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Consultor principal
Jorge Hernn Crdenas Santa Mara
Consejo consultivo
Olga Luca Acosta Navarro
Eduardo Barajas Sandoval
Andrs Langebaek Rueda
Infraestructura y logstica
Consultor principal
Germn Ospina Ovalle
Consejo consultivo
Juan Benavides Estvez
Juan Martn Caicedo Ferrer
Fernando Restrepo Puerta
Ciencia, tecnologa e innovacin
Consultor principal
Juan Jos Perfetti del Corral
Consejo consultivo
Hernn Jaramillo Salazar
Javier Gamboa Benavidez
Marco regulatorio y polticas de competencia
Consultor principal
Luis Alberto Zuleta Jaramillo
Consejo consultivo
Alejandro Venegas Franco
Emilio Jos Archila Pealosa
Santiago Rojas Arroyo
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Competitividad e Instituciones
en Colombia
Balance y desafos en reas estratgicas
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SCDD 20
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Contenido
Presentacin.......................................................................................................................
Hans-Peter Knudsen Quevedo
Hernando Jos Gmez Restrepo
11
Captulo I
Marco institucional de la competitividad en Colombia
Introduccin......................................................................................................................
17
19
19
22
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28
39
45
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51
Bibliografa........................................................................................................................
57
Anexos...............................................................................................................................
Anexo 1.1. Proceso de construccin y esquema operativo
de la Agenda Interna...............................................................................
Anexo 1.2. Sistema Nacional de Competitividad......................................................
59
60
62
Captulo II
Marco normativo e institucional para la aplicacin
de la Poltica de Competencia en Colombia
Introduccin......................................................................................................................
2.1. La experiencia internacional sobre la aplicacin de las polticas
de la competencia.......................................................................................................
2.1.1. Introduccin..................................................................................................
2.1.2. Objetivos y alcance de la poltica de competencia...........................................
2.1.3. Acuerdos colusivos y carteles..........................................................................
2.1.4. Fusiones o adquisiciones entre empresas.........................................................
2.1.5. El abuso de la posicin dominante.................................................................
2.1.6. Temas relevantes relacionados con la promocin de la competencia................
2.1.7. Modelos de organizacin de las autoridades de competencia
en algunos pases............................................................................................
69
71
71
71
73
75
79
83
85
87
87
87
91
104
Bibliografa........................................................................................................................
111
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Captulo III
Institucionalidad para el desarrollo de la infraestructura
de transporte y la logstica en Colombia
Introduccin......................................................................................................................
115
117
117
120
122
127
129
125
130
132
138
141
Bibliografa........................................................................................................................
145
149
Captulo IV
Institucionalidad de la ciencia, la tecnologa
y la innovacin en Colombia
Introduccin......................................................................................................................
157
159
159
162
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4.2. La Nueva Ley de CT+I: Ley 1286 de 2009 de Ciencia, Tecnologa e Innovacin.........
167
169
173
177
177
178
179
181
181
181
184
185
185
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188
191
Bibliografa........................................................................................................................
195
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Presentacin
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Por un lado, los indicadores del Banco Mundial, a travs de su informe Doing Business
2010, sealan que Colombia mejor sustancialmente, por tercer ao consecutivo, en el
ambiente de los negocios, lo cual le permiti
ascender 12 posiciones ms en este comparativo, al pasar del puesto 49 en 2009 a la posicin
37 en 2010. Esta es una buena noticia porque
significa que nuestras instituciones pblicas
presentaron desempeos positivos en aspectos como los trmites para la apertura de una
empresa, el manejo de los permisos de construccin, el registro de propiedades y el pago
de impuestos, que mostraban ndices crticos
en el pasado reciente.
Por otro lado, despus de tres aos consecutivos de cadas en el ranking de competitividad
del Foro Econmico Mundial, el pas recuper
cinco posiciones en este indicador, al ubicarse
en el puesto 69 entre un total de 133 pases.
Aspectos como la estabilidad macroeconmica, las ganancias en eficiencias del mercado
laboral, la sofisticacin de los negocios y un
ambiente nacional ms propicio a la incorporacin de nuevas tecnologas, contribuyeron
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Presentacin
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14
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Captulo I
Marco institucional
de la competitividad
en Colombia
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Glosario
ACC:
Alta Consejera
para la Competitividad
AIPC: Agenda Interna
para la Productividad
y Competitividad
ASC:
Acuerdos Sectoriales de
Competitividad
CARCES: Comits Asesores Regionales
de Comercio Exterior
CEPEC: Centro de Pensamiento
en Estrategias Competitivas
de la Universidad del Rosario
CDT: Centro de Desarrollo
Tecnolgico
CNC: Comisin Nacional
de Competitividad
CPC: Consejo Privado
de Competitividad
CRP:
Centros Regionales
de Productividad
CTM: Comits Tcnicos Mixtos
DNP: Departamento Nacional
de Planeacin.
MCIT: Ministerio de Comercio
Industria y Turismo
PNPC: Poltica Nacional
de Productividad
y Competitividad
SNC:
Sistema Nacional
de Competitividad
SNI:
Sistema Nacional
de Innovacin
RCC: Red Colombia Compite
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Introduccin
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1995
1998-1999
2000
2004
La PNCP cont con la RCC que tenan las CARCES; Convenios de competitividad y
Redes Especializadas.
El Decreto 2222 de 1998 plante que la Comisin Mixta asumiera la asesora al Presidente y Decreto
promovi el desarrollo del Plan Estratgico Exportador 1999-2009.
En 1999 Mincomercio lanz la Poltica Nacional de Productividad y
Competitividad (PNCP).
Establecimiento de polticas
CONPES/Estudios
Establecimiento de Instituciones/Consejos
Programas
Terminacin
Fuente: elaboracin de los autores a partir de Crdenas (2008), Conpes 3439 (2006), Conpes 3527 (2008), y Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas Universidad del Rosario (2009).
Sistema Nacional de
Competitividad
El Decreto 2828 de 2006 cre la CNC y se expidi para desarrollar el CONPES 3439: Institucionalidad y principios rectores de poltica
para competitividad y productividad.
Se aprueba el CONPES 3527: Poltica Nacional de Competitividad. Junio de 2008
El Sistema Nacional de Competitividad (SNC) integr todos los esfuerzos que se han llevado a cabo en todas las
instituciones relacionadas con la promicin de la competitividad en el pas.
En el 2007 se inici la gestin del Consejo Privado de Competitividad con procesos operativos y administrativos.
Se crea la Alta Consejera de Competitividad y se reactivan los esfuerzos institucionales del pas en
materia de competitividad.
5. Gobierno Uribe II
2006-2009
Se identificaron las fortalezas y debilidades de seis de las ciudades ms importantes del pas
para competir en el contexto internacional
Visin 2019
2005
Con el Decreto 2011 de 1994 se cre la primera organizacin institucional constituida para poner en marcha poltica pblica durante
el Gobierno Samper. El Decreto 2222 de 1998 anul el anterior y se dio terminacin al consejo en 1998.
Fue el primer acercamiento para definir las bases de la poltica de competitividad que adoptara el pas
1994
El DNP cre la Agenda Interna (AI) para definir planes, programas y proyectos de
corto y mediano plazo para aprovechar oportunidades y mitigar el riesgo del TLC.
1992-1993
Agenda Interna
4. Gobierno Uribe I
Comisin Mixta de
Comercio Exterior
3. Gobierno Pastrana
Consejo Nacional de
Competitividad
2. Gobierno Samper
Estudios Monitor
1. Gobierno Gaviria
Momento
Grfica 1.1.
Evolucin de la institucionalidad en Colombia
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en la representacin empresarial, la
cual limitaba los compromisos a nivel
de empresa. Adicionalmente, durante
este periodo, de particular agitacin
e inestabilidad de tipo poltico, hubo
mayor dificultad para la articulacin
de diversos instrumentos de las polticas macroeconmicas, comerciales o
de gestin, haciendo menos viables los
compromisos y metas de los acuerdos.
ii. Consejo Nacional de Competitividad
(CNC). Para resaltar la importancia de
las polticas orientadas a la competitividad, las cuales se deben promover desde
el nivel ms alto de las decisiones del
Estado, y para establecer mecanismos
de difusin eficientes en la sociedad,
se estableci el CNC, cuya misin fue
liderar un movimiento centrado en la
calidad, productividad y competitividad con prioridades nacionales, e identificar ventajas competitivas sostenibles
para posicionar exitosamente al pas en
la economa global (Garay, 2004).
Este consejo se concibi como un ente de
alto nivel, encargado de desarrollar los lineamientos estratgicos alrededor de 11 objetivos fundamentales, los cuales establecan la
importancia de generar conciencia alrededor
de la productividad y la competitividad como
determinantes indispensables para el desarrollo econmico; ordenar y articular los esfuerzos
de los sectores pblico, laboral, acadmico y
empresarial; difundir el concepto de competitividad el cual careca de criterios comunes
en torno a su nocin entre dirigentes empresariales y sector pblico y propiciar esquemas
institucionales para ste.
1.1
Recuadro 1.1.
