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Resumen
Dentro del perodo que abarca este estudio, bsicamente descriptivo, se abordan concisamente aspectos conceptuales relacionados con el gasto pblico social, poltica social y los
modelos aplicados en Venezuela. En este contexto se analiza las posibles relaciones que
pueden existir entre el gasto social, gasto total y el Producto Interno Bruto (PIB). En este
sentido, destaca la tendencia oscilante del gasto social en la mayora de los aos, relacionada con la inestabilidad mostrada en la evolucin del PIB y la consecuente disyuntiva sobre
lo que debe ser una adecuada asignacin de recursos a travs del gasto social.
Palabras clave: distribucin del ingreso, gasto pblico, poltica social, gasto social y gasto
total.
Abstract
This paper examines, concisely and in a descriptive way, conceptual aspects related to
the social public expenditure, social policy, and the models applied in Venezuela. In this
context, possible relationships existing among the social and total expenditure and the
Gross Domestic Product (GDP) are analyzed. In this sense, it highlights the uctuating
tendency of social expenditure, in most of the years, related to the instability shown in the
evolution of GDP and the consequent dilemma about what an appropriate allocation of
resources through the social expenditure should be.
Key words: income distribution, public expenditure, social politics, social and total
expenditure
*Universidad de Los Andes. Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales. Departamento de Economa. E-mail:
aquilesa@ula.ve
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1. Introduccin
Dentro del perodo que abarca este estudio, se abordan concisamente
los fundamentos bsicos que han determinado la evolucin del gasto
pblico social en Venezuela en el contexto del gasto total, buscando
conocer e interpretar, aquellos factores de ndole macroeconmico, que
han incidido en la ejecucin de las polticas sociales llevadas a cabo en
Venezuela durante el perodo de anlisis.
En este sentido, resulta altamente signicativo el anlisis de la
correspondencia entre el gasto pblico y la poltica social, lo que deja
abierto un espacio para el entendimiento de una serie de modelos de
programas sociales en el contexto de la poltica econmica que han prevalecido en la sociedad venezolana y su incidencia en la redistribucin
equitativa del ingreso.
Este aspecto sirve de sustento para entender el prolco inters,
dentro del proceso econmico y social, por el estudio de la desigualdad
en la distribucin de la renta y la riqueza. Considerables han sido los
esfuerzos invertidos en el estudio de esta problemtica, motivados en
su inmensa mayora, por la observacin de los cada vez ms crecientes
diferenciales en el reparto de los benecios entre los dueos del trabajo
y del capital. Aunado a esto subyace la preocupacin sobre la adecuada
asignacin o participacin del gasto social en funcin del gasto total y
del PIB, sobre todo si se consideran algunos indicadores sugeridos como
adecuados por organismos internacionales.
El presente estudio se concreta en un artculo, esencialmente descriptivo del comportamiento del gasto social en el escenario de la poltica social en Venezuela, sin pretender demostrar la evolucin en funcin
de su ejecucin presupuestaria ni su incidencia real en la distribucin del
ingreso, temas que sern abordados en futuras investigaciones. Se centra
60
su contenido en abordar, en primer lugar, algunos aspectos conceptuales relacionados con la denicin del gasto social, para luego introducir
al lector en un breve anlisis de los diferentes Modelos de Poltica Social
aplicados en Venezuela. Se completa el estudio con el planteamiento
analtico del comportamiento del gasto pblico Social en el contexto de
gasto total y el PIB.
En el primer caso, permite a los hogares un determinado ujo de ingresos provenientes de las rentas de capital. Por otra parte, el nivel de
participacin en el mercado de trabajo, asegura un ujo de ingresos a
los hogares por concepto de trabajo. El tercer aspecto permite conocer
la demanda o el uso por parte de los hogares -como usuarios directos- de
los servicios nanciados con el gasto social (ILDIS, 1995, p. 44).
La importancia del gasto social como instrumento de redistribucin del ingreso dentro de la poltica econmica, le permite al Estado
actuar como agente econmico de primer orden dentro de la sociedad1,
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travs de las siguientes etapas: Asistencia social, bienestar social e igualdad de oportunidades, universalismo y focalizacin4.
