DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE PLENA JURISDICCIN

INTERPUESTA POR EL LICENCIADO ISAAS BARRERA ROJAS,

ACTUANDO EN REPRESENTACIN DE CENTRO MDICO DEL CARIBE,
S. A. PARA QUE SE DECLARE NULA, POR ILEGAL, LA RESOLUCIN
FECHADA 6 DE MAYO DE 2006, EXPEDIDA POR LA GERENTE
GENERAL DE LA CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL (COFINA) Y
PARA QUE SE HAGAN OTRAS DECLARACIONES. PONENTE: VCTOR
LEONEL BENAVIDES P. PANAM, VEINTISIS (26) DE JUNIO DE DOS
MIL OCHO (2008).
Tribunal: Corte Suprema de Justicia, Panam
Sala: Tercera de lo Contencioso Administrativo
Ponente: Victor L. Benavides P.
Fecha: 26 de Junio de 2008
Materia: Accin contenciosa administrativa
Plena Jurisdiccin
Expediente: 326-03
VISTOS:
El licenciado Isaas Barrera Rojas, actuando en condicin de curador de
la quiebra de Centro Mdico del Caribe, S.A., ha interpuesto demanda
contencioso administrativa de plena jurisdiccin con la finalidad que se
declare nula, por ilegal, la Resolucin fechada 6 de mayo de 2003, expedida
por la Gerente General de la Corporacin Financiera Nacional (COFINA) y
para que se hagan otras declaraciones.
La demanda fue admitida por la Sala Tercera mediante Auto de 26 de
septiembre de 2003, en el que igualmente se orden correr traslado de la
misma a las partes involucradas. Cabe advertir que la parte demandante
solicit en dos ocasiones la suspensin provisional de los efectos del acto
administrativo impugnado, sin embargo mediante Autos de 20 de junio de
2003 y 22 de julio de 2003 la Sala Tercera no accedi a dicha solicitud.
LA PRETENSIN Y SU FUNDAMENTO.
En la demanda se formula una pretensin contencioso administrativa de plena
jurisdiccin consistente en una peticin dirigida a la Sala Tercera para que sta
declare la nulidad por ilegal de la Resolucin de 6 de mayo de 2003, expedida por
la Corporacin Financiera Nacional (COFINA) en donde dispone lo siguiente:
A.Se

desestima la EXCEPCIN DE PAGO POR COMPENSACIN

presentada por el Licenciado ISAAS BARRERA ROJAS quien
acta en su condicin de CURADOR DE LA QUIEBRA DE LA
SOCIEDAD CENTRO MDICO DEL CARIBE, S.A., por las razones
expuestas en la parte motiva de esta Resolucin.

B.Se

declara RESUELTO ADMINISTRATIVAMENTE el Contrato de

Arrendamiento N 02-2001 de fecha quince (15) de abril de Dos
Mil Uno (2110) suscrito entre la CORPORACIN FINANCIERA
NACIONAL (COFINA) y el Licenciado ISAAS BARRERA ROJAS en
su condicin de CURADOR DE LA QUIEBRA DE LA SOCIEDAD
CENTRO MDICO DEL CARIBE, S.A.

C.Se INHABILITA a la sociedad CENTRO MDICO DEL CARIBE, S.A., para

participar en actos de SELECCIN DE CONTRATISTA y para
CELEBRAR CONTRATOS CON ENTIDADES PBLICAS, toda vez que
se ha producido la Resolucin Administrativa del Contrato de
Arrendamiento N 02-2001 de fecha 15 de abril del ao 2001....

