CAPTULO 2

ASSISTNCIA SOCIAL

1 Apresentao

A institucionalizao e a estruturao organizacional da poltica de assistncia

social no Brasil tm sido objeto de esforos contnuos nos ltimos anos. Estes se
materializam, por um lado, na maior densidade legal e institucional que sustenta a
interveno pblica e, por outro, na ampliao do leque de programas, benefcios
e servios dirigidos populao em situao de vulnerabilidade social e violao
de direitos. Em resultado, a assistncia social adquire novo status, afastando-se das
prticas pretritas de responsabilizao filantrpica pelo atendimento da populao pobre e vulnervel, assim como do uso clientelista de bens e servios socioassistenciais, trilhando o caminho de sua efetivao como direito social condio
necessria para a construo de cidadania plena.
A transformao que a assistncia social atravessa, especialmente no que
se refere atuao do governo federal, tem sido acompanhada sistematicamente
por este peridico. O presente captulo constitui mais um produto deste acompanhamento. Este trata da poltica federal de assistncia social coordenada pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e tem como
objetivo a apresentao e a discusso dos principais avanos em termos de regulamentao e operacionalizao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e
do Programa Bolsa Famlia (PBF) ocorridos entre 2009 e setembro de 2010, bem
como a anlise da execuo fsico-financeira dos principais programas e das iniciativas desenvolvidos no mbito dessa poltica.1 A anlise conjunta destes aspectos
mostra a continuidade, no ano em tela, do processo de consolidao das polticas
de assistncia social, no obstante a presena de desafios significativos.
Para cumprir o objetivo, o texto est dividido em trs sees, alm desta
apresentao. Na seo 2, sero comentados alguns fatos relevantes ocorridos
em 2009, estendendo-se o relato destes at setembro de 2010. Destacam-se os
avanos em termos de regulamentao do Suas, possibilitados pela aprovao
da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais e do Protocolo de Gesto
Integrada de Servios e Benefcios. Alm da importncia destas regulamentaes,
1. Diferentemente das ltimas edies deste peridico, o presente captulo no tratar da poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Contudo, convm destacar que dois de seus principais programas Aquisio de Alimentos (PAA)
e Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) so analisados no captulo 7 da presente edio.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

50

ressalta-se ainda, como fato relevante, a transio definitiva da responsabilidade

pelo atendimento a crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas para a rea
da educao, bem como alguns fatos que contriburam para o fortalecimento do
controle social no mbito da poltica. Tais eventos sero discutidos na perspectiva
de sua contribuio para a consolidao da poltica nacional de assistncia social
e, particularmente, do Suas. Por seu turno, a seo 3 dedica-se ao acompanhamento das principais aes e programas que compem a poltica, apontando seus
resultados fsicos e financeiros em 2009 e tambm alguns aspectos operacionais.
Por fim, a seo 4 discute os principais desafios da rea, com destaque perspectiva futura quanto ao desdobramento institucional do PBF e aos impasses
que desafiam a consolidao do Suas no campo da organizao institucional e
federativa, do financiamento e da relao pblico-privada.
2 Fatos relevantes
2.1 A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais

Desde a publicao do texto da nova Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas),

em 2004, e da Norma Operacional Bsica (NOB/Suas), em 2005, percebe-se
um esforo continuado de organizao da interveno pblica para efetivao do
direito assistncia. Ambos os documentos so marcos relevantes por definirem,
luz da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e da Lei Orgnica da Assistncia
Social (Loas), os princpios e os objetivos da poltica assistencial, bem como as
diretrizes para sua organizao, lanando as bases para a materializao do sistema
nico, descentralizado e participativo previsto na Loas o Suas.
importante lembrar ainda que o texto da Pnas definiu tambm quais
seguranas a poltica deve afianar e estruturou a proteo assistencial em dois
nveis de complexidade: a proteo social bsica (PSB) e a proteo social especial
(PSE) de mdia e alta complexidade. Embora a definio destes nveis de proteo inclusse o elenco dos servios pertinentes a cada um deles, a rea ainda se
ressentia de uma regulamentao sobre o escopo desses servios, que padronizasse
minimamente contedo, usurios, objetivos e outros aspectos necessrios sua
implementao em todo o territrio nacional. De fato, o estabelecimento de bases
de padronizao nacional dos servios do Suas configurou-se, inclusive, como
uma das principais deliberaes da VI Conferncia Nacional de Assistncia e foi
includa como meta no plano decenal da rea.
Nesse sentido, a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais,2 publicada em fins de 2009, foi recebida com bastante entusiasmo. Por meio de uma
2. A tipificao foi instituda por meio da Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009, aprovada pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS), previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

Assistncia Social

51

matriz, o documento apresenta a padronizao dos servios socioassistenciais,

organizados por nvel de complexidade do Suas, definindo aspectos fundamentais
para orientar sua oferta em todo o territrio nacional. Assim, cada servio foi definido quanto a: nomenclatura, descrio, usurios, objetivos, provises,3 aquisies
dos usurios, condies e formas de acesso, unidade,4 perodo de funcionamento,
abrangncia, articulao em rede5 e impacto social esperado (BRASIL, 2009a).
Desse modo, a tipificao preenche uma lacuna de regulamentao dos servios
e cria uma identidade para estes, que passaro a ter uma unidade nacional no que se
refere compreenso de seus objetivos, provises e aquisies dos usurios. Consiste,
portanto, em referncias fundamentais para gestores e trabalhadores da assistncia
social no que tange implementao ou adequao dos servios, configurando-se
assim em um importante marco para a gesto da poltica. Consequentemente, a
padronizao dos servios abre caminhos para a delimitao de uma rede de servios
socioassistenciais, ao permitir identificar aes e servios em conformidade com a
poltica, ainda que sejam realizados por entidades privadas. Ademais, ao instituir
padres mnimos para a oferta de servios, a tipificao cria condies para a elaborao de indicadores de qualidade no Suas, na medida em que possibilita avaliar
caractersticas dos servios ofertados em relao ao padro mnimo tipificado.6 Por
fim, cabe destacar ainda a importncia da tipificao para a consolidao dos servios
de assistncia social no pas. A partir da regulao dos servios, fica explcito aos cidados e s instncias de controle social o que eles podem exigir do poder pblico no
campo da assistncia em qualquer parte do territrio nacional. Por tudo isso, pode-se
afirmar que a tipificao representa um avano institucional de grande relevncia
para a consolidao do Suas e da poltica de assistncia no Brasil.
Em que pesem os bons motivos para comemorar, no se pode deixar de reconhecer
os desafios operacionais que se apresentam implementao da tipificao. A padronizao coloca ao poder pblico a tarefa de organizar e disponibilizar os servios conforme
um padro mnimo institudo e que este seja observado tanto pelas unidades pblicas
estatais quanto pelas entidades beneficentes de assistncia social que compem o sistema.
Diante disso, cabe indagar: qual ser a magnitude do compromisso pblico em assegurar
3. Detalha a necessidade quanto ao ambiente fsico e aos recursos materiais e humanos essenciais prestao do servio.
4. Equipamento recomendado para a realizao do servio socioassistencial. Neste caso, importante mencionar que
a tipificao estabelece alguns servios cuja realizao exclusiva de unidades pblicas estatais Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) como o caso
do Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), do Programa de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias
e Indivduos (Paefi) e do Servio de Proteo Social a Adolescente em Cumprimento de Medida Socioeducativa de
Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade.
5. Indica a articulao do servio com outros servios, programas e/ou projetos promovidos pelos Poderes Executivo e
Judicirio e/ou por organizaes no governamentais (ONGs).
6. Nesse sentido, importa recordar os indicadores j produzidos a partir das informaes do Censo de Monitoramento
dos Cras, que permitem avaliar as atividades realizadas, os recursos humanos, a estrutura e o funcionamento destes
centros segundo quatro graus de desenvolvimento: insuficiente, regular, suficiente ou superior. A este respeito, consultar a edio anterior deste peridico.

52

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

que as referncias para estruturao dos servios socioassistenciais sejam de fato observadas por todas as unidades que integram o Suas?
No que tange s entidades privadas, ao que tudo indica, j se iniciou
um esforo do poder pblico em exigir a conformidade dos servios ofertados de acordo com a tipificao nacional dos servios socioassistenciais.
Ao menos, o que se depreende da nova regulamentao sobre o processo
de inscrio das entidades pelos conselhos municipais, que j exige tal adequao.7 A inscrio das entidades consiste em seu reconhecimento como
tpicas de assistncia social; portanto, configura uma primeira aproximao
destas com a poltica nacional de assistncia social, requisito bsico para que
tais entidades estabeleam outras relaes com o poder pblico, tais como
a obteno do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social
(Cebas) e o reconhecimento do vnculo Suas.8
Outra questo que se coloca quanto implementao da tipificao diz
respeito s repercusses no financiamento. Uma vez que a adequao dos
servios envolve um custo, cria-se uma expectativa no mbito da gesto da
poltica de que, para tanto, a tipificao mobilize alteraes no cofinanciamento. Contudo, at novembro de 2010, no houve nenhuma alterao nos
mecanismos de repasses federais como reflexo da tipificao. Entretanto,
convm destacar que o projeto de nova norma operacional bsica, em discusso na CIT, prev um novo arranjo de financiamento da poltica, no qual
incentivos qualificao dos servios conforme a tipificao podero ser
contemplados. O novo padro em debate prev a adoo de cofinanciamento
por blocos, entre os quais est previsto um bloco de gesto, cuja finalidade
oferecer apoio financeiro ao aprimoramento da prestao dos servios,
contando inclusive com um componente designado para a implantao e
a qualificao de aes e servios. Portanto, em que pese a tipificao no
ter provocado uma imediata alterao no cofinanciamento federal, ao que
tudo indica, parece que ela est sendo considerada na construo do novo
modelo de financiamento do Suas.
Por fim, vlido lembrar que o efeito da tipificao sobre a organizao da rede de servios socioassistenciais depender da fora do pacto
7. Conforme Resoluo CNAS n o 16, de 5 de maio de 2010, que define os parmetros nacionais para inscrio
de entidades e organizaes de assistncia social, bem como dos servios, programas e projetos e benefcios
socioassistenciais nos Conselhos de Assistncia Social nos municpios e no Distrito Federal.
8. O vnculo Suas consiste no reconhecimento da entidade como integrante da rede Suas. Para tanto, esta deve
ofertar servios em conformidade com princpios e diretrizes da poltica de assistncia social e disponibilizar ao
menos 60% de sua capacidade para atendimento pelo Suas, mediante encaminhamento de outras unidades da
rede socioassistencial. A comprovao do vnculo da entidade de assistncia social ao Suas condio suficiente para a obteno do Cebas, mediante requerimento da entidade. Para mais detalhes sobre o vnculo Suas e a
certificao, consultar o Decreto no 7.237/2010.

Assistncia Social

53

federativo na poltica de assistncia e da disposio em aproveitar a contribuio que esta poder trazer para a melhoria dos servios. O comprometimento do rgo gestor da assistncia social nos estados, no Distrito Federal
e nos municpios fundamental para assegurar que os padres mnimos
institudos sejam de fato observados na organizao da oferta dos servios
em seus respectivos territrios. Se a forma de produo do documento for
um bom indicativo do grau de comprometimento das instncias subnacionais, conta a favor o processo de ampla pactuao e deliberao na CIT e
no CNAS que precedeu sua publicao.
Contudo, no se pode negar que as instncias subnacionais dispem
de diferentes capacidades administrativas e financeiras e este ser mais um
elemento a interferir nos resultados que se esperam da tipificao em termos
da melhoria da qualidade dos servios, o que coloca uma grande expectativa no novo modelo de financiamento em elaborao e sua capacidade de
lidar com esse obstculo. Resta ento saber se a tipificao ser aproveitada
em seu potencial de instrumentalizar o monitoramento da qualidade dos
servios, que, por seu turno, venha a ser utilizado na operacionalizao do
cofinanciamento da poltica. 9 Esta perspectiva no se resume apenas premiao das melhores gestes com maiores repasses, mas, sobretudo, envolve
a capacidade de identificar aquelas com maiores dificuldades de adequao
e dirigir o apoio tcnico e financeiro necessrio superao das barreiras
existentes para melhoria dos servios.
2.2 A transio definitiva das creches e pr-escolas para a rea de educao

Ainda sobre os avanos recentes para a consolidao da poltica de assistncia social, outro fato relevante destaca-se no incio de 2010. Trata-se da
transio definitiva da responsabilidade pelo atendimento de crianas de 0 a
6 anos em creches e pr-escolas para a rea de educao, liberando recursos
para o fortalecimento de aes e servios da proteo social bsica. Para
alm da liberao de recursos, entende-se o fato como relevante para a delimitao do campo de atuao da assistncia, historicamente marcado por
imprecises. O fato tem um significado fundamental para esta poltica, cuja
delimitao do campo de atuao vem mobilizando esforos expressivos nos
ltimos anos, como ilustra a recente tipificao nacional de seus servios,
conforme analisado anteriormente.

