Orçamento Púbico, Ajuste Fiscal e Administração Consensual

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual
Jess Torres Pereira Junior

Desembargador. Professor coordenador dos cursos de ps-graduao em direito administrativo da Escola da Magistratura e da Escola
de Administrao Judiciria do Estado do Rio de Janeiro. Professor visitante da Escola de Direito-Rio, da Fundao Getulio Vargas.
Thas Boia Maral

Advogada no Rio de Janeiro. Especialista em Direito Pblico pela Universidade Candido Mendes. Ps-graduada pela Escola da
Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.
Resumo: O estado ps-moderno compromete-se a efetivar os direitos fundamentais que a Constituio assegura aos cidados,
sem excluso, entre eles o direito boa administrao pblica.
instrumento de conformao desta, no direito pblico contemporneo brasileiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja edio
completa 15 anos e em face da qual se promovem ajustes conciliadores das leis oramentrias com a realidade socioeconmica
em permanente mutao. Ajustes que devem resultar do dilogo
entre as instituies representativas da sociedade, de sorte a
conduzir a escolhas que sero tanto mais eficientes quanto pautadas na consensualidade.
Palavras-chave: Oramento pblico. Ajuste fiscal. Administrao
pblica dialgica. Lei de Responsabilidade Fiscal.
Sumrio: 1 Introduo 2 Oramento pblico 3 Lei de
Responsabilidade Fiscal 4 Administrao pblica dialgica
5 Sntese conclusiva Referncias
1 Introduo
Exsurge, nos ltimos trinta anos, o estado
ps-moderno, gerencial, mediador e garantidor.
Estado jungido ao respeito pela dignidade da pessoa humana,1 tangido pela efetivao dos direitos
fundamentais,2 entre os quais o direito boa administrao pblica.3
Dignidade da pessoa humana, segundo Ingo Wolfgang Sarlet,
a qualidade intrnseca e distintiva reconhecida em cada ser
humano, que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste
sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que
protejam a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies
existenciais mnimas para uma vida saudvel. Cf. SARLET, Ingo
Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais
na Constituio Federal de 1988. 5. ed. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2008. p. 62. Ana Paula de Barcellos ressalta, ainda,
que o efeito pretendido pela dignidade da pessoa humana consiste, em termos gerais, em que as pessoas tenham uma vida
digna. Como corriqueiro acontecer com os princpios, embora
este efeito seja indeterminado a partir de um ponto (variando em
funo de opinies polticas, filosficas, religiosas etc.), h tambm um contedo bsico, sem o qual se poder afirmar que o
princpio foi violado e que assume carter de regra e no mais
de princpio. Esse ncleo, no tocante aos elementos materiais
da dignidade, composto pelo mnimo existencial, que consiste
em um conjunto de prestaes materiais mnimas, sem as quais
se poder afirmar que o indivduo encontra-se em situao de indignidade (Cf. BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos
princpios constitucionais o princpio da dignidade da pessoa
humana. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p. 368).
2
A expresso direitos fundamentais desenvolvida na cultura
jus poltica alem, onde demonstra a inteno de conferir a tal
categoria de direitos fundamentao transcendente. A doutrina
francesa denomina tais direitos como liberdades pblicas, na
busca de enaltecer o carter limitador da potestade estatal. A
doutrina anglo-saxnica prefere direitos civis (civil rights), com o
1
No cenrio da ps-modernidade, cumpre nodal

importncia a discusso, a elaborao e o cumprimento das leis oramentrias, na qualidade de instrumento destinado a viabilizar o desempenho das
funes estatais.3
Sobrevindo retrao econmica, reclama-se
da gesto estatal a promoo de ajustes fiscais,
com o fim de viabilizar o manejo do oramento de
molde a atender conjuntura, sem extrapolao
dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar n 101/2000).
O desafio desses ajustes estar em identificar
escolhas que satisfaam a lgica da boa governana, o que demanda dilogo institucional entre os
Poderes Executivo e Legislativo em busca de solues pautadas pela consensualidade, cuja origem
estar, porm, na sociedade e no, apenas, na
interpretao que dela fazem os agentes polticos,
segundo suas prprias convenincias.
2 Oramento pblico
2.1 Conceito
Nos estgios do Estado Liberal (gendarme) e do
Estado do Bem-Estar (welfare), o oramento pblico
relacionava receitas4 e despesas, ou seja, estimativa
das primeiras e fixao das segundas,5 a cada ano,
constituindo o marco delimitador da atividade financeira do Estado no perodo de sua respectiva vigncia.6

fim de reforar a sua vinculao com a temtica da cidadania

e de seu reconhecimento no mbito da esfera pblica (civitas).
Cf.: GOUVA, Marcos Maseli. O direito ao fornecimento estatal de
medicamentos. In: GARCIA, Emerson (Coord.). A efetividade dos
direitos sociais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004. p. 220.
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Presena da administrao consensual no direito positivo brasileiro. In: FREITAS, Daniela Bandeira
de; VALLE, Vanice Regina Lrio do (Coord.). Direito Administrativo e
democracia econmica. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 293.
Para Eduardo Mendona soa razovel que o Estado, em princpio, s arrecade coativamente aquilo que for necessrio
(Alguns pressupostos para um oramento pblico conforme a
Constituio. In: BARROSO, Lus Roberto (Org.). A reconstruo
democrtica do direito pblico no Brasil. Livro Comemorativo dos
25 anos de magistrio do professor Lus Roberto Barroso. Rio de
Janeiro: Renovar, 2007. p. 644).
GONALVES, Hermes Laranja. Uma viso crtica do oramento
participativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 40.
NASCIMENTO, Carlos Valder do. O oramento pblico na tica de
responsabilidade fiscal: autorizativo ou impositivo. Revista Iberoamericana de Direito Pblico, Rio de Janeiro, n. 6, p. 16.
Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 14, n. 163, p. 41-52, jul. 2015
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Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral
A concepo persiste como conceito bsico,