D.La CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL (COFINA) podr, cuando as

lo estime conveniente, ocurrir a la va civil para el cobro de las
sumas adeudadas correspondientes a los meses vencidos y no
pagados, incluyendo las indemnizaciones pactadas en el
contrato de arrendamiento, adicional a las sumas que nazcan
hasta la fecha en que sean desalojados en forma definitiva.
E.Se ORDENA el desalojo INMEDIATO de la sociedad CENTRO MDICO DEL
CARIBE, S.A. y del licenciado ISAAS BARRERA ROJAS quien acta
en su condicin de CURADOR DE LA QUIEBRA, toda vez que se ha
Resuelto Administrativamente el Contrato de Arrendamiento N
02-2001 de fecha quince (15) de abril del ao Dos Mil Uno (2001),
HACINDOSE USO DE LA FUERZA SI FUERA NECESARIO.
F.Se DISPONE la notificacin de la presente Resolucin Administrativa
del Contrato de Arrendamiento N 02-2001 de fecha quince (15)
de abril del ao Dos Mil Uno (2001) al Licenciado ISAAS BARRERA
ROJAS quien acta en su condicin de CURADOR DE LA QUIEBRA
DE LA SOCIEDAD CENTRO MDICO DEL CARIBE, S.A., hacindose la
salvedad de que la presente Resolucin AGOTA LA VA
GUBERNATIVA, una vez ejecutoriada.
As resuelve la CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL (COFINA) el
presente proceso de Resolucin Administrativa del Contrato de
Arrendamiento N 02-2001 de fecha quince (15) de abril del ao
Dos Mil Uno (2001) suscrito con el Licenciado ISAAS BARRERA
ROJAS en su condicin de CURADOR DE LA QUIEBRA DE LA
SOCIEDAD CENTRO MDICO DEL CARIBE, S.A., por INCUMPLIMIENTO
CULPOSO, tal y cual lo dispone el procedimiento establecido en la
Ley 56 por la cual se regula la Contratacin Pblica.
Sostiene el apoderado judicial del demandante que el acto impugnado ha
infringido el artculo 106 de la Ley 56 de 27 de diciembre de 1995, en sus
numerales 3 y 7 de manera directa por comisin pues "la funcionaria acusada se ha
atribuido competencia que no tiene al tenor de la Ley Orgnica que crea la
Institucin." Seala la parte demandante que COFINA decidi la controversia
actuando como si fuera un ente que se rige por el derecho pblico, cuando la Ley
65 de 1 de diciembre de 1975, reformada por la Ley 46 de 25 de julio de 1978,
seala taxativamente que la Corporacin Financiera Nacional (COFINA) se rige por
el Derecho Privado. Adems, indica la parte actora que a travs de la resolucin
impugnada la Corporacin Financiera Nacional "procedi a declarar inhbil a la
fallida Centro Mdico del Caribe, S.A. para participar en actos de seleccin de
contratista y para celebrar contratos con entidades pblicas, cuando en realidad
dicha funcin o declaracin debe emanar de la Direccin General de Proveedura y
Gastos del Ministerio de Economa y Finanzas..."
De igual manera, indica que ha sido vulnerada por comisin el artculo 140 de la
ley 38 de 2000, toda vez que no se valoraron las pruebas que se aportaron a la
contestacin de la demanda de terminacin de contrato de arrendamiento ni se
orden la prctica de las otras pruebas que haba solicitado, dejando en
indefensin al Centro Mdico del Caribe, S.A.
En adicin, estima la parte demandante que se ha infringido por comisin el
artculo 36 de la Ley 38 del 31 de julio de 2000, toda vez que COFINA orden sin
estar facultada para ello, "el desalojo inmediato del quebrado Centro Mdico del
Caribe, S.A. y de su curador, cuando para ello debe acudir a las autoridades de
polica, previa comunicacin al Juez que conoce de la quiebra, para que dicho
funcionario ordene dicho desalojo, conforme a las normas legales vigentes."
Finalmente, opina la parte actora que se ha violado por omisin el artculo 10
de la Ley 65 del 1 de diciembre de 1975, reformada por el artculo 3 de la ley 46
del 25 de julio de 1978, ya que no es posible aplicarle el derecho pblico a la
empresa Centro Mdico del Caribe, S.A., y COFINA "carece de competencia para
dictar actos administrativos, ya que, por ley, est obligada a ocurrir ante la
Jurisdiccin Ordinaria para hacer valer sus derechos."

