Pays Bas

OFDT
Observatoire franais des drogues et des toxicomanies

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75 010 Paris
Tl : 33 (0)1 53 20 16 16
Fax : 33 (0)1 53 20 16 00
courrier lectronique : ofdt@ofdt.fr
Les tudes publies par lOFDT sont consultables sur le site web :
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CESDIP
Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pnales
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Politiques et exprimentations sur les drogues aux Pays-Bas
Observatoire franais des drogues et des toxicomanies
Politiques
et exprimentations
sur les drogues
aux Pays-Bas
Hlne MARTINEAU
milie GOMART
OFDT 2000
ISBN : 2-11-091920-5
CESDIP
Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pnales
CSI
Centre de sociologie de l'innovation
Politiques et
exprimentations sur
les drogues aux Pays-Bas
Rapport de synthse
Hlne MARTINEAU
milie GOMART
Dcembre 2000
Remarques introductives
Cette tude, effectue par E. Gomart et H. Martineau en 1999, fait suite une
commande de la MILDT et s'inscrit dans le cadre d'changes franco-nerlandais
sur le thme des drogues et des toxicomanies qui se sont notamment traduits par
des missions administratives croises.
L'objectif de l'tude tait, sur la base d'une approche sociologique combine
une approche pidmiologique, de rendre compte de l'tat du dbat sur la question
des drogues aux Pays-Bas ainsi que de la ralit du fonctionnement des diffrents
dispositifs d'intervention dans ce domaine.
Ce texte est un rsum du rapport d'tude initial, trop volumineux et trop exprimental pour tre publi dans la prsente collection. La synthse a t rdige principalement par H. Martineau, sur la base de l'valuation faite par le collge scientifique
de l'OFDT. Elle ne reprend pas l'ensemble des dveloppements et des interrogations thoriques du rapport initial. Celui-ci est disponible, sous sa forme manuscrite, auprs des auteurs *.
Remerciements
Nous tenons vivement remercier toutes les personnes qui, en France et aux PaysBas, ont accept de rpondre nos questions et sans le concours desquelles ce
travail n'aurait pu se raliser. La liste de ces personnes figure la fin du document.
Nous remercions galement Tim Boekhout van Solinge et Claude Faugeron
pour la lecture attentive qu'ils ont faite de la premire version de cette tude et
pour les nombreux conseils prodigus.
* E. Gomart (gomart@pscw.uva.nl), H. Martineau (hemar@ofdt.fr). Un exemplaire est consultable sur R.-V. la bibliothque du CSI ou du CESDIP. Contacter Mme Lucas au CSI (Tl : 33(0)1 40 51 91 91 - cole nationale suprieure des
mines de paris, 60 bd St-Michel, 75006 PARIS - e-mail : lucas@csi.ensmp.fr) et Mme Balmette au CESDIP
(Tl : 33 (0)1 34 52 17 00 - Immeuble Edison, 43 bd Vauban, 78280 Guyancourt - e-mail : balmette@ext.jussieu.fr ).
Sommaire
INTRODUCTION
SYNTHSE GNRALE DU RAPPORT
MTHODOLOGIE ET LIMITES DE CETTE TUDE
9
11
12
Chapitre 1
LES PROCDURES DLABORATION DE LA POLITIQUE
DES DROGUES AUX PAYS-BAS
15
1 - LE RAPPORT BAAN (1972) OU LA POLITIQUE DU RISQUE ACCEPTABLE
17
2 - LE RAPPORT ENGELSMAN (1985) OU LA POLITIQUE DE RDUCTION DES RISQUES
23
3 - LES NOTES GOUVERNEMENTALES (1993-1995), LE RAPPORT CONTINUIT

ET CHANGEMENT (1995) OU LA POLITIQUE DES NUISANCES
28
CONCLUSION DU CHAPITRE 1
36
Chapitre 2
LUSAGE DES STATISTIQUES DANS LE DBAT NERLANDAIS
VISE INTERNATIONALE
39
1 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE SPARATION DES MARCHS

Le nombre dusagers de drogues douces
Lvolution du nombre dusagers de drogues douces et linfluence
de la politique sur ce nombre
40
41
2 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RDUCTION DES RISQUES

Le nombre dusagers de drogues dures
Aspects sanitaires de lusage de drogues dures
La prise en chage sanitaire des usagers de drogues dures
48
49
51
55
3 - LES NUISANCES : QUESTIONS DE MESURE
58
61
45
Chapitre 3
RDUCTION ET CONTRLE DE LOFFRE DE DROGUES DURES
ET DE DROGUES DOUCES
1 - LE CADRE LGISLATIF NERLANDAIS : LOI SUR LOPIUM ET DIRECTIVES
DU MINISTRE PUBLIC
Rapide historique de la lgislation nerlandaise
Les dispositions de la loi sur lopium (Opiumwet)
Les directives du ministre public
2 - LES PRATIQUES JUDICIAIRES EN MATIRE DE DROGUES DURES :
RECHERCHES ET POURSUITES
Les acteurs de cette politique
Le processus pnal en quelques chiffres
Les dealers et le systme judiciaire : les infractions lies au trafic
Les usagers et le systme judiciaire : les infractions lies
la consommation
Le traitement du tourisme de la drogue : usagers trangers
et trafic transfrontalier
63
63
64
65
67
69
69
72
78
79
81
88
83
87
Chapitre 4
LES TRANSFORMATIONS DU SOIN PAR LA POLITIQUE
DES NUISANCES : EXPRIMENTATIONS SUR DIFFRENTES
FAONS DE COORDONNER RPRESSION ET PRISE EN CHARGE 91
4 - EXPRIMENTATION SUR LA DISTRIBUTION, SUR PRESCRIPTION MDICALE, DHRONE

L'exprimentation de la prescription d'hrone : description officielle
d'une controverse
Les conditions de l'exprimentation
Dveloppements rcents de l'exprimentation sur l'hrone
116
122
CONCLUSION GNRALE
Bibliographie
Liste des personnes rencontres
125
129
139
ANNEXES
143
118
119
121
Annexe 1 : principales donnes du systme dinformation statistique

nerlandais
Annexe 2 : les directives en matire dinfractions la loi sur lopium
(recherches et poursuites)
Annexe 3 : Les programmes de soins et dassistance aux toxicomanes
aux Pays-Bas
145
149
153
93
2 - LES PROJETS DE SOIN SOUS CONTRAINTE JUDICIAIRE

VIS : Systme dintervention prcoce
VBA : Unit de suivi des toxicomanes
FVK : Clinique lgale pour toxicomanes
SOV : Prise en charge des toxicomanes dans le secteur pnal
Autres projets de soin sous contrainte judiciaire
96
97
99
100
100
106
3 - DES PROJETS DE QUARTIERS : PARTICIPATION DIRECTE DES NON-USAGERS

Prise en charge d'orientation
106
106
107
108
110
111
111
112
113
74
3 - POLITIQUES LOCALES CONCERNANT LES COFFEE-SHOPS

Les outils indirects des politiques de rduction du nombre
de coffee-shops
La loi Damocls : un outil direct
1 - GNRALITS
Accueil de jour - accueil de nuit

Espaces d'usage
Zones de tolrance et aide aux prostitues de rue
Logements avec suivi
Les projets d'apprentissage et de travail
Centres d'enregistrement des plaintes
Participation militante des non-usagers
INTRODUCTION
Que connat-on de la politique et de la situation nerlandaises en matire de

drogue ? La libert dacheter et de consommer du cannabis dans les coffee-shops ?
Lampleur du rseau de prise en charge des usagers de drogues dures ? Limportance du tourisme de la drogue, plus particulirement celui du cannabis Amsterdam
et celui de lhrone Rotterdam ? Les drug runners qui accostent les touristes sur
les autoroutes du Nord ? Ou encore lattrait quexerce la tolrance nerlandaise sur les consommateurs des pays limitrophes ?
Ces clichs ne permettent videmment pas de rendre compte de la richesse et
de la complexit de la situation aux Pays-Bas. Mais ils montrent que la description du systme nerlandais est souvent empreinte dun certain alarmisme. Les
diffrences et les audaces de ce systme de gestion des drogues suscitent la fois
la fascination et lagacement. Jusqu rcemment, les autorits nerlandaises ne
cherchaient pas justifier leur choix de politique ou se contentaient dvoquer le
droit de souverainet nationale qui laisse chaque pays une certaine marge de
manuvre quant lapplication des dispositions internationales. Mais dans le cadre
de la construction de lEurope et de lharmonisation des politiques, suite des diffrends avec ltranger et face la monte dune protestation intrieure, les Nerlandais ont t amens modifier leur attitude. Dans ce contexte parat en 1995 le
rapport gouvernemental Continuit et changement1 qui, traduit en plusieurs langues,
a t en partie conu comme un document destin au dbat international, pour
faire face aux critiques, notamment franaises. Limplication du ministre des
Affaires trangres dans la rdaction de ce rapport en est une illustration.
Ce rapport a servi de point de dpart puis de fil conducteur cette recherche, profitant du bilan effectu par ses auteurs de la politique nerlandaise, des
instruments disponibles, des rsultats, des valuations ralises, etc. Mais il
convenait de complter lexamen de cette politique par lanalyse de documents
internes, darticles de presse ou de chercheurs. Cet ensemble de documents permet
de nuancer la prsentation trs positive de la politique nerlandaise faite par Continuit et changement, conformment limpact quil cherche avoir.
1. Continuteit en verandering (Nota, 2e kamer 1994-1995, 24077, nrs 2-3). Rfrence du texte en franais : ministre
des Affaires trangres, ministre de la Sant, du Bien-tre et des Sports, ministre de la Justice, ministre de
lIntrieur, La politique en matire de drogue aux Pays-Bas - Continuit et changement, Rijswijk, ministre de la Sant,
du Bien-tre et des Sports, 1995.
9
Nous refusant dresser la liste des avantages et des inconvnients du systme

nerlandais, nous avons opt pour une description la plus fine possible dun certain
nombre dlments de la politique quil met en uvre. Nous avons ainsi cherch
donner au lecteur des instruments afin quil fasse lui-mme une critique
constructive de la situation dans ce pays.
Outre la richesse du dispositif existant, nous avons t frappes par les procdures de mise en place des dispositifs et des politiques qui apparaissent, en fin de
compte, encore plus originales et atypiques que leurs justifications ou leurs objectifs. Lvolution de ces procdures a conduit des modifications substantielles
des politiques ainsi mises en uvre. Pour expliquer ces changements, certains insisteront sur la particularit de la culture hollandaise, sur lhistoire, lorganisation
politique du pays et autres lments explicatifs dun systme spcifique de prise
en charge des usagers de drogues2. Sans nier limpact de ces facteurs, cest la procdure dlaboration et de mise en uvre de la politique en gnral ou dun projet
en particulier qui nous a sembl tre la plus typiquement nerlandaise et constituer la meilleure explication de la ligne suivie par les Pays-Bas dans ce domaine.
Cet angle danalyse partir des procdures dlaboration garde nanmoins un
caractre limitatif tant la politique en question est la rsultante dune vaste imbrication de textes, dinstruments, de programmes et dexpriences. Le choix de ne
traiter en profondeur que certains sujets nest pas neutre. Nous avons prfr
insister sur les nouvelles orientations, moins connues, de la politique nerlandaise. Par ailleurs, la place accorde par notre tude chaque thme nest pas
toujours reprsentative de celle quil occupe en ralit (nous pensons particulirement la question de la prvention, quasiment absente de ce rapport alors quelle
est lun des piliers de la politique nerlandaise).
2. Par exemple, pour Tim Boekhout van Solinge, la politique nerlandaise des drogues sexplique plutt par une certaine
tradition de politique (une politique participative oriente vers la recherche dun consensus, hritage du modle de
compartimentage en anglais : pillarization), la forte dcentralisation des instances, une socit et une mentalit
pragmatiques, la forte tradition de libralisme (individuel), un pays trs urbanis, etc.
10
SYNTHSE GNRALE DU RAPPORT3

La prsente analyse du modle nerlandais accorde une grande place la politique des nuisances , dveloppe dans les annes quatre-vingt-dix et lorigine
dune transformation des instruments des systmes rpressif et sanitaire. Mais cette
transformation et la mise en uvre difficile de cette nouvelle politique ne peuvent se
comprendre sans rfrence aux modles prcdents. Cest pourquoi le chapitre 1 dbute
par un historique de la politique nerlandaise depuis les annes soixante-dix.
Ainsi, trois tapes clefs mergent-elles, que lon date (un peu artificiellement)
en fonction de rapports gouvernementaux : 1972, le rapport Baan ou la politique
du risque acceptable (qui sera appliqu lusage de cannabis) ; 1985, le rapport
Engelsman ou la politique de rduction des risques ; 1995, le rapport Continuit
et changement ou la politique des nuisances. Pour chacune de ces tapes, nous nous
sommes attaches aux processus dlaboration et de mise en place de la politique
correspondante et prsentons un mcanisme original : chaque politique se dmarque
de la prcdente par des procdures dlaboration et de mise en uvre diffrentes
dans le sens, essentiellement, o elles mettent en jeu des experts diffrents. La
variation dlments contextuels explique galement ces adaptations.
Le chapitre 2 est loccasion dune prsentation gnrale du systme statistique
nerlandais en matire de drogue et dun tat des lieux statistique de la question.
Simultanment, ce chapitre vise, travers une analyse critique du rapport
Continuit et changement, une critique plus gnrale du discours souvent privilgi dans le dbat international. Ce dernier fait un usage massif de chiffres, lesquels
ne sont pas forcment accompagns des prcautions mthodologiques dusage. Les
arguments qui sappuient (parfois entirement) sur ces chiffres sen trouvent
fortement fragiliss.
Dans cette optique danalyse, nous examinons les donnes prsentes par Continuit et changement propos de la politique de sparation des marchs (nombre
dusagers de drogues douces et son volution sur les trente dernires annes), de
la politique de rduction des risques (nombre dusagers de drogues dures, mortalit et morbidit) et enfin de la politique des nuisances, bien que les donnes sur
ce point manquent. Dans Continuit et changement, ces chiffres sont utiliss pour
dmontrer les effets de la politique passe et justifier les adaptations aux complications et tendances nouvelles .
3. Ce rapport est une synthse dun important document de travail, rsultat dune mission de huit mois effectue en 1999.
Compar au rapport initial, ce texte donne une place plus importante laspect purement descriptif, renonant en partie
une analyse plus thorique, qui relevait notamment de la sociologie des sciences. Ces considrations thoriques tournaient autour des questions suivantes : Quest-ce quune bonne politique ? Quelle serait une meilleure valuation des
programmes de soins ? Quel est le lien entre politique et science dans le domaine particulier de la politique des drogues
et dans le contexte spcifique des Pays-Bas ? La structure du rapport initial est nanmoins conserve.
11
Dans les chapitres 3 et 4, nous tudions non plus les procdures dlaboration
des politiques mais leur mise en uvre en nous intressant plus particulirement
la mise en pratique de la politique de rduction des nuisances et des transformations rcentes quelle a entranes dans les champs du judiciaire et du soin.
Le chapitre 3 est consacr la prsentation des textes, des acteurs et de la pratique
du domaine judiciaire. cot de laspect plus classique de la lutte contre le trafic
grande chelle, les Nerlandais se sont mobiliss sur dautres fronts et ce, plus
ou moins rcemment : le tourisme de la drogue, la culture du nederwiet, la production nationale de drogues de synthse et tous les facteurs de nuisances lies aux
drogues. Ce chapitre est loccasion de revenir sur laspect rpressif de la loi sur
lopium de 1976 en soulignant, l encore, les adaptations rcentes des textes lgislatifs et rglementaires aux nouvelles proccupations des autorits.
Dans le chapitre 4, nous navons pu insister sur la description du systme
traditionnel de prise en charge sanitaire et sociale des usagers, qui pourrait elle
seule faire lobjet dun rapport. Nous nous sommes donc essentiellement concentres sur les transformations rcentes du systme de soins. lexception du
programme exprimental de prescription dhrone, expos en fin de chapitre,
tous les projets prsents sinscrivent dans la ligne de budget de la politique
des nuisances. Cette situation a entran (de faon plus ou moins force) une
redfinition des actions jusque-l focalises sur la rduction des risques. Les
acteurs traditionnels du soin ont d cooprer plus amplement avec des acteurs
parfois novices dans ce domaine (justice, police, municipalits, usagers, voisins,
etc.) pour dfinir ensemble de nouvelles formes de coordination entre soin et
rpression. Cest encore une des particularits des projets annoncs par la
politique de lutte contre les nuisances.
dans cette langue. Nous avons tent de pallier ce handicap en menant un nombre
important dentretiens (en anglais et en franais) avec les responsables politiques,
les intervenants, les chercheurs nerlandais et en visitant nous-mmes les projets
de soins dcrits par ces personnes. Le problme linguistique nen a pas moins impos
certaines limites notre travail.
Par ailleurs, il sagit dun texte crit par deux auteurs de disciplines diffrentes
(sociologie qualitative et sociologie quantitative) dont nous avons tent de cumuler les instruments afin doptimiser pour utiliser le terme dacteurs nerlandais
ltude de la politique dans ce pays. Une part importante du travail dcriture a d
tre consacre la conciliation de ces diffrences disciplinaires. Il reste cependant
dans notre argumentaire des variations qui tmoignent dincompatibilits non rsolues. Il nous semble toutefois que ledit argumentaire, malgr ses variations, demeure
suffisamment cohrent pour donner une perspective que nous esprons nouvelle
sur la politique nerlandaise et pour ouvrir le dbat entre intervenants, chercheurs
et responsables franais et nerlandais.
MTHODOLOGIE ET LIMITES DE CETTE TUDE

Les limites de ce rapport doivent tre signales. Elles concernent non seulement son aspect non exhaustif, que nous avons soulign prcdemment, mais galement les techniques de recherche employes.
Notre travail se fonde sur lanalyse dune diversit de textes : rapports gouvernementaux, descriptions scientifiques de projets de soins, mmos et bilans de
politiques municipales, manuels de juristes, articles de presse, enqutes et donnes
quantitatives et autres encore. Nous avons tent de travailler sur une gamme la
plus large possible de donnes. Cependant, cet effort a t limit par le fait que
lune dentre nous seulement parlait suffisamment le nerlandais pour lire les textes
12
13
CHAPITRE I
LES PROCDURES DLABORATION DE LA POLITIQUE DES
DROGUES AUX PAYS-BAS
La politique nerlandaise actuelle, telle quelle sera dcrite aux chapitres 3

et 4, est le rsultat dun long processus dlaboration. compter des annes soixantedix, on retient habituellement trois grandes tapes correspondant autant de
modles de politique diffrents. Pour les deux premires, les rapports conclusifs
des commissions dexperts permettent de suivre la ligne qui y est dfendue : le
principe du risque acceptable dcrit dans le rapport Baan de 1972 et celui de
la limitation des risques avec le rapport Engelsman de 1985. La politique de
lutte contre les nuisances est plus rcente. Un plus grand nombre dcrits permettent donc den suivre le dveloppement, tout particulirement deux notes gouvernementales parues entre 1993 et 1995. Le rapport Continuit et changement de
1995, mme sil prsente lensemble des orientations de la politique nerlandaise
pour les quatre annes suivantes et voque peu le contexte dans lequel est ne
cette politique (nous y reviendrons), consacre une place importante lexpos
du principe de lutte contre les nuisances lies la drogue4.
Nous avons choisi de montrer comment ces diffrents principes ont merg aux
Pays-Bas et comment ils ont t traduits en une politique gouvernementale nationale. Pour cela, il faut remonter aux dbats prliminaires, en sintressant particulirement aux membres des commissions charges chaque poque de faire des
propositions de modification ou dadaptation de la politique jusque-l en vigueur.
4. Mettre le rapport Continuit et changement sur le mme plan que les rapports des commissions Baan et Engelsman
est un peu artificiel, car ils ne sont pas exactement de la mme nature. Continuit et changement expose les principes
de la politique actuelle du gouvernement dans le domaine des drogues, notamment par souci de la rendre publique et
transparente. Les deux autres rapports sont plutt des expertises de la part de spcialistes sur le problme de la drogue,
leurs conclusions ayant abouti la dfinition dun aspect spcifique de la politique du pays. Mais ces textes ont en
commun dtre des textes officiels, traduisant donc la position du gouvernement une poque particulire. Par ailleurs,
ils apparaissent trs caractristiques dune phase particulire de la politique des drogues nerlandaise. Cest pourquoi
nous nous permettons de les exposer conjointement.
15
Lanalyse de ces textes officiels, et ainsi des trois versions de la politique qui
en dcoulent, fait apparatre une ide rcurrente : la composition de la commission (donc les personnes dfinissant le cercle dexperts) est assez reprsentative
de la politique dfendue et, plus largement, de la problmatisation du phnomne
de la drogue.
Lorsque lon se penche sur les personnes et les travaux scientifiques auxquels
font rfrence les trois rapports, il est frappant de constater que ds le rapport de
la commission Baan, les rfrences scientifiques concdent lusager et donc
un non-scientifique une expertise sur les drogues qui apparat comme incontournable aux experts traditionnels (cest--dire les scientifiques et les dcideurs politiques). Par la suite, dans les annes quatre-vingt-dix, les non-usagers, mcontents
des politiques antrieures, seront leur tour admis dans ce cercle dexperts. Pour
lobservateur nerlandais, la chose peut paratre banale puisque lusager est depuis
longtemps considr comme un citoyen comme les autres . Cette ide nest donc
pas mise en avant par les Nerlandais qui prfrent expliquer leur choix de politique par des considrations de type organisationnel, historique ou autre5. Mais il
est frappant de constater la rcurrence de ce principe dinclusion ou dexclusion
de certaines personnes autres que les experts traditionnels du cercle des dcisionnaires et qui conduit reconnatre ou non lexpertise sur les drogues de personnes qui ne sont pas formellement des scientifiques.
La procdure particulire dlaboration de la politique ( travers la composition du cercle dexperts), les volutions du phnomne de la drogue et le principe
de prise en charge de la toxicomanie pourraient tre les trois lments les mieux
mme de rsumer chaque modle de politique en mme temps que la spcificit
de la politique nerlandaise des drogues.
lments danalyse de la politique nerlandaise des drogues

Rapport
Contexte du milieu
de la drogue
Rapport Baan (1972) Consommation

de cannabis
Jeunes usagers
Contestation culturelle
Principes de la
politique des drogues
Mthodes,
procdure
Dpnalisation de l'usage Implication de l'usager

de drogues en tant
de cannabis pour viter
qu'expert
l'exclusion de ces
usagers de la socit principe du risque
acceptable
Rapport Engelsman
(1985)
Dveloppement de la
Rduction des risques
consommation d'hrone Moindre intervention du
judiciaire
Usage dsocialisant
Problme de sant
publique
Inclusion des usagers

et exclusion explicite
des non-usagers
du cercle d'experts
Notes gouvernementales sur la

scurit et les
nuisances (19931995) et rapport
Continuit et changement (1995)
Dlinquance / nuisances
associes aux drogues
Inclusion des usagers

et des non-usagers
mcontents
Quelques usagers
problmatiques hors
de toute prise en charge
Rduction des nuisances

Coordonner le soin
et la rpression
1 - LE RAPPORT BAAN (1972) OU LA POLITIQUE DU RISQUE

ACCEPTABLE
Avant les annes soixante-dix, lopium tait lopiac le plus rpandu aux
Pays-Bas. Larrive de quantits relativement importantes dhrone concide, en
1972, avec une forte baisse des quantits dopium disponibles. En 1977, le nombre
dhronomanes est estim 5 0006. Les usagers de cannabis, apparus de faon
marginale dans les annes cinquante, sont estims entre 10 et 15 000 la fin des
annes soixante7. Cette priode est marque par la ddramatisation de lusage de
cannabis alors que lusage dhrone poursuit sa progression, comme nous aurons
loccasion de le souligner plus tard.
Dans ce contexte, en 1976, le gouvernement nerlandais dcide de ne plus accorder quune faible priorit aux poursuites contre les usagers de cannabis. Lamendement de 1976 de la loi sur lopium officialise la distinction entre les drogues
5. Cest aussi une question de thorie sociologique qui pointe a priori un lment ou un autre.
16
6. Van de Wijngaart, 1991, p. 21-23.

7. Estimation cite par Van de Wijngaart (1991, p. 24) en rfrence : Geerlings P.J., 1970, p. 159.
17
prsentant un risque inacceptable ( drogues dures ) et les autres substances parmi

lesquelles figurent le cannabis et ses drivs8. Le rapport de la commission Baan,
datant de 19729, est prsent comme le premier texte gouvernemental dcrivant
cette tolrance lgard des drogues douces.
Pour les membres de la commission, ce principe dune tolrance du cannabis
dcoule en partie de lexamen dun rapport pharmacologique du Dr Olthuis10 :
Omgang met psychotrope stoffen (littralement : contact avec les psychotropes).
Les membres de la commission le citent notamment pour dfinir ce quils entendent par drogue . Ils retiennent que toute substance peut tre drogue dans
certaines conditions et substance anodine dans dautres (le classement de certains
produits de consommation courante, comme lalcool, la nicotine et le caf, parmi
les drogues est sur ce point loquent). Une substance nest pas par nature une
drogue mais peut le devenir du fait de son mode dusage et plus prcisment
lorsque celui-ci la rend risque pour lindividu et pour la socit.
Cette dfinition des drogues est une tape essentielle de largumentation de
Baan, car il ne parle pas de nocivit dune substance mais de risque dun mode
dusage, diffrenciant alors les substances dont lusage est risque inacceptable de celles risque acceptable. Le travail de la commission va tre de dfinir
le seuil au-del duquel lusage dun produit devient si risqu que ses aspects ngatifs dpassent ses aspects bnfiques ; le seuil o finalement la substance devient
soudainement drogue risque inacceptable pour lindividu et/ou la communaut.
La rfrence lalcool dans le rapport illustre que la question du seuil au-del duquel
lusage dun produit est considr comme inacceptable a dj t pose. En matire
dalcool, la loi a ainsi fix un seuil de l inacceptable pour les conducteurs11.
Les membres de la commission regrettent quun tel chiffre ne puisse tre dfini
pour les autres substances psychotropes, notamment parce que les techniques danalyse urinaire ou sanguine ne permettaient pas lpoque de mesurer la quantit
absorbe de la plupart de ces drogues.
8. Voir chapitre 3, p. 63 sq.

9. Werkgroep Verdovende Middelen, Achtergronden en risicos van druggebruik (Baan rapport), Den Haag, Staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid en van de Minister van Justitie, 1972 (en anglais : Working party,
1972). Le rapport Baan a paru un an aprs un autre rapport trs influent sur la question des drogues, celui de la Commission Hulsman. Ce rapport ntant pas gouvernemental , il semble avoir eu moins dimpact. Voir le rsum de ce
rapport dans : Leuw et al., 1994.
10. Olthuis, 1970.
11. Le rapport Baan exprime lacceptabilit de lalcool sous une forme trs concrte : cest un chiffre (0,5 mg), un taux
dalcoolmie qui dfinit le moment exact o le risque prsent par ce produit devient inacceptable. Ce chiffre marque
de faon formelle (il est inscrit dans la loi) et concrte (en dsignant un test particulier capable de mesurer ce taux) le
moment du passage du produit dun statut de substance utilisation courante un statut de drogue . De plus,
dans ce calcul du risque de lalcool, les normes implicites de lusage acceptable apparaissent : ce taux dalcoolmie
nexclut pas tout usage dalcool et ce test est pratiqu uniquement sur les conducteurs ou, de faon ponctuelle, sur
certaines personnes dans le contexte du travail. Lalcool peut donc tre un produit acceptable sil est utilis dans
certaines conditions dusage priv.
18
Toutefois, lexpression du risque acceptable, dun seuil dfini par un chiffre

exact, reste un idal. dfaut, la commission sefforce de dcrire une formule
qui permettrait dapprocher ce seuil :
Le risque est dtermin par les facteurs suivants :
1 - les proprits pharmacologiques de la substance (par exemple la tolrance) ;
Cet effet est lui-mme dpendant de :
a. la mthode dadministration (ingre, injecte, fume),
b. la frquence dusage,
c. la personnalit de lusager (susceptibilit la substance, structure de la
personnalit, tat desprit, attentes) ;
2 - la possibilit de faire des doses (qui dpend de la possibilit de normaliser le produit) ;
3 - le groupe dusagers (ge, occupation) ;
4 - les circonstances o lusage est admissible par rapport au danger pour
autrui (travail, circulation) ;
5 - la possibilit de rguler et de canaliser la production et loffre et de rguler et normaliser lusage ;
6 - la possibilit dvaluer lusage tabli dans (4) au moment de lacte ou aprs 12.
Cette liste de critres doit permettre de faire la somme (la balance) des effets positifs et ngatifs de lusage du produit pour lusager et pour la socit. Mais la diversit des paramtres et les limites de la technique ne permettent pas dappliquer cette
formule. Cependant, il est essentiel de la mentionner. Dabord parce quelle constitue une innovation cruciale pour llaboration dune politique des drogues ; puis,
parce que derrire le raisonnement relatif un usage de substance risque acceptable se profile lhypothse selon laquelle ce serait justement le cas des drogues
douces. Lusage de celles-ci ne devrait donc pas tre poursuivi pnalement avec la
mme svrit que pour les drogues dures risque inacceptable .
Inclure les usagers dans llaboration de la politique

Le processus de calcul de risque cit plus haut, de par la nature des paramtres,
dsigne implicitement les personnes qui pourraient effectuer les calculs et, du fait
de la multiplicit des facteurs prendre en compte, suppose dy associer de multiples acteurs.
12. Working party, 1972, p. 65.
19
Ainsi, la participation des usagers est-elle ncessaire, dune part pour dcrire
laction pharmacologique des drogues car seul lusager peut tmoigner de leffet
contextuel et subjectif particulirement important dans la dfinition des drogues
(selon Olthuis)13 et dautre part pour calculer le risque dune substance donne
(selon Baan). Cette participation est dautant plus capitale que la description du
scientifique tendra percevoir plutt les effets ngatifs du produit, les dysfonctionnements biologiques et comportementaux quil occasionne. Ainsi, le tmoignage de lusager sera-t-il lgal et le complmentaire des observations des
scientifiques14. Olthuis fait donc de lusager un consultant , un expert . Ce
statut sera repris dans le rapport Baan.
Concrtement, lors des dbats sur la dfinition pharmacologique des drogues ,
la commission largit en premier lieu le cercle des scientifiques aux professionnels des sciences humaines et de la pharmacologie alors quauparavant, les mdecins et les juristes taient majoritaires dans ces groupes de travail. Lapproche
dominante privilgiait alors une reprsentation mdicale de lusager et des
drogues. Au fil des dbats, les membres influents sont donc devenus ceux qui taient
capables de ne plus dsigner systmatiquement les usagers comme malades et de
les considrer aussi comme aptes participer de faon pertinente un dbat sur
laction des drogues. Les usagers sont donc inclus, indirectement, parce quils
sont reprsents par ces professionnels des sciences humaines et de la pharmacologie.
leur intgration dans la socit ( lpoque, cela concernait essentiellement des

usagers de cannabis) . Il ne sagit pas, pour la commission Baan, dune vague tentative de faire ponctuellement participer lusager certaines dcisions, mais, comme
nous le verrons plus bas, dun effort explicite pour prserver une place aux usagers
de cannabis dans la socit nerlandaise.
Notons que la rfrence au travail dOlthuis nest pas la seule qui appuie linclusion des usagers. Les membres de la commission considrent galement lusager de drogues comme lun des ntres , un citoyen part entire. Les usagers
sont nos enfants et non une menace pour la famille ou la collectivit. Par ailleurs,
Baan se trouve tre une figure minente de lcole minimaliste dUtrecht qui dfend
la thse selon laquelle la pnalisation pas uniquement des drogues rend encore
plus difficile lapproche du crime et de la dviance, et prne donc une rduction
du rle de la justice. Ce scepticisme envers lefficacit et la lgitimit des instruments du pnal fait rfrence une tradition juridique hollandaise qui date davant
la seconde guerre mondiale et qui fut rgnre aprs la guerre par lcole de droit
dUtrecht notamment15. Le dbat sur la criminalisation de lusage commence donc,
pour les Nerlandais, avec lhritage dune autre controverse plus ancienne sur les
avantages et les dsavantages de la pnalisation.
Contre une pnalisation de lusage (de cannabis)
Ils sont aussi reprsents plus directement lorsque la commission traite, dans
un chapitre entier, des motivations queux-mmes donnent de leur usage. Nayant
pu raliser leurs propres consultations, les membres de la commission citent de
longs extraits dentretiens raliss par la commission canadienne de 1970 (commission Le Dain). Lors de certains forums, les usagers avaient en effet t invits de
faon trs informelle sexprimer. Ces extraits dentretiens fonderont ensuite
les avis scientifiques du rapport Baan.
Dans le domaine des drogues, les membres de la commission sinquitent galement de leffet quaurait sur les usagers de drogues, en particulier les jeunes usagers
de cannabis dont ils veulent viter lexclusion, une condamnation officielle (exprime par une pnalisation de lusage) de leur comportement.
Soulignons que linclusion des usagers en tant quexperts dans une procdure dlaboration de la politique des drogues et dans des controverses scientifiques
sur la dfinition des drogues et du risque acceptable a pour objectif final
1 - Dans le premier scnario, la commission propose de faire en sorte que la

possession pour usage personnel et la vente petite chelle deviennent des dlits
alors que le trafic de plus de 250 g resterait un crime, les peines tant par consquent nettement diffrencies.
13. Cette inclusion de lusager dans la dfinition de produits psychotropes a t commente par des historiens des
sciences. Voir par exemple : Gomart, 1999.
14. Olthuis, 1970, p. 94. Ce statut scientifique de lusager est frappant par son contraste avec les efforts habituels
dans les essais mdicaux ou pharmacologiques dexclure ce que dira le patient de la substance teste. Dans la mthode
du double aveugle, lusager et le mdecin ne savent pas quel produit est test et, implicitement, ce que le patient et
le mdecin qui est en contact avec lui dira est considr non-valable et mme nocif la bonne marche de lexprience. La participation du patient est dans le cas du double aveugle justement ce quil faut exclure de la description
de laction de la substance.
Sur les efforts dexclure le patient par diffrentes mthodes dont le double aveugle et sur le placebo (leffet subjectif
exclure tout prix), voir le numro spcial de La Recherche, n 310, juin 1998.
20
Ils prconisent donc une rduction du degr de pnalisation de lusage et sinterrogent sur la forme exacte que prendrait cet allgement . Deux scnarios
sont labors :
Les avantages de cette mesure seraient dabord de limiter leffet de stigmatisation de lintervention judiciaire (le dlit ntant pas systmatiquement port au casier
judiciaire). Et ensuite, dviter une rduction de loffre du produit finalement le
moins nocif, entravant ainsi le passage une autre drogue lorsque la premire manque
15. Alors que Baan sinscrit dans la tradition de lcole dUtrecht, Hulsman, le prsident dune commission sur les drogues
runie un an auparavant, dfendait les thses abolitionnistes de lcole de Rotterdam. Sur leur rle respectif dans
ces coles de droit, voir : Kelk, 1995.
21
sur le march. Enfin, voquer la quantit tolre pour usage personnel a lavantage
de faire rfrence aux tmoignages des usagers et des ethnographes et dviter une
pnalisation excessive des personnes dont lusage resterait acceptable .
Mais le scnario pourrait mal tourner et les membres de la commission Baan
craignent que ces mesures ne permettent pas un contrle suffisant du march du
cannabis.
2 - Dans le second scnario, la commission prconise ltablissement dun rseau
lgal doffre de cannabis laide dun systme de permis. La vente sans permis
constituerait alors une infraction la lgislation.
Les analystes nerlandais actuels avancent que la tolrance de la commission lgard du cannabis sexplique par le fait que ce produit tait le seul utilis
lpoque. Certains passages du rapport suggrent plutt que seul le cannabis
tait alors un sujet de controverse scientifique (sur la dfinition de la nature mme
du produit) alors que toutes les autres substances illgales faisaient lobjet dun
consensus scientifique international ; une autre justification avance est que sa
nature a un poids plus faible dans le calcul des effets du cannabis que les paramtres lis lusager ou au contexte dusage, ce qui nest pas le cas pour les autres
substances ; le cannabis serait en quelque sorte moins actif .
Cela ncessite de rflchir certains arrangements puisquil conviendrait de

fixer la quantit quil serait possible de stocker et de vendre un client ; de fixer
des prix minimum et maximum ; de standardiser la qualit du produit vendu :
quil contienne entre 1 et 5 % de THC (ttrahydrocannabinol) ; ventuellement,
dinstaurer des impts indirects sur ces produits, etc.
Rpondre ces questions exigerait un travail dhistorien des controverses qui

dpasse le cadre de cette tude. Nous verrons toutefois dans lanalyse du rapport de
1985 que certains aspects de cette tolrance ont pu tre tendus aux drogues dures.
Lintrt de cette solution est quelle relcherait les liens tisss dans la subculture. Il ne serait plus ncessaire dentrer en contact avec dautres personnes simplement pour consommer du cannabis 16. Il sagit dune rponse particulire la
thorie de lescalade 17.
2 - LE RAPPORT ENGELSMAN (1985) OU LA POLITIQUE DE RDUCTION
Ce systme obligerait cependant amender la Convention unique sur les stupfiants de 196118 pour permettre aux pays membres de rguler un commerce limit
de cannabis chose impensable lpoque.
Ces modifications contribueraient une meilleure intgration des usagers
dans la socit. Mais, selon Baan, une valuation efficace des effets de ces amendements de la loi est impossible. telle enseigne que la commission ne se prononce
en faveur daucune de ces solutions, mais demande plutt en conclusion une priode
dexprimentation o les consquences de ces modifications de la pratique judiciaire pourraient tre tudies.
ce stade, une question subsiste : pourquoi la commission Baan va-t-elle
limiter ses conclusions au cannabis alors que la formule de calcul de risque quelle
pense et labore devait sappliquer toutes les substances ? Pourquoi sen tenir
pour toutes les autres drogues une dfinition classique ? Les membres ne sont
dailleurs pas daccord sur ce point.
16. Working party, 1972, p. 72.
17. Sil est vrai que la subculture joue le rle de variable explicative [intervening variable], cela veut dire que les
personnes qui ont un usage progressivement plus frquent de cannabis deviennent plus engages dans cette subculture
de la drogue. Elles acquirent plus damis qui consomment du cannabis et en convainquent dautres de consommer
cette substance. Il sensuit quelles participent un [petit] trafic de cannabis. Puisque lusage et le trafic de cannabis sont
illgaux, ces personnes en viennent entrer en contact avec dautres, qui oprent aussi sur le march illgal mais
vendent aussi dautres drogues. Ces drogues plus dures sont obtenues lors de ces contacts (Working party, 1972, p. 56).
18. La Convention unique sur les stupfiants, qui sest tenue New York en mars 1961, a repris et harmonis peu
prs tous les textes internationaux prexistants.
22
DES RISQUES
Dans cette partie, deux textes emblmatiques de la version nerlandaise de la

rduction des risques (harm reduction) sont analyss19 : le rapport de 1985 du
Groupe de travail interdpartemental sur lalcool et les drogues, prsid par E.
Engelsman et un article de 1989 crit par E. Engelsman seul20.
Le contexte dcriture de ce rapport est trs diffrent de celui de Baan au dbut
des annes soixante-dix21 : le cannabis nest (presque) plus la seule drogue consomme par les usagers, lhrone et, plus tard, la cocane ayant fait leur apparition. Le
phnomne de lusage nest plus lexpression dune contestation subculturelle de
jeunes (usagers de cannabis) bien intgrs ; les usagers (dhrone en particulier) ont
des modes dusage bien plus problmatiques, souvent dsocialisants. Daprs les
analystes nerlandais, cette dsocialisation a constitu un aspect nouveau du phnomne de la drogue. De plus, les hpatites B et le Sida ont fait leur apparition.
Ainsi, la politique des drogues doit-elle se transformer et ne plus tre seulement
une politique de la jeunesse mais de plus en plus une politique de sant
publique .
19. La version de la politique des drogues que prsente le rapport de 1985 est dveloppe en contraste avec dautres
mouvements contemporains, souvent critiques des usagers de drogues et de leurs dfenseurs. Cette analyse ne prtend
donc pas rsumer la politique nerlandaise en gnral en 1985, mais lun de ses courants qui est devenu, pour la
France notamment, le modle nerlandais . Dautres autorits (ministres, municipalits, procureurs) tentent la
mme poque de mettre en place des politiques plus ou moins explicites qui tranchent avec cette version de la limitation des risques.
20. Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drug beleid, 1985 ; Engelsman, 1989.
21. Ce contexte a t dcrit par de nombreux analystes nerlandais. Voir notamment : Janssen, 1994 ; Kaplan et al.,
1992 ; Van de Wijngaart, 1991.
23
Le rapport de la commission Engelsman de 1985 va tenter dexpliquer la dgradation des modes dusage observs dans les annes quatre-vingt. Dans son article
de 1989, E. Engelsman dclare vouloir tendre lapproche tolrante de la commission Baan (rserve au cannabis) aux drogues dures et mettre ainsi en place des
procdures capables dintgrer ces usagers dans la socit. Mais il serait trompeur
de qualifier la rduction des risques de simple prolongement du travail de la
commission Baan. En effet, largumentation qui justifie cette extension aux
drogues dures dploie des rfrences scientifiques diffrentes de celles de la commission Baan de 1972 et les procdures concrtes dinclusion des usagers sont changes.
Redfinition du cercle dexperts et laboration de la nouvelle

politique des drogues
La diffrence principale entre Baan et Engelsman est que ce dernier soppose
des procdures interdisciplinaires incluant des non-usagers, qui vhiculent des prjugs et des rclamations juges illgitimes. On pourrait dire que la politique de 1985
se dmarque par un effort d assainissement : il sagit doprer une slection svre
des experts capables de participer llaboration de la politique des drogues et
dexclure de ce cercle ceux qui pourraient tre en contradiction avec les intrts des
usagers. Selon Baan, des processus la fois scientifiques et politiques construisent
une galit entre les personnes forces de cooprer. Daprs Engelsman, les processus capables dinclure les usagers de drogues sont des processus sociaux et
informels excluant les autorits officielles scientifiques ou politiques.
Cest en cherchant traiter le phnomne rcent de laugmentation soudaine
de lusage problmatique de lhrone que les membres de la commission vont
tenter de mettre en place ces nouvelles procdures.
En rponse cette nigme, la commission Engelsman se rfre principalement
une tude ethnographique de O. Janssen et K. Swierstra datant de 198222. Ces
chercheurs avaient pris le parti dtre les porte-parole fidles des usagers de drogues
dures, leurs tmoignages tant considrs comme une description scientifiquement
pertinente de la motivation des usagers en gnral.
partir de ces tmoignages, les deux chercheurs ont tabli une typologie des
usagers de drogues dures qui laisse apparatre des diffrences de mode dusage
(usage occasionnel versus abusif ou marginalis), mais qui concident avec des
diffrences ethniques et surtout de condition sociale.
22. Le rapport Engelsman (Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drug beleid, 1985) est littralement un commentaire par le ministre de la Sant publique dune recherche ethnographique de O. Janssen et K. Swierstra que ce ministre avait commandite : Janssen et al, 1982. Voir aussi : Janssen, 1994.
24
Les chercheurs observent galement des ractions trs diverses des usagers face
aux soignants, aux juges, aux policiers, etc., qui tentent de les approcher pour rduire
leur dpendance. Ils notent donc que les buts dclars des interventions de ces
instances soigner lusager en laccompagnant vers labstinence par exemple
risquent dtre dtourns et utiliss par certains usagers pour leurs propres fins,
fortement dpendantes de leur condition sociale, leur mode dusage ou leur origine
ethnique. Par exemple, pour certains, la mthadone, prvue en principe comme
une aide larrt des drogues illgales, leur permet de garder la forme (sans
souffrir du manque) pour la qute de leur dose quotidienne.
Largument de ces chercheurs est alors le suivant. Leur recherche a mis en avant
le fait que les techniques dinterventions quel que soit leur but initial doivent
tre values en fonction de leur usage effectif dans ces contextes sociaux spcifiques. Elle a montr que les interventions visant rduire la toxicomanie deviennent dans certains contextes sociaux et pour certaines personnes le moyen de
prolonger, dintensifier et mme de rendre plus problmatique encore leur mode
dusage de la drogue23. Ils vont jusqu dire quon ne peut pas parler dun simple
usage dtourn des interventions par les groupes dusagers qui utilisent des
dispositifs des fins non prvues. Et dclarent que le rle du soin et du judiciaire
est bien plus pervers le mot nest pas trop fort, comme le montre le passage
suivant, cit il est vrai avec une certaine prudence dans le rapport Engelsman :
[Il existe] certains groupes qui ont un intrt dans le maintien du problme
de lhrone. Ces groupes ne sont pas seulement illgaux, comme des dealers ou
des patrons dhtels louches [...]. Ce peut tre aussi [...] des groupes lgaux
comme la police, les administrateurs grant la circulation des drogues, les soignants,
ceux-ci peuvent ne pas participer lamoindrissement de problmes lis lusage
dhrone 24.
Cet impact nocif des interventions rpressives (soin et police) expliquerait
jusqu lextension rapide rcente de labus dhrone25. Ce phnomne na pu
tre encourag par les groupes sociaux plus ou moins marginaux parce que ceuxci nont pas intrt ce que ce mode dusage se rpande dans leur communaut. Il ne peut donc tre quun effet pervers de la rpression.
23. Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drug beleid, 1985, p. 7.