mas deve ser coadunada com a noo de que se
trata de instrumento utilizado pelo governo para
atingir metas traadas em plano de gesto,7 inferido como instrumento de controle poltico das atividades governamentais.8
Com o crescimento do Welfare State, nos ps-
guerra do sculo XX, a preocupao estrita com
o equilbrio contbil anual das contas pblicas d
lugar a consideraes mais amplas9 a respeito da
funo social do oramento pblico. Nasce o chamado oramento-programa, por meio do qual se
expressa, se aprova, se executa e se avalia o nvel
de cumprimento do programa de governo para cada
perodo oramentrio, levando-se em conta as perspectivas de mdio e longo prazos, a constituir um
instrumento de planejamento.10
lida Graziane Pinto11 d um passo adiante e
pondera que falar em controle das contas pblicas
tratar pela interface da previso oramentria
e da efetiva alocao de recursos financeiros do
custeio de polticas pblicas... cumpre no perder
de vista que o oramento , alm de instrumento de
controle, uma pea imprescindvel de planejamento
e definio das prioridades do Estado. As polticas
pblicas integram o ncleo normativo definidor das
atividades-fim do Estado. So, em ltima instncia,
a representao organizada em diretrizes gerais e
dentro de projetos e atividades das funes constitucionalmente atribudas Administrao Pblica.
Exemplo disso so os deveres de segurana pblica, de sade, de educao, de proteo ao meio
ambiente, de tutela criana e ao adolescente, de
garantia da estabilidade da moeda e das relaes
econmicas etc. Certo que o Estado se desincumbe de tais deveres por meio de estruturados planos de ao governamental, aos quais podemos
individualmente chamar, grosso modo, de poltica
pblica. Em se considerando que o regime de oramentao adotado no Brasil o de oramento-
programa (de acordo com o art. 22, IV, da Lei n
4.320/1964), tem-se que o conceito de poltica
pblica envolve o desempenho de programas de trabalho nas mais diversas funes sob incumbncia
do Estado (como so a funo de acesso justia,
a legislativa, a de educao, a de sade etc.). Os
programas de trabalho, por seu turno, pressupem
GONALVES, op. cit., p. 34.

Ibidem, p. 41.
CORREIA NETO, Celso de Barros. Oramento Pblico: uma viso
analtica. Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/premios/sof/sof_2010/monografias/tema_2_3%C2%BA _monografia_celso_de_barros.pdf>. Acesso em: 28 set. 2011. p. 12.
10
GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo: Atlas,
2005. p. 33.
11
PINTO, lida Graziane. Financiamento de direitos fundamentais.
Belo Horizonte: O Lutador, 2010. p. 83-84.
7
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a interao dinmica de meios de que o Estado

dispe (no que se incluem pessoal, bens, verbas,
prerrogativas e processos) para o cumprimento de
determinadas finalidades pblicas. No se trata
apenas de planejar a ao estatal, mas de assegurar a sua consecuo, dentro das metas fsicas e
financeiras inscritas na lei de oramento.
O oramento-programa, como instrumento de
planejamento,12 permite identificar o rol de projetos
e atividades que o governo pretende realizar e, em
alguns casos, identificar os objetos, as metas e os
resultados esperados,13 gerando influncia direta
na economia do pas na medida em que traduz a
execuo de planos e projetos voltados para o desenvolvimento14 da comunidade.15
Programa o instrumento de organizao da
ao governamental, da o oramento pblico passar a instrumento de programao da ao governamental16 ao articular um conjunto de aes para
cumprir objetivos predeterminados, mensurados
por indicadores estabelecidos em plano plurianual
comprometido com o atendimento a necessidades
ou demandas da sociedade.
Assim, o desafio atual das naes soberanas
o da persecuo mais eficaz de domar os gastos
pblicos, redirecionando-os execuo das polticas pblicas legitimadas no texto das Constituies
e de leis a elas complementares.17
2.2 Despesa pblica: implementao de

direitos fundamentais
A despesa pblica o mecanismo pelo qual o
Estado, alm de sustentar sua prpria estrutura de
O planejamento deve ser compreendido como uma aglomerao
de mltiplas atividades, incluindo anlises socioeconmicas, definio de metas, apresentao de premissas, estudos, seleo
e escolha final de cursos de ao, oramento, programao de
trabalhos, instituio de normas e mtodos, medidas dos resultados, em quantidade e qualidade e reviso contnua dos planos.
Cf. NASCIMENTO, Joo Alcides do. O papel do oramento pblico
no processo de planejamento da ao poltica. Energia, entropia
e informao, fatores a considerar. Revista da ESG, v. IX, n. 25,
p. 24, 1993.
13
NASCIMENTO, Carlos Valder do. Op. cit., p. 12.
14
Ao incorporar o sistema de planejamento, o oramento deve definir a poltica econmica, e no o contrrio. Cf. SABBAG, Csar.
Oramento e desenvolvimento Recurso pblico e dignidade humana: o desafio das polticas desenvolvimentistas. So Paulo:
Millennium, 2006. p. 264.
15
GONALVES, op. cit., p. 41.
16
SILVA, Guilherme Amorim Campos da; TAVARES, Andr Ramos.
Extenso da ao popular enquanto direito poltico de bero constitucional elencado no ttulo dos direitos e garantias fundamentais
dentro de um sistema de democracia participativa. Cadernos de
Direito Constitucional e Cincia Poltica. Rio de Janeiro, Instituto
Brasileiro de Direito Constitucional, n. 3, p. 119-120, 1995.
17
Adota-se o conceito de polticas pblicas proposto por Maria Paula
Dallari Bucci, de modo a entend-las como programas de ao
governamental que visam a coordenar os meios disposio do
Estado e s atividades privadas, para realizao de objetivos socialmente e politicamente relevantes (Cf. BUCCI, Maria Paula
Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 241).
12
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funcionamento, cumpre finalidades e atinge objetivos. Do ponto de vista formal, as despesas pblicas
devero estar previstas no oramento, nos termos
constitucionais e legais, devendo o seu contedo
vincular-se, juridicamente, s prioridades eleitas
pelo constituinte originrio.18
A cidadania fiscal abrange, em seu sentido
amplo, alm da problemtica da receita, os aspectos mais largos da cidadania financeira, que, vertente da despesa pblica, envolve as prestaes
positivas de proteo aos direitos fundamentais e
aos direitos sociais, segundo as escolhas oramentrias.19
A efetivao dos direitos fundamentais sociais
pressupe a definio, pelos Poderes Executivo e
Legislativo, dos instrumentos de deliberao sobre
verbas necessrias e suficientes para a consecuo das polticas pblicas.20
A escassez de recursos em face de necessidades complexas e de grande porte reclama eficin
cia na avaliao da tormentosa conciliao entre
resultados a alcanar e recursos finitos, relao
instigante das chamadas escolhas trgicas com
que se defrontam os poderes pblicos, inclusive o
Judicirio, quando chamados a estabelecer prioridades, definir deveres jurdicos, configurar inadimplementos e ordenar investimentos. Em outras
palavras, trata-se de representar as realizaes em
ndices e indicadores, para possibilitar comparao
com parmetros tcnicos de desempenho e com padres j alcanados anteriormente.21
Com a avaliao da eficincia do ato aperfeioado ou da poltica pblica implementada, procura-se analisar o grau com que os objetivos e as
finalidades do governo (e de suas unidades) foram
alcanados. Trata-se, ento, de medir o progresso
alcanado, se que o foi, dentro da programao
governamental.22
Tal eficincia deve ser entendida de forma
ampla,23 a orientar toda e qualquer atuao da pblica administrao, no se limitando sua funo
administrativa.
3 Lei de Responsabilidade Fiscal