9. A exemplo do que j ocorre nos repasses federais com base no ndice de Gesto Descentralizada (IGD) ndice
que mede a qualidade da gesto municipal do PBF. Quanto maior o ndice, maior o repasse ao municpio para
a gesto do programa.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

54

BOX 1

Breve histrico sobre a responsabilidade da assistncia social pelo atendimento em

creches e pr-escolas

O atendimento em creches e pr-escolas no Brasil foi, at a dcada de 1990, objeto de

ateno das reas da educao e da assistncia social. Na Assistncia, foi criado o Projeto
Casulo, na dcada de 1970, pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Esta iniciativa propiciou significativa expanso da oferta deste tipo de atendimento. Com a extino da LBA,
em 1995, o programa de creches foi assumido pela Secretaria de Assistncia Social (Seas).
Em 1996, com a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei
no 9.394/1996 , o atendimento de crianas de 0 a 6 em creches e pr-escolas tornou-se
atribuio formal da rea da educao, que teria um prazo de trs anos para a integrao
de todas as creches e pr-escolas existentes ao sistema de ensino. No entanto, os recursos
para o financiamento deste atendimento foram previstos apenas em 2007, com a promulgao da Lei no 11.494/2007, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Nessa lei, ficou
tambm estabelecido que os fundos seriam implantados progressivamente nos trs primeiros anos de vigncia (2007-2009), e que, no fim de 2009, o FUNDEB deveria estar financiando a totalidade das matrculas em instituies pblicas e privadas comunitrias, confessionais e filantrpicas sem fins lucrativos , desde que conveniadas com o poder pblico.
Desde 1996, diversas iniciativas foram sendo tomadas para operacionalizar e agilizar a
transio, entre elas, a formao de uma comisso de transio e o levantamento dos dados da rede de atendimento. Diante das dificuldades naturais de qualquer processo desta
magnitude, e especialmente da falta de recursos mencionada, a Seas assumiu, em 2000,
o compromisso de cofinanciar o atendimento em creches e pr-escolas por um perodo
mais longo de transio. Pela Portaria no 2.854, de julho de 2000, autoriza-se que sejam
garantidas as formas vigentes de atendimento ao grupo etrio de 0 a 6 anos, tais como
creches e pr-escolas, at que os sistemas municipais de educao assumam gradual e
integralmente o servio, conforme preceituado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional. Entretanto, o Plano Decenal Suas 10, que apresenta as metas e as estratgias
do governo federal para a assistncia no perodo 2006-2015, reafirma o compromisso de
transio, estabelecendo que a partir de janeiro de 2010 no poder mais haver creches e
pr-escolas sob a responsabilidade da assistncia social.
Na assistncia, at 2004, esse atendimento compunha o leque de Servios de Ao Continuada
(SAC) e poderia ser feito diretamente por estados e municpios ou por entidades sem fins lucrativos. O cofinanciamento federal era operado por meio de transferncias para os fundos municipais, mediante convnios assinados com as prefeituras que, por seu turno, encarregavam-se
dos repasses s entidades prestadoras do atendimento. Com a nova Pnas e regulamentaes
posteriores Portarias nos 736/2004 e 442/2005 os servios de creches e pr-escolas passaram a ser cofinanciados por meio do Piso Bsico de Transio (PBT), piso de natureza transitria
destinado a dar continuidade ao custeio das aes da antiga rede SAC, conforme estabeleceu
a NOB 2005/Suas. Por meio do PBT, garantiu-se o financiamento da Jornada Integral e da
Jornada Parcial para crianas de 0 a 6 anos, e ainda, das Aes Socioeducativas de Apoio
Famlia de crianas nessa mesma faixa etria at se completar o processo de transio da rede
de educao infantil do mbito da assistncia social para o mbito da educao.
(Continua)

Assistncia Social

55

(Continuao)

Buscando estimular a transferncia dos servios de educao infantil da Assistncia Social

para as secretarias de educao, a Portaria no 460/2007 resolveu que os municpios que
transferissem o atendimento de crianas de zero a seis para suas respectivas secretarias de
educao poderiam, mediante autorizao do Conselho Municipal de Assistncia Social,
utilizar os recursos liberados do PBT para atender crianas da mesma faixa etria em aes
socioeducativas de apoio famlia, priorizando-se as crianas oriundas de famlias vulnerabilizadas pela pobreza ou em situao de risco pessoal e social; ou para atendimento de
idosos em centros ou grupos de convivncia.
Em janeiro de 2009, o FUNDEB j financiava as matrculas da educao infantil. Assim, o MDS
anunciou, por meio da Portaria no 288, de 2 de setembro de 2009, a extino do PBT em janeiro de 2010. Esta mesma portaria disps sobre a realocao dos recursos originrios do PBT
para organizao e oferta de servios de proteo bsica, a partir do momento de sua extino.

bastante significativo tambm que a transio de creches e pr-escolas

para a educao tenha sido feita sem implicar perda de recursos para a assistncia. Tais recursos foram remanejados para o cofinanciamento prioritrio
do PAIF, dos servios de proteo bsica para idosos e/ou crianas de at 6
anos e suas famlias desde que no configurem atuao da rea de ensino e
do servio socioeducativo do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem Adolescente), nesta ordem de prioridade. Consequentemente, com a
alterao, a proteo bsica deve ofertar exclusivamente servios de assistncia
social, ficando assim vedada a destinao de recursos federais remanescentes
do extinto Piso Bsico de Transio para manuteno de creches e pr-escolas.
Desse modo, o incio de 2010 marca o fim de uma longa trajetria da
assistncia social no atendimento de crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas. A modalidade de atendimento prevista para esta faixa etria, conforme estabelecida previsto pelas regulamentaes da poltica de assistncia
social, passa a ser exclusivamente socioeducativa, priorizando-se as crianas
de 0 a 3, oriundas de famlias vulnerabilizadas.
2.3 O Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias
de Renda no mbito do Suas

Ainda no campo dos avanos institucionais da poltica nacional de assistncia, h de se destacar a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de
Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do Suas.10 Como o
prprio nome sugere, o documento busca maior articulao entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais, tentando construir uma interao entre estas duas iniciativas que, embora tenham surgido de maneira
relativamente independente, dirigem-se a um pblico coincidente.
10. Resoluo CIT no 7, de 10 de setembro de 2009.

56

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nesse sentido, interessante lembrar que, j h algum tempo, objeto

de discusso a supremacia das iniciativas federais no campo dos benefcios em
relao aos servios. H vrias questes que permeiam esta discusso. Longe de
querer explorar todas neste captulo, algumas breves consideraes merecem ser
feitas. A primeira delas que, em parte, essa desproporo pode ser entendida
como reflexo da repartio de competncias prevista na Loas, que atribuiu
Unio a responsabilidade pela concesso e pela manuteno do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC). A segunda observao tem a ver com as origens
do PBF, cujas transferncias vm adensar o campo dos benefcios que j contava com o BPC. De forma resumida, pode-se afirmar que os programas de
transferncias condicionadas surgem e se desenvolvem com certa autonomia em
relao ao campo da assistncia social, no guardando referncias com esta, que
ficou reservada discusso em torno de servios, programas e projetos. No
por outra razo que o debate a cerca das transferncias condicionadas de renda se
desenvolveu muito mais no mbito da educao e de uma renda mnima cidad
do que como um componente prprio da poltica de assistncia social. Com a
criao do MDS, as duas dimenses servios e benefcios foram abrigadas
sob o mesmo rgo gestor, iniciando-se uma tentativa de aproximao entre os
dois campos, reforada posteriormente pelo texto da Pnas 2004. Desse modo, o
protocolo de gesto integrada expressa tal tentativa, empreendida sob o princpio de potencializar a proteo social populao pobre e vulnervel, ainda que
apresente alguns limites para alcanar tal pretenso, como se ver adiante.
Nesses termos, a base para a elaborao do protocolo de gesto integrada a
compreenso ampla das situaes de pobreza e vulnerabilidade social expressa no
texto da Pnas 2004, que por sua vez repercute em diferentes seguranas a serem
afianadas de renda, de convvio familiar e comunitrio e de acolhimento.
Por conseguinte, a estratgia de operao articulada entre servios e benefcios
anunciada como meio de garantir as seguranas previstas pela Pnas, uma vez que
ambos atuam distintamente para o alcance da proteo: enquanto os benefcios
monetrios operam uma garantia no campo da segurana de renda, os servios
socioassistenciais destinam-se a propiciar outras seguranas de acolhida, do
convvio familiar e comunitrio e de desenvolvimento da autonomia. Assim, a
premissa para a articulao proposta no protocolo a de que os riscos e as vulnerabilidades sociais que atingem as famlias muitas vezes extrapolam a dimenso da
renda; logo, a atuao sobre tais situaes requer a oferta simultnea de servios
e benefcios como forma de assegurar integralmente as protees e as seguranas
que se busca efetivar no campo da assistncia (BRASIL, 2009b).
Considerando que os esforos para promover a segurana de renda devem
estar associados queles voltados ao alcance de outras seguranas tambm previstas pela Pnas, o protocolo estabelece alguns procedimentos para garantir que o

Assistncia Social

57

pblico beneficirio do PBF, do BPC e do Programa de Erradicao do Trabalho

Infantil (Peti) seja prioritariamente atendido pelos servios socioassistenciais,
especialmente aquelas famlias que apresentarem sinais de maior vulnerabilidade.
Na perspectiva do protocolo, tais sinais se manifestam, sobretudo, no descumprimento de condicionalidades no PBF, ou ainda na ausncia de crianas e adolescentes beneficirios do BPC das escolas. Vale lembrar que as condicionalidades do
PBF so geridas de forma a viabilizar o acesso a direitos sociais bsicos por parte
da populao mais carente.11 Sendo assim, o descumprimento de condicionalidades tomado como indicativo de situaes de violao de direitos que requerem
ateno prioritria por parte da rede de servios.
Logo, a gesto integrada entre servios e benefcios assume que o acompanhamento de informaes gerenciais dos programas que operam benefcios fornece as
bases importantes para identificar as famlias mais vulnerveis em cada territrio e
que, portanto, mais precisam do suporte oferecido pela rede de servios assistenciais. Assim, o monitoramento das condicionalidades do PBF permite identificar
famlias que encontram maiores dificuldades em acessar seus direitos sociais bsicos, configurando-se como pblico prioritrio dos servios. Tal acompanhamento
deve viabilizar no apenas o encaminhamento das famlias mais vulnerveis para a
rede de servios socioassistenciais, como tambm para as demais polticas pblicas
e/ou rgos do Sistema de Garantia de Direitos, quando for o caso. Nesses termos,
o protocolo prev, entre seus objetivos especficos, a utilizao do Cadastro nico
para Programas Sociais (Cadnico) e do cadastro do BPC como bases de dados
para a realizao do diagnstico de vulnerabilidade e risco nos territrios, instrumentos que orientam a organizao da oferta de servios no Suas.
Ressalte-se que a gesto integrada entre servios e benefcios consiste em
uma via de mo dupla. Se, por um lado, o acompanhamento das famlias beneficirias deve favorecer o encaminhamento destas para os servios, quando for o
caso, por outro lado, este mesmo acompanhamento, realizado pelas equipes da
proteo bsica no territrio, deve identificar potenciais beneficirios do PBF e
do BPC e tomar as providncias para garantir o acesso ao benefcio.
Diante disso, o protocolo impe um desafio significativo para sua implementao, qual seja a criao de um sistema de referncia e contrareferncia que
permita efetivar a articulao pretendida. Somente por meio de mecanismos de
encaminhamentos e retornos que interliguem os diferentes nveis do sistema a
11. Em termos operacionais, uma das possibilidades previstas no protocolo a suspenso temporria dos efeitos do
descumprimento das condicionalidades do PBF advertncia, bloqueio, suspenso e cancelamento. Tal possibilidade
vincula-se ao entendimento de que a melhor estratgia para a famlia conseguir superar os obstculos que impedem
ou dificultam o cumprimento das condicionalidades a conjugao entre sua incluso em atividades e servios de
acompanhamento familiar no mbito do Suas e a manuteno da garantia de renda mensal. Sendo assim, ao incluir
nos servios de acompanhamento dos Cras ou do Creas uma famlia em situao de descumprimento, o gestor municipal pode suspender temporariamente os efeitos do no cumprimento.