24. Ibid., p. 3.
25. Les chercheurs Janssen et Swierstra, dans un second travail command par le ministre, montrent que lusage des
jeunes dans les annes 1980 est moins li une subculture quauparavant et que les personnes concernes sont plus
nombreuses et plus disperses gographiquement. Cette extension des villes o il ny avait pas auparavant de drogues
peut sexpliquer par les efforts rpressifs des villes voisines (Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drug beleid,
1985, p. 8).
25
Ainsi, reprenant la distinction effets primaires / secondaires des drogues des sociologues Janssen et Swierstra, Engelsman considre que certaines des consquences
nfastes de lusage des drogues (douces et dures) peuvent tre attribues des
proprits du produit (effets objectifs, pharmacologiques) tandis que dautres sont
engendres par la politique rpressive de rduction de loffre (effets lis au
contexte politique). Ces dernires sont les effets secondaires , lis au march
illicite dans lequel le produit circule et non au produit lui-mme. Le contexte
prend un sens diffrent de celui quil avait dans le rapport Baan (qui inclut mode
dusage et subculture dans le contexte ) : ici, cest la politique rpressive des
drogues.
Redfinition des acteurs de la politique de rduction des risques

Cette distinction entre effets primaires et secondaires des drogues est loccasion pour Engelsman de demander aux diffrentes parties concernes de reconnatre leurs responsabilits respectives puisque les usagers et les produits ne sont
plus les seuls responsables de lextension du phnomne. Une pression est exerce en particulier sur ltat et la socit civile. Leur responsabilit et leur mission
(idale) sont alors clarifies :
Le phnomne de la drogue doit tre dsinvesti de ses aspects motionnels
et sensationnels et rendu plus mme dtre discut ouvertement. tre un junkie
doit tre d-glorifi et d-mythologis. En menant une politique [rpressive] des
drogues comme le font la plupart des pays aujourdhui, un sens spcifique est
attach lusage de drogues. Le moins les autorits attacheront dimportance
lusage de drogues, le moins cela gnrera de sens pour les usagers. Les usagers
ne doivent tre ni des criminels, ni des patients dpendants mais des citoyens
normaux vis--vis desquels nous avons des attentes normales et auxquels nous
offrons des opportunits normales. Les usagers ne doivent pas tre traits comme
une catgorie particulire 26.
La politique des drogues doit condamner les ractions collectives de panique
qui contribuent la marginalisation de lusager, initie peut-tre par la police et le
judiciaire mais maintenue et amplifie par les citoyens ordinaires, pleins de prjugs contre les usagers. Il est de la responsabilit de ltat d informer le grand
public pour l duquer et de dfaire ses strotypes du junkie 27. La tche des
autorits responsables de la politique des drogues rside donc, selon la commission Engelsman, dans la protection des intrts de lusager contre ceux, illgitimes, des autres citoyens. Ce rapport de 1985 dfinit une politique des drogues visant
26. Engelsman, 1989, p. 215.
27. Ibid.
26
les intgrer dans la socit ( protger leur sant, viter leur marginalisation,
normaliser leur usage) en excluant du dbat les citoyens non-usagers. Les
autorits doivent protger lusager du public dont lostracisme tend aggraver
le syndrome de dpendance la drogue.
La distribution des rles est donc la suivante : ltat responsable de la politique des drogues est un arbitre entre lusager, dont il est aussi le protecteur, et le
non-usager. Il aura donc tendance soutenir les premiers contre les seconds. Ces
derniers sont exclus des processus dlaboration de la politique pour enrayer les
mcanismes de stigmatisation et tenter alors de rintgrer les usagers dans la socit.
Dun ct, ltat doit sabstenir de toute intervention rpressive ; dun autre, il
doit accentuer fortement son rle de protecteur des intrts des usagers. Cette protection sera maximale si elle vise la normalisation de lusage de drogues qui peut
tre atteinte si celui-ci devient intgr et contrl par les mcanismes sociaux
habituels28.
Cette normalisation dsigne deux missions de ltat : rparer le mal supplmentaire engendr par ses actions et celles de la socit civile et, dans un
deuxime temps, chercher les moyens de transformer son approche du problme
de la drogue non seulement pour amliorer la vie de lusager dans la socit, mais
aussi pour lui permettre de grer plus facilement son usage de drogue. Pour cela,
il doit se garder de toute stigmatisation et donc mettre en place des mesures (criminelles, prventives, sanitaires, etc.) participant une politique qui, par exemple,
vise les jeunes dans leur ensemble.
Le soin est galement transform et investi dune responsabilit supplmentaire par cette redfinition de la politique : le soignant ne doit plus se focaliser sur
la rduction de lusage (abstinence) mais chercher rsoudre des problmes secondaires : trouver un logement, une formation, un revenu minimum, etc.
Un budget exceptionnel de ltat encourage alors le dveloppement des offres
de soins bas seuil, cest--dire daccs facile pour les usagers. Cest par exemple le travail de terrain dans la rue, dans les hpitaux, dans les prisons ; des centres daccueil (open door) pour les prostitues ; des programmes de substitution ;
des programmes daide matrielle et de rhabilitation sociale. Les services municipaux de sant (en particulier celui dAmsterdam) interviennent dans ce sens
pour proposer un type de soins diffrent de celui jusqualors propos par le systme
(care et non pas cure29).
Toutefois, il faut le souligner, ce ne sont pas les soignants qui peuvent inflchir
lusage dans un sens positif. Laccent est mis, dans lapproche dEngelsman, sur
dautres acteurs prsents dans la vie de lusager, ces acteurs informels qui
28. Engelsman, 1989, p. 212.
29. Que lon pourrait traduire par soin et non pas gurison bien que la distinction soit plus claire en anglais.
27
participent la gestion de la dpendance. Par exemple le junkiebond le syndicat des junkies tient ce rle de contact social donnant lusager loccasion de
sengager, de militer, au lieu de se borner la recherche de sa dose. Une organisation comme celle-ci peut laider voir et vivre au-del de la drogue et des
dealers30.
Les promoteurs de la politique des nuisances reprocheront vivement ce rapport,
alors quil prconise une politique dfinissant le rle de ltat, de la socit civile,
des soignants et du systme judiciaire, de passer quasiment sous silence le rle et
la responsabilit de lusager. Finalement, la politique rpressive de ltat a eu un
impact si ngatif sur sa condition sociale et son comportement criminel quil nen
est plus considr comme responsable.
3 - LES NOTES GOUVERNEMENTALES (1993-1995), LE RAPPORT

CONTINUIT ET CHANGEMENT (1995) OU LA POLITIQUE DES NUISANCES
Nous avons vu que, dans les modles de politique prsents prcdemment, un
des critres clefs des dcideurs est linclusion des usagers dans les dbats scientifiques et par consquent dans les processus dlaboration des politiques des drogues.
Lobjectif est de leur donner loccasion de faire valoir directement leurs intrts.
la fin des annes quatre-vingt, une approche du problme de la drogue visant la
rduction des nuisances merge (nous verrons par la suite ce que la notion de
nuisances recouvre). Dans sa forme initiale, cette approche pose un objectif
contradictoire avec les politiques prcdentes : la reprsentation des citoyens nonusagers qui se plaignent des usagers de drogues et des lacunes de la politique
des drogues des annes quatre-vingt. La personne protge par cette nouvelle approche est non plus uniquement lusager mais le citoyen moyen .
Cette approche fut elle-mme initialement trs critique par le systme sanitaire et les fonctionnaires des ministres concerns. Ils se sont aussi dfendus,
comme la fait Engelsman en 1989, en dclarant que les non-usagers manifestaient lgard des usagers une intolrance susceptible de compromettre une
bonne politique des drogues.
Mais la concomitance de trois vnements survenus en 1993-1994 (un dbat
parlementaire sur lefficacit des interventions du systme sanitaire, la rduction
de son budget et la cration dun nouveau budget nuisances ainsi que les mouvements de protestation de citoyens) a forc le systme de soins et les responsables
de la politique des drogues prendre au srieux cette approche des nuisances ,
et donc considrer lgitime et pertinent pour llaboration de la politique des
30. Engelsman, 1989, p. 216-217.
28
drogues ce que les non-usagers pouvaient dire sur la question. Dune approche
conteste, les nuisances sont devenues un concept important de la politique officielle des drogues au milieu des annes quatre-vingt-dix.
Ainsi, si la forme du processus dlaboration de la politique des drogues ne se
modifie pas rellement y faire participer des personnes spcifiques le cercle
des experts sest agrandi encore une fois. Il ne comprend plus exclusivement
les usagers et les scientifiques ; il inclut aussi les citoyens non-usagers, les maires
et des reprsentants du systme judiciaire, tous trs critiques lgard des usagers
jugs responsables de troubles de lordre public ou de nuisances. Lefficacit de
cette nouvelle politique dpendra tout particulirement de sa capacit rconcilier les intrts contradictoires des usagers et de leurs dtracteurs (notamment les
non-usagers).
Tout au long de ce rapport, nous allons tudier cette priode clef, en commenant par analyser dans ce chapitre plusieurs notes gouvernementales sur la drogue
ou sur la scurit. Nous nous focaliserons surtout sur le rapport Continuit et
changement de 199531 puisque ce texte est la rfrence la plus frquemment cite
par les Nerlandais, en particulier aux trangers, pour expliquer la politique des
drogues des annes quatre-vingt-dix aux Pays-Bas. Soulignons encore quen comparaison des deux rapports analyss prcdemment, celui de Baan et dEngelsman,
Continuit et changement est moins une restitution des rflexions et des dbats
ayant lieu en amont dune politique spcifique quun tat des lieux dune politique
dj engage. Cette particularit de Continuit et changement par rapport aux documents prsents jusque-l nous a pousse, avant de prsenter lorigine et les principes qui fondent la politique de lutte contre les nuisances des annes quatre-vingt-dix,
fournir dans un premier temps quelques claircissements.
Le rapport Continuit et changement est-il reprsentatif de la

politique nerlandaise des drogues ?
Ce texte nous a sembl insuffisant pour dcrire cette troisime version de la
politique des drogues. Nous allons le commenter brivement pour comprendre
pourquoi et donner un aperu de son contenu.
Il parat en 1995 au milieu des dbats sur lefficacit de la politique des drogues
nerlandaise, imposs par ltranger32 et par les promoteurs de la politique des
nuisances. Le rapport propose de poursuivre les orientations prcdentes en arguant
31. Ministre des Affaires trangres et al., 1995.

32. Un signe trs fort de limportance donne aux critiques trangres est limplication indite du ministre des Affaires trangres dans la rdaction de Continuit et changement.
29
de leur efficacit vidente 33 et dajouter des instruments et des objectifs

destins les adapter aux changements survenus et satisfaire leurs dtracteurs.
Lapproche que proposent les auteurs se veut intgrale 34 dans le sens o elle
propose de cumuler les approches de sant publique existantes avec celles de maintien de lordre et de la scurit publics. Autorits locales, soignants, systme judiciaire et gouvernement central sont appels prendre leurs responsabilits dans
cette lutte intgrale contre les problmes poss par la drogue. Ils sont encourags profiter des multiples opportunits existantes, en particulier dans le champ
judiciaire et le droit administratif, pour amliorer lefficacit de leur propre intervention.
Continuit et changement prsente donc un inventaire des projets susceptibles
dtre financs pendant les quatre annes venir et le budget correspondant. Il
rvle ainsi aux acteurs nationaux (et internationaux) les objectifs du gouvernement.
Limpressionnant inventaire dinstruments ralis par les auteurs de ce rapport
suggre que cette politique est pragmatique mais dans un sens nouveau. Pragmatique parce que critique des moyens utiliss sur les personnes concernes et leurs
relations, comme le suggraient Baan et Engelsman. Pragmatique aussi parce quelle
emploie tous les moyens possibles et cumulables pour atteindre son but. Cest
ce quun acteur nerlandais dcrit comme l activisme nerlandais , oppos au
laxisme nerlandais si souvent dcri.
Lobjectif est aussi de dmontrer lefficacit de la politique nerlandaise et donc
den prsenter une version plus efficace que les prcdentes et que celles des
autres pays europens. Cette efficacit est dfinie par des critres uniquement scientifiques statistiques , eux-mmes prsents comme incontestables. Nous tudierons dans le chapitre 2 comment ce rapport rserve les dbats un groupe restreint
d experts et occulte les problmes et les limites des statistiques servant de
preuves scientifiques incontestables au bien-fond de la politique nerlandaise. Largumentation de Continuit et changement sen trouve affaiblie.
On peut ensuite formuler une critique essentielle : ce rapport escamote toute
trace de contradiction entre les objectifs de rduction des risques et ceux de lutte
contre les nuisances. Les auteurs affirment quun cumul des instruments de
ces deux politiques optimisera la politique hollandaise des drogues. Ils esquivent
33. Nous verrons dans le chapitre 2 que lvidence des arguments dvelopps dans Continuit et changement peut
tre nuance.
34. Integrale aanpak en nerlandais est, dans les textes, traduit en franais soit par approche intgrale, soit par approche intgre.
30
alors la question centrale : comment protger le citoyen moyen sans exercer

une discrimination contre lusager ? Comment protger ce dernier et rester des dcideurs crdibles et attentifs aux demandes de leurs lecteurs, les citoyens moyens ?
Cette prsentation des nuisances, qui fait lconomie du problme pos par cette
opposition, a t critique par les analystes nerlandais35.
La controverse absente de Continuit et changement a t dcrite toutefois par
la note gouvernementale sur les nuisances et celle sur la politique de scurit36.
Elles offrent une dfinition de la politique des nuisances qui contraste avec celle
du rapport. Elles soulignent les conflits et les crises produits par lmergence de
cette politique, ce dont le rapport ne parle pas car il a t conu pour le dbat international.
De plus, les notes gouvernementales proposent une politique diffrente de Continuit et changement. Elles dcrivent et avec la mme attention que Baan et
Engelsman linclusion dans les processus dlaboration de la politique dun
nouveau type dacteurs jusquici exclu : les citoyens insatisfaits, les voisins excds par les usagers de drogues, les non-usagers jusque-l accuss d intolrance .
Ne peut-on pas voir dans le retard constat pour la mise en place de plusieurs
projets une preuve de la difficult de cumuler les techniques de limitation des risques
celles des nuisances, difficult que le rapport occulte ? Sagit-il galement dune
consquence de lexclusion initiale des non-usagers ? En effet, le texte numre
de nombreux projets annoncs en 1995 et qui ne sont devenus oprationnels quen
1997 ou 1998. Pendant ce laps de temps, les responsables de ces projets ont d
mettre en place de nouveaux processus de dcision, incluant usagers et non-usagers.
Nous dcrirons ces activits dans le dernier chapitre.
Nous navons pas choisi de donner une place centrale dans notre analyse Continuit et changement pour caractriser cette priode transitoire de la politique des
drogues parce quil est reprsentatif de cette politique, mais justement parce
quil en ignore certains aspects. Il devient intressant par contraste avec dautres
notes gouvernementales. Mais du fait de ces limites, il a t crucial demployer
dans ce chapitre et les suivants des textes nerlandais qui ne visaient pas le dbat
international et pouvaient donc prendre le risque de suggrer les ventuelles carences de la politique nationale des drogues.
35. Comme le note Peter Cohen dans un article intitul Het Paarse drugbeleid : van normalisering tot task force (La
politique des drogues pourpre : de normalisation task force) sur le site internet du centre CEDRO. Cet article a
dabord t publi dans le journal Vrij Nederland, le 21 octobre 1995, sous le titre Paars ontdoekt de knoet, het
nieuwe wondermiddel (Les pourpres [nouveau cabinet gouvernemental plus gauche que le prcdent] dcouvrent le bton, le nouveau mdicament miracle).
36 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, 1995 ; Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 19931994.
31
mergence de la politique des nuisances : manifestation du

citoyen non-usager, critique du systme de soin et transformation du budget
Quelle dfinition donner des nuisances ? Les acteurs nerlandais lont souvent
rpt : les dfinitions sont toutes trs insatisfaisantes37. Peut-tre cette difficult estelle justement ce qui caractrise les nuisances ? Au lieu de tenter de fixer, malgr
les variations des dfinitions disponibles, ce quoi le terme fait rfrence (un contenu
fixe de la dfinition), nous considrons que cette variabilit qui a certes des limites est un lment crucial de la dfinition des nuisances. Les nuisances concernent tout comportement considr par les non-usagers comme trouble de lordre
public ou de la scurit publique. Lexpression fait rfrence une gamme trs
large de conduites dviantes en relation avec soit des normes formalises dans le
code pnal, soit des normes sociales plus ou moins explicites. Ce sont, par exemple, les irritations , les perturbations que les usagers font subir leur entourage
par leur simple prsence et ce sont aussi les infractions quils commettent contre
les biens pour trouver largent ncessaire lachat de drogues. La nature exacte de
cette gamme de comportements ne peut, par contre, tre claircie.
Comme en tmoignent les dbats parlementaires de cette priode, les soignants
et leurs reprsentants tentent de prendre au srieux les critiques des citoyens
contre les usagers. Celles-ci se concrtisent par des plaintes : contre un groupe particulier dusagers (violents, irritants, gnants, etc.) et/ou des lieux spcifiques (coffeeshops, immeubles de deal, etc.). Ainsi ces plaintes permettront aux auteurs de la
Note sur les nuisances de 1993 de dfinir celles-ci comme une gamme trs diverse
de comportements violents, petite dlinquance, violence, agressivit, intimidation, bruit et attroupements dans les espaces publics, abandon de seringues et de
dtritus, simple prsence irritante dun usager38 , etc.
Ces difficults de dfinition traduisent notre sens le fait que la notion de
nuisance est une catgorie ouverte qui se caractrise non par un contenu prcis,
mais par les moyens et les personnes (en particulier les citoyens non-usagers) qui
peuvent lgitimement participer llaboration dune dfinition39.
37. La difficult de dfinir les nuisances a t dcrite par plusieurs analystes hollandais (voir par exemple : CHATAB
(J.), Definitie drugsoverlast : een inleiding , Overlastpost, 1997). Une tude des dfinitions utilises par les intervenants divers na pas non plus abouti une dfinition prcise. Elle suggre seulement et implicitement limportance de
bien choisir les personnes capables de dfinir les nuisances (Garretsen et al., 1996).
38. Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 1993-1994. Notons-le au passage, les nuisances
font rfrence des comportements mais aussi une hypothse trs conteste sur le lien (causal ou non) entre
drogue et tout comportement asocial (pouvant faire lobjet de plaintes). Ce lien est le sujet dun dbat trs vaste
que nous voquons (mais sans entrer dans le dtail) dans le chapitre 2.
39. La commission charge denregistrer et de suivre lvolution des nuisances au niveau national (WORMS) semble confirmer notre dfinition : ils ne russissent pas donner une dfinition non ambigu de nuisance . Au cours de sances de
brainstorming runissant des chercheurs, des reprsentants de la police, du systme juridique, des comits de quartiers,
des travailleurs sociaux (spcialiss dans le soin des toxicomanes), des associations de logement ou encore des propritaires de magasins, ils ont abouti une liste tellement vaste de formes de nuisances quelle ntait pas exploitable.
32
Place des non-usagers dans la dfinition et lofficialisation du problme

La Note sur la politique de scurit40 de 1995 suggre quau dbut des annes
quatre-vingt-dix, les nuisances causes par les usagers de drogues sont devenues un
sujet de conflit entre citoyens non-usagers et autorits locales parce que les premiers
percevaient un sentiment dinscurit que les secondes (police, municipalit) ne
semblaient pas prendre au srieux. Entre 1990 et 1995, les habitants de quartiers sensibles de grandes villes comme Rotterdam, Arnhem, Heerlen ont milit contre les
toxicomanes, se sont physiquement interposs entre les drug runners (touristes de la
drogue et rabatteurs motoriss sur les routes internationales), les dealers et leurs clients,
ou ont agress des touristes trangers de la drogue pour attirer lattention des politiques sur une situation qui leur semblait insupportable et qui ne faisait pas lobjet
dinterventions suffisantes41. La note gouvernementale sur la scurit parle dune
crise dmocratique , la violence des citoyens tant une remise en cause de ltat,
de son rle de garant de lordre et de sa capacit trouver les moyens de rsoudre les problmes des citoyens qui lont dmocratiquement lu 42.
Le dbat sur les nuisances a ainsi donn lieu une rflexion sur la citoyennet.
Le concept d auto-prise en charge sociale (sociale zelfredzaamheid) est mobilis : les personnes sont encourages selon leurs moyens prendre en charge
elles-mmes leurs problmes. Ltat nest plus lacteur omnipotent qui apportera les solutions. Il stimule notamment par un financement indirect laction
autonome des citoyens coresponsables .
Cette note critique galement le fait que le gouvernement a divis la socit
en instituant des secteurs de politique diffrents (par exemple : sant publique/rpressif/thrapie, etc.) alors que la socit devrait plutt tre encourage constituer
de nouveaux liens transversaux (entre judiciaire, administratif, soin, etc.) pour
devenir capable de grer des problmes complexes comme celui de linscurit . Lapproche transversale propose ici est l approche intgrale dveloppe
entre autres pour traiter le problme de la drogue. Il sagit dencourager au niveau
local des cooprations entre diffrents secteurs. Les municipalits sont les agents
de cette politique.
La question de lefficacit du systme traditionnel de soins
En 1993, un dbat parlementaire a forc les responsables prendre au srieux
lapproche des nuisances. Il se focalisait sur lefficacit du systme thrapeutique
et de la politique des drogues en gnral : les parlementaires ont demand aux
acteurs concerns de faire la preuve de lefficacit de leurs actions.
40. Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 1993-1994.
41. Nous dcrivons en dtail les actions militantes de groupes de citoyens de Rotterdam et dEindhoven la fin du
chapitre 4.
42. Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, 1995 / voir aussi : Brer et al., 1999.
33
Une deuxime note gouvernementale, centre sur les nuisances43, permet de

tracer ce second aspect du dbat. Elle a t crite aprs les sances parlementaires
sur lefficacit du systme de soins. Elle montre que les nuisances ont forc les
autorits locales ainsi que les soignants redfinir leurs critres et leurs pratiques.
Le systme de soins admet tre inefficace dans la mesure o il na jamais
t en contact avec le groupe de toxicomanes responsables de nuisances multiples. Selon cette Note sur les nuisances, ces usagers requirent une prise en charge
spcifique que le systme na pas t capable deffectuer parce quil ciblait lusager ordinaire , notamment hollandais de souche. Les centres intraculturels de
motivation (IMC) sont un projet emblmatique du nouvel effort de transformer
loffre de soins afin de ladapter mieux encore la population des toxicomanes
(voir p. 98 sq.).
Ce groupe spcifique nest pas en contact avec le systme de soins mais
avec le systme judiciaire. La note suggre donc de dvelopper des offres de soins
inities par des acteurs du judiciaire. Cest une deuxime faon de prendre au srieux
les exigences des non-usagers et de leurs reprsentants. Il sagit de jeter par de
multiples moyens des ponts entre le judiciaire et le thrapeutique. Un exemple de
ces projets est le Systme dintervention prcoce o un soignant rend visite au
poste de police aux personnes arrtes et leur propose de substituer (sous certaines conditions) un soin aux poursuites44. Lusager causant des nuisances ferait alors
un choix sous contrainte entre prison et traitement.
Loffre de soins formule loccasion du dbat sur les nuisances se caractrise
donc la fois par la coopration entre les champs thrapeutique et judiciaire et par
lexercice dune pression pour inciter lusager se soigner. Comme nous le
verrons dans le chapitre 4, le judiciaire acquiert un rle dans le domaine sanitaire
parce quil permet dinitier des soins avec des personnes qui ne lauraient pas fait
sans cette contrainte. Dans ce sens, le soin est optimis par le judiciaire.
Un dernier lment permet de comprendre comment la politique des nuisances
sest impose : la question de la rduction des financements du systme de soins.
Les modifications budgtaires
Le dbat sur les lacunes du systme de soins a eu des consquences tangibles
lorsquil a conduit, en 1993, une rduction du budget de ce secteur. Elle a t
justifie par ses protagonistes la fois par lincapacit du systme faire la preuve
de son efficacit, mais galement par les efforts prolongs du gouvernement pour
dcentraliser le mode de financement de ce systme. Celui-ci devra dsormais
43. Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 1993-1994.
44. Plus de dtails ce sujet dans le chapitre 4 (p. 97 sq.).
34
demander des financements non plus au gouvernement central mais aux municipalits. Le secteur thrapeutique a rapidement t forc de transformer la conception et les objectifs du soin. Pour obtenir des budgets supplmentaires afin de
maintenir leur fonctionnement, les organismes doivent ds lors intgrer leurs activits une mission de maintien de lordre public.
Concrtement, le budget de 1994 a t rduit de prs de 14 millions de florins
par rapport celui de 1993, qui tait de lordre de 130 millions45. Les dirigeants
du secteur sanitaire auraient donc d licencier du personnel et arrter des projets.
La mme semaine, le Parlement a cr un budget pour la lutte contre les nuisances. Celui-ci sest accompagn de la constitution dun organe excutif, le SVO, le
Groupe interministriel pour la rduction des nuisances (Stuurgroep Vermindering
Overlast). Il a pour rle la rpartition des budgets et la surveillance de leur bonne
utilisation (veiller lvaluation des rsultats des programmes financs fait partie de
ses tches). Le SVO reoit ses fonds du ministre de la Sant publique, du Bien-tre
et des Sports et du ministre de la Justice. Suite aux demandes de financement de
projets en 1994-1995, le SVO a donn son accord 26 villes. Sur le budget total de
1996, 14 millions ont financ ces projets locaux et 23 millions des projets SVO
nationaux. Le budget total sest accru au fil des annes pour atteindre 60 millions de
florins en 1997 et 1998 (soit approximativement, 180 millions de francs).
Les responsables du systme de soins ont vu dans ce budget considrable la
solution aux problmes crs par la rduction de leur propre budget et ont dcid,
par le biais des villes, de rpondre lappel doffres du SVO pour financer leurs
projets. Nous avons t assez opportunistes pour nous saisir de cette occasion
des 60 millions (en 1997). Ils taient la solution aux 14 millions perdus 46.
Mais pour ce faire, il ntait pas suffisant de demander au SVO un financement pour des projets existants (de rduction des risques). Il fallait le convaincre
que ces projets pouvaient tre des instruments efficaces dune politique de lutte
contre les nuisances. Il fallait aussi, comme le montre la pratique depuis 1995,
laborer de nouveaux projets, reposant sur une coopration entre soin et rpression qui nexistait pas auparavant47. Nous verrons dans le chapitre 4 des exemples
de projets cherchant rconcilier des objectifs initialement contradictoires de
limitation des risques et de lutte contre les nuisances, de sant publique et dordre
public, de prise en charge et de rpression.
45. Un florin quivaut approximativement trois francs franais.
46. Entretien avec M. Leenders, (GGZ- NL), en mai 1999.
47. De nombreux articles dcrivent comment les dirigeants du systme de soin ont tent de convaincre leurs employs
que la politique des nuisances permettrait de rparer les excs de leurs techniques dintervention bases sur la limitation des risques. Un argument avanc tait que lorsquun soignant tolrant ne confronte pas lusager de drogues
aux consquences ngatives de son usage pour lui et pour la socit, il commet lui-mme le crime de non-assistance.
Cet argument, pour rconcilier limitation des risques et nuisances, diverge de certaines approches de limitation des
risques qui vitaient la confrontation de peur de perdre le contact avec le patient.
35
Cette srie de notes gouvernementales montre donc comment la politique des

nuisances a pu et d simplanter aux Pays-Bas. Traiter le problme de la dlinquance ou des nuisances associes lusage de drogue ne sest pas fait sans effort.
Une lecture comparative du rapport Continuit et changement et des notes gouvernementales fait finalement ressortir les contradictions apparentes entre les politiques des nuisances et de rduction des risques. On voit en effet que la mise en
place de la premire a mobilis de nouveaux acteurs (non-usagers, acteurs du
judiciaire, municipalits) souvent contre les reprsentants de la seconde (usagers,
soignants). De cette opposition sont ns de nouveaux projets et de nouveaux concepts.
Encore une fois, il semble que ce processus souvent conflictuel est trs reprsentatif des principes de cette nouvelle politique des drogues. Les conflits, tout
comme les hsitations, traduisent bien les enjeux. Ils obligent les acteurs sexpliquer et se dfendre. Ces dbats dfinissent galement les experts dont lintervention va tre ainsi lgitime. Sur ce point, cest lintervention et la mobilisation
des non-usagers exposs aux nuisances causes par les usagers de drogues qui
semblent diffrencier la politique des nuisances des versions prcdentes.
Dans ce chapitre, nous avons rsum trois sries de textes gouvernementaux
sur les drogues, le rapport Baan, le rapport Engelsman et une srie de notes gouvernementales sur les nuisances. Ces textes sont la base de trois aspects diffrents,
encore prsents dans la politique actuelle : la notion de risque acceptable applique lusage de cannabis, la rduction des risques et, plus rcemment, la lutte
contre les nuisances. Lintgration des usagers de drogues (dabord douces puis
dures) dans la socit a toujours t un enjeu de ces politiques. Pour y parvenir, on
a cherch les inclure en amont du processus dlaboration de ces politiques. Ce
souci de faire participer les usagers aux dbats et de lgitimer autant que possible
leur point de vue a nanmoins abouti, lpoque dEngelsman, exclure les nonusagers et leur point de vue. En dcoule au dbut des annes quatre-vingt-dix,
leffondrement du soutien public la politique gouvernementale des drogues. Les
non-usagers ont organis des manifestations parfois violentes pour faire entendre
leur indignation devant une politique gouvernementale dveloppe sans leur soutien.
Dans leurs revendications, ils nont pas vis directement les usagers de drogues
mais les nuisances dont ils sont parfois les auteurs.
La politique de lutte contre les nuisances saccompagne donc dune prolifration dinstruments rpressifs, dploys tant dans le domaine de la justice que du
soin. Mais il serait htif den conclure que cette politique est plus rpressive ,
ou moins tolrante que les prcdentes. Cela ne rendrait pas justice linnovation
quelle tente dintroduire : donner la parole de nouveaux acteurs et prendre en
compte les intrts de davantage de personnes, notamment ceux des usagers et des
non-usagers.
La politique des nuisances ne peut en fin de compte tre qualifie ni de plus
rpressive , ni mme de plus tolrante . Mais plutt de plus nuance . Cest
effectivement la nuance entre rpression, soin et tolrance nerlandaise que nous
allons dcrire dans les chapitres 3 et 4 travers des projets et des programmes
prcis. Et cette nuance est possible car elle est le fruit dun compromis entre les
diffrents acteurs concerns : ceux du judiciaire, ceux du thrapeutique et ceux
qui rgulent la tolrance, savoir les usagers et les citoyens non-usagers.
Dans ces chapitres, nous nous servirons plusieurs reprises de Continuit et
changement comme dun inventaire des mesures prises par la nouvelle politique
nerlandaise. Mais auparavant, nous allons lexaminer sous un angle essentiellement statistique puisque les auteurs en ont abondamment fait usage. Cette analyse
critique est galement loccasion de donner un aperu des tendances rcentes de
lusage de drogue et de ses aspects aux Pays-Bas. Cet expos saccompagne dune
analyse mthodologique du systme dinformation statistique nerlandais.
En rponse ces protestations, la politique gouvernementale va se donner des

outils pour lutter contre les nuisances lies la drogue. Ceux-ci pourront tre utiliss par des reprsentants plus directs des citoyens mcontents, entre autres par les
maires.
36
37
CHAPITRE II
LUSAGE DES STATISTIQUES DANS LE DBAT NERLANDAIS VISE INTERNATIONALE
Comme nous lavons suggr dans le chapitre prcdent, les auteurs de Continuit et changement ont gomm toute trace de la controverse intrieure lie la
mise en place de la politique de lutte contre les nuisances. Il semble que ce silence
ait t jug ncessaire pour rpondre aux exigences de la controverse internationale. cette fin, les auteurs du rapport ont abondamment recouru des arguments
statistiques pour justifier leurs choix politiques. Ces arguments statistiques sont
censs mieux rsister lpreuve du dbat international (un peu comme si les
chiffres parlaient deux-mmes et taient automatiquement comparables dun pays
lautre).
Par ailleurs, le rapport a t conu en partie pour mettre fin aux critiques dont
la politique hollandaise des drogues a fait lobjet, notamment dans la premire
moiti des annes quatre-vingt-dix. Les auteurs cherchent donc la fois justifier
les changements prconiss et mettre en valeur les effets des mesures antrieures. Ainsi, sefforcent-ils continuellement de prouver le bien-fond de la politique
nationale. Dans cette dmonstration , les statistiques occupent une place prdominante. Elles sont utilises lappui de la quasi-totalit des arguments.
La nature du discours international et la recherche de preuves de lefficacit de
la politique nerlandaise justifient donc un recours massif aux chiffres. Ce rle
central nous a amenes les soumettre une analyse critique. Nous montrons
alors que, frquemment, labsence de certaines prcisions mthodologiques fragilise fortement largumentation que les chiffres sont censs dfendre. Les arguments
des auteurs napparaissent donc pas aussi vidents quils veulent le laisser paratre.
Au-del de Continuit et changement, les citations toujours plus abondantes
de chiffres au cours des dbats nationaux ou internationaux conduisent sinterroger sur les sources, les mthodes utilises et le degr de comparabilit de
ces donnes. Cette rflexion pourrait notamment sappliquer chaque fois que les
39
statistiques valides sous certaines conditions et avec certaines limites dans les
dbats intrieurs sont exportes dans un dbat international qui supporte mal ces
conditions et ces limites.
En ce qui concerne Continuit et changement, nous avons point de faon quasi
systmatique les problmes mthodologiques poss par les donnes cites dans le
rapport. Cet examen un peu mthodique na pas pour but de remettre en cause
largumentation du rapport (quelques exemples suffisent dmontrer la fragilit
dun argument lorsque la mthodologie du chiffre nest pas prsente). Mais notre
critique se veut constructive puisque nous cherchons placer (ou replacer) les chiffres utiliss dans un autre dbat o leur contestation devient possible et mme opportune. Enfin, le cot systmatique de lexamen permet de balayer le systme statistique
nerlandais dans son ensemble48.
Nous suivrons le plan propos par Continuit et changement en nous intressant aux chiffres censs justifier les effets de la politique passe : le principe
de la sparation des marchs (nombre dusagers de drogues douces et son volution sur les trente dernires annes) et le principe de la rduction des risques (nombre
dusagers de drogues dures, mortalit et morbidit). Puis, nous aborderons succinctement le dbat sur un des aspects des complications et tendances nouvelles
(selon lexpression du rapport) : la question des nuisances.
1 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE SPARATION DES MARCHS

Tout en soulignant certains effets ngatifs, les auteurs de Continuit et changement avancent diffrents faits scientifiques pour prouver lefficacit de cette
politique : le nombre jug peu lev dusagers de cannabis et surtout sa faible
augmentation ; les caractristiques de ces usagers qui diffrent peu de celles observes ltranger ; le mode essentiellement rcratif de cet usage ; labsence de
consquences graves pour la sant, notamment compare aux autres drogues illicites ou lalcool ainsi que le bien-fond de la position nerlandaise sur la question de la thorie de lescalade. Laspect ngatif de ce bilan est la hausse (que certains
jugent inquitante) du nombre de coffee-shops constate ces dernires annes et
de la gne occasionne par ces tablissements aux habitants du quartier. Nous ne
dveloppons ici que le premier de ces arguments49.
48. Nous avons repris en annexe 1 une srie de chiffres provenant des principales sources existantes aux Pays-Bas
pour mesurer le phnomne de la toxicomanie et de sa prise en charge.
49. Dans le rapport initial, lanalyse de Continuit et changement et de ses rfrences des donnes statistiques tait
plus systmatique. Les aspects tat des lieux et prsentation du systme statistique sont davantage mis en avant ici.
40
Le nombre dusagers de drogues douces

La premire estimation du nombre de consommateurs de cannabis pour laquelle
nous disposons de peu dinformation date de la fin des annes soixante. cette
poque, on estimait quil y avait entre 10 et 15 000 consommateurs de cannabis
aux Pays-Bas50.
Au moment de la rdaction de Continuit et changement, lestimation la plus
rcente fait tat de 675 000 personnes prenant rgulirement du cannabis aux PaysBas en 199451. Calcule partir des rsultats denqutes ralises auprs des
mnages Amsterdam en 1994 et en population scolaire en 199252, ce chiffre a
fait figure destimation officielle pendant longtemps. La reprsentativit des populations tudies (les adultes Amsterdam dune part et les jeunes scolariss dans
le secondaire dautre part) a fait lobjet de plusieurs critiques. Les nouvelles enqutes ont amen revoir la baisse cette estimation.
Ainsi, une nouvelle estimation de 300 000 usagers de cannabis a t dduite
dune enqute mene auprs de la population de Tilburg en 199653. La question de
la reprsentativit a t contourne par le fait quau regard de lhabitat, de la structure par ge et de la situation de lemploi, la population de Tilburg est toujours
prsente comme trs caractristique de la population nationale nerlandaise.
Cette estimation a t en quelque sorte confirme par les rsultats de la premire
enqute en population gnrale mene au niveau national. Dirige galement par
le centre CEDRO la demande du ministre de la Sant, du Bien-tre et des
Sports, cette enqute, mene en 1997, a rvl que 2,5 % des personnes de 12 ans
et plus ont dclar avoir consomm du cannabis au cours du dernier mois54. Rapportant ces chiffres la population nerlandaise, les auteurs de lenqute valuent alors,
50. Rigter et al., 1997, en rfrence : Geerlings, 1970, p. 159.