O art. 165, 9, da Constituio remete lei
complementar a matria versada nos incisos I e II:
Dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os
prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei
Oramentria Anual e Estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta
e indireta, bem como condies para a instituio e
o funcionamento de fundos.
Eis a raiz da Lei Complementar n 101.
Houve demora dos Poderes Legislativo e Executivo
na elaborao do projeto que cumpriria o que a
Constituio de 88 prometia, ainda que abreviado
por fora, como notrio, de presso internacional
para que estados em dificuldades no equilbrio
entre receita e despesa de seus oramentos nacionais se ajustassem responsabilidade fiscal,
proposta que circulava no cenrio financeiro internacional desde o incio da dcada de 1990, tanto que
a Nova Zelndia inaugurou o ciclo ao aprovar a sua
lei de responsabilidade fiscal em 1994.24 O modelo
neozelands foi institudo por incentivo da OCDE e
importado pelo Brasil em suas linhas gerais.25
Segundo Jos Maurcio Conti,26 a Lei de
Responsabilidade Fiscal foi um marco para o direito financeiro, pois regulamentou o artigo 163 da
CR/88, que exige lei complementar para estabelecer normas gerais de finanas pblicas. divisor
de guas entre o perodo que a antecedeu, marcado por forte inflao e descontrole de contas pblicas, e o que a sucedeu, quando esses problemas
foram submetidos a controle.
Para Ives Gandra Martins, a Lei Complementar
n 101/2000 representa o mais avanado instrumento legislativo da histria brasileira para controle
dos oramentos.27
3.1 Concretizao do direito fundamental

boa gesto pblica
A gesto pblica transforma-se ao longo dos
ltimos anos. Deve passar a pautar-se pelo efetivo
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Aspectos constitucionais da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Revista da EMERJ, v. 4, n. 15, p. 63,
2001.
25
TORRES, Ricardo Lobo. Alguns problemas econmicos e polticos
da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira
(Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal.
So Paulo: Dialtica, 2001. p. 281-283.
26
CONTI, Jos Maurcio. Irresponsabilidade fiscal ainda persiste, 15
anos aps a publicao da lei. Revista Consultor Jurdico, 7 abr.
2015. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2015-abr-07/
contas-vista-irresponsabilidade-fiscal-persiste-15-anos-publicacao-lei>. Acesso em: 10 jun. 2015.
27
MARTINS, Ives Gandra. Os fundamentos constitucionais da Lei
de Responsabilidade Fiscal n. 101/2000. In: ROCHA, Valdir de
Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade
Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 165.
24
MENDONA, op. cit., p. 647.

Ibidem, p. 646.
20
MACHADO, Clara Cardoso. Direitos fundamentais sociais, custos e escolhas oramentrias: em busca de parmetros constitucionais. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/ena/pdf/Clara
CardosoMachado_DireitosFundamentaisSociais.pdf>. Acesso em:
25 maio 2015.
21
GIACOMONI, James. Op. cit., p. 309.
22
Ibidem, p. 310.
23
CALIENDO, Paulo. Reserva do possvel, direitos fundamentais
e tributao. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti
(Org.). Direitos fundamentais: oramento e reserva do possvel.
2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 179.
18
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atendimento s demandas da sociedade, em perfeita consonncia com as premissas da Constituio

da Repblica.28 Da a exigncia de paradigmas mais
gerenciais e transparentes.29 Surge a proposta de
governana pblica, na qual a sociedade possa ter
conhecimento e cobrar as definies das despesas
governamentais, assegurando-se de que a entrega
do servio ou do bem pblico desejado se faz segundo parmetros aferveis, eficientes e eficazes.30
A adoo de prticas de governana corporativa pela Administrao Pblica se recomenda
como ferramenta capaz de aproximar o cidado
do Estado, democratizando a sua participao nas
questes que o afetam.31 Ou seja, a gesto financeira do Estado deve conciliar eficincia econmica
e exerccio da democracia.32
Outro ngulo sob o qual se deve entender o
planejamento determinante para o setor pblico
(CR/88, art. 174) o de sua utilidade para o manejo da administrao responsiva e de resultados,
no Estado Democrtico de Direito. Traduzindo este,
como traduz, a contempornea verso do Estado
servidor e regulador, de exigir-se que todos os
seus poderes, rgos e agentes estejam persua
didos de que devem respostas e satisfaes
sociedade civil. Ou seja, esta a titular do poder
poltico de decidir sobre os seus prprios destinos,
incumbindo queles realiz-los na conformidade
das opes da sociedade, na medida em que harmonizadas com a ordem jurdica constitucional e os
direitos fundamentais que prescreve.
Em outras palavras, os planos de ao governamental no so concebidos, como outrora, para
atender aos desgnios das autoridades estatais.
Estas devem colher os reclamos legtimos da sociedade e atend-los. Da a visceral importncia de
elos permanentes e hbeis de comunicao entre
a sociedade e o Estado, de sorte a que este absorva os comandos daquela e os implemente no que
consensuais. O Estado Democrtico de Direito o
CAMARGO, Guilherme Bueno de. Governana republicana e oramento: as finanas pblicas a servio da sociedade. In: CONTI,
Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.). Oramentos
pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2011. p. 783.
29
SLOMSKI, Valmor; PERES, rsula Dias. As despesas pblicas
no oramento: gasto pblico eficiente e a modernizao da gesto pblica. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury
(Coord.). Oramentos pblicos e Direito Financeiro. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011. p. 930.
30
no oramento: gasto pblico eficiente e a modernizao da gesto pblica. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury
31
CAMARGO, Guilherme Bueno de. Governana republicana e oramento: as finanas pblicas a servio da sociedade. In: CONTI,
Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.). Oramentos
pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2011. p. 769.
32
Ibidem, p. 770.
28
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garante da efetivao dos direitos consagrados na

