Fundamentos de Planificacion y Politica Publica Edgar Ortegon Q.

FUNDAMENTOS DE
PLANIFICACIN Y
POLTICA PBLICA
Edgar Ortegn Quiones

FUNDAMENTOS DE
PLANIFICACIN Y
POLTICA PBLICA
Universidad de Alcal.
Instituto de Estudios
Latinoamericanos
(IELAT)
Centro Guaman Poma

de Ayala
Edgar Ortegn
Presidencia del Consejo de Ministros
Jr. Carabaya cuadra 1 s/n
01-2197000
www.pcm.gob.pe
Programa de Cooperacin Hispano-Peruano
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
AV. Jorge Basadre 460, San Isidro
01-2027000
Instituto de Estudios Latinoamericanos
Universidad de Alcal
C/ Trinidad 1
Edificio Trinitarios
28801 Alcal de Henares Madrid
www.ielat.es
ielat@uah.es
Coordinacin de la edicin
Centro Guaman Poma de Ayala
Director
Jos Mara Gmez Garca
Programa Hbitat y Ciudadana
Asuncin Marco
Coordinador de la Escuela de Gobernabilidad
Igor Elorrieta
Coordinadora acadmica
Eliana Rivera
Correccin de estilo
Eleana Llosa
Diseo y diagramacin
Gonzalo Nieto
Diseo de cartula
Gissel Enrquez
Tiraje
1000 ejemplares
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per Nro. 2011-16465
Este libro es publicado con el aporte financiero de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (AECID). Su contenido es responsabilidad exclusiva de su autor y del Centro Guaman
Poma de Ayala y no refleja necesariamente la opinin de la AECID.
CONTENIDO
Prlogo
11
Agradecimientos
12
Siglas usadas
13
Captulo 1
El Estado y la poltica pblica
1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l?
1.2 Cules son las funciones del Estado?
1.3 Qu es una buena poltica pblica?
1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica
1.5 Los costos de la falta de coordinacin
1.6 Qu enfoques existen en el proceso poltico
de toma de decisiones?
1.7 Predominio de dos grandes corrientes:
eleccin racional y eleccin pblica
Captulo 2
Conceptos bsicos de gestin pblica
2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques
existen respecto a ella?
2.2 Qu se debe enfatizar en el concepto de gestin pblica?
15
17
24
25
27
29
33
37
45
47
52
Captulo 3
Agenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas
3.1 Qu es una Agenda Pblica?
3.2 Qu es un problema social?
3.3 Qu es una relacin causa-efecto y por qu es importante?
3.4 Las fases de la poltica pblica
3.5 Retrasos de la poltica pblica
Captulo 4
La construccin de la poltica pblica
4.1 Elementos de la poltica pblica
4.2 Adaptabilidad y enfoque sistmico de la poltica pblica
4.3 Enfoques predominantes en la construccin de polticas pblicas
4.4 Estrategias de diseo institucional
4.5 Criterios en la toma de decisiones
Captulo 5
El rol de la planificacin en la construccin de la poltica pblica
5.1 Estrategia y planificacin
5.2 La difcil convivencia entre planificacin y estrategia
5.3 Funciones bsicas de la planificacin
5.4 Funcin de prospectiva o visin de largo plazo
Captulo 6
La funcin
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
bsica de evaluacin
Qu significa evaluar?
Los tipos de evaluacin
La evaluacin mediante la metodologa del marco lgico
Evaluacin de impacto: cul es el efecto neto del
programa sobre los beneficiarios?
Evaluacin comprehensiva de programas
Los efectos de la intervencin y la evaluacin
Categoras de indicadores para la evaluacin
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59
64
68
74
78
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113
114
129
131
131
134
139
147
148
149
6.8
6.9
Evaluacin basada en la teora

Qu persigue la meta-evaluacin?
Captulo 7
Las funciones de concertacin y coordinacin
7.1 La funcin de concertacin
7.2 Participacin para la concertacin
7.3 Qu es participacin poltica? Clasificaciones y niveles
7.4 Atributos de la participacin ciudadana en la
concertacin de polticas pblicas
7.5 La funcin de coordinacin
7.6 Coordinacin entre niveles de intervencin
7.7 Coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial
7.8 El presupuesto como bisagra de coordinacin por
excelencia y de integracin con la planificacin
7.9 Cules son y qu implican los desequilibrios de las
polticas pblicas?
156
159
165
167
169
170
172
173
176
179
181
185
Captulo 8
Las fallas de mercado y el rol de las polticas pblicas
8.1 El contexto de las fallas de mercado
189
191
Captulo 9
Las fallas de intervencin o de Estado
9.1 Teoras alternativas
9.2 Imperfecciones de la democracia directa
9.3 Imperfecciones de la democracia representativa
229
231
236
238
Captulo 10
La importancia de los incentivos
10.1 Qu son los incentivos?
10.2 Cmo aparecen los incentivos?
241
243
245
10.3 Relaciones entre contratos e informacin:

El modelo Agente-Principal
10.4 Por qu son importantes los incentivos?
10.5 Instituciones e incentivos
Captulo 11
La corrupcin como falla
11.1 La corrupcin
11.2 La corrupcin
11.3 La corrupcin
11.4 La corrupcin
de varios actores
como falla de comportamiento individual
como falla institucional del Estado
como falla del sistema poltico
como fenmeno transversal
Captulo 12
Crecimiento, productividad e instituciones
12.1 Conceptos subyacentes
12.2 El progreso tcnico en los modelos de crecimiento
exgeno y endgeno
12.3 El progreso tcnico y sus relaciones con la
transformacin productiva
12.4 La transformacin productiva y La hora de la igualdad
248
250
254
257
259
260
262
266
271
273
277
280
284
Bibliografa
287
Lista de grficos
371
Lista de cuadros
320
PRLOGO
El estudio de las polticas pblicas, como subcampo de las ciencias sociales,

se ha convertido en una temtica cada vez ms importante dentro de la
academia, los centros de investigacin y la administracin pblica por su
trascendencia en todo lo relacionado con la eficiencia y la equidad en la
asignacin de recursos. Su estudio cubre el proceso dinmico y participativo
del flujo de decisiones y acciones, con la intervencin de mltiples actores e
instituciones, donde por lo regular prevalece la incertidumbre y el disenso.
Desde esta perspectiva, existen nuevos enfoques que integran y articulan
las acciones del Estado, el mercado y la sociedad civil.
El texto de este documento recoge las ideas centrales del proceso
de formacin, definicin e implementacin de la poltica pblica y retoma
asuntos medulares sobre el rol del Estado tanto a travs de las funciones
bsicas de la planificacin como de los alcances de las fallas del mercado, la
intervencin y la accin colectiva. Una preocupacin especial se concentra,
por un lado, en el papel que juegan los incentivos para motivar y coordinar
actores en busca de un objetivo comn y, por otro lado, en los costos que
representa la corrupcin para la eficiencia y equidad de las polticas pblicas.
Tambin se destaca el crucial impacto de la productividad, tanto en aumentar
el crecimiento como en facilitar la transformacin productiva.
Dada la combinacin simultnea de problemas, opciones y decisiones durante el proceso de gestin pblica, se plantea la conveniencia de
conjugar de manera complementaria los fundamentos conceptuales del
enfoque econmico, el enfoque organizacional y el enfoque estratgico
de la planificacin. La evidencia histrica sobre la necesidad de construir
amplios consensos para forjar acuerdos que den respuesta a la desigualdad
y al crecimiento estable avala este enfoque.
Fundamentos de planificacin y poltica pblica
11
AGRADECIMIENTOS
La preparacin y elaboracin de este documento son resultado de las facilidades que me brindaron varias instituciones, en primer lugar el Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (Ilpes),
divisin de la Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (Cepal),
donde aprend y compart con mis alumnos y colegas, durante muchos aos,
la mayora de las ideas aqu expuestas. En segundo lugar, la Universidad de
Alcal, a travs del Instituto de Estudios Latinoamericanos (Ielat), por invitarme a participar como profesor visitante cada ao para impartir la ctedra
de polticas pblicas en la maestra sobre Amrica Latina contempornea
y sus relaciones con la Unin Europea. En tercer lugar, al Centro Guaman
Poma de Ayala del Cusco, por permitirme exponer como profesor en sus
diplomados los temas del presente documento y por las pasantas que me
ofreci en su sede para investigar, escribir y debatir varios de sus captulos.
Adems, tengo una profunda gratitud hacia esta institucin por la iniciativa
de editar y publicar este libro.
12
SIGLAS USADAS
BID
Cepep
Ilpes
CLAD
Cepal
FODA
IPC
Ielat
MML
ONP
OPA
PIB
PNUD
PPA
PTF
Redima
Siempro
SNP
SNIP
Banco Interamericano de Desarrollo

Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin
Socioeconmica de Proyectos
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe
Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas
ndice de percepcin de la corrupcin
Instituto de Estudios Latinoamericanos (Universidad
de Alcal)
Metodologa del marco lgico
Oficina Nacional de Planificacin
Objetivos presupuestales anuales
Producto interno bruto
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Plan plurianual
Productividad total de los factores
Red de Dilogo Macroeconmico
Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de
Programas Sociales
Sistema Nacional de Planificacin
Sistema Nacional de Inversin Pblica
Fundamentos de planificacin y poltica pblica
13
CAPTULO
EL ESTADO Y LA POLTICA PBLICA
1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l?

El anlisis de las polticas pblicas tiene por estudio la accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad. En el diseo e implementacin
de tales polticas confluyen disciplinas como la economa, la sociologa,
la psicologa e incluso la ingeniera. En el fondo, las polticas pblicas son
una directriz de pensamiento que gua la accin. Por lo tanto, conllevan un
proceso dinmico, participativo y sistmico que presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. Sobrellevan una ideologa y buscan generar
un cambio o transformacin, dentro de lo que comnmente se denomina
Agenda Poltica.
Al hablar de poltica pblica no podemos desligarnos del rol trascendental del Estado en la sociedad civil, los procesos polticos y las instituciones.
Por este motivo es importante distinguir entre poltica, entendida fundamentalmente como la construccin de consensos y la lucha por el poder poltico, y
polticas o actividades de intervencin gubernamental en mbitos concretos
de la sociedad, que son vlidas y pertinentes en todo lo relacionado con el
diseo, negociacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las mismas.
Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de poltica
pblica consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma de
intervencin en la economa. En Amrica Latina, esta intervencin empez a darse de manera creciente a partir de la dcada de 1950 debido a la
presencia de dos factores fundamentales: a) las presiones y circunstancias
internas con el objeto de satisfacer las demandas de la poblacin y como
reflejo de la pugna por el poder poltico; b) el influjo de ideologas externas
que iluminaban el quehacer del Estado e ilustraban la forma de hacer poltica
pblica para distribuir y generar riqueza. En este vaivn, el rol del Estado
transit, influenciado por diversas escuelas del pensamiento econmico y
de manera cclica y pendular, desde los pensadores clsicos y neoclsicos
hasta los neoinstitucionalistas y contemporneos.
El Estado y la poltica pblica
17
En forma concomitante a lo anterior, el anlisis del rol del Estado y las

polticas pblicas siempre ha girado alrededor de algunas preguntas. Por
ejemplo, importa la poltica? (BID 2006), qu es el sistema poltico? o, alternativamente, la poltica es fuente de las polticas pblicas? o, al contrario,
las polticas pblicas hacen la poltica? (Meny y Thoenig 1992).
Tales preguntas han constituido un enfoque fructfero que ha vuelto a
poner en tela de juicio el modelo de la aplicacin del anlisis econmico a la
accin social o lo que se llama teora de la decisin o de la eleccin racional,
segn la cual las polticas no podran ser sino fruto de la decisin informada
sobre costos y beneficios, con fundamentos en el utilitarismo. Sin embargo,
hay que tener en cuenta que los primeros anlisis de polticas pblicas estaban fuertemente marcados por la impronta del conductivismo triunfante: el
centro de atencin de la ciencia poltica se concentraba en el anlisis de los
individuos con sus motivaciones y sentimientos y en la investigacin acerca
de cmo era efectivamente la conducta de los agentes econmicos, a fin de
comprobar si se ajustaba a los supuestos del enfoque de decisin racional.
No obstante, la observacin emprica, como fuente del conocimiento
cientfico, dej de lado la teora para descansar totalmente en el empirismo,
siendo lo ms importante lo que en la realidad hacen las personas, su conducta real, y no lo que deberan hacer. Con este enfoque perdi peso el estudio
del rol del Estado, las instituciones y las estructuras, lo mismo que el de la
filosofa poltica y la historia, para centrarse en la descripcin del fenmeno,
en su explicacin y posteriormente en generalizaciones que permitieran
plantear teoras de carcter predictivo, mediante leyes de causalidad. As, de
la observacin emprica se pas a la verificacin y la cuantificacin, asumiendo que el instrumental analtico tena virtudes predictivas a nivel agregado
del mercado y la sociedad.
Con el peso del conductivismo y con el respaldo posterior de la teora
general de los sistemas, el sistema poltico y el rol de las polticas pblicas se
concibieron como un conjunto de conductas interrelacionadas a partir de las
cuales se asignan valores con autoridad en un sistema social. Asimismo, el
sistema poltico se imagin como un sistema que procesa inputs (impulsos,
demandas, apoyos) y los transforma en outputs (salidas, resultados, respuestas). Los outputs, a la vez, transforman el ambiente o entorno y afectan el
sistema poltico, generndose en consecuencia una retroalimentacin. En
este sistema, los componentes o actores principales son la comunidad poltica, el rgimen y la autoridad. La comunidad poltica son todas las personas
18
vinculadas al sistema, el rgimen son las restricciones formales e informales

que rigen las interacciones polticas y la autoridad se refiere a las personas
que toman decisiones en la poltica. As, la interaccin entre los componentes
da sentido y define al sistema poltico (Easton 1965).
Con posterioridad a las teoras sistmicas de la poltica, la teora
estructuralista-funcionalista del socilogo americano Talcott Parsons
define, por el contrario, funcionalmente los procesos de cambio en la sociedad y la poltica, en el sentido de que son el sistema y las estructuras los
que determinan y moldean la conducta de las partes en el sistema poltico.
Al observar y analizar las estructuras e instituciones, se supona que estas
realizaban alguna contribucin o influencia funcional a la estabilidad social
y, por supuesto, moldeaban las acciones de los individuos (Pinto 2006).
No obstante, poco a poco numerosos estudios demostraron que las
estructuras y las variables socioeconmicas, culturales e histricas no eran desdeables y, con el tiempo, las nuevas teoras enfrentaron la polmica cuestin de
identificar tanto el funcionamiento del mercado poltico y el mercado econmico
como su relacin con la organizacin de la sociedad civil. Y result sumamente
claro que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos
de inters no permita una explicacin exhaustiva de los complejos problemas
relacionados a la toma de decisiones (Meny y Thoenig 1992).
Siendo la poltica la actividad que tiende a gobernar la accin del Estado en beneficio de la sociedad o para su bien comn, la poltica sin polticas
pblicas se parece ms a un sistema poltico sin rumbo u horizonte, concentrado en la distribucin del poder y la riqueza entre los agentes polticos y
sociales. A la inversa, las polticas pblicas sin poltica no tienen sustento
ni los consensos necesarios para garantizar su legitimidad y estabilidad y
terminan en simples propuestas de gobierno, no de Estado. En este sentido,
es importante destacar que el marco conceptual y la teora de la accin son
interdependientes.
Un modo de intervencin que no est respaldado por un marco conceptual es solamente una prctica. Cuando se une la teora y la prctica, el
discurso y las acciones, la propuesta y la realidad, se crea un marco conceptual
viable y creble. Esto tiene implicaciones para la coherencia entre el marco
conceptual proporcionado por la interpretacin de la realidad y el modo de
intervencin dado por las acciones de la estrategia.
Con el tiempo, la mejora tanto de la teora como de la prctica es resultado de un proceso acumulativo de conocimiento y experiencias, de ensayo
1 / El Estado y la poltica pblica
19
y error, de confrontacin entre los fundamentos tericos y lo aprendido con

la praxis. Las ideas, tanto econmicas como sociales, no avanzan de manera
uniforme y lineal, sino de manera cclica, con progresos, estancamientos y
retrocesos. El conjunto de ideas van conformando escuelas de pensamiento
que se asemejan a sistemas tericos con sus principios, conceptos, evidencias y conclusiones.
Algunos autores, al tratar de hacer el compendio de la historia del
pensamiento econmico junto al de las polticas, establecen algunas lneas
de interpretacin para entender su evolucin. Entre las razones que sealan
para relacionarlas podran estar las siguientes: primera, los problemas socioeconmicos estn fuertemente interconectados y, por lo tanto, aquellas
teoras que solo se fijan en problemas parciales son inestables y de corta
duracin; segunda, el xito de una teora depende tanto de su coherencia
interna como de su capacidad para explicar y responder a las realidades
del momento social; tercera, la evolucin de las ideas no est exenta de los
ciclos de la realidad social y, por consiguiente, en esta dinmica se crean y
se construyen escuelas de pensamiento sucesivamente; cuarta, y por ltimo,
el progreso de las ideas es acumulativo con base en su perfeccionamiento y
capacidad de generalizacin (Screpanti y Zamagni 1997; Mair y Miller 1991)1.
La mayora de los textos sobre la historia del pensamiento econmico
se refieren a escuelas o teoras y, dependiendo del nivel de desagregacin o
detalle, estas usualmente son agrupadas cronolgicamente en el siguiente
orden: mercantilistas, preclsicas, clsicas, marxistas, marginalistas, neoclsicas, bienestaristas, neobienestaristas, keynesianistas, neoliberales, institucionalistas, neoinstitucionalistas y contemporneas (Screpanti y Zamagni
1997; Mair y Miller 1991; Roncaglia 2006)2.
1.
2.
20
Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de Karl

Popper (lgico-emprico) con La lgica de la investigacin cientfica; el sociohistrico
de Thomas Kuhn, con su Estructura de las revoluciones cientficas; y el meta-histrico
de Imre Lakatos con el Programa de investigacin cientfica. Todos ellos establecen
teoras sobre el desarrollo del conocimiento (Casares 1992).
Entre los precursores del laissez faire puede mencionarse a: Franois Quesnay, David
Hume y James Stewart. Dentro de la escuela preclsica a William Petty, John Locke,
Dudley North y Bernard Mandeville. Entre algunos autores de la economa poltica
clsica estaran: Adam Smith, David Ricardo, Thomas Malthus y Stuart Mill. Como
escuela de ruptura, se destaca a Joseph Proudhon y Karl Marx. Entre los marginalistas
estaran: William Jevons, Leon Walras y Carl Menger. En la ortodoxia neoclsica destacan: Alfred Marshall, Arthur Pigou, Francis Edgeworth, John Maurice Clark, Ronald
En todas ellas se puede afirmar que el conflicto entre el enfoque positivo y el normativo respecto a la forma de complementar intervencin y
mercado siempre ha estado presente.
Abal Medina y Barroetavea, citando al terico argentino Oscar Oszlak,
sealan que el Estado, en su acepcin poltica general, simboliza la institucin
encargada de realizar el derecho en la sociedad civil. En l se concentra el
poder poltico de una sociedad, es decir, el poder de tomar las decisiones que
afectan al conjunto de la poblacin. Es, en ltima instancia, un aparato de
poder que rene cuatro condiciones o capacidades: la de institucionalizar
su autoridad; la de diversificar su control para crear instituciones que sean
obedecidas; la de internalizar una identidad colectiva y la de externalizar su
poder con coercin legal, actuando bajo los principios de la patria, los intereses
del propio Estado y los de la ciudadana (Abal Medina y Barroetavea 1994).
En todas las visiones sobre el desarrollo y el Estado, la ideologa es
una cuestin ineludible y, tal como lo seal Alfred Marshall, uno de los
padres de la economa neoclsica contempornea, la economa es uno
de los dos grandes pilares que conforman la historia mundial; el otro es
la religin. Por todo ello, el rol del Estado en la sociedad ha sido, a lo largo
de la historia, diferente pero no ajeno a la influencia de las ideologas3.
El Estado es tambin un espacio de concentracin y confrontacin
de lites polticas y sociales o de sectores dominantes de la sociedad que
pugnan por el poder, dependiendo del grado de articulacin y cohesin de
3.
Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestarista

estaran: Wilfredo Pareto, Nicholas Kaldor y John Hicks. Neobienestaristas seran Ronald
Coase y Kenneth Arrow. John Maynard Keynes representa a la escuela que lleva su
nombre, seguido entre otros por la alta teora de Michael Kalecki, Joseph Schumpeter,
Piero Sraffa, Joan Robinson, John Von Neumann y John R. Hicks. En la evolucin del
institucionalismo se cita entre muchos otros a John Dewey, Wesley Mitchell, Kenneth
Parson, Gunnar Myrdal, Kenneth Boulding y John Galbraith. En el neoinstitucionalismo
destacan: Oliver Williamson y Douglas North. Y, como contemporneos, entre los ms
nombrados tendramos a Amartya Sen, Joseph Stiglitz, Dani Rodrick, Jeffrey Sachs,
Robert Akerlof y Paul Krugman.
Tanto John Maynard Keynes como Joseph Schumpeter, gigantes de la teora econmica, sostenan que la economa es un compuesto inevitable de ciencia e ideologa.
Es decir, las observaciones y los intereses que motivan nuestro trabajo estn guiados
por una visin o intuicin inherentemente ideolgica. Adems, crean que el acto
cognoscitivo precientfico, que es la fuente de las ideologas, es un requisito previo del
trabajo cientfico sin el cual no es posible que aparezca una nueva tendencia dentro
de una ciencia. Para mayor detalle, ver Tobin (1980a).
21
la sociedad o de su nivel de relacin respecto a las organizaciones sociales.