58

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

integrao poder se concretizar. Uma dificuldade que se impe, nesse sentido,

o fato de a operacionalizao dos servios ocorrer de forma descentralizada,
enquanto a gesto dos benefcios ocorre de modo mais centralizado ainda que
a incluso no cadastro no o seja. Nesses termos, emblemtica, por exemplo, a
presena de pessoas no cadastro que preenchem os requisitos de acesso ao benefcio do PBF, mas que ainda no foram contempladas.12 Isto faz pensar que, embora
a gesto integrada busque fortalecer o Suas como um sistema que organiza, no
territrio nacional, os servios e os benefcios da assistncia social, h distintas
autonomias na gesto dos dois instrumentos em discusso que precisam ser coordenadas para efetivao de uma gesto mais integrada.
Outra preocupao que emerge quanto implementao do protocolo diz
respeito possibilidade de entendimentos diversos em sua operacionalizao.
Espera-se que, de fato, o acompanhamento das famlias beneficirias de transferncias de renda seja realizado como forma de identificar pblicos prioritrios
para os servios assistenciais e, assim, favorecer a diminuio dos riscos e das
vulnerabilidades que afetam algumas famlias de modo mais intenso. A distoro
possvel neste caso consistiria em tornar a frequncia aos programas e aos servios
socioassistenciais mais uma condicionalidade para o recebimento de benefcios
da transferncia de renda, como forma de legitimar seu pagamento. O texto do
protocolo parece bastante claro neste sentido, ao enfatizar que, para algumas
famlias, a vulnerabilidade consiste apenas em uma insuficincia de renda, a qual
contornada com o pagamento do benefcio. J para outras pessoas, no. Estas
que devem ser encaminhadas para os servios socioassistenciais. Tal distino deve
estar bem posta, especialmente no entendimento daqueles profissionais que, na
ponta, operacionalizam os servios socioassistenciais populao.
2.4 A VII Conferncia Nacional de Assistncia Social

No perodo compreendido neste peridico, um fato se destaca pela sua contribuio para o fortalecimento da participao e do controle social na poltica de
assistncia: a realizao da VII Conferncia Nacional de Assistncia Social, em
Braslia, no perodo de 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009. Por si, a
realizao de uma conferncia nacional j representa importante mecanismo de
viabilizao da participao social na poltica, dada a ampla mobilizao que a
precede, inclusive por meio da realizao de conferncias estaduais e municipais.
Entretanto, em 2009, o evento destaca-se ainda mais por trazer o tema Participao e Controle Social no Suas para a pauta de debate entre gestores, usurios e profissionais da assistncia. Assim, com o objetivo de avaliar e propor diretrizes para
o aperfeioamento do Suas na perspectiva da participao e do controle social, a
12. Convm notar, no entanto, que esse nmero vem se reduzindo significativamente com as ltimas ampliaes do programa.

Assistncia Social

59

conferncia trouxe uma contribuio ainda mais significativa para fortalecer essa
dimenso da poltica de assistncia social.
Da conferncia, resultaram 57 deliberaes.13 Boa parte delas refletem a tentativa de enfrentar problemas diagnosticados para o efetivo exerccio do controle
social, tais como a baixa representao de usurios e de trabalhadores nos conselhos e a insuficincia de infraestrutura fsica, material e tcnica para o exerccio
do controle social.
De acordo com a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros, realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre os segmentos que
compem a representao da sociedade civil nos conselhos de assistncia social, os
usurios e os trabalhadores possuem representao relativamente menor em comparao presena de representantes de entidades e organizaes de assistncia
social. Entre os municpios com conselho institudo, 66,7% declararam ter representantes de trabalhadores da rea, 67,6% possuem representantes de organizaes
de usurios e 78,8% declararam possuir representao de entidades e organismos
atuantes na rea. Diante disso, algumas deliberaes da conferncia refletem o
anseio de ampliar o protagonismo dos usurios e dos trabalhadores do Suas no
controle social da poltica de assistncia, como a de criar instrumentos fsicos,
financeiros, materiais etc. que viabilizem a participao dos usurios na definio
dos rumos da poltica, seja por meio de audincias pblicas, seja de conselhos,
fruns e conferncias de assistncia social.
Tambm foi objeto de discusso na conferncia o desafio de estruturao
dos conselhos. A insuficincia de infraestrutura adequada e de capacitao tcnica
para o exerccio de suas funes ainda restringe de forma significativa a atuao
de boa parte dos conselhos municipais. Consoante com tal realidade, reafirmou-se a necessidade de estimular os rgos gestores para o efetivo cumprimento da
legislao e dos demais normativos que regulam a criao e o funcionamento dos
conselhos de assistncia social, em especial no que se refere a sua implantao,
criao das cmaras de assessoria tcnica, fornecimento de infraestrutura fsica,
financeira e de recursos humanos, inclusive com apoio logstico e operacional.
Outra deliberao prope tambm promover a capacitao continuada para conselheiros de assistncia social, secretrios executivos dos conselhos, integrantes
dos fruns da assistncia social, gestores, trabalhadores, entidades de assistncia
social e usurios, como forma de viabilizar o exerccio do controle social. Por fim,
visando efetivao deste papel, os conferencistas deliberaram pela maior aproximao dos conselhos de assistncia social com as controladorias, as ouvidorias, o
Ministrio Pblico (MP), o Poder Legislativo e os tribunais de contas.
13. As deliberaes encontram-se disponveis em: <http://www.mds.gov.br/cnas/vii-conferencia-nacional/asdeliberacoes-da-vii-conferencia>. Acesso em: set. 2010.

60

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2.5 Novas perspectivas quanto atuao do CNAS

Ainda do ponto de vista do fortalecimento da participao e do controle social na poltica de assistncia, importa comentar o advento de um novo marco jurdico sobre a certificao das entidades de assistncia social e a repercusso esperada quanto ao papel do
CNAS. Isto porque a nova regulamentao retirou do CNAS a atribuio de conceder
o Cebas e, por conseguinte, esvaziou seu poder de deliberao e deciso sobre as isenes
fiscais concedidas a tais entidades, como mostrou a edio anterior deste peridico. Com
isso, abre-se nova perspectiva para a atuao do CNAS, que ento tem a possibilidade de
se concentrar naquela que sua funo mais importante: o controle social.
A nova regulamentao tem incio em 2009, com a aprovao da Lei no
12.101, e se consolida posteriormente por meio da regulamentao trazida
pelo Decreto no 7.237/2010. Como discutido na edio anterior deste peridico, a Lei no 12.101 trata da certificao das entidades de assistncia social
e regula os procedimentos para estas entidades se beneficiarem de isenes de
contribuies sociais.14 Com a nova lei, o CNAS deixa de se responsabilizar
pela concesso/renovao do certificado, ficando tal responsabilidade a cargo
do Ministrio da Sade (MS), do Ministrio da Educao (MEC) e do MDS,
conforme a rea de atuao da entidade que pleiteia a certificao.15 Em julho
de 2010, o processo foi consolidado com a publicao do Decreto no 7.237,
que regulamenta aspectos do novo processo de certificao das entidades no
mbito das respectivas reas sade, educao e assistncia social.
Para compreender o significado desse movimento, importante resgatar brevemente as implicaes do perodo em que a concesso do Cebas era atribuio do
CNAS. Uma primeira consequncia manifestava-se na prpria composio poltica do conselho, com desdobramentos significativos em sua forma de atuao.16
Pelo fato de o CNAS deter o poder de concesso do Cebas e, assim, conceder
isenes fiscais a certas entidades, aguavam-se as disputas entre estas por um
assento no colegiado, em especial aquelas entidades de maior porte e detentoras de
maiores benefcios tributrios. Isto se refletia na composio do CNAS, havendo
uma sobrerrepresentao destas entidades, assim como das organizaes e das entidades das reas de sade e educao, estas inclusive superando a representao de
entidades tpicas de assistncia social. Tal configurao produziu fortes impactos
no formato da representao da sociedade civil nessa instncia, influenciando a
atuao do conselho como um todo, como argumenta Jaccoud (2010).
14. Atualmente, os benefcios trazidos pelo Cebas consistem na iseno: da parte patronal da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento, da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), das contribuies do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa
de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e ainda do parcelamento de dvidas com o governo federal
e Iseno de impostos sobre doaes recebidas do exterior.
15. No MDS, ficou responsvel pela concesso/renovao do Cebas o Departamento da Rede Socioassistencial Privada
do Suas, que vinculado Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS).
16. A discusso neste trabalho resumida pode ser encontrada em Jaccoud (2010).

Assistncia Social

61

Desse modo, enquanto o CNAS estava responsvel pela certificao, ficava

deslocado de forma permanente e intensiva de suas funes como instncia
mxima do controle social. O debate em torno dos rumos da poltica nacional de
assistncia social e da gesto do Suas ficava subjugado pelo volume de processos
relacionados concesso/renovao do Cebas, bem como pelas disputas que marcavam tais decises. Contudo, com a aplicao das novas regras de certificao
das entidades, vislumbrou-se uma atuao do CNAS mais vinculada aos objetivos
primordiais de controle e participao social.
3 Acompanhamento da poltica e dos programas

Antes de dimensionar o alcance das aes, dos programas e dos servios no

campo da poltica de assistncia social, importante destacar o progressivo
comprometimento dos municpios com a implementao do Suas. Desde
2005, quando surge o sistema, houve grande adeso dos municpios, por meio
do processo de habilitao a um dos nveis de gesto do Suas. Como pode ser
visto na tabela 1, ao fim de 2005, 3.518 dos municpios j estavam habilitados
na gesto bsica ou plena,17 1.625 estavam habilitados na gesto inicial18 e 417
no estavam habilitados. Desde ento, no s o nmero de municpios no
habilitados caiu significativamente apenas 57 em 2009 , como tambm
se percebe maior disposio dos municpios em assumir responsabilidades
crescentes na gesto do sistema, como sugere a progressiva diminuio do
nmero de municpios habilitados na gesto inicial, concomitantemente ao
crescimento daqueles habilitados nas gestes bsica e plena do sistema.
TABELA 1

Evoluo do nmero de municpios habilitados ao Suas, por tipo de habilitao e

ano 2005-2009
Tipo de habilitao
No habilitados

2005

2006

2007

2008

2009

417

231

124

98

57

Gesto inicial

1.625

1.286

1.262

1.170

940

Gesto bsica

3.206

3.690

3.813

3.921

4.182

Gesto plena
Total

312

356

364

374

385

5.560

5.563

5.563

5.563

5.564

Fonte: Brasil (2010a, p. 121).

17. A gesto bsica o nvel em que o municpio assume a gesto da proteo social bsica na assistncia social,
devendo o gestor, ao assumir a responsabilidade de organizar a proteo bsica em seu municpio, prevenir situaes
de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies. J a gesto plena o nvel em que o municpio
tem a gesto total das aes da assistncia social.
18. A gesto inicial a dos municpios que no se habilitaram gesto plena ou bsica, mas recebem recursos
federais conforme srie histrica dos servios prestados, por meio dos pisos de transio.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

62

A adeso de quase todos os municpios ao Suas de grande relevncia

para compreender o resultado obtido pelos principais servios e programas que
compem a poltica de assistncia social. A seguir, realiza-se o acompanhamento
desses programas e servios.
3.1 Proteo social bsica e especial

Para alcanar a populao em situao de risco, vulnerabilidade ou violao de

direitos, a atuao da poltica de assistncia social est organizada em dois nveis
de proteo: bsica e especial. As aes e os servios a estes associados so entregues especialmente por meio dos equipamentos pblicos conhecidos como Cras,
de responsabilidade dos municpios, e Creas, que ficam sob a responsabilidade
dos municpios ou dos estados Creas regionais.
Desde 2003, o governo federal investe na ampliao do nmero dessas unidades, com o objetivo de garantir o acesso aos servios socioassistenciais. O esforo
de ampliao principalmente dirigido aos Cras,19 tendo em vista que se localizam
nas reas de maior vulnerabilidade social dos municpios e se configuram como
porta de entrada das famlias e dos indivduos no Suas. Em 2009, o nmero destas
unidades apresentou crescimento de 13% em relao a 2008, atingindo 5.812 Cras.
Deste total, o MDS cofinancia 3.916 unidades, distribudas em 3.187 municpios.20
A atuao dos Cras junto populao vulnervel ocorre, sobretudo, por
meio do PAIF,21 o principal programa da assistncia social. Por meio de visitas
domiciliares, aes de orientao e informao, realizao de grupos de convivncia, atividades socioeducativas de capacitao e insero produtiva , o PAIF
acompanha famlias em situao de vulnerabilidade social, promovendo inclusive
encaminhamento para insero no Cadnico e tambm para outras polticas.
De acordo com dados do MDS, este conjunto de aes promovido pelo PAIF
alcanou aproximadamente 2,8 milhes de famlias em 2009.22
Tambm integrando as aes da proteo social bsica do Suas, encontram-se os servios socioeducativos do Projovem Adolescente. Vale lembrar que o
programa resultado de uma reformulao do extinto Projeto Agente Jovem,
constituindo-se em uma das quatro modalidades do Projovem.23 Coordenado
19. O Cras responsvel pela organizao e pela disponibilizao dos servios da proteo social bsica nos territrios.
Alm de ofertar servios diretamente, os centros so tambm responsveis pela gesto territorial da rede de assistncia
social bsica, promovendo a articulao das unidades a estes referenciadas.
20. Conforme dados do Censo Suas 2009, apresentados em Brasil (2010a, p. 121).
21. O Programa de Ateno Integral Famlia passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral
Famlia, mas preservou a sigla PAIF. Esta mudana de nomenclatura visou enfatizar o conceito de ao continuada,
estabelecida em 2004, bem como corresponde ao previsto no Art. 23 da Loas.
22. Dado apontado em Brasil (2010a).
23. Para mais informaes sobre a transformao do Agente Jovem em ProJovem Adolescente, consultar a edio
no 15 deste peridico.