Constituio, sejam os individuais, os econmicos,
os polticos ou os sociais. Ser-lhe fiel o dever jurdico indeclinvel do Estado.
Essa fidelidade h de estar presente em todos os nveis do planejamento. Cada plano de ao
governamental deve ser uma resposta efetivao
dos direitos fundamentais e do respeito dignidade humana que os inspira. Se assim no for, no
haver Estado Democrtico de Direito, nem a administrao responsiva e de resultados que lhe deve
corresponder.
Nada obstante, h uma condio cultural, em
seu sentido sociolgico, para que assim ocorra: a
sociedade brasileira h de emancipar-se da polarizada relao entre tutores e tutelados, que caracteriza nossa cultura desde o seu bero colonial.
Entendendo-se por tutor todo aquele que ocupe
posio de prestgio e poder na hierarquia social
seja qual for a natureza dessa hierarquia e por tutelado todo aquele que se sirva do tutor para obter
vantagem ou proteo de qualquer sorte.
No seria necessria maior digresso para perceber-se como essa relao compromete a emancipao da sociedade brasileira; basta lembrar os
critrios segundo os quais grande nmero de candidatos se elege, por prometer vantagens e ganhos
pessoais a seus eleitores (material de construo,
emprstimos, empregos, cargos, apadrinhamentos,
atendimentos pelos servios pblicos etc.). O socialmente patolgico dessa relao est em que o
tutor compraz-se em ser tutor e o tutelado anseia
por encontrar o seu tutor e permanecer como tutelado. Em outras palavras: no h espao para o
mrito nessa relao, s para o interesse egostico.
Logo, tampouco h real preocupao em controlar
e avaliar resultados, com o fim de dar-se incio a
novo ciclo virtuoso de gesto mediante a correo
de erros acaso cometidos no planejamento da ao
anterior, na medida em que esses erros refletem
aqueles interesses personalistas e partidrios,
alm de transferir ou elidir responsabilidades.
De modo a atender ao planejamento e execuo oramentria, a LRF estabeleceu para o administrador pblico e para o cidado um novo marco
de governana republicana, exigindo transparncia
e ampla divulgao das informaes e relatrios, inclusive em meio eletrnico de acesso pblico, incentivo participao popular e a adoo de sistema
integrado de administrao financeira e controle.33
33
Ibidem, p. 773.
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3.2 Ajuste fiscal como forma de

planejamento e de respeito gesto
consequente
A ao do poder pblico vincula-se ao conjunto
de instrumentos que norteia o planejamento governamental, delineada em normas jurdicas estruturadas em sintonia com o texto constitucional. So eles
o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias
e a lei oramentria anual. Nesta esto compreendidos o oramento fiscal, o da seguridade social e o
de investimentos. Com isso, o Estado ordena suas
atividades, bem como estabelece prioridades na
persecuo de seus objetivos primordiais.34
Na sistemtica da LRF, ressalta Moacir
Marques da Silva,35 o planejamento governamental compreende o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual, como forma,
respectivamente, de planejamento estratgico,36 ttico37 e operacional.38
Os desequilbrios da gesto estatal prioridades indefinidas ou mal definidas, decises
aodadas, desconsiderao dos riscos inerentes
atividade, comprometimentos de recursos para
finalidades pouco ou nada estruturadas, ensejando
desvios e malversaes , lesivos quela consecuo dos planos orados, so o autorretrato da
sociedade brasileira,39 que, ao encaminhar cidados a cargos e funes pblicos, deles no exige
preparo para bem planejar antes de decidir, nem
para identificar as causas antes de contentar-se
em atacar os efeitos. Produzem respostas paliativas e inconsistentes, que se esmaecem no curto
NASCIMENTO. Carlos Valder do. Arts. 1 a 17, da Lei Complementar
n. 101. In: MARTINS, Ives Gandra; NASCIMENTO. Carlos Valder do.
Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2011. p. 51.
35
SILVA, Moacir Marques da. A lgica do planejamento pblico
luz da Lei de Responsabilidade Fiscal. In: CONTI, Jos Maurcio;
SCAFF, Fernando Facury (Coord.). Oramentos pblicos e Direito
Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 764.
36
Nas palavras de Osvaldo Maldonado Sanches, planejamento
estratgico significa aquilo que relativo estratgia, ou seja,
criao de condies favorveis para realizao dos grandes
objetivos da instituio (Cf. SANCHES, Oswaldo Maldonado.
Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins. Braslia:
Prisma, 1997).
37
Significa o processo de detalhamento das aes e dos meios necessrios para a implementao das aes que levem ao atingimento das metas atribudas s unidades funcionais de um rgo
ou instituio, dentro de um prazo determinado (Cf. SANCHES,
op. cit., p. 190).
38
Traduz-se na modalidade de planejamento voltada para assegurar a viabilizao dos objetivos e metas dos planos a longo prazo
e para a otimizao do emprego de recursos num perodo determinado de tempo (Cf. SANCHES, op. cit., p. 190).
39
Tal realidade no pode ser imputada to somente ao Brasil, constituindo tendncia internacional, conforme se pode depreender da
leitura do seguinte pensamento de Zygmunt Bauman: Vivemos
a crdito: nenhuma gerao passada foi to endividada quanto
a nossa individual e coletivamente (a tarefa dos oramentos
pblicos era o equilbrio entre receita e despesa; hoje em dia, os
bons oramentos so os que mantm o excesso de despesas
em relao a receitas no nvel do ano anterior (Cf. BAUMAN,
Zigmunt. Medo lquido. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2008. p. 16).
34
ou mdio prazos, tornando crnicos os problemas e

insuficientes ou desbaratados os meios oramentrios disponveis ou mobilizveis.
Nesse panorama, surge a chamada crise fiscal, definvel como o desequilbrio administrativo-
oramentrio causado pela desproporo entre os
valores recolhidos pelos cofres pblicos e os desembolsados.40 A crise fiscal mantm ntima relao com a dimenso do Estado em si41 e de suas
atividades.42
O desequilbrio fiscal experimentado pelos entes da federao brasileira radica nas deficincias
do planejamento governamental e prossegue pela
via das ms prticas oramentrias, quadro que
no desconhecido da experincia europeia, na
qual, em certa medida, o quadro da qualidade das
finanas pblicas apresenta, conforme ressaltado
por Joo Ricardo Catarino,43 os seguintes pontos
nodais: (i) composio e eficincia das despesas
pblicas; (ii) estrutura e eficincia do sistema de
receitas; (iii) gesto oramental; (iv) dimenso das
administraes pblicas; (v) polticas pblicas financeiras que influenciam o funcionamento dos mercados; (vi) ambiente empresarial global.
Reconhece-se que, mesmo em casos de oramentos bem elaborados, o surgimento de despesas
imprevistas provoca desequilbrios nas contas pblicas, prejudicando a consistncia fiscal. nesse
contexto que a LRF obriga a elaborao de anexos
de riscos fiscais, nos quais devem ser avaliados e
quantificados os passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas pblicas. Da a
relevncia de providncias a serem adotadas, em
caso de materializao desses riscos.44
Oramento realista e efetivo ser, antes de
tudo, um instrumento de concretizao e harmonizao das escolhas polticas, alm de constituir frum
privilegiado para a fiscalizao social do Estado.45
O planejamento deve abrir e racionalizar a rota de
realizao das polticas pblicas, na medida em que
estas visualizam objetivos, preveem comportamentos
No se desconhece a incidncia de outros fatores, tais como