Las normas que se alegan infringidas son del siguiente tenor literal:
Ley 56 de 27 de diciembre de 1995.
Artculo 106. Procedimiento de resolucin.
La resolucin administrativa del contrato se ajustar a lo
establecido en el Artculo 105, con sujecin a las siguientes
reglas:
...
3. Recibida por el funcionario la contestacin, este deber
resolver haciendo una exposicin de los hechos comprobados, de
las pruebas relativas a la responsabilidad de la parte, o de la
exoneracin de responsabilidad en su caso, y de las disposiciones
legales infringidas, resolucin que deber ser comunicada
personalmente. Las resoluciones siempre ser motivadas.
...
7. Se remitir, a la Direccin de Proveedura y Gastos del Ministerio de
Hacienda y Tesoro, copia autenticada de la resolucin administrativa del
contrato, a los dos (2) das calendarios a partir de la fecha en que la
resolucin se encuentre ejecutoriada, para los efectos de lo que dispone la
ley.
Ley 38 de 31 de julio de 2000.
Artculo 140: Sirven como pruebas los documentos, el testimonio,
la inspeccin oficial, las acciones exhibitorias, los dictmenes
periciales, los informes, los indicios, los medios cientficos, las
fotocopias o las reproducciones mecnicas y los documentos
enviados mediante facsmil y cualquier otro elemento racional
que sirva a la formacin de la conviccin del funcionario, siempre
que no estn expresamente prohibidos por la ley ni sean
contrarios a la moral o al orden pblico...
Artculo 36: Ningn acto podr emitirse o celebrarse con infraccin de una
norma jurdica vigente, aunque ste provenga de la misma autoridad que
dicte o celebre el acto respectivo. Ninguna autoridad podr celebrar o emitir
un acto para el cual carezca de competencia de acuerdo con la ley y los
Reglamentos.
Ley 65 del 1 de diciembre de 1975.
Artculo 10: No se aplicarn a la Corporacin Financiera Nacional las
disposiciones contenidas en el Decreto de Gabinete 238 de 1970 ni las
contenidas en la Ley 4 de 1935.
La Corporacin Financiera Nacional se regir por las normas del Derecho
Privado, salvo en materia laboral y otras excepciones previstas en la
presente Ley. Las excepciones contempladas en el presente artculo no se
aplicarn a las empresas no estatales, en las cuales COFINA tenga
participacin.
INFORME EXPLICATIVO DE CONDUCTA.
Mediante Nota de 8 de octubre de 2003, la Gerente General de Corporacin
Financiera Nacional, rindiel respectivo informe explicativo de conducta en
donde expone lo siguiente:
I. Iniciamos por expresar que entre la Corporacin Financiera
Nacional (COFINA) y el Licdo. Isaas Barrera Rojas actuando en su
condicin de Curador de la Quiebra de la sociedad Centro Mdico
del Caribe, S.A., se suscribi el Contrato de Arrendamiento N
02-2001 de fecha quince (15) de abril del ao Dos Mil Uno (2001)
que tena como objetivo primordial el arrendar la Finca
propiedad de COFINA distinguida con el N 8486 inscrita al Tomo
1451, Folio 448 de la seccin de la propiedad, Provincia de Coln
y sus mejoras consistente en un edificio de dos (2) plantas