3.1. Modelo de asistencia social
Este modelo estuvo vigente hasta los aos cuarenta, teniendo como
poblacin objetivo al sector social ms pobre, donde se localizaron
los indigentes, los desarraigados, enfermos lisiados, nios abandonados,
personas impedidas para generar ingresos tales como: viudas, desempleados e inmigrantes inestables, entre otros.
3.2. Modelo de bienestar social e igualdad de oportunidades
Este modelo fue concebido, igualmente, bajo un contexto de abundancia de recursos. A travs del mismo se desarrolla la tesis del derecho de
todos los ciudadanos a ser atendidos sin condiciones ni restricciones. Sin
embargo, y muy a pesar del predominio en la determinacin y direccin
de las polticas de desarrollo, en esta etapa no se lleg a formular un esquema de poltica social integral que fuese capaz de modular y coordinar
las dimensiones del desarrollo.
Por consiguiente, y al margen de las prioridades que por su naturaleza y n se convierten en esenciales, las polticas sociales hasta entonces tenan un carcter ampliamente universalista, sin pretensiones
selectivas de ningn gnero, stas se fundamentaron sobre la tesis de la
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1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Gasto social
29.256
37.316
39.671
75.662
71.273
108.148
179.533
296.377
Gasto total
103.547
113.319
124.172
181.821
187.949
319.477
577.056
801.257
PIB
420.072
464.741
489.172
696.421
Concepto
1992
1993
1994
Gasto social
416.394
455.798
678.066
1997
1998
1.069.867 2.127.698
Gasto total
1.002.247
PIB
4.099.900
1995
1996
3.568.040
4.203.632
1.100.466
10.326.392
11.273.146
5.586.700
52.030.300
Fuente: OCEPRE. 40 aos de Presupuesto Fiscal. 1948-1988. Exposicin de Motivos proyecto de Ley de Presupuesto. 19891999. En ILDIS (1997): Informe Social No. 3, Cuadro N. 8. p. 32.
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1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
28,3
32,9
32,0
41,6
37,9
33,9
31,1
37,0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
41,6
41,4
35,0
38,1
33,0
34,6
37,3
Respecto a la tendencia de la razn de asignacin social y a la proporcin aceptable para lograr un mayor nivel de eciencia del gasto social, se observa que tiende a estar distante del porcentaje recomendable16,
si se compara con el promedio de los perodos 1984-1990 y 1991-1998
que ubican la relacin del gasto social con respecto al gasto pblico total
en un 33,0% y del 37,2% respectivamente. De los quince aos de estudio, los nicos en que esta razn super escasamente el porcentaje de
40% fueron los referidos a 1987, 1992 y 1993.
En este contexto, se observa que la relacin de prioridad del gasto social en funcin del gasto pblico total, ha sido signicativamente
uctuante. Pues bien, resulta indudable que el comportamiento zigzagueante de la asignacin social constituye un indicador que afecta la
continuidad y buen ejercicio de las polticas sociales. Adems los precarios resultados de estas polticas en Venezuela dan cuenta de un elevado
nivel de ineciencia en la ejecucin del gasto social.
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50
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20
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1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
GS/GT 28,3
32,9
31,9
41,6
37,9
33,9
31,1
37,0
41,5
41,4
35,0
38,1
33,0
34,6
37,3
Figura 1. Gasto social sobre Gasto total (Porcentajes). Fuente: Elaboracin propia a partir de la
informacin del cuadro 2.
Lo anteriormente expuesto, permite destacar, que el carcter decitario del gasto social en Venezuela no radica, precisamente, en una
falta de recursos por parte del Estado; por el contrario, la auencia
de elevados ingresos en coyunturas de bonanza petrolera han podido
garantizar mejores condiciones de vida y bienestar a la sociedad, si se
hubiese asignado un mayor nivel de prioridad al desarrollo social (Alvarado, 1993).