Assistncia Social

63

pelo MDS, o programa busca complementar a proteo social bsica famlia

no mbito do Suas, ofertando servios socioeducativos a jovens de 15 a 17 anos
oriundos de famlias beneficirias do PBF e jovens vinculados ou egressos de programas e servios da proteo social especial, como o Programa de Enfrentamento
da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes e o Peti.
Por meio dos servios socioeducativos ofertados, o programa visa criar
mecanismos para garantir a convivncia familiar e comunitria, bem como criar
condies para insero e permanncia do jovem no sistema educacional. Organizados em grupos denominados coletivos, os jovens participam de encontros
e oficinas que trabalham temas relacionados convivncia social, ao mundo do
trabalho e participao cidad, bem como desenvolvem atividades esportivas,
ldicas e culturais. Cada coletivo rene de 15 a 30 integrantes, o qual acompanhado por um orientador social e supervisionado por um tcnico do Cras. Como
o Projovem busca complementar a proteo social bsica famlia, este tcnico
tambm deve acompanhar as famlias dos jovens no PAIF. Portanto, os servios
socioeducativos do Projovem so ofertados no Cras ou esto a este referenciados.
Tendo experimentado uma transformao importante entre 2008 e 2009,
quando houve a transio do Agente Jovem para o Projovem Adolescente, interessante analisar a repercusso em termos de alcance deste. Em 2009, o MDS anunciou
a expanso dos recursos federais para o Projovem Adolescente. A expanso anunciada
visava implantao de 8.117 novos coletivos, o que geraria capacidade para atendimento de algo em torno de 202.925 novos jovens nos servios socioeducativos.
Entretanto, houve baixa adeso dos municpios na etapa de aceite da expanso do
cofinanciamento federal para o programa. De acordo com informaes do ministrio, pouco mais de 50% dos recursos disponibilizados foram aceitos. Entre as razes
apontadas pelo MDS, destacam-se, sobretudo os persistentes problemas tcnicos do
aplicativo do Termo de Adeso e Compromisso do Projovem Adolescente, disponibilizado no SuasWeb, para preenchimento pelos gestores no Distrito Federal e nos
municpios. Tais problemas no sistema disponvel na internet dificultaram significativamente o processo de adeso dos municpios na etapa de expanso dos recursos
federais para o financiamento do Projovem. Ainda que estes problemas possam ter
dificultado o aceite da expanso do cofinanciamento por parte de muitos municpios, devem-se considerar tambm outras razes que possam ter influenciado tal
desempenho. Sendo assim, aventar-se por exemplo, a possibilidade de limitaes na
capacidade administrativa e financeira de alguns municpios terem desestimulado a
assuno de mais compromissos na execuo do Projovem. Contudo, em que pese
a baixa adeso, em 2009 registrou-se o funcionamento de 16.272 coletivos, superando, portanto, os 14.800 coletivos registrados no ano anterior.24
24. Matriz de Informaes Sociais e Relatrio de Gesto da SNAS/MDS.

64

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Alm da oferta de servios, a proteo social bsica tambm abrange o

pagamento do BPC. Em dezembro de 2009, havia 3.166.845 de beneficirios, sendo 1.541.220 idosos e 1.625.625 pessoas com deficincia (PcD).
Em relao ao ano anterior, nota-se incremento de 7,9% na quantidade de
beneficirios, igualmente distribudo entre idosos (+ 8%) e PcD (+ 7,6%).
J a Renda Mensal Vitalcia (RMV) atendeu a 322.397 pessoas no mesmo
perodo, sendo 237.307 por invalidez e 85.090 por idade.
Alm do pagamento do BPC, o MDS tambm desenvolve no campo da
proteo social bsica o programa BPC na Escola. Institudo em 2007, a iniciativa
consiste no acompanhamento e no monitoramento do acesso e da permanncia na
escola das pessoas com deficincia beneficirias do BPC. um programa voltado
prioritariamente para os beneficirios de 0 a 18 anos e que busca garantir-lhes o
acesso e a permanncia na escola por meio de aes articuladas das polticas de
assistncia social, educao, sade e direitos humanos.
O programa teve adeso de todos os estados incluindo todas as
capitais , do Distrito Federal e de 2.623 municpios, o que representa
cobertura de 238 mil beneficirios, ou seja, 68% das crianas e dos adolescentes beneficirias do BPC na faixa etria de 0 a 18 anos. 25 Desse conjunto,
identificou-se que 72% esto fora da escola. Aps a etapa de adeso, o programa iniciou a formao e a capacitao das equipes tcnicas municipais
responsveis pela aplicao do questionrio de identificao das barreiras ao
acesso e permanncia na escola. Tanto a capacitao das equipes quanto a
aplicao dos questionrios contou com cofinanciamento do MDS.
Por meio de questionrio elaborado pelo MDS, os 2,6 mil municpios coletaram informaes em visitas domiciliares para identificar as razes que impedem
o acesso e a permanncia na escola de crianas e adolescentes com deficincia.
Foram entrevistadas mais de 190 mil famlias de beneficirios do BPC em 2009
e os dados do levantamento foram apresentados no Encontro de Gestores do
Programa BPC na Escola, realizado em junho de 2010. Cerca de 56% dos entrevistados mencionaram a falta de acessibilidade no trajeto de casa at a instituio
escolar. Mais de 71% das famlias de beneficirios que nunca frequentaram as
salas de aula acreditam que o beneficirio no deve frequentar a escola.26 Nestes
casos, nota-se a influncia do preconceito contra pessoas com deficincia como
25. Informaes apresentadas no Encontro de Gestores do Programa BPC na Escola: Avaliao de Resultados e
Proposta de Aes Intersetoriais, realizado em Braslia em junho de 2010. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/
saladeimprensa/eventos/assistencia-social/encontro-de-gestores-do-programa-bpc-na-escola-avaliacao-de-resultados-e-proposta-de-acoes-intersetoriais/sobre-o-evento/apresentacoes>. Acesso em: nov. 2010.
26. Conforme informaes divulgadas pelo MDS, no Boletim Semanal no 257, de 27 de junho a 2 de julho de 2010.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/boletins/boletimmds/257/257.html>. Notcia disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/julho/experiencias-mostram-como-bpc-na-escola-contribuipara-educacao-inclusiva>. Acesso em: jul. 2010.

Assistncia Social

65

uma significativa barreira de acesso, pois, entre estas famlias que acreditam que
as crianas e os adolescentes beneficirias no devem frequentar a escola, 53%
acham que estes no tm condies de aprender.
No Encontro de Gestores do Programa BPC na Escola, tambm foram discutidas as prximas etapas do programa. Uma vez j realizado o diagnstico das
principais barreiras ao acesso e permanncia na escola, est previsto o desenvolvimento de aes, por meio da articulao intersetorial, para a superao dessas
barreiras. Est prevista ainda nova etapa de adeso municipal ao programa.
Diferentemente da proteo social bsica, cuja funo preventiva, na proteo social especial, as aes e os programas destinam-se a famlias e indivduos
em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos esto ameaados ou foram
violados. As situaes de ameaa ou violaes de direitos ocorrem principalmente
por: violncia fsica ou psicolgica; abuso ou explorao sexual; rompimento ou
fragilizao de vnculos familiares e/ou comunitrios; abandono; e ainda afastamento da famlia devido aplicao de medidas penais. Por sua natureza mais
complexa, as aes da PSE devem ser desenvolvidas em estreita interlocuo e
parceria com os rgos do Sistema de Garantia de Direitos, especialmente os
conselhos tutelares, os Juizados da Infncia e da Juventude, o Ministrio Pblico,
a Defensoria Pblica, bem como as delegacias especializadas na defesa dos direitos
da mulher, do idoso, da pessoa com deficincia, da criana e do adolescente.
Para compreender a atuao do governo federal na proteo social especializada, convm ressaltar que as iniciativas esto organizadas em dois subnveis de
complexidade: mdia e alta. A diviso de competncias entre estes se estabelece
a partir das implicaes da ameaa ou violao de direitos para o convvio familiar. Cabe proteo de alta complexidade fornecer o servio de acolhimento
quando a situao de risco pessoal ou social envolve o afastamento do convvio
familiar. J os servios de mdia complexidade garantem atendimento especializado a famlias e indivduos que vivenciam situaes de vulnerabilidade, com
direitos violados, mas ainda sem rompimento dos vnculos familiares; portanto,
no h necessidade de abrigamento.
Os maiores esforos do governo federal, no que tange proteo social
especializada, tm se concentrado na expanso dos Creas. Alm de ofertar diretamente grande parte dos servios da mdia complexidade, o Creas responsvel
por coordenar e fortalecer a articulao dos servios especializados com a rede de
assistncia social e ainda com as demais polticas pblicas e rgos do sistema de
garantia de direitos. Dos servios que compem a mdia complexidade, dois deles
so exclusivos dos Creas: o Servio de Proteo e Atendimento Especializado a

66

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Famlias e Indivduos Paefi27 e o Servio de Proteo Social a Adolescentes em

Cumprimento de Medida Socioeducativa em Meio Aberto (Liberdade Assistida
ou Prestao de Servios Comunidade). J os servios de abordagem social e
proteo especial a pessoas com deficincia, idosos e suas famlias podem ser ofertados nos Creas ou em unidades especficas referenciadas a estes.
Dada a importncia dos Creas para a operacionalizao da proteo especializada, o MDS investe na ampliao da quantidade desse equipamento pblico
estatal. Em 2009, de acordo com informaes do Censo Suas (BRASIL 2009,
p. 121) houve aumento de 25% na quantidade de Creas em relao a 2008,
registrando-se 1.173 unidades municipais e 54 regionais, sendo que 1.014 Creas
municipais e 43 regionais contavam com cofinanciamento federal.
Do leque de servios desenvolvidos pelos Creas, destaca-se o Paefi, por
meio do qual equipes multidisciplinares acompanham e orientam indivduos e
famlias que vivenciam situaes de vulnerabilidade ou violao de direitos por
ocorrncia de violncia fsica, psicolgica, abuso e/ou explorao sexual, trabalho infantil, abandono, afastamento do convvio familiar por cumprimento de
medida socioeducativa ou de proteo, entre outros.
Vale mencionar que o atendimento s vtimas de abuso e explorao sexual
recebe ateno ainda maior nos Creas por meio de um servio especfico: o Servio de Proteo Social a Crianas e Adolescentes Vtimas de Violncia, Abuso
e Explorao Sexual e suas Famlias. Este servio disponibiliza um conjunto de
procedimentos especializados para atendimento e proteo imediata s crianas e aos adolescentes vtimas de abuso ou explorao sexual, bem como a
seus familiares, proporcionando-lhes condies para superao da situao de
violao de direitos e reparao da violncia vivida. O servio cofinanciado
pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) por meio do Programa de
Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes.
Ainda no mbito da proteo social especial, convm destacar uma iniciativa
de grande importncia: o Peti. A estratgia estrutura-se em trs eixos: a transferncia de renda a famlias com crianas ou adolescentes em situao de trabalho,
o servio socioeducativo para crianas e adolescentes Servios de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos e o acompanhamento familiar.
Desde dezembro de 2005, quando houve a integrao do Peti ao PBF, a transferncia de renda para famlias em situao de trabalho infantil opera-se preferencialmente por meio do PBF. A articulao entre os dois programas fundamenta-se
27. Com a implantao do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a famlias e indivduos Paefi, os gestores
devem realizar monitoramento e acompanhamento das aes, de forma a preservar os objetivos de atingir o impacto
social esperado, determinado por meio da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.