Aprendizajes a partir de la perspectiva internacional. Dos casos nacionales (Irlanda y Chile)
A continuacin se presentan las conclusiones del trabajo respectivo:5
1. El acompaamiento del presidente de la Repblica (en el caso chileno) o del primer ministro (en el caso
irlands) es un asunto clave y se manifiesta firmemente en los dos casos. El mensaje es claro: en estos pases
la agenda de competitividad ya se ha posicionado en el lugar ms alto posible de los actores polticos.
2. El tema educativo se manifiesta con particular intensidad en la experiencia irlandesa. De hecho, es uno de
los focos de la poltica de competitividad, mientras que en el caso chileno sobresale el tema de innovacin empresarial. En el caso colombiano esto es relevante, pues si bien hay polticas importantes para la
pertinencia educativa, el mejoramiento de la educacin tcnica, el aseguramiento de la calidad, as como
de observatorio laboral, es importante aumentar las conexiones entre las polticas de competitividad y
las polticas educativas.
3. Tanto en Chile como en Irlanda la poltica de innovacin contempla inversiones sustantivas en investigacin y formacin doctoral.
5 Estudios de caso y perspectiva internacional en el diseo de instituciones de apoyo en la Competitividad. Oportunidad Estratgica, 2009.
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6 Este anlisis retoma problemas identificados en anlisis previos realizados por el Centro de Estrategia y Competitividad
de la Universidad de los Andes y por el Conpes 3439 de 2006.
7 La definicin de la Agenda Interna es claramente uno de los
hitos ms importantes de los ltimos aos y est orientada a
definir las apuestas productivas y competitivas de las principales regiones del pas.
29
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1.2
Recuadro 1.2.
Proceso de las polticas de competitividad y productividad en el periodo 2002-2010
El desarrollo de las polticas e instrumentos promovidos durante las administraciones de lvaro Uribe Vlez
se pueden definir por medio de la diferenciacin de tres etapas:
Buscaba identificar
una serie de acciones
prioritarias para
definir una estrategia
compartida,
en funcin de
nuevos escenarios
que plantean las
negociaciones
comerciales, para un
nuevo modelo de
desarrollo.
Sistema Nacional de
Competitividad
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Organizaciones Privadas
y Laborales:
ANDI, SAC, CUT, CGT
8
Academia: ASCUN,
Universidades Regionales
Comit Ejecutivo
CPC DNO MCIT
Comits Tcnicos
Mixtos
Empresas
Entidades Pblicas:
Ministerios, F.
Departamentos, F. de Municipios,
Colciencias, Sena
= Articulaciones ms crticas
Transformacin productiva
2. Salto en la productividad y en el empleo.
4. Fomento a la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
5. Estratgias transversales de promocin de la competencia y la inversin.
Secretara Tcnica:
Cmara de Comercio
32 Comisines Regionales
de Competitividad
Grfica 1.2.
Estructura del Sistema Nacional de Competitividad
33
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Grfica 1.3.
Dimensiones sustantivas en la articulacin
Busca impulsar la innovacin en todo tipo de
empresas, tanto consolidadas como nuevas
(emprendimientos)
Tpicamente: Innovar en la empresa, comenzar un
negocio innovador, financiar la empresa, mejorar la
gestin de procesos, mejorar la red de proveedores:
proteger la innovacin, exportar nuevos proyectos
o servicios, obtener y difundir tecnologa y elevar
el capital humano en la empresa
1.
Articulacin
nacional
regional
2.
Articulacin
pblico-privada
3.
Articulacin
interinstitucional
34
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1.3
Recuadro 1.3.
Estructura de la Poltica Nacional de Competitividad
La Poltica Nacional de Competitividad est conformada por cinco pilares bsicos, los cuales se pueden observar en la siguiente ilustracin.
Visin 2032
Transformacin productiva
1
Desarrollo de
sectores/clusters
de clase mundial
4
Salto en la
productividad
Formalizacin
empresarial y
laboral
5
Estrategias transversales
As mismo, esta poltica se enmarc en 15 planes de accin, los cuales se referencian en la siguiente tabla.
4. Formalizacin empresarial
12. TIC
5. Formalizacin laboral
35
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Recuadro 1.4.
1.4
Eslabones fundamentales para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Competitividad
en su conjunto
Liderazgo presidencial
y movilizacin nacional en
funcin de la competitividad
Articulacin
nacional regional
Planeacin, agenda
y metodologa de trabajo y
secretara tcnica
Articulacin
pblico-privada
Relacionamiento
y cooperacin internacional
Articulacin
interinstitucional
Monitoreo, seguimiento,
evaluacin y rendimiento de cuentas
una definicin precisa del mecanismo de interaccin entre el Sistema y las CRC. La mayora
de las stas no tienen claro cules son las herramientas de comunicacin y acompaamiento
que deben establecer con la CNC. A futuro
es deseable que el vehculo de comunicacin
entre el mbito nacional y el regional sea muy
eficaz, y por lo tanto, lo situamos como una
oportunidad de mejoramiento actual.9
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1.2. Evaluacin
de las administraciones
Luego del breve recuento de la institucionalidad colombiana se puede afirmar que el pas ha
contado con un largo proceso de maduracin
de sus polticas e instituciones de competitividad. stas han abordado necesidades o requerimientos para ser ms competitivas frente a la
insercin en el mercado internacional. Como
se vio, dicho proceso se ha caracterizado por
cuatro momentos principales: (i) gobierno de
Ernesto Samper Pizano, (ii) gobierno de Andrs Pastrana Arango, (iii) primer periodo del
gobierno de lvaro Uribe Vlez, y (iv) segundo
periodo de gobierno de lvaro Uribe Vlez.
Para comparar los cuatro momentos se escogen
siete dimensiones fundamentales que permiten
comparar el avance y el nivel de profundizacin
logrado en cada uno de estos periodos, y en
dnde estaban las principales oportunidades
de mejoramiento (ver grfica 1.4).
Los siete criterios de comparacin son los
siguientes: i) existencia de un liderazgo presidencial en materia de competitividad; ii)
alcance de la articulacin pblico-privada en el
periodo; iii) alcance de la articulacin interinstitucional; iv) alcance de la articulacin regional; v) continuidad del arreglo institucional;
vi) relevancia de los resultados alcanzados; y
vii) calidad y efectividad del sistema de seguimiento. Estos criterios permiten una mirada
muy comprehensiva de lo acontecido en cada
periodo y una comparacin de los cuatro momentos principales.
Existencia de liderazgo presidencial en materia de
competitividad. La administracin de Ernesto
Samper se caracteriz por establecer una estrategia nacional de competitividad que a nivel
presidencial estaba coordinada por el Consejo
Nacional de Competitividad, en cabeza del
propio presidente de la Repblica; sin embargo, esta instancia no tuvo el impacto esperado,
y por ello su calificacin de 1/2. En el gobierno
de Andrs Pastrana se acord que el Ministerio
de Comercio exterior fuera el responsable de la
coordinacin de las herramientas enfocadas a la
competitividad, lo cual limit la capacidad de
establecer compromisos y exigir resultados entre
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Puntaje total
Calidad y efectividad
del seguimiento
Relevancia de
resultados alcanzados
Continuidad del
arreglo institucional
Articulacin
con lo regional
Articulacin
interinstitucional
Articulacin
pblicoprivada
Bajo logro = 0 =
(Gobierno Uribe I)
Momento 4
Agenda Interna y
Alta Consejera
Logro alto = 1 =
(Gobierno Pastrana)
(Gobierno Samper)
Momento 3
Poltica Nacional de
Competitividad y Productividad
Momento 2
Consejo Nacional de
Competitividad
Grfica 1.4.
Evaluacin de los cuatro momentos principales de la competitividad en Colombia
Momento 5
Compes 3527 Sistema
Nacional de Competitividad
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nal. Estas estrategias tuvieron eficacia limitada por provenir de un ministerio sectorial
(calificacin: 1/2). En el momento 4, con la
creacin de la Alta Consejera para la Competitividad (ACC), se retoma la importancia de
las polticas al elevarlas nuevamente al nivel
presidencial, definiendo la ACC como el ente
coordinador e interlocutor por excelencia entre las instituciones pblicas relacionadas con
el tema (calificacin: 1/2). Durante el segundo
periodo de la administracin del presidente
Uribe se estructuran con mayor claridad las
funciones de cada una de las instituciones que
hacen parte del SNC y su secretara tcnica,
aumentando la eficacia de los mecanismos de
coordinacin interinstitucional, y se expide el
documento Conpes 3527, que facilita y aclara
el dilogo interinstitucional (calificacin: 3/4).