crises internacionais, juros dos emprstimos internacionais,
corrupo, desvios, entre outros.
41
Faz-se meno ao item deste estudo dedicado ao aumento das
funes estatais.
42
MOREIRA, Egon Bockmann. O princpio da transparncia e a
responsabilidade fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.).
Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. So
Paulo: Dialtica, 2001. p. 137.
43
CATARINO, Joo Ricardo. Processo oramental e sustentabilidade
das finanas pblicas: o caso europeu. In: CONTI, Jos Maurcio;
Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 787.
44
FIGUERDO, Carlos Maurcio C. Lei de Responsabilidade Fiscal
o resgate do planejamento governamental. In: ROCHA, Valdir de
Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 40.
45
MENDONA, op. cit., p. 640-641.
40
ARTIGOS
45
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e definem metas,46 o que se conjuga com o principal objetivo do planejamento, que a concretizao
mxima dos objetivos constitucionais.
A efetividade financeira da cidadania e dos direitos sociais cumpre processo gradual e contnuo
de planejamento, alocao e gesto de recursos
para o financiamento de polticas pblicas. Estas,
desde a agenda de seus temas at a sua avaliao,
circulam pelo espao pblico democrtico, onde a
autonomia privada e os deveres pblicos podem e
devem ser compatibilizados mediante aes e decises coletivas em busca da sociedade bem ordenada. Esta se mostra compatvel com os objetivos
republicanos, em especial a solidariedade, nos termos do artigo 3, I, da CR/88, que prev a construo de uma sociedade livre, justa e solidria.47
O planejamento foi introduzido na legislao
brasileira, inicialmente, com a Lei n 4.320/1964,
que instrumentalizou os denominados oramentos-
programa48 da administrao.49
Na presente quadra, diante do cenrio admitido pelo governo brasileiro, mostra-se imperiosa
a necessidade de um ajuste fiscal. Contudo, h
que se destacar, nas palavras de Jos Marcos
Domingues,50 que a necessidade de adequao de
prioridades consoante os valores constitucionais
deve induzir, tambm, o planejamento de investimentos indutores do desenvolvimento socioeconmico da populao, a ensejar: mais gerao e
recirculao de bens e servios; otimizao da estrutura e custeio da administrao pblica para servir; eficiente gesto do gasto pblico, que deve ser
equitativo para ser profcuo; consequente reduo
e redistribuio da carga tributria, que no pode
beirar o confisco e se realimentar da regressividade
fiscal.
O planejamento deve apresentar-se como o
primeiro passo do ciclo da gesto, em sua acepo
tcnico-administrativa de gerir meios para a consecuo de resultados do interesse da organizao,
seja esta uma sociedade empresarial privada (movida pelo lucro que a mantenha) ou uma entidade pblica (impulsionada pelo interesse pblico que lhe
TIMM, op. cit., p. 59.

MACEDO, Marco Antnio Ferreira. A reconstruo republicana do
oramento: uma anlise crtico-deliberativa das instituies democrticas no processo oramentrio. Tese apresentada ao Programa
de Ps-Graduao da Faculdade de Direito da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro, sob orientao do professor Dr. Ricardo
Lobo Torres, como requisito parcial para obteno do ttulo de
Doutor em Direito Pblico. Rio de Janeiro, 2007, p. 56-57.
48
Acerca do tema oramento-programa, confira-se o item 1.1 deste estudo.
49
DIAS, Francisco Mauro. Viso global da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Revista da EMERJ, v. 5, ano 17, p. 112, 2002.
50
DOMINGUES, Jos Marcos. Ajuste fiscal deve se adequar s prioridades previstas na Constituio. Revista Consultor Jurdico, 20
maio 2015.
46
47
46
ARTIGOS
cumpre atender). Lanando olhar prospectivo sobre

o conceito, Peter Drucker51 descortinava que:
O centro de uma sociedade, economia e comunidade modernas no a tecnologia, nem a informao,
tampouco a produtividade. a instituio gerenciada
como rgo da sociedade para produzir resultados.
E a gerncia a ferramenta especfica, a funo
especfica, o instrumento especfico para tornar as
instituies capazes de produzir resultados. Isto,
porm, requer um novo paradigma gerencial final:
a preocupao da gerncia e sua responsabilidade
tudo o que afeta o desempenho da instituio e
seus resultados, dentro ou fora, sob o controle da
instituio ou totalmente alm dele.
No caso brasileiro, preciso aperfeioar o

planejamento da ao governamental, a fim de que
os recursos necessrios ao xito na execuo dos
objetivos do Estado sejam despendidos em plena
ateno accountability. Em outras palavras, significa a necessidade de gastar da melhor forma possvel52 e prestar contas de forma ampla e aberta, a
induzir a reduo de fraudes e corrupo de agentes
pblicos e privados.53
4 Administrao pblica dialgica

4.1 Conceito
A relao entre a administrao pblica e o
cidado ganha peculiares contornos no Estado
Democrtico de Direito, para alm do modelo de reforma administrativa gerencial.54
O Estado-dirigente, comprometido com a gesto de resultados balizada por Constituies que
traam polticas pblicas vinculantes, substitui a
imperatividade55 da clssica teoria da tripartio de
poderes, que se desenvolveu entre os sculos XVII
DRUCKER, Peter. Desafios Gerenciais para o Sculo XXI. Trad.
Nivaldo Montingelli Jr. So Paulo: Pioneira Thomson Learning,
2001. p. 41.
52
A este respeito vale meno teoria da moralidade incompleta,
que destaca a eficincia estatal quando se trata de arrecadao tributria, sem a necessria parcimnia na realizao das
despesas pblicas. Cf. FIGUERDO, Carlos Maurcio C. Lei de
Responsabilidade Fiscal o resgate do planejamento governamental. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos relevantes da
Lei de Responsabilidade Fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001. p. 27.
53
ALMEIDA, Carlos Otvio Ferreira de. O planejamento financeiro
responsvel: boa governana e desenvolvimento no estado contemporneo. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury
54
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Reforma administrativa brasileira
sobre o impacto da globalizao: uma (re)construo da distino
entre o pblico e o privado no mbito da reforma administrativa gerencial. In: TELLES, Vera da Silva; HENRY, Etienne (Org.).
Servios Urbanos, Cidade e Cidadania. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2005. p. 282.
55
Por imperatividade entende-se que os atos administrativos so
cogentes, obrigando a todos quantos se encontrem em seu crculo de incidncia (Cf. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual
de Direito Administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008. p. 116).
51
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e XX como dogma central do exerccio republicano

do poder poltico, pela busca do consensualismo
diante do pluralismo de ideias e interesses que se
devem igualmente respeitar no Estado Democrtico
de Direito.56
A democracia implica, alm da atribuio do
poder decisrio s maiorias, a instaurao de um
contexto de dilogo, de respeito pela posio do outro e de garantia dos direitos fundamentais,57 sem
excluso.
Por isto que a administrao pblica dialgica
contrasta com a administrao pblica monolgica,
refratria instituio e ao desenvolvimento de procedimentos comunicacionais com a sociedade.
possvel identificar nos modelos dialgicos o
princpio da separao de poderes com o sistema
de freios e contrapesos, que, embora seja relativamente recente na Europa Continental, no propriamente novo nos Estados Unidos. Atualmente,
vem se verificando a globalizao do modelo concebido pelos founding fathers, em que nenhum dos
poderes assume a funo de exclusivo produtor
de normas jurdicas e de polticas pblicas police-
maker; antes os poderes constituem fruns polticos superpostos e diversamente representativos,
cuja interao e disputa pela escolha da norma que
regular determinada situao tende a produzir um
processo deliberativo mais qualificado do que a mtica associao de um departamento estatal vontade constituinte do povo.58
No universo doutrinrio anglo-saxo, h grande nmero de estudos salientando as vantagens
dos modelos tericos que valorizam dilogos entre
rgos e instituies, como se pode depreender
das pesquisas de Laurence G. Sager,59 Christine
Bateup,60 Mark Tushnet,61 Mark C. Miller e Jeb
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres; DOTTI, Marins Restelatto.