Assistncia Social

67

na compreenso de que a pobreza e o trabalho infantil so fenmenos amplamente

relacionados. Contudo, quando a famlia no atende aos critrios de elegibilidade
do PBF, ainda assim lhe garantida uma transferncia de renda por meio do Peti.28
O objetivo, neste caso, o enfrentamento do fenmeno trabalho infanto-juvenil,
o que permite a universalizao do atendimento a todas as famlias com crianas e
adolescentes em situao de trabalho. De acordo com informaes do MDS, foram
atendidas em 2009 cerca de 62.290 famlias com renda acima do teto previsto pelo
PBF (BRASIL, 2010a).
Paralelamente transferncia de renda s famlias, as crianas e os adolescentes resgatados da situao de trabalho precoce devem ser inseridos no
Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos.29 As aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes com idade inferior a
16 anos ocorrem no contraturno escolar, de modo a no conflitar com a
frequncia escola. Em 2009, esses servios beneficiaram 822.648 crianas e
adolescentes.30 A exigncia de participao foi reforada a partir do segundo
semestre de 2010, quando se instituiu a frequncia mnima de 85% no servio
de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas e adolescentes de
famlias beneficirias do PBF que estejam tambm no Peti. Desse modo, para
as famlias destas crianas e adolescentes, a frequncia mnima aos servios de
convivncia e fortalecimento de vnculos soma-se s demais condicionalidades do PBF frequncia escolar, vacinao infantil e realizao do pr-natal.
O Peti tem sido um programa importante no enfrentamento do trabalho
infantil. Contudo, ainda bastante expressivo o contingente de crianas e adolescentes nesta situao: aproximadamente 4 milhes, de acordo com a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2009. Enquanto isso, dados
do MDS Brasil (2010a) mostram que cerca de 827 mil vtimas foram resgatadas
e afastadas do trabalho infantil em 2009. A disparidade entre este nmero e o
expressivo contingente identificado pela PNAD aponta a necessidade de aperfeioamento das estratgias de identificao do problema, sobretudo porque no h
limitao oramentria para incluso de novos beneficirios no Peti.
Outra estratgia que vem se estruturando na proteo especial de mdia
complexidade e que merece um breve comentrio so as iniciativas dirigidas
28. Famlias com presena de trabalho infantil cuja renda mensal por pessoa superior a R$ 140,00 teto mximo
para incluso no PBF recebem benefcio no valor de R$ 40,00, se forem residentes das reas urbanas de capitais,
regies metropolitanas e municpios com mais de 250 mil habitantes. Para famlias residentes em outros municpios ou
em reas rurais, o valor da transferncia de R$ 25,00 (BRASIL,2010a).
29. Cabe lembrar que, embora o Peti seja considerado uma ao de mdia complexidade da PSE, as atividades socioeducativas e de convivncia realizadas naquele programa so desenvolvidas no mbito dos Cras. Mas o acompanhamento e o suporte s famlias so realizados nos Creas, conforme as diretrizes estabelecidas pela CIT e j discutidas
em edies anteriores deste peridico.
30. Matriz de Informaes Sociais do MDS.

68

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

populao de rua. De acordo com a tipificao nacional, h dois servios especficos para este pblico: o servio especializado para pessoas em situao de rua
e o servio de abordagem social. A tipificao prev inclusive um equipamento
pblico estatal especfico para o desenvolvimento do servio especializado para
pessoas em situao de rua: o Centro de Referncia Especializado para Populao
em Situao de Rua (Creas POP). Este equipamento deve funcionar em articulao
com os servios de acolhimento e ofertar espaos destinados a atividades coletivas,
higiene pessoal, alimentao e guarda de pertences pessoais, alm de atendimento
psicossocial. Com a instituio do Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e
Outras Drogas,31 a necessidade de ateno populao de rua ganhou destaque
maior, tendo em vista a referncia direta feita por aquele plano a este pblico.
Em consonncia com a estratgia, o governo federal anunciou a expanso do cofinanciamento para ampliao da Rede Suas, particularmente dos equipamentos:
Cras, Creas e Creas POP.32 Com a medida, o MDS apoiar a oferta de servio
socioassistencial no Creas POP em municpios com mais de 250 mil habitantes.33
Em que pesem as iniciativas da poltica assistencial dirigidas populao de rua, a ausncia de avaliaes dos servios e de informaes sobre o
atendimento realizado no permite concluses sobre o alcance e as repercusses de tais esforos. Entretanto, um fato chama ateno para a necessidade
de fortalecimento da poltica em direo a este pblico, no obstante os
compromissos formais j institudos.34 De janeiro a outubro de 2010, 31
moradores de rua foram assassinados no estado de Alagoas, a grande maioria
em Macei. O problema da violncia contra moradores de rua no estado
no novo e tem se agravado com a impunidade. Evidncia nessa direo a
existncia, desde 2007, de 4 mil inquritos policiais relacionados a este tipo
de crime pendentes em Alagoas. A gravidade deste fato coloca em evidncia
a situao de abandono dessas pessoas que utilizam as ruas como espao
de moradia e l desenvolvem suas estratgias de sobrevivncia, ao mesmo
tempo que colocam para as polticas pblicas o desafio de intensificao dos
esforos em direo a esse pblico.
Em tempo, cabe neste ponto breve comentrio sobre os servios de alta complexidade do Suas. As aes neste nvel de ateno so implementadas, em sua
grande maioria, por entidades conveniadas que realizam o acolhimento de idosos,
crianas e adolescentes e pessoas com deficincia. De acordo com a tipificao
31. Decreto no 7.179, de 20 de maio de 2010.
32. Conforme Resoluo CIT no 7, de 7 de junho de 2010.
33. Boletim semanal MDS no 257, referente ao perodo de 27 de junho a 2 de julho de 2010.
34. Em dezembro de 2009, por meio do Decreto no 7.053, o governo federal criou a Poltica Nacional para a Populao
em Situao de Rua, bem como instituiu seu Comit Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento. O mesmo
decreto prev a criao de um Centro Nacional de Defesa dos Direitos Humanos para a Populao em Situao de
Rua, ainda no institudo.

Assistncia Social

69

nacional, os servios dedicados a tais situaes so: acolhimento institucional

realizado em abrigo institucional, casa-lar, casa de passagem ou residncia inclusiva; acolhimento em repblica; e acolhimento em famlia acolhedora. Realizados
em grande parte por entidades beneficentes, tais servios, que devem estar referenciados aos Creas, contam tambm com cofinanciamento federal, o qual se realiza
mediante pisos especficos para o repasse aos municpios.
Em que pese presena de financiamento pblico desses servios e a responsabilidade dos Creas em referenci-los em seu territrio de abrangncia, h dificuldade em acompanhar o atendimento da proteo social de alta complexidade.
A ausncia de dados e avaliaes no permite dimensionar e avaliar os resultados
da cobertura efetivada nesse nvel de proteo que justamente configura a ateno
de alta complexidade no Suas. Espera-se que a implantao do Cadastro Nacional
de Entidades de Assistncia Social (CNEAS)35 resolva ou amenize tal problema,
possibilitando maior instrumentalizao da poltica pblica para atuao junto
queles que, por situaes diversas, necessitam de acolhimento.
Por fim, vlido destacar que no obstante a relevncia de todas as
transformaes e avanos observados na poltica de assistncia novos programas, novos servios e novas regulamentaes , sua consolidao depende
de vrios fatores. H problemas graves desafiando o sucesso desta trajetria.
Por exemplo, o fato de grande parte dos servios dos Cras e dos Creas serem
exercidos por trabalhadores com vnculos precrios contratos temporrios,
entre outros tem implicando alta rotatividade, baixo impacto dos esforos
de qualificao e mesmo de adensamento das experincias. O financiamento
outro gargalo, que ser discutido com mais detalhes na seo 4. No se
podem esquecer tambm algumas crticas ao novo formato de alguns programas, como o caso da ausncia de bolsa do Projovem Adolescente.
3.2 Programa Bolsa Famlia

Tendo completado cinco anos em 2009, o PBF registrou avanos importantes nesse ano, tanto no que se refere cobertura da populao em situaes de
pobreza e indigncia, quanto continuidade do aperfeioamento de sua operacionalizao. A anlise de tais avanos constitui o objeto da presente subseo.

35. Embora j previsto no texto da Loas, o CNEAS ainda no foi implementado. Contudo, este citado na nova regulamentao que rege a relao das entidades com o poder pblico Decreto no 7.237/2010 e Lei no 12.101/2009 ,
que prev a incluso das entidades e das organizaes de assistncia no cadastro como requisito para a obteno do
Cebas. A realizao do Censo Rede Privada 2010, coordenado pelo MDS, marca o incio dos esforos para elaborao
do cadastro. A primeira etapa, com encerramento previsto para 31 de dezembro de 2010, objetiva cadastrar as entidades de assistncia social que tenham celebrado convnio com os municpios e o Distrito Federal, alm das entidades
que foram certificadas pelo MDS esse ano. Para mais detalhes sobre o Censo Rede Privada 2010, ver: <http://www.
mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/novembro/entidades-privadas-de-assistencia-social-serao-recenseadas1/?searchterm=censo entidades>. Acesso em: nov. 2010.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

70

No que tange cobertura importa destacar a expressiva ampliao que

elevou a cobertura do PBF ao patamar de 12,4 milhes de famlias atendidas
em fins de 2009. A expanso ocorreu em trs momentos distintos: at maio
de 2009, foram includas 300 mil novas famlias; de maio a agosto, mais 500
mil; e, at outubro, outras 500 mil, totalizando 1,3 milho de novas famlias
beneficirias em todo o territrio nacional. O valor mdio do benefcio por
famlia, em dezembro de 2009, era de R$ 94,92.
GRFICO 1

Evoluo mensal do nmero de famlias beneficirias do PBF 2009

13.000.000

12.500.000

12.000.000

11.500.000

11.000.000

10.500.000

o
br
em

br
em

ez
D

ov
N

ut

ub

br
O

ro

o
te
Se

go

st

o
A

lh
Ju

o
ai

nh
Ju

il
M

br
A

iro

ar
M

re
ve
Fe

Ja

ne

iro

10.000.000

Fonte: Brasil (2009c, p. 69).

Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)/Ipea.

Anlise comparativa dos dados do Cadnico36 com os da PNAD, realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC/MDS),
confirma maior concentrao de beneficirios na regio Nordeste (52,42%).
As demais regies apresentam as seguintes participaes na distribuio
regional dos beneficirios: Sudeste (24,78%), Norte (9,59%), Sul (8,14%)
e Centro-Oeste (5,08%).

36. Sistema composto por informaes fornecidas pelas prefeituras, relativas s famlias elegveis ao benefcio, nem
todas elas j contempladas.

Assistncia Social

71

TABELA 2

Total de famlias beneficiadas, indicadores da distribuio da renda das famlias

beneficiadas e valor da renda aps o benefcio setembro de 2009
Renda familiar mensal per capita (R$)
Total de
famlias
(mil)

Mdia

1o quarto

Mediana

3o quarto

Mdia aps
o benefcio

Crescimento
da renda
(%)

Brasil

12.385

48,69

25,00

42,50

66,67

72,42

48,74

Norte

1.285

41,65

22,83

37,40

52,00

66,21

58,96

Regio

Nordeste

6.212

40,07

20,00

33,33

50,00

65,29

62,93

Sudeste

3.138

60,47

33,33

58,33

87,50

82,27

36,05

Sul

1.114

64,01

40,00

60,00

90,00

85,07

32,91

636

62,57

40,00

60,00

86,67

84,22

34,60

Centro-Oeste

Fonte: Brasil (2010a, p. 26).

A anlise mencionada aponta ainda os expressivos resultados do PBF, no que

se refere ao crescimento da renda mdia das famlias, por regio. Esta variao foi
calculada a partir da renda mdia antes e aps o recebimento do benefcio, e torna
evidente a distncia entre os rendimentos das famlias beneficirias do Norte e do
Nordeste em comparao com as do Centro-Sul. A renda mediana das famlias
beneficirias das regies Norte e Nordeste antes do benefcio corresponde
renda do primeiro quartil das famlias segundo a distribuio de renda nas regies
do Centro-Sul. Os dados mostram tambm a variao na renda mdia das famlias: no Norte e no Nordeste esta renda da ordem de R$ 40,00; no Centro-Sul,
ela varia de R$ 60,00 a R$ 64,00.
Como pode ser observado, o impacto do PBF bastante diferenciado no
territrio nacional, devido desigualdade regional que caracteriza o Brasil. Aps
o recebimento do benefcio, a renda mdia per capita das famlias das regies
Sudeste, Sul e Centro-Oeste ultrapassa a linha de extrema pobreza, o que no
ocorre com as famlias pobres da regio Nordeste e Norte, em virtude dos demais
rendimentos familiares especialmente os do trabalho serem bem mais baixos.
Embora as famlias destas duas regies no superem, em mdia, a condio de
extrema pobreza, so justamente elas que tm maior crescimento em sua renda
(mdia) com o recebimento do PBF. Em termos de Brasil, a renda mdia passa
de R$ 48,69, antes do recebimento do benefcio, para R$ 72,42, aps o recebimento (crescimento de 48,74%). Como era de se esperar, dada a desigualdade no
impacto, este crescimento menor no Sul (32,91%), no Centro-Oeste (34,60%) e
no Sudeste (36,05%) e quase o dobro no Nordeste (62,93%) e no Norte (58,96%).
Tambm ao longo de 2009, foram empreendidos esforos direcionados
identificao de novas famlias potencialmente beneficirias, o que permitiu a
expanso do prprio Cadastro nico e da cobertura do programa. Em primeiro