ubicado en la avenida Roosevelt, Calle 11 y 12 en la ciudad de

Coln donde funciona en la actualidad el Hospital denominado
CENTRO MDICO DEL CARIBE.
II. En atencin a Certificacin de saldo emitida por la Licda. Noris
S. de Herrera, Contadora Pblica Autorizada N 8455 quien se
desempea como Jefa del Departamento de Contabilidad de la
Institucin y en donde se certificaba que el Licdo. Isaas Barrera
Rojas actuando en su condicin de Curador de la Quiebra de la
sociedad Centro Mdico del Caribe, S.A., adeudaba al da ocho
(8) de julio del ao Dos Mil Dos (2002) la suma de CIENTO DOS MIL
BALBOAS CON 00/100 (B/.102,000.00) en concepto de
arrendamiento y correspondiente a los meses de abril, mayo,
junio y julio del ao 20002, se dispuso mediante Resolucin de
fecha Diez (10) de julio del ao Dos Mil Dos (2002) iniciar el
trmite administrativo de la declaratoria de Resolucin
Administrativa del Contrato de Arrendamiento N 02-2001 de
fecha 15 de abril del ao 2001 aplicndose el contenido de los
Artculos 105 y 106 de la Ley 56 del 27 de diciembre del ao
1995, por la cual se regula la Contratacin Pblica y otorgndose
el trmino de cinco (5) das hbiles a partir de la notificacin de
la presente Resolucin para que El Arrendatario Isaas Barrera
Rojas procedieran a la contestacin, presentacin de pruebas y
descargos en defensa de su derecho.
Igualmente, advierte la Gerente General que el licenciado Barrera anunci
una Advertencia de Inconstitucionalidad del numeral 3 del artculo 106 de la Ley
56 de 1995 dentro del proceso de Terminacin de Contrato de arrendamiento por
Resolucin Administrativa. Dicha Advertencia fue declarada no viable a travs de
la Sentencia de 9 de abril de 2003, bajo la ponencia del Magistrado Adn Arnulfo
Arjona. Indica pues, que luego de esto, se emite la Resolucin de 6 de mayo de
2003, ahora impugnada.
OPININ DE LA PROCURADURA DE LA ADMINISTRACIN.
Por su parte, la Procuradura de la Administracin, contest la demanda
mediante Vista N 569 de 14 de octubre de 2004, en la cual considera no deben
prosperar los cargos de ilegalidad endilgados contra la Resolucin de 6 de mayo de
2003. En lo medular, en dicho documento la Procuradura de la Administracin
observa lo siguiente:
...
Contrario a lo expuesto por el demandante, no se viola el artculo
106 de la Ley N 56 de 27 de diciembre de 1995, al constatarse en
autos y contrario a lo expuesto, por ste, que las pruebas fueron
evaluadas en su conjunto, al momento de emitirse el acto
administrativo impugnado.
De igual forma, no prosperan el resto de los cargos de ilegalidad
endilgados (artculos 36 y 140 de la Ley No. 38 de 31 de julio de
2000), al encontrar justificacin la actuacin de la Gerente General
de la Corporacin Financiera Nacional, (COFINA), en las
disposiciones legales vigentes que rigen la materia de contratacin
pblica.
Por su parte, el artculo 1, de la Ley N 56 de 1995, a la letra
establece:
"Artculo 1. mbito de aplicacin.
La presente Ley se aplicar a las contrataciones que realice el
Estado, sus entidades autnomas o semiautnomas, para:
1. La ejecucin de obras pblicas
2. Adquisicin de bienes.
3. ...