Articulacin con lo regional. Actualmente el
nivel regional ha cobrado significativa importancia dada la relevancia de la localizacin de
la produccin en el mundo. En Colombia,
las regiones presentan un muy bajo nivel de
convergencia y cada una de ellas tiene caractersticas dismiles, genera requerimientos muy
diferentes y establece condiciones especficas
inherentes a su idiosincrasia, lo cual tiene
implicaciones directas en el ambiente de los
negocios. Durante el proceso que ha vivido la
competitividad en Colombia, la articulacin
con lo regional ha presentado mltiples circunstancias. El primer acercamiento se hace a travs
de los centros regionales de productividad del
periodo del presidente Samper (calificacin:
1/4). Posteriormente, en la administracin
Pastrana, se promueve un dilogo ms efectivo
a travs de los CARCEs, instancia que permite
consolidar una estrategia de comunicacin ms
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ms en la internacionalizacin de la economa
colombiana y los acuerdos de libre comercio,
y en alguna medida en la construccin de capacidades internas, con ejercicios tales como
agenda interna y el acompaamiento empresarial en el cuarto del lado, que hizo evidente
los retos de modernizacin empresarial del
pas. Por lo tanto, el nfasis en el TLC fue un
estimulo para los gremios, y sobre todo para
las empresas en su proceso de reconversin y
competitividad, e incluso podra hablarse de
un verdadero cambio de mentalidad. Se puede afirmar entonces que las negociaciones del
TLC sirvieron indirectamente como soporte
para la consolidacin del Sistema Nacional de
Competitividad.
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Los comits han servido de punto de encuentro entre la oferta y la demanda de necesidades
cientficas y tecnolgicas, incentivando ms el
talento universitario, de profesores y estudiantes, y el trabajo de investigacin, y estimulando proyectos cientficos y de formacin que
atienden mejor a las necesidades del sector
productivo. La extensin de estos comits a
la totalidad de los departamentos del pas y
la identificacin de mejores prcticas en su
gestin y organizacin, as como en sus metodologas de trabajo, entre otros temas, son
algunos de los desafos actuales.
Por lo anterior, el desenvolvimiento de los
CUEE y las comisiones regionales de ciencia
y tecnologa, y su permanente fortalecimiento,
deberan de convocar todo el apoyo gubernamental y del sector privado del pas.
Ley 1253 de 2008:14 la formulacin de esta ley
es una oportunidad para la competitividad del
pas. En efecto, esta norma, al exigir la defi-
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Bibliografa
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Anexos
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Secretaria Tcnica
A cargo del subdirector del DNP su funcin es la elaboracin de los
documentos tcnicos base de las discuciones a todos los niveles.
Foros y Audiencias
Proceso de concertacin y dilogo a nivel nacional, regional y sectorial.
Temporal
Indica que ste es un proceso dinmico en el cual se involucran acciones
a ejecutar en el corto, mediano y largo plazo.
Regional
Definen sus apuestas productivas, las
principales necesidades y acciones a seguir.
Involucrando opinin y las propuestas de
desarrollo de las regiones.
Sectorial
Considera diversas actividades productivas.
Definen estrategiaspara ser ms competivos e
identifican necesidades y acciones.
Transversal
Involucra proyectos o iniciativas que afectan a toda la actividad productiva como seria el desarrollo
institucional, ciencia y tecnologa, formacin de capital humano, informacin, infraestructura,
medio ambiente, entre otros.
As mismo, el proceso se estructur en seis etapas, a saber: (i) preparatoria; (ii) validacin y priorizacin de propuestas de regiones y sectores; (iii) viabilizacin y propuesta del Gobierno Nacional;
(iv) alineacin con el Tratado de Libre Comercio (TLC); (v) ajuste con regiones y sectores; y (vi)
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Alineacin
TLC
Construccin
AI
Retroalimentacin de
Regiones y Sectores
Presentacin
al Pas
4
Etapa
3
Propuesta AI
Gobierno
Voluntad de
participar de
regiones y sectores
Resultados
Propuestas AI
regional y sectorial
Validacin regional
Socializacin
sectorial
Lneas de poltica
Ajustes AI
Identificacin de
acciones prioritarias
Acciones
prioritarias para la
implementacion del
TLC
Compromisos
sector privado,
gobiernos locales y
nacionales
Arreglo
institucional para
implementacin
Esquema de
seguimiento
Como resultado del dilogo a travs de la Agenda Interna, mediante reuniones y foros se logr la
construccin de 24 agendas regionales y 20 sectoriales.
15 Las etapas del proceso estn definidas en el Conpes 3297 (Conpes, 2004).
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Comisin Nacional de
Competitividad
Funciones: coordinar
las actividades estatales
y de los particulares,
relacionadas con la
competitividad del
aparato productivo
nacional.
Definicin: conjunto
de orientaciones,
normas, actividades,
recursos, programas e
instituciones pblicas y
privadas que prevn y
promueven la puesta en
marcha de una poltica
de productividad y
competitividad.
Direccin y
Apoyo: dirigido
por la Presidencia
y apoyado por la
Comisin Nacional de
Competitividad.
El Decreto 2828 de 2006 plante cmo debera ser la organizacin del Sistema Nacional
de Competitividad.
El Decreto 61, de enero de 2007, cambi la composicin de la Comisin Nacional de
Competitividad. As mismo, defini que la Secretara Tcnica fuera mixta, ejercida conjuntamente por el director del DNP y por un representante del sector privado propuesto
por el sector empresarial y designado por la CNC.
El Decreto 1475, de mayo de 2008, incluye al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en la Secretara Tcnica, y con Confecamaras coordinarn las comisiones regionales
de competitividad.
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16 Algunas de las instancias se encuentran definidas en la pgina en Internet del Sistema Nacional de Competitividad.
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Tabla 1
Comisin Nacional de Competitividad (2006-en adelante)
Comisin Nacional
de Competitividad
Reuniones
Comisiones regionales
de competitividad
Por convocatoria
del alto consejero
presidencial para la
Competitividad
y la Productividad, la
Comisin sesionar de
manera ordinaria dos
(2) veces al ao, y de
manera
extraordinaria
con la frecuencia
necesaria para el cabal
cumplimiento de su
agenda de trabajo.
El Gobierno Nacional, en
coordinacin con
las autoridades
departamentales y por
recomendacin de la
Comisin Nacional
de Competitividad,
promover la creacin de
comisiones regionales de
competitividad, cuya
composicin reflejar la
adecuada participacin
de los principales actores
sociales de la regin.
Las comisiones regionales
de competitividad
formarn parte del
Sistema Administrativo
Nacional de
Competitividad y sus
delegados podrn ser
convocados a las sesiones
de la Comisin Nacional
de Competitividad por el
alto consejero presidencial
para la Competitividad y
la Productividad.
Fuente: adaptacin de los autores a partir de los decretos 2828 de 2006, 61 de 2007 y 1475 de 2008.
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El Consejo Privado de Competitividad (CPC) es una institucin de carcter privado. Busca, mediante la integracin de actores como el sector pblico, el sector privado y la academia posicionar la
competitividad como una variable prioritaria para el desarrollo sostenible de Colombia. Al ser el
vocero y el detector de necesidades del sector empresarial, se convierte en un referente fundamental
para el diseo y la definicin de polticas pblicas que en el mediano y largo plazo permitan lograr
mejoras significativas en el nivel de productividad nacional. Su visin se fundamenta en convertir
a Colombia en uno de los tres pases ms competitivos de Amrica Latina para 2032, y para ello se
centra en la innovacin, los mercados internacionales y la inversin. Actualmente el CPC participa
y lidera proyectos de gran impacto en los mbitos econmico y social del pas.
El CPC tiene sus antecedentes en la creacin de programas como el Plan Monitor, Colombia
Compite y el Plan Nacional de Productividad y Competitividad. Sin embargo, no es sino hasta
2007 que se inicia su gestin con procedimientos operativos y administrativos. El CPC desempea un rol fundamental como miembro activo del Comit Tcnico y la Secretaria Tcnica donde
representa el sector privado. Esta representatividad del sector privado ha hecho que las empresas
ms importantes de Colombia se adhieran al mismo.
As mismo, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo (MCIT), como representantes del Gobierno Nacional, cumplen un rol fundamental en
la dinmica del SNC, ya que son quienes tienen la capacidad de gestin en el sistema. El DNP
lidera la planeacin de instrumentos de poltica bien estructurados para promover mejoras en la
competitividad del pas, estableciendo el presupuesto y definiendo los Conpes. Por otro lado, el
Ministerio es el organismo ejecutor, encargado de coordinar el desarrollo de las acciones derivadas
de los lineamientos de la Poltica Nacional de Productividad y Competitividad con las entidades
competentes de los sectores privado y pblico, asesorando a las regiones en la identificacin de
ventajas competitivas y articulando lineamientos de poltica sectorial y regional orientados a fortalecer las cadenas productivas y la promocin de los sectores de clase mundial.
La interaccin entre estos entes institucionales constituye el eje motor del SNC. Es fundamental
contar con un elevado nivel de coordinacin entre ellos, de tal forma que se asegure la efectividad
en la dinmica de la estructura de la Poltica Nacional de Competitividad y Productividad.
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Captulo II
Marco normativo e
institucional para la
aplicacin de la Poltica de
Competencia en Colombia
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Introduccin
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2.1. La experiencia
internacional sobre
la aplicacin de las polticas
de la competencia
2.1.1. Introduccin
En esta parte se plantea, de manera resumida,
el estado actual del debate sobre la experiencia internacional acerca de la aplicacin de las
polticas de competencia. Para el desarrollo
del tema inicialmente se presenta una seccin
relacionada con los objetivos y el alcance de la
poltica de competencia, y luego se desarrollarn los siguientes aspectos: los acuerdos colusivos, las integraciones empresariales, el abuso
de la posicin dominante y la promocin de
la competencia.