De acuerdo a la capacidad de autonoma del Estado para dirigir, regular e
incentivar los cambios o las relaciones de causalidad entre sociedad civil
e instituciones polticas, surgirn diferentes tipos de institucionalidades y
formas organizativas de la sociedad (Jordana 1995).
En consecuencia, el Estado puede defenderse por las ganancias de
bienestar que hace posibles y puede criticarse por los costos que representan
sus intervenciones de coaccin y redistribucin sobre la libertad individual,
los derechos de las personas y la economa de mercado.
La nueva visin sobre el Estado se aleja de los modelos de Estado
mnimo, por su incapacidad para resolver los principales problemas sociales
y econmicos de la poblacin y corrige los patrones del modelo nacionaldesarrollista basado, desde el punto de vista poltico, en el control estatalcorporativo, paternalista y autoritario de las demandas de la ciudadana y,
desde el punto de vista econmico, en la intervencin directa e indiscriminada en la economa4.
De igual manera, las reformas impulsadas tendientes a reducir el Estado al mnimo (downsizing) en aras de la eficiencia y la economa, tampoco
se vieron reflejadas en la contraccin de los gastos pblicos o en una mejor
prestacin de servicios bsicos a la poblacin.
Desde finales del siglo pasado, la regin ha entrado en un nuevo ciclo
impulsado por los acuerdos de libre comercio, la globalizacin, el peso de las
materias primas para las economas emergentes, la profundizacin de las reformas, la mejora en los indicadores macroeconmicos y los gobiernos democrticamente elegidos. Se trata de una nueva era con renovadas expectativas
sobre el desempeo de las polticas pblicas. Quizs sea esta la ocasin para
mirar con mayor detalle las caractersticas de su diseo y ejecucin.
En la transicin ideolgica, la nocin de Estado se fue adaptando y
modificando a partir de la idea de Estado-nacin como concepto bsico
de territorio, soberana e identidad, para pasar, dependiendo del momento
4.
22
Segn Hobbes, el Estado se justifica como un instrumento para proteger a los individuos del miedo y de los abusos de los dems. As, l caracteriz al Estado como un
Leviatn o un Dios protector. De igual manera, Francis Bacon en su Nueva Atlanta
propuso a la ciencia como guardin del desorden de la sociedad y Adam Smith en
su Riqueza de las Naciones da este lugar al mercado. Los tres representan una especie
de entidad autnoma, capaz de actuar por encima de la sociedad para garantizar el
orden de su funcionamiento (De Souza Silva et al. 2001).
histrico y de la relacin con la sociedad, a la idea de Estado-burocrtico,

Estado-autocrtico, Estado-benefactor, Estado-subsidiario, Estado-neoliberal
y Estado-co-naciones, manifestndose esta ltima mediante estrategias, redes y alianzas supranacionales para enfrentar la globalizacin y la sociedad
del conocimiento (Castells 1996).
Sea cual fuere la opcin, la intervencin econmica y social del Estado,
fundamentalmente en Amrica Latina, se ha caracterizado por ser la de: a)
un Estado planeador y promotor del desarrollo, b) un Estado regulador y c)
un Estado subsidiario dentro del modelo de economa de mercado. En la
primera visin, el Estado se concentra en un enfoque social y responsable por
las demandas sociales, con nfasis en el pluralismo, la cohesin y la igualdad
de oportunidades. En la segunda, pregona la condicin de instrumento o
rbitro al servicio de clases o grupos especficos. Mientras que en la tercera
visin el Estado se coloca en un punto intermedio para administrar los equilibrios o desequilibrios que se presentan frente a la sociedad civil mediante
incentivos y mecanismos de competencia.
En palabras de Guillermo ODonnell: El Estado es un conjunto de
instituciones y de relaciones sociales respaldadas por el sistema legal que
normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes. A partir de
esta definicin, se asignan cuatro dimensiones al Estado: a) conjunto de
burocracias que tienen la responsabilidad de proteger con eficacia el bien
comn; b) sistema legal que determina las relaciones sociales con la responsabilidad de aumentar la efectividad de los derechos civiles y sociales;
c) foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio, con la
responsabilidad de aumentar la credibilidad en un futuro mejor, que est
basado en polticas pblicas eficientes y equitativas como actor general del
bien pblico; y, finalmente, d) filtro inteligente y adecuado para enfrentar la
globalizacin (ODonnell 2008).
En definitiva, se concibe al Estado como una estructura institucional o
como una relacin social de dominacin que detenta poderes compulsivos
exclusivos, de manera que los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a
l. Adems, se le reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas
que rigen la sociedad. Estas reglas universales, que se deben acatar por
obligacin, son fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad y
se consagran mediante la Constitucin en el contrato social, como bases de
la gobernabilidad del sistema como un todo.
23
1.2 Cules son las funciones del Estado?

Siendo el Estado la organizacin ms importante y trascendental de la sociedad, su razn de ser se fundamenta en sus capacidades para externalizar su
poder, institucionalizar su autoridad, diferenciar su control e internalizar
su identidad colectiva mediante smbolos de pertenencia.
Por lo tanto, el Estado tiene funciones esenciales para la prosperidad
de un pas, lo mismo que potestad y capacidad para equilibrar la situacin
econmica y mantenerla estable en el tiempo. Adems, debe garantizar
el desarrollo econmico y social equitativo, mantener la credibilidad
ejecutando sus promesas a mediano plazo, llevar a cabo las polticas
necesarias e incluso vigilarlas para que no se vean alteradas respecto de
su objetivo inicial.
En concordancia con lo anterior, se definen tres funciones u objetivos
centrales que deben orientar y dirigir las polticas del gobierno (Musgrave
y Musgrave 1992).
Estas se pueden sintetizar as:
A. Funcin de asignacin: la provisin de bienes y servicios sociales o
el proceso mediante el cual el total de recursos se divide entre bienes
privados y bienes sociales.
B. Funcin de distribucin: el proceso mediante el cual la renta y la
riqueza se distribuyen para garantizar un Estado equitativo y justo.
C. Funcin de estabilidad: la garanta de estabilidad econmica mediante la utilizacin de la poltica presupuestaria como medio para
obtener empleo, estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa
de crecimiento econmico.
Segn una encuesta sobre capacidades del Estado aplicada en el
desarrollo del estudio Poltica de las polticas pblicas en Amrica Latina (BID
2006), se identificaron otras tres funciones o capacidades primordiales:
A. Asegurar la adaptabilidad de las polticas cuando el cambio en las
circunstancias lo requiera.
B. Garantizar la coherencia entre los diferentes mbitos de las polticas
para que las polticas nuevas sean coherentes con las ya existentes.
C. Asegurar una coordinacin efectiva de polticas entre los diferentes
actores que operan en un mismo mbito.
24
El listado sobre capacidades de un Estado puede ser extenso. Sin embargo, quizs deberamos llamar la atencin sobre dos grandes capacidades
de carcter general y transversal que inciden con mayor peso en el proceso
y transicin de una poltica: coordinacin y coherencia.
Al hablar de transicin nos referimos al complejo recorrido de las
polticas desde el momento en que se conciben en las altas esferas polticas
y tecnocrticas, pasando por la intrincada malla de las organizaciones y la
normativa institucional, hasta llegar a los dolientes o beneficiarios en los
niveles locales es decir, el proceso de la pirmide al actor. Este recorrido
ser exitoso o fallido frente a cualquier indicador o sistema de evaluacin al
que se someta la poltica en la medida en que se realice con mayor o menor
coordinacin y coherencia5.
1.3 Qu es una buena poltica pblica?
La intervencin del Estado es un asunto tcnico y poltico que no descansa
exclusivamente en su tamao o en la amplitud de su intervencin, sino que
fundamentalmente tiene que ver con la calidad de tal intervencin. Un Estado pequeo no es garanta de xito de esta, as como tampoco un Estado
grande es obstculo para llevar a cabo una buena poltica.
En el informe La poltica de las polticas pblicas se destacan como caractersticas fundamentales de una buena poltica las siguientes: estabilidad,
adaptabilidad, coherencia y coordinacin, calidad de la implementacin y de la
efectiva aplicacin, orientacin hacia el inters pblico y eficiencia (BID 2006).
Cuadro 1
Caractersticas de una buena poltica
Estabilidad en el tiempo.
Adaptabilidad cuando fallan o cambian las circunstancias.
Coherencia y coordinacinFRQSROtWLFDVDQHV\FRPRUHVXOWDGRGHDFFLR-
nes bien coordinadas entre los agentes que participan en su formulacin e
implementacin.
Calidad de la implementacin y de la efectiva aplicacin.
Orientacin hacia el inters pblico.
(FLHQFLD al asignar recursos escasos que aseguran elevados retornos
sociales.
Fuente: BID (2006).
5.
El diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define coherencia como:

Conexin, relacin o unin de unas cosas con otras (RAE s. f.).
25
1.3.1 Definiciones de poltica pblica

Para comprender mejor los alcances y concepciones que la poltica pblica
conlleva y visualizar las diferentes aproximaciones que su estudio plantea, la
siguiente recopilacin de pensamientos nos aproxima a comprender mejor
su mbito de accin y las caractersticas que comporta tanto en la praxis
como en la teora.
t Curso de accin puesto en marcha por autoridades gubernamentales

(Roth 2010).
t Las polticas son instituciones creadas por estructuras de poder que se

t
t
t
t
t
t
t
t
t
26
imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda

Pblica (Eslava 2010).
La poltica pblica podra caracterizarse conceptualmente, de forma
sinttica, como la actividad de provisin de bienes pblicos por parte
del Estado, como respuesta a fallas de mercado, que no pueden ser
producidos por el sistema de mercado o que son producidos en una
cantidad insuficiente (Marn Quemada y Garca Verdugo 2008).
La poltica de gobierno no es sinnimo de poltica de Estado (Parsons
2007).
Una poltica no es pblica si no conlleva movilizacin y pronunciamiento (Vlez 2007).
Mecanismo de mediacin social que los gobiernos incorporan en su
proceso de toma de decisiones (Mueller 2006).
Una poltica pblica no es pblica porque la defina el Estado, es
pblica por su carcter de afectar el inters pblico y esto hace la
diferencia entre lo estatal y lo pblico: tiene una finalidad ciudadana
(Gmez y Martnez 2005).
Las polticas de Estado trascienden el gobierno de un partido: reflejan
el espritu de sus habitantes y la conciencia colectiva de pertenecer a
una identidad y visin de futuro comn (Arellano 2004).
La poltica pblica es un mecanismo de mediacin, persuasin, comunicacin y consenso que los gobiernos incorporan en su proceso
de toma de decisiones (Majone 1997).
Proceso decisional o actividades de las instituciones de gobierno,
actuando directamente o a travs de agentes, dirigidos a tener una
influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos (Peters 1995).
Construccin y calificacin de los problemas colectivos, as como
la elaboracin de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para
su tratamiento (Meny y Thoenig 1992).
t Poltica pblica es la norma o conjunto de normas que existen sobre

t
t
t
t
t
t
t
t
una determinada problemtica as como el conjunto de programas u

objetivos que tiene el gobierno en un campo concreto (Subirats 1989).
La poltica pblica es aquello que un gobierno hace o deja de hacer
(Dye 1984).
Subcampo aplicado cuyo contenido no puede ser definido a partir de
lmites entre disciplinas, sino con base en aquello que parece adecuado a las circunstancias del momento y a la naturaleza del problema
(Wildavsky 1980).
Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad
de intervencin del Estado, en relacin a una cuestin que concita
atencin, inters y movilizacin de otros actores de la sociedad
(Ozzlack y ODonnell 1976).
Interacciones o proceso circular de asignacin autoritaria de valores
a una sociedad (Easton 1973).
Proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de fines polticos, decide
sobre la importancia relativa de ciertos objetivos y utiliza instrumentos
o cambios institucionales para alcanzar tales objetivos (Kirschen 1974).
Gobernar es comunicar (Weber 1969).
El arte de hacer posible lo deseable (Bismarck, en 1878).
Poltica pblica es astucia racional (Bacon, en 1620 [en Cabrillo 2006]).
Bsqueda, conquista y mantenimiento del poder poltico (Maquiavelo [1988 {1513}]).
Finalmente, ante la pregunta de qu es la poltica pblica, un connotado investigador la define como:

Una intervencin que caracteriza flujos de decisin y accin destinados
a resolver problemas considerados como pblicos y que ha ingresado en
la Agenda del Estado, mediante la movilizacin de todo tipo de recursos,
organizaciones y actores en representacin de la sociedad (Cuervo 2007).
1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica

Tomando en cuenta las anteriores acepciones de poltica pblica, conviene
rescatar algunas de sus caractersticas ms importantes:
A. Constituye una accin permanente, un Estado en actividad que se materializa en la administracin de los asuntos pblicos y que trasciende los
27
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
I.
28
ejercicios espordicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos.

De esta manera, la poltica pblica se entiende como un trabajo de
largo aliento con horizontes de mediano y largo plazo y que conlleva
una visin de pas.
Compone un flujo permanente de decisiones y acciones en procura
del bien comn, donde teora y prctica se conjugan como un proceso
de aproximaciones sucesivas hacia una decisin realizable en la cual
hay interaccin entre la evidencia y su posible aplicacin.
Presupone, para hablar de calidad, un cierto nivel de enforcement o
cumplimiento de metas y objetivos. Esto independientemente de los
grados de intervencin del Estado, del predominio del mercado o de
las alianzas pblico-privadas.
Consta de un contenido con propsitos especficos, de un programa
de accin, de orientaciones normativas y de factores de coercin o
impositivos que provienen de la fuerza del Estado y de su legitimidad
social en las dimensiones espaciales y temporales.
Sobrelleva o se desarrolla en un contexto de valores, ideologas y
creencias. Esto hace que, en la bsqueda del mayor beneficio de la
sociedad, los hbitos, las costumbres y las tradiciones estn siempre
presentes.
Conlleva en su retrica o discurso poltico elementos de negociacin y
persuasin; se vale de la retrica y la reflexin para convencer y generar
apoyos.
Recoge de manera comprehensiva los fundamentos de diversos enfoques econmico, poltico, institucional y organizacional-sistmico
con el objetivo de mejorar tanto la capacidad decisional como la
justicia redistributiva.
Involucra recursos escasos y actores e instituciones de diversa ndole;
y su hechura se inserta en un sistema poltico donde importan tanto
los costos como los resultados.
Parte de la base de que la homogenizacin, la estandarizacin, la prediccin, el control, la certeza y el consenso son escasos o inexistentes
tanto en su fase de diseo como de ejecucin (ver el grfico 1).
*UiFR
Caractersticas de la poltica pblica
Flujo de decisiones
y acciones
Visin de largo plazo
Rol de mltiples
instituciones
Rol de mltiples
actores
Poltica
pblica
Recursos escasos
de diversa
ndole
Conflicto de
intereses
Valores y cumplimiento
Incertidumbre, disenso,
descoordinacin
Elaboracin propia.
1.5 Los costos de la falta de coordinacin

La calidad de la poltica pblica puede ser juzgada y apreciada desde diferentes ngulos y perspectivas. Es difcil afirmar que exista un solo criterio
para decir cundo una poltica es buena o mala. Ello depender de muchos
factores. Sin embargo, teniendo en cuenta los criterios anteriormente expuestos, queremos enfatizar desde un comienzo las acciones relacionadas
con la coordinacin y la cooperacin. Las acciones humanas estn siempre
interrelacionadas y lo que obtenga un individuo no solo depender de
su desempeo o de la accin que escoja, sino, asimismo, de lo que emprendan los dems. La cooperacin y la coordinacin con los dems son
fundamentales por una razn: la sinergia. Es decir, cuando entramos en
contacto con otros y coordinamos acciones, cada uno puede dedicarse a
aquellas actividades donde es ms productivo, dejando que las restantes
las desarrollen los dems. Por contraposicin, un individuo aislado, o sin
coordinacin con otros, tendra que desarrollar todas las tareas. As, cuanto
ms sea lo que se coordina en un todo, mayor ser la especializacin y la
produccin del sistema.
La falta de coordinacin o la carencia de arreglos institucionales que regulen la interaccin de actores representa un alto costo para la efectividad de
29
las polticas pblicas y la gobernabilidad macroeconmica, llamndose arreglos

institucionales a la forma como cooperan, interactan y compiten los actores,
dadas ciertas instituciones y un cierto marco de incentivos (Wiesner 2010).
Entre los costos ms crticos debidos a la falta de coordinacin estn
los siguientes:
t Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica, es

decir, el rumbo de esta no queda claro.
t Se da lugar a dualidad y dispersin de esfuerzos, en consecuencia, a

prdida de impacto.
t Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los

agentes, con lo cual el consenso se hace ms difcil.
t Aumentan los costos de transaccin, por lo tanto, el financiamiento y

el cumplimiento de las polticas se dificultan.
t Se crea menor satisfaccin y se da menor grado de apoyo hacia la

poltica por parte de la ciudadana, por cuanto esta no observa unidad
de criterio ni integracin entre las instituciones ms representativas.
t Se introducen argumentos de desconfianza y baja credibilidad por
parte de la ciudadana hacia el Estado y sus instituciones, incluyendo
tambin a los partidos polticos.
t Se dan situaciones de frustracin que pueden inducir reacciones de
protesta y descontento por parte de la ciudadana. Esto sucede, por
ejemplo, cuando los xitos del nivel macroeconmico de la poltica no
se traspasan a los niveles meso y, en particular, a los microrregionales y
locales por falta de coordinacin entre objetivos de planes y polticas.
Los costos por falta de coordinacin pueden ser vistos como un costo
de oportunidad, en el sentido del valor que se pudiera haber obtenido con
una utilizacin diferente de los recursos. As, la falta de coordinacin representa un costo de oportunidad porque significa desaprovechar situaciones,
ya que conlleva grados de privacin o renuncia debidos al valor de la mejor
opcin no realizada. En efecto, es el valor al que se renuncia, por falta de
coordinacin, para obtener el beneficio relativamente mayor representado
por la opcin seleccionada6.
6.
30
A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrum

cessans), la historia del pensamiento econmico establece que el trmino costo de
Tambin, desde el punto de vista de la nueva economa institucional,