En otro orden, el Cdigo Fiscal, en su artculo 10, dispone que las

personas que tengan a su cargo la administracin de bienes
nacionales sern responsables por su valor monetario en caso de
prdida o de daos causados por negligencia o uso indebido,
aunque no hayan estado bajo su cuidado inmediato, al producirse
la prdida o dao.
DECISIN DE LA SALA.
La Sala pasa a examinar los cargos que se le atribuyen al acto administrativo
impugnado, con la finalidad de resolver la presente controversia.
Primeramente, observa esta Superioridad que la emisin del acto impugnado
tuvo su gnesis en el incumplimiento por parte del licenciado Isaas Barrera
Rojas, en su condicin de curador de la quiebra de la sociedad Centro Mdico del
Caribe, S.A., de varias clusulas del Contrato de Arrendamiento N 02-2001 de
fecha 15 de abril de 2001 suscrito entre dicha sociedad y la Corporacin
Financiera Nacional (COFINA).
En lo medular, opina la parte actora que las normas por l citadas han sido
infringidas, toda vez que la entidad estatal demandada no era competente para
emitir un acto administrativo resolviendo el contrato de arrendamiento, pues se
rige por el derecho privado por mandato expreso, de su Ley Orgnica y no por el
derecho pblico.
Dentro de las normas que la parte actora estima vulneradas se encuentra el
artculo 10 de la Ley 65 de 1 de diciembre de 1975, reformada por el artculo 3
de la ley 46 de 25 de julio de 1978. En dicha norma se establece que no se
aplicaran a COFINA las disposiciones contenidas en la Ley Bancaria ni las
contenidas en la Ley 4 de 1935 por la cual se dictan disposiciones de carcter
econmico, quedando claramente establecido que la Corporacin Financiera
Nacional se regir por las normas del Derecho Privado, salvo en materia laboral y
otras excepciones previstas en la Ley.
Al iniciar nuestro anlisis sobre la posible infraccin de las normas
previamente citadas, nos obligamos como punto de partida, a conocer las
disposiciones generales que originaron o crearon la Corporacin Financiera
Nacional. As vemos que la Ley N 65 de 1 de diciembre de 1975, por la cual se
crea la Corporacin Financiera Nacional (COFINA) establece en su Captulo I,
Artculo Primero lo siguiente:
Artculo 1. Crase una empresa estatal denominada Corporacin
Financiera Nacional (COFINA), la cual tendr personera jurdica,
patrimonio propio y autonoma en su rgimen interno, con el
objeto principal de fomentar actividades y empresas prioritarias
al desarrollo econmico nacional. La Corporacin Financiera
Nacional estar sujeta a la poltica econmica del Gobierno
Nacional y a la fiscalizacin de la Contralora General de la
Repblica.
Con ese norte, retomamos el tema de la competencia de COFINA para emitir
el acto administrativo aqu impugnado, y resulta de mrito indicar que el
fundamento de derecho que esgrimi la entidad estatal para sustentar su
actuacin fue la normativa contemplada en la Ley 56 de 1995, por la cual se
regula la contratacin pblica. A este respecto y en ilacin, es oportuno subrayar
lo que establece la Ley de Contratacin Pblica, vigente a la fecha, en su
artculo segundo, que a la letra dice:
Las sociedades en las cuales el Estado tenga participacin
econmica o control efectivo, o cuya propiedad total sea del
Estado, y que se dediquen a actividades comerciales e
industriales, o aquellas entidades pblicas que la ley autorice, se
regirn por las normas de derecho privado, para la adquisicin de
bienes o servicios, o en sus relaciones contractuales con terceros,
salvo las normas previstas en sus respectivos instrumentos de
creacin. Estas empresas celebrarn los contratos para la
adquisicin de bienes y servicios con fundamento en el principio