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son perjudiciales para la competencia (bienestar). Esta estrategia per se ahorra recursos
escasos, pero se debe contrastar con la necesidad cada vez mayor de determinar los posibles
daos generados por el cartel, con el objetivo
tanto de establecer sanciones adecuadas que
desestimulen la formacin de carteles, como
de generar incentivos al control privado (demandas privadas) sobre los carteles, por medio
de la bsqueda de indemnizaciones por perjuicios recibidos (OECD, 2005a; 2002).
Las principales exenciones y excepciones a
las prohibiciones de establecer acuerdos horizontales son las siguientes: acuerdos entre
empresas sobre investigacin y desarrollo y
fijacin de estndares de calidad que no sean
considerados restrictivos de la competencia; y
en algunos pases y zonas econmicas: acuerdos entre empresas nacionales, o entre empresas nacionales y empresas extranjeras, con
el objetivo de enfrentar la competencia en los
mercados internacionales.
No es razonable aplicar prohibiciones per se a
los acuerdos de tipo vertical pues algunos de
ellos pueden ser procompetitivos, como los casos de restricciones acordadas entre diferentes
eslabones de la cadena productiva para reducir
inventarios a lo largo de ella, acuerdos sobre
exportaciones, aquellos que fijan territorios exclusivos de ventas, los joint ventures para investigacin y desarrollo, o la fijacin de estndares
de calidad entre eslabones de una cadena. En
estos y otros casos de acuerdos de tipo vertical
debe primar el tratamiento jurdico que utiliza
la regla de la razn (la autoridad debe probar
que son contrarios al bienestar).
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8 Cuando dos firmas se fusionan pueden crearse superposiciones sustanciales en reas geogrficas o lneas de negocios
especficas.
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9 Destruccin de envases, de reputacin, sabotajes, desorganizacin del mercado, confusin a la clientela, engao, imitacin, violacin de secretos, entre otras acciones depredadoras.
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Algunos tipos de restricciones verticales (entrega de insumos justo a tiempo con penalizacin,
distribucin exclusiva en algunas circunstancias especficas que promueven la oferta, fijacin
de precios mximos a distribuidores,15 etc.)
pueden ser compatibles con mercados competitivos.
Un punto adicional que enfrentan las autoridades de competencia es cuando los procesos
de privatizacin no van acompaados por
ms altos niveles de competencia, sino que
ms bien se reemplaza un monopolista pblico por uno privado y la posicin dominante
de las empresas no desaparece. Este punto es
clave en los pases en desarrollo, por causa de
las presiones polticas y fiscales (el Gobierno
desea obtener el mximo de recursos por la
privatizacin, y una buena forma de lograrlo
es prometer a los inversionistas que el mercado
estar restringido a la competencia).16
13 Esto ocurre sencillamente cuando la elasticidad de la demanda es mayor en el pas de destino que en el pas de origen.
14 Casos en los Estados Unidos: Dupont y la industria de dixido de titanio; Dupont y la industria del celofn.
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La autoridad de competencia puede recomendar a las autoridades territoriales la privatizacin de los activos en manos de las autoridades
o la introduccin de elementos de competencia
en donde sea posible. En el caso de las licitaciones pblicas, las autoridades de competencia
deben asesorar y educar a las autoridades acerca
de cmo detectar posibles prcticas colusivas
y advertir sobre prcticas discriminatorias a la
competencia en razn de los mtodos utilizados
por los gobiernos territoriales.18
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Establecimiento de unas buenas relaciones con los medios de comunicacin para explicar el papel de la poltica
de competencia y sus ventajas para el
bienestar de los ciudadanos.
Envo de boletines de sus ms importantes decisiones a todas las partes interesadas y de resmenes de decisiones
a los medios de comunicacin o fijadas
en los portales de Internet.
Publicacin de una serie de guas o
directrices acerca de reas importantes
de la poltica de competencia.
Organizacin de conferencias, seminarios y talleres que promuevan la comprensin del papel de la competencia
en una economa de mercado.
Disponer de una pgina de Internet que
logre atraer la atencin y la utilizacin
de la informacin all contenida por
parte de todos los agentes econmicos.
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En los Estados Unidos se otorga una importancia crucial al control de la competencia a travs de acciones privadas, lo
que ha mostrado ser muy efectivo.
i. Planes estratgicos;
ii. Sistemas de evaluacin e informes
anuales (rendicin de cuentas);
iii. Base de informacin electrnica adecuada; y
iv. Tendencias internacionales: creacin
del cargo de economista jefe y adopcin de mtodos de control de calidad.
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2.2.1. De la sustitucin de
importaciones a la globalizacin
de la poltica de competencia
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Sector agropecuario
Acuerdos y convenios
De acuerdo con la Ley 1340 de 2009 quedan
dentro de la rbita de la SIC los acuerdos y
convenios que no tengan por objeto estabilizar ese sector de la economa. Posiblemente
sea el mismo Ministerio de Agricultura el que
determine si el acuerdo es o no estabilizante.
La SIC debera estar en capacidad de solicitar
que en el caso de los llamados sectores bsicos,
el ministerio respectivo demuestre que no
existe otro instrumento menos daino para la
competencia que pueda lograr la estabilizacin
del sector.
Sector financiero
Polticas gubernamentales
Este artculo otorga al Ministerio de Agricultura una muy amplia injerencia en la formulacin de polticas que pueden afectar la
competencia en los mercados, as como en la
aplicacin de dichas polticas, como por ejemplo el establecimiento de precios mnimos y la
realizacin de acuerdos verticales.
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Cuadro 2.1.
Actuaciones de la sic sobre proteccin
a la competencia
Mayo de 2003 a septiembre de 2007
Acuerdos
Abuso posicin dominante
Integracin no informadas
Actos
Integracin informadas
Total actuaciones
Garantas aceptadas a/
Integraciones no objetadas
Integraciones objetadas
Integraciones condicionadas
Integraciones trasladadas otras
autoridades u otras causas
Integraciones no informadas
Total integraciones
Nmero
26 5,5%
17 3,6%
8 1,7%
2 0,4%
422 88,8%
475 100,0%
14
394 91,6%
6 1,4%
13 3,0%
9 2,1%
8 1,9%
430 100,0%
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Si se insiste en el criterio de evaluar nicamente las fusiones que permitan alcanzar posiciones de dominio, y no aquellas que disminuyan
sustancialmente la competencia, las guas sobre fusiones deben incorporar instrucciones
ms precisas sobre lo que se llama bahas de
seguridad y mercado relevante para los empresarios: a) Cul sera el ndice de concentracin mximo aceptable para determinadas
industrias, de tal forma que si no se sobrepasan
con la fusin se diluyan los temores acerca de
efectos unilaterales y coordinados?; b) cuntos
puntos de ndice de concentracin aumenta la
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31 Las metodologas para este anlisis de mercados de la innovacin son todava incipientes y requieren ms criterio que
modelaje.
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36 Este punto parece que se incluye en lo que se denomina competencia desleal, la cual no requiere posicin de dominio.
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Una estructura de investigacin con dos niveles: a) unos grupos operativos de profesionales
por rea: acuerdos y convenios; integraciones
empresariales; abuso de posicin dominante;
promocin de la competencia; b) un grupo
asesor de alto nivel adscrito a la cabeza de la
autoridad de competencia, con el objetivo
de investigar barreras a la entrada por sectores, sectores de mayor inters, y asesorar a
los grupos operativos y a la misma autoridad
de competencia en los casos de mayor dificultad.
Nivel y traslape de competencias con otras
autoridades econmicas
Este tema puede dividirse en dos: i) relaciones
con la formulacin general de polticas econmicas y, ii) relaciones con las autoridades
regulatorias.
Otras entidades gubernamentales tienen atribuciones prioritarias sobre temas de poltica
econmica general. Las posibilidades que
otorga la ley pueden facultar a la SIC para intervenir con sus opiniones en el caso de cualquier autoridad administrativa, legislativa o
judicial que se refiera en sus proyectos o en sus
decisiones a temas de competencia o relacionados con la misma. En este entendido, la SIC,
dadas las limitaciones de recursos, y teniendo
en cuenta aspectos polticos, debera de actuar
proactivamente, mediante cuidadosa seleccin
y priorizacin, en los casos que detecte que
puedan ser de alta importancia para la opinin
pblica (licitaciones, concesiones, proyectos de
ley, decretos del gobierno, etc.)
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Bibliografa
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Orozco, C. (1993). Marco legal para la promocin de la competencia en derecho comparado en Colombia, Revista Planeacin
& Desarrollo, 24 (2): 95-144.
Prieto Kessler, E. (2005). La poltica de defensa
de la competencia en la Unin Europea,
El Modelo Econmico de la UE, (820),
enero-febrero.
United Nations Conference on Trade and Development-Unctad (2008). Abuso de la posicin dominante. TD/B/COM.2/CLP/66.
Unctad (2007). Criterios para evaluar la eficacia
de las autoridades reguladoras de la competencia. TD/COM.2/CLP/59.
Unctad (2002). The Relationship between Competition, Competitiveness and Development.