4.2 Gasto pblico social en la estructura del PIB
Suponiendo el mismo esquema del gasto social y gasto total, en el presente apartado se analiza sucintamente la evolucin del peso del gasto
social respecto al PIB. En el cuadro 3, se observa un comportamiento
que denota situaciones de continuos aumentos y disminuciones (ver Figura 2).
Efectivamente el gasto social en trminos del PIB representaba
el 7,0% en 1984, asciende al 10,9% en 1987, descendiendo posteriormente a 7,2% en 1989. En el siguiente perodo 1990-1998, alcanz
un 7,9% en 1990, experimentado una signicativa participacin que lo
ubic en 10,2% en 1992; paulatinamente desciende hasta colocarse en
1995 en 7,8%, luego sube en 1997 al 8,4% y baja en 1998 hasta situarse
en 8,1% del PIB.
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Gasto Social/PIB
Gasto Social/PIB
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
7,0
8,0
8,1
10,9
8,2
7,2
7,9
9,8
10,2
1993
1994
1995
1996
1997
1998
8,2
7,8
7,8
7,2
8,4
8,1
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6
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0
GS/PIB
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
7,0
8,0
8,1
10,9
8,2
7,2
7,9
9,8
10,2
8,2
7,8
7,8
7,2
8,3
8,1
Figura 2. Gasto social sobre PIB (Porcentajes). Fuente: Elaboracin propia a partir de la
informacin del cuadro 3.
Cabe decir en general, que en estos aos, el peso del gasto social
dentro del PIB, a excepcin de los aos 1987 y 1992, se mantuvo por debajo del 10%. Este resultado deja ver que la relacin del gasto social con el
PIB, resulta an muy bajo en trminos porcentuales para Venezuela17.
4.3. Gasto pblico total en la estructura del PIB
GT/PIB
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
24,7
24,4
25,4
26,1
21,5
21,2
25,5
26,4
GT/PIB
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
24,5
19,7
22,4
20,6
21,9
24,2
21,7
30
25
20
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5
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1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
GT/PIB 24,6
24,4
25,4
26,1
21,5
21,2
25,5
26,4
24,4
19,7
22,4
20,6
21,9
24,2
21,7
Figura 3. Gasto total sobre PIB (Porcentajes). Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin
del cuadro 4.
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Las evidencias expuestas revelan una circunstancia de gran importancia para la comprensin y estudio del proceso distributivo en Venezuela.
En efecto, al observar el desempeo de las variables indicadas a lo largo
de estos aos, se pone de maniesto un comportamiento oscilante del
gasto social y total, que puede ser inducido, en la mayora de los aos
de estudio, por la inestabilidad mostrada en las uctuaciones del PIB,
experimentando alternativamente, aos de crecimientos y aos de cada,
tal como se puede apreciar en la representacin grca (Figura 4).
Lo anteriormente expuesto permite armar que, en atencin a
la dependencia que en cierta medida pudieran tener gran parte de los
ingresos scales respecto al PIB, es innegable la relacin que debe existir
entre ste y el gasto social. Desde esta perspectiva, no sera prudente
desligarlos, por el contrario, pudieran asumirse lneas de accin que permitan la asignacin de recursos segn las eventuales disponibilidades de
recursos y las necesidades sociales cada vez ms crecientes de la poblacin en general.
En atencin a esta deduccin, la experiencia histrica revela un
hecho de suma importancia, a saber: no hay un planteamiento denitivo sobre los parmetros que deben regir la relacin del gasto social en
trminos del PIB. La cuestin entonces se circunscribe a la diversidad
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125
115
105
95
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1984
1985
1986
1987
1988
1989
Gasto Social
1990
1991
1992
Gasto Total
1993
1994
1995
1996
1997
PIB
Figura 4. Variacin porcentual del Gasto social, Gasto total y PIB. Fuente: Elaboracin
propia a partir de la informacin del cuadro 1.
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de necesidades que se conjugan en cada pas, las cuales son una expresin obvia de las propias particularidades econmicas y sociales internas,
contrarrestando as, la posibilidad de imponer una normativa general en
este aspecto.