51. Cette estimation fait rfrence une enqute mene en 1994 par lInstitut nerlandais de prvention de lalcoolisme et de la toxicomanie (Nederlands Instituut voor Alcohol en Drugs NIAD), et publie pour la premire fois dans :
Spruit, 1995.
52. Lenqute auprs des mnages Amsterdam est ralise depuis 1987 par le Centre de recherche sur la drogue
(CEDRO) de lUniversit dAmsterdam, une priodicit de 3-4 ans. Pour 1994, un chantillon de 10 000 rsidents lgaux
Amsterdam et gs de 12 ans et plus avait t slectionn. Au final, 5 000 dentre eux ont t interrogs par questionnaire sur leur usage dune large varit de drogues licites et illicites (Sandwijk et al., 1995).
Lenqute nationale sur la sant des jeunes est ralise par le NIAD, tous les 4 ans depuis 1984. Elle porte sur un
chantillon reprsentatif de la population scolaire nerlandaise de la fin du primaire et de lensemble du secondaire
(soit des lves gs de 10 18 ans). En 1992, environ 10 000 lves ont t interrogs sur leur consommation de
drogues, de tabac, dalcool et de mdicaments (Kuipers et al., 1993).
53. Suivant un modle calqu sur lenqute ralise Amsterdam, celle-ci a port sur plus de 2 000 personnes rsidentes Tilburg. Les questionnaires, passs en face--face au domicile du rpondant, portaient galement sur la consommation de tabac, alcool, mdicaments, cannabis et autres drogues illicites (Langemeijer et al., 1998).
54. Toujours suivant un questionnaire et des modalits denqute et dchantillonnage similaires ceux dAmsterdam, 22 000 personnes ont rpondu au questionnaire (sur prs de 42 000 slectionnes). Lchantillon est reprsentatif de la population nerlandaise lgale (cest--dire inscrite dans les registres municipaux) et ge de 12 ans et plus.
Rfrence : Abraham et al., 1999.
41
pour lensemble du pays, le nombre de consommateurs actuels ou rcents (cest-dire ayant consomm au cours du dernier mois) de cannabis prs de 320 000
personnes55.
Prvalence au cours de la vie et au cours de lanne de lusage de cannabis

dans diffrents pays europens
Pays
propos du nombre dusagers de cannabis, quels sont les principaux arguments

dvelopps ?
Tout dabord, un argument assez gnral, qui est dailleurs repris pour lusage
de drogues dures : du fait que les autorits et les scientifiques ont une image plus
prcise de lusage de certaines drogues mesure que lusage est moins illicite
et quaux Pays-Bas, la dtention de drogues douces nest plus poursuivie depuis
les annes soixante-dix (...), les autorits nerlandaises ont une bonne vue densemble de lampleur et de la nature de lusage de drogues 56.
Concernant plus spcifiquement lusage de drogues douces, la comparaison
avec ltranger est abondamment utilise. Par exemple, la consommation de
drogues douces aux Pays-Bas ne scarte pas, sur le plan du volume et du type de
drogue, de ce quelle est dans le reste du monde occidental 57.
Ce commentaire, faisant rfrence des comparaisons internationales, appelle
un travail rigoureux de rapprochement des donnes nerlandaises avec celles des
autres pays. Il sagit l dune analyse longue et complique dans la mesure o les
tudes comparer sappuient sur des mthodes denqute et des chantillons qui
ne sont pas forcment comparables. Les auteurs de Continuit et changement se
fondent sur diffrentes sources portant sur la consommation de cannabis aux
tats-Unis, en Angleterre, en Espagne et, plus largement, en Europe de lOuest58.
Examinons prsent largument prcdent de Continuit et changement au
regard de chiffres diffrents, ceux issus des travaux dharmonisation de lObservatoire europen des drogues et des toxicomanies (OEDT). Le tableau ci-contre,
extrait du rapport annuel 1999 de lOEDT59, prsente les donnes de prvalence
de lusage du cannabis pour les principaux pays europens dont les Pays-Bas.
La lecture du tableau montre que le niveau observ de lusage de cannabis,
que ce soit au cours de toute une vie ou au cours de lanne, est trs disparate en
Europe. Les carts sont pratiquement de 30 % pour les donnes de prvalence au
cours de la vie. De quoi inciter la prudence et confirmer que les diffrences dans
55. Abraham et al., 1999, p. 39.

56. Ministre des Affaires trangres et al., 1995, p. 8.
57. Ibid.
58. Voir notamment : Reuband, 1995.
59. European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, 2000, p. 52.
42
Anne
Mthode
Taille de Intervalle Prvalence
denqute denqute lchantillon
dge
au cours
de la vie
Prvalence
au cours
des 12
derniers mois
Belgique
(flamande)
1994
tlphone
2 259
18-65
5,8 %
1,5 %
Danemark
1994
mail
1 390
18-69
31,3 %
3,3 %
Allemagne
(Est)
1997
mail
1 682
18-59
4,2 %
2,3 %
Allemagne
(Ouest)
1997
mail
6 338
18-59
13,4 %
4,5 %
Grce
1998
entretiens
3 752
15-64
13,1 %
4,4 %
Espagne
1997
entretiens
12 445
15-64
22,2 %
7,6 %
France
1995
tlphone
1 993
18-69
16,0 %
4,7 %
1997-98
entretiens
22 000
15-69
18,1 %
5,2 %
Finlande
1998
mail
2 568
15-69
9,7 %
2,5 %
Sude
1998
entretiens
1 500
15-69
13,0 %
1,0 %
Royaume-Uni
1996
entretiens
10 940
16-59
22,0 %
9,0 %
15,3 %
4,2 %
Pays-Bas *
Moyenne
* (Abraham, 1999)
Source : (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, 2000)
les chantillons et les mthodes rendent trs hasardeuses les comparaisons, mme
celles portant sur des donnes relatives. Ce premier constat montre que la position
des Pays-Bas dans ce classement nest pas vidente tablir.
Par ailleurs, avec des prvalences en 1997 de 18,1 % au cours de la vie et de
5,2 % au cours de lanne, les Pays-Bas se situent dans les deux cas lgrement
au-dessus de la moyenne europenne, donc dans une fourchette moyenne ou plutt
haute (seuls lEspagne, le Royaume-Uni et le Danemark pour la prvalence au
cours de lanne enregistreraient un niveau de consommation suprieur). En mme
temps, ces chiffres suggrent que la consommation de cannabis des adultes nerlandais nest pas atypique : ni plus forte, ni plus faible que celle observe en Europe
occidentale. En revanche, toujours daprs les donnes de lObservatoire europen,
le niveau de la consommation de cannabis parmi les jeunes scolariss semble plutt
lev aux Pays-Bas par rapport aux autres pays.
43

Prvalence au cours de la vie de lusage de cannabis chez les lves de 15-16
ans dans diffrents pays europens
Lvolution du nombre dusagers de drogues douces et linfluence

de la politique sur ce nombre
Pays
Un autre inconvnient des arguments classiques est la difficult dobtenir, au

sein dun mme pays, des sries statistiques longues et, finalement, dtre en mesure
dapporter une preuve quantitative une affirmation comme celle-ci : Il est apparu
que la vente plus ou moins libre de drogues douces pour lusage personnel na
pas entran daugmentation notoire de la consommation par rapport aux pays
appliquant une politique trs rpressive61 .
Laspect de la comparaison entre pays ayant t trait prcdemment, nous ny
reviendrons pas. Mais largument reste trs fort car la difficult dvaluer les
effets sur le court et le long terme dune dpnalisation de lusage et/ou de
dtention de drogues douces est invoque la fois par les partisans et les opposants cette dpnalisation.
Labsence daugmentation de la consommation de cannabis suite une telle
mesure a t avance plusieurs reprises par les auteurs lappui de leurs thses.
Quels lments de rponse est-il possible de runir ?
Nous nous heurtons plusieurs questions : les donnes nerlandaises permettent-elles daffirmer que lusage de cannabis na pas augment significativement
depuis la dpnalisation de facto ? Les donnes disponibles sur le long terme
vont-elles dans ce sens ? Lvolution constate est-elle effectivement la consquence de la modification lgislative ?
Seule une enqute rpte suivant un protocole mthodologique similaire ou
une enqute de cohorte peut servir de base statistique largument prcdent. Les
estimations du nombre dusagers de cannabis cites plus haut sont ici inutiles
puisquelles ont t rvises essentiellement pour des raisons techniques et ne traduisent donc pas une volution relle du nombre dusagers.
Anne
denqute
Taille de
lchantillon
Prvalence du cannabis
au cours de la vie
Belgique (flamande)
1998
9 211
23,7
Danemark
1995
2 571
18,0
Grce
1998
8 557
10,2
Espagne
1996
19 191
24,3
France
1997
9 919
23,0
Irlande
1995
18 49
37,0
Italie
1995
1 641
19,0
Luxembourg
1998
660
18,5
Pays-Bas
1996
10 455
31,1
Autriche
1994
2 250
9,5
Portugal
1995
4 767
3,8
Finlande
1995
2 300
5,2
Sude
1998
5 455
7,2
Royaume-Uni
1997
28 756
37,5
Moyenne
19,1
Source : (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction [EMCDDA], 1999, p. 53).
Pour harmoniser les enqutes en milieu scolaire lOEDT prsente des donnes
de prvalence sur une tranche dge rduite (15-16 ans). Ces rsultats laissent apparatre un cart la moyenne particulirement important pour les Pays-Bas au regard
des donnes de consommation des adultes : le niveau dusage de cannabis des jeunes
scolariss de 15-16 ans aux Pays-Bas est de 31,1 %, soit 12 points au-dessus de la
moyenne. Ces chiffres suggrent donc que les jeunes Nerlandais sont plus nombreux avoir fait lexprience du cannabis que les jeunes de la plupart des autres
pays europens (Irlande et Royaume-Uni excepts).
Il serait possible dapprofondir la comparaison des donnes mais cette rapide
dmonstration tend confirmer car cela a dj t montr que, contrairement
ce que laisse entendre Continuit et changement, la relation entre les chiffres
mesurant le niveau de consommation du cannabis et le modle lgislatif en vigueur
dans un pays nest pas vidente ni systmatique60. L aussi, les commentaires doivent
tre prudents et nuancs.
60. Sur ce thme, voir notamment : Van Dijk, 1998 ; Reuband, 1998.
44
notre connaissance, il nexiste pas de dispositif dobservation permanent ou

priodique suffisamment ancien pour mesurer les volutions de la consommation
depuis 197662. Lenqute auprs dadultes la plus ancienne est celle effectue depuis
1987 par le centre CEDRO auprs des mnages dAmsterdam63. Elle a t reconduite
quatre fois depuis, tous les 3-4 ans. Les rsultats indiquent que la proportion de personnes ayant consomm du cannabis au cours du mois prcdant lenqute a lgrement
augment sur les dix annes couvertes, de 5,6 % en 1987 8,1 % en 1997, mais ils

62. Pour la priode la plus proche du changement de politique et pour illustrer la stabilisation de la consommation
[constate] dans les premires annes suivant la modification de la loi sur lopium (p. 41), les auteurs de Continuit et
changement font rfrence deux tudes relativement anciennes : Driessen et al., 1989 Korf, 1988.
63. Voir note n 52. Rsultats publis dans : Abraham et al. 1998.
45
montrent galement que lincidence64 est relativement stable, voire mme en lgre
baisse (4,7 % en 1987 3,0 % en 1997). Enfin, la proportion dusagers expriments , cest--dire ayant consomm du cannabis au moins 25 fois au cours de
leur vie, enregistre aussi une lgre baisse (en 1990, 47 % des personnes ayant
consomm au cours de lanne contre 44 % en 1997). Sur les dix dernires annes
et Amsterdam particulirement concerne par la dpnalisation et les coffeeshops les nouveaux consommateurs de cannabis ne semblent pas plus nombreux
et leur consommation nest a priori ni plus importante, ni plus prcoce quauparavant. Soulignons toutefois que la population de cette ville nest pas reprsentative de la population nerlandaise (les rsultats de lenqute nationale mene par
le centre CEDRO indiquent par exemple quentre Amsterdam et Rotterdam, alors
que le nombre de coffee-shops est similaire, la prvalence de lusage de cannabis
est deux fois plus leve dans la premire).
Cette tendance est en partie dmentie par les rsultats observs auprs des jeunes
scolariss puisque lenqute ralise par lInstitut Trimbos depuis 1984 indique une
hausse sensible de lusage de cannabis parmi les lves de lenseignement secondaire de 12 ans et plus. La prvalence au cours du dernier mois passe de 2,3 %
en 1984 10,7 % en 1996 65.
Sur les dix dernires annes, les deux enqutes cites indiquent une stabilisation de la consommation chez les adultes mais une augmentation chez les jeunes.
Faut-il y voir leffet positif pour les adultes et ngatif pour les jeunes de la
dpnalisation de facto intervenue la fin des annes soixante-dix ? Diffrents
auteurs se sont penchs sur la question.
Ainsi, si certains ont constat une baisse du nombre de consommateurs parmi les
jeunes aprs 1976, ils remarquent que cette volution a t commune dautres
pays. Karl-Heinz Reuband suggre alors que la prvalence dune certaine culture
chez les jeunes a eu plus dimpact sur cette dcrue de lusage que le contexte lgislatif66. Aprs cette baisse, suivie dune priode de stabilisation, diffrentes enqutes
laissent apparatre une remonte de lusage du cannabis aux Pays-Bas. Cette hausse
rcente est parfois interprte comme un contrecoup de la politique adopte aux PaysBas en 197667. Mais l encore la situation hollandaise nest pas un phnomne isol.
La hausse observe ailleurs en Europe empche dy voir une consquence du seul
contexte lgislatif.
Reuband montre donc que la relle influence du modle lgislatif sur la disponibilit de la drogue nentrane pas une relation directe de celle-ci avec le niveau
de consommation. La forte disponibilit du cannabis aux Pays-Bas est en effet
compense par des facteurs de type socioculturel.
64. C'est--dire la part des nouveaux usagers de cannabis sur l'ensemble des usagers ayant dj consomm du
cannabis au moins une fois dans leur vie
65. Voir note n 52. Rsultats publis dans : De Zwart et al., 1997.
66. Reuband, 1998, p. 329.
67. Korf, 1995, p. 91
46
De mme, Van Dijk, dans son analyse des avantages et des inconvnients de la
politique nerlandaise, ne note aucune incidence de ses composantes sur la prvalence de la consommation de cannabis68. La relation entre les chiffres mesurant le
niveau de consommation de ce produit et le modle lgislatif en vigueur dans un
pays nest donc pas vidente.
Sur ce mme thme dune ventuelle corrlation entre le degr de disponibilit (et donc le contexte lgislatif) et lusage du cannabis, il est une dernire tude
laquelle nous souhaitons nous rfrer. Dirk Korf a effectu une comparaison des
donnes relatives au niveau et au mode dusage du cannabis Amsterdam et
Hambourg, donc dans des contextes diffrents69. La disponibilit du cannabis semble
avoir peu dincidence sur la toute premire consommation des jeunes puisque, dans
ce cas, ils se procurent le produit auprs damis ou de connaissances. En revanche,
les consommateurs plus gs ont moins doccasions daccs au cannabis en dehors
des coffee-shops. La prsence de ces tablissements serait dterminante non seulement pour un premier contact de ces personnes avec le produit, mais galement
pour la poursuite de lusage, lie selon largument de Howard Parker lexistence dune source stable dapprovisionnement. Les coffee-shops augmenteraient
donc les risques dun usage rgulier.
Ces conclusions vont dans le sens des autorits nerlandaises. Celles-ci constatent en effet que si les coffee-shops nont apparemment pas caus daugmentation de lusage, ils pourraient tre responsables dune prennisation de celui-ci chez
certaines personnes. Ltude de Dirk Korf prcise que laugmentation de lusage
est peut-tre effective pour les 25-39 ans mais pas pour les jeunes.
Si nous avons tenu retranscrire de faon assez dtaille notre dmonstration
concernant le nombre dusagers de cannabis, cest que celui-ci est avanc comme
un argument majeur en faveur des effets positifs de la politique de sparation des
marchs. Nous avons voulu montrer que les arguments statistiques peuvent saccumuler et sinfirmer indfiniment les uns les autres sans quaucun deux ne
puisse clore le dbat de faon dfinitive. Toutes les preuves sont finalement contestables et, au bout du compte, largument initial na plus le caractre dvidence
que les auteurs de Continuit et changement ont cherch lui confrer.
Dautres thmes traits en dtail dans notre rapport initial peuvent tre ainsi
rsums :
Linfluence, parfois ngative, de la politique de sparation des marchs sur les
modes dusage du cannabis avec lapparition dun usage problmatique de ce
produit qui inquite les dirigeants. Celui-ci se reconnat : une persvrance dans
la consommation du cannabis, une demande de prise en charge sans cesse crois68. Van Dijk, 1998, p. 383.
69. Korf, 1995, p. 65-92. cette poque, Hambourg ne compte pas de coffee-shops et les interpellations pour
infractions lies au cannabis sont nombreuses.
47
sante, une consommation intensive chez un petit groupe dusagers mme si, pour
la plupart dentre eux, elle garde un caractre essentiellement rcratif.
La question de la thorie de lescalade : o en est le dbat nerlandais sur la
question et comment se positionne Continuit et changement dans ce dbat ?
En se fondant sur une tude dirige par Peter Cohen70, les auteurs de Continuit et
changement adoptent une position trs tranche ; ils relvent par exemple qu une
trs petite part seulement des jeunes qui ont pris des drogues douces passent aux
drogues dures , ainsi, la thorie dite du marchepied (stepping stone theory) est
dmentie par la ralit aux Pays-Bas 71.
Les enqutes examines napportent finalement pas de rponses aussi catgoriques :
le passage des drogues douces aux drogues dures se produit parfois, mais pour des
raisons trs diffrentes dune personne lautre, ce qui nautorise aucune gnralisation. De plus, la sparation des marchs na pas forcment dincidence sur
cette dcision (de passer aux drogues dures) trs personnelle. Aucune tude ne
prouve en effet que cette sparation des marchs ait jamais retenu des usagers
mme quelques-uns tents de passer aux drogues dures mais qui, confronts
cette nouvelle situation, sy seraient refuss !
Enfin, la question des coffee-shops, avec dun cot des arguments lappui du
bien-fond de ces tablissements (lensemble des arguments prcdents vont
dans ce sens72) et de lautre, laugmentation inquitante de leur nombre aux PaysBas. Un point difficilement contestable car il simpose dvidence tout observateur et fait en outre lobjet de plaintes (voir chapitre 3). Mais il ny a tout simplement
pas de preuves : avant 1997, aucun recensement national des coffee-shops navait
en effet t ralis. Les donnes produites alors permettent dvaluer un peu plus
de 1 000 le nombre de coffee-shops, rpartis essentiellement dans les grandes villes73.
de drogues dures constate aux Pays-Bas (comme dans pratiquement tous les pays)
ne permet pas elle seule de prononcer lchec de ce volet de la politique hollandaise. En effet, un des principes de base de celle-ci est de matriser le problme
sanitaire et social que constitue lusage de drogues dangereuses 74. Pour arriver
dmontrer lefficacit de la politique sur ce point, il faudrait prouver que le mode
de vie des usagers de drogues dures sest amlior, ce critre englobant en fait
une multitude de facteurs touchant au logement, au travail, aux rapports sociaux,
la sant et autres.
En fait, il est remarquable de voir la plupart des pays avancer continuellement
lappui de leur politique de sant publique la mme immuable poigne de critres : le nombre dusagers de drogues dures, leur mortalit, leur morbidit et leur
prise en charge. Le nombre relativement faible de ces critres rsulte peut-tre du
manque de donnes disponibles et, encore plus, comparables. En tout cas, ceci
conduit, au niveau du dbat international et donc national, accrotre limportance de lenjeu dont ces chiffres sont porteurs. Cela devrait encourager les acteurs
faire preuve dune grande prudence dans leur interprtation, dabord parce que
les chiffres en question sont utiliss pour rsumer eux seuls la question des usagers
de drogues dures ; ensuite, parce que limportance de lenjeu qui sy attache fait
que la tentation est forte den donner une interprtation abusive.
Les donnes que nous avons retenues nous amnent commenter la citation
ci-dessous, extraite dune intervention de M.L. Bot, directeur du Centre Maliebaan Utrecht, lors dun congrs en 1998 :
Aux Pays-Bas, nous sommes fiers de ces faits :
la sant de nos usagers de drogues est relativement bonne ;
le taux de mortalit par overdose est limit ;
la diffusion du virus VIH est limite ;
le nombre de toxicomanes est peu important, si on le compare celui dautres
pays dEurope 75.
Nous insisterons surtout ici sur lestimation du nombre dusagers et les indicateurs de mortalit et de prise en charge, passant trs synthtiquement en revue
les autres donnes.
2 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE RDUCTION DES RISQUES

Le principe de rduction des risques est avec la sparation des marchs et la
lutte contre les nuisances un des piliers de la politique nerlandaise en matire
de drogue. Daprs Continuit et changement, la hausse incontestable de lusage
70. Cannabis use, a stepping stone to other drugs ? The case of Amsterdam (Cohen et al., 1996). Nous avons complt
lexamen de la question notamment par lanalyse dtaille dune autre tude : Keeping off, stepping on and stepping
off : the steppingstone theory reevaluated in the context of the Dutch cannabis experience (Sifaneck et al., 1995).
72. Nous y avons ajout les rsultats des enqutes en population gnrale lorsquil est demand aux personnes o
elles se procurent leur produit. Ils montrent non seulement que les coffee-shops sont des lieux o les usagers ont lhabitude dacheter leur cannabis sans que les autres circuits de distribution soient dlaisss mais galement que linterdiction de vente de drogues dures dans ces endroits semble respecte alors que celle de vente des mineurs lest moins.
Source : enqute CEDRO sur lusage de produits licites et illicites au niveau national (Abraham et al., 1999, p. 81-93).
73. Bieleman et al., 1997.
48
Le nombre dusagers de drogues dures

Sur ce point, les arguments avancs sont les mmes que pour les consommateurs de drogues douces. Ils sappuient sur le nombre dusagers (adultes et jeunes),
son volution dans le temps et une comparaison avec les donnes de prvalence
dans les autres pays europens.
75. Bot, 1998, p. 28.
49
En 1995, Continuit et changement parle denviron 25 000 toxicomanes .

Ce chiffre est encore repris actuellement. Cette estimation est fonde sur une
tude mene par Bieleman et al.76 pour le centre Intraval et la demande du
Dpartement central de la recherche et du dveloppement (WODC) du ministre
de la Justice. Celle-ci constitue aussi une contribution la note gouvernementale
Continuit et changement. Par toxicomanes , les auteurs dsignent les usagers
dopiacs uniquement.
Cette tude sera abondamment utilise par les auteurs de Continuit et changement. Soulignons quelle a t ralise dans un dlai trs court (3 mois) et donc
sur la base des donnes les plus immdiatement disponibles et exploitables. Ces
limites sont souvent passes sous silence.
Publie en 1995, la recherche porte sur des donnes datant de 1993. Ayant
procd par extrapolation de diffrents registres (usagers connus des services de
traitement, usagers dopiacs enregistrs par la police et estimations locales du
nombre dusagers rguliers) et en appliquant diffrentes hypothses (sur la part
des usagers non atteints par les institutions sanitaires ou rpressives), les auteurs
avancent trois estimations diffrentes qui, combines, aboutissent un minimum
de 28 000 usagers rguliers dopiacs aux Pays-Bas en 1993.
Lestimation de Bieleman et al. a t rvise en soustrayant les doubles-comptes, cest--dire les personnes ayant eu plusieurs contacts avec le systme de soins
au cours de la priode tudie77 et en ajoutant les usagers ne frquentant aucune
structure ou nayant aucun contact avec la justice78. Une fois cette correction apporte, Continuit et changement retient une estimation de 27 000 hronomanes aux
Pays-Bas.
Dans son dernier rapport, lObservatoire europen des drogues et des toxicomanies donne une fourchette de 25 29 000 usagers problmatiques aux PaysBas79. Si cette approximation fait encore figure destimation officielle aux Pays-Bas,
une nouvelle fourchette est avance dans le rapport de lInstitut Trimbos :
76. Parue en nerlandais sous le nom de Drugs binnen de grenzen, harddrugs en criminaliteit in Nederlandsschattingen van de omvang , un rsum en anglais a t publi par les mmes auteurs : Bieleman et al., 1995b. Voir aussi :
Snippe et al., 1997.
77. Le rapport de lInstitut Trimbos signale que les rsultats de lenqute dIntraval ont t revus la baisse lorsquen
1994 on a pu reprer les doubles-comptes dans le systme LADIS, le systme denregistrement des clients des centres
de soins. Environ 16 % des personnes enregistres cette anne-l avaient eu plusieurs inscriptions ou avaient pris
contact avec plusieurs centres de soins (Netherlands Focal Point et al., 1998, p. 16). Ce facteur correctif peut tre aussi
discut.
78. Le nombre dhronomanes aux Pays-Bas est estim quelque vingt-cinq mille. Si lon ajoute le nombre de toxicomanes qui nont aucun contact avec les structures daide ou la justice, ce nombre atteint les vingt-sept mille (Ministre
des Affaires trangres et al., 1995, p. 19). Cest toujours sur la base de lenqute dIntraval que cette nouvelle estimation est dduite, mais les explications du nombre dusagers invisibles pour les institutions sont rares.
79. EMCDDA, 2000, p. 53.
50
Prs de 51 000 et 82 000 personnes rpondent respectivement aux critres dabus

de drogue ou de dpendance la drogue 80. Ces donnes proviennent dune enqute
sur la sant mentale des Nerlandais mene en 199681.
Ce rsultat, on le voit, ne peut tre directement compar au prcdent : la mthodologie diffre (il sagit l dune enqute en population gnrale, technique mal
adapte la mesure dun comportement statistiquement rare), de mme que
les dfinitions retenues (les diagnostics mesurs sont ceux dabus et de dpendance
la drogue82). Lestimation antrieure correspond en fait la prvalence au cours
du mois prcdant lenqute : 0,3 % des personnes interroges ont dclar un abus
rcent de drogue et 0,7 % une dpendance83. Nous ne concluons pas de cette autre
estimation que le nombre de 25 000 est sous-estim mais que ce type de mesure
reste troitement dpendant de la dfinition de lusager de drogues .
Aspects sanitaires de lusage de drogues dures

Outre la rduction ou la stabilisation du nombre dusagers, on fait frquemment
valoir, pour valuer lefficacit de la politique nerlandaise de rduction des risques,
le fait quelle contribue lamlioration, ou en tout cas la non-aggravation de
ltat de sant des toxicomanes.
Les principaux chiffres avancs sont le nombre de dcs lis la drogue et le
nombre dusagers sropositifs. Ils sont souvent annoncs comme tant bas aux
Pays-Bas, en comparaison avec les autres pays europens. La faiblesse relative de
la progression de lpidmie de Sida est galement prsente comme une volution positive.
Avant d examiner ces chiffres, notons que ltat de sant des toxicomanes ne
se mesure pas uniquement par ces indicateurs et que certains signes, bien que non
encore mesurables, ne confortent pas forcment loptimisme affich dans le rapport
Continuit et changement. Nous pensons notamment la propagation dautres
maladies infectieuses telles que la tuberculose ou les hpatites B et C ou encore
lassociation apparemment de plus en plus frquente de la toxicomanie des troubles psychiatriques.
80. Netherlands Focal Point et al., 1998, p. 10.

81. Il sagit dune enqute longitudinale (3 phases sont prvues) auprs des mnages, portant sur les troubles en sant
mentale (dont lusage de certaines drogues illicites). La premire vague a t mene auprs de 11 000 mnages reprsentatifs de la population ge de 18 64 ans. Lenqute est ralise par lInstitut Trimbos (Bijl et al., 1997).
82. En effet, lenqute cherche mesurer la prvalence dune srie de troubles mentaux au sein de la population
adulte. Lusage de drogue est alors repr en fonction du diagnostic de labus de drogue ou de la dpendance la
drogue, correspondant respectivement aux codes 305 et 304 de la classification internationale des maladies (9e dition).
83. titre de comparaison, lorsque dans lenqute nationale en population gnrale on pose la question suivante :
Avez-vous consomm telle substance au cours du dernier mois ? , les rsultats font tat dune prvalence au cours
du mois de 0,5 % pour les difficult drugs, cest--dire la cocane, les amphtamines, lecstasy, les hallucinognes et
lhrone.
51
Signalons que les chiffres de propagation de lpidmie de Sida parmi les populations toxicomanes sont en effet infrieurs ceux annoncs par exemple en France :
13 % des personnes contamines en 1997 aux Pays-Bas sont des usagers de drogues
contre 19 % en France ; mais surtout, il y a environ 2 000 nouveaux cas de Sida
diagnostiqus en 1997 en France contre 300 aux Pays-Bas84. Rapport la population du pays, le nombre de nouveaux cas en France est pratiquement deux fois
plus important quaux Pays-Bas (respectivement, 3,4 et 1,9 pour 100 000 habitants). Lincidence du Sida parmi les usagers de drogues injecteurs annonce par
lOEDT pour les Pays-Bas est de 10,9 % sur la priode 1985-1998, nettement
infrieure celle de la plupart des pays europens85.
La relative modicit du niveau de prvalence observ aux Pays-Bas est habituellement justifie par le faible recours linjection des usagers nerlandais
(13 % des consommateurs dopiacs accueillis dans le systme de soins ambulatoire en 1998 sinjectent leur drogue alors que 75 % la fument86 et, par rapport aux
donnes prsentes par lOEDT, ces chiffres font figure dexception). Les carts
constats entre les pays europens peuvent galement sexpliquer comme le
rappelle lOEDT par des facteurs comme la prvalence des comportements
risque, la date laquelle le virus sest rpandu au sein des diffrentes populations
dusagers ou lampleur et la prcocit des mesures prventives87. Ajoutons que,
comme dans dautres pays europens, la couverture des donnes nerlandaises relatives aux cas de Sida nest pas exhaustive, notamment parce quil ny a dans ce
pays aucune obligation pour les praticiens de les dclarer lInspection gnrale
de la sant publique. Ce sous-enregistrement (estim 5-6 % Amsterdam mais
inconnu au niveau national) ne peut cependant expliquer les carts observs avec
les autres pays europens dont les donnes ne sont certainement pas non plus exhaustives.
Quant la prvalence de linfection par le VIH, il faut savoir quil ny a pas
non plus dobligation de dclaration des cas de sropositivit par les praticiens
aux Pays-Bas. Mais contrairement aux statistiques sur le Sida qui font lobjet dun
enregistrement au niveau national, celles sur le seul VIH proviennent denqutes
ponctuelles. Elles permettent destimer la prvalence de ce virus parmi les usagers
de drogues dans environ six villes nerlandaises88.
84. Sources : lInspection gnrale de la sant publique (IGZ) pour les Pays-Bas (Aids in Nederland per 31 maart 1998,
Rijswijk, Inspectie voor de Gezondheidszorg, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 1998) ; la Direction
gnrale de la sant (DGS) pour la France (Ministre du Travail et des Affaires sociales, Direction gnrale de la sant,
Surveillance du Sida en France. Situation au 30 juin 1998 , Bulletin pidmiologique hebdomadaire, n 37, 1998).
85. EMCDDA, 2000, p. 56.
86. Donnes extraites de LADIS (voir p. 55 sq.)
87. Observatoire europen des drogues et des toxicomanies (OEDT), Rapport annuel sur ltat du phnomne de la drogue
dans lUnion europenne 1997, Luxembourg, Office des publications officielles des communauts europennes, 1998, p. 32.
88. Il sagit dune srie denqutes menes par lInstitut national de la sant publique et de lenvironnement (Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieuhygine RIVM). Ces enqutes suivent une mthodologie volontairement similaire, afin
de pouvoir effectuer des comparaisons entre les villes. Dans toutes, les usagers de drogues dures sont recruts dans des
centres mthadone ou dans la rue. Pour vrifier la prsence ou non des anticorps VIH, un test de salive est effectu.
52
En fin de compte, les rsultats varient fortement dune ville lautre, ce qui
rend difficile toute conclusion au niveau national. Amsterdam mise part, la prvalence du VIH parmi les injecteurs de drogue passe dun maximum de 12 % en
1996 Heerlen/Maastricht et en 1994 Rotterdam un minimum de 2 % Arnhem
en 1991 et en 1995 et 0 % Deventer en 1991/1992.
Par ailleurs, une enqute mene par Van Haastrecht89 en 1994 conclut un
nombre denviron 8 000 personnes contamines par le virus VIH aux Pays-Bas,
parmi lesquelles 1 400 injecteurs de drogue. Selon ce mme auteur, il semble
quAmsterdam soit le centre de lpidmie VIH parmi les injecteurs de drogue
aux Pays-Bas 90. Les enqutes prcdentes indiquent en effet pour cette ville des
donnes de prvalence largement suprieures, de lordre de 25-30 %.
Cette rapide prsentation des chiffres en matire de prvalence du Sida et du
VIH suffit nanmoins nuancer, sans pour autant les contredire, les arguments de
Continuit et changement : Aux Pays-Bas, les toxicomanes sropositifs sont,
proportionnellement, peu nombreux ou encore la politique de rduction des
risques, qui englobe entre autres les vastes programmes de distribution de mthadone et dchange de seringues, commence ds les annes soixante-dix, a donc
donn des rsultats relativement bons. Elle a aussi contribu freiner lpidmie
de Sida 91.
Quant aux dcs lis la toxicomanie, tout comme en France, la validit des
statistiques nerlandaises est entache dimportantes limitations, ce qui les rend
quasiment impropres toute comparaison. On nen continue pas moins les
mettre en avant, comme un argument puissant en faveur de lefficacit de la politique de rduction des risques. Avant de prsenter les sources, nous tenons souligner linitiative du Bureau central des statistiques (quivalent de lINSEE) et du
ministre de la Sant publique nerlandais qui indiquent que suite limportance accorde aux comparaisons internationales sur les chiffres des dcs dus
lalcool et aux drogues, une tude europenne a t mise en place, afin davancer
des recommandations ce sujet. En attendant que ces recommandations soient
formules et appliques, les chiffres relatifs aux dcs lis aux drogues et lalcool
ne seront pas publis 92.
Les auteurs de Continuit et changement nont pas fait preuve dautant de
prudence. Pour pouvoir annoncer que la mortalit par surdose est faible aux PaysBas (p. 10), ils mentionnent le nombre de dcs dus la drogue enregistrs dans
divers pays, daprs un rapport des Nations unies93 : 42 aux Pays-Bas en 1991,
411 en France, 2 125 en Allemagne, etc. Ils en dduisent que le nombre de dcs
89. Van Haastrecht, 1995.
90. Rigter et al., 1997, p. 66.
91. Ministre des Affaires trangres et al., 1995, p. 10-11.
92. Centraal Bureau voor de Statistiek et al., 1998, p. 47.
93. United Nations Economic and Social Council, Economic and social consequences of drug abuse and illicit
trafficking : an interim report, Vienna, ECOSOC, 1994.
53
par surdose pour 100 000 habitants est au moins deux fois plus lev ltranger.
Contrairement dautres pays, ce nombre naugmente pas aux Pays-Bas 94.
Nous ne prsenterons que les limites des sources nerlandaises ; il suffit cependant de voir quelles affectent aussi les autres pays (sans que cette similarit des
limites permette la comparaison des donnes) pour saisir toute la difficult dune
comparaison lchelle europenne (en tout cas, sans le pralable dune rflexion
mthodologique forte).
Comme ailleurs, il existe aux Pays-Bas plusieurs sources denregistrement des
dcs lis lusage de drogue. La statistique nationale, tablie partir des certificats
de dcs des gnralistes et des mdecins lgistes, fait tat de 33 dcs lis la
drogue en 1995 (50 en 1994), essentiellement des dcs par intoxication accidentelle en cause primaire (code CIM 850.0), cest--dire, dans une acceptation restreinte,
les surdoses . La mme anne, 26 dcs par overdose sont ports la connaissance du service municipal de sant dAmsterdam et autant Rotterdam, soit un
total pour ces deux villes de 52, contre 33 la mme anne au niveau national (ou 22
si on considre que le code 850 correspond au sens restreint d overdose ). Mme
si les chiffres locaux et nationaux ne sont pas directement comparables (le regroupement des dcs diffre), la supriorit des premiers sur les seconds pose problme.
Les explications tiennent en partie des diffrences de couverture des sources : linverse du CBS, pour le niveau national, les services municipaux de sant
dAmsterdam et de Rotterdam enregistrent les dcs de non-rsidents, y compris
les usagers de drogues trangers (les mdecins lgistes examinent toutes les morts
non-naturelles). Or, nombreux sont les usagers trangers qui sinjectent habituellement la drogue et prsentent ainsi un risque de dcs plus important. En 1994,
on estime que prs de la moiti des usagers morts aux Pays-Bas taient franais,
suivis par les nerlandais et les allemands95.
Mais cette explication nexclut pas un problme denregistrement. En effet,
pour lanne 1994 par exemple, lInstitut Trimbos signale que mme si on considre uniquement les cas doverdose de Nerlandais (environ 34 Rotterdam et
Amsterdam pris ensemble contre 37 au niveau national), on ne peut exclure le fait
quil y ait un sous-enregistrement dans les statistiques nationales 96. Il est donc
trs dlicat de considrer que le nombre de dcs se limite une cinquantaine aux
Pays-Bas, mme sil est probable que le nombre rel soit plus faible qu ltranger o de telles limites mthodologiques existent galement.
95. Rigter et al., 1997, p. 64.
96. Ibid.
54
La prise en charge sanitaire des usagers de drogues dures

