El rgimen laboral especial de la

Contratacin Administrativa de Servicios

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El pasado 28 de junio de 2008 el Gobierno del Per promulg el Decreto Legislativo N

1057, norma que cre el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de Servicios
RECAS, modalidad laboral especial del Estado que desde su concepcin ha formulado
nfasis en su diferencia con los regmenes laborales pertenecientes a la carrera
administrativa y a la actividad privada.
No obstante, esta norma desde antes de su concepcin ya contaba con diversos
detractores que no vean con buenos ojos que la misma podra servir para subsanar los
problemas suscitados al interior del Estado a causa de la mala utilizacin de las
contrataciones por servicios no personales y la manera tan generalizada en que las
diversas entidades pblicas haban llevado a la desnaturalizacin dicha modalidad de
contratacin civil.
No es secreto que al ao 2008 muchas (o casi todas) de las entidades de la Administracin
Pblica contaban entre su fuerza laboral con personas que si bien se encontraban
desarrollando labores de naturaleza permanente, contaban con un presupuesto asignado,
mantenan relacin de subordinacin con las entidades y prestaban un servicio personal
percibiendo una retribucin a cambio, eran mal llamados locadores o servicios no
personales, invocando para tal efecto como base jurdica -disociada de la realidad- al
Cdigo Civil.
Como sabemos, dichas personas no contaban con los derechos laborales ms bsicos
como el acceso a la seguridad social, vacaciones, gratificaciones, sistema previsional,
licencias y permisos, jornada laboral, entre otros.
En tal sentido, tenemos que a junio del 2008 exista un panorama sombro en las
relaciones laborales del Estado generado por el uso indebido y generalizado de una
modalidad de contratacin civil que encubra relaciones laborales claramente definidas; por
ello, como respuesta a esta distorsin es que apareci el RECAS como un instrumento de
mejora progresiva de las condiciones laborales de dichas personas y en general, de los
mecanismos de contratacin de personal en la Administracin Pblica.
Desde un punto de vista objetivo debemos reconocer que el RECAS ha permitido el
acceso de estos trabajadores a los derechos laborales fundamentales, sin embargo, no
puede dejarse de mencionar que ello no signific el reconocimiento y tratamiento laboral
de este rgimen desde el principio, sino, que se produjo a consecuencia de un necesario
pronunciamiento del Tribunal Constitucional (TC) a travs de su sentencia N 002-2010-AI,
del 31 de agosto de 2010, que significara un hito en la historia del tratamiento de esta
modalidad laboral[1].

A su promulgacin, el CAS era definido como una modalidad especial propia del derecho
administrativo y privativa del Estado que comprenda nicamente a favor del
contratado: a) Un mximo de 48 horas de prestacin de servicios a la
semana, b) Descanso de 24 horas por semana, c) Descanso de 15 das calendario por ao
cumplido, d) Afiliacin al rgimen contributivo administrado por ESSALUD y, e) Acceso al
sistema previsional. Conceptos que si bien reflejan un somero tratamiento laboral, se
esforzaban en precisar que no se trataba de un contrato laboral ni mucho menos
representaba una relacin laboral.
Como hemos mencionado, la STC N 002-2010-AI permiti que se reconociera la
naturaleza laboral del contrato administrativo de servicios y como tal, se incorporara en su
legislacin los derechos y beneficios que a sta corresponden, empero, al habrsele
otorgado la categora de rgimen especial no se le ha dotado del ntegro de los derechos
laborales que gozan los trabajadores de la carrera administrativa o de la actividad privada,
lo cual tambin resulta discutible por crear una categora de especial a pesar de que
realizan las mismas funciones que aquellos de los dems regmenes laborales que
encontramos en la Administracin Pblica.
En base a la interpretacin constitucional que realiz el TC sobre el Decreto Legislativo N
1057, el Ejecutivo emiti el Decreto Supremo N 065-2011-PCM, publicado el da 27 de
julio de 2011, norma que modific diversos artculos del Reglamento, incorporando el
reconocimiento expreso de la naturaleza laboral del CAS y con ello la correspondiente
enumeracin de beneficios laborales que se sumaban a los tmidamente sealados a
travs de la norma original.
Por ejemplo, entre los beneficios reconocidos a partir de la declaracin de la relacin
laboral se encuentran:
1. Percibir mensualmente no menos de una remuneracin mnima legal
2. Una jornada laboral no mayor de 8 horas diarias o 48 semanales
3. Descanso semanal obligatorio de 24 horas consecutivas como mnimo
4. Un tiempo de refrigerio a no ser considerado como parte de la jornada de trabajo
5. Aguinaldo por fiestas patrias y navidad (conforme a lo establecido en las leyes
anuales de presupuesto)
6. Vacaciones remuneradas de 30 das naturales
7. Licencias con goce de remuneraciones al igual que los dems regmenes laborales
8. Gozar de los derechos de la Ley N 29783 Ley de seguridad y salud en el trabajo
9. A la libertad sindical, conforme al Decreto Supremo N 010-2003-TR