Para el caso especco de Venezuela, se toma en cuenta la prioridad de asumir medidas que contrarresten los efectos adversos provocados por las uctuaciones de los ingresos provenientes del sector de
exportaciones, lo que adquiere una gran relevancia tanto en la Balanza
de Pagos como en su poltica scal, dada la singular dependencia de sus
ingresos scales del sector externo y, en lo fundamental, de aquellos
provenientes de la actividad petrolera.
As pues, y tomando en consideracin la existencia de escenarios
de inestabilidad del gasto pblico social que en la mayora de los casos,
obedecen a coyunturas de desequilibrio en los indicadores macroeconmicos, se manejan ciertas propuestas y consideraciones dirigidas a maximizar la capacidad redistributiva del gasto social, todo lo cual conllevara
a recomendar la bsqueda de otras fuentes de ingresos extraordinarios o
crear fondos de recursos nancieros con carcter estratgico.
Por ejemplo, en Venezuela existe una gura de carcter estratgico
que surgi como un fondo de reservas denominado Fondo de Estabilizacin Macroeconmica (FEM)18; de igual forma se asumieron como
otras opciones alternativas, la adopcin de programas sociales dirigidos
a mejorar las condiciones socioeconmicas de los sectores empobrecidos
de la sociedad, siendo una de las particularidades fundamentales de estos
programas, su carcter focalizado y compensatorio19.
Es conveniente sealar, que, en materia de poltica social, tomar
en cuenta exclusivamente la cantidad del gasto pblico, dejando de lado
los determinantes de su calidad, as como el adecuado entorno econmico, poltico e institucional, suprime la posibilidad de visualizar un escenario donde la poltica social redunde en mayores niveles de bienestar
para la sociedad en su conjunto.
Acudiendo a la interpretacin de Espaa, se observa que:
La poltica social no es ms que la produccin de bienes y servicios,
ejercida en el pas por la burocracia estatal.[Sin embargo] a la poltica
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5. Conclusiones
En cuanto al desempeo del gasto social en el perodo objeto de estudio,
las evidencias expuestas revelan una circunstancia de gran importancia
para la comprensin y estudio del proceso distributivo en Venezuela
dentro de la estructura de su gasto social. En efecto, al observar el desempeo de las variables indicadas a lo largo de estos aos, se pone de
maniesto un comportamiento oscilante del gasto social, inducido en
algunos casos, por la inestabilidad mostrada en las uctuaciones del PIB,
experimentando alternativamente, aos de crecimiento y aos de cada.
En tal sentido, cabe destacar, que la precariedad de los resultados
logrados a travs del gasto social en estos aos, no estuvo precisamente
en la falta de recursos por parte del Estado venezolano, sino en la exis76
tencia de vicios y debilidades organizativas que han hecho que los servicios sociales bsicos presenten problemas de ineciencia, todo lo cual
deja entrever un posible deterioro en la calidad de los mismos.
El insuciente efecto logrado por los programas sociales de compensacin ha puesto en evidencia la incapacidad de las polticas de transferencias dirigidas desde el Estado a la poblacin ms vulnerable. El fracaso de las mismas puede verse reejado en las preocupantes cifras que
arrojaron los ndices de bienestar social durante estos aos. Estos ndices
dejan entredicho la calidad de vida a que pudiera pretender el pueblo
venezolano, un ejemplo de esta circunstancia lo reejan los porcentajes
comparativos de ambas dcadas, por ejemplo a nales de la dcada de
los 80`y 90, especcamente para 1989 y 1997 el nmero de hogares
en condiciones de pobreza se ubic en 44,4% y 48,3% respectivamente;
el desempleo en 10,1% y 10,6%; la informalidad en 36% y 42,4% y la
inacin 84,5% y 50%, respectivamente, por citar los ms signicativos
(BCV, 1998).