TD/B/COM.2/CLP/30.
Tirole, J. (1998). The Theory of Industrial Organization. Cambridge, Massachusetts:
The MIT Press.
112
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Captulo III
Institucionalidad para
el desarrollo de la
infraestructura de transporte
y la logstica en Colombia
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Introduccin
Antecedentes
Para la realizacin del presente estudio se desarrollaron las siguientes actividades:
i. Diagnstico sobre el estado actual de
la infraestructura de transporte y de
servicios logsticos del pas e identificacin de su impacto sobre la competitividad nacional.
ii. Propuestas de intervencin y/o accin
en el sector transporte o en los servicios
logsticos enfocadas a mejorar la competitividad de los productos.
iii. Planes de accin para la implantacin
de las propuestas mencionadas en el
punto anterior.
Para cada uno de los documentos se elabor un
informe independiente en el que se presentan
los respectivos anlisis. Este documento ha si-
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Figura 3.1.
Movimiento de carga en 2005 por modo de transporte
Vas Fluviales
3%
Vas Fluviales
5%
Aeropuertos
0%
Aeropuertos
0%
Ferrocarriles
13%
Ferrocarriles
25%
Carreteras
72%
Carreteras
82%
Fuente: elaboracin de los autores con base en el Anuario Estadstico 2008 del Ministerio de Transporte.
el 11% de las cargas de exportacin.2 A lo anterior deben agregarse las importaciones y las
exportaciones por carretera, que representan el
7 y el 4% del total nacional, respectivamente.
Los corredores de comercio exterior coinciden
en algunos tramos con las principales rutas de
comercio interno del pas (e.g., Bogot-Costa
Atlntica, Bogot-Buenaventura, MedellnBuenaventura). Actualmente existen dos pasos
de frontera habilitados con Venezuela, uno
con Ecuador, tres puertos en el Atlntico y
uno en el Pacfico. Hacia el futuro se prev un
incremento en los corredores de comercio, en
la medida en que se incremente el nmero de
pasos de frontera a tres, tanto con Ecuador y
Venezuela, y se desarrollen nuevos proyectos
portuarios sobre los dos ocanos, e incluso el
desarrollo de una comunicacin terrestre con
Panam (ver figura 3.3).
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Figura 3.2.
Distribucin del comercio exterior 2007
Aeropuertos
0%
Carreteras
4%
Carreteras
7%
Muelles privados
4%
Aeropuertos
1%
SPR
11%
Muelles
privados
24%
SPR
60%
Puntos especilizados
81%
Fuente: elaboracin de los autores con base en el Anuario Estadstico 2008 del Ministerio de Transporte.
Figura 3.3.
Evolucin prevista de los corredores de comercio exterior, los puertos
y pasos de frontera 2008-2040
Paso frontera
Puerto martimo
Aeropuerto
Doble calzada
DOBLE CALZADA-2009
Carreteras nacionales
Nacional 2
Doble calzada
Paso frontera
Puerto martimo
Aeropuerto
Doble calzada
Otras carreteras
Otras carreteras
Dobles calzadas 5
Fuente: elaboracin de los autores con base en el Informe El transporte como soporte al desarrollo de Colombia, una visin al 2040.
Universidad de los Andes, marzo de 2009.
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Como se coment anteriormente, la infraestructura de transporte est constituida bsicamente por carreteras. Sin embargo, los
esfuerzos del Gobierno Nacional por ampliar
la oferta de transporte no slo han estado enfocados hacia las carreteras, sino que tambin
han incluido acciones e inversiones en mate-
3 Bogot se encuentra a cerca de 500 km del puerto de Buenaventura, recorrido en el cual es necesario remontar tres
cordilleras (incluyendo el paso por La Lnea, a 3.250 msnm),
a 1.000 km de los puertos de Cartagena, Barranquilla y Santa
Marta, a 900 km del paso de frontera de Ipiales en la frontera
con el Ecuador, y a cerca de 600 km de Ccuta en la frontera
con Venezuela. Medelln, por su parte, est rodeada por grandes montaas y se encuentra a 400 km de Buenaventura, 600
km de Cartagena, 900 km de Ipiales y 560 km de Ccuta.
Los otros centros de produccin y consumo de importancia
tienen condiciones similares.
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Tabla 3.1.
Red pavimentada por milln
de habitantes
Pas-ao evaluacin
Km/milln habitantes
Total
Red alta
red
calidad
Colombia
167.000
800
Doble calzada
Pas
Tipo de va
Colombia-2008
287
Chile
80.443
2.415
Doble calzada
Per-2004
423
Espaa
600.400
13.800
Autopistas
Chile-2004
1.047
Alemania
644.500
12.400
Autopistas
Mxico-2004
1.712
Francia
1.005.900
10.800
Autopistas
Argentina-2004
1.816
Italia
487.700
6.600
Autopistas
Espaa-2006
15.450
90.205
Autopistas
China
34.300
DC y autopistas
1.642.952
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Sin embargo, en los ltimos aos las competencias de las entidades nacionales han perdido ese enfoque estratgico, permitindose el
uso de recursos del presupuesto nacional para
atender necesidades de tipo regional o local y
generndose una serie de superposiciones y
conflictos entre entidades pblicas, conflictos
que han diluido la capacidad de respuesta del
gobierno central. Con la reestructuracin del
sector transporte en los aos 2002 y 2003, el
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Invas se convirti en un instituto de infraestructura y asumi una gran cantidad de responsabilidades que tradicionalmente haban
correspondido a otras entidades, como por
ejemplo actividades de mantenimiento de la
red terciaria no transferida, mantenimiento de
las vas y la infraestructura fluvial, y mantenimiento de tramos de vas frreas no concesionadas. Adicionalmente, fue designado como
entidad ejecutora del Plan 2500, programa
orientado a la recuperacin o mejoramiento de
la infraestructura de ndole regional y local. El
INCO, una entidad creada para administrar
concesiones de diferentes tipos de infraestructura, se ha visto involucrado en problemas de
diferente naturaleza que van desde el frecuente
cambio de sus directivos hasta conflictos con
la comunidad por el impacto que generan algunas acciones derivadas de su funcin como
la adquisicin de predios o la instalacin de
peajes. Adems, entre el Invas e INCO se han
presentado problemas de coordinacin en temas tales como la asignacin de recursos para
asegurar el mantenimiento de las vas mientras
son entregadas a los concesionarios o la ejecucin de grandes macroproyectos.
En la operacin del transporte tambin hay
deficiencias de tipo institucional. Por lo general, la expedicin de normas regulatorias suele
producirse como reaccin a alguna condicin
coyuntural, y no responde a un estudio de
tendencias o de impactos sobre la operacin
del sistema de transporte nacional o local. La
tabla de fletes surgi como una herramienta
de solucin a un conflicto ocasionado por
una protesta de los camioneros frente a las
tarifas bajas que reciban por sus servicios. La
implantacin de las medidas de restriccin
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Figura 3.4.
Situacin actual de interaccin entre actores-Provisin y operacin de infraestructura
Gobierno nacional,
Gobiernos locales
Estado
?
?
Contratacin
(basada en criterios
polticos)
Empresa
(Consecionarios?)
Usuarios
Personas, empresas
Proveedor
Contratistas, mano de obra,
materiales, productoras
de maquinaria
Fuente: elaboracin de los autores.
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Figura 3.5.
Esquema actual de interaccin del transporte y la logstica
Proponer necesidades de usuarios en el corto,
mediano y largo plazo y tendencias
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7 El esquema tradicional de interaccin privilegiaba los productos (carreteras, camiones, salarios) por sobre los resultados
(nivel/calidad de servicio, mayor volumen y eficiencia en el
transporte, mayor confiabilidad en entregas, mayor beneficio
para los generadores de carga, competitividad de la oferta
nacional). Las nuevas empresas, enfocadas en los usuarios,
contratarn a los proveedores segn especificaciones tcnicas o exigencias de resultados que ayuden a beneficiar a los
usuarios.
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Figura 3.6.
Cadena de valor propuesta para el sector transporte
Coordina la formulacin
de polticas generales;
introduce la regulacin
Estado
Consensos, tendencias,
polticas generales
Incentivos, prioridades
nacionales, marco
regulatorio
Prioridades especficas,
objetivos claros de
desarrollo, indicadores
detallados
Proveedor
Provee empresas operadoras
con los vienes y servicios
necesarios para lograr los
resultados requeridos
Empresa
Monitorea constantemente
la operacin de la red y los
equipos; identifica cuellos
de botella; formula y
coordina proyectos; verifica
el logro de los resultados
Contratos indicadores,
satisfaccin del usuario,
calidad del servicio
Usuarios
Generan vnculos
espaciales; crean los
productos; identifican y
aprovechan oportunidades
de negocio
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Libro Blanco de la Unin Europea, documentos en los que no se plantean unas metas
fsicas concretas, sino unos resultados deseables. En otras palabras, mientras el plan estratgico de Brasil seala qu carreteras se deben
construir en aos venideros, los planes europeo
o americano hablan de reducir congestiones
y accidentes y optimizar el uso energtico,
sin escoger una alternativa de solucin sobre
otras. En cualquier caso, el beneficio que tiene
un esquema como el americano o el europeo
para promover la innovacin, radica en que su
aproximacin est menos sujeta a influencias
polticas, ya que el resultado es intangible y,
por lo tanto, menos permeable a presiones de
distinto orden.