se asigna una gran importanciaa la interdependencia de las decisiones de
los actores, ms exactamente,a las distintas formas de competencia, cooperacin y coordinacin. As,los problemas del desarrollo y la falta de crecimiento tienen como explicacin o son consecuencia, entre otros, deerrores
de coordinacin entre actores, los que se producen por falta de informacin
entre estos con respecto a sus planes, expectativas e intenciones.
Ms concretamente, adems de las tradicionales fallas del mercado
(externalidades, bienes pblicos, monopolios, etc.), la nueva escuela institucional enfatiza la existencia de incertidumbre e informacin asimtrica como
causa de dichas fallas y, en consecuencia, para superar tanto las fallas del
Estado como del mercado propugna avances en innovaciones institucionales
destinadas a proporcionar informacin, coordinar decisiones y responder a
las expectativas individuales.
De igual manera, la teora de la accin colectiva seala que son necesarios los esfuerzos y aportes de dos o ms individuos para obtener un
resultado, es decir, los esfuerzos son interdependientes y lo que hace o deja
de hacer un individuo repercute en el esfuerzo de los dems y, por lo tanto,
en el resultado final. Segn Bardham (2001), los arreglos institucionales de
una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratgicos entre diferentes grupos sociales y la desigualdad en la distribucin
del poder y los recursos puede a veces bloquear el realineamiento de estas
instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos.
Los fallos de accin colectiva se generan a consecuencia de acciones
independientes sin coordinacin de individuos racionales y maximizadores
de utilidad que buscan su propio beneficio sin tener en cuenta que los resultados de las actuaciones de cada individuo dependen de las decisiones de los
dems. As, se dice que las decisiones interdependientes son estratgicas
y, en consecuencia, el accionar de un individuo puede empeorar la situacin
del colectivo, dando pie a realzar la importancia de la coordinacin. Es decir,
oportunidad fue resultado de la controversia desarrollada en el siglo pasado entre los
economistas ingleses discpulos de Marshall, quienes se oponan a los economistas
de la Escuela Austriaca, a la cabeza de los cuales se encontraba Friedrich von Wieser.
Para los ingleses, el costo era un concepto tcnico, es decir, el gasto necesario para
producir algo. Para los austriacos el costo era el resultado de una demanda, puesto
que esta fijara el nivel de produccin, dependiendo de la disposicin a pagar de los
compradores (Blaug 1988).
31
la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo de

conducta que pregona el inters egosta individual.
Elinor Ostrom, la primera mujer en ganar el premio nobel de Economa lo que ocurri el ao 2009 ha planteado, basada en estudios de caso
en diferentes pases, que algunas elecciones adoptadas en condiciones de
cooperacin, confianza y reciprocidad son tan eficientes como las tomadas
bajo el parmetro de la teora de la eleccin racional. En la prctica, la importancia de la cooperacin voluntaria nos muestra que las comunidades
son capaces de administrar y preservar recursos comunes, como sistemas de
riego, reas de pesca, bosques, cuencas, parques, pastizales u otras formas
de explotacin de recursos naturales.
En ausencia de una organizacin espontnea para regular su uso o
explotacin, se necesita la presencia efectiva del Estado para fijar las reglas y
para hacerlas respetar. Sin embargo, la autorregulacin y el autogobierno de
la accin colectiva para gestionar bienes comunes de nivel local se presenta
como una alternativa eficiente frente a la privatizacin y el estatismo, siempre
y cuando se den ciertos principios de diseo institucional como reglas claramente definidas, un monitoreo y supervisin estrictos, sanciones graduadas
y explicitas, mecanismos de solucin de conflictos y reconocimiento mnimo
de derechos de organizacin (Ostrom 1990).
Es por lo tanto necesario que el Estado intervenga para conseguir una
accin colectiva? O pueden los individuos coordinar entre ellos de manera
independiente para lograrla? Ms adelante, cuando se aborde el tema de los
fallos de mercado, se analizar con ms detalle estas preguntas.
Por todo lo anterior, coordinar consiste fundamentalmente en definir
prioridades, asignar responsabilidades y establecer plazos con el propsito
de evitar la dispersin de acciones, la duplicacin de funciones y el incumplimiento de expectativas.
A pesar de que existan las mejores ventajas comparativas, se disponga
del financiamiento y se cuente con los recursos y la infraestructura necesarios,
si se realiza una poltica sin coordinacin, su rentabilidad, su productividad
o su impacto sern inferiores frente a aquella que se haga de manera coordinada, primando la cooperacin, las alianzas y la accin asociada.
Por ltimo, la falta de coordinacin denota tambin carencia de redes
de polticas pblicas (policy network), en las cuales los actores son interdependientes y actan de comn acuerdo dentro de reglas preestablecidas y
de una Agenda participada. Estas redes se basan en el compartir recursos
32
y conocimientos y, mediante la interaccin, en el enfrentamiento conjunto

de debilidades, oportunidades y amenazas.
1.6
Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de

decisiones?
En general, la toma de decisiones puede entenderse como un proceso que
implica cierta racionalidad para llegar a una meta, resolver un problema o
asignar un recurso, eligiendo la mejor alternativa o el mejor camino entre
varias opciones y utilizando para ello ciertos criterios y recursos y un procedimiento creativo que involucra exploracin, intuicin, discernimiento y
formulacin lgica.
La toma de decisiones dentro de las polticas pblicas tiene su propia
racionalidad y, aunque comparte procedimientos metodolgicos comunes
a otras ciencias, tiene sus propias particularidades por estar orientada hacia
la bsqueda del bien comn y la proteccin del bienestar de la sociedad en
su conjunto. Los principios de la toma de decisiones por parte del Estado
tienen aspectos comunes con los que rigen para los individuos7.
En el momento de tomar una decisin, las personas enfrentan disyuntivas, costos de oportunidad e incentivos y poseen ciertas preferencias sobre
combinaciones de bienes, es decir, realizan una eleccin simultnea de
todos los bienes en lugar de elegir uno por uno como lo expone la literatura
marginalista.
En el caso del Estado, vale la pena mencionar las siguientes consideraciones:
En primer lugar, las polticas pblicas se enmarcan dentro de la ciencia
poltica y esta tiene sus races en lo que se conoce como teora de la decisin
(rational actor political theory), la cual, con fundamentos en la economa del
bienestar, se refiere a la optimizacin de las decisiones y a la evaluacin de todos
los costos y beneficios asociados a ellas. As, bajo este enfoque, la ciencia poltica
7.
Existen cuatro principios rectores frente a la pregunta acerca de cmo toman decisiones
los individuos: el primero dice que los individuos se enfrentan a disyuntivas, es decir,
tomar decisiones es elegir entre dos objetivos; el segundo indica que el costo de una
cosa es aquello a lo que se renuncia para conseguirla, es decir, su costo de oportunidad;
el tercero seala que las personas racionales piensan en trminos marginales, es decir,
hacen pequeos ajustes adicionales al plan de accin que ya exista; finalmente, el
cuarto principio dice que los individuos responden a los incentivos, es decir, cuando
cambian los costos y los beneficios cambian sus conductas (Mankiw 2006).
33
se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisin

racional bajo la condicin de estar completamente informado y habiendo jerarquizado en forma clara y completa las preferencias. Dentro de este razonamiento,
el tomador de decisiones (policy maker) evaluara todas las posibles alternativas
de polticas pblicas y sus consecuencias, eligiendo la opcin de poltica que mejor calce con las metas u objetivos establecidos independientemente. Adems,
tales decisiones o intervenciones se realizaran sin costo alguno.
Si as fuera, este actor racional supondra que los procesos de las polticas pblicas suceden por etapas o fases sucesivas (formulacin, decisin
y ejecucin), comenzando siempre con el anlisis del problema, pasando
por la evaluacin de las alternativas y tomando, finalmente, una decisin
racional sobre la mejor alternativa (Winer y Shibata 2003).
El enfoque racional ha sido fuertemente atacado desde los ms diversos
puntos de vista. Sus oponentes sugieren un enfoque alternativo de racionalidad limitada, basado en informacin incompleta y en el cual el anlisis de
los problemas no es perfecto y quizs tampoco deseable, dada la escasez de
recursos y el alto costo de la informacin y su procesamiento. Adems, en
consideracin a que el objeto de la poltica son seres humanos, los procesos
de las polticas pblicas son tambin impredecibles debido a la informacin
incompleta y a los valores ambiguos o conflictivos que se pueden dar.
En segundo lugar, y a pesar de las crticas, la esencia del modelo clsico del actor racional es de gran ayuda para comprender la dinmica de
las polticas pblicas. Los desarrollos tericos ms recientes estn basados
en el enfoque de racionalidad limitada de Herbert Simon. Esta nueva visin
remarca los procesos de multiactores y multiniveles interdependientes,
regidos por reglas formales e informales, dentro de un marco institucional
determinado y donde los actores intentan influenciar el proceso poltico en
una direccin acorde con sus intereses.
El centro de la polmica, con estos y otros enfoques, radica en la complejidad del proceso de la poltica pblica: diferentes actores con diferentes
intereses, que intentan modificar las decisiones; actores que no tienen claras
sus preferencias; procesos de polticas que son fruto de interacciones complejas y conflictivas; intervenciones de poltica que son costosas; estrategias
para alcanzar los objetivos que son complicadas; y percepciones sobre los
problemas y las soluciones que cambian con el tiempo (Klijn 1998).
Andr-Noel Roth (2010) ha hecho una excelente conceptualizacin de los
diferentes enfoques y modelos analticos que enmarcan a las polticas pblicas:
34
A. El enfoque secuencial de Harold Lasswell y Charles Jones, segn el cual

la poltica pblica, como objeto de anlisis, puede ser subdividida y
estudiada por etapas (en un ciclo), las cuales en trminos generales se
pueden agrupar en: identificacin (definicin del problema y Agenda);
formulacin de alternativas (opciones); toma de decisiones (legitimizacin); implementacin (puesta en marcha) y evaluacin (costobeneficio o impacto). Roth seala como debilidades de este enfoque:
la ausencia de teora causal; los sesgos top-down (desde arriba hacia
abajo), tecnocrtico y legalista; y su falta de capacidad explicativa. Sin
embargo, de l se debe rescatar el valor pedaggico de sus fases para
comprender las tareas que la praxis de la poltica pblica conlleva ms
all del discurso y los propsitos.
B. El modelo incremental o incrementalista de Charles Edward Lindblom
(1959), segn el cual las polticas pblicas se obtienen a partir de acciones pasadas del Estado, las cuales experimentan ajustes paulatinos.
Sus planes y polticas son solo pequeos cambios con respecto a los
programas de los gobiernos anteriores.
C. El enfoque integracionista, que recoge diversas posiciones, como la de
los neoinstitucionalistas, el advocacy coalitions framework de Sabatier
y Jenkins y los enfoques de redes. Gracias a los neoinstitucionalistas
se rescata la importancia de las instituciones formales y no formales
en la hechura de la poltica pblica y la trascendencia del concepto
de dependencia del sendero o conducta pasada (path dependence)
como un camino que determina el rumbo de las polticas debido especialmente a las asimetras de poder en el seno de las instituciones.
Es decir, es un mecanismo de reproduccin de las instituciones, en el
cual no solo estas son construidas por el hombre, sino que tambin
los hombres son construidos por ellas.
D. El enfoque de redes o relaciones entre el Estado y la sociedad (network),
que las considera como mecanismos de movilizacin, cooperacin
y de intercambio de todo tipo de recursos para formular y ejecutar
polticas pblicas. De esta manera, las redes pueden ser concebidas
como una nueva forma de gobierno o de gobernanza.
E. El enfoque discursivo y argumentativo de las polticas liderado por
Giandomenico Majone y Donald McCloskey, el cual ve la poltica como
una narrativa construida a partir de historias donde la deliberacin, la
argumentacin y el juego de palabras tienen un rol preponderante.
35
As, el discurso nos sirve como marco para comprender el mundo,

de manera que en gran medida los individuos seran producto de
los discursos contemplados en las polticas pblicas y las elecciones
racionales entre discursos llegaran incluso a obstruir a los individuos.
Como metfora, se podra decir que los discursos seran el software
de las polticas pblicas, mientras que el hardware estara constituido
por la infraestructura institucional dada por normas, reglas, derechos,
costumbres y principios.
Dentro de esta corriente se inscribe George Lakoff, profesor de lingstica y ciencias cognitivas de la Universidad de Berkeley, quien sustenta
que el lenguaje es crucial en las polticas pblicas. Principalmente
enfatiza la capacidad de usar palabras para crear marcos que influyen
en el debate poltico. Actuamos segn marcos y stos se conocen a
travs del lenguaje. De ah la importancia del mito, de la metfora y del
relato para la accin y el pensamiento de las polticas pblicas. Entre
algunas de las expresiones que sintetizan este enfoque se destacan:
los marcos son estructuras mentales que conforman nuestro modo
de ver el mundo; los marcos conforman las metas que nos proponemos, los planes que hacemos, nuestra manera de actuar y aquello
que cuenta como resultado bueno o malo de nuestras acciones; en
poltica nuestros marcos conforman nuestras polticas sociales y las
instituciones que creamos para llevar a cabo dichas poltica; el cambio de marco es cambio social; conocemos los marcos a travs del
lenguaje; los marcos forman parte de lo que los cientificos cognitivos
llaman el inconsciente cognitivo (Lakoff 2007).
F. Por ltimo, a partir del enfoque de advocacy coalitions framework o
coaliciones de actores, militantes o de causa, que ampla la mirada al
ciclo de la poltica pblica para examinar la coordinacin estratgica
de los actores individuales que se organizan alrededor de coaliciones,
es importante comprender el rol de otros elementos, ms all de
los actores, como la tecnologa, las redes sociales y el poder de los
incentivos en la formacin de las polticas pblicas. Esto ofrece as la
perspectiva de seguir a travs del tiempo la influencia sobre la poltica
pblica de varios elementos: actores, contexto, ideas, informacin,
cambios tecnolgicos (Roth 2010).
36
1.7
Predominio de dos grandes corrientes: eleccin racional

y eleccin pblica
En un intento de sntesis, se podra decir que el proceso poltico de toma de decisiones se encuentra principalmente influenciado por dos grandes corrientes:
A. El modelo de eleccin racional (rational choice), que est basado en el principio de racionalidad y en el principio de optimizacin.
Segn este modelo una accin es racional cuando, dadas unas preferencias
y un conjunto de opciones para satisfacerlas, el individuo procura elegir de
manera ptima. Esta teora tiene en cuenta tanto los aspectos individuales
para la toma de decisiones (preferencias, deseos, creencias, habilidades,
informacin, recursos, riesgos) como las caractersticas estructurales del
entorno (incentivos, restricciones, oportunidades). Infiere un sentido racional
en el comportamiento de las personas y lo hace por referencia a un inters
egosta tanto en el beneficio econmico como en la aceptacin social. Al
final, el individuo persigue los mismos fines en la economa y en la poltica: minimizar el empleo de su recurso escaso y maximizar los beneficios a
obtener; es decir, est guiado por un clculo racional en el momento de
decidir y pondera los ingresos marginales que su accin genera y los costos
marginales en que incurre (Pinto 2006).
Los fundamentos de este patrn han facilitado la construccin de
modelos de gran sofisticacin que permiten simular la accin e interaccin
de los seres humanos y sacar valiosas conclusiones sobre cmo la interdependencia entre actores afecta las decisiones que toman.
Sus bases metodolgicas dan respaldo a nuevos planteamientos: el
desarrollo de la teora de juegos, donde los incentivos de un individuo para
actuar dependen de las acciones que adopten los dems; el anlisis de redes
de actores y de las transacciones que a travs de ellas tienen lugar, donde
los individuos interactan mediante el intercambio de informacin y otros
recursos; las relaciones causa-efecto, que explican fenmenos mediante el
mecanismo de estmulo-respuesta; y, la accin colectiva, que da fundamento
a las motivaciones que inducen a los individuos a cooperar y a contribuir
con su esfuerzo a producir bienes colectivos en lugar de consumirlos directamente, dentro de parmetros que son racionales y ptimos.
La teora de la eleccin racional, al predecir el comportamiento de las
personas dentro de una lgica de seleccin con opciones de accin alternativas, constituye una posicin intermedia de conexin o puente entre el nivel
micro el modo en que las personas toman decisiones de manera racional y
37
el nivel macro donde el comportamiento refleja la influencia de las estructuras, las normas y las instituciones; adems, establece un hilo conductor
o conexin entre el nivel micro de la conducta de los agentes racionales y el
nivel macro de los sistemas y las estructuras, lo que determina parcialmente
conductas y comportamientos.
Es decir, se plantea un proceso que, partiendo de lo micro, explica
y predice comportamientos individuales y sus efectos intencionados y no
intencionados en el nivel macro.
Las escuelas estructural-funcionalistas que ocuparon una posicin hegemnica en la disciplina social durante varias dcadas llevan esta prescripcin a sus
ltimas consecuencias al basar exclusivamente sus argumentos en estructuras, sistemas, normas, roles, hbitos, costumbres y tradiciones, ignorando la
creatividad y capacidad de reflexin de los seres humanos (Mari-Klose 2000).
En un extremo se ubicara el individualismo metodolgico con sus

races neoclsicas ms duras tratando de explicar la transicin analtica y
voluntaria de lo micro a lo macro en la toma de decisiones, sin arbitraje
alguno de normas o instituciones; en este extremo se resta importancia a
las estructuras e instituciones sociales colectivas en relacin a las acciones
y decisiones de los individuos. Sin embargo, resulta supremamente claro
que la sola observacin del comportamiento de los individuos y los grupos no permite una explicacin exhaustiva de los complejos problemas
sociales y polticos.
En el otro extremo, la teora estructural-funcionalista con su gran
expositor Talcott-Parsons, al ser totalizante, define funcionalmente los
procesos de cambio en la sociedad y la poltica y deja poco espacio a la
influencia que las acciones individuales puedan tener en el nivel macro. Los
estructural-funcionalistas suponan que las estructuras realizaban una contribucin funcional a la estabilidad social y aprobaban las distintas formas
en las que la conciencia colectiva se impona sobre los individuos.
En el medio de estos dos extremos, la teora de la eleccin racional
reconoce las limitaciones que en la toma de decisiones individuales impone
el entorno macro a travs de regulaciones, estructuras e instituciones, pero
asume al mismo tiempo que los individuos tratan de utilizar toda la informacin disponible para minimizar sus costos y maximizar sus beneficios. Esta
racionalidad garantiza que el individuo escoger la opcin ms razonable,
dadas las circunstancias en el momento de elegir o la satisfaccin de sus
deseos segn su manera de ver las cosas.
38
B. El modelo de eleccin pblica (public choice), liderado por James Buchanan, plantea una revolucin en la forma en que el gobierno es
analizado; en l se ve a los polticos como individuos maximizadores de
utilidad. Antes de que existiera esta corriente, el Estado se presentaba como
benefactor y maximizador de beneficios para la sociedad. El gobierno era
tratado como si fuera exgeno a la economa y se presuma que ejerca un
rol de corrector benigno de la economa cuando esta fallaba. Por el contrario,
la eleccin pblica usa las herramientas econmicas habituales, como la ley
de oferta y demanda, para explicar el comportamiento en situaciones que
no son de mercado, como las del gobierno.
La hiptesis central de este modelo plantea que los individuos promueven su propio inters en todos los contextos y circunstancias. Es decir,
que sus comportamientos y motivaciones (inters, egosmo, conducta
maximizadora) son los mismos ya sea que se encuentren en un contexto de
mercado o en uno que no es de mercado. En consecuencia, todas las personas, incluyendo los polticos, los burcratas y los reguladores, sirven a sus
propios intereses, desvirtuando la vieja visin romntica del Estado donde
los mercados son guiados por el inters privado mientras que el gobierno
lo es por el inters pblico. El clculo del individuo racional maximizador
siempre se impondr, cualquiera que sea el escenario. Es decir, los individuos
promueven su propio inters tanto en el contexto pblico como en el privado
y, en consecuencia, la idea de que los mercados son guiados por el inters
privado mientras que el gobierno lo es por el inters pblico es algo difusa.
Este modelo ayuda a comprender los procesos de negociacin o
bsqueda de votos y postula el voto de la mayora simple como la base
para la toma de decisiones por la autoridad pblica; as, cuando varias
alternativas son presentadas a escrutinio pblico, el votante medio arroja
el voto decisivo. El modelo tambin tiene valiosas aplicaciones cuando se
trata de explicar la oferta o provisin insuficiente de bienes pblicos como
falla del mercado, por cuanto, aunque se den decisiones racionales desde el
punto de vista del decisor individual, se producen resultados subptimos
desde el punto de vista colectivo. De esta manera, tal modelo explica la
bsqueda de rentas como resultado natural del proceso poltico ya que los
grupos de intereses buscan favores polticos y los polticos buscan ser elegidos o reelectos; adems, se analiza el comportamiento de los individuos
en la accin colectiva, donde la conducta maximizadora de utilidad en el
proceso poltico conduce a eliminar costos externos y a asegurar beneficios
39
externos; y, finalmente, examina el rol de los incentivos, los derechos de