Convnios e outros instrumentos de Administrao Consensual
na gesto pblica do sculo XXI: restries em ano eleitoral. 3. ed.
Belo Horizonte: Frum, 2015. p. 259. Nesse sentido, confira-se
ainda: PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Presena da Administrao
Consensual no Direito Positivo Brasileiro. In: FREITAS, Daniela
Bandeira de; VALLE, Vanice Regina Lrio do (Coord.). Direito
Administrativo e democracia econmica. Belo Horizonte: Frum,
2012. p. 293-317.
57
SOUZA NETO, Cludio Pereira. Teoria Constitucional e democracia
deliberativa: um estudo sobre o papel do Direito na garantia das
condies para cooperao na deliberao democrtica. Rio de
Janeiro: Renovar, 2006. p. 302-303.
58
BRANDO, Rodrigo. Supremacia Judicial versus Dilogos Consti
tucionais a quem cabe a ltima palavra sobre o sentido da
Constituio? Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012. p. 221.
59
SAGER, Laurence G. Justice in Plainclothes: a theory of american
constitucional practice. New Haven: Yale University Press, 2004.
60
BATEUP, Christine. The Dialogical Promise: assessing normative potential of theories of constitutional dialogue. Brooklyn Law
Review, v. 71, 2006.
61
TUSHNET, Mark. Weak Courts, strong rights: judicial review and
social welfare right in comparative constitucional law. Princeton:
University Press, 2008.
Barnes.62 Tal tendncia acompanhada pela doutrina canadense (Peter W. Hogg e Allison A. Bushell).63
Janet Hiebert64 sugere uma compreenso da
teoria dialgica segundo a qual deve ocorrer interao horizontal entre as instituies. Assim tambm
Carol Harlow e Richard Rawling,65 ao ressaltarem
o desenvolvimento de um processo administrativo
por eles definido como um curso de ao, ou passos na implementao de uma poltica, de modo a
permitir a concretizao da governao em rede,66
instrumento permanente da dialtica em busca dos
melhores resultados nas escolhas administrativas.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto alerta que:
essas posturas indicam a busca incessante das
solues negociadas, nas quais a consensualidade
aplaina as dificuldades, maximiza os benefcios e
minimiza as inconvenincias para todas as partes,
pois a aceitao de ideias e de propostas livremente discutidas o melhor reforo que pode existir
para um cumprimento espontneo e frutuoso das
decises tomadas. O Estado que substituir paulatinamente a imperatividade pela consensualidade na
conduo da sociedade ser, indubitavelmente, o
que garantir a plena eficincia de sua governana
pblica e, como consequncia, da governana privada de todos os seus setores.67
Dessa releitura do papel do Estado, ainda nas

palavras de Moreira Neto, resultam caractersticas
distintas das que habitualmente lhe so conotadas
e tudo indica que ter como marcas a instrumentalidade, a abertura democrtica substantiva, o
dilogo, a argumentao, a consensualidade e a
motivao.68
Ou, como pondera Egon Bockmann Moreira,69
a participao ou a influncia que o cidado possa verdadeiramente ter na formao da deciso
administrativa tende a gerar deciso quase consensual, provida, por isto mesmo, de maiores chances de ser espontaneamente cumprida; o dever de
56
MILLER, Mark C.; BARNES, Jeb (Ed.). Making police, making

law: an interbranch perspective. Washington D.C: Georgetown
63
HOGG, Peter W.; BUSHELL, Allison A. The charter dialogue
between Courts and legislatures (Or Perhaps The Charter
Of Rights Isnt Such A Bad Thing After All). Osgood Hall Law
Journal, v. 35, n. 1, p. 105.
64
HIEBERT, Janet. New Constitutional Ideas. But can new parliamentary models resist judicial dominance when interpreting rights?
Law Review, Texas, v. 82, n. 7, p. 1963-1987, 2004.
65
HARLOW, Carol; RAWLINGS, Richard. Process and procedure in Eu
Administration. London: Hart Publishing, 2014.
66
Governao em rede o conceito que permite concentrar a ateno sobre a pluralidade de temas, distintos, mas independentes,
que participam interativamente na administrao europeia.
67
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, Direito e Estado: o
Direito Administrativo em tempos de globalizao. Belo Horizonte:
Frum, 2011. p. 142-143.
68
Ibidem, p. 141.
69
MOREIRA, Egon Bockmann. Processo administrativo: princpios
constitucionais e a Lei 9.784/1999. So Paulo: Malheiros, 2007.
p. 73.
62
ARTIGOS
47
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obedincia transmuda-se em espontnea aceitao

devido uniformidade de opinies (ou ao menos devido participao e ao convencimento recproco).
4.2 O compromisso intergeracional do

ajuste fiscal
H sinais de que o governo federal brasileiro
prope-se a dialogar sobre o processo de ajuste fiscal em curso,70 mas importa que as partes dialogantes reconheam ser o dilogo inerente ao Estado
Democrtico de Direito, e, no, um disfarce para
o prevalecimento de posies ou para correes
unilaterais de erros pretritos que no se podem
admitir abertamente. Nem, muito menos, que desse dilogo participem apenas agentes dos poderes
constitudos, resultando excludas instncias representativas da sociedade civil.
Os Poderes Legislativo e Executivo possuem
capacidades institucionais71 que lhes so prprias.
A simbiose entre seus integrantes beneficia o processo democrtico pautado nas razes pblicas,72
que cumpre papel fundamental em um modelo presidencialista de coaliso.73
O sistema oramentrio decorrente da
Constituio de 1988 pressupe coparticipao
equilibrada de Legislativo e Executivo, bem como a
existncia de um sistema de planejamento econmico a orientar a criao e a execuo das normas
oramentrias, a cada ano.74
Tal dialeticidade pode ser extrada das correlaes estabelecidas no Texto Fundamental entre
plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e
oramento anual (art. 166, CF/88), constitutivas
de mecanismos de planejamento, aplicao e controle sobre os recursos pblicos, de sorte a que
AQUINO, Yara. Governo quer dilogo com Congresso para aprovar