72

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

lugar, destaca-se a adoo de novas metodologias de estimao da pobreza, como o

coeficiente de vulnerabilidade de renda, que considera a instabilidade dos ganhos
das famlias,37 e a redefinio das estimativas da populao-alvo nos municpios
com base na metodologia dos Mapas da Pobreza.38 A introduo do coeficiente de
vulnerabilidade de renda, em particular, significou a reviso dos dados das famlias beneficirias a cada dois anos como estabelecido pelo Decreto no 6.392/2008.
A iniciativa estabelece que a incluso da famlia no PBF permanece por dois anos,
no mnimo, uma vez que a renda das famlias pobres muito voltil, sendo, por
isso, inadequado seu desligamento toda vez que ela supera, em pequena margem,
o limite de renda que a torna elegvel. Trata-se de uma iniciativa apoiada em
uma compreenso mais ampla da pobreza que, ao invs de consider-la como
fenmeno esttico, leva em conta a volatilidade da renda dos mais pobres.
Ademais, intensificou-se a incluso no cadastro de famlias elegveis, inseridas em segmentos populacionais especficos, tais como: integrantes das comunidades quilombolas e indgenas, trabalhadores libertos de situaes anlogas
de escravido e, por fim, a populao em situao de rua. Contriburam para
estes esforos as parcerias estabelecidas pelo MDS com: a Secretaria Especial de
Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), a Fundao Cultural Palmares, a Fundao Nacional do ndio (Funai), a Fundao Nacional de Sade
(Funasa), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e diversas prefeituras. Tais
parcerias permitiram melhor cruzamento de dados e mais precisa identificao de
beneficirios, sobretudo nas populaes indgenas e quilombolas. A partir disto,
o nmero de famlias quilombolas beneficirias cresceu 26,5% (de 20.020 para
25.209) e o de famlias indgenas 7,7% (de 59.532 para 64.106).
Os primeiros esforos de cadastramento de trabalhadores egressos de situaes anlogas escravido e da populao de rua no produziram, ainda, os resultados esperados. No obstante, as iniciativas j tomadas permitiram a elevao
do nmero de famlias potencialmente beneficirias, de 11,1 milhes para 12,9
milhes, em 2009. Tendo em vista que 12,4 milhes j esto recebendo o benefcio, restam cerca de 500 mil famlias ainda a serem incorporadas, para que toda
a populao elegvel at o momento e que figura no Cadnico seja contemplada.
Tambm foram relevantes, em 2009, medidas de melhoria da gesto
intersetorial do programa, tal como a institucionalizao do Frum Intergovernamental e Intersetorial de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia,39 que
37. Sobre a volatilidade da renda das famlias mais vulnerveis e seu impacto sobre a elegibilidade para o PBF, ver
Soares et al. (2009).
38. Metodologia desenvolvida pelo IBGE que permite localizar, em nvel de municpios, a incidncia de pobreza, a
distncia mdia dos pobres em relao linha de pobreza (hiato) e a desigualdade entre os pobres (severidade ou
profundidade da pobreza), entre outros indicadores.
39. Portaria Interministerial no 2, de 16 de setembro de 2009. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/programabolsafamilia/menu_superior/legislacao_e_instrucoes/portarias-1>. Acesso em: setembro de 2010.

Assistncia Social

73

rene representantes do MDS, do MEC e do MS. De carter consultivo, o

frum deve constituir-se em espao de debate, integrao e construo de consensos no que diz respeito ao acompanhamento das condicionalidades do PBF.
Por fim, cabe registrar que vieram luz, em fins de 2009, os resultados da
segunda rodada de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia,40 pesquisa que buscou
avaliar tambm a percepo que dele possuem as famlias beneficirias e no
beneficirias com perfil socioeconmico semelhante. Para isto, foram entrevistadas
mais de 11 mil famlias nos meses de setembro a dezembro de 2009. Entre os
pontos positivos ressaltados na avaliao, incluem-se melhorias na sade e no perfil
educacional das famlias beneficirias, quando comparados aos das famlias no
beneficirias, e uma percepo positiva do programa por parte de ambos os grupos.
Os achados no que se refere sade e educao so os seguintes:
1. As crianas e os adolescentes (6 a 17 anos) do Bolsa Famlia tm uma
taxa de matrcula 4,4 pontos percentuais maior que os no beneficirios
de igual perfil socioeconmico. Este efeito maior na regio Nordeste.
2. As crianas e os adolescentes do PBF tm taxa de progresso escolar
6,0 pontos percentuais maior do que os no beneficirios de igual
perfil socioeconmico.
3. O programa aumenta a busca por servios de sade. As mulheres grvidas beneficirias tiveram em mdia 1,5 mais consulta pr-natal que as
grvidas no beneficirias de mesmo perfil socioeconmico.
4. O programa explica o aumento do peso das crianas beneficirias
ocorrido entre 2005 e 2009.
5. As crianas do PBF de at 6 meses tambm receberam as sete vacinas
prescritas em proporo maior (15 pontos percentuais) que as no beneficirias de mesmo perfil socioeconmico (BRASIL, 2010b).
As concluses relacionadas percepo do programa so:
6. Os beneficirios demonstram bom conhecimento de aspectos operacionais do Programa. Mais de 80% identificam a linha de extrema
pobreza do Programa e mais de 90% identificam as principais condicionalidades de educao e sade.
7. Os beneficirios declaram majoritariamente (81%) no enfrentar problemas para cumprir as condicionalidades.
40. A pesquisa foi realizada por consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) e pelo instituto
Datamtrica, contratado pelo MDS por processo de licitao internacional. Foram investigados 11,4 mil domiclios em 269
municpios brasileiros, levantados entre setembro e novembro de 2009. A primeira rodada de avaliao havia sido feita em
2005, pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG).

74

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

8. Os entrevistados (beneficirios e no beneficirios) preferem a expanso do Programa ao aumento do valor dos benefcios, se s houvesse
recursos para uma dessas medidas (BRASIL, 2010b).
Diante do destaque conferido aos efeitos das condicionalidades na avaliao
de impacto do programa, os achados merecem alguns breves comentrios. Em
primeiro lugar, preciso avaliar com mais cuidado em que medida os impactos
sobre as condies de educao e sade podem mesmo ser interpretados como
reflexo da presena e da boa gesto das condicionalidades no PBF, uma vez
que parte destes impactos pode refletir o efeito da prpria transferncia monetria
operada pelo programa e que, portanto, ocorreria ainda que na ausncia de condicionalidades no programa.
Contudo, considerando que, de fato, os efeitos possam ser atribudos integralmente presena e gesto das condicionalidades, a leitura
dos resultados da avaliao de impacto do PBF pode sugerir, primeira
vista, um fraco impacto destas, exceo da cobertura vacinal. Entretanto,
o impacto parece mais acentuado quando se considera a caracterstica de
universalidade dessas polticas (sade e educao). Por se tratar de polticas
cujo acesso universal, as diferenas encontradas entre beneficirios e no
beneficirios de igual perfil socioeconmico tornam-se bem mais significativas, sugerindo importantes efeitos do programa.
Ainda assim, cabe resgatar algumas dificuldades que pautam o cumprimento das condicionalidades pelas famlias beneficirias. Com efeito,
muitas famlias tm dificuldades em acessar direitos sociais bsicos, seja
por aspectos financeiros, culturais, seja por problemas na oferta dos servios sociais. Portanto, justamente aquelas famlias mais vulnerabilizadas so
as que encontram maiores dificuldades em cumprir as condicionalidades,
entendimento que j h algum tempo tem levado a novas interpretaes
sobre a gesto destas no mbito do programa.
Por fim, cabe lembrar que a presena das condicionalidades e a forma
como se d seu monitoramento refletem muito os objetivos que prevalecem nos programas de transferncia de renda. Frequentemente elas refletem a priorizao do objetivo de rompimento do crculo intergeracional
da pobreza, por meio da gerao de capital humano, em relao a outros
objetivos, como o alvio imediato frente situao de pobreza. 41 Esta questo ser retomada na seo 4.

41. Para mais detalhes sobre o papel das condicionalidades e os distintos objetos dos programas de transferncia
condicionada de renda, ver discusso feita por Soares e Britto (2007) e Soares (2010).

Assistncia Social

75

3.3 Quadro geral e execuo oramentria dos programas

Ao analisar a execuo oramentria dos programas sob responsabilidade

do MDS,42 constata-se de imediato que grande parcela do oramento destinada ao pagamento de benefcios monetrios a distintos segmentos da
populao em situao de pobreza PBF, BPC e RMV. Como mostra a
tabela 3, em 2009, essa obrigao absorveu 93% dos recursos totais do
ministrio. A expressividade da participao dos benefcios na execuo total
do MDS muitas vezes interpretada como uma priorizao s iniciativas no
campo da garantia de renda em detrimento dos servios socioassistenciais.
Contudo, preciso considerar a diviso de responsabilidade que organiza
as relaes federativas no campo da assistncia social, em que o governo
federal assume quase exclusivamente os custos das iniciativas no campo da
garantia de renda enquanto a manuteno dos servios compartilhada
pelas trs esferas de governo. Vale lembrar que a prpria Loas atribuiu
exclusivamente ao governo federal a responsabilidade pela concesso e pela
manuteno do BPC, como mencionado anteriormente. O PBF tambm
custeado integralmente pela esfera federal, no obstante alguns governos
subnacionais adotarem programas prprios de transferncia de renda que
muitas vezes complementam o valor da transferncia federal. J o custeio
dos servios socioassistenciais deve ser compartilhado entre todos os entes
federados, como regem as regulamentaes do Suas.
Por sua vez, o elevado peso do gasto com pagamento de benefcios
explica, em grande medida, o bom nvel de execuo do MDS: 97%. O fato
de a maior parte de suas despesas ser de natureza obrigatria ao menos no
que diz respeito ao pagamento do BPC ajuda a manter o bom nvel do
ndice de execuo do rgo vis--vis outros ministrios.
Outra observao importante, a partir da anlise da tabela 3, diz respeito
concentrao da maioria dos recursos no Fundo Nacional de Assistncia
Social: 60% dos gastos foram executados por meio desta unidade oramentria. exceo do PBF, do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento e das aes de segurana alimentar, os gastos referentes a todos os
demais programas so executados via FNAS.

42. O MDS tambm realiza importantes aes no mbito da segurana alimentar por meio do Programa Nacional de
Acesso Alimentao. Tendo em vista que a aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar constitui a
principal ao do referido programa, ele discutido no captulo 7 deste peridico.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

76

TABELA 3

Execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS, por unidade

oramentria 2009
Recursos do MDS
(R$)

19.538.547.504

4.902.763

19.543.450.267

58,6

18.712.185.205

18.712.185.205

56,1

4.902.763

831.265.062

2,5

542.952.785

542.952.785

1,6

284.034.500

284.034.500

0,9

Enfrentamento da Violncia
Sexual contra Crianas e
Adolescentes

65.772.200

65.772.200

0,2

Demais aes e programas

193.146.085

193.146.085

0,6

Economia Solidria em Desenvolvimento

39.085.959

39.085.959

0,1

Transferncia de renda com condicionalidades PBF

12.305.410.363

12.305.410.363

36,9

Segurana alimentar (Programa

Acesso Alimentao)

735.646.199

735.646.199

2,2

Despesas administrativas, de gesto

e judiciais

169.080.473

169.080.473

0,5

13.254.125.757

33.335.626.046

100,0

Proteo social bsica

BPC + RMV
Demais aes e programas
Proteo social especial
Erradicao do Trabalho Infantil

Total

826.362.299

20.081.500.289

Total
(R$)

Participao dos
programas no gasto
total (%)

Recursos do FNAS
(R$)

Programas

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

Elaborao: Disoc/Ipea.

Em comparao com o ano anterior, o oramento do MDS em 2009 apresentou crescimento real de 10,2%, como mostra a tabela 4. Embora diversos
programas tenham apresentado uma variao positiva nos seus gastos, o BPC e
o PBF explicam a maior parte daquele incremento, uma vez que tais benefcios
mobilizam um montante mais expressivo de recursos. Para fazer frente expanso
de cobertura, o desembolso total do PBF cresceu 6%, atingindo R$ 12,3 bilhes
em 2009, o que corresponde a aproximadamente 0,39% do produto interno
bruto (PIB). J os gastos com o BPC cresceram 14%, como reflexo do aumento
de cobertura e do reajuste anual do salrio mnimo.
Embora mobilizem montante relativamente menor, cabe sublinhar a expanso significativa dos recursos do Projovem (+ 61%), bem como o melhor desempenho na execuo oramentria deste programa, apesar dos problemas citados
na expanso do cofinanciamento federal para a implantao de novos coletivos de
jovens nos municpios, como destacado na seo 3. O Peti tambm apresentou
incremento em sua despesa e melhora significativa na capacidade de execuo dos
recursos disponveis.