10. Afiliacin a un rgimen previsional

11. Afiliacin al rgimen contributivo de Essalud
12. Derecho a recibir un Certificado de Trabajo al trmino del contrato
Queda claro que con este esfuerzo se ha logrado brindar un tratamiento ms justo y
equitativo para los trabajadores pertenecientes al RECAS y a pesar de que an subsisten
ciertas diferencias con respecto a los dems regmenes laborales, como por ejemplo el
derecho a percibir una compensacin por tiempo de servicios[2], ya el reconocimiento de
este grupo de beneficios significa un gran avance a favor de los trabajadores.
Una caracterstica que subsiste desde la concepcin original del RECAS y de la cual no
comprendemos su persistencia es la categora tributaria asignada a la contraprestacin
percibida. De acuerdo con el artculo 12 del Decreto Legislativo N 1057, incorporado por
la Ley N 29849, para efectos del impuesto a la renta estas remuneraciones son calificadas
como renta de cuarta categora, sin embargo, debe tenerse presente que el artculo 22 del
Texto nico Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta, aprobado por Decreto Supremo
N 179-2004-EF, establece que las rentas de cuarta categora son aquellas
percibidas como consecuencia del trabajo independiente.
Dicha calificacin se entendera de haberse mantenido el primer escenario del RECAS en
el cual se consideraba al rgimen como una contratacin administrativa y no como una de
naturaleza laboral, pero luego de haberse efectuado el reconocimiento de la existencia de
la relacin laboral, carece de sustento que se haya mantenido el criterio de considerarlas
como renta de cuarta categora cuando lo que corresponde es la calificacin como renta
de quinta categora que es aquella percibida como producto del trabajo en relacin de
dependencia, como es el caso del RECAS.
De ah que subsiste la incoherente obligacin de los trabajadores CAS de emitir recibos
por honorarios profesionales mensualmente como si se tratara de un servicio
independiente prestado a una entidad pblica, situacin que debi haber sido superada
luego del sinceramiento legislativo realizado con la Ley N 29849[3] y el Decreto Supremo
N 065-2011-PCM pero que el legislador prefiri mantener.
Con relacin a los mecanismos de extincin del CAS, tenemos que el panorama tambin
ha variado luego de su concepcin original, pero consideramos que en este caso la
modificatoria no ha sido en pro de los derechos laborables sino por el contrario, se ha
brindado hasta cierto punto un mecanismo ms sencillo de terminacin de relacin laboral
favoreciendo al empleador en detrimento del trabajador, de lo cual hablaremos ms
adelante.
A consecuencia de las modificatorias realizadas por la Ley N 29849 se incorpor el
artculo 10 al Decreto Legislativo N 1057 referido a las causales de extincin del
contrato[4], los que quedaron configurados de la siguiente manera:
1. Fallecimiento

2. Extincin de la entidad contratante

3. Renuncia
4. Mutuo disenso
5. Invalidez absoluta permanente o sobreviniente
6. Resolucin arbitraria o injustificada
7. Inhabilitacin administrativa, judicial o poltica por ms de tres meses
8. Vencimiento del plazo contractual
Mencionamos lneas arriba que desde su concepcin inicial el RECAS ha tenido diversas
modificaciones, muchas de las cuales han representado ventajas considerables a favor de
los trabajadores, sin embargo, existe un aspecto cuyo cambio no ha sido en base a
criterios del derecho laboral sino por el contrario, ha favorecido netamente al empleador y
le ha proporcionado cada vez mecanismos ms sencillos para la terminacin unilateral de
la relacin laboral.
En un inicio, el inciso f) del artculo 13 del Reglamento del Decreto Legislativo N 1057
estableca que la terminacin unilateral del contrato slo poda ser invocada por el
empleador cuando se sustente en el incumplimiento injustificado del contratado de las
obligaciones derivadas del contrato o en la deficiencia en el cumplimiento de las tareas
encomendadas y, a fin de ejercer este supuesto, la entidad deba imputar dicho
incumplimiento al contratado concedindole un plazo para que ste exprese lo que
considere pertinente, tras lo cual la resolucin del contrato involucraba una comunicacin
debidamente motivada de la entidad, formulada en base a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. No obstante, a raz de la incorporacin en el propio Decreto Legislativo
N 1057 de las causales de extincin del contrato, se aprecia que ha existido una
derogacin tcita del inciso f) del artculo 13 del Reglamento[5], por cuanto como se han
mencionado- el incorporado artculo 10 del Decreto Legislativo no contiene el supuesto
de Decisin unilateral del contratado, siendo el supuesto que ms se asemeja a l el
referido a Resolucin arbitraria o injustificada.
La diferencia entre estos dos supuestos recae en el procedimiento para su aplicacin y las
consecuencias que la misma origina. En el primer caso Decisin unilateral del contratadohemos visto que se requera que la entidad impute al contratado dicho incumplimiento y le
conceda un plazo para que formule sus descargos, luego la entidad tena que formular una
decisin motivada y en caso de se produzca una desvinculacin unilateral sin
incumplimiento (lo que constituye una resolucin arbitraria o injustificada), se pagara una
indemnizacin equivalente a las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un mximo
de dos meses. En el segundo caso Resolucin arbitraria o injustificada- la Ley N 29849
ha permitido que la entidad decida sin expresin de causa alguna la terminacin de la
relacin laboral y como mayor consecuencia de dicha accin slo tendra que pagar como
indemnizacin las contraprestaciones dejadas de percibir hasta un mximo de 3 meses,