En los diferentes pases analizados se observan
diversos arreglos de institucionalidad. Las
agencias de la Unin Europea fueron creadas
con propsitos especficos establecidos en la
poltica general; desarrollan sus actividades
de la mano y en concordancia con los gobiernos de los pases miembros de la Unin,
y peridicamente son objeto de revisiones
independientes. Las agencias del Gobierno
Federal de los Estados Unidos establecen sus
reas de accin de acuerdo con los planes estratgicos quinquenales, y ejecutan las acciones
en coordinacin con los gobiernos estatales.
Chile cuenta con dos ministerios separados
para Obras Pblicas y para Transportes y Comunicaciones. En este pas, la Coordinacin
General de Concesiones opera dentro del
Ministerio de Obras Pblicas, pero diferentes
documentos indican que goza de gran autonoma. Resulta interesante destacar que a
pesar de esta dependencia del Ministerio de
Obras Pblicas, una revisin de los contratos
129
4/7/10 4:28 PM
Este esquema presenta unas diferencias importantes en relacin con el esquema de la figura
3.5, diferencias que son claves para lograr el
carcter dinmico del sistema que determinara su evolucin orgnica y sostenible. Por un
lado, debe notarse que en la parte inferior de
la figura 3.7 hay un cuadro (paso) en el que
se evalan cules fueron los resultados del
respectivo ciclo de interaccin. Esto asegura
que haya una comprensin clara sobre si el
proyecto fue efectivo, o si todava hay aspectos
que se pueden mejorar para lograr el desempeo deseado.
130
4/7/10 4:28 PM
Figura 3.7.
Interacciones, retroalimentacin y ciclos de los sistemas de transporte y logstica
Creacin de nuevos
productos y/o nuevas
oportunidades comerciales
Vincular esquemas de
distribucin y transporte a
cadenas productivas de la
industria
Resultados del ciclo: mayor eficiencia, mayor calidad del servicio, menores externalidades
Fuente: elaboracin de los autores.
por unas labores de coordinacin y retroalimentacin entre estos dos sectores para el
desarrollo de las soluciones, distribuyendo as
los riesgos y elevando la probabilidad de xito
de cualquier iniciativa de solucin.
El valor que tiene este esquema a nivel conceptual es que la solucin de la problemtica no
depende de grandes intervenciones, sino que
puede desatarse realizando algunas acciones
simples que promuevan la dinmica de los
sistemas. En la medida en que la informacin
131
4/7/10 4:28 PM
132
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Tabla 3.3.
Intervenciones exgenas para lograr una transicin hacia un gran sistema de transporte y logstica
Intervencin
Accin
Actores
Resultado esperado
Involucrados
Comentarios
Delegar a Comifal
como autoridad que
Estado,
haga seguimiento al
usuarios,
desarrollo de la dinmica empresas
del sector.
Generar grupos de
discusin y decisin
entre actores para
identificar necesidades
de usuarios.
Promover la creacin
de entidades
con vnculos
interinstitucionales
enfocadas a la
identificacin
y resolucin de
problemas y,
Estado,
usuarios
133
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Intervencin
Accin
Actores
Resultado esperado
Involucrados
en general, al
mejoramiento
constante de la
operacin de los
corredores.
Introducir
modificaciones a la
regulacin de los
sectores de transporte
y logstica que faciliten
la competencia y la
innovacin.
Estado,
empresas,
usuarios
Creacin de una
Comisin de Regulacin Estado
de Transporte
Comentarios
transporte y logstica, evolucionen hacia
entidades que cuenten con los recursos y
la autonoma necesarios para garantizar
la adecuada operacin de los corredores.
134
4/7/10 4:28 PM
Figura 3.8.
Valor agregado per cpita segn sector econmico-2007p
Servicios, comunales, sociales y personales
Actividades inmobiliarias
19
Intermediacin financiera
119
13
Construccin
16
99
Industria manufacturera
17
81
20
40
60
80
100
120
Millones de pesos
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136
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137
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que depender de bienes de bajo valor por unidad de masa. Un incremento en este indicador
podra ayudar a reducir el impacto del costo
de transporte interno sobre la competitividad
de la oferta nacional en el extranjero. Mientras
tanto, la bsqueda de una mayor eficiencia
operacional de parte de las empresas prestadoras de servicios logsticos podra ayudar a
mejorar el valor agregado por trabajador de
las actividades agropecuarias, industriales y
comerciales, principales usuarias del modo vial
y que muestran un indicador de valor agregado sustancialmente inferior al de la minera
o servicios pblicos, actividades que cuentan
con infraestructura dedicada al transporte de
sus productos.
Adems de las grandes asimetras en los flujos
de comercio interno y externo del pas y la
distribucin modal de la carga, el diagnstico
llevado a cabo encontr dos temas que deben
ser objeto de reflexin frente a las acciones
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142
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143
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4/7/10 4:28 PM
Bibliografa
Acevedo, J., Bocarejo, J.P., Lleras, G. C., Ospina, G., y Rodrguez, A. (2009). El
transporte como soporte al desarrollo de
Colombia. Una visin al 2040. Bogot:
Ediciones Uniandes.
Advanced Logistics Group (2008). Diseo
conceptual de un esquema de sistemas
de plataformas logsticas en Colombia y
anlisis financiero y legal, primera fase,
consultora, Bogot.
Asociacin de Lneas Areas Internacionales
en Colombia (Alaico) (2008, 10 de septiembre). Sacsa quiere ampliar contrato de concesin para aeropuerto Rafael
Nez. Recuperado el 20 de agosto de
2009, de http://www.alaico.org/2008/
ALAICOJHON/htdocs/modules/news/
article.php?storyid=79
Banco Mundial (2006). Infraestructura logstica
y de calidad para la competitividad de Colombia 2006. Banco Mundial.
Berger, S. (2006). How We Compete. New York:
Currency-Doubleday.
145
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146
4/7/10 4:28 PM
147
4/7/10 4:28 PM
4/7/10 4:28 PM
Carreteras
La malla vial colombiana comprende cerca
de 164 mil kilmetros de carreteras, de los
cuales 16.676 constituyen la red primaria o
troncal.8 Esta red se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Vas (Invas) y, en el caso
de aquellos tramos que han sido entregados en
concesin, del Instituto Nacional de Concesiones (INCO).
Actualmente se estima que el 80% de la red
troncal se encuentra a cargo del Invas y el
20% a cargo de INCO, aunque esta proporcin cambia en la medida en que se adjudican
nuevas concesiones. El 80% de la red primaria
se encuentra pavimentada, pero su condicin
no es uniforme. En efecto, la gran mayora de
las carreteras concesionadas est en buen esta-
8 Esta red est constituida por aquellas vas que comunican los
puertos (martimos y fluviales) y fronteras terrestres con los
principales centros de produccin y consumo al interior del
pas, y a stos entre s.
Ferrocarriles
La red ferroviaria colombiana tiene una extensin total de 3.800 km, pero slo cerca
de 2.500 estn en operacin o se encuentran
incluidos en los planes de reactivacin de este
modo de transporte. Bajo esta categora se
encuentran 498 km correspondientes a la red
concesionada en el Pacfico; 245 km de la red
concesionada del Atlntico (192 km en doble
lnea); 1.050 km corresponden al Sistema
Central Magdalena, en proceso de concesionarse; 368 km en la Sabana de Bogot, que
estn bajo administracin directa de INCO
mientras se estructura otra concesin; 145
km corresponden al proyecto minero de El
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4/7/10 4:28 PM
Tabla 1.
Composicin red vial-2007
A cargo de la Nacin
Red primaria
Red terciaria
12.296
27.577
Dptal
INDO
Municipios
Otros
Total
72.761
3.380
34.918
12.251
164.183
Transporte fluvial
En materia fluvial en el pas existen cerca de
7.000 km de vas navegables que permiten la
navegacin permanente de naves con capacidad superior a las 20 toneladas, 4.000 km
registran navegacin transitoria, y en 18.000
Transporte areo
Dadas las caractersticas del pas en cuanto
hace a su difcil topografa en el interior y las
extensas sabanas y selvas en el oriente y el sur,
el transporte areo ha tenido un importante
desarrollo. Cerca de 70 aeropuertos estn
bajo la tutela de la Unidad Administrativa
Especial de Aeronutica Civil (Aerocivil), ya
sea en esquemas de concesin, o ya sea bajo
su administracin directa. Adems, existen
cerca de 600 aeropuertos y pistas regionales
que prestan un servicio bsico para poblaciones aisladas de la vida econmica nacional. El
aeropuerto de Bogot es uno de los ms importantes de Suramrica en el movimiento de
pasajeros y el primero en movilizacin de carga
internacional. Actualmente est en proceso de
modernizacin. Los aeropuertos de Bogot,
Cali, Medelln, Cartagena, Barranquilla estn
concesionados.
150
4/7/10 4:28 PM
Figura 1.