Todo lo anterior, en esencia, reeja el carcter de las polticas sociales como un instrumento incapaz para revertir el cuadro de degradacin social y el escenario de pobreza de los estratos de bajos recursos
econmicos de la sociedad venezolana. Contrariamente este grueso segmento poblacional se convirti en simple receptor pasivo de las ayudas
que les han vertido desde el Estado, no recibiendo el apoyo adecuado
para superar su condicin marginal. El n de la estrategia de poltica
social se convirti en una simple ayuda caritativa que en el mejor de
los casos, les permiti sobrevivir eternizando su indigencia y asumiendo como un derecho adquirido la mendicidad. De ah que la poltica
de transferencias directas a los pobres no haya estado en capacidad de
compensar las prdidas de ingresos que provienen del aumento de la
desocupacin y el subempleo.
En todo caso, lo que debe prevalecer es la eciencia del gasto y
su decidida inuencia sobre los factores promotores de la desigualdad.
Desde este punto de vista, es determinante la eciencia del orden institucional y de la administracin publica dirigida a lograr mejores sistemas de asignacin que le permitan a la sociedad un mayor nivel de cualicacin y as poder acceder de manera equitativa a una serie de bienes
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6. Notas
1
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Histricamente la acepcin de universalismo ha girado en la regin latinoamericana sobre la siguiente conceptualizacin: El universalismo ha
sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la regin.
Se lo ha interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de
bienes y servicios igual para todos aduciendo, entre otras cosas, que ello
contribuira a elevar la cohesin social. Pero la prctica latinoamericana
siempre mostr desigualdades notorias en esa provisin, por lo cual se
ha hablado de universalismo excluyente, en unos casos, y estraticado, en
otros. La primera acepcin pone nfasis en los que quedan al margen de
cualquier proteccin; la segunda, si bien acepta que muchos son atendidos, destaca que reciben prestaciones que varan en monto y calidad.
Esas diferencias no tiene que ver con las necesidades, mayores o menores,
de cada cual sino con el status de los beneciarios. Quienes reciben las
mejores atenciones pertenecen a los sectores ms instruidos, ms informados, ms organizados, o viven en reas mejor dotadas de servicios, y
son personas que disponen recursos para hacer frente a los costos de transaccin (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir
los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difcil para
quienes, aun teniendo mayores necesidades, carecen de las caractersticas
enunciadas. (Franco, 2002, p. 1).
Se insiste en la interpretacin de esta cuestin, como un aspecto determinante que posibilit el agotamiento del modelo de desarrollo econmico
seguido por Venezuela hasta nales de la dcada de los ochenta. Un modelo que se extendi con demasiada signicacin en tiempo y espacio,
cuya impronta ms relevante describe un modo de vida irracional que
foment la ilusin de prosperidad y armona. Esta circunstancia estuvo
alimentada por la accin de un Estado paternalista, cuyo dispendioso
proceder proyect la falsa imagen de que los venezolanos tenan el derecho exclusivo a un nivel de vida que en nada se corresponda al esfuerzo
y al trabajo de la sociedad (Hardy, 1993).
...La contrapartida nanciera de la reorientacin de la poltica social la
constituy la asignacin de recursos presupuestarios para atender las exigencias de los programas de transferencias directas a los individuos u hogares econmicamente necesitados. De este modo, en 1989 se comienza
a estructurar lo que pas a llamarse Programas de Enfrentamiento de la
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A. lvarez Valero
10
80
Pobreza Extrema; el cual posteriormente fue experimentando un proceso de diversicacin de sus reas o campos de actuacin; al punto de que
a nales de 1992 existan en el pas 25 programas en materia de poltica
social (Valecillos, 1993).
Desde el punto de vista del carcter del gasto social en Venezuela, ste
se fundament por lo menos, hasta nales de los ochenta en una poltica social abierta, genrica, indiferenciada, que no tena como objetivo
central a los grupos ms vulnerables, sino que beneciaba tambin en
algunos casos en mayor medida- a los sectores medios y altos de la sociedad (Alvarado Ch., 1993).
El criterio de la focalizacin en el mbito de los pases latinoamericanos
se erigi, en principio, como la propuesta ms desarrollada e inuyente
para modicar la tradicional estructura del gasto social. Es as como el
Banco Mundial impulsado por diversas instancias, se constituye en la
entidad que propulsa este criterio. En este sentido, se distinguen dos
etapas que marcan la pauta del devenir de la focalizacin como categora dentro del mbito del diseo de polticas pblicas, a saber: 1. La
focalizacin y la redistribucin con crecimiento, que se circunscribe a
la dcada de 1970, donde la discusin sobre la redistribucin con crecimiento conri al concepto de focalizacin determinadas caractersticas.