de libertad de concurrencia. Las disposiciones de la presente Ley

en materia de contratacin pblica de tales entidades, tendrn
carcter subsidiario, siendo de aplicacin preferente, a esta Ley,
las disposiciones especiales relativas a la contratacin de tales
organismos y las del Cdigo Civil y del Cdigo de Comercio,
compatibles con el rgimen jurdico de tales entidades pblicas y
con el inters pblico que se persigue mediante el mecanismo
contractual por parte del Estado.
Vinculando las normas antes transcritas, podemos dilucidar que la Corporacin
Financiera Nacional es una empresa estatal con autonoma propia que se regir
por las normas del Derecho Privado, salvo en materia laboral y en otras
detalladas en la Ley que la crea. Igualmente podemos razonar, como bien lo
indica la Ley de Contratacin Pblica, que en sus relaciones contractuales con
terceros COFINA se regir por las normas del derecho privado, por lo que
establezca la Ley 65 de 1975, con su respectiva modificacin, y de manera
supletoria por lo establecido en materia de contratacin en el siguiente orden de
prelacin: el Cdigo Civil, el Cdigo de Comercio y la Ley de Contratacin
Pblica.
En aras de profundizar en el asunto, creemos apropiado transcribir la
Sentencia de 23 de julio de 1998, bajo la ponencia de la Magistrada Mirtza
Anglica Franceschi de Aguilera, que a nuestra consideracin deja claro el pensar
de nuestra Corporacin de Justicia respecto al tema en cuestin:
La Corporacin Financiera Nacional (COFINA) es una entidad autnoma
creada para fomentar empresas y actividades prioritarias al desarrollo
econmico nacional, mediante Ley N 65 de 1975, reformada por la Ley
N 46 de 1978. El artculo 1 de la Ley Orgnica de COFINA la define
como una empresa estatal con personera jurdica, patrimonio propio y
autonoma en su rgimen interno, que estar sujeta a la poltica
econmica del Gobierno Nacional y que ser fiscalizada por la
Contralora General de la Repblica. Por su parte, el artculo 10 de la Ley
N 65 de 1975, modificado por el artculo 2 de la Ley N 46 de 1978,
establece lo siguiente:
"ARTICULO 10. No se aplicarn a la CORPORACIN FINANCIERA
NACIONAL las disposiciones contenidas en el Decreto de Gabinete N
238 de 1970 ni las contenidas en la Ley 4 de 1935.
La CORPORACIN FINANCIERA NACIONAL se regir por las
normas del Derecho Privado, salvo en materia laboral y otras excepciones
previstas en la presente Ley. Las excepciones contempladas en el presente
artculo no se aplicarn a las empresas no estatales, en las cuales COFINA
tenga participacin".
El Decreto de Gabinete N 238 de 1970 reforma el rgimen bancario y
crea la Comisin Bancaria Nacional y mediante la Ley 4 de 1935 se
dictaron disposiciones de carcter econmico que modificaron el Cdigo
de Comercio.
Aunque el artculo 7 del Cdigo Fiscal establezca que sus normas tienen
carcter supletorio para las entidades autnomas del Estado en cuanto
sean aplicables, la Corporacin Financiera Nacional (COFINA), que es
una entidad autnoma, se rige por normas de derecho privado, excepto en
sus relaciones laborales y en otros casos previstos por la ley orgnica de
dicha corporacin. Esta Ley es posterior y especialmente aplicable a
dicha corporacin financiera y por tanto, su rgimen ser de derecho
privado en tanto la ley no contemple la aplicacin de normas de carcter
pblico a sus relaciones, como lo hace en materia laboral.
...
La Sala observa que los actores en la demanda afirman que se ha
incumplido el contrato celebrado entre la Corporacin Financiera
Nacional (COFINA) y la sociedad Nuevos Hoteles de Panam, S. A.
Dicho contrato est regido, tal como lo establece la ley orgnica de

COFINA, por el derecho privado, y por tanto su incumplimiento puede

ser demandado por la propia Corporacin Financiera Nacional (COFINA)
ante los tribunales competentes, para exigir su fiel cumplimiento, as
como tambin los intereses, daos y perjuicios correspondientes, a los que
tiene derecho si se ha producido el incumplimiento contractual.
Por todo lo expuesto, la Sala considera que se ha producido una
vulneracin al artculo 10 de la Ley 65 de 1 de diciembre de 1975, toda vez
que en lo que respecta a la materia de contratacin con terceros, COFINA
se debe regir por el derecho privado, y como de manera acertada indica la
precitada Sentencia de 23 de julio de 1998, el incumplimiento de un
contrato debe ser demandado ante los tribunales competentes, siendo en
este caso competencia de los Tribunales de la Jurisdiccin Civil. Vemos
pues, que la Corporacin Financiera Nacional no es competente para dictar
el acto administrativo comprendido en la Resolucin fechada 6 de mayo de
2003, expedido por la Gerente General de la COFINA.
Tomando en consideracin lo antes expresado y de conformidad con el
artculo 52 de la Ley 38 de 2000, que establece que se incurre en vicio de
nulidad absoluta en los actos administrativos dictados, si se dictan por
autoridades incompetentes, este Tribunal Colegiado estima que el acto
emitido por la Gerente General de la Corporacin Financiera Nacional
incurre en vicio de nulidad absoluta y por tanto as hay que declararlo.
Cabe agregar que por las razones externadas y por economa procesal la
Sala Tercera no entrar a conocer los dems cargos de violacin endilgados
en la presente demanda.
Por consiguiente, la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, de la
Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la Ley DECLARA QUE ES ILEGAL, la Resolucin
fechada 6 de mayo de 2003, expedida por la Gerente General de la
Corporacin Financiera Nacional (COFINA).
Notifquese.
VICTOR L. BENAVIDES P.
WINSTON SPADAFORA FRANCO -- HIPLITO GILL SUAZO
JANINA SMALL (Secretaria)

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