ajuste fiscal. Disponvel em: <http://www.ebc.com.br/noticias/
politica/2015/05/governo-quer-dialogo-com-congresso-para-aprovar-ajuste-fiscal>. Acesso em: 14 jun. 2015.
71
Acerca do tema capacidades institucionais, confira-se: SARMENTO,
Daniel. Interpretao constitucional, pr-compreenso e capacidades do intrprete. In: SARMENTO, Daniel. Por um constitucionalismo inclusivo: histria constitucional brasileira, teoria da
constituio e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2010. p. 217-232.
72
SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Deliberao Pblica, Cons
titucionalismo e Cooperao Democrtica. In: SOUZA NETO,
Cludio Pereira de. Constitucionalismo Democrtico e Governo
das Razes. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 3-32.
73
Acerca do tema presidencialismo de coalizo merecem destaque
os estudos desenvolvidos por Paulo Ricardo Schier, principalmente: SCHIER, Paulo Ricardo. Vice-presidente da Repblica no
contexto do presidencialismo de coalizo. In: CLVE, Clmerson
Merlin (Org.). Direito Constitucional Brasileiro. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2014. v. 2, p. 519-522.
74
ROCHA, Francisco Srgio Silva. Oramento e planejamento: a relao de necessidade entre as normas do sistema oramentrio. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.).
Oramentos pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011. p. 741.
70
48
ARTIGOS
Executivo e Legislativo interajam na efetivao das

polticas pblicas.75
A flexibilidade inerente execuo oramentria, mas isto no significa que possa descumprir
o estabelecido na legislao oramentria, o que
tambm vincula os ajustes fiscais que venham a
se mostrar imprescindveis para adaptar o oramento s imprevisibilidades surgidas ou aos desvios
embutidos no decorrer do exerccio financeiro.76 O
equilbrio das contas pblicas nada mais , ou deve
ser, do que o cumprimento de metas e resultados
entre receitas e despesas, bem como a observncia de certos limites e condies impostas pela
Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade
Fiscal.77
Assim visto e praticado, o planejamento se torna referencial seguro e politicamente consensual,78
sobretudo quando se est a tratar de finanas pblicas, ao mesmo tempo que se revela instrumento essencial para o desenvolvimento da atividade
administrativa estatal de fomento pblico.79 Seguese que o planejamento fiscal um dos subsistemas mais importantes da Lei de Responsabilidade
Fiscal, nos termos de seu art. 4, 1.80
A LRF quer que os resultados buscados sejam
claros, devendo haver a prefixao transparente de
metas fiscais, tomando a feio de compromissos
pblicos exigveis, por isto que juridicizveis; basta
frisar que os seus artigos 15 e 16 cominam a sano de nulidade para os atos de ao governamental
que, implicando despesas de capital no previstas
no oramento (investimentos em equipamentos e
imveis que se acrescero ao patrimnio pblico),
desatendam aos requisitos ali estatudos. O Estado
deve definir suas finalidades fiscais, tornando-as
transparentes, e envidar esforos para o seu atendimento e controle, este demandando, como preliminar prejudicial de sua efetivao, a prvia definio
do escopo visado em cada ao poltica administrativa, sem o que no se viabiliza o controle por falta
de parmetros.81
76
CONTI, Jos Maurcio. Aprovao do oramento impositivo no
d credibilidade lei oramentria. Revista Consultor Jurdico,
10 mar. 2015. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/
2015-mar-10/paradoxo-corte-aprovacao-orcamento-impositivonao-credibilidade-lei-orcamentaria>. Acesso em: 10 jun. 2015.
77
SILVA, Francis Waleska Esteves da. A Lei de Responsabilidade
Fiscal e os seus princpios informadores. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003. p. 45.
78
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Consideraes sobre a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 105.
79
SOUTO, Marco Juruena Villela. Aspectos jurdicos do planejamento econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. passim.
80
OLIVEIRA, Weder de. Curso de Responsabilidade Fiscal
Direito, Oramento e Finanas Pblicas. Belo Horizonte: Frum,
2013. v. 1, p. 55.
81
75
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Subjaz na edio da LRF o seu carter intergeracional, do qual se extrai o cuidado de evitar que se
transfira gerao futura peso financeiro excessivo,
formado por despesas (especialmente correntes)
iniciadas hoje e de dvidas contradas no presente,
que repercutiro negativamente no por vir.82
O oramento instrumento do planejamento,
mas no o planejamento em si.83 Da a necessidade da instituio de mecanismos institucionais
viabilizadores de uma nova forma de atuao da
administrao pblica financeira. Exemplifique-se
com o performance budget (em livre traduo, oramento de desempenho), que significa redefinir
o modelo de administrao pblica, substituindo
o modelo burocrtico (vertical) por mecanismos de
tomada de deciso horizontal, com maior envolvimento de funcionrios e dirigentes, alm de maior
responsabilizao de todos os atores, indispensvel maturao de uma cultura de accountability,84
cultura essa que conduzir entronizao, nas prticas oramentrias, da avaliao permanente de
programas de governo com vistas eficincia dos
gastos pblicos.85
Em outras palavras, o modelo deve ser integrativo dos fundos providos pelo setor pblico e os
respectivos resultados (outputs e outcomes) alcanados, considerando as informaes sobre o desempenho dos programas de governo e a utilizao
dessas informaes pelos tomadores de deciso,
gerentes, polticos e sociedade. O principal objetivo
o de aprimorar a alocao e a eficincia dos recursos pblicos.86
A preocupao com a melhoria na qualidade
do processo oramentrio retrata a experincia europeia, ao que sublinha Joo Ricardo Catarino,87
verbis:
Os Estados europeus tm ainda vindo, em paralelo, a alterar substancialmente os respectivos pro
cessos oramentais, tendo em vista melhorar a

Paulo: Dialtica, 2001. p. 142.
82
SANTOS, Ricart Csar Coelho dos. Debutante, Lei de Res
ponsabilidade Fiscal tem novos desafios. Revista Consultor
Jurdico, 24 maio 2015.
83
84
CABRAL, Nazar. Oramentao pblica e programao: tendncias
internacionais e implicaes sobre o caso portugus. In: CONTI,
Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.). Oramentos pblicos e Direito Financeiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
p. 653.
85
NBREGA, Marcos. Oramento, eficincia e performance budget. In: CONTI, Jos Maurcio; SCAFF, Fernando Facury (Coord.).
86
Ibidem, p. 719.
87
CATARINO, op. cit., p. 789.
disciplina oramental e a eficincia e a eficcia da