Assistncia Social

77

Por sua vez, as aes de proteo social bsica e especial apresentaram

reduo no gasto. Possivelmente, isto reflete o contingenciamento oramentrio
sofrido por essas aes em 2009. Convm sublinhar ainda que as aes de PSB e
PSE apresentam os mais baixos nveis de execuo entre os programas do MDS.
Diante disso, uma vez que grande parte do gasto executado via tais rubricas corresponde ao cofinanciamento federal para estruturao e manuteno da rede de
servios, cabe questionar em que medida este desempenho reflete baixo nvel de
aceitao de cofinanciamento por parte dos entes subnacionais, possivelmente em
decorrncia da fraca capacidade administrativa destes para executar os recursos
provenientes de transferncias federais.
TABELA 4

Execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS 2008-2009

(Em R$ de dezembro 2009 ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA)
2008
Programas selecionados

Assistncia social

Liquidado

2009
Nvel de
execuo
(%)

Liquidado

Nvel de
execuo
(%)

Variao real
da despesa
liquidada
2009/2008
(%)

29.386.943.328

99,1

32.430.899.374

97,7

10,4

16.429.311.683

99,96

18.737.166.595

97,9

14,0

Proteo Social Bsica demais aes

642.098.692

88,4

553.459.772

85,2

-13,8

Programa Nacional de Incluso de

Jovens (ProJovem)

157.013.439

82,1

252.823.900

88,3

61,0

Proteo Social Bsica BPC + RMV

Proteo Social Especial1

207.213.594

77,9

193.146.085

76,9

-6,8

Erradicao do Trabalho Infantil (Peti)

253.370.195

86,9

284.034.500

92,6

12,1

56.914.486

91,2

65.772.200

91,9

15,6

11.603.288.888

99,7

12.305.410.363

99,3

6,1

37.732.351

87,6

39.085.959

45,9

3,6

Enfrentamento da Violncia Sexual

contra Crianas e Adolescentes
Transferncia de Renda com Condicionalidades PBF
Economia Solidria em Desenvolvimento
Segurana Alimentar e Nutricional

717.027.398

98,3

735.646.199

76,5

2,6

Outros encargos

151.250.100

93,8

169.080.473

92,0

11,8

103.629.506

99,0

123.241.631

94,6

18,9

25.750

31,5

85.003

99,9

230,1

Gesto da Poltica de Desenvolvimento

Social e Combate Fome

47.481.565

96,7

45.753.839

85,8

-3,6

Gesto da Participao em Organismos

Internacionais

113.279

99,8

Apoio administrativo
Operaes especiais: cumprimento de
sentenas judiciais

Reserva de contingncia

0,0

Execuo total do MDS

30.255.220.826

99,0

33.335.626.046

97,1

10,2

Fonte: Siafi/STN.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1 Inclui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei (Pr-Sinase).

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

78

Por fim, cabe mencionar a piora no nvel de execuo do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, que compreende as aes de promoo
da incluso produtiva. A esse respeito vlido lembrar que o financiamento de
tais aes ocorre por meio da celebrao de convnios e que, em 2009, o MDS
alterou profundamente a sistemtica da gesto de convnios em decorrncia da
instituio pelo governo federal de um sistema especfico: o Sistema de Convnios (SICONV). Com a implantao do SICONV, a aprovao dos projetos
passou a envolver novos requisitos, e acredita-se que o processo de adaptao
nova sistemtica pode ter influenciado o desempenho da execuo dos recursos
disponveis no programa em questo.
4 DESAFIOS

Os avanos recentes na estruturao da poltica de assistncia social merecem

comemorao pelo seu significado para a ampliao e o aprimoramento da
proteo social aos mais pobres e vulnerveis. No caso particular dos servios
sociassistenciais, as conquistas relatadas ao longo deste captulo contribuem
significativamente para a consolidao da rea como campo do direito social.
Em relao ao histrico de assistencialismo, clientelismo e filantropia que
regiam as prticas na assistncia social, os esforos para consolidar a primazia
da responsabilidade estatal na garantia de mnimos sociais representam, de
fato, notvel conquista. Por sua vez, o campo da transferncia de renda no
contributiva se fortalece com a ampliao do PBF, com relevantes impactos
sobre os quadros de desigualdade e de pobreza. Entretanto, vrios desafios
ainda se colocam garantia da proteo assistencial no pas. Tendo em vista
que uma nova gesto governamental (2011-2014) se aproxima, esta seo
busca pontuar alguns desafios que a ela se apresentam. No que tange garantia
de renda, destacam-se os desdobramentos institucionais do PBF. Por sua vez,
na perspectiva de consolidao e aperfeioamento do Suas, sero abordados
alguns problemas relacionados estruturao formal do sistema e sua organizao federativa, ao seu financiamento e relao pblico-privada na assistncia.
O PBF encontra-se em pleno ciclo de amadurecimento institucional. Apesar
disso, colocam-se ainda importantes questes, no que toca aos seus desdobramentos no mdio prazo, as quais dependem de escolhas quanto ao seu objetivo
e, consequentemente, ao seu papel no sistema de proteo social brasileiro. No
obstante a clara nfase do programa no objetivo de alvio pobreza, seu desenho
revela a influncia de outros objetivos, quais sejam: a quebra do ciclo intergeracional da pobreza, por meio da presena das condicionalidades, e a gerao de
oportunidades, por meio da articulao com programas de insero produtiva

Assistncia Social

79

que podem em alguma medida ser entendidos como portas de sada.43 Cada um
destes objetivos envolve entendimento distinto sobre o papel do PBF, requerendo
assim opes nem sempre compatveis. Os caminhos futuros do programa dependem fundamentalmente dessas escolhas.
Articulada a essa questo, impe-se tambm discutir o enquadramento
institucional do PBF at hoje, no afirmado como direito de todos aqueles que
necessitam dos seus benefcios. No obstante muitos apostarem na forte institucionalidade adquirida pelo programa como uma blindagem a sua extino, no
se pode descartar a possibilidade do seu esvaziamento pela no recomposio do
valor real dos seus benefcios, como tm destacado alguns analistas.44 Ademais,
como argumentam Mesquita, Jaccoud e Santos (2010), o PBF integrou-se ao
Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS), ao lado de outros instrumentos j
existentes de garantia de renda (previdncia social, seguro-desemprego e BPC).
Enquanto estes ltimos atuam na preveno da pobreza, o PBF tem a misso
combat-la. A funo do PBF no seria, portanto, nem substitutiva dos demais
instrumentos de garantia de renda, nem substituvel por eles, vez que cada qual
responde a diferentes contingncias impostas pela sociedade salarial (de um lado,
a incapacidade de obter renda por meio do trabalho, de outro, a insuficincia de
renda). Apesar de exercer uma funo complementar no campo da garantia de
renda, o PBF ainda no configura um direito social, no s colocando problemas imediatos para sua operacionalizao45 como tambm trazendo inseguranas
quanto a seu futuro, como mencionado anteriormente. A partir deste enquadramento, compreende-se que: o Bolsa Famlia deve ser entendido como um programa de carter permanente, a ser afirmado como direito social. (MESQUITA;
JACCOUD; SANTOS, 2010, p. 348).
Por outro lado, um importante desafio consolidao do PBF como instrumento de combate pobreza refere-se ao valor dos benefcios pagos. Alguns
estudos vm demonstrando que a transferncia tem um impacto significativo
sobre a pobreza extrema, mas um efeito mais limitado sobre a reduo da pobreza,
devido ao baixo valor das transferncias do PBF.46 Os estudos apontam que maiores impactos sobre o fenmeno da pobreza dependem de maiores benefcios.
Por fim, cabe lembrar que a pobreza no se resume privao da renda
monetria, e que muitos dos requisitos para o bem-estar podem ser providos
por mecanismos no mercantis, como a oferta de servios pblicos de qualidade
43. Mais detalhes sobre esta discusso podem ser encontrados em Soares (2010).
44. Entre eles Soares e Styro (2009), Soares (2010) e Mesquita, Jaccoud e Santos (2010).
45. O principal diz respeito existncia de pessoas que preenchem o critrio de elegibilidade, mas ainda no so beneficirias por limitao oramentria do programa. Outro aspecto diz respeito operacionalizao de linhas de pobreza prprias convenientes com as dotaes oramentrias do programa. A este respeito, ver Mesquita, Jaccoud e Santos (2010).
46. Ver Soares et al. (2009).

80

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(KERSTENETZKY, 2009). Desta forma, a melhoria dos efeitos do PBF sobre

a pobreza e sobre as desigualdades sociais depende no apenas da reviso do seu
valor, mas tambm, entre outras coisas, do aperfeioamento da oferta pblica de
servios essenciais.
No campo dos servios socioassistenciais, alguns desafios se colocam consolidao e ao aperfeioamento do Suas. Um deles a questo do pacto federativo
que vem se impondo medida que avana a implementao do sistema. Respaldado pela Pnas e pela NOB, o Suas vem buscando a estruturao do modelo
descentralizado de gesto para essa poltica, dando origem a um novo padro de
gesto compartilhada entre os trs entes federados assentado na pactuao de
estratgias, na diviso de responsabilidades, no cofinanciamento e na cooperao
tcnica. Os desafios que se enfrentam neste processo so, entretanto, significativos. Os mais expressivos se apresentam em dois nveis inter-relacionados: no
campo das atribuies dos entes subnacionais e no plano do cofinanciamento.
Embora o sistema esteja formalmente baseado na diviso de responsabilidades entre os entes federativos, na prtica, h uma disparidade significativa de esforos entre eles para a garantia dos servios socioassistenciais.
Enquanto a esfera federal tem se concentrado na coordenao, normatizao
geral do sistema e no apoio financeiro s aes, a execuo dos programas e
dos servios fica, sobretudo, a cargo dos municpios. Assim, a diviso federativa de responsabilidades no Suas revela uma fraca participao dos estados.
De fato, a poltica assistencial se ressente de um papel mais efetivo desta
esfera, especialmente na gesto do Suas. Tal ausncia se materializa no apoio
tcnico insuficiente aos municpios, na omisso de muitos estados na oferta
de servios regionalizados47 e ainda na irregularidade do cofinanciamento
dos servios socioassistenciais. Em alguns estados, no h cofinanciamento
para estes servios; em outros, quando h, no ocorre via transferncias diretas e regulares (fundo a fundo).
A questo do cofinanciamento na poltica de assistncia social conta com
uma dificuldade adicional devido inexistncia de legislao que regulamente o
aporte de recursos prprios pelas diferentes esferas de governo. Apesar de a Loas
prever um financiamento compartilhado dos benefcios, dos servios e dos programas entre as trs esferas de governo, este aporte se realiza por deciso voluntria
de cada estado e municpio, levando a uma expressiva variao de recursos disponveis por parte de entes muitas vezes de mesmo porte e capacidade de gesto.
H grande expectativa de que tais problemas possam ser resolvidos com
a aprovao de projetos de lei que esto tramitando no Congresso Nacional.
47. Evidncia nessa direo a limitada oferta de Creas regionais, uma atribuio dos estados no caso de a demanda
ou a capacidade financeira dos municpios no justificarem ou impossibilitarem a implantao de Creas municipais.

Assistncia Social

81

Um deles o Projeto de Lei (PL) no 3.077/2008, conhecido como PL Suas, apresentado pelo Poder Executivo.48 Como j tratado nas edies nos 17 e 18 deste
peridico, o PL Suas tem por objetivo alterar a Loas, nela incluindo os princpios
estabelecidos pelo texto da Pnas em 2004 e que hoje estruturam as aes e os
servios da poltica assistencial, bem como busca estabelecer formalmente alguns
avanos conceituais e operacionais, logrados a partir da implementao da poltica e j regulamentados em portarias, decretos e resolues.49
Como se sabe, a construo do Suas vem se realizando principalmente por
meio de resolues do CNAS, portarias, decretos, normas operacionais e demais
instrues normativas do MDS. Este tipo de regulamentao em que pese o
amplo processo de pactuao em instncias colegiadas (CIT e CNAS) que marca
a elaborao de boa parte dela possui um status legal relativamente menor, possibilitando algumas vezes a adoo, em nvel subnacional, de normas e prticas
contrrias aos princpios do sistema. Por isso, fundamental repercutir no texto da
Loas os avanos introduzidos por meio daqueles instrumentos legais mais frgeis.
Nesse sentido, a aprovao do PL Suas acena a possibilidade de colocar o Suas em
patamar mais alto de institucionalizao, com repercusso sobre as determinaes
quanto s competncias e s atribuies dos entes federativos subnacionais.
Alm de formalizar no mbito jurdico-legal os avanos realizados na implementao do Suas, imprimindo-lhes um carter mais imperativo, o PL traz alteraes de suma importncia, em relao Loas, no que se refere distribuio
das competncias entre os entes federativos na gesto e no financiamento das
aes que compem o Suas. O MDS continua sendo a instncia coordenadora
da Pnas, mas a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, alm da
responsabilidade de participao nas aes de carter emergencial e de enfrentamento pobreza, ficam responsveis por mais duas atribuies importantes:
a primeira relaciona-se com o monitoramento e a avaliao; e a segunda, talvez
mais importante, a de co-financiar, por meio de transferncia automtica, o
aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia
social (BRASIL, 2008, p. 5) em mbito nacional, no caso da Unio, e em mbito
regional ou local, no caso dos estados e do Distrito Federal.
Tal modificao, se aprovada, criar uma obrigao legal para estados e
municpios no que se refere ao cofinanciamento das aes e dos servios do Suas,
48. Informaes sobre a tramitao do PL Suas esto disponveis em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.
asp?id=387873>. Acesso em: set. 2010.
49. O PL Suas estabelece: i) a denominao Sistema nico de Assistncia Social Suas para o sistema descentralizado e
participativo de polticas de assistncia previsto na Loas; e ainda que a famlia constitui-se no foco das aes socioassistenciais,
que devem ser organizadas territorialmente; ii) a diviso das aes socioassistenciais em proteo social bsica e proteo
social especial; e iii) a formalizao dos instrumentos e instncias de controle social, monitoramento e avaliao. O projeto
tambm altera os conceitos de benefcios eventuais (BE), de famlia, de vigilncia social no territrio, os critrios de acesso ao
BPC, bem como as regras de vinculao das entidades de assistncia social ao Suas.