Red nacional de ferrocarriles
Las elipses en
color caf sealan
la ubicacin de las
lneas ferroviarias
que sirven a los
proyectos mineros
de El Cerrejn
en la Guajira y
Drummond en el
Cesar. El resto de
la red ferroviaria
(sealada por
una lnea en rojo)
est en concesin
o en proceso
de anlisis
para tomar
decisiones. La
elipse azul seala
la ubicacin del
proyecto del
Carare.
151
4/7/10 4:28 PM
Nodos de transferencia
En Colombia la infraestructura logstica es
poca y por lo general responde a iniciativas
privadas que se han desarrollado en forma desordenada en los accesos a las grandes ciudades.
En muchos casos el nfasis est en el negocio
inmobiliario, y en menor medida en la prestacin de servicios con un valor agregado.
El documento Conpes 3547, Poltica Nacional de Logstica, sobre la base del estudio de
ALG, identific 20 proyectos de plataformas
logsticas en la forma de centros de carga area
(Bogot, Medelln y Barranquilla), zonas de
actividades logsticas (ZAL) vinculadas a los
puertos martimos (Santa Marta, Barranquilla,
Cartagena, Urab y Buenaventura), puertos
secos (Buga), plataformas multimodales (Barrancabermeja y Puerto Berro), reas logsticas de
distribucin urbana (Bucaramanga, Medelln,
Bogot y Cali), reas logsticas de apoyo en
152
4/7/10 4:28 PM
Figura 2.
Nodos logsticos propuestos en la Poltica Nacional Logstica
Centro de carga area
ZAL portuaria
Puerto seco
Plataforma multimodal
rea logstica de distribucin urbana
rea logstica de apoyo en frontera
rea logstica de consolidacin de cargas
153
4/7/10 4:28 PM
Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010 Estado comunitario: Desarrollo para todos
Conpes 3489
de 2007
Conpes
Infraestructura
Fuente: elaboracin de los autores sobre la base de diferentes documentos Conpes de transporte y logstica.
Infraestructura
Control de Mercancas
en Nodos y Seguridad
(Doc. Conpes 3469 y 3528
Comit Ejecutivo
Conpes 3547
de 2008
Secretara Tcnica
COMIFAL
Conpes 3527
de 2008
Decreto 2826
Conpes 3439
de 2006
No Infraestructura
Tabla 2.
La logstica dentro del esquema institucional para la productividad y la competitividad
Sector privado
MHCP
POLICA
DANE
COLCIENCIAS
MC
ICA - INVIMA
MADR
MRE
DIMAR
UAEAC
INVAS INCO, SP
MT
DNP
MCIT
DIAN
ALCC
154
4/7/10 4:28 PM
Captulo IV
Institucionalidad de la ciencia,
la tecnologa y la innovacin
en Colombia
4/7/10 4:28 PM
4/7/10 4:28 PM
Introduccin
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158
4/7/10 4:28 PM
CT+I en Colombia se reparte proporcionalmente entre el sector pblico y el sector privado. Esto pone de presente que, en general, el
sector privado colombiano juega un papel muy
importante en el financiamiento del desarrollo
cientfico y tecnolgico del pas, y que debe
ser tenido en cuenta como socio estratgico
del sector pblico en el desarrollo de la CT+I
en el pas.
En el cuadro 4.11 se presenta el estado de las
capacidades de CT+I con las que cuenta Colombia. As, en el pas hay 2.439 grupos de
investigacin reconocidos, los que en 10 aos
han crecido de manera acelerada, pues en 1998
solamente haba 881. De acuerdo con el cuadro, en la creacin de grupos de investigacin
es donde ms se hacen evidentes los logros de
159
4/7/10 4:28 PM
Grfica 4.1.
Colombia. Inversin en actividades de CT+I e I+D. 2000-2007
0,60
0,50
Inversin en actividad de
CT+I/PIB (base: 1994)
0,40
Inversin en actividad de
CT+I/PIB (base: 2000)
0,30
Inversin en
I+D/PIB (base: 1994)
0,20
Inversin en
I+D/PIB (base: 2000)
0,10
0,00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Aos
160
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Cuadro 4.1.
Entidades de apoyo a la ciencia,
la tecnologa y la innovacin,
1998-2008
(nmero de entidades)
Tipo de entidad
1998
2001
2006
2008
Grupos de investigacin
reconocidos*
881
Centros de excelencia
Centros desarrollo
tecnolgico
33
43
37
42
Incubadoras de empresa
14
31
27
Cursos regionales de
productividad
Parques tecnolgicos
Comisin/consejos
departamentales C y T
25
30
31
Fuente: Colciencias.
* Desde el 2002 se establece entre grupos registrados y grupos
reconocidos. Estos ltimos tienen resultados concretos y se someten a una clasificacin por parte de Colciencias.
2 Se debe destacar el importante papel que para el pas ha representado Colfuturo, pues gracias a sus logros en Colombia se
ha mantenido, en las pocas en que las instituciones pblicas
han tenido dificultades econmicas, o decidieron no apoyar
los programas de formacin de recursos humanos especializados, un flujo mnimo de beneficiarios de doctorados y
maestras. Las cifras tambin revelan que en la dcada de
2000 a 2009 se presenta una cierta especializacin institucional de Colciencias y el Icetex, pues el primero apoya ms
intensamente los programas de doctorado y el segundo los
de maestra.
3 En Colombia existe, al menos para las reas de ciencias
161
4/7/10 4:28 PM
162
4/7/10 4:28 PM
65
52
77
71
91
141
114
686
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
Fuente: OC y T.
75
2992
114
133
169
132
123
198
429
1694
3678
228
274
260
203
200
250
494
1769
22
n.d.
7537
1747
1727
1493
1233
1004
330
n.d.
No
Residentes
(PCT)
Residentes
(PCT)
No
Residentes
(NAL)
Total
Presentadas va
Nacional (PCT)
Presentadas va
Nacional (NAL)
Residentes
(NAL)
2000
Ao
7559
1748
1729
1501
1238
1009
331
Total
91
12
10
11
12
13
21
Residentes
(NAL)
2457
149
206
249
283
286
360
350
574
No
Residentes
(NAL)
2548
161
216
256
294
291
372
636
595
Total
Concedidas va nacional
(NAL)
Cuadro 4.2.
Solicitudes de patentes de invencin presentadas y concedidas 2001-2007
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
Residentes
(PCT)
67
61
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
No
Residentes
(PCT)
Concedidas va PCT
68
61
Total
163
4/7/10 4:28 PM
8,0
Ecuador
Islandia
8,5
9,0
9,5
PIB per cpita en logaritmo
(promedio 2000-2004)
10,0
Alemania
10,5
Estados Unidos
Suiza
Dinamarca
Blgica
Francia
Austria
Singapur Reino
Canad
Unido
Holanda
Noruega
Eslovenia
Australia
Nueva
Repblica Checa
Federacin de Rusia
Zelandia
Italia
Irlanda
China
Espaa
Hungra
Brasil
Portugal
Sudfrica
Eslovaquia
Turqua
Chile Polonia
Grecia
Panam
Rumania Costa Rica
y=4E-06e1,2897x
Argentina
Paraguay
R2=0,7436
Mxico
Per Colombia
Uruguay
Guatemala
Rep. de Corea
Japn
Finlandia
Suecia
Israel
11,0
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). La transformacin productiva 20 aos despus. Viejos problemas, nuevas oportunidades. (LC/G.2367 [SES.32/3]). Santiago
de Chile, Chile, mayo de 2008..
Grfica 4.2.
Pases seleccionados: PIB per capita y gasto en investigacin y desarrollo, 2000-2004
164
4/7/10 4:28 PM
165
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4/7/10 4:28 PM
Con el propsito de darle a la CT+I un impulso mayor, as como crear unas bases ms
slidas de crecimiento y desarrollo econmico
y social, el Congreso de la Repblica de Colombia aprob, a finales de 2008, una nueva
ley de ciencia, tecnologa e innovacin. Esta
ley fue firmada por el presidente de la Repblica a principios de 2009 y se conoce como
la Ley 1286 de 2009 de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin, CT+I. Esta nueva norma pretende fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia
y Tecnologa y a Colciencias para lograr un
modelo productivo sustentado en la ciencia,
la tecnologa y la innovacin, para darle valor
agregado a los productos y servicios de nuestra
economa y propiciar el desarrollo productivo
y una nueva industria nacional. La nueva ley
consta de cinco captulos y 35 artculos.
En el captulo I de los enunciados de la Ley,
que corresponde a las disposiciones generales,
quedan establecidos los elementos fundamentales de un desarrollo contemporneo de la
CT+I. Entre ellos se destacan, en el artculo 2
167
4/7/10 4:28 PM
168
4/7/10 4:28 PM
4.3. Financiamiento de
las actividades de CT+I en
Colombia
8 De acuerdo con la informacin del Observatorio Colombiano de CT, el grupo de Otros est integrado por las siguientes
instituciones: hospitales y clnicas, asociaciones, agremiaciones profesionales y ONG, IPSFL al servicio de las empresas
y entidades internacionales (Charum, 2009).