diferencia sustancial que en nuestra consideracin representa una circunstancia injusta e

ilegal que vulnera los principios fundamentales del derecho laboral y no guarda correlato
con los importantes cambios surgidos a favor del trabajador en dicho rgimen.
En conclusin, a nuestro entender el RECAS ha significado una mejora sustancial en el
tratamiento por parte del Estado de los trabajadores contratados para la realizacin de
labores temporales, empero, si bien se ha logrado avanzar en el reconocimiento y
otorgamiento de derechos y beneficios laborales, an subsisten criterios arbitrarios que
colocan a esta modalidad en una posicin de desventaja con relacin a los dems
regmenes laborales utilizados en la Administracin Pblica, situacin que esperamos se
llegue a corregir progresivamente con la eliminacin del RECAS y la implementacin
paulatina del nuevo rgimen del servicio civil.
[1] No obstante, el TC no ha emitido siempre pronunciamientos favorables al
reconocimiento de derechos laborales en el RECAS, un ejemplo de ello es la STC 038182009-PA/TC, sentencia duramente criticada por la doctrina por cuanto con ella se
determin que aquellas personas que hayan prestado servicios al Estado bajo la
modalidad de Servicios No Personales (SNP) sin importar el periodo de dicho vnculo y
luego pasaron a la modalidad CAS, no tienen derecho a demandar su reincorporacin si
son despedidos de manera arbitraria por su empleador. Con ello, se rechaza el estudio de
la desnaturalizacin de la relacin civil que mantuvo el contratado con el Estado bajo la
modalidad de locacin y se da prevalencia a la ltima relacin laboral del rgimen CAS, sin
importar que, por ejemplo, una persona haya mantenido 7 o ms aos consecutivos como
SNP sin percibir ningn tipo de derecho o beneficio laboral- y luego de 3 meses de
contrato CAS como en el caso resuelto por el TC- el empleador decida cortar la relacin
sin ningn tipo de consecuencia o pago indemnizatorio.
En tal sentido, dicho criterio asumido por el TC ha representado un rechazo a la aplicacin
de los derechos laborales generados por aquellos miles de trabajadores que mantuvieron
contratos SNP desnaturalizados por el Estado, y por ende una herramienta legal slo
muy beneficiosa para el Estado a fin que de trmino unilateralmente a dichas relaciones
desnaturalizadas sin mayor responsabilidad que implique en el mejor de los casos- el
pago de una nfima indemnizacin de 3 remuneraciones. Sin embargo, este criterio no ha
sido asumido por los diversos rganos jurisdiccionales del Poder Judicial, incluyendo a las
Salas Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica.
[2] Sin embargo, creemos que la naturaleza caracterstica temporal de este rgimen
especial podra justificar hasta cierta medida- dicha diferencia.
[3] Ley que establece la eliminacin progresiva del Rgimen Especial del Decreto
Legislativo N 1057 y otorga Derechos Laborales.
[4] Supuestos que consideramos debieron estar comprendido desde un inicio en la norma
de creacin del RECAS y no slo en su Reglamento.
[5] A tal efecto, debe tenerse presente el criterio de derogacin tcita establecido en el
Artculo I del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil producida cuanto la nueva norma regula

ntegramente la materia de la norma anterior, con el aadido de que en el presente caso se

trata de una norma principal (Decreto Legislativo N 1057) que modifica los criterios que se
encontraban establecidos en su norma accesoria (Reglamento aprobado por el Decreto
Supremo N 075-2008-PCM).