82

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

colocando a assistncia social em condio de maior igualdade em relao a outras

polticas sociais, como sade e educao. Em adio obrigatoriedade do financiamento compartilhado dos servios socioassistenciais entre os entes federativos,
a aprovao do PL Suas permitiria outro avano importante para a consolidao
do Suas, ao estabelecer que:
(...) os recursos do co-financiamento do SUAS, destinados execuo das aes
continuadas de assistncia social, podero ser aplicados no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia, responsveis pela organizao e oferta
daquelas aes, conforme percentual apresentado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia
Social (BRASIL, 2008, p. 14).

Com tal previso, o PL Suas possibilita o alcance da condio necessria

para maior efetividade da poltica assistencial: o pagamento de recursos humanos
adequados realizao dos servios. A impossibilidade atual de utilizao dos
recursos do cofinanciamento federal para o pagamento de pessoal concursado nos
Cras e Creas pelos municpios dificulta a estruturao adequada desses centros de
acordo com a normatizao existente.50
No obstante as boas perspectivas que a aprovao do PL Suas trazem para
o financiamento da poltica de assistncia social, convm sublinhar, entretanto,
que a rea ainda se ressente de uma regulamentao sobre aplicao mnima de
recursos prprios por parte das esferas de governo. Tal lacuna objeto de uma
Proposta de Emenda Constituiao (PEC) no 431/2001, em tramitao no Congresso.51 A referida PEC visa alterar o Art. 204 da Constituio Federal, estabelecendo, para estados, Distrito Federal e municpios, a aplicao mnima de 5% da
receita oriunda de impostos e transferncias no custeio das aes socioassistenciais,
enquanto a Unio fica obrigada a aplicar 5% dos recursos do oramento da seguridade social. De acordo com a proposta, esta regra vigoraria at 2010, quando, a
partir de ento, o montante a ser aplicado deveria ser regulamentado por meio de
lei complementar e revisto a cada cinco anos. Na inexistncia dessa lei, permaneceria em vigor o disposto na emenda constitucional. Embora haja consenso entre os
atores envolvidos na implementao das aes socioassistenciais, nos trs nveis de
governo, sobre a necessidade de fixao de um patamar mnimo de financiamento
contnuo dos programas e dos servios, por parte de cada ente federativo, a exemplo do que j ocorre nas reas de sade e educao, a questo no foi objeto de
empenho das lideranas polticas na arena congressual na legislatura 2007-2010.
50. Aqui, trata-se particularmente da Norma Operacional Bsica que regula os Recursos Humanos (RH) do Suas. Esta
norma estabeleceu percentuais mnimos de pessoal concursado nas equipes que executam os servios de PSB e PSE
denominadas equipes de referncia , difceis de serem implementados, dada a falta de recursos financeiros de muitos
municpios. Por esta razo, grande parte do pessoal que trabalha nos Cras e Creas possui vnculos precrios.
51. Para informaes sobre a tramitao da PEC no 431/2001 e sobre o parecer substitutivo, consulte, respectivamente, os seguintes sites: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=35312> e <http://www.camara.gov.br/
sileg/integras/323978.pdf>. Acesso em: setembro de 2010.

Assistncia Social

83

Embora a proposta do PL Suas represente maior compromisso federativo no

financiamento do Suas, preciso lembrar que, sem uma definio constitucional
de patamares mnimos de financiamento, como proposto na PEC, a magnitude
dos recursos investidos por cada ente federativo continuar bastante varivel.
O esforo de aplicao de recursos prprios, neste caso, tende a continuar dependente tanto das preferncias e dos compromissos polticos dos entes subnacionais
e de sua capacidade organizacional e financeira, como tambm dos (des)incentivos ao cumprimento de suas atribuies na gesto do Suas.
Diante do exposto, a consolidao do Suas, particularmente quanto a sua
organizao federativa e seu financiamento, pode ser, em grande medida, aprimorada com a aprovao do PL Suas e da PEC no 431. Contudo, um maior compromisso dos entes federativos com o Suas exigir a efetiva construo de uma gesto
descentralizada. sempre bom lembrar que o Suas est se estruturando em uma
federao, ou seja, um sistema em que seus membros possuem, em princpio, autonomia poltica para decidir e implementar suas prprias decises. Nesse contexto, o
aperfeioamento da pactuao federativa em torno da poltica de assistncia social
coloca-se como um desafio permanente para a consolidao do Suas. Ela envolve,
entre outras coisas, o reconhecimento de desiguais capacidades institucionais, tcnicas e financeiras, assim como o desafio de pactuar estratgias e mobilizar cooperao
tcnica e financeira em direo a prioridades comuns, fazendo convergir esforos
nos diferentes nveis de governo em prol de objetivos partilhados, a fim de superar
situaes de desproteo, vulnerabilidade e violao de direitos.
Para alm dos desafios no campo da gesto descentralizada, a consolidao
da Pnas e do Suas envolve ainda o enfrentamento de outra questo: as imprecises que marcam a relao pblico-privada no campo da assistncia social. Com
uma participao histrica na assistncia social brasileira, o setor privado ainda
possui uma forte presena na rea, atuando tanto por meio da prestao direta de
servios por instituies de natureza filantrpica e sem fins lucrativos, quanto via
doaes e financiamento realizado pelo setor lucrativo.52
No que diz respeito participao das entidades sem fins lucrativos, a atuao
concentra-se sobretudo nos servios de cuidado e abrigo de crianas, pessoas com
deficincia e idosos. No por outro motivo que a proteo de alta complexidade
definida pela Pnas opera fundamentalmente por meio destas entidades. Contudo,
pode-se identificar tambm a atuao em atividades entendidas como da proteo
bsica, voltadas para crianas e adolescentes, promovidas em grande parte por ONGs.

52. Para mais dados e informaes sobre a atuao do setor privado na assistncia social no Brasil, consultar as
edies nos 13 e 17 deste peridico.

84

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Vale lembrar que a participao do setor privado no lucrativo na execuo de programas e de servios socioassistenciais foi assegurada pela CF/88 e pela Loas. Ao mesmo
tempo, estes instrumentos estabeleceram a primazia da responsabilidade do Estado na
conduo da poltica de assistncia social. Portanto, desta configurao, emerge o desafio de integrao da rede privada poltica pblica de assistncia sob os princpios e as
diretrizes que organizam a atuao do Estado neste campo da proteo social.
A presena do setor privado, em especial na prestao dos servios, coloca
desafios importantes para a implementao da poltica pblica de assistncia social
e, consequentemente, para a efetivao da proteo assistencial como direito.
O primeiro deles reside no conflito entre os princpios que organizam as iniciativas pblicas e privadas, uma vez que o dever moral ou religioso de ajuda ao prximo que orienta a atuao da maioria das entidades privadas, enquanto a poltica
pblica se baseia na garantia de um direito social, buscando estruturar suas aes
por meio de padres e normas nacionais de atuao. Assim, considerando vnculo
ou orientao religiosa de boa parte das instituies filantrpicas, figura o desafio,
para a poltica, de se estruturar levando em conta a atuao bastante heterognea
dessas instituies, muitas vezes orientadas por objetivos e princpios divergentes
em relao Loas e a outros instrumentos que normatizam a poltica nacional.
Tal dificuldade envolve inclusive o desafio de profissionalizao do cuidado promovido pelas entidades beneficentes, visto que elas se caracterizam ainda pela
forte presena do voluntariado no seu quadro de dirigentes e trabalhadores.
Entre os desdobramentos da relao pblico-privada para a poltica assistencial, convm ressaltar ainda as dificuldades para implementao de mecanismos
de acompanhamento, fiscalizao e controle social. Tal problema ganha dimenso
ainda mais relevante medida que a poltica avana rumo padronizao dos
seus servios e de suas protees, como ocorreu recentemente com a publicao
do documento Tipificao nacional dos servios socioassistenciais. A ausncia de
informaes e avaliaes sobre a forma de atuao das instituies de abrigo no
permite, por exemplo, o acompanhamento do desempenho da poltica no campo
da proteo especial de alta complexidade, no obstante os servios ofertados
serem, em grande parte, financiados diretamente por recursos pblicos.
Por fim, ainda quanto s relaes pblico-privadas na assistncia, cabe
lembrar a importncia do financiamento pblico indireto s entidades sem fins
lucrativos. bastante expressivo o montante de isenes fiscais concedidas por
meio do Cebas, o que no deixa de representar uma deciso de alocao de recursos do prprio fundo pblico. Desse modo, fundamental que a atuao dessas
entidades ocorra em sintonia com as diretrizes e os objetivos da poltica pblica
de assistncia social, de forma a efetivamente garantir, populao pobre e vulnervel, o acesso proteo assistencial.

Assistncia Social

85

REFERNCIAS

BRASIL. Projeto de Lei no 3.077, de 25 de maro de 2008. Altera a Lei no

8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia
Social. Braslia: Congresso Nacional, 2008. Disponvel em: <http://www.camara.
gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=387873>.
BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 109, de 11 de
novembro de 2009. Braslia, 2009a.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Comisso
Intergestores Tripartite. Resoluo no 7, de 10 de setembro de 2009. Braslia, 2009b.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Relatrio de Gesto
2009. Braslia, 2009c.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Relatrio de Gesto 2009.
Braslia, mar. 2010a.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Sntese do I Relatrio com
os principais resultados da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia:
2a Rodada, AIBF II. Braslia, ago. 2010b. (Nota Tcnica, n. 110). Disponvel em:
<http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/agosto/arquivos/nt-1102010-sintese-aibf-2a-rodada-educacao-e-saude-2.pdf>. Acesso em: set. 2010.
JACCOUD, L. Poltica pblica e oferta privada: um desafio para a consolidao
da poltica nacional de assistncia social. In: STUCHI, C.; PAULA, R.; PAZ, R.
(Org.). Assistncia social e filantropia. So Paulo: Giz Editorial, 2010.
KERSTENETZKY, C. L. Pobreza no Brasil: nove temas para o novo sculo. Rio
de Janeiro: Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cedes), nov.
2009 (Texto para Discusso, n. 18). Disponvel em: <http://www.proac.uff.br/cede/
s%C3%A9rie-cede-de-textos-para-discuss%C3%A3o>. Acesso em: out. 2010.
Mesquita, A. C.; Jaccoud, L. e.; Santos, M. P. G. Perspectivas
para o Programa Bolsa Famlia e o sistema de garantia de renda brasileiro. In:
MODESTO, L.; CASTRO, J. A. (Org.). Bolsa Famlia, 2003-2010: avanos e
desafios. Braslia: Ipea, 2010.

86

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

SOARES, F. V. Para onde caminham os programas de transferncias condicionadas?

As experincias comparadas do Brasil, Mxico, Chile e Uruguai. In: MODESTO,
L.; CASTRO, J. A. (Org.). Bolsa Famlia, 2003-2010: avanos e desafios.
Braslia: Ipea, 2010.
SOARES, F.; BRITTO, T. Confronting capacity constraints on conditional
cash transfers in Latin America: the cases of El Salvador and Paraguay. IPC,
Ago. 2007 (Working Paper, n. 38).
Soares, S.; Styro, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional,
impactos e possibilidades futuras. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1424).
SOARES, S. et al. Focalizao e cobertura do Programa Bolsa Famlia:
qual o significado dos 11 milhes de famlias? Braslia: Ipea, 2009 (Texto para
Discusso, n. 1396).