propiedad y los alcances de la regulacin econmica con respecto a los
casos de antimonopolio.
En el modelo de escogencia social prevalece la economa de la poltica
y de las instituciones polticas, de manera que el argumento central consistira
en intercambiar polticas a cambio de votos y contribuciones. Este modelo
tiene entre sus preocupaciones centrales el anlisis econmico de la toma
de decisiones por fuera del mercado; por lo tanto, explora las conexiones
entre la poltica y la poltica econmica y, principalmente, la influencia que
las instituciones y la economa tienen en el comportamiento de los partidos
polticos y en el equilibrio poltico, donde predomina la maximizacin de la
utilidad de polticos y burcratas.
Wiesner (2007, citando a Mueller [2003]), nos recuerda que la:
[] eleccin pblica se puede definir como el estudio econmico de decisiones no relacionadas con el mercado o simplemente como la aplicacin
de la economa a la ciencia poltica. La metodologa de la eleccin pblica
es la misma de la economa. El postulado bsico de comportamiento de la
eleccin pblica y de la economa es que el hombre es egosta, racional y
maximiza la utilidad.
As, la teora de la eleccin pblica ha intentado trasladar la metodologa

del anlisis de la economa a las decisiones que toman los organismos pblicos.
El propsito de anlisis ha sido la escogencia entre reglas de decisin colectiva
y la derivacin, a partir de dichas reglas de decisin, de criterios ptimos a
nivel institucional. Sus grandes exponentes son James W. Buchanan y Gordon
Tullock, coautores de The Calculus of Consent (1962). La escogencia pblica
tambin se asocia con la Escuela de Virginia (Screpanti y Zamagni 1997).
De acuerdo a este modelo, una vertiente seala que las polticas
pblicas se moldean y estructuran teniendo en cuenta las preferencias o
la racionalidad del votante medio y el objetivo de los partidos polticos se
concentra en ganar las elecciones. Es decir, los ciclos democrticos van dando
origen a nuevas ofertas de polticas pblicas que en cierta manera dependen
de la orientacin filosfica de los partidos y su fuerza para imponer temas.
Otra vertiente dentro de este modelo seala que, dependiendo del
sistema burocrtico, se establecen nuevas formas de regulacin en las cuales
las decisiones pblicas estn supeditadas a intereses personales o partidistas, lo que trae serias repercusiones sobre el aumento del gasto pblico, la
40
eficiencia del aparato pblico, el nivel de incentivos para la creatividad y el

tamao del Estado.
Cuando los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para
beneficiar sus propios intereses, se dan situaciones de bsqueda de rentas
rent seeking o corrupcin, es decir, situaciones en las que agentes econmicos con acceso a las polticas buscan obtener rentas personales. Por ejemplo,
esto sucede si el gasto pblico no se reparte de acuerdo a las necesidades o
prioridades sino, por el contrario, conforme a la capacidad de los grupos de
presin de hacerse or y tratar de obtener rentas en forma de subvenciones,
subsidios, aranceles, cuotas, deducciones o privilegios. Es el caso de la coalicin
de manufactureros cuando buscan restricciones a las importaciones anteponiendo sus intereses sobre los de la sociedad (Tullock 1988).
As, en general, los grupos de inters son rent seeking que interfieren
con los objetivos de equidad y eficiencia de las polticas pblicas y dan lugar
a factores de corrupcin por el manejo asimtrico de informacin, abuso en
el diseo de incentivos a favor de grupos o sectores y discrecionalidad en el
uso de la ley y en la aparicin de mercados de favores personales8.
Respecto a estos temas se tienen las races institucionales del pork
barrel effect o la captura de la poltica pblica por grupos de inters. O el
efecto gridlock, es decir, el veto mutuo entre actores polticos a las diversas
polticas pblicas, el cual por extensin se aplica a aquel tipo de polticas
pblicas que solo benefician a grupos o sectores particulares pero cuyos
costos son cubiertos por los ciudadanos.
En su esencia, el modelo de escogencia pblica plantea cinco preguntas bsicas, que constituyen el centro de su desarrollo terico. Dependiendo
de las respuestas a ellas, tendremos nuevas versiones e interpretaciones. Las
preguntas son:
t Para qu votar? Se intercambian votos por polticas?
8.
La renta es el ingreso por algn servicio o aquella parte del pago al propietario de recursos que est por encima de lo que estos podran generar en cualquier uso alternativo.
Es una entrada por encima del costo de oportunidad. Segn John M. Cobin, citando
a James Buchanan, quien busca rentas tiene como metas crear poder monoplico y
escasez artificial. Las formas de lograrlo pueden ser mediante el lobby por privilegios
sancionados por el gobierno, el despilfarro de recursos a favor de actores polticos
que desean aumentar su poder o su remuneracin y el intento de los burcratas de
asegurar favores polticos o moderar amenazas de regulacin (Cobin 1999).
41
t Es el voto mayoritario un mtodo satisfactorio?

t Las decisiones de los polticos reflejan las preferencias de los votantes?
t Cmo agregar preferencias individuales diferentes en una regla de
eleccin colectiva?
t Es el voto un mtodo adecuado a la decisin colectiva?

Con relacin a dichas inquietudes, Bergson y Samuelson plantean
una funcin de bienestar social que depende de la utilidad individual de
cada miembro de la sociedad, la cual a su vez es funcin de los bienes que
se reciben y del trabajo que se entrega. Sin embargo, de acuerdo al teorema de la imposibilidad de Arrow (1951), existen serias dificultades para
establecer una regla de ordenacin universal sin el concurso de comparaciones interpersonales de utilidad y de rdenes de tipo dictatorial. Es decir,
no existe una clasificacin social razonable de todos los estados sociales.
A esto en la literatura se le conoce con el nombre de paradoja del voto o
paradoja de Condorcet, pues fue el conde de Condorcet quien la formul a
finales del siglo XVII, dando a entender que las voluntades de las mayoras
entran en conflicto entre s. La imposibilidad de encontrar reglas de decisin
colectiva que, partiendo de ordenaciones individuales, permitan pasar a una
ordenacin agregada de preferencias o funcin de bienestar social exige el
cumplimiento simultneo de los siguientes axiomas:
A. Deben clasificarse todos los estados sociales para determinar cul es
preferible a cul o si son indiferentes.
B. La clasificacin de los estados sociales debe ser transitoria: si A es
preferido a B y si B es preferido a C, entonces A es preferido a C.
C. Deben respetarse las preferencias de los individuos. Es decir, si para
todos los individuos se cumple que A es preferido a B, entonces desde
el punto de vista social debe cumplirse que A es preferido a B.
D. Independencia de alternativas irrelevantes. Es decir, si A es preferido
a B y si surge un nuevo estado C, la clasificacin original no debe modificarse.
E. La relacin de preferencias no debe ser impuesta por un dictador: Es
decir, no puede ser independiente de las preferencias de los individuos
ni tampoco las preferencias de un solo individuo reflejan las preferencias de la sociedad.
42
1.7.1 Distorsiones en la manifestacin de las preferencias del colectivo

Las anteriores condiciones cuestionan por lo tanto los resultados en las
votaciones como expresin correcta de las preferencias sociales en relacin
con los objetivos poltico-econmicos. Segn Levacic (1987, citado en Arias
[1996]), pueden darse tres tipos de distorsiones en la manifestacin de las
preferencias de la colectividad:
A. Distorsiones que provienen de la regla electoral, ya sea que las preferencias se establezcan por la regla de la mayora o la regla proporcional. Con la regla de la mayora, como ya se discuti, es imposible
tomar una decisin democrtica que coincida por unanimidad con
los intereses de la colectividad. Por su parte, la regla proporcional,
pese a sus virtudes logra dar cabida a la pluralidad, a minoras y a
diversas posiciones de grupos de la sociedad tiene la desventaja de
la fragmentacin poltica excesiva con sus consiguientes dificultades
para el consenso y la gobernabilidad.
B. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del votante.
En este caso pueden generarse diferentes situaciones:
i) Enfrentar a un votante racional con informacin perfecta que busca
ante todo maximizar su propio inters y que, por lo tanto, cuenta con
todos los medios necesarios para hacer un acabado balance de costos
y beneficios de la decisin de votar por una u otra opcin. Bajo estas
circunstancias, se supone que elige bien, que pondera adecuadamente las opciones y que calcula las consecuencias de su decisin en
funcin de sus motivaciones individuales. En el otro extremo, podra
encontrarse otro tipo de votante racional que considera que su voto
es marginal y que tendr una mnima probabilidad de influir en la
decisin poltica y, en consecuencia, el beneficio esperado de su voto
tambin ser marginal o mnimo. Es decir, este votante racional no
encontrara estmulos para votar, sino, por el contrario, para abstenerse
o marginarse del proceso. Estas dos opciones estaran en concordancia
con los postulados del enfoque del public choice.
ii) Enfrentar a un votante cuyas motivaciones ya no son individuales
sino colectivas, dadas por su afinidad ideolgica con un determinado
partido, la pertenencia a un determinado grupo, la vinculacin a una
asociacin especfica o la influencia de un determinado movimiento
social. Tambin su motivacin a votar puede estar influenciada por
43
la presencia de razones externas, tales como pobreza, exclusin,

corrupcin o inseguridad. Estas llamadas teoras sociolgicas, psicolgicas o econmicas del voto pretenden dar explicaciones sobre
el comportamiento promedio del votante a sabiendas de que lo que
est en juego en una eleccin es el rumbo de la poltica antes que el
perfil propiamente tal de las polticas pblicas.
C. Distorsiones que provienen del comportamiento esperado del decisor
poltico. Si el sistema poltico electoral se concibe como un mercado
poltico donde se intercambian votos por promesas o programas de
cambio en caso de ganar, el poltico en este caso con un enfoque
racional intentar maximizar los votos a cambio de una promesa.
Para ello, disea programas o polticas para que le permitan captar el
mayor nmero de votos o para inducir comportamientos favorables
a su propio inters; en este caso, el ciudadano con informacin escasa
termina siendo seducido por su propuesta, aunque en el fondo no est
en lnea con lo que constituye su propio inters. Este tipo de comportamientos son distorsionadores, por cuanto los resultados electorales
no necesariamente expresan las preferencias sociales.
44
CAPTULO
CONCEPTOS BSICOS DE
GESTIN PBLICA
2.1 Qu es gestin pblica y qu enfoques existen respecto a ella?

Por gestin o administracin pblica se entiende el conjunto de decisiones
y reglas que es necesario adoptar para motivar a las personas y coordinar
con ellas con el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas. Es pblica
porque se desenvuelve en el contexto de los fines del Estado dentro de un
marco jurdico-poltico (Albi et al. 1997).
Tambin se puede entender la gestin pblica como la capacidad de
los actores gubernamentales para llevar a cabo sus propuestas de poltica o
los objetivos de su Agenda. Esta capacidad estar en funcin de la racionalidad, la coordinacin y el consenso con que se ejecuten las acciones pblicas.
Por lo tanto, la nueva gestin pblica tiene como meta modificar o modernizar la administracin pblica para prestar mejores servicios a la comunidad y
satisfacer sus necesidades en cantidad, costo, calidad y tiempos razonables.
De igual manera, se entiende por organizacin a toda entidad a travs
de la cual las personas se interrelacionan, articulan y comunican mediante
vnculos contractuales, acuerdos formales o informales, derechos, normas,
procedimientos o costumbres culturales, todos los cuales definen las relaciones de cooperacin y competencia. Las instituciones son las reglas de
juego y las organizaciones son el conjunto de decisiones y estrategias que
los participantes adoptan en las transacciones, dentro de un marco institucional dado.
Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramente
diferente: las instituciones son rdenes abstractos, independientes de los
individuos que las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los individuos y las organizaciones la consecucin de sus fines particulares, pero
que en s mismas no tienen fines especficos; las organizaciones, en cambio,
son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que
los integran, creados para la consecucin de fines particulares y especficos.
Las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de
2 / Conceptos bsicos de gestin pblica
47
la evolucin o dinmica social; las normas de las organizaciones proceden del

designio racional atribuidor de posiciones y pueden ser tambin alteradas
por designio (North 1998).
En consecuencia, tomando en consideracin las anteriores acepciones,

el concepto de gestin pblica incorpora sustancialmente, como un todo
orgnico, el estudio e integracin de tres componentes:
A. El estudio del rol insustituible del Estado como organizacin social
soberana y coercitiva para alcanzar el bienestar colectivo, lo que es fundamental. Tambin los rasgos institucionales que lo caracterizan para
remediar las fallas del mercado y los instrumentos de que dispone para
cumplir con sus funciones de asignacin, distribucin y estabilidad. Es
decir, adems de estudiar qu es el Estado, este componente tambin
aborda las preguntas de para qu existe el Estado (su finalidad), por
qu existe (su razn de ser) y por qu debe existir (el hecho social y
poltico de obtener el bien de todos sus miembros).
B. Los fundamentos de la teora econmica para comprender los problemas centrales del mercado, como: la ley de la escasez; el funcionamiento del sistema de precios en una economa mixta; la mano
invisible y la competencia perfecta; el mecanismo de las leyes de
oferta y demanda; los teoremas de la economa del bienestar; los
fallos del mercado para alcanzar eficiencia y equidad y los problemas
de motivacin y cooperacin voluntaria en el marco del mecanismo
competitivo de precios y propiedad privada.
C. El estudio de las organizaciones es decir, las instituciones como
cuerpo de la sociedad con reglas, normas y valores a travs de las
cuales las personas se interrelacionan; el estudio de personas con sus
necesidades y preocupaciones; y tambin, de manera preponderante,
la difcil tarea de coordinar, motivar e incentivar actores para que,
mediante estmulos, se sumen al logro de determinados objetivos. Por
lo tanto, analiza temas tan diversos como los derechos de propiedad,
los contratos, las relaciones entre el Principal (gerente, poltico) y el
Agente (accionista, ciudadano), el manejo de la informacin, las formas de ejercer autoridad y control y la cultura organizativa (o forma
de hacer las cosas) (ver el grfico 2 y el cuadro 2).
48
*UiFR
Interrelacin entre los componentes de la poltica pblica
Economa de la organizacin
El Estado como organizacin
El mercado como organizacin
Fuente: Albi et al. (1997); elaboracin propia.
&XDGUR
La gestin pblica
La gestin pblica es el conjunto de decisiones de coordinacin y motivacin de
las personas plasmadas en procedimientos y mecanismos contractuales para
DOFDQ]DUORVQHVGHODRUJDQL]DFLyQHVWDWDOHFLHQFLD\HTXLGDGGHQWURGHODV
restricciones del marco jurdico-poltico de su estudio.
Exige conocer:
t /RVFRQFHSWRVEiVLFRVGHODHFRQRPtDGHODRUJDQL]DFLyQLQFHQWLYRVFRRUGL-
QDFLyQHFLHQFLDFXOWXUDLQVWLWXFLyQWUDQVDFFLyQSURSLHGDGMHUDUTXtDDXWR-
ULGDGPRWLYDFLyQFRQWUDWRLQIRUPDFLyQUDFLRQDOLGDG
El Estado como organizacin: rasgos institucionales (pertenencia universal y

poder coactivo); capacidad para remediar fallas del mercado (doctrina del in-
ters colectivo); instrumentos; fallos del Estado (restricciones polticas y ana-
toma bsica de los fallos del gobierno); importancia de las instituciones pol-
WLFDVVXSUHPDFtDGHOGHUHFKR\QDWXUDOH]DSROtWLFDGHORVQHVUHVWULFFLRQHV
organizativas para la gestin pblica.
(OPHUFDGRFRPRRUJDQL]DFLyQKLSyWHVLVLQVWLWXFLRQDOHVWpFQLFDVGHLQIRUPD-
cin y de comportamiento); teoremas fundamentales (economa del bienes-
WDUHTXLOLEULRFRPSHWLWLYRFRPSRUWDPLHQWRGHORVSUHFLRVGHPHUFDGRIDOODV
GHOPHUFDGRFRPSHWHQFLDLPSHUIHFWDQRULYDOLGDGDVLJQDFLyQLPSHUIHFWDGH
GHUHFKRVGHSURSLHGDGLQIRUPDFLyQLPSHUIHFWD\PHUFDGRVLQFRPSOHWRVVR-
luciones organizativas (cooperacin voluntaria y organizacin interna empre-
VDULDOFRRSHUDFLyQFRDFWLYDEDMRLQVWLWXFLRQHVHVWDWDOHV
Fuente: Albi et al. (1997).
49
La gestin pblica tambin coordina, motiva, incentiva o modela el

comportamiento de los actores pblicos (partidos, gobiernos, burocracia,
electores, congresos, organizaciones) al estilo de los actores de mercado,
bajo los supuestos de utilidad autorreferida y racionalidad maximizadora de
utilidades y del rol de los incentivos. Esta ha sido una de las reas de mayor
avance en las ciencias sociales de las ltimas dcadas.
La escuela de eleccin publica (public choice), tomando en consideracin
los costos sociales de la burocracia, el crecimiento excesivo del gasto pblico, la
ineficiencia de las administraciones pblicas para tomar decisiones y la influencia de los grupos de presin sobre gobernantes y polticos, prescribe un Estado
mnimo concentrado bsicamente en la provisin de bienes pblicos y marcos
regulatorios de los intercambios. La regulacin aparece como una respuesta a
la demanda de la sociedad para corregir las ineficiencias e inequidades de las
prcticas del mercado y as proteger y beneficiar al pblico. Sin embargo, la
escuela econmica de las organizaciones o el neoinstitucionalismo econmico,
con sus teoras sobre costos de transaccin y asimetras de informacin, ha
sentado las bases para la el anlisis de la Nueva Gestin Pblica.
Segn Aguilar Villanueva (2006), las preguntas claves de la Nueva Gestin Pblica en el campo de las organizaciones o del neoinstitucionalismo
son las siguientes:
t Por qu en determinadas situaciones los mercados fallan en coordinar

los intercambios y, por ende, aparecen organizaciones que mediante
jerarqua de mando se encargan de gobernarlos?
t Por qu las organizaciones o jerarquas sustituyen a los mercados?
Las respuestas a dichas preguntas desde la perspectiva del neoinstitucionalismo vienen dadas mediante un slido cuerpo terico apoyado en
los conceptos de costos de transaccin, costos de coordinacin, costos de
motivacin, asimetras de informacin, teora del contrato, modelo agenteprincipal, relacin entre un superior o subordinado o relacin de agencia (y
sus correspondientes implicaciones sobre la minimizacin de los costos por
agencia). As, el marco terico de este enfoque es mucho ms que la bsqueda de contratos completos y el diseo de incentivos adecuados.
En esencia, las acciones para coordinar transacciones entre participantes y para motivar que participen de una transaccin enfrentan problemas de
informacin asimtrica e incompleta, lo cual encarece, dificulta y obstaculiza
las transacciones. Tal como lo seala Aguilar Villanueva (2006),
50
[] los costos de las transacciones derivan de cuatro factores o condiciones:

la racionalidad limitada de los actores, la incertidumbre sobre el futuro, una
situacin de mercados no competitivos (un pequeo nmero de actores y
materias en el intercambio) y el oportunismo como resultado final o premisa
inicial de las partes que intervienen en la transaccin1.
Cuando la racionalidad limitada empata con la incertidumbre y con situaciones de mercados no suficientemente competitivos, el desenlace es el
oportunismo de los participantes en los intercambios, que ocasionan que
se vuelvan prohibitivos los costos de transaccin. A este punto la solucin
racional al problema es dar forma a organizaciones en las que la jerarqua
(una persona o un colectivo con mando) se encargue de coordinar los intercambios mediante reglas y rdenes.
La solucin tambin puede alcanzarse mediante un mayor desarrollo

institucional, al estilo del economista Douglas North, que considera que el
papel de las instituciones formales e informales en el tema de la gestin pblica es un fenmeno mucho ms complejo de interacciones entre actores
protagnicos, con funciones, responsabilidades y restricciones dentro de
una determinada arquitectura organizativa2.
La teora institucionalista sobre las organizaciones y el proceso de toma
de decisiones tambin ha realizado aportes significativos relacionados con
la Nueva Gestin Pblica. Herbert Simon cuestiona el paradigma racional
que dominaba las cuestiones de la administracin y la optimizacin de las
decisiones por dos razones: a) porque la capacidad cognitiva de los seres
humanos para enfrentar y resolver problemas es limitada; y b) porque las
decisiones organizacionales se toman bajo severas restricciones de tiempo
y presupuesto y, por lo tanto, la toma de decisiones para optimizar recursos
1.
2.
Segn Oliver E. Williamson (citado por Wiesner [2010: 2]), el oportunismo se define
como la bsqueda del inters propio con astucia, incluir esfuerzos calculados con
el fin de desviar, engaar, ofuscar y, de otra manera, confundir. El oportunismo debe
ser distinguido de la simple bsqueda del inters propio, de acuerdo con la cual los
individuos participan en un juego con reglas fijas que cumplen de manera confiable.
Entre los ms destacados autores sobre economa de las organizaciones y economa
institucional estn: Thorstein Veblen, John R. Commons, Wesley C. Mitchell, John K.
Galbraith, Kenneth Boulding, Alfred Chandler, Simon Kuznets, Albert Hirschman,
Armen Alchian, Herbert A. Simon (premio nobel de Economa 1978), George Stigler
(premio nobel de Economa 1982), James Buchanan (premio nobel de Economa
1986), Ronald Coase (premio nobel de Economa 1991), Douglas North (premio nobel
de Economa 1993), Gary Becker (premio nobel de Economa 1992), Oliver Williamson
(premio nobel de Economa 2009) y Elinor Ostrom (premio nobel de Economa 2009).
51
organizacionales es utpica. Este modelo de racionalidad limitada propone

como salida la bsqueda de soluciones aceptables antes que ptimas.
Como rplica, March y Olson formulan el garbage can model o modelo
cesto de basura, que pregona que en las organizaciones las soluciones no
son analizadas y diseadas para resolver un problema especfico, sino que
ellas disponen de un abanico o cartera de soluciones que lanzan en el momento de tomar decisiones. As, cuando aparece un problema en la Agenda
de una organizacin, esta responde con una solucin prefabricada. Y, por
lo tanto, la creencia en que las organizaciones analizan, investigan, desmenuzan y estudian soluciones a problemas concretos de la sociedad es ilusa.
Es decir, las organizaciones buscan soluciones para resolver problemas y la
Nueva Gestin Pblica tendra al frente la metfora del cesto de basura en
el cual los participantes arrojan, sin mayor anlisis, problemas y soluciones y,
dependiendo de la cantidad de cestos, el tiempo y la mezcla de problemas
en cada cesto, los participantes pueden seleccionar un cesto o cambiarlo
por otro (March y Olson 1972).
En consecuencia, el amplio concepto de gestin pblica implica
conocer, comprender e integrar las caractersticas y consideraciones que
conllevan tres grandes componentes de organizacin: el Estado, el mercado
y la economa de la organizacin, como se muestra en el cuadro 2.
En el informe de la Cepal a los gobiernos de la regin, presentado durante su trigsimo tercer periodo de sesiones en Brasilia La hora de la igualdad.
Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a), se establece enfticamente:
Hoy nuestros Estados enfrentan un gran dficit de polticas activas de promocin del desarrollo, regulacin econmica, garanta del bienestar y provisin
de bienes pblicos. En sntesis, la ecuacin entre mercado, Estado y sociedad
que ha prevalecido desde hace tres dcadas se ha mostrado incapaz de
responder a los desafos globales de hoy y de maana. El reto es, entonces,
colocar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro.
2.2 Qu se debe enfatizar en el concepto de gestin pblica?