Comme nous lavons soulign, on argue souvent de limportance de la prise en
charge des usagers aux Pays-Bas. Le systme denregistrement y est incontestablement dvelopp et performant, mais il reste trs difficile de dterminer le nombre
dusagers exclus du systme de soins. Ce chiffre est pourtant important dans la
mesure o il permet, entre autres, dvaluer lefficacit du systme sanitaire : la
demande potentielle est-elle couverte par les institutions en place ? La mesure
sen approchant le plus est le taux de couverture du systme de prise en charge.
Lampleur de la prise en charge
Les sources de donnes disponibles couvrent peu prs lensemble du dispositif de prise en charge. Pour les soins ambulatoires, cest le systme LADIS (Systme
national dinformation sur lalcool et les drogues) qui les centralise. Exploit par
la Fondation pour les systmes dinformation sur la prise en charge des toxicomanes (IVV), il a une couverture nationale et recueille linformation en provenance
de tous les services de prise en charge et de consultation ambulatoire97. Ces derniers
renseignent un questionnaire informatique qui leur permet de grer leur clientle
et dalimenter LADIS par la mme occasion. Un autre avantage de cette source est
la mise en place, depuis 1994, dun code unique par client qui permet de dnombrer non plus uniquement les inscriptions mais galement les personnes uniques
(une inscription corrige des doubles-comptes en cas de contacts multiples dans
lanne). Ce systme denregistrement, jug trs performant, fait lobjet de nombreuses demandes dinformation de la part de ltranger.
En 1998, LADIS comptabilisait 65 622 inscriptions dans le systme de soins
ambulatoire nerlandais, dont 34 226 pour lesquelles le problme primaire est li
aux drogues illicites (soit un peu plus de la moiti de lensemble des inscriptions).
Ces 34 226 inscriptions concernent en fait 25 261 personnes uniques puisque
certains clients ont eu plusieurs priodes dinscription au cours de lanne 1998
ou ont t inscrits dans plusieurs tablissements pris en compte par LADIS. Ils
comptent en moyenne 9,1 contacts. La plupart des demandes concernent les opiacs (61 % des inscriptions), principalement lhrone, suivis par la cocane (18 %
avec le crack) et le cannabis (11 %)98. Les inscriptions ont doubl depuis 1988, en
partie en raison de llargissement de loffre de soins. Celles relatives un problme
97. Au moment de notre enqute, le taux de couverture des tablissements tait de 90-95 % mais il devait tre de
100 % fin 1999. Ainsi, outre les CADs (les services de consultation pour la prvention de lalcoolisme et de la toxicomanie), qui sont lgalement tenus de transmettre linformation LADIS, dautres institutions pour la prise en charge
ambulatoire des toxicomanes transmettent leurs donnes au systme LADIS : les tablissements caractre social
pour la prise en charge des toxicomanes, les services sanitaires municipaux ayant un programme mthadone, etc.
98. Source : Ouwehand et al., 1999.
55
de cannabis, de cocane et damphtamines ont particulirement augment. Enfin,

parmi les usagers de drogues dures inscrits dans le systme de soins ambulatoire,
9 754 ont suivi un programme mthadone, le plus souvent dans une optique de
stabilisation de la consommation. Ce chiffre permet dvaluer environ 11 000
12 000 le nombre dusagers sous mthadone aux Pays-Bas (voir ci-dessous).
Concernant limportance et les caractristiques de la prise en charge dans le
secteur intra-muros, les informations sont enregistres dans le registre des patients
hospitaliss en services de sant mentale (Patintenregistratie Intramurale Geestelijke Gezondheidszorg PIGGz). Depuis 1997, cest lInstitut national des hpitaux (Nationaal Ziekenhuis Instituut NZI) qui est charg de son exploitation99.
Sont comptabiliss dans PIGGz les soins fournis aux clients hospitaliss dans les
tablissements de sant mentale, notamment les admissions dusagers dans les
cliniques spcialises en toxicomanie et les hpitaux psychiatriques. Contrairement LADIS, les doubles-comptes ne sont pas reprables et les usagers sont identifis par leur diagnostic100.
Ainsi, au 31 dcembre 1996, les personnes hospitalises pour un problme
de drogue reprsentent moins de 4 % de lensemble des patients du secteur psychiatrique; 680 prsentent une pharmacodpendance ou une psychose due aux drogues
et 224 un problme dabus sans dpendance. Ces derniers sont accueillis essentiellement dans les hpitaux psychiatriques gnraux101. Sur lensemble de lanne
1996, on dnombre 1 861 admissions pour pharmacodpendance en hpitaux
psychiatriques (soit 48,1 % du total des admissions) et 2 883 en cliniques de
dsintoxication (soit 43,5 %)102. Les abus de drogue sans dpendance sont en
nombre bien infrieur dans les deux types dtablissements (de lordre de 100150 en 1996) alors que les cas de psychoses dues aux drogues ne sont enregistrs que dans les hpitaux psychiatriques (268 en 1996). Sur le long terme, la
croissance du nombre dadmissions est nettement plus forte dans les cliniques
spcia-lises que dans les hpitaux psychiatriques.
Que ce soit dans le secteur ambulatoire ou dans le secteur intra-muros, la
croissance enregistre des admissions pour un problme de drogue a t bien plus
forte que celles impliquant lalcool. Ces dernires sont devenues minoritaires
partir de 1993 dans le premier et de 1996 dans le second.
99. Lancien propritaire de PIGGz tait lAssociation nerlandaise pour la sant mentale (NVGGz).
100. Les codes de la classification internationale des maladies retenus sont : psychose due aux drogues (CIM-292) ;
pharmacodpendance (CIM-304) et abus de drogues sans dpendance, alcool et tabac exclus (CIM-305.2-9).
101. Ces donnes regroupent les informations de 59 tablissements dont 48 hpitaux gnraux et 9 des 12 cliniques
pour toxicomanes existantes. Source : Centraal Bureau voor de Statistiek et al., 1998, tableau 9.3.3, p. 214.
102. De Zwart et al., 1998, p. 40.
56
Le taux de couverture du systme de soins

On dispose de diffrentes donnes sur le taux de couverture du systme de soins.
Continuit et changement indique que environ 65 % des toxicomanes sont en
contact avec un organisme daide 103 . Ou encore que ces structures sont en
contact rgulier avec au moins deux tiers des toxicomanes 104.
LInstitut Trimbos annonce 70 80 % dusagers dopiacs bnficiant dune
prise en charge105. Cette fourchette est galement retenue par les propritaires de
LADIS. Le nombre de clients donc corrig des doubles-comptes inscrits entre
1994 et 1995 dans le systme ambulatoire pour un problme dusage de drogue
(usage de cannabis exclu) tait en effet, observent-ils, de 20 261, chiffre rapport
lestimation officielle de 25 27 000 usagers de drogues dures. Ils en dduisent que si lestimation du mmorandum gouvernemental est exacte, le systme
LADIS couvre 75 81 % des usagers de drogues dures 106.
Nous ne doutons pas du caractre satisfaisant du taux de couverture du systme
sanitaire nerlandais, sans doute bien meilleur que dans dautres pays. Mais lordre de grandeur ( au moins deux tiers ) est finalement rarement contest. Il est
dailleurs difficile de retracer lorigine de ce chiffre. Toute lambigut de cette
valeur provient certainement du fait quelle repose sur les estimations du nombre
de toxicomanes dans le pays. Or, celles-ci reposent en partie sur des hypothses
relatives au taux de couverture du systme de prise en charge.
En 1995, lors de la rdaction de Continuit et changement, la seule information disponible provient de lenqute de Bieleman et al. Celle-ci value le taux de
couverture du systme sanitaire 62 % en se fondant sur les donnes fournies par
les institutions sanitaires et partir des estimations locales du nombre dusagers
(juges fiables dans 3 villes uniquement)107. Les auteurs de Continuit et changement ont peut-tre ajust cette valeur comme ils lavaient fait pour lestimation du
nombre dusagers dopiacs. Cest, semble-t-il, la seule explication possible.
Nous avons procd de mme pour justifier le taux de couverture des programmes de distribution de mthadone. On passe de 40-45 % selon une tude de J. Derks
et al.108, 60-70 % suivant lInstitut Trimbos109, et 75 % selon Continuit et
changement. Mais derrire cette apparente disparit, les auteurs saccordent plus
sur le nombre absolu dusagers sous mthadone : de lordre de 11 000 ces dernires annes. Un rapide calcul partir des donnes de LADIS prsentes

104. Ibid., p.8.
105. Institut Trimbos, 1998c, p. 1.
106. Cruts et al., 1997, p. 10.
107. Snippe et al., 1997, p. 203.
108. Derks et al., 1998, p. 87.
109. Netherlands Focal Point et al., 1998, p. 22.
57
prcdemment permet de retrouver cette valeur. Notons enfin que dautres systmes denregistrement des clients sous mthadone existent Rotterdam et
Amsterdam110. Ils indiquent que 1 973 clients (uniques) ont t recenss Rotterdam
en 1997 et 4 006 Amsterdam la mme anne. Ils offrent aussi des informations
trs dtailles sur les caractristiques de ces clients et leur mode de consommation. Ils signalent enfin une baisse de la demande (notamment de moins en moins
de nouveaux clients) saccompagnant dune modification du profil de la clientle : plus vieille et faisant un usage plus intensif du dispositif.
Nous verrons dans la dernire partie de ce rapport que lefficacit du systme
de soins et le nombre dusagers non pris en charge vont tre au cur des dbats
fondateurs de la politique des nuisances. Voyons dabord quelle ralit ce terme
de nuisances recouvre.
3 - LES NUISANCES : QUESTIONS DE MESURE

Avant de dcrire dans les chapitres suivants la faon dont les Nerlandais
ont dcid de lutter contre le problme des nuisances, nous nous sommes penches
malgr le peu de donnes et de recherches existantes sur la question de la mesure
des nuisances.
Nous lavons soulign prcdemment, le concept des nuisances est volontairement flou. Pour les acteurs politiques, il dsigne un ensemble dactes identifis
par des plaintes et les auteurs de ces plaintes (les citoyens non-usagers). Mais pour
mesurer ces actes, il importe den prciser la dfinition, mme si elle ne recouvre
pas exactement celle adopte par les dcideurs. Les recherches quantitatives sur
ce thme sont peu nombreuses. Nous avons donc accord une place importante
une tude europenne ne portant pas spcifiquement sur cette question.
Dans notre rapport initial, nous avions examin ltat de la recherche sur la
dlinquance associe la toxicomanie. En effet, la premire dfinition des nuisances, la fin des annes quatre-vingt, faisait rfrence en partie la petite dlinquance associe lusage de stupfiants. Comme en France, la recherche nerlandaise
a rvl quun petit nombre dusagers commettent des infractions et quune petite
partie seulement de lensemble des dlits enregistrs peut tre attribuable aux
toxicomanes. Sappuyant sur lenqute de Bieleman et al., les auteurs de Continuit et changement vont dans ce sens. Notons cependant que Continuit et changement ne reflte pas la diversit et la richesse de la littrature nerlandaise sur la
nature du lien entre toxicomanie et dlinquance.
110. RODIS (Rotterdams Drugs Informatie Systeem) Rotterdam et CMR (Centrale Methadon Registratie) Amsterdam. Ces deux bases sont exploites par le Service municipal de sant (GGD) de ces villes.
58
Cette note napprofondit pas la question de la mesure des nuisances, pas plus
que les auteurs nclairent le concept lui-mme. Leur recours quasi systmatique
aux chiffres pour tayer leur argumentation les force rduire la dfinition ce
qui est mesurable et disponible : cest--dire les petits dlits commis par des usagers.
Certains passages suggrent pourtant quils font la distinction entre dlinquance
et nuisances, notamment lorsquils parlent du comportement asocial des toxicomanes, comme labandon de seringues sur la voie publique (p. 11).
Au total, Continuit et changement semble sen tenir une conception restrictive des nuisances, sauf lorsquils les dfinissent par leurs limites : un acte objectif devient nuisance lorsque les citoyens estiment que ces limites sont dpasses.
dfaut dune analyse des plaintes111, lenqute par questionnaire auprs de leurs
auteurs qui finalement sont les plus mme de dfinir les nuisances nous semble
une mthode pertinente pour mieux les cerner. Ainsi, pour donner une image ou
une autre image du phnomne des nuisances, nous avons fait rfrence une
enqute europenne conduite en 1994 dans les scnes ouvertes de la drogue de six
villes europennes dont le centre-ville dAmsterdam et le quartier de la gare de
Rotterdam112. Lobjectif de cette recherche est denregistrer la faon dont la scne
de la drogue est perue dans chaque ville : est-elle ou non vcue comme une nuisance
par la population qui a t interroge113 ?
Dans chaque lieu, environ 200 habitants ont t interrogs sur leur perception
de diffrents actes gnralement observs dans ces scnes de la drogue : prsence
de seringues usages, consommation en public, trafic ouvert, toxicomanes faisant
la manche, etc.
Cette enqute montre et nous laissons de ct laspect comparatif des lieux
que les habitants sont plus gns par les toxicomanes que par les prostitues de rue
ou les vagabonds. Les premiers font plus souvent lobjet de plaintes. Labandon
de seringues usages, qui fait craindre la contagion par des maladies infectieuses,
est un des actes les plus ressentis comme une nuisance. Viennent ensuite les intrusions des toxicomanes dans la sphre prive des gens, dans les halls dimmeubles,
les cages descalier, etc. En troisime lieu, vient le spectacle des usagers se droguant
en public, notamment les hronomanes en train de se shooter.
111. Nous verrons dans le chapitre 4 que des centres denregistrement des plaintes (medpunten) vont tre mis en
place dans le cadre de la politique des nuisances. Mais nous analyserons plutt ce dispositif sous langle des mesures
prises par les autorits pour rpondre ces plaintes. En ce qui concerne leur nombre, la seule information dont nous
disposons est quelles sont peu nombreuses, notamment l o on en attendait beaucoup (ce qui interroge les valuateurs de ce projet), sans doute parce que les dealers se sont adapts et vitent de causer des nuisances (ou de faire
lobjet de plaintes) afin de ne pas tre inquits par la police.
112. Renn et al., 1996.
113. Diffrentes catgories de personnes ont t interroges : les habitants des quartiers (environ 200 dans chaque
ville) slectionns dans lannuaire et interviews par tlphone ; les commerants (50 dans chaque ville) slectionns et interviews sur place ; les officiers de police des commissariats locaux (environ 50) ; et les toxicomanes (de
50 100 suivant les villes) approchs dans la rue, dans les endroits dchange de seringues ou de distribution de
nourriture, etc. Les variables telles que lge, le sexe et lorigine ethnique ont t prises en compte pour tablir ce
dernier chantillon.
59
Un trafic ouvert et manifeste, des toxicomanes faisant la manche ou tranant

sur une place et la prsence de dealers constituent une gne moindre, essentiellement parce quil est relativement ais dviter les lieux de concentration o se
produisent habituellement ces vnements.
Que retient-on de cette enqute ? Les chiffres montrent que la prsence de
toxicomanes, mme trs visible (les lieux slectionns sont rputs pour cela), nest
pas synonyme de nuisances pour tous les habitants du quartier. Lexistence dactes spcifiques, rels, ne constitue pas pour tout le monde une nuisance. Surtout,
les caractristiques sociodmographiques ou dopinions des habitants leur donnent
une perception diffrente des mmes actes. Ces donnes confirment la dfinition
gomtrie variable de la notion de nuisance et, par consquent, la difficult den
effectuer une mesure.
En conclusion de la question de la mesure des nuisances, nous nous sommes
intresses lefficacit des programmes de distribution de mthadone en termes
de rduction des nuisances.
Certains pensent que la maintenance la mthadone suffit entraner une baisse
de la dlinquance ou des nuisances associes lusage de drogue. Cest parier sur
la mme hypothse causale qui sous-tend lide que la lgalisation des drogues va
immdiatement rduire cette dlinquance ou ces nuisances114. nouveau, nous
rejoignons ici la problmatique de la liaison entre toxicomanie et dlinquance
mais dans sa version la plus ancienne : celle dune liaison causale entre toxicomanie et dlinquance, cest--dire quune baisse, voire un arrt de la prise de drogue
illgale, doit entraner une baisse du niveau de la dlinquance associe la toxicomanie.
Plusieurs recherches115 rvlent que linscription un programme mthadone
nimplique pas automatiquement un niveau de criminalit moins lev. Le type de
programme suivi (plus ou moins bas seuil) et ses exigences sont des variables
plus pertinentes. Plus encore, le mode de vie des usagers semble mieux pouvoir
expliquer les diffrences de comportements dlinquants que le fait de recevoir ou
non de la mthadone. Selon leur mode de vie spcifique, activits dlinquantes et
mthadone vont y avoir ou non une fonction particulire. Par exemple, les programmes haut seuil dexigence concernent des usagers de longue date et qui veulent
modrer ou mettre un terme leur mode de vie dviant. Ils tiennent au moins
couper court la consommation de drogue chre. Ils ne commettent que peu de
dlits et pour des gains faibles. Ils arrivent acheter leurs drogues en rduisant au
minimum leurs dpenses normales (nourriture, vtements, transports en commun).
114. Grapendaal et al., 1994, p. 249.

115. Voir notamment : Grapendaal et al., 1994 ; Korf, 1995 ; Leenders, 1996.
60
Pour eux, la prescription de mthadone joue un rle important, non seulement pour
prvenir les symptmes du manque, mais galement en structurant leur quotidien.
Ainsi, la relation entre distribution de mthadone et niveau de nuisances ou de
dlinquance existe mais elle nest pas directe. Lune nexplique pas lautre variable. Dautres lments, tenant plus la personnalit et au parcours de lusager, interviennent sur le niveau de nuisances.
Labondance de chiffres cits dans largumentation de Continuit et changement est souvent troublante, notamment parce que les rfrences ne sont pas toujours
explicites, ni les limites mthodologiques suffisamment soulignes. Mais ce rapport
gouvernemental se veut convaincant, en particulier pour faire face aux critiques
trangres. Il utilise cet effet un langage maill de nombreuses preuves statistiques, comme souvent dans les dbats internationaux. Mais en dehors de lutilisation critiquable de certaines donnes, cette profusion de chiffres donne une ide
de la richesse du dispositif statistique nerlandais en matire de drogues et de
toxicomanies.
En effet, diffrentes bases de donnes permettent de quadriller le systme de
prise en charge sanitaire et sociale. La couverture des tablissements est importante et il est prvu quelle soit bientt exhaustive (notamment grce au fusionnement de PIGGz et de LADIS). Lintroduction dun code unique dans plusieurs
systmes a permis un suivi individuel et longitudinal des patients (essentiellement
en ambulatoire pour linstant). Une des forces de LADIS nous semble galement
tre que ce systme, prvu des fins statistiques, ait t assez rapidement combin
ADDICTIS, un systme de gestion interne des tablissements de soins mis en
place par le mme organisme116.
Les donnes de morbidit et de mortalit semblent quant elles moins bien renseignes et, comme ltranger, les systmes souffrent dune couverture mdiocre.
La tradition des enqutes en population gnrale est relativement ancienne
(certaines ont des donnes sur plus de dix ans). L aussi, les techniques ont t
centralises par quelques organismes comme le centre CEDRO de lUniversit
dAmsterdam ou lInstitut Trimbos Utrecht. Le souci de maintenir au cours du
temps luniformit des questionnaires et des mthodes dchantillonnage utilises
116. IVV, la Fondation pour les systmes dinformation sur la prise en charge des toxicomanes, a mis en place un systme
qui comprend une grille fixe la base de LADIS et une grille extensible permettant aux services dajouter leurs propres
informations.
61
par ces deux organismes semble avoir prvalu. Il a ainsi permis un suivi des volutions des donnes de prvalence. La prochaine tape programme est lharmonisation des grandes enqutes quils ont tous deux effectues : celles sur les lves
et celles sur les mnages. Enfin, comme pour toutes les enqutes en population
gnrale, une partie des usagers potentiels chappe toujours ce dispositif. Des
enqutes de moindre envergure, comme Amsterdam, visent alors ces populations plus marginales.
En revanche, pour la prise en charge rpressive des usagers ou plutt
lactivit des instances rpressives , le systme statistique est moins dvelopp :
les informations sont parcellaires et la couverture est souvent mauvaise. Il serait
intressant de dterminer si cette situation tient plus particulirement au caractre
trs dcentralis du systme rpressif ou si elle est la consquence dun moindre
intrt de la part des autorits. Un dsintrt qui tmoignerait en fin de compte de
la focalisation prioritaire de la politique nerlandaise sur la prise en charge
sanitaire et sociale.
CHAPITRE III
RDUCTION ET CONTRLE DE LOFFRE DE DROGUES
DURES ET DE DROGUES DOUCES
Comme pour tous les pays signataires des conventions internationales, il existe
aux Pays-Bas des textes permettant de rprimer les diffrents aspects du trafic de
stupfiants. Mais au-del de larsenal juridique, cest travers lapplication concrte
des dispositifs lgaux que sexpriment les politique publiques nationales.
En pratique, lactivit rpressive des autorits nerlandaises se concentre traditionnellement sur le trafic de stupfiants grande chelle, le tourisme de la drogue
et le cas des usagers et des trafiquants trangers. Le problme des nuisances et le
mcontentement manifest par la population ont largi ce champ celui des personnes (usagers ou trafiquants) et des tablissements, auteurs de nuisances. Des instruments spcifiques ont t labors et il est clair que la politique des nuisances compte
profiter de ce nouvel arsenal rpressif. Cependant, la forme mme de la rpression a t transforme. Elle se caractrise par un panachage dinstruments permettant par exemple de traiter en mme temps des problmes de scurit et de sant
publiques. On parle alors de politique quilibre ou intgrale . Voyons
comment une telle politique sapplique concrtement dans le cas des coffee-shops.
Nous aurons galement loccasion dy revenir propos de la prise en charge sanitaire et sociale des usagers (cf. chapitre 4).
Nous allons dabord rappeler les principes gnraux actuels de la politique
pnale en matire de drogue et de sa mise en uvre, travers une tude des textes
juridiques. Nous examinerons ensuite la pratique des acteurs du champ pnal, en
ce qui concerne les drogues dures puis les drogues douces.
1 - LE CADRE LGISLATIF NERLANDAIS : LOI SUR LOPIUM ET DIRECTIVES

DU MINISTRE PUBLIC
Le cadre lgislatif nerlandais en matire de drogues a t labor par touches

successives partir des annes soixante-dix, comme nous lavons vu dans le
62
63
chapitre 1. Des vnements marquants ont souvent t lorigine de changements

plus ou moins radicaux dans ce processus de construction lgislatif et, pour en saisir
la porte, il faut remonter plus loin encore. Le pass colonial des Pays-Bas, les
conventions internationales et lhistoire elle-mme des drogues sont trois des facteurs
retenus ici pour retracer lhistorique de la lgislation. Mais dautres peuvent nanmoins tre invoqus tels que lvolution de la mdecine, la situation gographique
des Pays-Bas et notamment limportance de ses ports, lhistoire gnrale de ce
pays117, etc.
Rapide historique de la lgislation nerlandaise

Avant que la consommation ou loffre de drogue ne deviennent aux Pays-Bas
un problme ncessitant une raction du lgislateur, lenjeu tait situ en dehors
des frontires. Dans un premier temps, cest dans le sillage du pass colonial du
pays et de son rle actif dans le commerce de lopium que se sont dessines les
premires dcisions dordre lgislatif. Celles-ci taient essentiellement destines
maintenir une position de monopole dans les colonies nerlandaises118. En partie
du fait de leur implication dans le commerce de lopium, les Pays-Bas se sont engags prcocement dans le processus de construction dune rponse internationale
au problme des drogues.
Sous linfluence des conventions internationales, et plus directement de la
Convention de La Haye, la loi nerlandaise sur lopium est promulgue en 1919.
La fabrication, la vente, le traitement, le transport, la fourniture, limportation, lexportation et la dtention avec intention de vente de la cocane, de lopium et de ses
drivs sont interdits. Suite la Convention de Genve de 1925, la loi nerlandaise sur lopium est rvise en 1928 pour inclure dans la liste des substances
concernes, les drivs de la cocane et de la marijuana. Pour ces derniers toutefois, seuls les faits dimportation, dexportation et de transfert sont mentionns
(jusquen 1953, la possession et la fabrication du cannabis ne seront pas punissables). Par ailleurs, en 1928, les peines ont t augmentes et portes un maximum de 2 ans demprisonnement contre un maximum de 3 mois dans le texte de
1919 (les amendes restent les mmes).
Avant les annes trente, les principaux consommateurs sont les fumeurs dopium
originaires de Chine. Ce sont eux qui font le plus souvent lobjet de poursuites,
117. Pour une description plus approfondie du contexte historique de la lgislation nerlandaise, voir notamment : De
Kort, 1994 ; De Kort et al., 1992 ; Korf, 1992 ; Van de Wijngaart, 1991.
118. Sur le rle des Pays-Bas dans le commerce de lopium durant la priode coloniale, voir : De Kort, 1994 ; De Kort
et al., 1992 ; Van de Wijngaart, 1991.
64
daprs les rares donnes existantes119. Aprs cette date, seule la possession dopium
dans des quantits destines la vente est poursuivie (loi de 1928).
Lorsquen 1953, la possession de chanvre et de ses drivs tombe sous le coup
de la loi, il semblerait que cette mesure vise principalement les soldats amricains
qui venaient se fournir en cannabis auprs des marins dAmsterdam.
Les annes soixante marquent un tournant. Le mouvement est europen : lusage
de drogue est peru peu peu comme un problme de socit et la pnalisation du
trafic samplifie (la Convention unique de 1961 en est une illustration). Aux PaysBas, la rpression saccrot alors que la consommation de nouvelles substances
apparat : cannabis et LSD (ce dernier sera inclus dans la loi sur lopium en 1966).
Au dbut des annes soixante-dix, deux phnomnes (la ddramatisation de
lusage de cannabis et lapparition de la consommation dhrone, notamment chez
les jeunes) font voluer laction rpressive. La question du cannabis est au cur
des dbats120. Comme la Convention internationale unique de 1961 ne permet pas
sa lgalisation, un compromis est adopt : entre linterdiction et la lgalisation, les
peines sanctionnant les faits lis au cannabis sont allges par rapport celles
frappant les drogues dures. Lamendement de 1976 la loi sur lopium introduit
donc une distinction entre les marchs des drogues dures et celui des drogues douces.
Les dispositions de la loi sur lopium (Opiumwet)

La loi sur lopium se caractrise lheure actuelle au moins par trois aspects :
des incriminations en concordance avec les critres des conventions internationales puisque la loi sur lopium incrimine la possession, le commerce, la culture,
le transport, la fabrication, limportation et lexportation de stupfiants. Ces actes
sont passibles de sanctions pnales pour toutes les drogues (y compris le cannabis
et ses drivs), sauf si elles sont utilises des fins mdicales, scientifiques ou
ducatives, et condition den avoir reu lautorisation pralable. Le dernier amendement important la loi sur lopium, qui date de 1985, dfinit galement comme
punissable tout acte prparatoire une infraction grave la lgislation sur les stupfiants (importation / exportation). La lgislation a galement t renforce pour
lutter contre les oprations de blanchiment dargent de la drogue ;
une nette distinction entre les fournisseurs et les consommateurs : la loi sur
lopium ne punit pas lusage proprement dit mais sanctionne la possession des
fins dusage. Cependant, cette dernire infraction fait lobjet de peines moins
svres que la possession aux fins de trafic ou de revente (la distinction est introduite dans la loi) ;
119. Sur une analyse de lvolution du phnomne des drogues aux Pays-Bas en relation avec la lgislation et les
pratiques rpressives, voir : Korf, 1992 ; De Kort, 1994.
120. Voir galement les dbats de la commission Baan (chapitre 1) ou de la commission Hulsman.
65

des sanctions diffrentes suivant les produits en cause : en 1976, la distinction
est introduite entre les produits de la liste I dans laquelle sont classs les produits
induisant un risque inacceptable (opiacs, drivs de la coca, huile de cannabis,
codine, ecstasy, amphtamines, LSD, etc.) et ceux de la liste II dans laquelle figurent le cannabis et ses drivs. Les sanctions sont bien videmment plus lourdes
pour les infractions impliquant des produits de la liste I121.
Quen est-il de la mise en uvre de cette loi ?
Nous avons vu que les conventions internationales imposent que certaines incriminations soient inscrites dans la lgislation des pays signataires. Mais en mme
temps, elles reconnaissent explicitement que pour chaque pays lapplication de la
loi peut tre limite par des principes de souverainet nationale122. Aux Pays-Bas,
le principe juridique dopportunit des poursuites peut tre considr comme relevant de cette souverainet nationale. Il accorde au ministre public le pouvoir dviter les poursuites qui ne sont pas de lintrt gnral. Lorsque, partir de la fin des
annes soixante, les procureurs ont commenc utiliser plus largement ce pouvoir
discrtionnaire, la Cour suprme nerlandaise a exig une certaine homognisation de la pratique. cette fin, des directives ont t labores. Elles sont destines la fois harmoniser les pratiques dans un pays fortement dcentralis
et prciser les conditions dapplication des mesures judiciaires.
En matire de stupfiants, les directives du ministre public visent en outre
fixer les priorits dinvestigation et de poursuites judiciaires. Contrairement aux
circulaires franaises, qui nont quune valeur indicative pour les parquets, les directives ont force de loi aux Pays-Bas123.
manant du ministre public, elles sappliquent galement la police car
celui-ci jouit dune position hirarchique plus leve que celle-l.
Les directives les plus rcentes datent de 1996124. Le Collge des procureurs
gnraux y reprend les principes de base de celles de 1976 et prconise certains
changements, la fois dus aux volutions du phnomne drogue lui-mme et ncessaires pour harmoniser les pratiques pnales et y incorporer les modifications lgislatives survenues depuis 1976. Finalement, ces nouvelles directives entrinent sur
de nombreux points la politique annonce en 1995 dans Continuit et changement.
121. Par exemple, lacte dimportation ou dexportation de drogues dures est sanctionn dune peine de prison maximale de 12 ans (et/ou 100 000 florins damende au maximum) contre 4 ans (et/ou 100 000 florins) pour les drogues
douces.
122. Silvis, 1996, p. 183.
123. Joubert et al., 1997, p. 980.
124. Openbaar Ministerie, Richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet (Directives en matire de recherche et de poursuites des infractions la loi sur lopium), 1996. Pour une traduction franaise de ces directives, voir : About, 1997, p. 23-41.
66
Les directives du ministre public : priorits en matire de

recherche et de poursuites
Le Collge des procureurs gnraux souhaite maintenir la distinction du march
des drogues risque inacceptable (drogues dures) de celui des drogues qui prsentent un risque moindre; de mme pour la distinction entre usagers et revendeurs.
Par rapport la loi sur lopium, les directives prvoient une politique de nonpoursuite en matire de coffee-shops et despaces dusage (users shelters) alors
que dautres infractions ne jouissent que dune faible priorit, cest--dire quelles ne feront lobjet ni de recherches cibles, ni de poursuites (sous certaines conditions explicites).
La politique de tolrance vis--vis de certaines infractions permet dtablir
un quilibre entre les intrts divergents car lintrt de lapplication stricte de la
loi est subordonn un intrt gnral suprieur. Dans le contexte de la politique
en matire de drogue, cet intrt suprieur est celui de la sant publique (sparation des marchs) et de lordre public. Il sagit donc dune dcision rflchie de
ne pas rechercher et poursuivre certaines infractions, quelles que soient les ressources disponibles. La dcision daccorder une priorit basse certaines catgories
dinfractions est gnralement fonde sur lapprciation de la gravit relative des
infractions et, souvent, sur des considrations de ressources [effectifs policiers
principalement] disponibles 125.
Les premires diffrences entre la loi sur lopium et les directives se dessinent.
Une fois les infractions incrimines et leurs sanctions dtermines par la loi, les
directives introduisent une premire distinction supplmentaire en hirarchisant
ces infractions en fonction des priorits quaccordent la police leur recherche, et
le ministre public leur poursuite. Par ailleurs, alors que la lgislation diffrencie les infractions suivant le produit en cause (liste I et II) et, pour lincrimination
de possession, en fonction du motif, les directives marquent plus clairement la
distinction sur la base des quantits dtenues (voir tableau en annexe 2).
Ainsi, la priorit est-elle donne la recherche de drogues dures et, plus particulirement, des activits de trafic international de ces drogues dures ; le plus bas
niveau de priorit est attribu la dtention dune petite quantit de drogues,
cest--dire la quantit normalement vendue pour un usage personnel plus ou moins
immdiat (lunit pour les drogues dures correspondant une boulette, une pilule,
une dose, 1 g ou g ; et 5 g pour les drivs du chanvre). On peut dire que les
faits de dtention en petites quantits sont tolrs puisquils ne font pas lobjet dinvestigations actives ( on ne demande pas la police de prendre des initiatives en
vue de dtecter ces infractions126).
125. Public Prosecution Service, 1996, p. 5.
126. Silvis, 1996, p. 190.
67
On suit ainsi au moins deux logiques : une logique de moyens (pour vritablement pouvoir agir contre le trafic de stupfiants et la grande criminalit, il faut
concentrer les moyens vers la recherche et la poursuite de ces infractions et, par
consquent, tablir des priorits) et une logique juridique (la dpnalisation de facto
de la dtention pour usage personnel se situe dans la logique de la dpnalisation
lgale de lusage de stupfiants).
Les principales modifications introduites par les directives de 1996 dans les
activits rpressives prennent en compte le problme des ventuelles rpercussions
transfrontalires de la politique nerlandaise et prconisent donc une coopration
accrue avec les autorits trangres. Les cibles sont les coffee-shops qui vendent
des drogues douces pour lexportation, les clients trangers de ces tablissements
qui achtent en grosse quantit et, plus gnralement, concernant le tourisme de la
drogue, les personnes non domicilies aux Pays-Bas et qui y achtent des quantits de drogues des fins de revente ou de trafic. Ces personnes ou ces tablissements devront dornavant faire lobjet de recherches actives.
Autre domaine transform par les directives de 1996 : la culture du nederwiet
(cannabis de fabrication locale fort titrage de principe actif-THC), qui a connu
un formidable essor ces dernires annes. Les recherches et les poursuites sexercent en priorit lencontre des cas de culture professionnelle et de production
vise commerciale. Pour apprcier le caractre professionnel de cette culture,
une liste de critres est fournie en annexe des directives. De mme, des poursuites devront tre engages en cas de culture de cannabis par des mineurs.
Enfin, parmi les nouvelles priorits du ministre public figure le contrle des
coffee-shops, puisque la quantit de cannabis destine la vente est dornavant
limite 5 g au lieu de 30 auparavant. Le Collge des procureurs gnraux souligne aussi la place de la consultation tripartite dans la rgulation des coffee-shops
et la mise en place dune politique intgrale dans ce domaine. Nous y reviendrons plus en dtail.
En ce qui concerne les nuisances, cest la loi administrative qui doit tre invoque en premier lieu, mais la mise en uvre dinstruments relevant de la loi pnale
peut venir la renforcer si ncessaire. En effet, des mesures administratives ont
t prvues afin de lutter de manire indirecte (cest--dire sans voquer la loi
sur lopium) contre le trafic de stupfiants. Il sagit des arrts municipaux qui
permettent dj de contrler les attroupements sur la voie publique. Et ce qui est
plus original, le maire a dsormais la possibilit, sous certaines conditions, de
fermer des appartements de deal (loi relative aux communes) ou des coffee-shops
(loi dite Damocls ).
68
2 - LES PRATIQUES JUDICIAIRES EN MATIRE DE DROGUES DURES :

RECHERCHES ET POURSUITES
Avant de dcrire certaines de ces pratiques judiciaires diriges contre les dealers
puis les usagers, prsentons rapidement lorganisation et les relations des principaux acteurs concerns : les forces de police et le ministre public.
Les acteurs de cette politique

La politique en matire de coffee-shops doit tre dfinie au sein des consultations tripartites. Il sagit dune part dun relais du niveau national et dautre part
dun cadre de concertation pour le maire, le procureur de la Rpublique et le chef
de la police rgionale. Des runions rgulires regroupent ces trois parties sur des
thmes daction communs. En matire de lutte contre la drogue, lobjectif de ce
mode dorganisation est notamment d obtenir la souplesse ncessaire pour intgrer les politiques relevant des responsabilits distinctes des trois parties concernes, ainsi que des intrts partiellement contradictoires de lapplication de la
loi, de lordre public et de la sant publique 127.
La police nerlandaise
Depuis 1994, la police nerlandaise est divise gographiquement en vingt-cinq
corps de police rgionaux et un national (charg notamment de la coordination
des autres corps128). Toutes ces forces de police sont susceptibles dintervenir,
leur niveau, dans le cadre de la lutte contre la drogue. Mais certaines dentre elles
ont une fonction plus spcialise. Cest le cas de la CRI, la Division centrale dinformation et de recherche judiciaire (Centrale Recherche Informatiedienst), qui
nest pas une force oprationnelle mais est charge de collecter tous les renseignements sur la criminalit. La CRI tablit notamment les statistiques des saisies.
En 1997, une unit vocation nationale est cre pour faire face laccroissement
de la consommation et de la fabrication de drogues de synthse : lUnit de drogues
synthtiques (Unit Synthetische Drugs - USD). tablie au sud des Pays-Bas, elle
runit des officiers des douanes, du Service de la sret nationale, du Service
central dinformation et de la recherche juridique, du Service de contrle conomique, du Service central de contrle des importations/exportations, du ministre
public et des corps de police rgionaux129. Sa mission est la fois informative
127. Silvis, 1996, p. 189.
128. Au plan national, ses tches correspondent : la mobilit (surveillance des autoroutes, des voies fluviales et des
aroports), la scurit diplomatique et royale (protection des membres de la Maison royale et des VIP), la logistique
(achat des uniformes, des armes, des vhicules et autres quipements de police) et lappui (police monte et canine,
centre dinformation et communication arienne). Source : Institut nerlandais de police, La police aux Pays-Bas, La
Haye, 1999.
129. Institut Trimbos, 1998b.
69
centralisation des informations existantes au niveau rgional et oprationnelle

puisquelle est habilite mener des enqutes et excuter des commissions rogatoires internationales (relatives la production et au trafic de drogues synthtiques).
Du fait de ses faibles effectifs (une soixantaine de personnes en 1999), lUSD ne
peut en revanche prendre en charge toutes les enqutes nationales, mais uniquement en assurer la coordination.
Sil fallait rsumer la spcificit de la police nerlandaise en quelques mots,
nous soulignerions :
sa forte dcentralisation, dont la consquence est notamment la grande autonomie des corps rgionaux, une marge daction difficile mettre en uvre pour la
force nationale et, plus gnralement, une difficult mettre en place des actions
envergure nationale ;
le rle relativement effac du ministre de lIntrieur dans la dfinition de la

politique et de la stratgie de la police (bien que ce soit de moins en moins le cas) ;
la double tutelle de la police nerlandaise. Elle opre sous lautorit du maire
lorsquil sagit de faire respecter lordre public et sous lautorit du ministre public
lorsquil sagit de faire respecter la loi pnale et dexcuter les actes judiciaires.
Mais cette distinction sur le papier entre respect de lordre public et application de
la loi pnale nest pas toujours aussi nette dans la pratique. Cest pourquoi il a t
dcid la fin des annes soixante-dix de mettre en place les fameuses concertations tripartites. Cest lors de ces runions que sont fixes la ligne de conduite et
les priorits de la police.
Le ministre public nerlandais