As, el eje del anlisis se situ en las causas estructurales de la pobreza;
la focalizacin no se centr en la poltica social; en materia de poltica
social no se plante reducirse a programas estrictamente selectivos. Tal
intervencin era nicamente parte de un espectro de polticas redistributivas. 2. La focalizacin y el ajuste estructural. Esta segunda etapa
reeja los notables cambios en el nfasis conceptual del planteamiento de
la focalizacin, siendo algunos de los principales factores determinantes,
la crisis del endeudamiento en la regin latinoamericana, el impulso que
toman los programas de ajuste de las economas respectivas para corregir
el dcit externo, cuyos resultados obligaron a que el inters de las polticas sociales con criterio focalizador se trasladara haca los sntomas de
la pobreza (Sojo, 1990).
Para ese entonces, culminando la dcada de los ochenta, ...el planteamiento de la focalizacin, que era parte de la polmica sobre cmo
impulsar el progreso social, sufri un cambio conceptual. La importan-
11
12
13
cia que se otorgaba en los aos setenta a los activos fsicos y humanos
mediante un amplio conjunto de polticas, se desplaz hacia propuestas
de poltica social centradas en programas destinados a combatir la extrema pobreza. El concepto de focalizacin se convirti esencialmente en
sinnimo de selectividad del gasto social; se restringi el anterior planteamiento de selectividad en lo relativo a los activos; los activos fsicos
se consideraron en forma marginal y en el caso del capital humano, en
numerosas ocasiones se plantearon umbrales mnimos de satisfaccin de
las necesidades. (Sojo, 1990, p. 184).
Es oportuno sealar que los instrumentos de focalizacin de los programas pblicos de asistencia social han tenido como nalidad facilitar la
identicacin de la poblacin objetivo a la que stos pretenden atender;
en lo fundamental, como es el caso de Venezuela, dirigido a la poblacin en situacin de pobreza, imposibilitada de acceder por sus propios
medios a determinados bienes y servicios indispensables para mantener
niveles de vida aceptables y socialmente dignos (para mayor detalle sobre
el tema ver a: Escobal, Javier; Torero M. y Ponce C. 1971).
Estas polticas sociales se dieron en el contexto de los programas sociales
denominados: Programa de Enfrentamiento a la Pobreza (1989-1992) y
La Agenda Venezuela (1994-1998).
Al respecto en Cabrillo F. y Roco A. (2001, p. 5) encontramos que: La
distribucin de la renta y la riqueza que genera el mercado se muestra sin
ambages, a veces, de una forma cruda y desagradable, como un efecto
directo de la relacin estrecha que existe entre las reas de produccin
y distribucin, de la que resulta muy difcil escapar en mediano y largo
plazo. Desde la economa gestionada por el sector pblico se tiende, en
cambio, a suavizar estos resultados; aunque a veces lo nico que se consiga sea hacerlo en el corto plazo. En otras palabras, es muy difcil que
las medidas de redistribucin tengan efectos duraderos si los favorecidos
no son capaces de elevar su productividad y ofrecer a los dems agentes
econmicos algo de lo que stos demandan. La superioridad moral de la
gestin pblica frente a la crudeza eciente del mercado principio de
aceptacin bastante generalizada en nuestros das- est lejos, por tanto
de ser un axioma evidente. Pero en el fondo, ha sido esta idea la que ha
inspirado buena parte de las medidas de redistribucin de la renta llevadas a cabo desde el sector pblico.
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17
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82
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7. Referencias bibliogrficas
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la pobreza y en la distribucin del ingreso: el caso de Venezuela. Cuadernos BCV. Serie Tcnica. N 8. Caracas.
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pobreza en Venezuela: 1979-1992. Editorial de La Universidad del Zulia. (LUZ) Maracaibo. Venezuela.
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