169
4/7/10 4:28 PM
Participan en
todas las actividades:
*Ad/mon +
Tercero en
Otras Actividaejecucin de
des (35%)
ACTI (17,0%)
*Innovacin
(25%)
*Apoyo financiero (17%)
Financiador
neto (aumenta
su participacin)
[segundo
financiador de
ACTI]
Ejecutor neto de
recursos externos
(con creciente
esfuerzo de autofinanciamiento)
*I + D
(78%) *Ad/
mon + Otras
Actividades
(12,3%)
*I+D (88%)
*Servicios C y
T (12%)
IES pblicas:
$49.386 (31,9%)
IES privadas:
$30.011 (19,4%)
$42.293 (27,3%)
El gran financiador
del Sistema. Apoya
a empresas: 12,5% a $1.405 (0,9%)
IES: 40% a Centros:
52,4%
*Nivel de
autofinanciamiento
Segundo en
48.8%
ejecucin de
ACTI (24,4%) *Financiamiento de
las EGC: 40%
Creciente
dependencia de
financiamiento
externo
Financia a:
*IES en: 3,2% de su
$28.165 (18,2%)
ejecucin
*Centros en: 2,3%
Principal
ejecutor de
recursos ACTI
(46,1%)
*Innovacin
(80%)
*I+D (20%)
Nivel de
relacionamiento
financiero (2007)
Autofinanciador
(94.1%)[principal
financiador de
ACTI]
Empresas
IES
Activos: 108
No activos: 80
5,30%
IES pblicas:
105 IES
Privadas: 82
IES
pblicas:
49,98%
IES
privadas:
39.50%
IES pblicas:
Activos: 1.674
No activos: 1.399
IES privadas
Activos: 1.416
No activos: 1.370
Activos: 24
No activos: 52
0,29%
Revistas
indexadas en
Publindex
por tipo de
institucin
editora (2007)
Activos: 11
No activos: 28
Inversin en
proyectos de inGrupos de
vestigacin e innoinvestigacin
vacin - Colciencias
(2007)
(2007) <millones
de pesos 2007>
Ejecucin
inversin
ACTI (2007)
Actividades de
inversin de
ACTI (2997)
Financiacin
inversin ACTI
(2007)
Instituciones
Centros de Investigacin y
CDTs
Cuadro 4.3.
Perfil institucional para los cuatro actores principales de la CT+I
Desarrollo tecnolgico,
industrial y calidad:
101 Ciencia y tecnologas agropecuarias: 89
Ciencia y tecnologa de
la salud: 50
Desarrollo tecnolgico
industrial y calidad:
106
170
4/7/10 4:28 PM
171
4/7/10 4:28 PM
4/7/10 4:28 PM
4.4. Financiamiento y
ejecutorias de Colciencias
173
4/7/10 4:28 PM
Grfica 4.3.
Colciencias-Presupuesto 1990-2009
millones de pesos de 2007
300.000
250
200
200.000
150
150.000
100
Porcentual (%)
250.000
100.000
50
50.000
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
0
1990
0
Aos
Relacin apropiacin definitiva-inicial %
Apropiacin inicial
Apropiacin definitiva
Fuente: Colciencias
174
4/7/10 4:28 PM
97.196
98.379
81.894
101.163
102.132
129.788
126.296
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
45.305
51.250
31.213
37.807
26.216
23.735
26.860
Promocin de
la investigacin
y el desarrollo
tecnolgico
36
39
31
37
32
24
28
43.345
37.516
33.455
28.084
26.084
18.568
14.261
Estmulo a la
innovacin y
al desarrollo
tecnolgico
36
39
31
37
32
19
15
23.832
25.151
24.699
21.565
17.150
48.140
50.361
Formacin de
recurso humano
para la ciencia,
la tecnologa y la
innovacin
Fuente: clculos del autor sobre la base de OC y T, indicadores de ciencia y tecnologa 2008.
Presupuesto
de
inversin
Ao
19
19
24
21
49
52
10.364
10.459
9.267
9.296
8.077
6.313
4.239
Fortalecimiento a la
capacidad institucional
del Sistema Nacional
de Ciencia y
Tecnologa
10
Cuadro 4.4.
Colciencias, presupuesto de inversin y ejecucin 2001-2007
1.450
3.488
2.961
2.721
3.176
1.168
Fortalecimiento
a la Capacidad
Regional en
Ciencia, Tecnologa
e Innovacin
2.000
1.923
1.435
984
1.191
454
1.475
Apropiacin
social de la
Ciencia, la
Tecnologa y la
Innovacin
1,6
1,5
1,4
1,5
0,5
1,5
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Grfica 4.4.
Gobierno de Navarra, Sistema Ciencia Tecnologa Empresa
Eje Tecnolgico
12 CT Personal de I+D: 636
3 CT (en desarrollo)
5 CT (proyectados)
Eje Empresas
Eje Ciencia
Univ. Pblica de Navarra
Personal de I+D: 800 OTRI
Univ. de Navarra
Personal de I+D: 1.033 ICT
UNED
Sistema
Ciencia - Tecnologa - Empresa
en Navarra
Empresas
Agricultura: 255 empresas
Industria: 2.761 empresas
Construccin: 3.091 empresas
Servicios: 14.011 empresas
Asociaciones empresariales
Agentes de apoyo
Otros agentes de apoyo
Asesoras y consultoras
Cmara de Navarra
Entidades formativas (Centros de formacin,
escuelas de negocios, etc.)
Sector pblico
Financieros
Gobierno de Navarra
Capital de riesgo (privado)
Dpto. Innovacin, Empresa y Empleo (polticas de
Cajas de ahorro en Navarra
innovacin)
ANAIN (Impulso, coordinacin, promocin I+D+I)
CEIN (creacin empresas)
NASUINSA (promocin suelo industrial
SPRIN (promocin infraestructuras e inversiones
CENIFER (formacin)
Fuente: figura tomada de Gobierno de Navarra y ANAID (s.f.), Mapa Sistema Ciencia-Tecnologa Empresa.
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12 Este concepto se entiende como: red de organizaciones, empresas e individuos orientados a dar un uso social y econmico a nuevos productos, nuevos procesos y nuevas formas
de organizacin, conjuntamente con las instituciones y polticas que afectan su comportamiento y desempeo (Banco
Mundial, 2006).
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16 Adicionalmente, y como lo seal uno de los expertos consultados, muchos centros desarrollan su actividad bajo un
modelo de economa de subsistencia.
17 Centro de Innovacin y Negocios (El Colombiano, 2009,
noviembre 12, 1b).
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De otra parte, en Colciencias la unidad o dependencia encargada del tema de la innovacin19 debe tener capacidades y enfoques de
trabajo dirigidos hacia el mundo empresarial,
pues es la nica forma de lograr un lenguaje
comn con el sector productivo y de servicios
que le permita a la entidad tener un dilogo
fluido y eficaz, al tiempo que responder a las
verdaderas necesidades del sector. De igual
manera, dicha dependencia debe contar con
mecanismos y esquemas de seguimiento del
comportamiento y la situacin de los sectores
productivos y de servicios que vayan ms all
de las encuestas de innovacin y que le permita conocer de manera ms cierta la verdadera
situacin de los procesos de innovacin en las
empresas (OCDE, s.f.).
Igualmente, es fundamental que como parte
de su tarea misional Colciencias establezca
mecanismos de evaluacin del impacto de las
acciones de CT+I en general, y de la innovacin en particular, as como mecanismos de
seguimiento de dichas acciones. Este es un
insumo indispensable para el diseo y la ejecucin de polticas pblicas eficientes y eficaces.
Le corresponde a Colciencias formular la Poltica Nacional de Innovacin, en la que deben
establecerse y definirse objetivos, metas, institucionalidad, recursos, acciones y responsables. Esta poltica debe estar enmarcada en
los objetivos y los nfasis de la nueva ley de
CT+I, y debe responder a los planteamientos
19 De acuerdo con la Ley 1286, dicha dependencia es la Direccin de Desarrollo Tecnolgico e Innovacin.
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de temas transversales o comunes para grupos de empresas asociadas a clusters productivos o de servicios. Estos programas deberan
tener el acompaamiento e involucramiento
de universidades o centros tecnolgicos especializados que les den el soporte cientfico y
tecnolgico que asegure su ejecucin. Este tipo
de proyectos o programas facilitaran el involucramiento de las Pymes en las actividades de
innovacin en los clusters. As, estos programas
podran ser vistos como una especie de bienes
pblicos o semipblicos que benefician a todas
las empresas o a los empresarios que participan
del cluster.
Finalmente, vale la pena insistir en que un criterio que debe prevalecer en los mecanismos
de financiacin de los proyectos de innovacin
por parte de Colciencias es que la iniciativa
de los mismos debe ser de las empresas y los
empresarios, y que stos tienen que aportar
recursos para el desarrollo de los proyectos; es
decir, los recursos de Colciencias deben servir
para cofinanciar los proyectos y programas que
se pongan a su consideracin. Igualmente, se
debe considerar la posibilidad de que en los
proyectos de innovacin empresarial sea esta
entidad la que financie el recurso ms escaso
y limitado para las empresas, el capital humano especializado, y no slo los gastos operativos.
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