Formellement, le ministre public est plac sous lautorit du ministre de la
Justice, mais nous avons vu que ce dernier dlgue son autorit en matire de directives au Collge des procureurs gnraux, la plus haute instance du ministre public.
Celui-ci est organis en tribunaux de grande instance et en cours dappel, entre
lesquels il ny a aucune relation hirarchique130.
La tche principale du ministre public est de contrler pnalement le maintien de lordre lgal. De par son pouvoir discrtionnaire, il occupe une place centrale
et un rle de pivot dans le processus pnal. En matire dinfractions la loi sur
lopium, il peut dcider :
soit dun abandon des poursuites (on parle de classement technique si laffaire
est dclare irrecevable pour des raisons techniques, et de classement discrtionnaire
dans le cas dune affaire juge mineure ou dans laquelle, par exemple, lauteur
de linfraction a rpar le prjudice caus la victime) ;
130. Pour une description gnrale de la justice pnale nerlandaise, voir : Chorus et al., 1999; Tak, 1999.
70
soit de rgler laffaire par une transaction, procdure tendue depuis 1983 aux
crimes punissables dune peine de prison de 6 ans maximum. Actuellement, et malgr
de nombreuses critiques, plus de 30 % des affaires examines par le ministre public
sont lobjet dune transaction et cette proportion est conforme la ligne de conduite
dfinie dans le plan de politique pnale de 1995 Loi pnale et politique pnale;
soit enfin de lancer une assignation comparatre devant le juge.
Dune manire gnrale et de lavis des personnes que nous avons rencontres, le ministre public est plus indpendant aux Pays-Bas quen France. Il
aurait galement plus dinfluence dabord du fait de sa prminence, mais galement parce quil est prsent tout au long de la chane pnale : lors de la phase policire en tant que chef de la rgion de police, au moment de la dcision des poursuites ;
lors du jugement puisque le procureur agit en tant quaccusateur public et en bout
de course puisquil est responsable de lapplication de la dcision du juge.
Habituellement, les affaires de stupfiants se rglent ensuite au niveau des tribunaux ordinaires (bien que, comme nous allons le voir, la loi administrative soit de
plus en plus frquemment invoque). Les crimes sont traits par les tribunaux
de district et les dlits par les tribunaux de canton131. Comme en France, les
peines principales sont lemprisonnement (imprisonment pour les crimes et detention pour les dlits, cest--dire les infractions sanctionnes par une peine maximale dun an), les travaux dintrt gnral et lamende (uniquement pour les dlits
et les crimes mineurs). En plus ou la place de ces peines, le procureur peut demander au juge dordonner une mesure caractre civil ou thrapeutique. Il existe donc
certaines possibilits de mise sous traitement ou sous tutelle : une personne juge
non responsable de son crime, pour cause de dsordre mental ou de folie, peut
ainsi tre interne dans un hpital psychiatrique si elle constitue un danger pour
elle-mme ou pour les autres. Le juge renonce alors lui infliger une peine (il y a
absence de faute pnale) ; si, malgr des dsordres mentaux, la personne est juge
responsable, il peut lui tre impos, en plus de la peine, un internement dans un
hpital spcial o elle est prise en charge par le gouvernement132 ; enfin, si une
hospitalisation ne semble pas ncessaire, laccus peut tre trait dans le secteur
ambulatoire133. Ces mesures ne sont pas spcifiques aux usagers de drogues.
Nous reviendrons plus en dtail dans le chapitre 4 sur le traitement pnal des
usagers de drogues travers la description des programmes spciaux de traitement ou de prise en charge prvus tout au long de la phase judiciaire.
131. Le code pnal nerlandais ne donne pas de dfinition du concept dinfraction pnale (Tak, 1999, p. 29) mais ces
infractions sont classes, daprs la loi pnale nerlandaise, soit en misdrijven (il sagit des infractions les plus srieuses,
comparables aux infractions majeures ou aux crimes ou aux dlits les plus srieux) soit en overtredingen (les infractions
moindres) (Nijboer, 1999, p. 384). Par abus de langage, nous parlons de crimes et de dlits.
132. Cette mesure est appele TBS, terbeschikkingstelling, littralement mise disposition et concerne les personnes condamnes une peine dau moins 4 ans et ncessitant une hospitalisation.
133. Tak, 1999, p. 66-67.
71
Le processus pnal en quelques chiffres

Nous avons regroup dans le tableau suivant toutes les donnes disponibles
sur le traitement judiciaire des infractions la loi sur lopium. Comme en France,
le lien ne peut tre fait entre les diffrentes phases de la procdure pnale et de
nombreuses tapes sont impossibles quantifier. Mais les donnes pnales nerlandaises restent peu dtailles. Il est par exemple impossible de distinguer le type
dincrimination en cause, il est seulement possible de faire la diffrence entre les
affaires impliquant des drogues douces et celles impliquant des drogues dures.
Les donnes ci-dessous proviennent du Bureau central des statistiques (CBS).
Mais aux Pays-Bas, une autre instance publie aussi des donnes sur lactivit des
services judiciaires : la section information statistique et analyse politique (Statistische Informatievoorziening en Beleidsanalyse SIBa) du Centre de recherche et
de documentation du ministre de la Justice (Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum WODC). Nous avons conserv les premires car, lors de notre
enqute, elles taient les plus rcentes. Les deux sources sont difficilement comparables car elles se fondent sur des units de compte distinctes (les faits pour le CBS
et les suspects pour le SIBa) et sur un circuit de production partiellement diffrent.
Traitement judiciaire des infractions la loi sur lopium pour lanne 1996
Stade de la procdure pnale
drogues dures
Procs-verbaux de police
6 593 procs-verbaux
5 330
80,8 %
1 263
19,2 %
3 048
1 565
423
1 827
66,1 %
100,0 %
13,9 %
59,9 %
704
562
33,9 %
100,0 %
45,0 %
35,9 %
4 171
83,3 %
839
16,7 %
162 non coupables
131
80,9 %
23
14,2 %
Peines et mesures
828 amendes
380
45,9 %
448
54,1 %
2 890
94,3 %
175
5,7 %
Fin de procdure au niveau

du ministre public
4 613 affaires
dont :
1 127 transactions
2 390 classements
100,0 %
24,4 %
51,8 %
Affaires poursuivies - Jugements

au tribunal
5 010 coupables
3 065 peines de prison

(fermes ou sursis partiel)
Nombre de dtenus en 1996 : environ 1 800 soit 15 % du total des dtenus

Source des chiffres : Statistics Netherlands (CBS), 1998.
72
drogues douces
Les donnes sur la population carcrale proviennent dun systme denregistrement spcifique, TULP (Ten Uitvoer Legging Penitentiair), la base de donnes
sur lexcution des peines gre par ladministration pnitentiaire.
Signalons que les 6 600 procs-verbaux enregistrs par la police et la marchausse royale en 1996 reprsentent moins de 1 % de lensemble des infractions
recenses. La dperdition statistique entre la police et le ministre public est
certainement importante mais plus faible que pour lensemble des affaires, car
elle sexplique en partie par la non-transmission au parquet des procs-verbaux ne
mentionnant pas de suspect.
Dans la plupart des procs-verbaux, les substances mises en cause sont des
drogues dures. Une tendance qui se confirme gnralement lors du jugement au
tribunal : cette phase du processus, les affaires de drogues dures sont 5 fois plus
nombreuses que celles concernant les drogues douces. En revanche, pour les affaires conclues au niveau du ministre public, le rapport nest plus que de 1 sur 2.
En tentant de reconstituer le cheminement des affaires pnales partir des seules
donnes publies par le CBS, on saperoit trs logiquement que celles qui
impliquent des drogues douces ont plus de chance de se conclure au niveau du
ministre public que celles concernant des drogues dures. Ces donnes apportent
donc la preuve de ce que les instances rpressives ont, en matire de recherche
(mesure en termes dinterpellations) comme de poursuites (mesures par les orientations du ministre public), une attitude beaucoup plus svre lgard des drogues
dures. Mais on ne peut gure en dire plus.
Pour les affaires qui se concluent au niveau du ministre public, celui-ci aura
plus souvent recours la transaction en matire de drogues douces que de drogues
dures (respectivement 45 et 14 % des mesures). Paralllement donc, ce sont plus
frquemment les affaires de drogues dures qui se trouveront classes sans suite
pour des raisons techniques ou discrtionnaires.
Dans les affaires pour lesquelles le ministre public a dcid quun jugement
simposait, les cas dacquittement sont rares. De plus, lorsque des drogues dures
sont en cause, la sanction prononce est sept fois plus souvent une peine demprisonnement ferme ou avec sursis partiel quune amende (galement ferme ou avec
sursis partiel). Pour les drogues douces, la tendance est inverse : 448 peines
damende contre 175 peines demprisonnement.
On voit bien que la svrit des juges et du ministre public est moindre pour
les drogues douces. Nous ne savons pas exactement combien daffaires de stupfiants sont entres dans les tribunaux mais, par rapport au stade policier, o les
affaires de drogues dures sont quatre fois plus nombreuses que celles de drogues
douces, la proportion est de 1 17 au stade final, celui du prononc des peines
demprisonnement.
73
Toutefois, nous devons signaler quelques problmes denregistrement. Les affaires de drogues douces sont probablement sous-estimes car crases par celles
relatives aux drogues dures puisque le CBS ne retient quune infraction, celle qui
est la plus svrement punie par le code pnal. Un sous-enregistrement peut galement apparatre en matire de trafic, notamment de drogues dures, lorsque les infractions ont rvl lexistence dune organisation criminelle. Elles ne seront alors
peut-tre pas classes dans la catgorie des infractions la loi sur lopium.
Ces donnes nous fournissent un premier aperu du traitement judiciaire des
affaires de stupfiants aux Pays-Bas. Mais limage quelles nous offrent est plutt
celle du rsultat final de leur traitement par la police, le ministre public ou les
juges. Examinons donc comment et pourquoi ces instances en arrivent dtecter
puis traiter ces affaires de stupfiants.
Les dealers et le systme judiciaire : les infractions lies au trafic

Dans ce domaine, nous insisterons sur trois points : le problme de la culture
du nederwiet, celui de la production et du trafic de drogues de synthse, puis la
question de la criminalit organise. Ces trois thmes sont mentionns dans Continuit et changement sous la rubrique Complications et tendances actuelles . La
priorit accorde la dtection et la rpression de ces types dinfractions a t
donc rcemment raffirme. Nous verrons quels sont les traitements envisags ou
dj expriments.
Production de nederwiet
Lherbe, comme toutes les variantes du chanvre lexception de lhuile de cannabis, est inscrite dans la liste II (drogues douces) de la loi sur lopium. La vente
comme la production de ces types de substances ont toutes deux connu une trs
forte expansion au cours des dernires annes, suscitant de virulentes critiques
ltranger. Ds 1995, dans le mmorandum Continuit et changement, le gouvernement nerlandais se dit prt intervenir ce sujet.
propos de lherbe nerlandaise, les critiques portent non seulement sur lampleur de la production mais aussi sur sa qualit, le taux de principe actif, cest-dire de D-9-THC, tant rput particulirement lev.
Les tudes consacres lanalyse chimique des diverses varits de chanvre
originaires des Pays-Bas sont rares. Les tests effectus par le laboratoire de mdecine lgale rvlent que la plupart des chantillons analyss prsentent des taux de
THC quivalents ceux observs ltranger. En 1996 et 1997, on a ainsi relev
pour lherbe et le haschich des teneurs moyennes respectives de 8,9 et 8,6 %,
74
sur des chantillons saisis sur le march clandestin, ne provenant donc pas de coffeeshops134. La prsence de quelques chantillons forte teneur en THC doit-elle tre
interprte comme un signe encourageant (ces chantillons sont apparemment rares)
ou au contraire inquitant (ces chantillons prouveraient que certaines personnes
sont arrives produire des espces dherbe particulirement dangereuses) ?
Il est galement dlicat de mesurer le volume de la production nationale dherbe.
La difficult tient notamment au fait quelle se fait souvent petite chelle (il y
aurait entre 35 et 50 000 producteurs domicile). Les saisies de cannabis sont tout
aussi difficiles valuer mais leur hausse reflte peut-tre lextension du march :
partir de 1993, le nombre de saisies de cannabis continue daugmenter mais non
plus du fait du haschich (produit partir du pollen, de la rsine et des sommits
fleuries du cannabis et qui occupait jusque-l une place prioritaire parmi les saisies)
mais de la marijuana, cest--dire l herbe obtenue partir des feuilles et des
sommits fleuries de la plante. Cest galement alors quon assiste une augmentation des saisies de plants de nederwiet.
Les autorits nerlandaises sont ds lors confrontes un dilemme dont lexistence mme peut expliquer les critiques des pays trangers lgard de la frilosit de lintervention hollandaise. La production intrieure de nederwiet est
positive dans la mesure o de plus en plus de coffee-shops ont tendance sapprovisionner chez des petits producteurs domicile et vitent ainsi le circuit criminel (la production nationale pourrait elle seule satisfaire la demande nationale).
Mais le dveloppement de ces cultures petite chelle pourrait dboucher sur une
prise de contrle de celles-ci par les organisations criminelles, comme cest dj
parfois le cas. Cest donc ce dernier aspect que les autorits nerlandaises vont sefforcer de combattre : comme le souligne Continuit et changement, la priorit est
accorde la lutte contre la culture du cannabis comme activit contrle par le
crime organis et contre la culture destine lexportation. Les directives du ministre public de 1996 vont saligner sur cette nouvelle orientation puisque les peines
sont alourdies en cas dactivits dimportation ou dexportation.
Mais en 1996, aucune disposition lgale navait encore t prise en ce qui
concerne la culture de nederwiet en elle-mme : une certaine forme de culture
reste autorise, celle destine la production de graines, la protection des jardins
contre le vent et des applications industrielles comme la fabrication de cordes.
134. Rcemment, le ministre de la Sant et celui de la Justice ont dcid de suivre de prs la teneur en THC du cannabis vendu dans les coffee-shops. Une tude mene par lInstitut Trimbos en dcembre 1999 et janvier 2000 a rvl
que dans ces tablissements, le cannabis nerlandais contenait en moyenne 8,6 % de THC contre respectivement 5
et 11 % pour la marijuana et le haschisch provenant de ltranger. Par ailleurs, la teneur en THC du cannabis vendu
dans les coffee-shops ne semble pas avoir augment depuis 1997 (tude sur la teneur en THC du cannabis nerlandais,
site internet de lambassade du royaume des Pays-Bas en France : http://www.amb-pays-bas.fr/detail/drogue.htm).
75
Mais la destination de cette production et les intentions poursuivies sont toujours

difficiles tablir. Les directives du ministre public rvlent que celui-ci a donc
opt pour un renforcement de la dtection et de la rpression de la production
commerciale de cannabis. Elles donnent des indications destines permettre
la police de dterminer les buts poursuivis par les particuliers en fonction de linstallation et du degr de sophistication de la culture. Cette mesure se concrtise en
1999 par lamendement du 18 mars qui officialise une pnalisation plus leve en
matire de production professionnelle et commerciale de cannabis.
Production de drogues de synthse
Comme prcdemment pour le nederwiet, on accuse souvent les Pays-Bas dtre
devenus un important producteur de drogues de synthse (notamment damphtamines et decstasy), voire mme le principal fournisseur de certains pays comme la
France135. Une accusation que les autorits nerlandaises nont pas vraiment rfute.
Depuis 1988, diffrentes variantes du MDMA ont t inscrites sur la liste I
(drogues dures) en raison dindications de production et de trafic grande
chelle . Les donnes des saisies suggrent la fois limportance du march et le
dveloppement des activits de dpistage. Daprs lOEDT, les Pays-Bas font partie
des cinq pays responsables de la plupart des saisies ralises en Europe (avec au
moins 100 000 doses par an contre moins de 1 000 dans les autres pays).
La cration de lUnit des drogues synthtiques, que nous avons voque prcdemment, exprime galement la volont de lutter contre ce march. Au moment
de notre enqute, nous navons pas trouv mention des rsultats de lactivit de
cette unit. Selon certains, sa mise en place na pas t facile dans le schma trs
dcentralis de la police nerlandaise.
Les autres mesures prises concernent le contrle des tablissements de nuit (leur
fermeture en cas de dcouverte dun trafic de drogue est facilite), le contrle des
raves et house parties. Sur ce point, un groupe de travail a abouti une rglementation spcifique des grandes manifestations de ce genre : lorganisateur doit
prvoir des conditions minimales de scurit (eau potable, ventilation, etc.) alors
que les communes conservent le droit den interdire lorganisation. La gestion de
ce problme est assez particulire car la consommation de drogues de synthse a
souvent lieu dans des endroits publics et non en priv. Il sensuit que le problme
se pose aussi en termes dordre et de scurit publics.
La consommation de drogues de synthse pose galement la question de la
qualit des produits. On parle, et pas uniquement aux Pays-Bas, de pollution du
march par la vente de produits sous le nom d ecstasy mais ne comportant pas
uniquement du MDMA. La rponse nerlandaise est la mise en place dun vaste
135. About, 1997, p. 9.
76
rseau de services procdant des tests dont les rsultats sont centraliss dans le
systme dinformation et de surveillance des drogues (DIMS). Outre sa fonction
de systme de surveillance du march, DIMS est aussi un outil de prvention et de
rduction des risques dans la mesure o il indique aux usagers la composition du
produit quils sapprtent consommer et quil peut permettre de dclencher une
vaste campagne dinformation en cas de dcouverte de produits dangereux136.
Le crime organis
Notre examen de la question du crime organis est trs parcellaire compar
la richesse des travaux effectus sur ce thme aux Pays-Bas137. Nous nous bornons
une estimation de lampleur du phnomne et une prsentation des rponses
labores par les autorits nerlandaises.
Selon le mmorandum Continuit et changement, il y aurait aux Pays-Bas une
centaine dorganisations criminelles actives dont 80 % agiraient dans le trafic de
stupfiants (partiellement ou exclusivement). Celles important des drogues douces
semblent plutt tre composes de Nerlandais alors que le trafic de drogues
dures et la production de drogues de synthse seraient plutt aux mains dtrangers. Les donnes du Bureau de signalement des transactions inhabituelles viennent complter celles du Bureau des renseignements criminels : 2 600 infractions
la loi sur le blanchiment en 1994, la moiti au moins tant certainement lie au
trafic de drogues.
Comment peut-on expliquer limplantation dorganisations criminelles aux
Pays-Bas ? Pour les auteurs de Continuit et changement, le rle des Pays-Bas
dans le trafic des stupfiants sexplique en partie par leur situation gographique
ainsi que par la prsence de nombreux centres stratgiques pour le commerce international comme le port de Rotterdam et dAmsterdam et laroport de Schiphol138.
Dans un rapport de lAssemble nationale, le dput Michel Ghysel signale en
plus une certaine rticence adopter des mesures qui pourraient entraver le
bon fonctionnement du secteur des transports, essentiel lconomie du pays et
symbolis par les vritables plaques tournantes commerciales que constituent le
port de Rotterdam et laroport dAmsterdam Schiphol 139. Enfin, le caractre
libral des Pays-Bas est souvent mentionn.
136. Les rsultats des analyses de comprims effectues depuis 1993 sont disponibles dans le rapport annuel ou sur
le site internet de lInstitut Trimbos (Netherlands Focal point et al., 1998 & http ://www.trimbos.nl).
137. Comme nous le rappelle Tim Boekhout van Solinge, la tradition nerlandaise en matire de criminologie est ancienne
et le phnomne du crime organis a t largement investi.
139. Ghysel, 1996, p. 23.
77
Les mesures prises par le gouvernement nerlandais touchent notamment les

forces de police et les magistrats : mise en place dunits ou de magistrats spcialiss, renforcement de la coopration internationale ainsi quavec des syndicats,
des banques et autres organismes pour une meilleure dtection des activits de blanchiment dargent.
car ds lors quelle obtient des dclarations dusagers impliquant certaines personnes comme dealers, la police na pas besoin de trouver ces personnes en possession de stupfiants pour obtenir une condamnation 141.
Toutes ces activits (crime organis, production de drogues de synthse et culture

du nederwiet) ont en commun de faire lobjet dune priorit leve, notamment
depuis les directives de 1996. Les activits de recherche et de poursuite des infractions lencontre des usagers se situent donc, daprs les textes, loppos. La
pratique sloigne-t-elle sur ce plan du contenu des textes juridiques ?
La question des nuisances, qui occupe une place centrale dans la nouvelle
politique en matire de drogues, marque notre avis la limite de la tolrance
nerlandaise : lgard des coffee-shops comme nous le verrons juste aprs
mais galement des usagers.
Les usagers et le systme judiciaire : les infractions lies

la consommation
La lgislation nerlandaise nautorise pas les interpellations dusagers au seul
motif de leur consommation. Cest travers la possession de produit pour usage
personnel que laction peut tre entreprise bien que les directives recommandent de
lviter. Les statistiques pnales ne faisant aucune distinction en fonction de lincrimination, il ne nous est pas possible de savoir combien dusagers sont interpells ou
poursuivis chaque anne aux Pays-Bas. Il semble toutefois que ce type dinterpellation existe. Elles sont rapportes dans certaines tudes nerlandaises sur lesquelles
nous appuyons ici notre analyse.
En fait, les interpellations dusagers aux Pays-Bas ne sont pas en contradiction
avec la lgislation, ni mme avec la politique nerlandaise car elles se justifient
non par la rpression de lusage mais par celle de dlits annexes. Finalement, la
situation est assez proche de ce quont rvl certaines tudes en France puisque
lon distingue galement aux Pays-Bas les interpellations dusagers qui permettent de remonter au dealer de celles pour lesquelles lusager est auteur de dlits ou
de nuisances. Le cas de lusager tranger est galement spcifique et sera trait plus
loin, dans la partie consacre au tourisme de la drogue.
En ce qui concerne la ncessit de linterpellation dun usager afin dincriminer le dealer, les avis sont partags. Pour certains des policiers rencontrs, cette
interpellation ne sert rien car lusager nest en contact quavec le petit dealer qui
lui-mme nintresse pas les autorits. Lusager ne peut donc fournir aucun renseignement intressant sur le niveau de deal vis. Cependant, certains crits mentionnent la possibilit de ce type dinterpellations dans des lieux o la fouille est autorise
parce quils sont gnralement rputs pour lusage et la vente de stupfiants, comme
cest le cas pour les gares140. Pour la police, ces interpellations seraient juges utiles
140. Silvis, 1996, p. 198-199.
78
Encore une fois, nous ne savons pas si ce type dinterpellation est ou non
marginal.
Cette problmatique nest pas si rcente. Avant de parler de nuisances , on

parlait simplement de rprimer les scnes de rue , les attroupements de toxicomanes . Ce fut notamment le cas des oprations comme les fameuses fermetures du Perron Nul Rotterdam en 1994, et De Kleine Griend Maastricht en
1994. Actuellement, et peut-tre de faon plus marque, la tolrance de la police
vis--vis des usagers est relle tant quils ne sont les auteurs ni de nuisances, ni de
dlits142. Un autre principe semble faire consensus : du fait de laccessibilit des
programmes de substitution la mthadone, la dlinquance de ces derniers est
moins bien accepte et la toxicomanie ne constitue plus un alibi dans le cas dun
vol, dun cambriolage ou dautres crimes lis la drogue143. On dit galement
que lusage de stupfiants ne doit pas tre considr comme une excuse ou comme
une circonstance attnuante dans le cas de dlits associs 144.
Le traitement du tourisme de la drogue : usagers trangers et

trafic transfrontalier
La question des effets transfrontaliers de la politique nerlandaise est galement au cur de la nouvelle politique en matire de drogue. Ces effets transfrontaliers supposs ou rels, comme le rappelle Continuit et changement peuvent
prendre des formes trs diverses. On les voque propos du trafic (notamment de
cannabis) mais aussi des usagers trangers qui viennent consommer aux PaysBas. Dans les deux cas, on parle pareillement de tourisme de la drogue , voquant
la fois la nationalit des acheteurs ou des usagers et souvent leurs dplacements
travers les frontires. Le trafic peut tre de grande ampleur (narcotourisme) ou
de moindre ampleur (trafic de fourmis).
141.Ibid.
142. Forum europen pour la scurit urbaine, 1998, p. 70.
143. Korf, 1992, p. 346.
144. Silvis, 1996, p. 193.
79
Par tourisme de la drogue , nous entendons dune part les achats de cannabis dans les coffee-shops aux fins de revente dans le pays dorigine et, dautre
part, le dplacement dusagers de drogues dures, attirs par des prix bas, une qualit
suprieure et une plus grande disponibilit des produits. La ralit du march
nerlandais des drogues dures nest peut-tre pas la hauteur des esprances de
ces touristes, mais la rputation des Pays-Bas sur ce plan suffit entretenir le phnomne. Il y a un ct amateur ou petits profits dans le tourisme de la drogue tel
que nous le dfinissons ici. Cest pourquoi, contrairement au narcotourisme, ce
nest pas laspect financier qui pose le plus problme mais laspect nuisances pour
le pays destinataire (les Pays-Bas) et laspect ple dattraction pour le pays dorigine (la France, la Belgique, lAllemagne, etc.).
Le traitement des deux aspects (trafic et consommation) est souvent li dans le
cadre de vastes oprations menes sur les axes de liaison (autoroute, train, etc.)
comme sur les lieux de destination (les scnes de la drogue connues depuis ltranger). Depuis 1995 Rotterdam, une opration portant le nom de plan Victor a t
monte pour sattaquer ces deux fronts : dune part celui des nuisances causes
par les usagers trangers qui sjournent plus ou moins longuement Rotterdam et
dautre part, les drug runners, souvent des Nerlandais, qui racolent les touristes
trangers sur les autoroutes et les rabattent vers des dealers attitrs. Auparavant, la
fermeture de la clbre scne de la drogue le Perron Nul avait galement t
dcide et opre dans un but de lutte contre le tourisme de la drogue. Conu
lorigine pour les toxicomanes de Rotterdam, ce lieu avait trs rapidement attir
de nombreux usagers (et par consquent des revendeurs) venant des autres villes
nerlandaises ou de ltranger. Sa fermeture a donc t dcide fin 1994.
Le plan Victor vise le tourisme de la drogue mais, plus largement, il tente de
ramener la somme des nuisances causes par la drogue un niveau socialement
acceptable145. Concrtement, les oprations visent entraver laccs aux lieux de
deal, augmenter le risque dtre interpell et poursuivi et engager des procdures dexpulsion. La police et le parquet ont adapt leur ligne daction ces objectifs. Des accords passs avec les pays dorigine visent faciliter les expulsions.
Signalons aussi que la police a eu recours ( Rotterdam mais galement Maastricht o ont eu lieu des oprations similaires) aux outils administratifs pour loigner des usagers auteurs de nuisances ou fermer des immeubles occups par des
dealers galement auteurs de nuisances. Pour le volet essentiellement rpressif, les
nuisances ont justifi la mobilisation de ces outils administratifs. Rotterdam, les
oprations ont galement eu pour objectif de sparer le march exclusivement local
(qui est tolr et encadr) du march des touristes de drogues dures. Lide qui se
dessine actuellement consisterait aussi intercepter ces touristes sur lautoroute,
avant quils ne parviennent destination (viter une procdure dexpulsion longue
145. Ottevanger, 1997, p. 175.
80
et coteuse) et les dmunir de largent quils destinaient lachat de drogues

(en leur infligeant par exemple une lourde amende pour infraction au code de la
route).
Les rsultats de ces interventions semblent assez positifs. ce titre, les responsables voquent la diminution des interpellations dtrangers enregistre depuis la
mise en uvre de ces mesures (volution que lon peut galement interprter comme
un essoufflement de laction rpressive), la baisse du nombre dusagers trangers ou
en tout cas des nouveaux venus (seuls les habitus reviendraient ponctuellement), et
une satisfaction de la population mesure travers des enqutes dopinion. En
revanche, ces oprations ont galement entran une modification du march local
de la drogue, qui sest adapt au climat rpressif : les immeubles o se pratique la
vente de drogue ont des horaires douverture, des portiers qui slectionnent la clientle ; les ventes par tlphone portable augmentent, etc. Le march a tendance se
cacher et les touristes se faire plus discrets. Tout est fait pour viter les nuisances.
Dune manire gnrale, il apparat que tous les individus impliqus dans le
phnomne du tourisme de la drogue, quils soient trangers ou nerlandais, consommateurs, dealers ou trafiquants, ne vont plus bnficier de la fameuse tolrance
nerlandaise . Le paysage des villes frontalires a t profondment modifi
suite aux actions de grande envergure dans lesquelles usagers/revendeurs trangers
et/ou auteurs de nuisances taient principalement viss. Aujourdhui, il semble
que les usagers trangers (et non les revendeurs) soient nouveau mieux tolrs
condition quils ne commettent pas de nuisances ou de dlits. La limite est finalement la mme que pour les usagers nerlandais. En ce qui concerne les revendeurs
trangers, la tolrance nest pas de mise et des mesures svres ont t adoptes,
notamment lencontre des coffee-shops, au cur de la polmique concernant la
vente de drogues douces destines lexportation.
3 - POLITIQUES LOCALES CONCERNANT LES COFFEE-SHOPS

Rappelons que les coffee-shops sont des tablissements qui rpondent aux mmes
exigences de gestion et dhygine que les horeca146, mais dans lesquels la vente de
boissons alcoolises est interdite. Les coffee-shops ont t officiellement tolrs ds
1976 car jugs utiles pour prvenir le passage des drogues douces aux drogues dures.
Nous lavons dj relev, lors de lexamen de Continuit et changement ou des
directives du ministre public : la politique nerlandaise des annes quatre-vingt-dix
146. Les horeca dsignent les snack-bars, friteries, htels, tablissements de restauration rapide ou de restauration
de table, etc. ; aucune traduction exacte nexiste en franais. Nous employons parfois le terme de dbits de boissons
non alcoolises en traduction de langlais : unlicensed catering establishments. Pour une description ethnographique
des coffee-shops, voir : Castro, 1995.
81
tente d assainir la situation des coffee-shops tout en prservant leur fonction de

sparation des marchs des drogues douces et dures. Cette action fait cho aux critiques
trangres mais galement internes, la population de certaines communes se plaignant des nuisances lies aux coffee-shops (gnes souvent comparables celles occasionnes par des cafs ou restaurants traditionnels).
La politique officielle prne une rduction du nombre de coffee-shops mais non
leur disparition (pour des raisons de sant publique). Certaines communes, avec
un systme de permis octroy par les maires, vont finalement appliquer une ligne
plus svre que la politique nationale qui tolre les coffee-shops. Mais le maire
na pas tout pouvoir et le tribunal administratif aura dans certains cas se prononcer sur la cohrence de la politique locale avec le cadre lgal et devra vrifier quelle
repose sur des donnes objectives. Ce droit de regard du tribunal administratif va
se traduire dans certaines villes par une politique plus ou moins rpressive, plus
ou moins quilibre en fonction des oppositions que les collectivits vont rencontrer lors de la mise en place de la politique en matire de coffee-shops.
Que cherche viter le gouvernement en voulant contrler le nombre et la gestion
des coffee-shops ? Lobjectif et cest un certain degr un revirement est de
rduire la consommation de cannabis chez les jeunes, de les dcourager, les informer, les protger autant que possible147. Mais cest aussi de conforter la sparation
des marchs et donc de maintenir les coffee-shops lcart des circuits criminels
et dy interdire la vente des drogues dures. En fait, lide sest peu peu impose
que la simple prsence de ces tablissements ne suffisait pas garantir la division
des marchs. Il faut donc prvoir des mesures pour quils deviennent des instruments encore plus efficaces de cette sparation des marchs.
Ainsi, la politique officielle veut-elle fournir aux villes, responsables de la politique locale des coffee-shops, des instruments pour transformer la pousse sauvage
observe dans les annes quatre-vingt par l assainissement et la rgulation des
coffee-shops dans les annes quatre-vingt-dix148. La rduction de leur nombre
doit tre court terme un but prioritaire.
Jusquen 1999 et la promulgation de la loi Damocls (voir ci-aprs), seul
le ministre public tait comptent pour intervenir en matire dinfraction la loi
sur lopium. Cest pourquoi les maires, notamment pour lutter contre les nuisances lies aux coffee-shops, ont d mobiliser des outils indirects cest--dire des
mesures et des arrts municipaux non spcifiques aux stupfiants, qui parfois ne
mentionnaient mme pas explicitement les drogues illicites. Les nuisances sont le
dtour ncessaire pour permettre aux maires de rguler les coffee-shops sans sembler
poursuivre des infractions la loi sur lopium. Mais le maire doit tout de mme
147. Il sagit dun revirement car auparavant il tait considr que si ltat ou un organe officiel cherchait rduire
lusage ou dcrivait le cannabis comme dangereux, cela risquait daggraver la situation. Ce ntait donc pas une stratgie considre comme valable.
82
justifier son intervention et notamment prouver au tribunal administratif le lien

suppos entre lactivit du coffee-shop qui a justifi sa fermeture, par exemple, et
les nuisances, cest--dire une question dordre public, seul champ dans lequel le
maire est officiellement autoris intervenir.
Nous nous attacherons donc dcrire la politique nerlandaise en matire de
coffee-shops, et surtout son application locale, en deux temps :
le recours des outils indirects tant que les villes navaient aucune comptence
lgale en matire de stupfiants et devaient justifier leur action lencontre des
coffee-shops par la lutte contre les nuisances,
les objectifs et la mise en place de la loi Damocls qui, depuis avril 1999,
autorise le maire fermer des coffee-shops et autres lieux de vente non plus uniquement en cas de nuisances, mais galement au motif de certaines infractions la loi
sur lopium.
Les outils indirects des politiques de rduction du nombre de

coffee-shops
On parle doutils indirects car les actions des communes lencontre des coffeeshops mentionnent les nuisances causes par ces tablissements. Le dtour est obligatoire. Quels sont les objectifs viss et comment ces mesures se mettent-elles
en place? 149
Tout dabord, notons quil est difficile de dfinir une politique nationale en
matire de coffee-shops car les variantes locales sont nombreuses du fait de la diversit des arrts municipaux. Nanmoins, elles sont en mme temps limites par le
cadre lgislatif et les orientations de la politique gnrale nationale. Lexistence
mme des coffee-shops nest pas remise en cause (comme le rappelle Continuit
et changement), lattention devant tre porte sur leur nombre et sur les nuisances
causes par ce type dtablissement.
Un autre point de consensus national est que, comme le rappellent les directives de 1996, les coffee-shops sont tolrs condition quils respectent les critres
AHOJ-G, cest--dire :
pas de publicit (Affichering) ;
pas de vente de drogues dures (Harddrugs) ;
pas de nuisance (Overlast) ;
pas de vente aux jeunes (Jeugdigen) ;
149. moins quun autre ouvrage ne soit cit, notre description de llaboration de la politique locale et des dbats
entre juristes concernant les coffee-shops suit de prs celles, trs prcises, de W. Hillenaar (Hillenaar et al., 1997;
Hillenaar, 1999).
83

pas de vente en grosses quantits (Grote hoeveelheden) le seuil des grosses
quantits a t baiss de 30 5 g par transaction150.
Suivant la dfinition lgale actuelle des coffee-shops, la vente dalcool nest pas
autorise151.
Bien quils soient ceux du ministre public, le maire peut faire de ces critres
le fondement minimal de sa politique en les incluant dans un arrt municipal. Dans
ce cas, les coffee-shops (du moment quils ne vendent pas de drogues dures,
infraction qui exige lintervention du procureur) deviennent un problme relevant
de la municipalit et des juges administratifs. Ce partage des tches entre le judiciaire et ladministratif est galement caractristique dune politique intgrale 152.
Mais les conseils municipaux peuvent aussi tre plus stricts et ajouter des conditions au maintien dun coffee-shop : limiter les heures douverture, fixer la quantit vendue ou stocke un seuil infrieur celui prconis dans les directives ou
autres restrictions. Signalons que dans la pratique, peu de villes ont cherch
rguler lapprovisionnement des coffee-shops (la fameuse entre de service ).
Sur la base de ces critres, la politique dune ville en matire de coffee-shops
est dfinie dans le cadre de la consultation tripartite (entre le maire, le procureur
et la police). La politique locale arrte dans ce forum devra ensuite passer lpreuve
du juge administratif qui nest pas tenu den accepter le fondement lgal (les villes
ont dailleurs leur disposition des manuels les aidant dfinir une politique efficace ). Laspect rgional doit aussi tre pris en compte pour viter des effets non
dsirs dune politique locale sur celle des villes voisines.
Ainsi, trois sortes de politiques ont-elles t dveloppes :
tolrance sans condition quant au nombre de coffee-shops fixer ; celui-ci sera
dtermin par les mcanismes du march. Certains reprochent ce modle dtre
incapable de contrler les nuisances et donc ne de pas sinscrire dans la politique
nationale de lutte contre celles-ci ;
tolrance conditionnelle : cest--dire quun nombre maximum de coffee-shops
est fix. Ce nombre peut tre soit suprieur, soit infrieur au nombre actuel dtablissements dans la ville. Tout dpassement de ce nombre constitue donc une atteinte
concrte la qualit de vie ;
tolrance zro , aucun coffee-shops nest tolr dans la ville (50 % des villes,
les plus petites, ont choisi cette option). Chaque coffee-shop peut tre poursuivi
pour vente de drogues douces, mme en cas de respect des critres AHOJ-G. Le
principal risque dune telle politique est que lon assiste un dplacement du
commerce de drogues douces vers des points de vente illgaux. Pour faire passer
un tel modle, le maire doit dmontrer quil est ncessaire pour prserver lordre
public et la qualit de vie locale.
150. Institut Trimbos, 1997b.
151. Dans certaines villes cependant, la vente dalcool y est autorise et reste tolre.
152. Hillenaar et al., 1997, p. 15
84
Quels sont les lments que doivent prendre en compte les villes pour opter
pour lune ou lautre de ces politiques ?
Si lun des modles de tolrance est retenu, la premire difficult est de dfinir le nombre idal de coffee-shops dans la ville, cest--dire celui ncessaire pour
satisfaire la demande locale. Ce sont les termes dune politique quilibre.
Lassociation des municipalits nerlandaises (VNG) recommande pour cela
de retenir des lments dmographiques (le nombre dhabitants, la proportion de
jeunes, etc.), des lments durbanisation (nombre de centres dans la ville, rle
attractif de la ville pour la rgion, etc.) et aussi le degr des nuisances causes
dans la ville par lusage des drogues douces (tabli partir des plaintes, des
procs-verbaux). Par ailleurs, la demande locale de drogues douces doit tre apprhende et elle aussi prise en compte.
Ainsi, dans la plupart des municipalits, les coffee-shops ne sont-ils accepts
que dans le centre-ville, un nombre fixe maximum et suivant des critres de
distance distance des tablissements entre eux et distance entre les coffee-shops
et certaines institutions comme les coles ou les hpitaux psychiatriques.
La dmarche est intressante, car durant cette phase de recueil dlments objectifs destins lpreuve du tribunal administratif, les villes se doivent parfois de
revoir leurs objectifs initiaux et de tendre au maximum vers une politique quilibre , rconciliant objectifs dordre public et objectifs de sant publique. Cette
procdure a fait lobjet de nombreuses critiques aux Pays-Bas : certains acteurs
souhaitaient en effet rduire le risque des politiques locales face au juge administratif alors que dautres jugeaient que dans ce cas de figure, lautonomie du maire
serait trop grande, contrebalance par aucune autre autorit.
Les difficults rencontres par certains maires face au juge administratif sont
provenues de labsence de plaintes ou de procs-verbaux, considre par certains
juges comme une absence de preuves de nuisances concrtes , ces magistrats
ne voyaient en effet pas toujours une preuve de nuisances dans linfraction aux
critres AHOJ-G.
La jurisprudence rcente montre nanmoins que les dcisions des juges administratifs tendent de plus en plus se fonder sur les seules infractions aux critres
AHOJ-G si la politique locale est bien motive. Une politique bien motive est
finalement une politique qui sappuie sur une procdure de consultation des experts
en toxicomanie et en sant publique, de la police et, dans certains cas, de la population elle-mme (usagers inclus). Cest aussi une politique quilibre dans le
sens o elle prend en compte les intrts non seulement des citoyens moyens
irrits par les nuisances, mais ceux des consommateurs de drogues douces. Grce
cette procdure, une telle politique permet aux coffee-shops dtre la fois des
instruments plus efficaces au service de la limitation des risques (en maintenant
distincts les marchs des drogues douces et dures) et les outils dune politique des
85
nuisances (en se conformant des critres dordre public). Notons que cette
rconciliation entre la limitation des risques et celle des nuisances ne se ralise
que dans les cas o le passage devant le juge administratif met rellement cette
politique lpreuve. Cest--dire lorsque les juges ne se montrent pas trop coopratifs avec le maire et le contraignent vraiment prendre en compte des intrts
et des buts multiples. Toutes les villes ne mneront pas une telle politique.
Pour appliquer cette limitation du nombre des coffee-shops et ces critres de
tolrance, la municipalit peut instaurer un systme de permis. La consultation
tripartite dfinit une liste de critres qui sera ensuite porte sur les permis. Il est
important de noter quil sagit de permis de nuisances et non de permis de vente
de drogues douces. Il ne sagit pas pour les villes dautoriser la vente de drogues
douces (ce qui sapparenterait une lgalisation du commerce de ces drogues qui
reste illgal). Cest pourquoi, souvent, aucune mention de drogues douces napparat sur les permis, qui doivent ressembler aux permis de nuisances, applicables
tout horeca153.
Les conditions qui justifient le refus dun permis sont, suivant les villes : la
dgradation de la qualit de vie (nuisances), la vente dalcool, de smart drugs ou
de jeux dargent, la proximit dune cole, dune maison de jeunes ou dun hpital psychiatrique, parfois mme la vente de drogues douces des personnes non
domicilies dans la ville. En principe, tous les coffee-shops doivent galement satisfaire aux critres des horeca (lumire, toilettes, parking disponible, accs direct sur
la voie publique, etc.).
Les tablissements non conformes ces critres ont un certain dlai pour se
plier au rglement local. Tout coffee-shop demandant un tel permis devra renoncer par exemple son activit de caf-dbit de boisson. Si le nombre de coffeeshops conformes est encore trop lev, la ville peut mettre en pratique une politique
dite dextinction dans laquelle les exploitants ne peuvent ni changer demplacement, ni vendre leur tablissement. Le coffee-shop ne doit pas tre remplac.
La mise en place dun systme de permis est dlicate, tant le risque dune lgalisation officielle de la vente de drogues douces est proche ainsi que celui dtendre les pouvoirs des maires au-del du contrle des nuisances. Certaines villes ont
donc prfr dautres instruments tels que le refus douverture de nouveaux coffeeshops pour remplacer ceux qui ferment, ou les ordonnances de tolrance qui spcifient les conditions sous lesquelles ils chapperont la fermeture. Jusqu la loi
Damocls de 1999, les permis et les mesures de fermeture seront donc les instruments les plus frquemment utiliss par les maires pour mettre en uvre leur politique locale. Seules les nuisances (lies la vente de drogues douces) peuvent tre
explicitement vises. Il sagit bien d instruments indirects (ne visant pas la vente
de drogue).
La loi Damocls : un outil direct
153. Voir note n 146.
154. Voir p. 83.
86
Lamendement 13b de la loi sur lopium, dite loi Damocls , donne une
nouvelle comptence au maire et lui permet de fermer un coffee-shop non plus
uniquement en cas de nuisances, mais aussi en cas de commission dune infraction la loi sur lopium : le maire peut dsormais veiller activement au contrle
de la bonne excution de la loi sur lopium dans les lieux o des drogues douces
ou dures sont vendues, livres, prsentes, etc. Il ne sagit donc pas uniquement
des coffee-shops mais galement des maisons de deal.
La loi Damocls ne donne au maire que le pouvoir dordonner la fermeture
de ltablissement en question ou dexercer une astreinte financire. Son action
nest pas dordre pnal mais reste un acte administratif.
Lapport de cette loi rside dans le fait quauparavant les maires, pour pouvoir
fermer un lieu de vente, devaient prouver que le commerce de drogue causait des
nuisances. La charge de la preuve revenait aux municipalits (plaintes, procsverbaux, etc.). Depuis 1997, il suffisait, il est vrai, dans la majorit des villes, de
fournir la preuve dune infraction aux critres AHOJ-G154 pour prouver la nuisance
(les infractions aux conditions de tolrance AHOJ-G taient automatiquement considres comme des infractions lordre public et une atteinte la qualit de vie).
Cependant, dans certaines villes, les maires se heurtaient encore des juges peu
coopratifs. Il leur fallait donc un outil direct concernant non pas les nuisances mais
le commerce de drogues.
Certains affirment cependant quen dehors de ces quelques villes, la valeur ajoute de la loi Damocls reste faible, le concept de nuisances abstraites
(cest--dire dfinies par les critres AHOJ-G et sans autres preuves) ayant finalement t accept par la plupart des juges administratifs ; les outils indirects
suffisaient donc le plus souvent faire appliquer la politique locale en la matire.
Nanmoins, le Parlement estime navoir fait avec cette loi que formaliser une
pratique qui existe dj : les villes ont depuis quelque temps acquis un rle important dans la gestion de la politique des coffee-shops.
Par ailleurs, le maire ne peut intervenir quen cas de constat de certaines infractions la loi sur lopium. Par exemple, les infractions de transport restent de la
comptence du ministre public. Il peut sagir finalement dune rpartition des
tches entre ces deux instances.
Enfin, il a t reproch cette loi de donner au maire le pouvoir dintervenir
en cas dinfractions la loi sur lopium alors quil ne peut mettre en pratique le
principe dopportunit des poursuites. Formellement, il est donc tenu dintervenir
87
dans tous les cas o un coffee-shop enfreint la loi sur lopium. Il ne peut tolrer
certaines infractions. Cette objection a t rejete par le gouvernement qui estime
que le maire peut dcider de lopportunit de son intervention.
Cette loi est trs rcente, elle date du 21 avril 1999 et elle na donc pas encore
pass lpreuve des tribunaux. La description que nous en donnons reste donc trs
thorique. La jurisprudence continuera mettre jour les obstacles ventuels et
prcisera notamment les limites de la comptence du maire.
La politique hollandaise des drogues est surtout connue pour sa tolrance
lgard des drogues douces, voire des drogues dures. Ce chapitre veut montrer
quelle ne dnie pas laspect rpressif de la lutte contre la drogue et que mme la
tolrance lgard du march de dtail des drogues douces a ses limites. La lgislation offre de nombreuses possibilits de rpression, que les directives viennent
soit renforcer, soit attnuer.
La pratique de lensemble des acteurs du judiciaire montre que ces outils rpressifs sont largement mobiliss contre le trafic de drogue, pour la lutte contre la criminalit organise et la production de stupfiants comme le cannabis ou les drogues
de synthse, et mme contre les usagers, si ceux-ci sont auteurs de nuisances ou
participent au tourisme de la drogue.
Nous pourrions encore forcer le trait en prsentant les cots de la rglementation et des services dapplication de la loi. Les auteurs de Continuit et changement utilisent cet argument financier comme une preuve de laspect rpressif de
la politique nerlandaise. Cest dans lintroduction du rapport quils affirment que
en termes financiers, la rpression du trafic de drogue cote chaque anne 270
millions de florins. Il faut ajouter ce montant un minimum de 370 millions pour
la lutte contre la dlinquance des toxicomanes (vols) 155. Quelques lignes plus
haut, ils indiquaient galement le cot sanitaire de la drogue (160 millions de
florins environ consacrs aux soins aux toxicomanes). La comparaison avec le cot
rpressif nest pas faite car le budget soins est prsent comme lev par
rapport ce quil reprsente ltranger, soulignant ainsi laspect minemment
socio-sanitaire de la politique nerlandaise.
Comme les responsables nerlandais aiment le souligner dans leurs discours
internationaux, ce nest pas un manque de rpression qui caractrise, du moins
aujourdhui, lapproche judiciaire des drogues. Mais peut-on nanmoins dcrire
la politique actuelle comme plus rpressive ?
Nous avons voulu montrer quil ne suffit pas de possder un arsenal dinstruments rpressifs pour que la politique quils servent soit elle-mme qualifie de
rpressive . Des exemples pratiques empchent de dfinir trop vite la politique
des nuisances comme plus rpressive que les politiques prcdentes. Que ce
soit dans le cadre de la rglementation des coffee-shops ou dans celui de la lutte
contre le tourisme de la drogue, nous avons dcrit llaboration par certaines
villes dune politique dite quilibre ou intgrale . Elle se caractrise par
des procdures mlant des objectifs rpressifs dautres objectifs. Ces villes, qui
ne peuvent se limiter lemploi des outils rpressifs, poursuivent une politique
qui cherche un quilibre entre un objectif de maintien de lordre public (rduction des nuisances) et dautres considrations comme celle de la sant des usagers.
Mais la politique quilibre ne se rsume pas son degr de rpression ou de
tolrance. Elle doit tre dcrite par les techniques concrtes qui, dans lexercice
du droit pnal et administratif, fournissent certains acteurs loccasion de sopposer lutilisation des instruments purement rpressifs et leur permettent dexiger la confrontation de cet objectif dordre public avec dautres finalits dont celle
de lintrt de lusager.
Voyons prsent comment ce dbat entre ordre public et intrt de lusager a
galement investi le domaine jusque-l purement sanitaire et social et comment,
l aussi, des mesures spcifiques ont d tre prises par les acteurs traditionnels.
88
89
CHAPITRE IV
LES TRANSFORMATIONS DU SOIN PAR LA POLITIQUE DES
NUISANCES : EXPRIMENTATIONS SUR DIFFRENTES
FAONS DE COORDONNER RPRESSION ET PRISE EN
CHARGE
Dans ce chapitre, nous avons choisi de dcrire uniquement les transformations