Muchos de los fracasos en la gestin de las polticas pblicas se deben en
gran medida a posiciones extremas respecto al rol del mercado o a excesos
de control y regulacin a espaldas de la sociedad civil, sea porque se desliga
al Estado de toda responsabilidad en la gestin de las polticas para confiar
plenamente en las fuerzas del mercado, sea por inhibir la iniciativa y la
creatividad individual. Ambas situaciones han sido funestas en trminos de
52
eficiencia y equidad, por cuanto han desconocido los lmites y capacidades

tanto del Estado como del mercado para cumplir con determinados objetivos
en funcin de sus caractersticas como organizacin. Tras varias dcadas de
ensayo y error, algunas lecciones estn consignadas:
t En la gestin pblica, la complementariedad entre mercado y

Estado es fundamental. El cuerpo de conocimientos de la ciencia
econmica considera el funcionamiento de la economa capitalista, a
travs del funcionamiento de los mercados, como un sistema eficiente
y autorregulador. Eficiente, en el sentido que supone que asigna los
recursos en forma automtica y ptima; autorregulador, porque posee
la capacidad para autocorregir las desviaciones que se producen en el
sistema. Bajo esta argumentacin, se pretende justificar la no intervencin del Estado, ya que con su intervencin perjudica, interrumpe, crea
distorsiones y evita el equilibrio que se obtendra con el libre juego de
las fuerzas del mercado.
Esta invocacin a un Estado neutral se contradice con la historia del
desarrollo econmico, segn la cual los pases ms avanzados lo han
logrado gracias a un fuerte apoyo inicial del Estado a travs de la inversin en educacin, salud, infraestructura, agricultura y seguridad
social. Todo ello amparado por un adecuado marco regulatorio con
espacio para la actividad privada. La ideologa del libre mercado, llevada al extremo, ha demostrado ser funesta para las economas en vas
de desarrollo. Por lo tanto, cuanto mejor conozcamos los mecanismos
de regulacin o control manejables por el decisor, ante las limitaciones
del mecanismo autorregulador del mercado, mejor podr ser el diseo
de las polticas pblicas.
Como ensea la historia del desarrollo econmico de Amrica Latina,
los problemas de ajuste o estabilizacin no se resuelven de manera automtica, por cuanto no son de tipo coyuntural o de corto plazo, sino,
fundamentalmente, de carcter estructural, con profundas brechas de
desigualdad y heterogeneidad estructural de diversa ndole que solo
pueden ser resueltas con activa presencia del Estado (Cepal 2010a).
t En la gestin pblica la presencia y participacin de la sociedad
civil es imprescindible. El conjunto de personas o ciudadanos que
actan de manera colectiva para tomar decisiones relacionadas con
las polticas pblicas por fuera del mbito gubernamental necesitan
53
ser escuchados e incorporados, por cuanto conocen los problemas de

la sociedad y sus soluciones, defienden derechos adquiridos, plantean
nuevas demandas y son parte fundamental de un Estado democrtico.
Estamos hablando de organizaciones no gubernamentales, colegios
profesionales, sindicatos, grupos religiosos, think tanks, organizaciones
barriales, cooperativas, organizaciones de autogestin y voluntariado,
etc., los cuales constituyen un capital social y una economa social
diferenciada tanto de la economa estatal del sector pblico como de
la economa privada de naturaleza capitalista.
t La integracin efectiva de la triada Estado-mercado-sociedad civil
en la gestin de las polticas pblicas, adems de necesaria, plantea
consideraciones adicionales sobre el rol del Estado para la accin colectiva en cuanto a la forma como se disean e intervienen los incentivos
para organizar y coordinar organizaciones o conducir intereses sociales
y tambin en cuanto a la provisin de bienes pblicos.
En esta armonizacin de intereses sociales subyacen las modalidades
del poder ante la toma de decisiones, tales como clase, riqueza, grupos
de presin, conocimientos tcnicos, arreglos polticos y burocrticos.
Segn Wayne Parsons (2007), estas modalidades dan origen a los enfoques sobre elitismo (cmo se concentra el poder), pluralismo (cmo
se distribuye el poder), corporativismo (el poder de los intereses organizados), profesionalismo (el poder de los profesionales) y tecnocracia
(el poder de los expertos).
Los rasgos ms destacados del elitismo vienen dados por la desigual
distribucin del poder que se concentra en un grupo restringido o minora
con intereses comunes y organizados, siendo el poder poltico la clase poltica o clase dominante el que determina a los dems poderes. Dentro de
los exponentes clsicos de este enfoque cabe mencionar a Gaetano Mosca,
Wilfredo Pareto, Robert Michels, Harold Laswell y James Bunrham3.
Existen tambin otras dos modalidades de encarar las polticas pblicas: la pluralista y la corporativista. La opcin pluralista es el resultado de
3.
54
Para Pareto, la historia es una repeticin continua de un mismo fenmeno: una minora
arrebata el poder y se erige en dominante. Las lites cambian continuamente y se
transforman. Esta concepcin dio pie a lo que l denomin circulacin de las lites
y a la expresin la historia es un cementerio de aristocracias (Carreras 1991).
la competencia entre ideas e intereses o, simplemente, la organizacin de

intereses en la sociedad, con la inclusin de un amplio espectro de opiniones
y posiciones respecto a cuestiones de carcter social. Al anteponerse al individualismo mediante el respeto a la diversidad de corrientes de pensamiento,
a travs de la diversidad y el multiculturalismo, se corre el riesgo de diluir o
fragmentar el peso del Estado en un alto nmero de actores descentralizados
cuando no se tiene un esquema articulado de relaciones interdependientes o
una base slida de representacin democrtica. Sin embargo, la negociacin
y la concertacin coexisten con una concepcin pluralista de la sociedad,
como bases para la gobernabilidad.
La opcin corporativista o monopolista para la accin colectiva tiende
a la reduccin del pluralismo, tanto por la concentracin de los grupos con
pretensiones de monopolio, como por la necesidad del sistema poltico de
reducir el nmero de interlocutores. Tambin subsiste el peligro de justificar
interlocutores vlidos del Estado que representen bien a sus afiliados y sean
capaces de controlar a sus miembros para que cumplan con las normas, los
acuerdos y las polticas del Estado. En la versin neocorporatista el poder
est repartido en tres unidades constitutivas que cogobiernan: gobierno,
gremios y sindicatos controlados.
Estas dos posiciones, la pluralista y la corporativista, dan pie al desarrollo de nuevas teoras basadas en las relaciones entre el Estado y la
administracin pblica, en las cuales la estructura organizacional y la social
son preponderantes. As, la administracin pblica es la organizacin que el
Estado utiliza para canalizar demandas sociales a travs de la transformacin
de recursos, acciones de poltica y regulaciones.
55
CAPTULO
AGENDA POLTICA Y EL CICLO DE
LAS POLTICAS PBLICAS
3.1 Qu es una Agenda Pblica?

El estudio de la Agenda Pblica consiste en llegar a saber cmo determinados
asuntos de la ciudadana logran expandirse, tener visibilidad y consenso general para constituirse como problema pblico. Por ciudadana entendemos
el conjunto de habitantes con identidad y pertenencia; los ciudadanos son
sujeto de derechos polticos pero a la vez tienen ciertas obligaciones. Por
lo tanto, el estudio de la Agenda Pblica busca saber cmo determinados
asuntos y problemas logran llamar la atencin de polticos y funcionarios y
ser aceptados como objetos de intervencin.
Tal intervencin orientada a atender problemas aceptados como pblicos conlleva un orden de prioridades, ranking de opciones o selectividad
dentro de una gran lista de demandas sociales; orden que, segn su magnitud, gravedad o importancia, determina la calidad de la Agenda Pblica.
En el estudio de la Agenda conviene distinguir entre Agenda Pblica
y Agenda Poltica.
A. La Agenda Pblica o Sistmica es aquella que est formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad poltica perciben
como merecedoras de atencin pblica y que, adems, caen dentro del
mbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen;
son las cuestiones que preocupan a la sociedad (Delgado 2009).
Por su parte, para Aguilar Villanueva, la Agenda Pblica est integrada
por todas las cuestiones que todos los miembros de una comunidad
poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin
pblica (1992).
Debido a su naturaleza, esta Agenda es amplia y dispersa, dependiendo del grado de organizacin de los actores, del papel de los medios
de comunicacin y de los recursos con que cuenten los grupos sociales
para difundir y hacer prevalecer sus demandas.
3 / Agenda poltica y el ciclo de las polticas pblicas
59
B. La Agenda Poltica, Institucional o de Gobierno, a su vez, es aquella

que:
[] est formada por el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para ser
considerados seria y activamente por los decisores pblicos; son las cuestiones
que preocupan al gobierno. Es decir, se distingue por centrarse en las respuestas
y propuestas que ofrecen los grupos polticos y las instituciones sociales sobre
determinados temas que llaman la atencin pblica (Delgado 2009).
La Agenda Poltica siempre ser ms acotada que la Agenda Pblica,

por cuanto los problemas de la sociedad que pueden convertirse en
asuntos de poltica pblica se enfrentan tanto a la capacidad de la
burocracia gubernamental para dar soluciones especficas a cada uno
de ellos como a las restricciones presupuestarias que acotan las respuestas. Aunque, por lo general, la Agenda de Gobierno suele reflejar
la evolucin de la Agenda Sistmica, hay temas de la Agenda Pblica
que no estn en la Agenda Poltica y viceversa. Solo un conjunto reducido de asuntos pertenecen a ambas. Esta convergencia depender en
ltima instancia del comportamiento de todos los actores que puedan
intervenir en su formacin, tales como partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, aparato burocrtico, medios,
grupos empresariales, etc. A estos se les suele llamar Agenda setters
o empresarios polticos (ver el grfico 3).
3.1.1 Obstculos en la Agenda
El estudio y negociacin de toda Agenda Poltica debe superar cuatro tipos
centrales de obstculos: de contexto, de contenido, de actores y de procesos.
t Los obstculos de contexto se refieren, entre otros y principalmente,

a los factores estructurales vinculados al financiamiento (presupuesto), la relacin de urgencias (representatividad) entre el centro y la
periferia, el consenso (disenso) sobre las prioridades, la concertacin
(negociacin) de actores y la participacin (comunicacin) entre demandantes.
t Los obstculos de contenido ataen al discurso mismo de la poltica,
a su retrica, argumentacin y sustentacin, a la pertinencia de sus
programas estratgicos, a su lenguaje e ideologa implcita y a las
respuestas que conlleva como solucin a los problemas identificados.
60
*UiFR
Interrelacin entre Agendas y actores
A7
A1
A 30
A12
A5
A11
Agenda
poltica
Agenda
pblica
A2
A8
A10
A4
A20
A9
A3
A30
A6
A90
t Los obstculos de actores se asocian con: la objetividad o neutralidad con que la poltica es emprendida por los actores estratgicos;
la confianza, motivacin y percepcin que ellos puedan tener sobre la
poltica; los puentes de dilogo entre lo pblico y lo privado; y la forma
como se articulan las redes de relaciones de actores interdependientes
a favor de la poltica.
t Los obstculos de proceso se refieren a la forma como se lleva a cabo la
poltica, es decir: cmo se institucionaliza el proceso de interaccin; el
tipo de canales de interaccin (comunicacin) entre sectores, regiones
y niveles; el trnsito del centro a la periferia y su retroalimentacin; el
seguimiento y la evaluacin de la poltica; y su cronograma de accin,
con sentido de propiedad por parte de los beneficiarios.
A partir de las definiciones brindadas, la discusin sobre las razones
y fuerzas que subyacen en la formacin de la Agenda Pblica y la Agenda
Poltica nos lleva a hacernos varias preguntas: quin determina la Agenda?,
por qu algunos temas forman parte de la misma y otros no?, por qu unos
temas son importantes y otros no?
61
En primer lugar, debemos reconocer que la Agenda es, en gran medida, reflejo de la distribucin del poder y de las capacidades de organizacin
o presin de los actores protagnicos que existen en la sociedad. Aquellos
grupos o actores con mayor capacidad de presin o mayor capacidad para ser
escuchados impondrn los temas de la Agenda. En otras palabras, entre mayor sea la capacidad y el poder de control sobre los medios de comunicacin
y la capacidad de interrelacin entre actores y lites de la sociedad, mayor
ser la capacidad para imponer y decidir la Agenda. Esta, en otras palabras,
es un reflejo del estado de la correlacin de fuerzas y del nivel de conflicto
social medido por la distancia entre las Agendas sociales y la Agenda Poltica.
Los medios de comunicacin son un actor fundamental en la determinacin de la Agenda porque tienen capacidad para influir y movilizar
a la opinin pblica. Sin estos medios o sin organizacin y voluntad de la
sociedad poltica, los temas no pueden ser puestos a consideracin de las
autoridades. Aunque estn presentes en el mundo real, los problemas no
ingresan automticamente en la Agenda Pblica o en la Agenda Poltica. As,
hay temas que no estn presentes en la Agenda porque se desconocen en su
cabal magnitud, se ignoran, se postergan o se obstruyen. En este sentido, la
Agenda Poltica prioriza y ordena la accin del Estado y a la vez es reflejo de
temas de inclusin de la sociedad organizada en partidos o grupos. Y hay que
considerar que sobre una misma situacin confluyen diferentes actores que
simultneamente ejercen poderes desiguales y conflictivos (ver el grfico 4).
*UiFR
Dinmica de formacin de la Agenda
Comunicacin e interrelacin de actores y lites
Medios de comunicacin
Agenda
Pblica
Agenda
Poltica
Importancia de un tema en la Agenda
Temas que aparecen en el mundo real

Fuente: Rogers y Dearing (1988).
62
Los estudios de Agenda-setting o establecimiento de la Agenda Pblica

son un campo de las ciencias sociales que atribuye a los medios masivos de
difusin prensa, radio, televisin, internet, redes un peso importante en
el proceso de sensibilizacin y formacin del consenso sobre los problemas
y retos ms apremiantes de la sociedad en un momento determinado. Los
medios son el referente de la vida pblica y, como tales, una fuerza influyente
en el carcter de las polticas pblicas (Rogers y Dearing 1988).
En dicho orden de ideas, la Agenda es un instrumento donde se priorizan problemas para solucionar o para debatir. As, las polticas pblicas, como
instituciones creadas por estructuras de poder, se imponen como directrices
para abordar las prioridades de la Agenda Pblica. Se trata de instituciones
que limitan o facilitan el bienestar individual y social con base en los escenarios de deliberacin y decisin que las reglas del poder y los jugadores se
encargan de construir. En consecuencia, las polticas pblicas, en funcin de
la Agenda, traducen las ideas de todos los actores en acciones a partir de la
discusin participativa e informada. Sin embargo, dependiendo de la distribucin del poder, el referente normativo de la Agenda puede terminar en
retrica o en decisiones que favorezcan a los grupos de poder (ver el grfico 4).
Otro asunto de crucial relevancia es la forma como los actores participan o se interrelacionan con la Agenda Pblica y con la Agenda Poltica. El
grfico 3 intenta mostrar las diferentes modalidades de insercin, participacin o asociacin de los actores sociales con las Agendas a fin de establecer
una malla articulada de relaciones productivas, tecnolgicas, empresariales
y laborales entre los sectores pblico, privado y civil, teniendo la Agenda
como el referente normativo nuclear.
El xito de una Agenda depender de la forma como facilite una
especie de densificacin o incorporacin de sentido de pertenencia o red
de articulaciones mediante la complementariedad y la coordinacin de los
actores. Algunos actuarn al margen de las redes, otros formarn parte de las
mismas o se organizarn como cluster para sacarlas adelante, incluso puede
haber actores que obstaculicen su desarrollo. Dependiendo de la fortaleza
de la interrelacin o asociacin de los actores, las posibilidades de xito de
la Agenda sern mayores o menores. En el fondo se trata de una alianza de
actores para sacar adelante una Agenda acordada.
Los modelos e interaccin entre actores dan lugar a dos tipos de Agenda: uno conformado por el lado de la demanda, con un modelo de iniciativa
externa y donde el promotor es un actor externo a la red institucional del
63
Estado. Este tipo de Agenda se concibe como una ventana de oportunidad

poltica, por cuanto hay problemas que son objeto de su atencin y hay
necesidad de accin y competencia por parte del gobierno. En este caso,
la Agenda Pblica (Sistmica) busca la finalidad de convertirse en Agenda
Institucional (Formal). El otro tipo de Agenda est conformado por el lado
de la oferta, con un modelo de movilizacin o iniciativa interna en la red
institucional; en este caso la Agenda Institucional busca establecerse como
Agenda Poltica.
La dinmica que se da entre ambas, Agenda Pblica y Agenda Poltica,
es con frecuencia desfasada, divergente y conflictiva. Desfasada, porque una
cosa es tener un discurso como espacio real donde se definen posiciones con
participacin de actores diversos en representacin legitima de la sociedad
y otra cosa es tener un discurso como espacio virtual o documento-gua en
el que predominan las propuestas de diversa ndole sin compromiso alguno. Conflictiva, porque cada Agenda conlleva sesgos negativos y positivos.
Los primeros estn dados por los grupos de inters, los grupos de presin,
la tradicin y la cultura de hacer las cosas; los segundos, entre otros, por
los medios de comunicacin, los centros de investigacin, la competencia
poltica y la tendencia expansiva de la administracin pblica1.
3.2 Qu es un problema social?
Aunque la pregunta parezca fcil y simple, su respuesta es una cuestin compleja tanto porque depende del ngulo y la perspectiva desde los cuales se
le mire como porque los componentes interactan libremente y dan lugar
a situaciones emergentes no previstas. Los problemas sociales pueden ser
vistos como hechos concretos, como percepciones de algo que funciona mal,
como condiciones injustas, como carencias o situaciones de insuficiencia
sentidas por un considerable nmero de personas que exigen una accin
colectiva para su solucin.
Pueden darse sobre una situacin existente que funcione mal, genere
inconveniencia, insatisfaccin o hechos negativos, o pueden darse sobre una
1.
64
En el anlisis de las polticas sociales (policy analysis) se entiende por ventana de