despesa pblica. A OCDE tem salientado que os
Estados europeus ainda se apegam a uma concepo do processo oramental predominantemente centrada no respeito pelos limites legais e em
modelos de controle detalhado da despesa pblica
e menos orientados para um controle mais flexvel, mais focado na execuo oramental. Alguns
Estados, sobretudo os de matriz anglo saxnica ou
do norte da Europa esto, tradicionalmente, mais
habituados a este segundo modelo e possuem
hoje, em resultado disso, processos oramentais
mais em linha com as modernas necessidades de
controle, mais inclinados para as questes da eficincia do que as de estrita e rgida observncia
da lei.
Ainda assim, sendo a evoluo do processo oramental uma questo transversal na Europa, tm-se verificado sucessivas reformas do processo
oramental e em especial no que respeita ao modo
como se processa a prestao de contas, envolvendo ou no a criao de novos rgos de controle ou o robustecimento dos poderes dos rgos
existentes.
A Unio Europeia tem defendido uma abordagem
global em matria de poltica oramental tendo em
vista o aumento da qualidade das finanas pblicas
e a promoo do crescimento econmico a longo
prazo. E reconhece que o processo requer uma ao
poltica concertada que favorea o crescimento e
promova a competitividade com recurso a medidas
que permitam aumentar a eficincia dos regimes de
despesas e de receitas.
Seja no desenho de novos modelos oramentrios ou no cenrio de adequao das alocaes

oramentrias, imperioso se apresenta o dilogo
entre os poderes na busca da soluo mais eficiente diante das conjunturas econmicas e sociais, a
que se deve acrescentar a perspectiva da sustentabilidade (no apenas ambiental, mas, tambm, social, econmica e gerencial). Ajustes sero sempre
necessrios em face da constante mudana das
realidades socioeconmicas. A mudana inerente a essas realidades e o poder pblico deve estar
preparado para com ela lidar de forma eficiente e
eficaz, criando e mantendo espaos de debate de
ideias, qualificado pelo norte do interesse pblico.
5 Sntese conclusiva
1 Nos Estados modernos dos sculos XXIX e
XX, o oramento pblico se limitava a relacionar as
receitas com as despesas, ou seja, um ato de estimativa das receitas e de fixao das despesas,
sendo este o repositrio da essncia da atividade
financeira do Estado a cada perodo de vigncia oramentria.
2 A partir de meados do sculo XX, a preocupao estrita com o equilbrio contbil anual das
ARTIGOS
49
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contas pblicas cede lugar a consideraes mais

amplas a respeito da funo social do oramento
pblico, o que faz surgir o oramento-programa,
definvel como um processo por meio do qual se
expressa, se aprova, se executa e se avalia o nvel
de cumprimento do programa de governo para cada
perodo oramentrio, levando em conta as perspectivas de mdio e longo prazos, uma vez que, ao
refletir os recursos financeiros a serem aplicados
no exerccio, haveria de constituir um instrumento
de planejamento.
3 A Lei Complementar n 101/2000, a chamada de Lei de Reponsabilidade Fiscal (LRF) em
curso, destarte, o seu 15 aniversrio , representa
o mais avanado instrumento legislativo da histria
da administrao pblica brasileira para o controle dos oramentos, na ps-modernidade do Estado
Democrtico de Direito. Merc dela, a gesto da
despesa pblica no Brasil passa a pautar-se por
critrios mais gerenciais e transparentes, seguindo-
se uma proposta de governana pblica na qual a
sociedade possa acompanhar criticamente as despesas governamentais, com o fim de assegurar que
a entrega do servio ou do bem pblico desejado
estar ocorrendo segundo parmetros aferveis, eficientes e eficazes.
4 Dentre outros fatores, o desequilbrio fiscal
experimentado pelos entes da federao brasileira
tem origem nas deficincias do planejamento governamental, associadas a ms prticas oramentrias.
5 Ajustes fiscais devem resultar de dilogo entre os poderes constitudos e a sociedade que os
constituiu, de modo a adequar as finanas pblicas
realidade socioeconmica, sempre mutante, e balizadas pela qualidade de vida e o mnimo existencial que se deve garantir a toda a populao, sem
excluso e sem retricas fantasiosas.
BALEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 16.

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Abstract: The postmodern state is guided to achieve fundamental

rights, including the right for a good public administration. In such
purpose, and to enable respect for fiscal responsibility law, it is
imperative to carry out fiscal adjustments that allow the adequacy
of budget laws to contemporaneous not stable socioeconomic
contexts. These adjustments ought to be based on dialogue
among institutions, in order to improve efficient choices grounded
on consensualism.
DIAS, Maria Tereza Fonseca. Reforma administrativa brasileira

sobre o impacto da globalizao: uma (re)construo da distino
entre o pblico e o privado no mbito da reforma administrativa
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52
ARTIGOS
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Orçamento Púbico, Ajuste Fiscal e Administração Consensual

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Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

Jess Torres Pereira Junior

Thas Boia Maral

No cenrio da ps-modernidade, cumpre nodal

fim de reforar a sua vinculao com a temtica da cidadania

Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

A concepo persiste como conceito bsico,

GONALVES, op. cit., p. 34.

a interao dinmica de meios de que o Estado

2.2 Despesa pblica: implementao de

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

3 Lei de Responsabilidade Fiscal

3.1 Concretizao do direito fundamental

MENDONA, op. cit., p. 647.

Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

atendimento s demandas da sociedade, em perfeita consonncia com as premissas da Constituio

garante da efetivao dos direitos consagrados na

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

3.2 Ajuste fiscal como forma de

ou mdio prazos, tornando crnicos os problemas e

No se desconhece a incidncia de outros fatores, tais como

Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

TIMM, op. cit., p. 59.

cumpre atender). Lanando olhar prospectivo sobre

No caso brasileiro, preciso aperfeioar o

4 Administrao pblica dialgica

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

e XX como dogma central do exerccio republicano

PEREIRA JUNIOR, Jess Torres; DOTTI, Marins Restelatto.

Dessa releitura do papel do Estado, ainda nas

MILLER, Mark C.; BARNES, Jeb (Ed.). Making police, making

Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

obedincia transmuda-se em espontnea aceitao

4.2 O compromisso intergeracional do

AQUINO, Yara. Governo quer dilogo com Congresso para aprovar

Executivo e Legislativo interajam na efetivao das

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal. So

disciplina oramental e a eficincia e a eficcia da

Seja no desenho de novos modelos oramentrios ou no cenrio de adequao das alocaes

Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

contas pblicas cede lugar a consideraes mais

BALEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 16.

Public Budget, Fiscal Adjustment and Public Administration

DIAS, Francisco Mauro. Viso global da Lei de Responsabilidade

Abstract: The postmodern state is guided to achieve fundamental

DIAS, Maria Tereza Fonseca. Reforma administrativa brasileira

Key words: Public budget. Fiscal adjustment. Dialogic public

BATEUP, Christine. The Dialogical Promise: assessing normative

DOMINGUES, Jos Marcos. Ajuste fiscal deve se adequar s

Oramento pblico, ajuste fiscal e administrao consensual

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Jess Torres Pereira Junior, Thas Boia Maral

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