rcentes du systme de soins, qui ont t impulses par lmergence de la politique des nuisances depuis la fin des annes quatre-vingt. Nous ne dcrirons donc
pas en dtail les traitements rsidentiels cliniques ou le rle des services de sant
municipaux (les GGD), la pratique de prescription des mdecins gnralistes, ni
les programmes de substitution156. Mais nous nous pencherons, dans la dernire
partie de ce chapitre, sur le programme de substitution lhrone, comme exemple dune srie dautres projets que ceux sinscrivant plus directement dans la
politique de lutte contre les nuisances157.
Commenons nanmoins ce chapitre par une prsentation rapide du systme
traditionnel de soins.
Ce systme inclut 70 organisations sur environ 200 emplacements disperss dans
le pays. Mais un nombre important de fusions ont rcemment eu lieu : Amsterdam
(o les services sont regroups sous lappellation Jellinek center), Rotterdam
(regroupement en deux systmes, Boumanhuis et Symbion, qui devraient fusionner dans un avenir proche), La Haye et Haarlem.
Le soin ambulatoire est offert par 17 CAD (Bureaux de consultation pour lalcool et les drogues), plus spcifiquement dans 133 units. Il existe galement 30
tablissements de prise en charge sociale pour la toxicomanie (soins bas seuil).
Vingt cliniques, dont la moiti dpendent dhpitaux psychiatriques gnraux,
156. Il existe dj de nombreux ouvrages sur ces sujets. Voir notamment (en anglais ou en franais) : Buning et al.,
1994 ; Derks, 1997 ; Derks et al., 1998 ; Derksen et al., 1996 ; Driessen, 1990 et 1994 ; Van Brussel, 1991, 1995 et 1998.
157. Nous avons reproduit en annexe 3 un tableau rcapitulatif des programmes de soins et dassistance aux toxicomanes existant aux Pays-Bas, parmi lesquels figurent les projets plus rcents lis aux nuisances, dcrits en dtail dans
ce chapitre.
91
offrent un soin rsidentiel (intra-muros). titre dexemple, en 1994, le cot du

systme de soins (271 millions de florins) se rpartissait en 51 % pour le soin ambulatoire et 49 % pour le soin rsidentiel158.
Les CAD sont des organisations finances par les conseils rgionaux. Ils reoivent aussi un financement contractuel de la Fondation pour lassistance postpnale (Stichting Reclassering Nederland). Les tches des CAD sont la prvention,
la consultation et lassistance 159. En dautres termes, leur mission est trs large
et peut varier dune ville lautre : par exemple, le CAD de Maastricht est lorganisation qui chapeaute tous les projets de soins disperss dans la ville (un programme
de substitution la mthadone, un abri de nuit pour toxicomanes, des consultations psychothrapeutiques, des actions de prvention dans diffrentes institutions
[coles], des projets de coopration avec la police et une assistance spcialise dans
une prison [Delta], etc.). En revanche, Amsterdam, le Jellinek et le GG&GD (le
service municipal de sant) tentent deffectuer une division des tches : le GG&GD
serait responsable dune mission de soins de base (care) (par exemple, la mthadone) alors que le Jellinek se concentrerait sur une mission de gurison (cure). Dans
certaines villes, le service de soins social (par exemple, le soin primaire ciblant
les prostitues, les minorits ethniques, les logements avec suivi , le travail dintervention de rue [street corner work], etc.) rassemble des fonctions qui ont t
exerces par des fondations indpendantes mais qui ont aujourdhui souvent fusionn
avec les CAD160.
La diversit des acteurs intervenant dans le soin peut prter confusion. Cest
justement le travail du GGZ-Nederland (Fondation nerlandaise pour la mdecine
mentale) qui, depuis juillet 1997, cherche rconcilier les intrts des multiples
acteurs du champ de la toxicomanie, crer entre eux un consensus et aussi rendre
possible la coopration, jusque-l hsitante, entre le secteur spcialis (toxico
manie) et le secteur gnral (psychiatrie).
En 1997, le financement du systme de soins repose sur deux sources : lune
nationale, lautre locale161. Parmi les financements nationaux, on trouve :
la loi gnrale pour la gestion de cots spciaux de maladies (AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten), qui tablit le cadre de financement des
tablissements de soins rsidentiels et psychiatriques (non ambulatoires ou sociaux).
En 1997, le budget des cliniques spcialises tait de 147 millions de florins.
Celui des units spcialises en toxicomanie des hpitaux psychiatriques ne peut
tre distingu du budget gnral de fonctionnement de ces hpitaux ;
158. Institut Trimbos, 1996c, p. 1.

159. Ibid.
160. Ibid., p. 2.
161. Notre description du financement actuel reprend celle de Rigter et al., 1997.
92
le budget total pour la toxicomanie du ministre de la Sant publique, du Bientre et des Sports qui tait de 66,5 millions de florins en 1997. Il est difficile de
dterminer avec prcision la part de cette somme attribue la toxicomanie parce
quelle concerne aussi le soin des alcooliques ou des addicts du jeu ;
la part du budget du ministre de la Justice concernant la toxicomanie, elle
aussi difficile dterminer puisque ce budget concerne des questions complexes
(scurit, nuisances) impliquant dautres problmatiques que celle de la toxicomanie. Nous verrons comment certains projets nuisances sarticulent la prise
en charge de toxicomanes et des programmes plus larges de scurit publique.
Signalons tout de mme quen 1997, 32 millions de florins ont t attribus au
dispositif ambulatoire travers les services de probation.
Lautre pan du financement est local puisque depuis 1992, pour la majorit des
villes, le financement des projets de soins ambulatoires (incluant les CAD) est de
la responsabilit des municipalits. Ces projets doivent donc rpondre aux attentes et aux priorits fixes par ces dernires. Pour faciliter cette tche, le pays a t
divis en 23 rgions administratives. Chaque rgion reoit un budget du ministre
de la Sant publique et du ministre de lIntrieur qui est redistribu aux infrastructures de la rgion, aprs accord entre les municipalits. Le budget total de
1997 tait de 117 millions de florins pour le soin, la prvention et la rduction des
risques lis la toxicomanie.
Enfin, le budget des programmes de maintenance la mthadone et des structures bas seuil tait de 71,5 millions de florins toujours en 1997162.
Cette prsentation du financement du systme de soins est importante, car nous
allons voir comment la politique des nuisances a boulevers cette organisation.
1 - GNRALITS
Nous avons vu dans le premier chapitre que les plaintes des non-usagers, la
rduction du budget du soin, les dbats sur la scurit ont, ensemble, impuls un
changement dans la politique et la pratique mme du soin de la toxicomanie. Le
systme de soins nerlandais sest trouv forc de chercher des faons de coordonner les objectifs de la politique de rduction des risques (qui fondaient dj
une partie de ses interventions) et ceux, nouveaux, de la politique des nuisances.
Ces nouveaux projets sont en partie financs par le budget nuisances du
gouvernement, budget allou et suivi par le SVO, le Groupe interministriel pour
la rduction des nuisances, dont nous avons prsent plus haut le financement. La
volont tait galement de dcentraliser les sources de fonds puisque la politique
162. Rigter et al., 1997, p. 12.
93
des nuisances est dsormais locale. Vingt-six villes ont ainsi reu un financement
SVO (soit 212 millions de florins entre 1994 et 1998) et un peu plus de 200 projets
ont t programms suivant une gamme de 16 prvus initialement par la Note sur
les nuisances de 1993-1994. Nous allons prsenter les plus courants ou les plus
typiques dentre eux.
lorigine de ces projets, en 1993-1994, lide qui prvalait tait que les nuisances sont dues un petit groupe dusagers (dfavoriss socialement ou prsentant
des problmes psychiatriques) qui ne sont pas habituellement en contact avec le
systme de soins. Initier et maintenir par la suite ce contact serait donc un moyen
de rduire les nuisances. Ces usagers sont plus couramment en contact avec le
systme judiciaire. Cest donc sur le passage entre les systmes judiciaires et sanitaires quil faut se concentrer.
Contrairement au modle des programmes bas seuil, typiques de la rduction
des risques, ces mesures se donnent des moyens diffrents de favoriser lentre de
lusager dans le circuit (ly maintenir est une problmatique plus commune) : les
autorits ne doivent plus seffacer pour laisser passer lusager vers le systme de
prise en charge ; elles doivent au contraire cooprer. prsent, le judiciaire est un
instrument qui optimise les efforts des soignants pour donner accs aux soins aux
usagers problmatiques .
Cette coopration entre soignants et instances rpressives peut prendre plusieurs
formes. la base, les auteurs des notes gouvernementales sur les nuisances avaient
prvu des projets qui se serviraient de la contrainte (drang) judiciaire pour entreprendre le soin. Une fois ce contact tabli, lusager volue dun programme de soins
lautre, progressivement vers labstinence. Il ne doit plus rintgrer la chane
pnale. Lefficacit de ce type de projet dpend de la crdibilit (pour lusager) de
la contrainte exerce (il doit par exemple y avoir une cellule qui lattend sil refuse
le soin).
Ds 1993, ce modle de soin sous contrainte a fait lobjet de dbats. Comme les
intervenants franais le font galement remarquer, la coordination soin-rpression
nest pas vidente et nest pas sans problme. Une gamme trs large dinterventions a t mise en place, testant toutes les formes possibles de cette coordination. Ces interventions feront lobjet de notre premire partie.
Paralllement, mais de faon moins visible163, une deuxime srie de projets a
vu le jour et a dailleurs connu un dveloppement plus important depuis 1993. Il
sagit de dispositifs bas seuil qui proposent une autre forme de coopration soinrpression que les soins sous contrainte. La contrainte sexerce moins sur lusager
pour initier son soin que sur lensemble du dispositif de soins, comme condition
163. Moins visible notamment car ils ne sont que trs rapidement mentionns dans la Note sur les nuisances de 19931994 ou dans Continuit et changement.
94
exige par les non-usagers pour ltablissement et le maintien de celui-ci dans leur
quartier. Cest au cours de ngociations impliquant les autorits locales, les soignants
et les non-usagers quest dcide la forme spcifique que prendra la coopration
soin-rpression. Pour les non-usagers, il sagit de rduire les nuisances susceptibles dtre causes par le nouveau dispositif. Plus gnralement, cest leur origine
qui est remise en cause : ce qui est jug le plus nuisible nest pas le ct problmatique dun petit groupe dusagers mais leur visibilit. Le moyen damliorer
la situation nest pas forcment de soigner ces usagers, mais plutt de les intgrer afin de les rendre moins visibles et quils aient un mode de vie supportable
pour eux-mmes et pour leurs voisins. Ces projets visent galement une rduction
des nuisances et non plus forcment leur limination. Il faut grer lexcs de nuisances afin quelles deviennent supportables par tous (en vitant leur concentration,
en les dplaant dans une zone non rsidentielle, etc.).
Tout ce processus et le passage dune srie de projets lautre font fortement
penser lpoque de lmergence de la rduction des risques et son dcalage par
rapport aux objectifs prcdents dabstinence. Mais lobjet nest plus seulement
lusager et sa toxicomanie, cest lusager, sa toxicomanie et les nuisances quil
risque doccasionner.
Rappelons que tous ces projets sont financs par le budget SVO et quils seront
donc valus sur leur capacit entrer en contact avec des usagers causant des
nuisances et rduire ces dernires. Lvaluation officielle de Brer et Noyon sur
laquelle notre description sappuie tout au long du texte va sattacher surtout
compter le nombre dusagers auteurs de nuisances effectivement atteints par les
diffrents projets et voir sils y sont rests durablement ou non (ont-ils quitt prmaturment le projet ?). Ce mode dvaluation suit donc les premiers objectifs de la
politique des nuisances : rduire celles-ci en facilitant laccs au systme de soins
des usagers problmatiques. Nous serions tentes dajouter que si ces projets
nont pas toujours t trs efficaces par rapport aux critres retenus pour mesurer
la rduction des nuisances (et le bilan de Brer et Noyon est plutt ngatif), ils
restent particulirement audacieux du point de vue de la coordination soin-rpression
exprimente. Nous retenons galement les modles concrets dinclusion des usagers
et des non-usagers dans llaboration dun programme et limportance des ngociations pour limplantation mme de ce programme (processus de ngociation
entre les usagers, les non-usagers, les soignants, les instances rpressives, les autres
autorits locales, etc.).
Aprs lannonce du budget SVO, 26 villes ont propos quelque 200 projets.
Pourtant, la plupart dentre eux nont pas commenc fonctionner avant 19961997, soit 3 4 ans aprs lobtention du financement. Ce retard est un lment fondamental pour comprendre limportance (ignore par Continuit et changement) des
enjeux et des conditions dune bonne ralisation dune politique des nuisances.
95
Pendant ce laps de temps, les promoteurs des projets ont d se livrer tout un travail
pour concrtiser des cooprations jusque-l indites entre soin et rpression. Il a
par exemple souvent fallu faire face lopposition de la population. Certains ont
d tre rviss entirement avant de pouvoir fonctionner. Il semble quaucun
dentre eux nait pu se mettre en place en tant impos un quartier et tous ses
habitants ou commerants.
2 - LES PROJETS DE SOIN SOUS CONTRAINTE JUDICIAIRE

La premire srie de projets soin-rpression que nous dcrivons est la suivante :
Les projets de soins sous pression sinscrivent dans le cadre lgal dun
ensemble de textes qui fondent la possibilit dexercer une pression judiciaire sur
lusager pour le forcer choisir un soin. Ds 1987164, la note Pression et contrainte
(Drang en dwang) fait linventaire des possibilits de prise en charge des toxicomanes (et des alcooliques) contre leur volont165. Toutes ces mesures ncessitent
une forme minimale daccord de la part de lusager car, aux yeux de la loi, le traitement nest ni une peine, ni une obligation et il reste de la responsabilit du toxicomane. Les auteurs de la note de 1987 regrettent la faiblesse des moyens fournis
par le cadre lgal pour interner de force un toxicomane dans un hpital psychiatrique, que ce soit du ct des lois sur la sant mentale (qui sont plutt destines
aux personnes alcooliques et utilises pour celles-ci) ou du ct des instruments
de droit pnal (qui taient dans les annes quatre-vingt peu utiliss).
Nous allons voir que dans les notes gouvernementales suivantes166, dautres
instruments vont tre crs dont le plus controvers est certainement le projet de
loi SOV. Celui-ci tente dtablir le cadre lgal justifiant lenfermement contre leur
gr de personnes pour des dures non proportionnelles linfraction commise. Nous
allons donc passer en revue la gamme des nouveaux dispositifs mis en place grce
au budget SVO. Leur but est notamment de faciliter lentre dans le systme sanitaire du groupe des usagers problmatiques , cest--dire auteurs de nuisances
et de dlinquance et, souvent, dj connus du judiciaire mais pas du sanitaire. La
mesure initiale vise est lentre de ces usagers dans une chane de traitement qui
164. Dans la pratique, lutilisation dune contrainte pour encourager lusager entamer un traitement remonte
1984-1985, quand la motion de Van der Vlies du ministre de la Justice a encourag les procureurs utiliser une pression sur les usagers pour quils acceptent le traitement.
165. Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur en van de Minister van Justitie, 1987-1988.
166. Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, 1993-1994. Voir galement le rapport Drang op Maat
(littralement, Contrainte sur mesure ) de lorganisation NeVIV qui reprend les possibilits du systme judiciaire
pour inciter un usager initier un soin. Toutes ces mesures correspondent des situations dans lesquelles, tous les
stades dune procdure judiciaire, un soin adquat peut tre propos des adultes sous main de justice. Cette offre
de soin peut prendre la forme du bton pour lusager si celui-ci venait abandonner le traitement avant sa fin (NeVIV,
1994, p. 1).
96
devra les mener terme aux programmes les plus exigeants (visant labstinence et
lautonomie durable). Il faut crer des portes de sortie du systme judiciaire connectes des portes dentre dans le systme de soins, le passage initial de lun lautre tant plus facile si les premiers dispositifs rencontrs sont des programmes
bas seuil dexigence.
Pour faire cet tat des lieux (non exhaustif) des projets rcents que nous avons
regroups dans la srie soins sous contrainte judiciaire , nous nous appuyons
frquemment (mais pas toujours exclusivement) sur lvaluation officielle des
projets qui a t faite par Christian Brer et Rogier Noyon167.
VIS : Systme dintervention prcoce (Vroeghulp Interventie

Systeem)
Un employ de la Fondation pour lassistance postpnale (Stichting Reclassering
Nederland, SRN) rend visite dans les commissariats des personnes interpelles
stant dclares toxicomanes. Pour celles nayant pas commis de dlit trs grave,
lagent de probation leur propose de choisir entre un traitement ou les poursuites, cest--dire entre entreprendre une trajectoire de soin ou poursuivre la procdure pnale.
lorigine, ce projet sadressait un groupe cibl dusagers : ceux ayant t
interpells au moins quatre fois dans lanne. Dans certaines villes, comme
Maastricht, ces usagers taient parfaitement identifis et effectivement amens au poste
de police. Mais le plus souvent, la condition de la rcidive multiple tait ignore. La
situation a donc t officialise et le projet largi ( tous les usagers) sappelle VIA,
approche dintervention prcoce (Vroeghulp Interventie Aanpak) : les poursuites
sont interrompues en cas de choix de loption traitement. Lusager est plac en
maison de dtention sil refuse cette option ou sil interrompt son traitement.
On le voit, le VIS nest pas un soin en soi mais une offre de soins (cest la porte
dentre). Lagent de probation a nanmoins une obligation de suivi de la trajectoire dans le systme sanitaire de lusager sous main de justice. La demande de traitement tant rarement volontaire, le projet de soins labor (et partiellement ngoci)
entre lusager et lagent de probation est essentiel.
167. Brer et al., 1999. Cette valuation nous est trs prcieuse car pour chaque type de dispositifs financs par le
budget SVO, Brer et al. donnent des exemples de la pratique et valuent leurs rsultats en les comparant autant que
possible dautres dispositifs, essentiellement de rduction des risques . Voir galement les deux revues de la littrature, la premire faite par le ministre de la Justice en rponse une demande de la Haute cour (Baas, 1998) et la
seconde faite par les reprsentants du systme de soin, le Trimbos et GGZ-Nederland (Rigter, 1998).
97
Lvolution du VIS au fil des ans concerne essentiellement le type de soins

vers lequel lusager est orient : dune orientation vers des cliniques spcialises
visant labstinence une prise en charge plus sociale dans des dispositifs de rinsertion, de formation professionnelle ou autres (dispositifs que nous verrons ultrieurement).
Dabord exprimental, le projet VIS a t progressivement tendu toutes les
villes SVO. Le systme de soins se flicite de laccroissement du nombre de traitements initis de cette manire, mais les rsultats annoncs dans lvaluation de
Brer et Noyon sont moins encourageants : sur 7 163 visites en commissariat durant
les quatre dernires annes, loption sanitaire a t choisie dans 1 579 cas (22 %).
Seuls 306 traitements ont t mens terme dans les conditions tablies au pralable (soit 19 % dentre eux).168
Pourquoi si peu de personnes acceptent-elles loption du traitement ?
Selon le GGZ-NL (Fondation nerlandaise pour la mdecine mentale), le projet
est problmatique car le manque de cellules rend la contrainte non effective et le
manque de lits de traitement place lusager en attente. Selon Brer et Noyon,
l chec du VIS serait en effet d la faiblesse de la contrainte : elle sexpliquerait par labsence de la perspective dune peine suffisamment longue pour motiver lusager suivre un traitement. Dautres hypothses mentionnent la mauvaise
coordination entre les instances rpressives et le systme de soins (par exemple,
linitiation dun soin est parfois peu compatible avec les procdures rapides recherches par les instances rpressives) ; ou encore le fait que les usagers ont une
exprience du soin souvent ngative et lui prfrent la prison .
IMC: Centre Intramural de Motivation (Intramurale Motivatie

Centra)
Le centre intramural de motivation est lun des dispositifs les plus souvent
proposs aux usagers des VIS. Il est financ, comme pour les cliniques rsidentielles, par le budget de la loi AWBZ, la loi gnrale sur les frais exceptionnels de
maladie. Dans un IMC, contrairement aux cliniques, lusager nest pas oblig de
sabstenir de toute prise de drogues durant son sjour169. Il peut continuer utiliser la mthadone mme si les doses sont souvent rduites au fur et mesure170.
Les IMC veulent tre le chanon manquant entre, dun ct, les dispositifs bas
seuil, la prescription de mthadone, les abris de jour et, de lautre, les dispositifs
haut seuil, les programmes de soins dans les cliniques. Ils sadressent aux usagers
qui navaient auparavant pas voulu ou pu participer ces programmes de soins.
168. Donnes issues de : GGZ Nederland, 1998, p. 12.
169. Sjour dun maximum de 3 mois.
170. Mais des analyses urinaires sont rgulirement faites pour prvenir lusage dautres drogues qui peut entraner
lexclusion du programme (et donc le retour au systme carcral pour lusager sous main de justice).
98
La Note sur les nuisances de 1993-1994 avait parl de centre interculturel de

motivation ciblant ainsi le groupe dusagers problmatiques dorigine trangre. Lhypothse tait que, pour des raisons culturelles, ces usagers taient exclus
des programmes traditionnels. Cette spcificit a parfois totalement disparu dans
les IMC. On compte aujourdhui 11 IMC rgionaux totalisant 140 lits, tous
occups.
Selon Brer et Noyon, daprs le profil des participants, lIMC nest pas le
chanon manquant mais reprsente plutt un lieu de pause pour certains usagers,
de transition dans lattente dun logement accompagn pour des hronomanes ou
dun programme de soins ordinaire pour les usagers dlinquants171.
VBA : Unit de suivi des toxicomanes (Verslavings Begeleidings

Afdelingen)
Les units daccompagnement de la toxicomanie correspondent aux anciennes
Units sans drogue , bien que ce changement de nom se soit accompagn dune
rvision des objectifs et du contenu des programmes. Au sein dtablissements pnitentiaires, ces units de soins ont toujours pour objectif doffrir aux dtenus une
priode de dtention sans aucun accs des drogues172. Cependant, elles ne proposent plus seulement un traitement de la toxicomanie au cours de cette priode
mais tentent beaucoup plus de prparer les dtenus une prise en charge qui aura
lieu aprs leur sortie. Les units sans drogue avaient en effet donn des rsultats
assez dcevants en termes de rcidive judiciaire et de rechute dans la toxicomanie.
Certains ont alors montr limportance du soin postpnal173.
Actuellement, environ 450 VBA existent au sein des tablissements nerlandais. Deux questions subsistent : pourquoi les VBA ne sont-ils pas pleins et comment
expliquer le fort taux de rechute la sortie ?
la premire, certains rpondent que les conditions de vie du VBA sont difficiles (enfermement dans une aile distincte, attention constante des soignants et
des gardiens, etc.) et, en tout cas, pas plus agrables que celles du reste de la
prison. Il faut tre trs motiv pour sy inscrire et totalement abstinent pour y rester.
Les soignants estiment parfois que le temps de dtention est trop court pour initier
ce type de soin. Enfin, la participation un VBA ne semble pas tre pour de nombreux dtenus dune relle utilit stratgique auprs du juge (pour prouver sa bonne
volont par exemple).
171. Brer et al., 1999, p. 57.
172. Ainsi, le VBA du centre de dtention de Noordsingel (Rotterdam) est spar du reste de ltablissement et les
dtenus du VBA nont aucun contact avec les autres dtenus. Des analyses urinaires sont galement frquemment
programmes.
173. Voir notamment : Van den Hurk, 1998; Van den Hurk et al., 1994.
99
Considrant les rechutes multiples des sortants, certains dnoncent la situation

trop protge et artificielle du VBA. Lefficacit du programme dpend de sa
capacit organiser le retour du dtenu dans la socit. Le VBA cherche lui garantir quil aura un logement, des ressources ou une place dans une clinique rsidentielle sa sortie alors que les units sans drogue misaient sur la priode de dtention
pour soigner le toxicomane. Le but du VBA sest dplac au fil du temps. Ce nest
plus une occasion de forcer lusager labstinence, mais un sas o prparer un
traitement ou, du moins, un retour pas trop difficile dans la socit.
FVK : Clinique lgale pour toxicomanes (Forensische Verslavings

Kliniek)
Les cliniques lgales visent les usagers sous main de justice dont le dlit est
trop lourd pour bnficier dun VIS et donc dune suspension des poursuites en
cas dacceptation dun soin. Le traitement est effectu en milieu ferm car lhypothse est que si les usagers viss ont chou ailleurs, ctait justement parce que
ces programmes taient trop ouverts. Lobjectif est tout de mme terme que lusager en FVK devienne autonome. La toxicomanie est ici vraiment traite comme
un problme dintgration sociale.
Sur certains points, le FVK ressemble au SOV que nous allons dcrire plus
bas. Le public vis nest pas tout fait le mme cependant (il sagit notamment
dauteurs dinfractions plus graves).
La premire clinique FVK a ouvert ses portes en mars 1998, avec six patients.
Lvaluation du projet nest donc pas encore possible et nous navons que trs peu
de dtails sur les raisons du retard de sa mise en place. Le FVK dpend du financement de la loi AWBZ, la loi gnrale sur les frais exceptionnels de maladie et
relve des autorits supra-rgionales et non des villes.
SOV : Prise en charge des toxicomanes dans le secteur pnal

(Strafrechtelijke Opvang Verslaafden)
Labrviation SOV174 fait rfrence deux projets : un projet exprimental de
soins aux toxicomanes (Stichting Opvang Verslaafden) et un projet de loi sur le soin
(Strafrechtelijke Opvang Verslaafden). Le premier doit en fait fonder la lgitimit
du second.
Nous lavons dj signal, le projet de loi SOV est important car il ouvrirait la
possibilit lgale dimposer un soin lusager sans qu aucun moment de la procdure dadmission ou de traitement son accord ne soit ncessaire (dwang plutt que
174. ne pas confondre avec SVO, le Groupe interministriel pour la rduction des nuisances.
100
drang). Pour dmontrer lintrt de cette loi, une exprimentation a t mise en

place Rotterdam. Mais, paradoxalement, elle ne peut pas appliquer exactement
le modle de soin forc propos par la loi en projet. Elle doit en effet sen tenir aux
possibilits offertes par la loi actuelle.
Le projet de loi SOV
Le projet de loi propose une prise en charge longue (deux ans au maximum)
des personnes qui nencourraient quune peine maximale de neuf mois (les auteurs
dinfractions plus graves peuvent bnficier des autres programmes en milieu pnitentiaire, FVK ou VBA). Lhypothse est que pour ces dlits, les peines sont trop
courtes (voire suspendues) pour permettre lusager de profiter des opportunits de changer son comportement en prison. Finalement, lusager retourne trs
vite dans la rue o il cause nouveau des nuisances. De plus, la pression nest pas
crdible lorsque les peines sont faibles.
Le projet de loi SOV est donc pour certains en contradiction avec un principe
fondamental du code pnal qui est celui de la proportionnalit entre le dlit commis
et la peine impose. Pour rpondre cette critique, les promoteurs du projet oprent
une distinction et prsentent le SOV non pas comme une loi , ni comme une
peine mais comme une mesure (une sentence non punitive ) qui fournirait un cadre lgal la prise en charge longue et obligatoire qui conditionne lefficacit du traitement. Ce serait une extension des possibilits offertes par la loi
BOPZ qui autorise lhospitalisation force des malades psychiatriques posant un
danger pour eux-mmes et/ou pour la socit175. Cette mesure permettrait de
placer lusager qui a chou dans les autres types de programme en institution
thrapeutique (le SOV, bien que cofinanc par le ministre de la Justice, nest
pas une prison). Adopt le 11 avril 2000 par la Seconde Chambre des tats gnraux, ce projet de loi est actuellement ltude la Premire Chambre.
Ce projet SOV prvoit donc loctroi dun soin sous contrainte judiciaire des
usagers finalement slectionns par le ministre de la Justice. Le fait que ce soin
puisse tre prodigu par le judiciaire et sans laccord du futur patient a fait lobjet
de nombreuses critiques.
175. La loi BOPZ (Bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen) permet au juge dinterner et de garder de
force une personne dans un tablissement psychiatrique lorsque le trouble mental de cette personne constitue une
menace et si ce danger ne peut tre prvenu par une prise en charge en dehors dune institution psychiatrique. Cette
loi a t utilise essentiellement dans le domaine de la psychiatrie, du soin aux handicaps mentaux et de la psychiatrie griatrique, mais peu pour le soin des usagers de drogues. Elle peut ltre mais sous certaines conditions, notamment : linternement ne peut avoir lieu sans laccord de lusager et sa prolongation ne peut tre ordonne que si le
trouble est impossible traiter en dehors de lhpital psychiatrique et/ou par un traitement volontaire. Lusager peut
demander se faire hospitaliser de force mais il ne pourra ensuite quitter ltablissement de son propre chef. La note
de 1998 sur la politique des nuisances 1998-2002 (Stuurgroep Vermindering Overlast et al., 1998) rappelle lexistence
de cette loi aux soignants et les encourage lappliquer dans le domaine des soins aux toxicomanes.
101
Lexprimentation SOV
Le projet exprimental mis en place en coopration entre le maire de Rotterdam
et le ministre de la Justice ne peut pas recruter des usagers sous la contrainte. Il ne
peut donc concerner que des personnes sous main de justice ayant accept dtre
soignes, par exemple lors dune intervention VIS. Il lui manque donc prcisment
ce qui est le plus critiqu dans la loi ltude.
Quest-ce qui le distingue des autres projets existants ?
Comme le FVK, le projet SOV se droule en trois phases (close, semi-ouverte
et ouverte) se situant dans des lieux diffrents. Mais la peine du SOV est dune
dure de deux ans alors que la dtention prvue du fait de la gravit de linfraction
commise aurait t plus courte.
Comme le service de probation lors dun VIS, lquipe du SOV se charge de
suivre le patient tout au long de la dure du traitement, depuis son admission jusqu
sa sortie dans la socit. Mais elle ne se contente pas de centraliser ses dmarches,
ses progrs et son volution dans un mme dossier. Lquipe effectue couramment
les dmarches elle-mme, depuis le lieu o se droule le SOV (procdures juridique, financire, professionnelle, etc.).
Comme lIMC, le SOV nest pas centr sur la psychothrapie. Il part en
effet de lhypothse que le soin mdico-psychologique, pris isolment, reste
problmatique. Son but est donc d intgrer socialement lusager. Le SOV
offre en plus lassurance aux participants quils trouveront la sortie un logement (dans un programme accompagn ou non), une activit (professionnelle
ou bnvole), une situation financire saine, un casier judiciaire vierge. La
ville de Rotterdam garantit ces perspectives de logement, de travail et de ressources ; elle coopre avec lquipe du SOV pour concrtiser ces promesses faites
aux sortants du programme. Si la loi est accepte, cette garantie de coopration
entre la municipalit et lquipe du projet SOV sera une condition incontournable de llection dune ville (soucieuse de rduire les nuisances) comme lieu
de SOV le projet de loi reprend cette condition.
Voyons concrtement ( partir des observations que nous avons pu faire) en
quoi le SOV se distingue du VBA dont la nature carcrale nous a t dcrite comme
incompatible avec le traitement. Cest en effet la ncessit de crer un lieu de dtention propice au soin qui a prsid la cration du SOV de Rotterdam.
Une ide ds le dpart prne notamment par Adle Hoekstra, codirectrice du
SOV exprimental ayant travaill antrieurement dans des units sans drogue de
prisons (ex-VBA). Pour elle, le SOV ne sera propice au soin que sil ne ressemble
pas une prison. Cette diffrence se traduit dans le programme exprimental par
une architecture spcifique, un certain programme de soin et surtout, une relation
particulire entre soignants et participants.
102
Les trois phases du SOV exprimental ont t localises dans des btiments
dont larchitecture ne fait plus penser des prisons. La phase 2, par exemple, se
droule dans une villa ayant appartenu des cultivateurs de tabac dans les colonies nerlandaises, puis abrit des marins et des militaires sovitiques durant la
guerre froide. Le cadre, au lieu dtre marqu par lanonymat comme la prison,
porte encore les traces de ce pass. Aucun des btiments nest totalement ferm (il
nest jamais impossible den sortir), mais ils sont plus ou moins isols suivant le
degr davancement du traitement : la phase 1 dite ferme a ainsi lieu dans
des locaux situs plus dune heure de train de Rotterdam, donc a priori loin des
zones de deal.
Le programme de soin tabli ne ressemble pas non plus celui dune prison
(ni celui des VBA). Laccueil des nouveaux participants est un moment jug
crucial. Mais le premier diagnostic psychiatrique na lieu que plus tard : il risquerait damplifier le problme en valuant ds les premiers jours un patient forcment
dboussol son arrive. La majeure partie de la journe est consacre un travail .
Mais afin que le programme quotidien sappuie non pas sur ce que le patient doit
faire mais autant que possible sur ce quil veut et peut faire, les tches qui lui
sont confies voluent, et se font peu peu plus dlicates et spcialises, lui permettant de sintgrer progressivement au groupe. Il devra consacrer le reste du temps
apprendre grer son temps libre , cooprer avec dautres, grer ses finances, etc.
Le patient est libre de choisir les tches auxquelles il se consacrera sur une
liste de 71 activits possibles (diffrentes selon la phase de traitement). Cette liste
peut galement lui servir se fixer un projet personnel plus ou moins long terme.
Cest autour de celui-ci que les interventions des soignants vont se coordonner. Ils
veilleront ce que le projet soit raliste afin que le patient puisse reprendre confiance
dans le systme de soins. Cest pourquoi une partie des activits proposes par la
liste consiste en des tches modestes, faible niveau dexigence, et faciles accomplir.
Enfin, quant la relation patient-soignant, sa spcificit semble rsider dans la
volont dviter le ton thrapeutique o on attendrait une obissance du
patient 176. Les personnes exerant la contrainte (lquipe soignante) sont donc
tenues de rpondre certaines exigences de respect, de modle, etc. La forme
dapprentissage privilgie est en effet celle du modle : le soignant doit se comporter de faon digne et respectueuse avec le participant afin que celui-ci puisse apprendre en lobservant et en prenant exemple sur lui.
Signalons encore la possibilit dindividualiser le programme si ncessaire, en
crant des phases intermdiaires, en revoyant parfois lobjectif final dintgration
sociale totale, etc. Il existe de nombreux exemples de modification du dispositif
176. Adle Hoekstra, entretien juillet 1999.
103
prvu initialement. Une caravane a ainsi t installe dans le parc du SOV phase 2
pour une personne qui refusait dhabiter lintrieur du btiment et risquait alors de
quitter prmaturment le programme. On a galement amnag dans ce parc une
maison destine servir de phase intermdiaire avant la phase 3 qui implique une
plus grande autonomie. Par ailleurs, un SOV phase 4 a t cr pour quelques personnes.
terme, ce projet pilote devrait tre tendu trois grandes villes (Amsterdam,
La Haye et Utrecht) qui comprendront chacune un centre alors quun cinquime
sera cr pour six autres villes de taille moyenne. Il devrait donc y avoir en tout
cinq centres totalisant 350 places177.
Conclusion sur le SOV
Cette rapide description, partir de donnes assez limites, rvle une tentative originale de coordonner soin et rpression. Le projet tant au stade exprimental, le dispositif a t optimis (notamment par des moyens humains et financiers)
afin de suivre et de conserver les patients jusqu la fin du programme. Quels sont
les premiers rsultats obtenus ?
Deux valuations ont t ralises178. La premire se focalise sur les entres et
les sorties du programme : entre 1996 et 1998, le SOV a enregistr 141 participants (phase 1). Le bilan calcul en dcembre 1998 rvle que 70 dentre eux ont
prmaturment interrompu le programme et que 65 y sont rests en moyenne
18 mois. Le principal problme est celui du nombre dentres, jug trop faible et
qui (surtout ?) a baiss entre 1997 et 1998.
Selon De Koning, le manque de participants serait d une mauvaise dfinition
(et une dfinition fluctuante) de la procdure de slection et dorientation vers le
SOV179. Pour Brer et Noyon, le problme est plutt li au manque de contrainte
(drang) et aux expriences ngatives [passes] des usagers avec le systme de
soin . De plus, le groupe cibl par le SOV na pas t dfini selon des critres
scientifiques mais a t au fil de la pratique tendu pour inclure lensemble htrogne des personnes passant effectivement par le dispositif , notamment des usagers
moins criminels que prvus. Initialement, le critre dentre tait de trois mandats
de dpt en 12 mois ; en 1998, il ne fallait plus que deux mandats de dpt en 24
mois180.
177. Projet de loi sur laccueil pnal des toxicomanes, site internet de lambassade du royaume des Pays-Bas :
http://www.amb-pays-bas.fr/detail/drogue.htm.
178. Brer et al., 1999 ; de Koning, 1998.
179. Le groupe cible du programme SOV de Rotterdam est dfini de la faon suivante : la plupart des patients ont fait
lobjet darrestations rptes au cours des 10-15 dernires annes. Durant ces 5 dernires annes (1992-1996), ils
ont commis en moyenne 9 dlits par an. tant donn que ces personnes ne sont arrtes que pour une partie des
dlits commis, on peut considrer quils sont responsables de dommages normes pour la socit . Ces dommages
incluent des problmes de sant publique : Ils souffrent de mauvaise sant, sont vulnrables des infections et
reprsentent un danger de contagion pour les autres (de Vrijer, 1997).
180. Brer et al., 1999, p. 64 sq.
104
Nous regrettons que ces valuations se soient focalises sur les seules entres
et sorties. Rien ny est dit sur ce qui se passe effectivement au cours du programme.
Dautre part, cette focalisation exclusive sur les entres suggre que la coordination soin-rpression dveloppe dans le cadre du SOV se borne faire passer
lusager dun systme lautre, comme si le contenu du soin nimportait pas ou
peu. Il semble que les auteurs se soient refuss valuer une pratique de soin et
arguent du manque de critres et de donnes scientifiques. Les seules donnes
scientifiques (cest--dire quantifiables) restent le nombre dentres et de sorties.
Les processus qui mobilisent et rconcilient les diffrents acteurs sont par exemple ignors. Comment mesurer la qualit de la relation entre le soignant et le
patient, lintgration de lusager ou sa capacit participer la dfinition du soin
le plus adapt son cas ? Ou encore, si le soignant a opr des ajustements suite
des critiques de patients ? Cette volont du soignant de se remettre en cause (lui
et son programme de soin) pourrait tre un autre critre dvaluation.
Les critiques les plus virulentes sadressent non pas lexprimentation mais
au projet de loi SOV. La Haute cour a ainsi demand au ministre de la Justice de
prciser la population cible du SOV, partir des expriences trangres sur lefficacit des traitements forcs. Le projet sadresse aux usagers dlinquants et rcidivistes, dont le nombre annonc varie dun auteur lautre. Pour certains, le SOV
ne doit concerner quun petit nombre de personnes pour lesquelles toutes les
autres formes de traitement ont chou. Ce qui ne rsout pas le problme moral :
est-il acceptable dutiliser la contrainte pour soigner une personne dont le mal
est (du moins partiellement) socialement construit ? Il semble finalement que
lefficacit dun tel programme dpende moins du degr de contrainte que de la
nature de la coordination entre soignants et instances rpressives et de la participation des usagers au soin.
Les critiques de la loi SOV portent non pas sur lexistence mme dun tel
traitement sous contrainte (la contrainte nest pas juge trop forte par exemple) mais exigent plutt des garanties explicites afin dviter que la population
cible du SOV ne soit largie des personnes moins criminelles et nayant
pas puis les possibilits drang du systme de soins181. Le GGZ-NL, reprsentant des soignants, exige ainsi ltablissement dun protocole de slection des
personnes candidates . Ce protocole, qui sera cit par la loi, est important aussi
parce quil tablira, selon ces soignants, un partage des rles entre soin et rpression ainsi que lobligation de ne pas outrepasser les limites des missions respectives des diffrents acteurs.
181. Voir par exemple : Leenders, 1999 ; Polak, 1999.
105
Autres projets de soin sous contrainte judiciaire