oportunidades a aquella situacin o hecho significativo que da pie o brinda la oportunidad de promover la toma de decisiones. Cada actor trata de impulsar sus temas
y presiona para ser objeto de atencin. Esta circunstancia tambin justifica la accin
de las coaliciones promotoras (advocacy coalition) o uniones de intereses alrededor
de una determinada poltica (Roth 2007).
situacin inexistente por carencia de algo bueno. Es decir, se perciben como

algo que concierne a la sociedad en su conjunto y existe conciencia sobre
esa condicin social. Los problemas solo lo son cuando no se les puede aislar,
trabajar y resolver parte por parte. Es precisamente esto lo que conforma
su problemtica. Los problemas, entonces, solo existen como sistemas de
problemas (o como problemas de sistemas)2. Por lo tanto, nos interesa este
tema porque, dependiendo de la forma como se defina un problema, se
adoptar un tipo de medidas, se disear un tipo de incentivos y, en ltima
instancia, se aplicar un tipo de poltica.
Tambin, dependiendo de la definicin misma del problema, este puede ser percibido como una simple disfuncin del sistema y con frecuencia,
aunque se le reconozca como problema, no necesariamente se le considera
como asunto de inters pblico. Aun ms, la definicin misma del problema
social podra ser motivo de controversia y tener correspondencia o no con el
mundo real. Vale la pena citar, como reflejo de estas cuestiones, el siguiente
ejemplo de Wayne Parsons (2007): la sociedad percibe como tema a la
poblacin que duerme en la calle, lo cual inducira a catalogar la indigencia
como problema social y por lo tanto a impulsar como poltica pblica la
construccin de viviendas sociales. Esta secuencia de tres elementos (tema,
problema y poltica pblica) pone en evidencia que los hechos no hablan
por s solos y que requieren un intrprete. La interpretacin introduce un
alto componente de subjetividad y est sometida a prejuicios, conjeturas y
procedimientos metodolgicos.
Las discusiones sobre el problema social han tenido un largo recorrido
en los estudios filosficos y epistemolgicos sobre el conocimiento. As, al
abordarlo como problema de conocimiento, se trata de algo que necesita
ser descubierto, identificado, develado y explicado. Esta acometida epistemolgica tiene varias vertientes. Una primera positivista, donde los problemas
son hechos objetivos que podemos tratar cientficamente y estn determinados por el avance del conocimiento; esta vertiente tambin es conocida
como visin acumulativa o visin recibida, por cuanto el punto de llegada
incorpora todas las contribuciones anteriores.
2.
El koan son problemas que los maestros zen plantean a sus alumnos. As, por ejemplo,
la historia de los sabios ciegos y el elefante: cada uno de los sabios toca una parte
del animal y llega a una conclusin distinta acerca de su naturaleza esencial. Lo que
seala el koan es que ninguno de los sabios comprende realmente al elefante entero.
65
Una segunda perspectiva, denominada sociolgica, trata a los problemas sociales como construcciones sociales determinadas por la dinmica
social y el choque de visiones y por actores con legitimidad que, a su vez,
dan legitimidad pblica a los problemas.
A este debate tambin se incorporan los adherentes del mtodo
retrico, en el cual subyace el poder relativo del discurso, el lenguaje y la
persuasin para definir problemas sociales. En el trasfondo de estos debates
estn los aportes seminales sobre las revoluciones cientficas de Kuhn, los
programas de investigacin cientfica de Lakatos y el caso contrario de
Popper. Segn este ltimo, antes que buscar la confirmacin emprica de los
problemas, lo que importa es la refutacin o estmulo para formular mejores
hiptesis y promover el avance del conocimiento. A esto se suma la propuesta de Paul Karl Feyerabend sobre la teora anarquista del conocimiento
contra el mtodo, la cual destaca la necesidad de una mente abierta
para abordar los problemas sociales, sin la coraza de teoras o paradigmas y
sin el racionalismo cientfico (Roncaglia 2006).
Veamos otras definiciones del concepto de problema social:
t Amadasi y Pantano (1986) definen el problema social como una discrepancia significativa entre la realidad y un estndar deseable. Esta
definicin nos ilustra el proceso de negociacin para llegar a una visin
compartida de futuro con un mnimo inteligible o punto mnimo de consenso. En toda sociedad hay cuestiones negociables y no negociables y
cuestiones realizables y deseables. De todas las posibles combinaciones,
lo que importa es llegar a establecer aquel mnimo inteligible, o mnimo
comn denominador, que acerca lo negociable y lo realizable. Es decir,
aquel punto en el que los actores se pueden entender y poner de acuerdo.
t Segn Paul B. Horton y Gerald L. Leslie (1974), los problemas sociales
constituyen una condicin que afecta a un nmero importante de
personas de modo considerado inconveniente y que, segn se cree,
deben corregirse mediante la accin social colectiva.
t El Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas
Sociales (Siempro) de Argentina define el problema social como una
brecha entre el ser y deber ser de la realidad que un actor o conjunto
de actores identifica con la intencin de transformarla. Se formula a
travs de un enunciado que expresa la insatisfaccin con respecto a su
realidad social y la intencin de cambiar esa realidad que no satisface.
66
t Luis Aguilar Villanueva seala que los problemas sociales no son datos
externos o realidades objetivas, sino construcciones, datos seleccionados y caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y
valorativos de los sujetos que los observan o experimentan. En consecuencia, las situaciones problemticas son hechos vividos u observados
por el sujeto y al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones
negativas de reprobacin y malestar (Aguilar Villanueva 1992).
t De acuerdo a Joan Subirats, los problemas sociales no estn all
afuera, no hay problemas objetivos, sino que es necesario construir
y estructurar la definicin del problema y plantear la solucin; a partir
de ella, el analista construye el problema, lo define, clasifica, explica y
evala. Por lo tanto, concebido el problema como construccin analtica, los problemas no tienen vida propia al margen de los individuos
o grupos que los definen. Esto supone abandonar la concepcin que
liga problema a situacin observable (Subirats et al. 2008).
t Wayne Parsons, en su libro sobre polticas pblicas (2007), seala que
hay dos vertientes en el estudio de los problemas sociales: a) el enfoque positivista-funcionalista, que ve los problemas sociales como
hechos medibles con funcionalidad para el mantenimiento de la
sociedad y en el cual el papel de las ciencias consistira en identificar
condiciones disfuncionales, desarrollar conocimiento acerca de los
problemas a fin de analizar sus causas y ofrecer soluciones; y b) el
enfoque fenomenolgico o interaccionismo, que ve los problemas
como construcciones sociales bsicamente subjetivas y es tarea de la
ciencia dilucidar e identificar puntos de intervencin.
t En opinin de Arlette Beltrn y Hanny Cueva (2007), desde el punto
de vista metodolgico a nivel micro,
[] un problema se define como una situacin negativa que afecta a un sector
de la poblacin y por lo tanto no debe ser expresado como la negacin de una
solucin. Por ejemplo, sera incorrecto decir no se cuenta con un generador
de energa elctrica en la poblacin, por cuanto la solucin se limitara a la
compra de un generador de energa. Lo correcto sera plantear el problema
como escasez o limitado acceso a fuentes de energa en la comunidad.
En este orden de ideas, no se debe confundir la definicin de un

problema con la descripcin de una situacin que deseamos cambiar o
modificar por considerarla inconveniente. Por ejemplo, la descripcin del
67
fenmeno de los vendedores ambulantes puede dar pie a definir como

problema social la ausencia de mayor presencia policial en las calles, cuando,
por el contrario, se trata fundamentalmente de un problema de carencia de
puestos de trabajo estables.
3.2.1 Caractersticas del problema social
En un intento por resumir la discusin sobre el problema social, podramos
decir que este conlleva algunas caractersticas. Entre otras, las siguientes:
A. Situacin concreta de insuficiencia, escasez o necesidad bsica, como:
analfabetismo, desnutricin, empleo, saneamiento, vivienda digna,
etc.
B. Situacin percibida por un alto nmero de personas de la sociedad
como perjudicial o mal pblico, como: drogadiccin, inseguridad,
prostitucin, alcoholismo, etc.
C. Situacin de conflicto social que demanda una accin colectiva y
como tal conlleva un desafo colectivo y como respuesta tambin
una decisin y un esfuerzo colectivos. Por ejemplo, acceso y uso de la
tierra.
D. Situacin que plantea un cierto nivel de reconocimiento y de movilizacin por parte de actores interesados en su solucin. Dependiendo
de quin lo promueva, el problema tendr mayor o menor atencin.
Podra ser el caso de la movilidad pblica urbana.
E. Situacin que evidencia una discrepancia, desigualdad o disconformidad entre la realidad y lo que percibe la sociedad o un grupo numeroso de personas como estndar deseable. Es decir, una situacin
que muestra una brecha entre la realidad y ciertos parmetros. Tal es
el caso de las necesidades bsicas insatisfechas.
F. Situacin social que da legitimidad a determinados grupos para
defender o proteger determinados objetivos econmicos o sociales.
Estos objetivos, por diversas razones, le dan identidad al grupo y lo
mueven a actuar en comn y favorecer intereses comunes.
3.3 Qu es una relacin causa-efecto y por qu es importante?
Toda situacin caracterizada como problema social tiene unas causas y
unos efectos que el analista debe indagar y precisar para clarificar el tipo
de intervencin o solucin que se debe ofrecer para remediarlo. En esta
68
indagacin del problema social hay caractersticas observables, aspectos

apreciables, fenmenos distinguibles, apariencias y manifestaciones cuyas
propiedades pueden cambiar de valor; todas estas variaciones deben ser
medibles. Ese conjunto de fenmenos cae bajo la categora de variables
cuyas propiedades cambian segn las circunstancias. De igual manera, las
variables son los elementos fundamentales de la hiptesis como proposicin
que establece la relacin o el vnculo entre los hechos o el planteamiento
de una posible solucin al problema en estudio. Las variables pueden ser
cualitativas, cuantitativas, endgenas, exgenas, discretas, continuas, dependientes, independientes o intervinientes.
Segn Juan Diez Medrano (1992), la definicin clsica del concepto de
causalidad proviene de David Hume, quien estableci en su Tratado sobre la
naturaleza humana (en los aos 1739-1740) tres criterios fundamentales: 1)
contigidad entre causa y efecto, 2) precedencia temporal de la causa sobre
el efecto y 3) conjuncin constante entre causa y efecto. Es decir, siempre
que la causa est presente se observa el efecto y siempre que la causa est
ausente no se observa el efecto. As, en toda relacin causa-efecto intervienen tres variables:
A. Se considera variable independiente a todo elemento, decisin, situacin, circunstancia o accin que es causa del fenmeno. Los cambios
en los valores de esta variable determinan cambios en los valores de
otra variable. Dependiendo de la situacin, tambin se conoce a esta
como variable de entrada, variable del predictor, variable controlada,
variable manipulada o variable explicativa.
B. Se considera variable dependiente a todo resultado, efecto o producto
que es generado por la variable independiente; ella depende del valor
que asuman otros fenmenos. Tambin se le llama variable de salida,
variable de respuesta, variable explicada, variable de criterio o variable
del resultado.
C. Se considera variable interviniente a todo hecho, circunstancia o
fenmeno, endgeno o exgeno, que est presente, positiva o negativamente, durante el desarrollo del fenmeno y que est vinculado
con las variables dependientes e independientes (ver el grfico 5).
69
*UiFR
Relacin causa-efecto
Variable
independiente
(causa)
Variable
interviniente
Variable
dependiente
(efecto)
! Eventos
! Circunstancias
! Factores externos
Indicadores:
! Impacto
! Resultado
! Eficiencia
! Eficacia
! Producto
! Equidad
! Calidad
! Efectividad
! Decisiones
! Riesgos
Elaboracin propia.
El concepto de funcin aparece en el estudio de las dependencias

existentes entre las magnitudes representativas de distintos fenmenos. Es
decir, en el anlisis de las polticas se intenta explicar el comportamiento de
una magnitud relevante (variable dependiente) a travs de valores dados
por otra variable (variable independiente). En consecuencia, la informacin
sobre un cierto fenmeno, representada por los valores de una magnitud
x, permite describir el comportamiento de una variable y, representativa
de otro fenmeno, mediante el establecimiento de una relacin funcional
entre ambas. Esto equivale a formular un simple esquema explicativo de la
interaccin entre dos fenmenos en estudio (Fernndez et al. 1989).
En los estudios descriptivos, exploratorios o cualitativos de las polticas,
tanto las variables dependientes como las independientes son estudiadas
para identificar los posibles elementos en juego que pueden estar participando o causando el fenmeno o evento en estudio. Por lo general, se trata
de conocer como estudio piloto la distribucin de las variables o la relacin
entre ellas antes que establecer hiptesis causales sobre una problemtica
que es poco conocida.
Por otra parte, en los estudios correlacionales se busca conocer el
nivel de correlacin, influencia o asociacin de una variable con otra. Y en
los estudios que incluyen variables intervinientes se desea conocer cul es
70
el peso que estas pueden tener en la relacin entre variables dependientes e

independientes. En este sentido, estos ltimos estudios son ms explicativos
y establecen relaciones causa-efecto.
En el grfico 6 el caso A sera una representacin de estudio descriptivo,
el caso B de estudio correlacional y el caso C de representacin del rol de la
variable interviniente.
*UiFR
Relaciones entre variables
A
Variable
independiente
Variable
independiente
Variable
dependiente
Variable
interviniente
Variable
independiente
Variable
dependiente
Variable
independiente
Variable
independiente
Variable
dependiente
Variable
independiente
Elaboracin propia.
Por ejemplo, al tratar de explicar las relaciones entre actividad econmica y empleo, se dice que esta relacin depende de la tasa de inversin y
que, a su vez, la tasa de inversin depende de las expectativas de rentabilidad,
que estn en funcin del nivel presente y pasado de la actividad econmica.
Estas relaciones de causa-efecto entre elementos del sistema recibe el nombre de retroalimentacin (feedback). Sin embargo, vale la pena aclarar que
en los sistemas sociales, complejos de por s, las causas de los problemas no
siempre se encuentran en los sucesos previos, sino en la estructura misma
del sistema.
71
3.3.1 Causalidad sistmica

Segn Eslava (2010), en las causalidades de tipo lineal, donde est presente
una variable dependiente que recibe estimulo de una variable independiente
o explicativa, la efectividad de las polticas pblicas depende excesivamente
del acierto en el diagnstico de la variable explicativa. Esta situacin no est
exenta de riesgos ante la complejidad de los problemas sociales, como sera
el caso, por ejemplo, de asociar directamente pobreza con niveles de ingreso. Para ampliar el entendimiento de este tipo de problemas se introduce
entonces el concepto de causalidad sistmica: cuyo objetivo es elaborar
un diagnstico integral, allende las relaciones de causas lineales con base
en la inclusin de variables explicativas colaterales endgenas y exgenas.
Siguiendo con Eslava, el grfico 7 muestra la relacin sistmica entre
variables. La causalidad lineal solo comprende la parte inferior, donde la
lgica sera que C garantiza B y B garantiza A. Por el contrario, bajo la lgica
de la causalidad sistmica aparecen elementos de carcter endgeno (B
tambin depende de b; que a su vez depende de c) y exgeno (donde
hay una variable independiente d que incide en las relaciones lineales de
primer orden que explican A). As, Eslava sostiene que la lgica sistmica
ofrece posibilidades de accin segn mltiples combinaciones de factores
explicativos con el fin de predecir escenarios alternativos.
*UiFR
Causalidad sistmica
a
d
)XHQWH(VODYDFRQEDVHHQ6FKDUSI>@
72
3.3.2 Causas y efectos del problema central

Ahora bien, desde el punto de vista de la metodologa y la filosofa econmica, la pregunta central siempre ha sido: cul es el objetivo de la ciencia?
No hay una respuesta nica. Sin embargo, se puede decir, en trminos generales, que su objetivo es el deseo de obtener explicaciones a fenmenos
que atraen nuestra curiosidad o atencin. La explicacin responde en toda
ciencia a la pregunta: por qu sucedi? La respuesta pionera fue dada por
el filsofo John Stuart Mill en su libro A System of Logic (1994 [1843]), donde
estableci que un hecho individual se explica al sealar su causa, es decir, al
afirmar la ley o leyes de causalidad de las que su resultado es un ejemplo3.
Esta teora de la ley causal de explicaciones es tambin conocida como la
teora de la ley de cobertura porque el evento en cuestin es explicado o
est cubierto por una ley de causalidad.
La teora para dar explicaciones valederas es muy difcil. Pero si no
damos razones suficientes y valederas no explicamos el fenmeno. En algunas ocasiones, cuando los economistas consideran haber encontrado
buenas explicaciones, se refieren a ellas en trminos de leyes o principios,
por ejemplo, la ley de Okun, la ley de Lipsey, la ley de Say o el principio de
Occam (Mair y Miller 1991)4.
Construir una relacin causa-efecto o un rbol de causa-efecto sobre
un determinado problema es una labor compleja que supone conocimiento e
interaccin con los interesados, involucrados o stakeholders. Para ello, habra
que tener en cuenta varios pasos bsicos, como los siguientes:
3.
4.
An individual fact is said to be explained by pointing out its cause, that is, by stating
the law or laws of causations of which production is an instance (Stuart Mill 2002
[1843]).
La ley de Arthur Okun muestra la relacin entre el crecimiento real y las variaciones
de la tasa de desempleo; segn esta ley, la tasa de desempleo disminuye medio
punto porcentual por cada punto porcentual de crecimiento del PIB real. Por su parte,
Richard Lipsey considera que rechazar una teora por una sola refutacin resultara
excesivamente paralizante, pero aceptarla de forma definitiva, por muy grande que
sea el nmero de pruebas favorables, resultara excesivamente atrevido, si tenemos
en cuenta que siempre puede existir una experiencia contraria para la cual la ley no
se cumpla. Segn Jean Baptiste Say, la oferta crea su propia demanda o no puede
haber demanda sin oferta. Finalmente, de acuerdo con el principio de Occam, atribuido a William of Ockham, se establece que, ceteris paribus, la solucin simple es la
mejor; es decir, para explicar un fenmeno se debe emplear el menor nmero posible
de supuestos, eliminando aquellos que no afectan las predicciones de las hiptesis
explicativas de la teora (Fernndez et al. 1989).
73
t En primer lugar, llegar a una clara identificacin del problema y su

contexto general, lo que incluye la definicin misma del problema y
la poblacin que ser objeto de la poltica. Esta delimitacin es muy
importante para focalizar la intervencin: la poblacin de referencia
o universo se subdivide en poblacin no afectada por el problema y
poblacin con problema. La poblacin con problema se subdivide
en poblacin postergada y poblacin objetivo o poblacin que ser
atendida por la poltica o programa.
t En segundo lugar, dependiendo del criterio del analista y la informacin, construir un comprensible rbol de causas o esquema de abajo
para arriba que permita conocer las causas indirectas y directas, o las
causas de causas, a partir del problema central.
t En tercer lugar, dependiendo del criterio del analista y la informacin, a
partir del problema central construir el diagrama de efectos directos e
indirectos de abajo para arriba hasta llegar al efecto final del problema
(ver el grfico 8).
Una vez construido el rbol de causas y efectos, se facilita la construccin del esquema de medios y fines o la representacin positiva del
problema, es decir, la situacin si el problema no existiera o se hubiera solucionado. Para ello, se convierten en positivos todos los elementos del rbol
de causas-efectos y, as, el problema central pasa a convertirse en objetivo
central y el efecto final en fin ltimo.
3.4 Las fases de la poltica pblica
A nivel microeconmico, el proyecto se define como la unidad operativa
del desarrollo que conlleva una decisin sobre el uso de los recursos con
el objetivo de generar o aumentar la produccin de un bien o un servicio.
A la transformacin de una idea para resolver un problema hasta la puesta
en marcha de su solucin, se le denomina ciclo de vida del proyecto5. Para
sintetizar, diremos que el ciclo de vida de un proyecto tiene tres fases: preinversin, inversin y operacin.
5.
74
Segn Hugues de Jouvenel (2004: 38) un proyecto (proyecto viene de pro-jacio, imagen lanzada hacia delante) es conceptualizado como la expresin de una voluntad
que, para ser cumplida, se inscribe necesariamente en el tiempo, un tiempo ms largo
que su aplicacin, lo que implica una ruptura con el orden existente y una movilizacin
de los medios no disponibles instantneamente.
*UiFR
Diagrama de relaciones causa-efecto
Efecto final
Efecto indirecto 2
Efecto indirecto 1
Efecto directo 1
Efecto directo 2
Efecto directo 3
Problema central
Causa directa 2
Causa directa 1
Causa indirecta 1
Causa indirecta 2
Causa indirecta 3
Fuente: Beltrn y Cueva (2007).
t En la preinversin se identifican, a su vez, cuatro etapas de anlisis:

generacin y anlisis de ideas, estudio del perfil, estudio de prefactibilidad y estudio de factibilidad. A medida que se pasa de una etapa
a otra, aumenta el nivel de complejidad sobre las caractersticas generales del proyecto, pero tambin se va agregando valor, despejando
dudas y reduciendo incertidumbre.
t La fase de inversin contiene las etapas de diseo y ejecucin del
proyecto.
t La fase de operacin conlleva las etapas de puesta en marcha y operacin plena del proyecto.
Cada fase tiene por lo tanto, como objetivo, tomar decisiones: avanzar,
paralizar, ejecutar o abandonar el proyecto.
El fin y el propsito de un proyecto tienen un origen exgeno y
corresponden al mbito poltico, econmico y social. Los productos y acciones de un proyecto tienen un origen endgeno y caen en el mbito de
la gerencia interna del proyecto. Dados unos supuestos o riesgos externos,
los proyectos podrn fracasar o incumplir sus metas. Si la ocurrencia del
75
riesgo es muy probable y si no se puede redisear el proyecto, lo mejor sera

abandonarlo. Por estas consideraciones, la relacin entre poltica y proyecto
es muy importante.
En el caso de la poltica pblica, esta tambin tiene su propio ciclo de
vida (policy cycle) con caractersticas propias y rasgos bien diferenciados. De
acuerdo al trabajo fundacional de C. O. Jones (1970), ampliado por Meny y
Thoening (1992) y comentado en el libro de Roth (2007), el ciclo de las polticas pblicas tiene las siguientes fases:
A. Diseo y contenido, que incluye la identificacin y definicin del problema y la etapa de definicin de la agenda (agenda setting).
B. Formulacin de la poltica pblica, con objetivos, metas, alternativas
y seleccin de opciones.
C. Toma de decisin, con las acciones de concertacin, creacin de coaliciones (advocacy coalition) y legitimizacin de las opciones elegidas.
D. Ejecucin de la poltica, con su puesta en marcha y generacin de
resultados.
E. Seguimiento y evaluacin, es decir, el rastreo para observar el cumplimiento de objetivos y medicin de impactos con sus respectivos
indicadores (ver el grfico 9).
*UiFR
Fases de la poltica pblica
Fase 1. Diseo y contenido:
Fase 2. Formulacin
Fase 3. Negociacin
Fase 4. Toma de decisin
Fase 5: Ejecucin
Fase 6: Evaluacin
Fuente: Parsons (2007); elaboracin propia.
76
- efinicin del problema

- efinicin de la Agenda (agenda setting)
- bjetivos y metas
- lternativas
- eleccin de opciones
- ersuasin
- oalicin
- onsenso
- uesta en marcha
- estin y administracin
- eguimiento
- valuacin de resultados
- edicin de impactos
Es importante sealar desde un comienzo que las fases de la poltica

pblica, como interaccin de un proceso social, poltico, tcnico e institucional, tienen diferencias significativas respecto a las del proyecto:
A. Las polticas pblicas poseen como referente el conjunto de la sociedad
y, aunque el proyecto incluya en la evaluacin consideraciones sociales
(externalidades), su cobertura est restringida a un grupo de personas,
una localidad, una regin o un sector y, por lo tanto, en trminos de dimensin y significado para la sociedad, las fases de la poltica no son tan
marcadas ni tan lineales o secuenciales como las del proyecto. Es decir,
no hay una pauta o gua tan definida y tan precisa sobre sus fases como
en el caso de los proyectos. En consecuencia, en la poltica pblica no se
puede hablar de una secuencia exacta y sistematizada, sino de una desagregacin de momentos dentro de un continuo, sin que necesariamente
el comienzo de una etapa signifique el trmino de otra. As, en el caso
de las polticas, por su propia dinmica social, cada fase se est revalorizando y actualizando permanentemente para dar cabida a las nuevas
circunstancias y sucesos que se presentan en la sociedad. Es un proceso
continuo de adaptacin y codificacin de cambios y circunstancias.
B. Tal como lo seala Roth (2007), las polticas pblicas constituyen una
dimensin de la actividad poltica en la sociedad. Hacer una poltica
pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de politics), pero por
otros medios. Por lo tanto, ambas dimensiones son concomitantes y
marchan de la mano. Es una interaccin de actores donde a partir de
unos objetivos se especifican lneas de accin, se hacen presentes los
disensos y se ponen en marcha alianzas de intereses transversales. As,
los actores enfrentan las polticas mediante procesos impredecibles
de gestin de conflictos que estn lejos de poder ser encajonados
en fases preestablecidas y de una manera exacta. Mientras tanto, en
el caso de los proyectos el contenido de las fases es ms preciso, el
rol de los actores o involucrados es ms programado y los niveles de
incertidumbre y conflicto son menores.
C. En las fases de la poltica pblica la interaccin entre ellas es una caracterstica fundamental, por cuanto los lmites entre una y otra no son
tan marcados y tienen que ser vistos como un referente analtico ms
cercano a una aproximacin ilustrativa que a una pauta metodolgica
estandarizada. Es decir, las fases tienen que ser consideradas como
77
instancias de una complejidad no estructurada y con relaciones entre

actores predominantemente no lineales. Esta realidad implica que
las relaciones de causa-efecto no son estables conllevan riesgo, no
hay independencia entre el analista y el hecho observado y el todo de
la poltica no consiste en la simple agregacin de las partes. En este
caso, no se trata de un juego de fases o juego de cajas al estilo de
las matrioskas rusas. Cada fase es parcialmente interdependiente de
las dems, la una moldea a las dems y el hecho de dar atencin a una
fase u otra no es un asunto neutral o trivial.
D. Las fases de la poltica pblica no presuponen una estrategia, por
cuanto este es un concepto que enlaza voluntarismo y determinismo.
Se trata de un esfuerzo de reflexin y construccin humana, no de
un proceso mecanizable. Supone voluntarismo, porque las polticas
visualizan la realidad frente a determinadas metas y determinados
escenarios sobre lo que debera ser, dentro de ciertas limitaciones
y complejidades y tambin porque enfrentan a la realidad con imgenes establecidas sin que ello necesariamente signifique abocarse
a terminar con las causas que la generan; y determinismo, porque las
fases de la poltica no implican per se rompimiento con las corrientes,
aceptando el actual orden como el mejor camino hacia el orden social.
Los cambios son difciles y lentos y la contribucin de la poltica es solo
una parte de la solucin.
As, las fases de la poltica pblica no pueden ser interpretadas como
el camino a seguir que conducira inexorablemente a un escenario ideal.
Tienen su valor en la secuencia desagregada de tareas y transformacin de
propuestas, sobre las cuales hay que ir avanzando, adaptando y retroalimentando informacin.
3.5 Retrasos de la poltica pblica
Entre una fase y otra de la poltica pblica existe incertidumbre sobre su
cumplimiento y sobre la puesta en escena de todas las piezas. Por su propia
naturaleza, existe dificultad para establecer tanto una descripcin espacialtemporal rigurosa de todos los eventos como una conexin causal precisa
de todos los procesos en marcha. Entre una y otra fase pueden presentarse
nuevas circunstancias e imponderables que alteren lo programado y no
hay garanta de que los compromisos adquiridos sean establecidos como
78
duraderos. El gobierno de turno, frente a determinadas circunstancias, puede recibir presiones e incentivos para cambiar compromisos de largo plazo
por compromisos de corto plazo o coyunturales. Es decir, en la poltica se
descuenta el tiempo de manera diferente, privilegiando aquellos proyectos
de beneficio inmediato a costa de aquellos cuyo beneficio, aunque superior,
se da en plazos mayores. De esta manera, se proporciona una inconsistencia
de la poltica en el tiempo que da pie para hablar de retrasos. A lo largo de
las fases, entonces, se presentan cuatro tipos de retardo:
t Retardo de reconocimiento. Los hacedores de la poltica pblica no

obtienen la informacin tan rpidamente como suceden los acontecimientos y debe pasar un tiempo antes de lograr la informacin
exacta y necesaria para determinar las causas del problema y realizar
los cambios necesarios en los instrumentos y las variables para poder
modificarlo.
t Retardo de accin. Una vez descubiertas las causas del problema
debe transcurrir algn tiempo antes de que se pueda aplicar cualquier
poltica o poner en marcha un programa de accin para solucionarlo.
t Retardo de reaccin. Los actores tambin tardan en reconocer los
efectos de la poltica y en ajustar su comportamiento, pautas y movimientos. La nueva situacin generada con la poltica puede hacer que
reaccionen de manera diferente a lo previsto y que se coloquen en
una posicin contraria a lo negociado originalmente por la presencia
de factores no deseados o acontecimientos colaterales perjudiciales
a sus intereses.
t Retardo de efectos. Es el tiempo que transcurre desde que se adoptan
las medidas hasta cuando se producen los efectos deseados sobre los
beneficiarios, las instituciones o el entorno. Es decir, se debe esperar
un tiempo hasta que la poltica d resultados sobre las variables que
se desean influir (Cuadrado-Roura et al. 2006).
Estos cuatro retardos estn, en cierta medida, asociados con el conflicto que surge en el momento del diseo entre la decisin poltica y las
consideraciones econmicas que ella conlleva, tales como son las restricciones presupuestarias, la ponderacin equitativa para favorecer a los ms
pobres y los efectos de dicha decisin sobre el conjunto de la economa. Por
lo general, los horizontes temporales para los polticos no son los mismos
79
que para los tcnicos. Para los polticos, la tasa de descuento es muy alta y
por eso prefieren proyectos y acciones que muestren resultados en el corto
plazo, con el riesgo de afectar el diseo e implementacin por la premura.
La urgencia de las intenciones de corto plazo no siempre va de la mano de
los resultados que se pueden lograr en el mediano y largo plazo. De aqu se
desprende la importancia de situar las polticas en su adecuado horizonte,
porque no siempre la calidad de las mismas pasa por el cronmetro con que
se llevan a cabo.
Con relacin al ciclo completo de las fases de la poltica se puede
distinguir un perodo interno y un perodo externo. El periodo interno hace
relacin a aquellas fases donde existe mayor control sobre los acontecimientos por parte de tcnicos, polticos y burcratas y donde la capacidad de
persuasin es fundamental. Nos referimos a las primeras cinco fases (diseo y
contenido, formulacin, negociacin, toma de decisin y ejecucin). En este
perodo tambin se incluyen las tareas de negociacin del financiamiento, la
discusin presupuestaria en el congreso y la aprobacin de las respectivas
leyes y decretos.
El perodo externo, por su escaso control, se inicia cuando la poltica
comienza a dar sus frutos en trminos de bienes y servicios para la poblacin.
En ese instante comienzan las reacciones de los actores pblicos y privados
y su comportamiento favorable o desfavorable depender de la forma que
la perciban y del beneficio que les reporte. Es la instancia de respaldo, rechazo o modificacin de una poltica en consideracin de sus resultados.
Otro momento del perodo externo tiene relacin con el comportamiento
que registran las principales variables e indicadores que dan seguimiento
y evaluacin a la poltica. Un seguimiento defectuoso o una evaluacin a
destiempo impedirn introducir los correctivos de manera oportuna para
garantizar sostenibilidad y respaldo por parte de todos los involucrados.
80
CAPTULO
LA CONSTRUCCIN DE LA
POLTICA PBLICA
Como se dijo desde un principio, los asuntos de poltica pblica conllevan,

adems de elementos de arte y ciencia, humildad para reconocer los desarrollos epistemolgicos de varios siglos, fruto de la permanente confrontacin de ideas con situaciones y fenmenos sociales. En este sentido, hablar
de construccin de la poltica pblica es aludir por excelencia a personas,
instituciones y procesos sociales en los cuales vivencias y culturas polticas
son tanto fuente como razn de ser. As, la construccin de la poltica es
inseparable de los procesos sociales y de los fenmenos que se dan en la
sociedad, incluyendo orgenes, causas y consecuencias. Es una mezcla de
teoras y enfoques de oferta y demanda, costo y beneficio, igualdad y justicia,
bienes sociales y eficiencia.
4.1 Elementos de la poltica pblica
En la construccin de la poltica pblica estn presentes cinco elementos:
t Contenido: se refiere al conjunto de informacin sobre el tema o problema en estudio; tambin al conjunto de actividades intelectuales
que se desarrollan sobre una poltica para conocer su gnesis, actualidad y proyeccin. Se trata de un proceso analtico de descomposicin
del todo en sus elementos para examinarlos y determinar su naturaleza
y conexiones. El contenido se sustenta en modelos descriptivos y
prospectivos. Comprende la descripcin de sus objetivos y los instrumentos para lograrlos. Hace alusin a la movilizacin de recursos
y actores. Y, finalmente, explicita la orientacin y los procesos que se
implementarn en funcin de las prioridades.
t Estrategia: describe la articulacin y coordinacin de acciones, proyectos y esfuerzos para generar sinergias. Se trata de un conjunto
coherente e integrado de acciones que se consideran causalmente
necesarias y decisivas para realizar los fines-metas o para crear las
4 / La construccin de la poltica pblica
83
condiciones que facilitan su logro. Comprende acciones o programas

orientados para lograr el objetivo y enlazados para ello.
t Orientacin: siguiendo a Robert Dahl (1976), las orientaciones del
anlisis poltico son cuatro: emprica, normativa, poltica y semntica.
La orientacin emprica se dirige a analizar, describir, explicar, generalizar y proyectar fenmenos, tratando de demostrar relaciones
de causa-efecto o de correlacin entre variables. Para ello, se apoya
en el anlisis estadstico mediante todo tipo de tcnicas, tales como
estudios de caso, encuestas, muestreo, paneles de expertos, sondeos
de opinin y medicin de aceptacin.
La orientacin normativa destaca los aspectos ticos, religiosos y filosficos y, por lo tanto, hace relacin con las preferencias, finalidades,
valores e intereses que se busca propugnar.
La orientacin poltica analiza escenarios posibles, deseables o realizables, dadas determinadas circunstancias. Muestra cursos de accin
entre un punto de partida y uno de llegada y tambin el esfuerzo
que es necesario realizar para lograr el objetivo, teniendo en cuenta
restricciones y recursos.
La orientacin semntica es ante todo el discurso, la lgica y el lenguaje que se utilizan en la divulgacin y comunicacin de la poltica.
Es la forma como se narran los temas y los hechos y la capacidad para
explicar conceptos y significados a fin de que sean comprendidos y
aceptados por la poblacin.
t Coercin: segn David Easton, a partir de la interaccin entre individuos o grupos de la sociedad, como caracterstica fundamental de los
sistemas polticos, estos se orientan dominantemente hacia la asignacin autoritaria de valores, lo que proviene de la autoridad legal
y el monopolio de la fuerza que reside en el Estado. Esta capacidad
de asignar valores y tomar decisiones relativas a la sociedad subyace
como funcin bsica del sistema poltico y de la poltica (Easton 1973).
t Sistema: la aplicacin del enfoque de sistemas en el estudio de las
organizaciones e instituciones es cada vez ms extendida y til. Este
enfoque analiza el problema de las partes y del todo y aborda problemas complejos a travs de una forma de pensamiento basada en
la totalidad. De esta manera, contrasta fuertemente con el mtodo
cientfico basado en el reduccionismo, la repetitividad y la refutacin,
porque incorpora un alto nmero de variables que a la ciencia le cuesta
84
manejar y porque brinda espacio para que factores desconocidos entren

en escena, considerando al hombre como sujeto y objeto.
Segn Bertalanffy, la caracterstica fundamental del enfoque de
sistemas es la interrelacin de todas las partes, llmense insumos
y productos, y la integracin del conjunto, en el cual los actores, los
instrumentos, las mquinas y los mtodos constituyen una coleccin
organizada para lograr un objetivo especfico (Bertalanffy 2003).
4.2 Adaptabilidad y enfoque sistmico de la poltica pblica
Recordemos que la adaptabilidad es una de las caractersticas primordiales
del enfoque sistmico. La teora general de sistemas fue desarrollada por
Bertalanffy alrededor del ao 1930. Posteriormente, un grupo de personas
unieron sus inquietudes en lo que se llam la Sociedad para la Investigacin
de Sistemas Generales, la cual fue establecida por Anatol Rapoport, Kenneth
Boulding y Ralph Gerard, entre otros.
Las caractersticas que los tericos han atribuido a la teora general de
los sistemas son las siguientes (Bertalanffy 2003)1:
t Interrelacin e interdependencia: de objetos, atributos, acontecimientos y otros similares. Los elementos no relacionados e independientes no pueden constituir nunca un sistema.
t Totalidad: el enfoque de sistemas no es analtico en cuanto no descompone el todo en sus partes constituyentes para luego estudiar en
forma aislada cada uno de los elementos descompuestos, sino que
trata de encarar el todo con el conjunto de sus partes interrelacionadas
e interdependientes en interaccin.
t Bsqueda de objetivos: todos los sistemas incluyen componentes
que interactan y la interaccin hace que se alcance una meta, estado
final o posicin de equilibrio.
t Insumos y productos: todos los sistemas dependen de algunos insumos
para generar las actividades que finalmente harn posible el logro de una
meta; adems, originan algunos productos que otros sistemas necesitan.
1.
La idea ms elemental de sistema define a este como la interrelacin de elementos

que conforman un todo. En este sentido, tal definicin considera dos elementos fundamentales: la interrelacin y la unidad global, conceptos presentes en las diferentes
definiciones de los tericos que continuaron el aporte de Bertalanffy.
85
t Transformacin: los sistemas transforman las entradas en salidas. Entre
t
t
las entradas se puede incluir informaciones, actividades, fuentes de energa, materias primas, etc. Lo que recibe el sistema es modificado por este,
de tal modo que la forma de la salida difiere de la forma de entrada.
Entropa: est relacionada con la tendencia natural de los objetos a
caer en un estado de desorden. Todos los sistemas no vivos tienden al
desorden; si quedan aislados perdern con el tiempo todo movimiento
y degenerarn, convirtindose en una masa inerte.
Regulacin: si los sistemas son conjuntos de componentes interrelacionados e interdependientes en interaccin, los elementos interactuantes deben ser regulados (manejados) de alguna manera para que
los objetivos (metas) del sistema finalmente se realicen.
Jerarqua: generalmente los sistemas son complejos integrados por
subsistemas ms pequeos. El trmino jerarqua implica la introduccin de unos sistemas en otros sistemas.
Diferenciacin: en los sistemas complejos las unidades especializadas
desempean funciones especializadas. Esta diferenciacin de las funciones por componentes es una caracterstica de todos los sistemas y
permite al sistema focal adaptarse a su ambiente.
4.3 Enfoques predominantes en la construccin de polticas pblicas

Con base en los anteriores cinco elementos que debera contener la construccin de la poltica pblica, se resean a continuacin, como referentes
pedaggicos, cinco enfoques para su elaboracin: enfoque de caja negra, de arquitectura institucional, de construccin social, de teora positiva y ontolgico.
4.3.1. Enfoque de caja negra
En la construccin de las polticas pblicas, el enfoque de caja negra desconoce los elementos de contenido, estrategia, orientacin, coercin y de sistemas. Este enfoque tambin olvida el funcionamiento de las organizaciones
y su comportamiento. Solo conoce cantidades y valores externos, adems de
niveles de resolucin aislados. Descansa fundamentalmente en las entradas
y descuida los procesos que subyacen para alcanzar determinadas salidas.
Ignora, primordialmente, los procesos polticos y sociales en curso y desconoce el estudio de la cultura como atributo que moldea y califica las entradas.
As, en este enfoque, los ciudadanos como objetos pasivos actan en
un contexto en que un conjunto de prcticas y normas moldean las metas
86
y objetivos generales. En este caso, los sistemas funcionaran de manera aislada, no habra accin combinada o esfuerzo cooperativo y la probabilidad
de desconfianza y desarticulacin entre un sistema y otro sera alta. De igual
manera, las relaciones del sistema haran que las salidas (bienes y servicios) no
se conviertan en entradas de otro para repetir el ciclo de manera progresiva
y acumulativa. Todo descansara en el supuesto de que dadas unas entradas
(insumos) se obtendrn como por arte de magia unas salidas (productos),
al igual como el mago saca conejos de un sombrero. El interior de la caja
es un misterio porque no sabemos cmo se procesan los insumos, ni cmo
se alteran y se relacionan las propiedades que los componen. En este enfoque, se abusa de la ley y el mandato, enmarcados en el voluntarismo de los
tomadores de decisiones. En el fondo, no hay claridad sobre la interaccin
o retroalimentacin entre los actores relevantes del sistema poltico y las
funciones de filtro, reacomodo, regulacin o adaptacin de la caja no se
analizan ni describen (ver el grfico 10).
*UiFR
Enfoque de caja negra
Insumos
No sabemos
las funciones
de la caja
Productos
Entran insumos y salen productos como por arte de magia