Suivant le projet Drang op Maat, la formation des policiers doit faciliter la
coopration soin-police. Mais en fin de compte, de telles formations nont t mises
en place qu lcole de police dAmsterdam (450 lves policiers entre 1996 et
1998). Notons galement la cration rcente Maastricht dune unit spciale de
police destine au contact avec les usagers de drogues (Blow op straat), au sein de
laquelle une attention particulire est porte la reprsentation quont les policiers de cette population .
Par ailleurs, la Note sur les nuisances de 1993-1994 prvoyait la cration dun
dispositif dune centaine de cellules pour toxicomanes de rue , mais seules 24
places ont t cres Amsterdam. Le programme a t rapidement arrt en raison
de son cot et du dpart prmatur de la plupart des dtenus, sans que des soins
naient pu tre administrs.
3 - DES PROJETS DE QUARTIERS : PARTICIPATION DIRECTE DES NONUSAGERS
Si la premire srie de projets avait pour cible les usagers sous main de justice,
celle-ci vise plus largement tous les usagers et surtout les nuisances causes par
ces derniers (cest parfois ce qui les distingue des projets bas seuil classiques).
Ces nuisances ne sont plus dfinies par le ministre de la Justice ou les soignants
mais principalement par les citoyens qui habitent le quartier o le toxicomane
consomme, achte et/ou squatte. Ds quil y a nuisances, leur tolrance semble
remise en cause. Des procdures de ngociation sont alors instaures entre tous
les acteurs afin de dfinir les projets de soin. Nous verrons que cest souvent grce
des changes de garanties entre les habitants du quartier et les autorits quun
dispositif va pouvoir simplanter et mme bnficier du soutien des habitants au
dpart opposs son implantation. Nous terminerons ce chapitre par la description de deux exemples prcis de mobilisation des non-usagers.
Prise en charge dorientation (Outreachend werk)

Ces projets de travail de terrain visent entrer en contact avec les usagers,
notamment de drogues dures, et les orienter vers des structures de prise en charge.
Cest galement une faon de suivre les dveloppements internes aux scnes de la
drogue. Dans lapproche intgrale , ce travail est capital pour contacter les auteurs
de nuisances.
Lobjectif est de faire en sorte que les usagers passent deux-mmes la porte
du centre de soins. Pour cela, les travailleurs de terrain vont les chercher dans leur
106
propre milieu afin de les inviter contacter un organisme de soin. Ces travailleurs
de terrain font parfois plus de prvention que dorientations effectives vers un centre.
Par exemple, dans un quartier dAmsterdam, le travail de terrain prend la
forme dune collaboration troite entre un policier et un soignant : le soignant
dispose dun bureau au poste de police, il accompagne le policier dans sa ronde.
La coopration entre ces deux professionnels nest pas facile chacun ladmet ,
mais elle semble avoir port ses fruits puisquun nombre non ngligeable dusagers (391 daprs le centre Jellinek) se sont ainsi prsents au bureau de police.
Parmi ceux-ci, beaucoup ntaient pas ce moment-l ou navaient jamais t en
contact avec le systme de soins. partir de 1997, le service municipal de sant
dAmsterdam (GG&GD) distribue galement de la mthadone dans le bureau de
police de Warmoestraat.
Dans la plupart des villes o des projets de ce type ont t monts, labsence
de donnes ne permet pas de savoir si les rencontres ont effectivement donn lieu
une prise de contact avec le systme de soins. En revanche, cette mthode se
rvle efficace pour une meilleure connaissance des scnes de la drogue, pour
linformation des usagers et pour des actions daide de base comme la distribution
de prservatifs.
Accueil de jour accueil de nuit (Dagopvang nachtopvang)

Dans dix villes, des infrastructures daccueil de nuit contribuent rduire les
nuisances, en plus des dispositifs ordinaires daide sociale. Prs de 650 personnes
sy prsentent. La plupart doivent quitter les abris de nuit au matin.
Laccueil de jour a connu un dveloppement nettement plus important et inattendu, mme en dehors dun financement SVO. En 1999, on compte une vingtaine dabris de jour rpartis sur quinze villes SVO. Dans six dentre elles, labri
de jour comprend galement un espace dusage (voir ci-dessous).
Initialement, cet accueil de jour visait un double objectif :
un objectif de soin : contacter les usagers les plus dmunis en crant un dispositif daccueil capable de proposer une assistance primaire et dorienter vers des
programmes de traitement,
un objectif de rpression : retirer les usagers de la rue o leur usage, le deal et
parfois leur simple prsence irritent les non-usagers.
Le soin se limite ici un accueil et une assistance lmentaire (caf, sandwich, habits de rechange, douche, etc.). Cet objectif bas seuil est dans la ligne
dune politique de limitation des risques qui tente dtablir le contact avec les usagers
de drogues au prix dune rduction des exigences de traitement (lusager nest pas
tenu de transformer son comportement, dtre abstinent). Il relve en mme temps
107
dune version modifie de la politique des nuisances : il tente de rduire les nuisances visibles. Il retire les usagers de la rue mais ne leur demande pas, comme les
premires notes sur les nuisances lauraient voulu, de cesser dtre toxicomanes.
Le problme des nuisances est trait comme un problme de visibilit des usagers.
Selon lvaluation de Brer et Noyon, entre 2 000 et 2 500 usagers de drogues
dures utilisent chaque anne ce dispositif. La moiti passerait effectivement vers
dautres infrastructures comme les abris de nuit, les logements accompagns, les
projets de travail, les cliniques spcialises, etc. La frquentation est particulirement leve pour les abris qui incluent un espace dusage, situs proximit de la
scne de la drogue de la ville et lorsque la police oriente les usagers contacts dans
la rue vers ces dispositifs182.
Ces abris bas seuil affichent cependant certaines restrictions daccueil. Lentre peut ainsi tre interdite aux personnes prsentant des troubles psychiatriques
graves, ayant enfreint une rgle institutionnelle ou agress dautres clients ou des
membres du personnel et aux mineurs (moins de 18 ans). lorigine, comme tous
les projets nuisances , les abris devaient exclure les usagers trangers. Selon
Continuit et changement, les toxicomanes trangers ne devaient pas bnficier
de la mme tolrance que les nerlandais. Dans la pratique, certains abris ont inclus
de faon informelle des usagers trangers en situation irrgulire aux Pays-Bas.
Lvaluation des projets met encore laccent sur limportance de limplication
des habitants du quartier (les non-usagers) dans la mise en place de ces lieux daccueil. Sans cette implication, cest--dire sans dbats ou actions dinformation, les
voisins voient dans le projet une nouvelle source de nuisances plutt quune solution au problme. De plus, ces dispositifs ne sont accepts par les habitants dun
quartier que sous certaines conditions : ils demandent aux autorits locales des
garanties pour que ce dispositif contribue une amlioration gnrale de la qualit
de vie (leefbaarheid) de leur quartier et non sa dtrioration ( Maastricht, le
deal a t tolr lintrieur mme de linfrastructure pour viter quil ne se droule
lextrieur).
Espaces dusage (Gebruikruimten)

Les espaces dusage sont mentionns indirectement dans la Note sur les
nuisances de 1993-1994, lorsque celle-ci fait rfrence aux exprimentations du
quartier de Spangen Rotterdam. Aucun budget spcifique navait t prvu pour
ces dispositifs. Il en existe actuellement une dizaine.
Ce sont des lieux (faisant souvent partie dun dispositif de prise en charge comme
un abri) o lusage de drogues est tolr pour mieux en rduire loccurrence dans
la rue. Dans la plupart de ces espaces , le personnel offre aussi aux usagers, en
plus dune pice o ils peuvent consommer leur drogue, une pause, de la nourriture, une douche et la possibilit de prendre contact avec le systme de soins.
Brer et Noyon ont dcrit le manque de consensus entre les acteurs sur lobjectif de ces dispositifs (espaces dusage et abri de jour). Pour certains, ce sont des
solutions temporaires : les usagers contacts finiront par accepter un soin et changer leur mode de vie. Pour dautres, le but est moins ambitieux : lusage est tolr
mme long terme. Le but est de le rguler, den rduire les risques et de diminuer les nuisances visibles (parfois, seuls les usagers sans domicile les plus
visibles sont accepts, les autres ayant la possibilit de consommer chez eux).
La frquentation exacte des espaces dusage nest pas connue. Certains estiment que 200 personnes par jour et 1 000 par an utilisent ces espaces. Selon Brer
et Noyon, ces chiffres ne constituent pas lindice dune approche plus efficace de
la population toxicomane par le systme de soins. En effet, ils avancent (sans chiffres lappui) que la majorit des visiteurs de ces espaces dusage sont dj
connus des services de soins et de la police. Ils suggrent ainsi que ces dispositifs
ne servent pas rellement lobjectif de la politique des nuisances mettre en contact
des usagers isols avec le systme de soins.
Par exemple, lespace dusage de Maastricht succde diverses initiatives destines contenir les usagers et les dealers aprs la fermeture en 1994 du parc aux
aiguilles , une scne ouverte de la drogue particulirement frquente. En 1997,
un espace dusage est cr dans une grande villa proche du poste de police.
Lusage y est officiellement tolr. Soixante visiteurs sont enregistrs et 25 dentre
eux viennent quotidiennement.
Lentre du btiment est trs surveille, comme lont exig les habitants du quartier, et la police y effectue des rondes plusieurs fois dans la journe. Une fois
lintrieur, lusager peut consommer son produit ( fumer ou injecter) dans des
salles rserves cet usage. Ils disposent galement de services daccueil plus classiques (douche, vente de caf et sandwiches, repas chauds, linge propre, lieux de
rencontre, etc.). Des sorties sont galement organises par lquipe du centre. Un
projet de travail a t initi en coopration avec la police : les usagers ramassent
les seringues et les dtritus dans les parcs de la ville une fois par semaine. En
change, ils reoivent un repas gratuit et 10 florins pays par lespace dusage.
Il est prvu douvrir un deuxime espace car le premier est jug trop petit par
les soignants et les usagers. Cela permettrait galement de sparer les fumeurs des
injecteurs ( lheure actuelle, la moiti des usagers sont injecteurs et certains fumeurs
semblent passer linjection aprs quelques semaines de visites labri).
Les habitants du quartier se sont dabord opposs la cration de ce centre et ont
considrablement retard son installation lendroit prvu. Ils ont impos certaines
conditions : entre autres, la localisation prs du poste de police et au bord dun terrain
182. Brer et al., 1999, p. 36.

108
109
militaire (en marge dun quartier rsidentiel). Il a t galement exig que les usagers
nutilisent pas le jardin derrire le centre, vitant ainsi dtre vus et entendus par
les voisins183.
Rotterdam, le Pauluskerk, lglise protestante du rvrend Visser, constitue
galement un espace dusage. Sa situation est diffrente de celle de Maastricht
notamment du fait de la spcificit du lieu et de son propritaire (cette glise accueille
des usagers de drogues et des personnes trangres en situation irrgulire). Autre
particularit : un dealer bona fide se tient lentre de lespace dusage. Il garantit la qualit des produits quil vend aux visiteurs et pratique normalement les mmes
prix qu lextrieur. Ce cas ne semble pas unique et beaucoup de soignants se
posent la question de leur implication dans la rgulation de loffre184. Mais tout
espace dusage (comme toute scne de la drogue) attire forcment les dealers et
donc les plaintes des habitants. Comme on le voit, lobjectif de moindre visibilit
du phnomne nest pas si facilement atteint grce ces espaces dusage.
Zones de tolrance et aide aux prostitues de rue (Gedoogzones en hulp aan straatprostituees)
Huit villes SVO ont mis en place des zones de tolrance de la prostitution
(activit souvent lie lusage de drogues) avec une assistance aux prostitues toxicomanes. Lemplacement de la zone rsulte dune ngociation avec le ministre
public et les habitants. cet endroit, les prostitues vont alors bnficier de services bas seuil, daide sociale, etc. Elles disposent parfois despaces pour se prostituer (chambres ou boxes). Ces dispositifs recevraient environ 1 500 femmes par
an. Sans savoir si toutes les prostitues toxicomanes sont contactes par ce moyen,
le personnel se dit satisfait car, du fait de la gratuit du service, elles sont nombreuses venir et cest la seule forme daide quelles rencontrent185.
Tout comme les abris de jour, ces zones de tolrance ont parfois rencontr
lopposition des habitants. Il a souvent t difficile de trouver un lieu qui ne soit
pas trop loign de la scne de la drogue ou de la prostitution (intrts des usagers)
ni trop proche des quartiers rsidentiels et commerants (intrts des non-usagers).
Amsterdam, cela a conduit la cration dune zone si distante du centre o
se situe notamment le march des drogues que les prostitues toxicomanes ne
lutilisent pas parce que trop loigne des dealers. Les intervenants ont alors
183. Entretien avec une soignante Maastricht, 1999.
184. Cette interrogation rappelle le problme pos par les coffee-shops aux villes : les autorits locales qui ont fait le
choix de tolrer la consommation et la vente au dtail de cannabis se trouvent alors dans une situation paradoxale
o le client qui rentre par la grande porte dans le coffee-shop et le barman qui lui vend son produit ne seront pas poursuivis ; par contre, le dealer qui vient vendre et le mme barman qui achte son stock du mme produit sont tous deux
en infraction et susceptibles dtre poursuivis.
185. Brer et al., 1999, p. 42.
110
ouvert leurs programmes des femmes prostitues non toxicomanes. Heerlen,

la zone de prostitution prvue est spare du reste de la rue par un mur, mais les
prostitues ne peuvent toujours pas lutiliser du fait de lopposition des habitants.
Finalement, plus la zone est proche du march des drogues, plus elle marque
lachvement dun consensus entre les personnes concernes, usagers et non-usagers.
Logements avec suivi (Begeleid Wonen)

En 1999, Brer et Noyon dnombrent 26 projets de logements avec suivi,
pratiquement un par ville, financs par le budget SVO. De 250 450 usagers utilisent chaque anne ces lieux.
Initialement, ces projets tentaient de prparer les usagers une vie autonome,
ce qui signifiait entre autres larrt de la toxicomanie. Leur ambition a t rvise
la baisse. Ils visent dornavant une semi-autonomie, lusage de drogues pouvant
tre maintenu sans que cela soit considr comme une infraction aux rgles lmentaires de vie collective dans ces dispositifs. Ils ne fonctionnent donc pas comme
des programmes de fin de circuit de soin pour usagers abstinents, mais comme des
lieux o des personnes qui ne sont pas encore prtes entamer un traitement pour
leur toxicomanie peuvent tout de mme apprendre vivre en collectivit. Des animateurs vivent sur place ou visitent rgulirement ces lieux.
Ce type de dispositif sest toujours heurt un problme : les usagers restent
plus longtemps que prvu et ces longs sjours font quil y a actuellement des listes
dattente.
Ces dispositifs sont longs mettre en place : ils rencontrent lopposition des
voisins et des organismes qui grent les logements sociaux. La coopration des
premiers est obtenue en change de garanties dune surveillance de la part de la
police et des soignants. Pour obtenir celle des seconds, il a fallu les convaincre de
lintrt pour eux de consacrer quelques appartements un projet de logement
avec suivi parce quils pourront ainsi expulser des locataires difficiles tout en les
orientant vers ce dispositif186.
Projets dapprentissage et de travail (leer-werkprojecten)

Les projets dapprentissage et de travail existent dans quinze villes.
Initialement, le but tait de prparer les participants la vie professionnelle
par une formation ou une exprience de travail. Mais trs peu trouvaient une activit
ou un travail bnvole (10 sur 700 selon Brer et Noyon). La plupart dentre eux
186. Brer et al., 1999, p. 58-60.
111
restaient longtemps dans le programme ou passaient vers dautres dispositifs187.

Selon la Note sur les nuisances, ces projets taient conus comme la dernire
tape (de mme que le logement accompagn) dune trajectoire de soins. Ils visaient
les ex-usagers qui sengageaient tre abstinents au travail comme dans le reste
de leur vie. Le programme leur assurait une (r)intgration plus facile et plus rapide
sur le march du travail.
Dans la pratique rcente, des projets ont t mis en place pour des usagers de
drogues qui navaient aucune intention de devenir abstinents. Le travail y est
ponctuel et sert parfois financer lusage (rduit ?). On sattend alors ce que
lintgration sociale facilite la gestion et la rduction de lusage de drogues. Ces
projets initialement haute exigence, sont devenus bas seuil.
Le cas du programme de travail bas seuil Top Score tabli par Nora Storm
Rotterdam est assez typique. Le travail demand aux (ex-)usagers consiste le plus
souvent en un nettoyage des rues du quartier. Les employs sont pays 50 florins
par jour (environ 150 francs) mais, pour satisfaire la demande de travail, ils ne
peuvent travailler tous les jours (un roulement est instaur).
Cest moins lintgration sociale des usagers qui est vise que la volont de
rconcilier les non-usagers et les usagers dun quartier en amendant les reprsentations collectives (en montrant des usagers au travail) ou, plus directement, en
rduisant les nuisances que ces personnes causeraient si elles ntaient pas occupes travailler. Le fait de les employer sur la voie publique (forte visibilit ; ils
sont habills en orange) et des tches dutilit publique pour le quartier (nettoyage
des espaces publics) y est galement pour beaucoup.
Centres denregistrement des plaintes (Meldpunten)

Les points denregistrement des plaintes ont t crs aprs la publication de
la Note sur les nuisances de 1993-1994, en partie laide dun financement du
SVO. Parmi les 26 villes SVO, 6 ont dvelopp 20 centres denregistrement (Amsterdam en a 11 un dans chaque arrondissement de la ville et Groningen 5). Le but
de ces dispositifs est denregistrer les plaintes des citoyens concernant les nuisances et de dfinir des mesures destines limiter ces nuisances.
La plupart des centres denregistrement sont dirigs par un rseau dacteurs
diffrents : police, ville, soignants, coopratives de logement social, GGD mais
aussi usagers et non-usagers188.
Concrtement, cest en mettant en contact les diffrentes personnes concer187. Brer et al., 1999, p. 61.
188. On distingue en fait les meldpunten destins aux plaintes de citoyens des centres de coordination (regelpunten ou cordinatiepunten) rservs aux professionnels et aux autorits.
112
nes que les centres amorcent lintervention destine supprimer les nuisances.
Auteurs et victimes de celles-ci font lobjet dune visite, souvent de la part dun
soignant accompagn dun policier. Une pression est donc exerce ds le dpart.
Si lauteur des nuisances est un toxicomane, une offre de soins lui est faite. Il peut
mme tre menac dexpulsion ou de poursuite pnale. Comme le remarquent Brer
et Noyon, les institutions et les pouvoirs publics interviennent de faon non pas
successive et complmentaire (keten) mais plutt cumulative (bundel van krachten : accumulation de forces) pour inciter la personne responsable des nuisances
modifier son comportement et initier un soin (sil est toxicomane ou souffre de
troubles psychiatriques).
Du cot des non-usagers, les centres ne se contentent pas denregistrer leurs
plaintes (alors que les meldpunten sont le plus souvent utiliss par les citoyens pour
sommer les autorits et les professionnels agir). Ils encouragent galement les
citoyens mcontents participer llaboration dune solution au problme. Il en
rsulte souvent une forte incomprhension de la part des plaignants qui sattendaient ce que le problme soit tout simplement limin.
Les meldpunten font partie de la gamme des outils de communication entre
autorits locales et citoyens. Selon Brer et Noyon, les politiques et les fonctionnaires qui dterminent les lignes daction sont attentifs au fait que lorsque les
autorits ne prennent pas au srieux une nuisance ressentie par les citoyens, ceuxci sont capables de tenter de rsoudre eux-mmes leur problme. Cest pourquoi
les villes ont considr quil tait important de savoir exactement de quoi se plaignaient les citoyens et de leur montrer que les autorits faisaient quelque chose
pour amliorer la situation. Les citoyens sont parfois impliqus dans llaboration
de la solution.
On a cependant not une certaine drive de ces centres. Alors qu lorigine ils
taient destins lenregistrement des nuisances causes par lusage de drogues,
on a constat que la plupart des plaintes concernaient en fait un phnomne qui
ntait quindirectement ou pas du tout li aux drogues : le bruit. Les auteurs des
nuisances ntaient pas des toxicomanes mais des personnes manifestant un trouble psychiatrique. Les centres furent donc rebaptiss centres pour lenregistrement des nuisances extrmes 189.
Participation militante des non-usagers

partir de deux exemples, le premier Rotterdam et le second Eindhoven,
nous voudrions montrer quoi peut ressembler concrtement lintervention des
non-usagers dans la mise en place dun projet de soin aux toxicomanes. Des projets
despace dusage ou de zone de tolrance ont parfois donn lieu une forte mobi189. Brer et al., 1999, p. 29.
113
lisation des habitants du quartier. Ces actions, quelquefois violentes, ont conduit
les promoteurs des projets de longues ngociations qui se sont souvent soldes
par un change : des garanties pour les habitants contre leur coopration
minimale.
Ces mobilisations pourraient bien se faire de plus en plus nombreuses car on
assiste, ces dernires annes, une articulation croissante entre la politique des
nuisances et les politiques (trs dcentralises) de gestion des quartiers, de renouveau social, des grandes villes et de la scurit. Les comptences dintervention
en matire de nuisances sont passes des rgions aux municipalits, puis aux
quartiers.
Lexemple du quartier de Spangen Rotterdam
deux reprises, les habitants de ce quartier de Rotterdam se sont mobiliss
contre la prsence dusagers et de dealers dans leur voisinage190. la fin des annes
quatre-vingt, des habitants et les intervenants classiques ont mont un projet, appel
Spangen Sr dont lobjectif tait notamment de lutter contre la prsence des dealers
et des toxicomanes qui squattaient les immeubles laisss vides par un projet de
rnovation. Vers 1992, le nombre dimmeubles utiliss par ceux-ci est ainsi pass
de 120 15. Un processus de ngociation a t mis en place avec les dealers et les
usagers restants afin de crer un espace dusage avec un dealer attitr tolr par les
membres de Spangen Sr. Mais vers lt 1993, cette exprimentation, jusque-l
tenue secrte (car officiellement inadmissible lpoque), a t dvoile au public.
La majorit des habitants qui navait pas particip lexprience de Spangen Sr
sest rvolte et il a fallu abandonner cette initiative.
Fin 1994, la fermeture du Perron Nul, la clbre scne ouverte de la drogue de
Rotterdam, fut lorigine dun accroissement soudain du nombre dusagers dans
le quartier. Le trafic dans les immeubles pris un nouvel essor tandis que les touristes de la drogue dcouvraient les charmes toxiques de Spangen, devenu le centre
du (petit) deal de Rotterdam . Un nouveau groupe dhabitants se forma Groupe
de Spangen sans drogue (Kerngroep Spangen Drugsvrij) et organisa des manifestations (dans la rue mais galement devant la mairie de Rotterdam). Des voitures de touristes furent endommages, les accs aux immeubles de deal bloqus,
des rues barres, et ainsi de suite. Un conflit se dclara entre les citoyens militants
dun cot et la police, les autorits municipales et les autres habitants de lautre. Relat par les mdia, il provoqua une chute des prix de limmobilier dans le
quartier. Le groupe Spangen sans drogue devenait ds lors nuisible aux intrts
quils prtendaient dfendre. Cette publicit ngative tait en effet une petite
catastrophe pour un quartier dj sinistr.
Cette flambe de violence, malgr tous ses effets ngatifs, russit tout de mme
190. Nous suivons le rcit dune journaliste : Wietsma, 1998b.
114
attirer lattention des politiques , ce que les actions non-violentes des annes
prcdentes ntaient pas parvenues faire.
Paralllement, et cest peut-tre plus surprenant encore, les militants de
Spangen changrent dattitude lgard des usagers : Nous avons fait en tant
quhabitants la mme exprience de linutilit de la rpression que le gouvernement a faite au niveau national. Ils ont alors particip lexprimentation collective sur les drogues avec lobjectif pragmatique de grer et non de lutter
contre les nuisances, objectif qui ne peut tre atteint que grce la coopration
entre les divers acteurs.
Le groupe de militants a alors mis en place un lieu daccueil dot dun espace
dusage : les logements sociaux ont fourni un immeuble et le service municipal de
sant de quoi lquiper. Ce lieu a ouvert ses portes en octobre 1995, soit six mois
aprs les premires manifestations violentes du groupe Spangen sans drogue. Il
est destin aux usagers du quartier, ceux-l mmes que les promoteurs avaient appris
connatre au cours des vnements. Les conditions daccs labri font appel, en
change de lassistance qui lui est offerte, la responsabilit de lusager : celui-ci
ne doit plus tre visible , doit acheter sa drogue au dealer attitr, dormir labri,
y prendre un repas chaud par jour, etc.
Que retenir des fortunes fort diverses de ces deux initiatives, pourtant si proches
(espace dusage avec dealer attitr) ? Lchec de la premire tient en grande partie
au fait quelle na pas fait lobjet dune consultation de la majorit des habitants
alors que le groupe responsable de la seconde tait plus reprsentatif de la population du quartier. Ce nest donc pas tant son contenu qui a jou dans le succs du
second projet mais plutt le processus de ngociation. Celui-ci a en effet t capable dinclure dans une mme discussion des non-usagers, des usagers, des soignants
et des policiers en somme, tous les acteurs concerns.
Lexemple dEindhoven
Limplication des habitants dEindhoven, telle quelle est dcrite par Van Oort
(1999), est diffrente plusieurs gards.
Aprs que la police dEindhoven eut recens environ 70 usagers sans abri,
source de considrables nuisances nocturnes, la cration dun abri de nuit pour
toxicomanes fut dcide. Le choix de son emplacement par les services municipaux suscita de nombreuses critiques de la part des habitants. Plusieurs
runions furent organises ainsi que des visites de dispositifs similaires dans
la rgion. La ville seffora de donner une rponse aux diverses rclamations
et les habitants du quartier finalement retenu reurent des garanties srieuses
de la part des autorits locales. Celles-ci sengagrent ainsi mettre en place
tout un dispositif de contrle autour de labri (surveillance, clairage,
115
numro durgence, enregistrement des plaintes) et entreprendre dans le quartier des travaux damlioration de la qualit de vie (par lamnagement de
jardins, entre autres).
Le centre a ouvert ses portes en novembre 1997.
Selon les acteurs nerlandais, le succs de cette initiative rsulte en grande partie
du processus politique qui a t mis en place. Par le biais des organisations de
quartier, qui leur ont servi de caisse de rsonance , les habitants ont pu faire
entendre leurs rclamations. Ils en ont retir le sentiment dtre pris au srieux .
Paralllement sest tabli un systme de communication directe entre la police, la
municipalit, les organisations de quartier et les autres acteurs concerns, notamment grce la mise en service de numros dalarme (meldpunten). Cette communication sest accompagne de garanties claires comme du cristal quant la
scurit des habitants.
Bilan des deux expriences
On saperoit que les deux mobilisations, Rotterdam et Eindhoven, ont
dbouch sur un change de garanties, ce qui a permis de contourner lobligation
de consensus : les parties impliques dans la ngociation nont pas eu renoncer
des ides, des intrts et des reprsentations qui continuent parfois diverger.
De part et dautre, des limites sont dfinies, acceptes et protges. Le succs de
ces expriences semble donc devoir tre attribu un processus de recensement
des rclamations ainsi que des risques encourus par les diffrents acteurs, puis dun
change de garanties afin de protger ceux-ci les uns des autres. Ces garanties seront
non seulement la condition de linstallation du dispositif de prise en charge des
toxicomanes, mais aussi un gage de sa survie en prvoyant ds le dpart la gestion
des problmes vous se prsenter au quotidien. Lanticipation de ces problmes
doit aussi faire partie de la ngociation pralable. Une valuation de ces initiatives gagnerait prendre en compte les rcits de mobilisation des diffrents acteurs
afin de voir quelles transformations du projet et des reprsentations individuelles
elles ont suscit et quelles conditions.
4 - EXPRIMENTATION SUR LA DISTRIBUTION, SUR PRESCRIPTION MDICALE,

DHRONE
Lexprience de distribution sur prescription mdicale dhrone mene aux
Pays-Bas depuis 1996 contraste avec les exprimentations dcrites plus haut. Cet
exemple laisse ainsi deviner lexistence de pratiques diffrentes mettant en uvre
des processus politiques eux aussi diffrents.
116
Tout dabord, les dirigeants de cette exprience refusent dtre assimils aux
projets SVO et de dfinir leur but comme tant la rduction des nuisances (objectif trop peu scientifique selon eux). Cest pourtant leur espoir de le voir
entraner une rduction des nuisances lies aux drogues (voir p. 58 sq.) que tient
limpatience avec laquelle municipalits et autres intervenants locaux attendent
lextension de ce programme.
Cette exprimentation sur lhrone sinscrit dans deux histoires. Dune part,
elle est dans la ligne des exprimentations menes Amsterdam sur la morphine,
la mthadone ( faible puis haute dose) et le palfium191. Dautre part, la prescription dhrone apparat, tout comme les projets SVO, la suite de la controverse
de 1993-1994 sur lefficacit du systme de soins et ses mthodes dvaluation.
Cependant, la rponse la controverse est diffrente : les promoteurs du projet
hrone ne vont pas chercher concilier les objectifs de soins et de rduction des
nuisances (transformation du soin), mais amliorer lefficacit du soin selon des
critres scientifiques internationaux (transformation de lvaluation du soin).
Lexprience de prescription dhrone se veut une exprience scientifique modle.
Ses promoteurs ne cherchent pas tablir des critres partags avec les lecteurs
ou le ministre de la Justice, par exemple. Cest la reconnaissance internationale
quils visent. Le cercle des experts se trouve alors restreint aux dirigeants du systme
de soins nerlandais et aux scientifiques nerlandais de renomme internationale.
Lexprimentation sur lhrone semble donc sinscrire dans une srie de projets
diffrente de celle dcrite prcdemment. Lobjectif de ces autres projets serait
lamlioration de la qualit du soin, ce qui impliquerait dune part ladaptation dun
modle industriel de management pour dfinir la trajectoire du client (rationaliser
le processus de soin) et, dautre part, la rvision des mthodes dvaluation (rigueur
mthodologique trs pousse et association de pairs).
Pour la plupart, ces projets nont pas encore t mis en uvre. Ils constituent
toutefois un deuxime type de rponse la critique parlementaire de 1993 sur les
lacunes du soin : la politique des nuisances avait recherch le moyen de rconcilier les critres du dispositif sanitaire avec dautres critres htrognes ; ici, les
dirigeants du systme de soins veulent trouver des critres autonomes ( purement scientifiques ) pour dfendre la qualit du travail de ce systme.
De tous ces projets, nous ne dcrivons ici que lexprience sur la prescription
mdicale dhrone.
Les rsultats de lexprimentation sur lhrone sont confidentiels et les commentaires critiques sont interdits aux (ex-)employs par leur contrat de travail. Ainsi,
trs peu de donnes existent sur cette exprimentation part ce quen disent les
191. Voir sur ces sujets : Derks, 1987 et 1997 ; Korf, 1995 ; Van Brussel, 1991, 1997 et 1998.
117
personnes qui la dirigent ou les textes scientifiques et officiels. Ce secret jalousement gard caractrise lexprimentation sur lhrone et la distingue des projets
SVO. Dcrivons brivement la controverse sur la prescription dhrone, selon les
donnes limites dont nous disposons.
Lexprimentation de la prescription dhrone : description

officielle dune controverse
Depuis le dbut des annes quatre-vingt, le GG&GD et certains membres de
ladministration de la mairie dAmsterdam ont tent dobtenir les autorisations
ncessaires pour faire une exprimentation sur lhrone. Au milieu des annes
quatre-vingt, seule une exprience avec de la morphine a t autorise (voir Derks,
1987). Finalement, en 1994, une commission scientifique est runie par le Conseil
de sant des Pays-Bas afin de produire un rapport sur les donnes scientifiques
internationales sur lefficacit de la prescription dhrone.
La conclusion de ce rapport a tabli les conditions dune distribution sur
prescription mdicale dhrone pour des toxicomanes. Lobjectif implicite de
ce texte est de dmontrer quune telle exprimentation est suffisamment fonde
scientifiquement pour que le gouvernement qui lautorise ne soit pas accus dimprudence. Un second objectif, plus explicite, est dtablir la distinction entre dun
ct la prescription dhrone qui serait politiquement accepte et, de lautre,
des formes de distribution inacceptables, comme les exprimentations pragmatiques de distribution libre (free supply) et la dlivrance grande chelle de mthadone. La prescription dhrone ne serait ni libre , ni grande chelle. Elle
serait rserve un petit groupe dusagers extrmement problmatiques
pour lesquels une prescription de mthadone na pas eu deffets positifs. Le terme
de prescription souligne que ce programme de distribution dhrone serait strictement (mdicalement) contrl. Le rapport se pronona en faveur dune telle exprimentation192.
Dans Continuit et changement, le gouvernement a soutenu les recommandations du rapport pour initier une exprience de prescription dhrone. De plus, il
a dfini le groupe cible comme tant compos dhronomanes gs, avec une
longue carrire de toxicomanie derrire eux et peu de perspectives sociales. En
dcembre 1996, le ministre de la Sant, du Bien-tre et des Sports a institu le
Comit central sur le traitement des hronomanes (CCBH) et a demand cette
commission, dirige par Jan van Ree, psychopharmacologue de lUniversit
dUtrecht, de mener lexprimentation.
Avec la constitution du CCBH, la controverse sur la prescription de lhrone
est passe au stade suivant. La question nest plus est-ce quune exprimenta192. Van den Brink, 1995.
118
tion sur lhrone doit tre mene ? mais dans quelles conditions doit-elle tre
mene ? 193. Les rponses dveloppes par le CCBH insistent sur des critres
dexcellence cliniques et pidmiologiques institutionnaliss, cest--dire dcrits
dans des rglementations europennes et internationales. Cette volont d hyperscientificit sexplique galement par des raisons politiques et par le fait que les
promoteurs du projet devaient convaincre le Parlement, notamment le VVD, les
libraux-conservateurs.
Les conditions de lexprimentation

En 1997, le Comit central sur le traitement des hronomanes (CCHB) prsente
les conditions dune tude sur les effets de la distribution combine, sur prescription mdicale, dhrone et de mthadone des hronomanes chroniques194.
Les objectifs de la recherche sont dfinis comme suit :
comparer les effets de lhrone et de la mthadone prescrites pour 6 et 12
mois ;
valuer leffet de larrt de la prescription de lhrone aprs 6 et 12 mois ;
valuer leffet du traitement sur la satisfaction des patients (satisfaction quant

aux procdures des diffrents produits et leffet du traitement) ;
gnrer des hypothses sur lindication mdicale de la prescription dhrone.
Lefficacit du traitement sera mesure daprs ltat de sant (somatique et

psychiatrique) du patient, son intgration sociale (changement dans la situation de
logement, demploi, judiciaire, activits non lies aux drogues, etc.) et son usage
de drogues illicites (valu par lASI et des analyses urinaires et, pour leur statut
psychiatrique, par le Composite International Diagnostic Interview, CIDI). On
remarque donc que la rduction des nuisances ne fait pas partie de cette liste.
Le modle exprimental choisi est celui de lessai randomis. Les usagers dhrone retenus seront alors diviss en trois groupes : lun recevra de lhrone plus de
la mthadone pendant 6 mois ; les autres recevront seulement de la mthadone pendant
galement 6 mois (groupes de contrle). Tous les 6 mois, un de ces groupes accdera la prescription de lhrone + mthadone195. De cette manire, les exprimentateurs peuvent promettre aux usagers quils recevront tous au moins 6 mois
dhrone une condition qui permet dobtenir la coopration dun nombre
considrable de participants potentiels (mme sils ne savent pas au dpart sils
auront de lhrone pour 12 ou seulement 6 mois).
193. Central Committee on the Treatment of Heroin Addicts, 1997, p. 1.
194. Ibid, p. 11.
195. La mthadone est prescrite en mme temps que lhrone pour prvenir le syndrome de manque quand lhrone
nagit plus. Le groupe qui reoit de lhrone reoit alors toujours galement de la mthadone.
119
Cette mthode est juge la plus adapte car elle permet de contrler les biais
de slection et de tester au mieux lhypothse dune relation de cause effet entre
la drogue prescrite et le comportement. Par ailleurs, un essai en double-aveugle
avec un placebo tait impossible (problme thique notamment).
Le choix des patients cibls par cette recherche a fait lobjet de dbats difficiles. Finalement, les critres dinclusion retenus dfinissent une population dont
laddiction est confirme et qui a puis sans succs les possibilits du systme de
soins actuel (tre dpendant lhrone suivant les critres du DSM-IV et tre rfractaire au soin196). Les sujets doivent galement remplir une srie de conditions : avoir
au moins 25 ans; tre rsident lgal aux Pays-Bas ; avoir le dsir et la possibilit
de participer au traitement pour la dure de la recherche et des diffrentes procdures dvaluation ; accepter de venir au moins trois fois par semaine au centre ;
signer un formulaire de consentement inform.
Parmi les critres dexclusion figurent la manifestation de troubles mdicaux
ou psychiatriques svres, dun comportement violent ou agressif, le fait de ne pas
pouvoir suivre rgulirement et suffisamment longtemps le traitement (pour cause
demprisonnement ou de maladie mortelle telle que le Sida), dtre enceinte,
dtre principalement dpendant un autre produit que lhrone, davoir connu
dans la dernire anne une priode dabstinence lhrone dau moins 2 mois ou
encore den consommer plus de 1 000 mg par jour. Une partie de ces critres a t
prvue pour viter toute interfrence avec la bonne marche de lexprimentation .
Mais ils permettent galement dexclure de lexprience les usagers dlinquants
ou auteurs de nuisances.
La multiplicit des critres mme vagues et sujets interprtation est
considre comme une preuve de scientificit.
Lexclusion de personnes pouvant faire obstacle la bonne marche de lexprimentation est confirme par la procdure de recrutement. Le premier niveau de slection est effectu par lquipe du centre mthadone. Les chercheurs se chargeront
ensuite de slectionner les patients les plus motivs (sur la base dentretiens) et les
plus adapts aux critres de recrutement.
Tous ces lments ont t dfinis avec normment dattention et bnficient
dexpertises tant nationales quinternationales. Outre lexigence dune scientificit
maximale pour valider la qualit de la recherche, il semble que cette scientificit
serve aussi protger ltude des dbats (politiques) internationaux qui risquent
tout moment de la remettre en cause. Tout est prvu pour que les scientifiques,
196. Cest--dire rpondre tous les critres suivants : 1) prsenter une dpendance depuis au moins 5 ans, 2) avoir
reu un minimum de 60 mg de mthadone par jour pendant un mois sans interruption durant les 5 dernires annes,
3) tre enregistr et en contact avec les services dispensant de la mthadone durant la dernire anne, 4) tre chroniquement dpendant lhrone et ne pas avoir t trait avec succs dans un programme mthadone, 5) consommer de lhrone (presque) tous les jours, 6) consommer de lhrone par inhalation ou injection.
120
plus particulirement les responsables du CCBH, soient dsigns comme les seuls
experts lgitimes sur cette exprimentation.
Cependant, tout cela nest possible que si les intrts des autres personnes concernes sont pris en compte (sinon, nous assisterions une opposition similaire
celle rencontre par tout dispositif destin accueillir des usagers de drogues).
Des prcautions concernant la scurit et lordre publics ont t prcises dans le
protocole (mesures pour le stockage et la dlivrance dhrone, consommation sur
place uniquement, etc.). Mais la diffrence des projets SVO, le but est ici moins
la coexistence dans un mme espace dacteurs aux intrts contradictoires que la
dlimitation dun espace dautonomie, protg des incursions des politiques notamment.
Des critiques ont port sur laspect hyper-scientifique de lexprimentation
et sur sa rigidit . Limportance de ce protocole pour la qualit de la recherche
nest pas remise en cause. Certains regrettent plutt lcart entre cette exprience
trs contrle et lide que les acteurs de la rduction des risques dAmsterdam se
faisaient dune prescription dhrone. Selon eux, elle aurait d servir supprimer
ou rduire le caractre illgal des drogues et permettre ainsi aux usagers un
accs plus facile ces substances. Cette exprimentation scientifique et politique
ne facilite pas laccs aux usagers ni aux drogues ni aux processus dlaboration
et dvaluation de ce projet exprimental.
Dveloppements rcents de lexprimentation sur lhrone

O en est aujourdhui cette exprimentation ?
En septembre 1997, le Parlement nerlandais a approuv la premire phase de
lexprimentation scientifique avec 150 participants, dont 50 recevront de lhrone
pendant 3 mois. En novembre, il a t dcid que cette premire phase se droulerait Amsterdam et Rotterdam (date de commencement effectif : juillet 1998).
En janvier 1998, lOrgane international de contrle des stupfiants (OICS- International Narcotics Control Board) a confirm les estimations du volume dhrone utilis par le CCBH pour cette exprimentation (maximum dun gramme
par jour et de 400 mg par dose).
Les trois premiers mois dtude ont montr que les critres de faisabilit de la
distribution dhrone et la compatibilit du programme avec les exigences de maintien de lordre et de la scurit publics taient respects. Le succs de cette premire
phase a alors justifi laccord du Parlement pour poursuivre ltude partir de
fvrier 1999 et ltendre un groupe compos au total de 750 personnes. Les
villes prvues pour cette extension sont Maastricht/Heerlen, La Haye, Utrecht et
121
Groningen.
Les informations les plus rcentes signalent un retard dans la mise en route du
projet dans les trois dernires villes (Heerlen respecterait le calendrier) alors
quau 1er aot 1999, 100 personnes taient concernes par la distribution dhrone Amsterdam et 92 Rotterdam197.
Les rsultats dfinitifs de ltude, initialement prvus pour 2001, seront probablement repousss de quelques mois du fait du retard signal. Dans lattente de
lvaluation de lexprience, les informations disponibles restent trs parcellaires.
Les 17 projets prsents dans ce chapitre ont tous pu offrir loccasion de mettre
en place une coopration entre soin et rpression. Il na cependant pas t vident
de concilier ces activits vises contradictoires. Lquilibre obtenu reste parfois
instable. Brer et Noyon le soulignent dans leur valuation officielle : lorsquun
soignant est remplac par un autre, lorsquun policier part la retraite, lentente
difficilement obtenue entre les divers acteurs est souvent remise en cause.
De quoi dpend alors lefficacit de ces formes de coordination entre soin
et rpression ?
Tout dabord, cot des acteurs classiques, il semble que la coopration des
usagers et des non-usagers soit dterminante : ils doivent participer la dfinition
mme du soin, de sa forme et de sa localisation en mme temps qu la dfinition
de ses objectifs et de la politique quil met en pratique. Nous lavons vu, les soins
sous contrainte semblent tre plus efficaces sils visent limplication des usagers
dans le traitement et des projets bas seuil ont t mis en place en intgrant les
non-usagers (les voisins) dans le processus dlaboration.
Ensuite, la qualit de la reprsentation des usagers et des non-usagers a t
amliore par lchange de garanties entre tous les acteurs : autorits, soignants,
ministre de la Justice, police, autorits locales, citoyens non-usagers et usagers.
Il semble finalement y avoir une distribution des exigences et des risques entre tous
ces acteurs. Les risques encourus par le ministre de la Justice par exemple sont
autant de garanties pour les soignants et les usagers dans le cas du SOV.
Dans la deuxime srie de projets, les garanties distribues cette fois aux
non-usagers permettent de leur signifier quils sont pris au srieux. Finalement, le
projet dfinit tout autant les modalits de la prise en charge des usagers que les
conditions dexistence de personnes ayant des objectifs et des reprsentations du
problme diffrents. Cest peut-tre une des nouveauts de la politique des nuisan-
ces par rapport aux politiques prcdentes : le besoin ou la volont de reprsenter

simultanment des intrts contradictoires pour maintenir la qualit de vie collective en socit. Il est difficile de cerner les lments qui ont pu forcer les dirigeants modifier leur attitude en ce sens. Ce nest pas forcment le seul problme
des nuisances qui a entran cette modification mais peut-tre aussi des lments
contextuels (modifications budgtaires, critiques internationales, hostilit interne,
critique interne du systme de soins ou de la politique des drogues en gnral, etc.).
Lexprimentation sur la prescription dhrone semble appartenir une autre
srie de projets, encore peu visibles, dans lesquels la reprsentation des usagers et
des non-usagers ne parat pas prioritaire. Le dbat tourne essentiellement sur la
validit scientifique du projet. Mais celui-ci nen est quau stade de lexprimentation. Il est difficile de prdire si et de quelle faon il se haussera au statut de dispositif permanent. Il se trouve aussi que ce projet dpasse de loin le cadre national et
ne pourra viter de faire lobjet dun examen attentif de la part des pays et des
experts trangers.
197. Ministre de la Sant, du Bien-tre et des Sports, 1999, p. 17-18.
122
123
CONCLUSION GNRALE
Le rapport Continuit et changement de 1995, sur linitiative de diffrents

ministres, propose un bilan de la politique nerlandaise des annes antrieures,
savoir, essentiellement, la politique de rduction des risques et celle de la
sparation des marchs. ltranger, ces aspects sont les plus connus et ceux
jugs les plus reprsentatifs de la politique nerlandaise. Le bilan de ces politiques prsent dans le rapport est globalement positif, mais les auteurs font galement apparatre un certain nombre deffets ngatifs ou encore des volutions
rcentes du phnomne qui ncessitent une adaptation de la part des autorits.
Cest sous le terme de complications et tendances nouvelles quils classent
la question des nuisances, de la criminalit organise autour du trafic et des effets
transfrontaliers critiqus ltranger.
Les mesures annonces par Continuit et changement pour les quatre annes
suivantes salignent sur le constat que les rsultats relativement satisfaisants de la
politique nerlandaise ne justifient pas une remise en cause radicale de celle-ci,
mais que les complications et tendances nouvelles appellent des ajustements
de cette politique. Cette approche sera dailleurs reprise fidlement en 1996 par le
Collge des procureurs gnraux lors de la rdaction des nouvelles directives en
matire dinvestigation et de poursuites des infractions la loi sur lopium.
Lanalyse dautres documents nerlandais montre que les raisons des inflchissements de la politique des drogues dans le pays sont plus nombreuses que ne
le laisse supposer Continuit et changement. La diversit des causes rend finalement le changement incontournable. Certes, les critiques extrieures sont nombreuses et parfois virulentes, tout particulirement lencontre des coffee-shops. Mais
des notes gouvernementales et des articles nerlandais rvlent que la controverse
est galement interne (ce que Continuit et changement voque peine). Lexistence des coffee-shops et des centres de prise en charge est de plus en plus mal
accepte par certains riverains, mme si ces derniers ne remettent pas en cause ces
modes de traitement de la toxicomanie. Les critiques visent plutt le phnomne
des nuisances lies aux drogues, phnomne qui va tre au cur des proccupations des dcideurs. La priorit accorde cet aspect trouve son expression concrte
dans le transfert dune partie du budget rserv au systme sanitaire vers celui
destin la lutte contre les nuisances.
125
Quelles sont les principales transformations qui caractrisent la nouvelle politique nerlandaise des drogues et quels en sont les premiers rsultats annoncs ?
Dans le domaine rpressif, des instruments ont t soit crs, soit ractivs pour
lutter contre les organisations criminelles, le tourisme de la drogue, la production
de nederwiet et de drogues de synthse. Ces problmes, indiqus comme lorigine des modifications politiques, ont t classs parmi les priorits de la police et
du ministre public. Cette prise en compte est importante car elle signifie que les
moyens humains et financiers seront dsormais concentrs sur ces infractions.
Paralllement, la cration dunits spcialises dans la dtection et le traitement de
ces dernires vient renforcer le dispositif existant. Lvaluation de ces mesures et de
ces nouveaux dispositifs est dlicate car leur mise en place est finalement assez rcente.
Dans le domaine des coffee-shops, des remaniements assez radicaux ont t
effectus sans pour autant revenir sur le bien-fond de ces institutions, tolres
depuis plus de vingt ans du fait quelles participent la sparation des marchs
des drogues douces et dures et contribuent la rduction des risques. De mme
quune libralisation totale de la vente de cannabis nest pas juge souhaitable par
le gouvernement, la disparition des coffee-shops nest pas envisage. Nanmoins,
leur gestion est dornavant soumise un contrle accru, en particulier de la part
du maire. Celui-ci acquiert une marge de manuvre importante quant la rgulation du nombre de coffee-shops dans sa ville : ds lors quils sont source de nuisances et/ou quils ne respectent pas les critres de tolrance tablis par le ministre
public198, leur fermeture devient possible et/ou plus facile. Avec la loi Damocls
de 1999, le maire naura mme plus besoin de justifier de cette faon son intervention. Il acquiert en effet une comptence en matire de certaines infractions
la loi sur lopium. Par ailleurs, ds 1996 et la parution des directives du ministre
public, la quantit autorise par transaction est rduite de 30 5 g, sur lensemble
du territoire.
Dans le domaine de la prise en charge sanitaire et sociale des usagers, la
problmatique est transforme (et est force de ltre notamment pour les raisons
budgtaires que nous avons mentionnes) sans que soit remise en cause limportance de ce secteur dans la politique nerlandaise. La matrise des risques sanitaires de lusage de drogue y reste prioritaire. La problmatique du soin est modifie
en ce sens que la rduction des risques doit dornavant cohabiter avec la lutte contre
les nuisances. La cohabitation concerne certes les acteurs (entre les acteurs traditionnels du soin et ceux du judiciaire), mais aussi les objectifs des nouveaux projets
qui cohabitent avec les programmes plus traditionnels (traitement de substitution,
cliniques de dsintoxication, projets bas seuil, etc.). Ces nouveaux projets cherchent atteindre les usagers auteurs de nuisances, des personnes prsumes tre
sans contact avec le systme traditionnel du soin. Si cette remise en cause du systme
de soins sest effectue jusqu un certain point sous la contrainte, elle a galement permis des expriences originales de coordination du soin et de la rpression, autrement dit, de prise en charge sanitaire et sociale dusagers sous main de
justice.
Les premires valuations de ces nouveaux projets portent sur leur ralisation
effective (combien dusagers touchent-ils ?), alors que leur efficacit en termes de
rduction des nuisances est difficilement mesurable. Par ailleurs, il sera intressant de voir sils comblent effectivement les lacunes du systme sanitaire (entrer
en contact avec de nouveaux usagers), le risque tant quils soient utiliss pour
des usagers qui nont pas puis les autres possibilits du systme (et donc de
faire usage de contrainte mauvais escient).
Paralllement ces projets de soins sous contrainte , se sont dveloppes
des initiatives plus proches des traditionnels projets bas seuil mais qui, elles aussi,
ont d intgrer la problmatique des nuisances pour tre finances mais aussi tolres par les habitants des quartiers concerns.
Enfin, une autre des caractristiques de la politique nerlandaise des annes
quatre-vingt-dix, qui se manifeste la fois dans les aspects rpressif et sanitaire de
la politique, est la volont de mettre en place une politique quilibre , justement en combinant autant que possible les instruments existant dans ses diffrents
domaines.
Dans la pratique, il est apparu que cet quilibre ne pouvait tre atteint que si
toutes les personnes susceptibles dtre concernes par telle ou telle mesure se
runissent, se concertent, puis changent des garanties. Cette particularit semble
assez caractristique de la situation nerlandaise puisque les politiques des drogues
sy sont depuis longtemps attaches dfinir un cercle dexperts pour lgitimer
les choix. Et que ce cercle, compos initialement dexperts traditionnels (scientifiques et dcideurs politiques), sest largi des experts moins traditionnels comme
les usagers et, plus tard, les non-usagers. On a coutume de dire que la politique
nerlandaise est une politique de consensus. Cependant, il semble que la politique
des nuisances ait introduit une situation un peu diffrente caractrise par une faon
particulire de reprsenter simultanment des intrts contradictoires. Cette reprsentation dacteurs divers semble passer par un change de garanties : reconnatre
les intrts de chacun, leur marge de libert et les limites de cette libert, les
risques encourus par chacun, les effets des actions des uns sur les autres, etc. Le
processus de ngociation au cours duquel toutes ces questions sont souleves semble
moins viser un consensus (notamment un consensus scientifique) que la dfinition
198. Il sagit des critres AHOJ-G : pas de publicit, pas de vente de drogues dures, pas de nuisances, pas de vente aux
jeunes (mineurs) et pas de vente en grosses quantits.
126
127
des conditions dexistence de chacun, dans un mme espace. On ne cherche pas

convaincre lautre tout prix. On accepte la coexistence de reprsentations et de
perceptions du problme diffrentes.
Cette problmatique des nuisances fait apparatre le modle nerlandais sous
un jour moins connu et vient troubler les reprsentations souvent simplistes que
lon a pu sen faire. On ne peut qutre frapp, au-del des diffrences historiques
et culturelles, par les convergences des problmes poss par lusage des drogues
dans les diffrents pays europens. La France ne fait-elle pas aujourdhui lexprience de cette fronde des habitants des quartiers lgard des structures de
prise en charge implantes ou cherchant simplanter ?
Ce regard port sur le modle nerlandais permet dentrevoir quun des enjeux
des politiques des drogues rside aujourdhui dans la capacit dune socit
organiser le dialogue et la concertation autour de cette difficile question plus charge de reprsentations subjectives quaucune autre.
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135
Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1995.

Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Verslavingsproblematiek, Rijswijk, Tweede Kamer, 1991-1992.
Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Verslavingsproblematiek :
Nota overlast, Rijswijk, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 1993-1994.
Staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Minister van Justitie,
Dwang en drang in de hulpverlening aan verslaafden, Rijswijk, Tweede Kamer
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137
LISTE DES PERSONNES RENCONTRES
Abraham (M.), chercheur au Centre de recherche sur les drogues (CEDRO), Universit dAmsterdam, juin 1999.
Al Taqatqa (W.), Centre interculturel de motivation Rotterdam, aot 1999.
Anke, soignante lespace dusage Maastricht, juillet 1999.
Assarts (J.), responsable de projet du programme mthadone au CAD de Maastricht, aot 1999.
Blanken (P.G.), procureur au Parquet darrondissement de Rotterdam, septembre
1999.
Blans (J. N.G.), responsable du centre De Jellinek Amsterdam, juin 1999.
Blekman (J.), consultante nationale en matire de prvention de la drogue,
Institut Trimbos, Utrecht, mai 1999.
Boekhout van Solinge (T.), chercheur au Centre de recherche sur les drogues
(CEDRO), Universit dAmsterdam, juin 1999.
Bron (M.), membre de lquipe de recherche The Healthy School and Drugs ,
Institut Trimbos, Utrecht, mai 1999.
Buster (M.), chercheur au dpartement pidmiologie et promotion de la sant ,
GG&GD Amsterdam, juillet 1999.
Cramer (A.), conseiller politique en chef, responsable de la Division de la politique en matire de dpendance, ministre de la Sant, du Bien-tre et des Sports,
Direction de la sant mentale et de la politique en matire de dpendance, La
Haye, mai 1999.
De Kort (M.), ministre de la Sant, du Bien-tre et des Sports, Direction de la
sant mentale et de la politique en matire de dpendance, La Haye, mai 1999.
De Leuw, Commissaire de police Rotterdam, aot 1999.
De Vrijer (PP), ministre de la Justice, DGIAV/DISDAD, La Haye, juillet 1999.
De Zwart (W.), chercheur lInstitut Trimbos, Utrecht, mai 1999.
Derks (J. T.M.), anciennement au NcGv Institut nerlandais de la sant mentale,
Utrecht, juin 1999.
Fromberg (E.), chercheur lInstitut Trimbos, Utrecht, mai 1999.
139
Heijerman, dlgu pour la coopration policire et judiciaire, ambassade royale

des Pays-Bas, Paris, juillet 1999.
Hermans (P.), juriste la mairie de Maastricht, juillet 1999.
Hillenar (H.), Association des municipalits nerlandaises (VNG), 1999 (entretien
tlphonique).
Hoekstra (A.), membre du SOV, phase 2, Rotterdam, juillet 1999.
Klaassen (R.), centre de distribution de mthadone de Baan Rotterdam, juillet
1999.
Korf (D.J.), chercheur la facult de Criminologie, Universit dAmsterdam ;
rencontr pour ses activits au centre De Jellinek, Amsterdam, juin 1999.
Kortenhorst (P.), Magistrat de liaison, en poste au Service des affaires europennes
et internationales (SAEI), Paris, juillet 1999.
Lavalata (J.), responsable du projet Tjandu (destins aux Moloccains), Utrecht,
juin 1999.
Leenders (F.), Fondation nerlandaise pour la sant mentale (GGZ Nederland),
mai 1999.
Leuw (E.), chercheur au Centre de recherche et de documentation (WODC), ministre de la Justice, La Haye, juillet 1999.
Lousberg , Inspection pour la sant publique (IGZ), La Haye, mai 1999.
Lydia, Pauluskerk, juillet 1999.
Meijer (R. F.), chercheur la division de linformation statistique et de lanalyse
politique (SIBa), Centre de recherche et de documentation (WODC), ministre de
la Justice, La Haye, aot 1999.
Mengde (J.), projet Delta, Approche Euregio, CAD Limbourg, juin 1999.
Oostdam (T.), juriste la mairie de Rotterdam, 1999 (entretien tlphonique).
Ouwehand (A.W.), Directeur gnral de la Fondation pour les systmes dinformation sur la prise en charge des toxicomanes (IVV), Houten, juin 1999.
Sap (I.), directeur de la clinique du Heemraadssingel, Boumanhuis Rotterdam,
juillet 1999.
Salvador (C.), directrice dun programme de soins (project manager) au Jellinek,
Amsterdam, juillet 1999.
Sampermans (J.), Dpartement culture, mairie Maastricht, avril 1999.
Schut (F.), anciennement responsable de projet au centre De Jellinek Consultancy,
Bussum, juin 1999.
Smit (P. R.), chercheur la division de linformation statistique et de lanalyse
politique (SIBa), Centre de recherche et de documentation (WODC), ministre de
la Justice, La Haye, aot 1999.
140
Spiessens, commissaire, attach de police lambassade de France la Haye, juillet

1999.
Storm (N.), directrice de Topscore, Rotterdam, juin 1999.
Tienke (H.), directeur, dpartement des cliniques, Jellinek, Amsterdam, juin
1999.
Timmers (P.), responsable de la Rgion de police de Limburg-Zuid, avril 1999.
Van Brussel (G.), Chef de linformation sur les drogues, Service municipal de la
sant dAmsterdam (GG&GD), mai 1999.
Van de Wijngaart (G.), chercheur lInstitut de la recherche sur la dpendance,
Amsterdam, mai 1999.
Van den Brink (P.), directeur de lessai randomis de substitution lhrone,
Amsterdam, juillet 1999.
Van den Hurk (A.), Fondation nerlandaise pour la sant mentale (GGZ-Nederland), 1999 (entretien tlphonique).
Van Marlen (L.), Parquet darrondissement de Rotterdam, septembre 1999.
Van Mastrigt (H.), Conseiller politique, Dpartement des affaires sociales et culturelles, de Rotterdam, mai 1999.
Anonyme, employe du BVA, Huis van Bewaring Noordsingel, Rotterdam, juillet
1999.
141
ANNEXES
143
Annexe 1
Principales donnes du systme dinformation statistique nerlandais

Usage de drogue licite et illicite aux Pays-Bas en 1997
(CEDRO-Universit dAmsterdam) i
- Prvalence de lusage de cannabis chez les 12 ans et plus : 15,6 % au cours
de la vie, 4,5 % au cours de lanne et 2,5 % au cours du mois
- Prvalence de lusage de difficult drugs (cocane, amphtamines, ecstasy,
hallucinognes et hrone) : 4,1 % au cours de la vie, 1,2 % au cours de lanne
et 0,5 % au cours du mois
Enqute nationale sur la sant des jeunes de 1996 (Institut Trimbos) ii
- Prvalence de lusage de cannabis chez les lves du secondaire (12-18 ans) :
20,9 % au cours de la vie et 10,7 % au cours du mois
- Prvalence de lusage decstasy : 5,6 % au cours de la vie et 2,2 % au cours
du mois
- Prvalence de lusage de cocane : 2,9 % au cours de la vie et 1,1 % au cours
du mois
Systme dinformation sur les statistiques du Sida (IGZ) iii
40 cas de Sida dclars en 1997 chez les usagers de drogues par voie intraveineuse (soit 13,3 %)
Statistique nationale des causes de dcs (CBS) iv
33 dcs lis la drogue en cause primaire au niveau national en 1995
dont 22 pour intoxication accidentelle (CIM-850)
Statistiques des causes de dcs Amsterdam et Rotterdam (GGD) v
22 dcs par overdose enregistrs Amsterdam et 28 Rotterdam en 1997
145
Systme national dinformation sur lalcool et les drogues LADIS (IVV) vi

- 25 261 clients inscrits dans le systme ambulatoire pour usage de drogue
illicite en 1998 (contre 22 378 pour alcool)
- 9 754 usagers sous traitement la mthadone
- Rpartition des inscriptions par produit : opiacs 65 %, cannabis 11 % et cocane
17 %
Registre des patients hospitaliss en services de sant mentale
PIGGz (SIG-NZI) vii
- 1 722 admissions en hpital psychiatrique pour dpendance la drogue
(CIM-292 et 304) en 1996
- 2 883 admissions en clinique spcialise pour dpendance la drogue
(CIM-292 et 304) en 1996
Registre national mdical LMR (SIG)
542 admissions en hpital gnral pour usage de drogue (CIM-292, 304, 305.29) en problme primaire en 1996 et 1 739 en problme secondaire
viii
Fichier des saisies (CRI) ix

516 kg dhrone saisis en 1996 par les services rpressifs, 9 222 kg de cocane,
102 950 kg de cannabis
Fichier des interpellations (CBS)
- 6 593 interpellations (procs-verbaux) pour infraction la loi sur lopium
en 1996
- Rpartition par produit : drogues dures 80,3 % et drogues douces 19,7 %
x
Fichier des poursuites et condamnations (CBS) xi

- 4 613 affaires relatives la loi sur lopium traites par le ministre public
en 1996 (2 390 abandons de poursuite et 1 127 transactions)
- 5 010 condamnations (drogues dures 83 %) et 162 acquittements prononcs
en 1ere instance
Systme denregistrement automatis de ladministration
pnitentiaire TULP (CBS) xii
15 % des dtenus incarcrs pour infraction la loi sur lopium au 30 septembre
1996
Lgende
i
Enqute de prvalence (par questionnaire) sur lensemble de la population nerlandaise lgale de 12
ans et plus, conue par le centre de recherche CEDRO de lUniversit dAmsterdam. Il sagit de la
premire enqute mene au niveau national, sur le modle de celles ralises notamment Amsterdam
depuis 1987. Elle est ralise en face--face et lentretien est assist par ordinateur. Lchantillon est
constitu de 22 000 personnes environ.
Enqute de prvalence (par questionnaire) auprs de la population scolaire du secondaire (et une partie
du primaire). Elle est conue par lInstitut Trimbos en coopration avec les services municipaux de
sant. Cette enqute est ralise tous les 4 ans depuis 1984. Une analyse des volutions constates est
donc possible. La passation des questionnaires se droule en milieu scolaire. Lchantillon se compose
de prs de 10 000 lves pour lenqute de 1996.
ii
Cas de Sida dclars lInspection gnrale de la sant publique (IGZ). En partie du fait quil ny
ait aucune obligation de dclaration des cas pour les praticiens, il existe un sous-enregistrement certainement important (estim 5-6 % Amsterdam).
iii
iv
Information en provenance des certificats de dcs tablis par les mdecins et les mdecins lgistes
et collecte par le Bureau central des statistiques (CBS). Les dcs dusagers sont sous valus car sont
exclus : les dcs dont la toxicomanie est une cause associe et ceux de toxicomanes causs par des
maladies infectieuses. Seuls les dcs de rsidents nerlandais inscrits dans les registres de population
sont pris en compte.
v
Dcs obtenus par croisement de diffrents fichiers (GGD, police, etc.). Par rapport la statistique
nationale, les dcs dtrangers sont pris en compte do parfois des effectifs suprieurs ceux du national.
Systme denregistrement permanent dinformations en provenance des tablissements de prise en

charge ambulatoire (environ 90 % dentre eux). Ces tablissements ont lobligation de transmettre les
donnes LADIS. Le taux de couverture des usagers est estim 75-80 %. Depuis 1994, lattribution
dun code unique permet de distinguer les clients des inscriptions (reprage des doubles-comptes).
vi
Systme denregistrement permanent des clients hospitaliss dans les tablissements de sant mentale.
Nous disposons dassez peu dinformations sur cette source. Le reprage des doubles-comptes nest
pas possible. Environ 50 % des clients inscrits dans PIGGz le sont aussi dans LADIS.
vii
Enregistrement des patients accueillis dans le secteur hospitalier gnral. Il est impossible de dterminer limportance des hospitalisations dues la toxicomanie car une autre maladie peut tre la cause
de cette hospitalisation.
viii
Le CRI est le Service central des informations criminelles. Leur base de donnes est oprationnelle.
Sont enregistres les quantits saisies et non le nombre de saisies.
ix
Enregistrement permanent des infractions commises sur le territoire national portes la connaissance des services de la police et de la marchausse royale. Lunit de compte est le fait (procsverbal) et non lauteur de linfraction. Aucune distinction nest faite suivant la qualification. Le problme
de la non-transmission des donnes de certains services au CBS se pose depuis plusieurs annes.
xi
Enregistrement annuel des condamnations suivant le type dinfraction sanctionne et les dcisions
prononces par le ministre public et le juge en premire instance. Le systme est informatis donc
jug fiable.
xii
146
Population carcrale une date donne. Les donnes publies sont peu dtailles.
147
Annexe 2
Les directives en matire dinfractions la loi sur lopium
(recherches et poursuites)
Procdures
Infraction
Loi sur lopium

(peines max.* - rappel)
Recherche
Sanctions (annexes)
Poursuite
Produits de la liste I (drogues dures - hrone, cocane, drogues synthtiques)

autre que la possession pour usage personnel
Importation exportation
Prison : 12 ans
Recherche cible
Dtention
Amende : 100 000 fl
Garde vue
provisoire
Fabrication,
prparation,
Prison : 8 ans
Recherche cible
Dtention
vente, transport,
Amende : 100 000 fl
Garde vue
provisoire
etc.
Production
Vente en gros
Vente (dealer)
Dtention
Dtention
mthadone
Infraction
Recherche cible
Garde vue
Dtention
provisoire
Fabrication
prparation,
vente, transport,
etc.
Production
< 2 000 units

> 2 000 units
Dtention
mthadone
148
Recherche cible
Garde vue
Dtention
provisoire
3 ans max.
3 12 ans
< 2 000 units

> 2 000 units
> 10 000 units
> 10 000 units
< 2 000 units
> 2 000 units
1 2 ans
Plus de 2 ans
6 8 ans
1 2 ans
Plus de 2 ans
Dtention
Produits de la liste II (drivs du chanvre) de plus de 30 g
Prison : 4 ans
Amende :100 000 fl
Commentaire
Assistance prcoce
si trafiquant-usager
10-30 units
Max. de 6 mois
30-600 units
>600 units
6 18 mois
18 mois 4 ans
Sup. usage mdical
1 semaine sursis
1 mois
1 6 mois
Suspicion de trafic
Peine*
(Annexe A)
Vente en gros
Vente (dealers)
Prison : 4 ans
Amende : 100 000 fl
Quantits en cause
(unit**)
Prise en compte de
la dure de vente
+ protection population
vulnrable
Assistance prcoce
si trafiquant-usager
Dtention avec
prsomption
dintention de vente
idem
idem
(Annexe B)
Infractions majeures
si > 30 g.
Les peines peuvent

tre doubles
quantit non
pertinente
149
Procdures
Infraction
Fabrication,
prparation,
vente, transport,
etc. et possession
Loi sur lopium

(peines max.* - rappel)
Prison : 2 ans
Amende : 25 000 fl
Recherche
Recherche cible
Garde vue
Sanctions (annexes)
Poursuite
Pas de dtention
provisoire
sauf intrt majeur
de sret publique
Infraction
Quantits en
cause (unit**)
Fabrication
prparation,
vente, transport,
etc. et possession
30 1 000 g
1 5 kg
5 25 kg
25 100 kg
> 100 kg
Culture
du nederwiet
Culture
du nederwiet
< 5 plants
5 10 plants
rcidive
10 100 plants
100 - 1 000 plants
>1 000 plants
Coffee-shops
Peine*
Amende : 10 30 fl par g
(transaction possible)
Amende : 5 000 10 000 fl
Prison : 2 semaines par kg
Prison : 3 6 mois par kg
Amende : 5 000 10 000 fl
Prison : 6 12 mois par kg
Amende : 25 000 fl max.
Prison : 1 2 ans par kg
Commentaire
quantit
pertinente
cas
particulier
de la culture
de cannabis
Confiscation par la police ;

pas de poursuites
Amendes : 50 fl par plant
Amendes : 75 fl par plant
Amendes : 125 fl
Prison : 1/2 jour par plant
Prison : 2 6 mois
Prison : 6 mois 2 ans
Coffee-shops
Critres AHOJ-G
Produits de la liste I (drogues dures - hrone, cocane, drogues synthtiques)

pour usage personnel
Pas de recherche Poursuites uniquement
cible
dans un but
Pas de garde vue
dassistance
(Annexe A)
< 1 unit
1 10 units
Produits de la liste II (drivs du chanvre) de plus de 30 g

Pas de recherche
cible
pas daction mais

confiscation du produit
1 semaine avec sursis
2 mois
(Annexe B)
Pas de poursuites
(transaction)
<5g
5 30 g
Infractions majeures
Confiscation
pas de poursuites
Amende de 50 150 fl
* peine d'emprisonnement et/ou amende

** les quantits sont indiques en units pour l'hrone, la cocane (traduisibles en grammes) et les drogues de synthse
(pilule, dose, etc.) ; en grammes pour le cannabis ; en plants pour l'herbe de cannabis
150
151
Annexe 3
Les programmes de soins et dassistance aux toxicomanes aux PaysBas dans le secteur gnral, spcialis et pnal
Objectifs de soins
Secteur gnral
Prvention
Permanence d'accueil
Soins de base
Stabilisation/
amlioration
de la situation
Gurison individuelle
Postcure
projets
de prvention
primaire et
d'information
soins pour
les minorits
soins pour les jeunes
organismes
d'assistance sociale
aide sociale pour

les jeunes
foyer
caractre social
habitat protg
soins de comorbidit
psychothrapie
spcifique
soins de comorbidit
formation
professionnelle
placement sur
le march
du travail
153

Objectifs
de soins
Prvention
Soins spcialiss aux toxicomanes

projets de prvention
secondaire
et dinformation
surveillance
des quartiers
problmes
prise en charge
d'orientation
Permanence
d'accueil
Soins de base
antennes de liaison
et de rgulation
accueil de jour
lieux de consommation
accueil de nuit
soins mdicaux
distribution de produits
de substitution
urgence /
dsintoxication
programme de soins
units de soins
proposes
en modules
centre
interne
de motivation
Stabilisation / projets d'apprentissage

amlioration et de travail, formation
de la situation
logement avec suivi
distribution de produits
de substitution
(maintenance)
accompagnement
et traitement
ambulatoire
et hospitalier
Gurison
individuelle
projets d'apprentissage
et de travail, formation
logement avec suivi
Objectifs
de soins
Secteur pnal
Prvention
Permanence d'accueil
projet VIS*
projet SDA**
Soins de base
unit de suivi
des toxicomanes
dtention
Stabilisation /
amlioration
de la situation
prise en charge
des toxicomanes
dans le secteur
pnal
peines de substitution
Gurison individuelle
Postcure
programme de soins
lments de soins
proposs
en modules
distribution de produits clinique lgale
de substitution
pour
(rduction)
toxicomanes
* systme d'intervention prcoce (Vroeghulp Interventie Systeem)

** poursuite systmatique des coupables
Source : LANGE (W)., Integrale zorg in beeld , Overlastpost, oct. 96, p. 4-5. Cit par Institut
Trimbos, 1998a, p. 2-3
accompagnement
et traitement
ambulatoire
et hospitalier
Postcure
154
rtablissement
dun rseau
social
programme
spcifique
de rinsertion
155
Maquette : Frdrique Million, Adaptation : Sylvie Allouche et Gilles Charpy

Impression : Imprimerie Pairault - 18 rue Blaise Pascal - 79 003 NIORT

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Politiques et exprimentations sur les drogues aux Pays-Bas

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2 - LE RAPPORT ENGELSMAN (1985) OU LA POLITIQUE DE RDUCTION DES RISQUES

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1 - LES EFFETS DE LA POLITIQUE DE SPARATION DES MARCHS

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Politiques et exprimentations sur les drogues aux Pays-Bas

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2 - LES PROJETS DE SOIN SOUS CONTRAINTE JUDICIAIRE

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Dpnalisation de l'usage Implication de l'usager

Inclusion des usagers

Notes gouvernementales sur la

Inclusion des usagers

Rduction des nuisances

1 - LE RAPPORT BAAN (1972) OU LA POLITIQUE DU RISQUE

6. Van de Wijngaart, 1991, p. 21-23.

Politiques et exprimentations sur les drogues aux Pays-Bas

prsentant un risque inacceptable ( drogues dures ) et les autres substances parmi

8. Voir chapitre 3, p. 63 sq.

Toutefois, lexpression du risque acceptable, dun seuil dfini par un chiffre

Inclure les usagers dans llaboration de la politique

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leur intgration dans la socit ( lpoque, cela concernait essentiellement des

Contre une pnalisation de lusage (de cannabis)

1 - Dans le premier scnario, la commission propose de faire en sorte que la

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Cela ncessite de rflchir certains arrangements puisquil conviendrait de

Rpondre ces questions exigerait un travail dhistorien des controverses qui

2 - LE RAPPORT ENGELSMAN (1985) OU LA POLITIQUE DE RDUCTION

Dans cette partie, deux textes emblmatiques de la version nerlandaise de la

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Redfinition du cercle dexperts et laboration de la nouvelle

23. Interdepartementale Stuurgroep Alcohol- en Drug beleid, 1985, p. 7.

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Redfinition des acteurs de la politique de rduction des risques

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3 - LES NOTES GOUVERNEMENTALES (1993-1995), LE RAPPORT

Le rapport Continuit et changement est-il reprsentatif de la

31. Ministre des Affaires trangres et al., 1995.

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de leur efficacit vidente 33 et dajouter des instruments et des objectifs