Deux ex machina
Elaboracin propia.
4.3.2 Enfoque de arquitectura institucional

Si entendemos a las instituciones como el conjunto de reglas que rigen a
una sociedad y a las organizaciones como los jugadores o actores que se
despliegan en un determinado terreno o arena de accin, donde el juego es la poltica pblica en s misma, debemos reconocer entonces que
existe una cierta concepcin jerrquica de las reglas y normas y, adems,
espacios de negociacin de las mismas por parte de los jugadores. Estas
87
reglas, dependiendo del contexto, pueden ser vistas como incentivo o

barrera para el diseo de polticas pblicas por parte del Estado o como
aliciente o muralla para deliberar y modificar las polticas por parte de los
actores. Desde esta perspectiva, es posible concebir las polticas pblicas
como el resultado de la arquitectura institucional que ofrece una sociedad
o como instituciones capaces de transformar la misma sociedad, tomando
en consideracin la tecnologa, la estructura de poder, las incertidumbres
y la resistencia cultural al cambio.
El nuevo institucionalismo, tal como lo anuncian March y Olson (1989),
Elinor Ostrom (1990) y Douglas North (1998), tiene como supuesto bsico que
las instituciones formales de gobierno influencian en forma determinante las
opciones de poltica pblica, por cuanto permiten, proscriben y prescriben
las acciones de los individuos apoyadas en la naturaleza formal de la ley. Este
supuesto le dara preeminencia al enfoque de arriba hacia abajo y le suministrara argumentos de carcter normativo para decidir sobre temas como
igualdad, equidad y justicia. De igual manera, proporcionara elementos de
peso para validar las funciones de negociacin, prospectiva y evaluacin,
sustentadas estas en la capacidad superior de los gerentes o tomadores de
decisin para resolver asuntos que conciernen a toda la sociedad.
Por el contrario, los fundamentos tericos de la eleccin pblica favorecen la perspectiva de abajo hacia arriba, por cuanto el individualismo
metodolgico y los supuestos de racionalidad individual sitan como centro
de accin al individuo. Por esta razn, la eleccin pblica considera que capacitar e informar a los individuos para que tomen sus propias decisiones
respecto a los servicios pblicos y sus representantes polticos es crucial; ello
en lugar de que tales decisiones sean tomadas por polticos o expertos, en
los niveles superiores de la jerarqua, los cuales tienen informacin limitada, parcial o interesada y, a menudo, contraproducente en los procesos de
solucin de problemas sociales.
Segn Adolfo Eslava (2010), con base en el trabajo de Subirats et al.
(2008), el enfoque de arquitectura institucional describe la visin top down
de las reglas institucionales, en la cual se definiran tres niveles: en la cima
de la pirmide el marco constitucional dado por las constituciones polticas
donde se desenvuelven las polticas pblicas; en el medio la regulacin de las
organizaciones pblicas o las reglas institucionales que rigen a los actores; y
en la base los acuerdos poltico-administrativos o consensos que sustentan
la coordinacin y la competencia de los actores (ver el grfico 11).
88
*UiFR
Enfoque de jerarqua institucional
Reglas
Marco constitucional
Jugadores
Regulacin de
organizaciones pblicas
Juego
Acuerdos poltico administrativos
Terreno: arena interdependiente

)XHQWH(VODYDHQEDVHD6XELUDWVet al.>@
Con las palabras de Eslava: este enfoque refleja una cadena de decisiones de arriba hacia debajo, de decisiones-reglas-jugadores-juego que
en la prctica tiene una connotacin de dependencia instituciones-organizaciones-polticas que condiciona las polticas pblicas a las decisiones
jerrquicas. En consecuencia, esta visin nos permite apreciar la interdependencia entre los elementos sealados y la importancia de los arreglos
institucionales para promover coordinacin e interaccin entre actores en
un marco adecuado de valores para la realizacin de metas sociales. Este
esfuerzo coordinado y cooperativo por alcanzar las metas toma la forma de
la construccin de instituciones. Y las instituciones que se construyen para
alcanzar las metas sociales basadas en los sentimientos de solidaridad, confianza, inclusin, cooperacin y coordinacin pasan a convertirse en bienes
pblicos o medios para la realizacin de los fines que las personas desean
para los dems y para s mismos.
Mientras el homo politicus hace poltica respetando el marco constitucional
y el homo economicus toma decisiones polticas estratgicas, el neoinstitucionalismo le aporta a la ciencia poltica un homo institutionalus, que adopta
conductas polticas en sintona con los valores y expectativas de las reglas
89
institucionales, al tiempo que produce modificaciones incrementales en las

mismas (Subirats et al. 2008).
Como se puede ver, hay argumentos de peso para validar el enfoque

de arriba hacia abajo cuando se trata de asuntos que tienen que ver con la
equidad, la justicia, los derechos y el imperio de la ley; pero en otras cuestiones, como la educacin y los servicios bsicos de la poblacin, donde
lo local tiene gran trascendencia, el enfoque de abajo hacia arriba tiene
un gran significado. Esto nos lleva a pensar que en poltica pblica las dos
versiones son complementarias y, dependiendo del tema o problema social
en cuestin, la preeminencia de cada una ser diferente.
4.3.3 Enfoque de construccin social
Desde una perspectiva ms organizacional, el enfoque de construccin social
presupone interaccin, interrelacin, cooperacin e integracin como sus
caractersticas fundamentales. En primer lugar, en las entradas o insumos
presenta ante todo mtodos dados por marcos conceptuales, modelos, teoras, procedimientos y maneras de hacer las cosas que el hombre ha venido
acumulando, procesando y moldeando de acuerdo a las circunstancias. En
segundo lugar, estos mtodos entran en un proceso de filtrado, especialmente por el sistema poltico (la caja), para generar procesos a travs de la puesta
en marcha de polticas, agendas, programas, ciclos y reformas, mediante funciones de transformacin, adaptacin y coordinacin. En tercer lugar, dichos
procesos generan como salidas sistemas de la ms diversa naturaleza: de
innovacin, tecnologa, conocimiento, informacin, produccin, capacidad
institucional, infraestructura, capital humano y organizacin social. Por lo
tanto, no solo hablamos de salidas en trminos de bienes y servicios, sino
tambin de nuevas formas de comportamiento social e institucional.
A pesar de que este enfoque induce a una lectura un poco mecanicista
y operativa del cambio social que pueden proporcionar las polticas pblicas,
tiene la ventaja pedaggica de visualizar la ruta o mostrar la funcionalidad de
las partes frente al todo, aunque sin dar respuesta a las preguntas de cmo,
por qu y hacia dnde se estn transformando las sociedades modernas
(ver el grfico 12).
90
*UiFR
Procesos de construccin social
Procesos
Mtodos
" Marco conceptual
" Polticas
" Programas
" Agendas
" Ciclos
" Modelos
" Mapas conceptuales
" Procedimientos
" Ejercicios
Funcin de
transformacin,
adaptacin y
coordinacin
Entradas
(insumos)
Sistemas
" Innovacin
" Informacin
" Conocimiento
" Productivos
" Capital humano
" Capacidad institucional
" Imagen Institucional
Salidas
(bienes y
servicios)
Fuente: Ortegn y Medina (2005).
4.3.4. Enfoque de teora positiva

La formacin de la poltica econmica desde la teora positiva puede ser
vista de la siguiente manera:
t Primero, la poltica es el resultado del choque, interaccin, confluencia

y dinmica de demandantes de poltica y oferentes de poltica. En estas dos fuerzas de oferta y demanda interviene una gran cantidad de
actores con recursos e intereses de diversa naturaleza y con funciones
de comportamiento dismiles y, con frecuencia, contrapuestas. Del lado
de la demanda, los actores ms representativos son los ciudadanos,
grupos de presin, empresarios y sindicatos. Por el lado de la oferta de
poltica pblica, estaran el gobierno, los polticos, burcratas, organismos internacionales, centros de investigacin y grupos profesionales.
t Segundo, ambas fuerzas confluyen, se armonizan y se contrabalancean
mediante las reglas de juego dadas por el marco legal, el marco regulatorio, los acuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia. De esta
forma, tanto las demandas como las ofertas de poltica constituyen
los principales insumos que intervienen en su formacin.
91
t Tercero, los anteriores dos componentes interactan en la sociedad

dentro de un contexto macro, meso y micro, definido por las restricciones institucionales, financieras, tecnolgicas, legislativas, polticas,
ideolgicas, culturales y de informacin del momento histrico en que
se construye la poltica pblica (ver el grfico 13).
*UiFR
Construccin de la poltica pblica en el enfoque de teora positiva
Funciones de
comportamiento
(demandantes)
) iudadanos
)
rupos de presin
) olticos
) mpresarios
) indicatos
)
Reglas de juego
) Reglas constitucionales
) arco regulatorio
) lanes
) eglas de votacin
) cuerdos supranacionales
) eglas de la burocracia
) sos
) ostumbres
Funciones de
comportamiento
(oferentes)
)
obierno
) olticos
) urcratas
) gencias estatales
) rganismos internacionales
) entros de investigacin
)
rupos de profesionales
+$econmica
$'to macro, meso, micro
) imitaciones institucionales
) estricciones financieras
) ealidades tecnolgicas
) ntereses y grupos de presin
) orrientes de pensamiento
) referencias colectivas
) nformacin incompleta y asimtrica
) ostes de transaccin
) ncertidumbre
)XHQWH)HUQiQGH]HODERUDFLyQSURSLD
En resumen, con el enfoque de la teora positiva de la poltica econmica, la construccin de la poltica tendra cuatro elementos: fuerzas de
demanda, fuerzas de oferta, reglas de juego y contexto general en que se
dan las cosas.
4.3.5. Enfoque ontolgico
En el proceso de construccin de modelos o de polticas pblicas, cuyo objeto de conocimiento es un aspecto de la realidad social, se busca comprender, explicar y predecir fenmenos sociales y el investigador o creador de
92
poltica debe aplicar una ontologa (qu es la realidad?, cmo es?, cmo
es posible?) o un procedimiento metodolgico que va desde la observacin,
pasa por el acopio de informacin, su procesamiento y anlisis, y llega hasta
su validacin a travs de un proceso analtico de tesis, anttesis y sntesis. As,
el investigador recoge e interpreta la dinmica de los procesos econmicos
y el comportamiento de los actores que participan en dichos procesos. Esto
implica conocer con profundidad las estructuras de produccin, distribucin
y cambio; las estructuras tecnolgicas e institucionales; y la infraestructura socioeconmica en la que se desenvuelven las polticas. En otras palabras, a partir
del sistema econmico, con el modelo se realizan las actividades de estimacin,
presentacin de resultados y verificacin. Una vez verificado el modelo, este
servir para la construccin de nuevos modelos o para la modificacin de los
existentes mediante un mecanismo de retroalimentacin (feedback).
En dicho proceso, el investigador cuenta con un marco explicativo de
los fenmenos, una teora causal sobre la forma como suceden las causas y
los efectos; y mediante el modelo se explicitan las variables, las hiptesis y
el procedimiento de verificacin y medicin. Es decir, el marco predetermina
a la teora y esta al modelo.
Este proceso de construccin de modelos o polticas se da mediante la
interaccin o correspondencia entre el dominio emprico (E) de la investigacin,
que incluye la observacin del fenmeno, el recojo, procesamiento y anlisis
de la informacin disponible y su validacin con el dominio terico (T). El
grfico 14, basado en Dagum (1979), muestra el procedimiento metodolgico.
*UiFR
Interaccin entre el dominio emprico y el dominio terico
Marco
Teora
Modelo
E: Dominio real (tesis)

T: Dominio terico (an!tesis)
M: Sntesis
Fuente: Dagum (1979); elaboracin propia.
93
El rectngulo ms grande representa el marco de referencia, es decir, lo

que se toma como relato en el proceso de construccin; la teora se encuentra
envuelta por dicho marco y el modelo es el intento de respuesta especfico
en funcin tanto de la teora como del marco. Dentro del modelo las flechas
muestran el proceso de interaccin, retroalimentacin o correspondencia
entre el dominio terico y el dominio emprico. En el caso de la poltica pblica, esta se encuentra influenciada o enmarcada por la teora y el marco.
Con dichos elementos, el procedimiento de construccin de modelos
se puede sintetizar mediante los siguientes pasos: primero, se parte con el
establecimiento de hiptesis sobre la realidad y sus variables observables
y no observables (latentes); este primer paso de especificacin del modelo
constituye la tesis (E); segundo, este modelo se contrasta empricamente (ex
post) con otros modelos, construidos con nueva informacin, que representan el dominio terico (T), el cual sera la anttesis; tercero, se especifica el
modelo final (M), como la mejor representacin del dominio T, que sera la
sntesis; cuarto, se realiza la contrastacin tcnico-estadstica de hiptesis
entre el modelo final (M) y la estructura objetivo viable, es decir, el modelo
que contiene el conjunto de objetivos a alcanzar en un tiempo determinado
(D). Para esto se da la hiptesis H1, que no exista diferencia significativa entre
M y D, o la hiptesis H2 , que s existan diferencias significativas entre M y D;
quinto, se elabora el modelo de decisin donde intervienen las medidas de
poltica econmica y las preferencias del policy maker (Arias 1996).
Siguiendo el esquema de Dagum, cuando no hay diferencias significativas entre la estructura observada (M) y la estructura objetivo (D), las
medidas de poltica pblica seran de tipo coyuntural. Por el contrario, cuando
s hay diferencias significativas entre M y D, se requieren medidas de tipo
estructural, por cuanto el paso de la estructura observada a la estructura
objetivo exige reformas profundas o un cambio estructural.
4.4 Estrategias de diseo institucional
Es usual hablar de la importancia del diseo institucional en las polticas, pero,
qu entendemos por diseo institucional? La respuesta a esta pregunta
amerita algunas aclaraciones: primero, aunque en menor medida, algo tiene
que ver con el esquema, arquitectura o estructura para la organizacin de los
ministerios y poderes del Estado en el nivel central y regional. Segundo, con
mayor fuerza, hace relacin con la forma en que est organizada la vida social,
la conducta de los individuos y el sistema de incentivos para la promocin del
94
bien comn y la prevencin del dao mediante premios y castigos; es decir,

tiene que ver con los instrumentos que permiten recompensar a los agentes que
actan de manera correcta y sancionar a quienes lo hacen de manera incorrecta.
Por lo tanto, si bien puede ser importante la construccin de instituciones nuevas y mejores para alcanzar resultados, lo fundamental son
los arreglos formales e informales que incentivan patrones agregados de
conducta para favorecer la asignacin eficiente y equitativa de los recursos
y el cambio en la manera de hacer las cosas. Las instituciones formales
como lo es la ley son fciles de cambiar y pueden ser objeto de un diseo
institucional directo, pero las instituciones informales como las conductas
y las normas solo pueden ser objeto de intervencin indirecta a travs del
diseo de instituciones formales.
El objetivo del diseo institucional consiste en promover una accin
colectiva donde la actuacin de los individuos concuerde con objetivos
superiores de la sociedad en cuanto a cumplimiento y virtud cvica. En este
sentido, Robert Gooding (2003) establece que una institucin es buena en
la medida que fomente el cumplimiento, en la medida que asegure que los
agentes se ajustan (o se abstienen de hacerlo) a las pautas de conducta prescritas (o proscritas) por la misma. En consecuencia, la coordinacin basada
en un adecuado diseo institucional estimulara el cumplimiento, los comportamientos y la motivacin para seguir las normas prescritas o proscritas.
Siguiendo a Philip Pettit (2003) y Jordi Tena Snchez (2009), el adecuado diseo institucional tendra que ver con las polticas, leyes, regulaciones,
normas y conductas que promuevan o erradiquen determinadas conductas
para lograr cumplimiento y virtud cvica. Es decir, existira una relacin causal entre diseo institucional y cumplimiento y virtud cvica. As, la correcta
articulacin o coordinacin entre ellos conformara un ptimo social. En
este sentido, se considerar que una institucin est bien diseada, si, por
un lado, logra un adecuado nivel de cumplimiento y, por el otro, promueve
el bien de la sociedad y la virtud cvica (Tena Snchez 2009).
Segn Pettit (2003), hay dos tipologas o estrategias de diseo
institucional: las estrategias centradas en la desviacin y las estrategias
centradas en el cumplimiento. Las primeras parten de la premisa de que
el individuo es intrnsecamente vicioso y, dado el inters egosta, hay que
disear las instituciones de un modo tal que cumplir sea la opcin racional,
en consecuencia, debemos encontrar los incentivos o sanciones adecuadas
para lograrlo. Las segundas parten del supuesto de que el individuo es
95
intrnsecamente virtuoso y que existe una fuerte predisposicin a la cooperacin y la coordinacin, pero habra que disear tambin los incentivos
para que esas caractersticas se hagan efectivas.
Con base en la estrategia de cumplimiento, orientada a personas normales, razonablemente motivadas a cumplir y no a villanos, Pettit presenta
tres principios: el primero indica que deben explorarse las posibilidades de
establecer mecanismos de filtro antes de considerar las opciones de sancin.
El segundo, que los mecanismos de sancin establecidos deben ser, en la
medida de lo posible, sanciones deliberadamente alentadoras; es decir, las
sanciones no pueden estar sustentadas en recompensas muy altas o penalizaciones muy severas, como en el caso de la estrategia de la desviacin. El
tercero establece sanciones estructurales para lidiar con los villanos a fin de
que resulten eficaces como motivacin.
En resumidas cuentas, dependiendo de la calidad del diseo institucional basado en los incentivos tangibles e intangibles, el cumplimiento, la
cooperacin y el bien comn saldrn fortalecidos. Desde el punto de vista de
las polticas pblicas, esta perspectiva enva un fuerte mensaje, por cuanto
rompe con el enfoque que descansa principalmente en la parte formal de la ley.
4.5
Criterios en la toma de decisiones

Una vez delineado el proceso metodolgico de construccin de la
poltica pblica, la pregunta inmediata que surge es con qu criterio el
decisor toma la decisin final. Es decir, en qu elementos de juicio, en qu
parmetros de naturaleza econmica, social, poltica y tica se sustenta la
eleccin de alternativas o con qu discernimiento se respalda el camino a
seguir. Para enfrentar este dilema se pueden plantear las siguientes opciones:
Primero, desde el punto de vista tico, el decisor puede guiarse por
cuatro modelos de comportamiento (Chomali y Majluf 2007):
A. Un modelo de tica legalista, donde impera el criterio de la legalidad o

conformidad con la normativa vigente. Esta opcin tiene la limitacin
de que la ley no cubre todos los casos de la vida real y no todo lo que
la ley permite es de suyo tico.
B. Un segundo modelo de tica relativista-subjetiva-libertaria, segn el cual
cada persona decide libremente lo que resulta apropiado en cada circunstancia. Bajo este modelo se desconocen valores o principios objetivos,
los cuales se van ajustando a los cambios y la evolucin de la sociedad.
96
C. Un modelo de tica utilitarista o pragmtica, segn el cual todo se

realiza bajo un clculo de placeres y dolores cuando se plantea
la disyuntiva de hacer o no hacer una determinada accin. En otros
trminos, una accin proyectada se realiza si su utilidad deseada es
superior al costo esperado. En consecuencia, la bsqueda de la utilidad
a la Bentham en homenaje al gran jurista ingls Jeremy Bentham se
convierte en el objetivo principal de la conducta humana. Esta opcin
tiene tambin sus falencias, por cuanto los beneficios no se distribuyen
equitativamente y lo que es til para unos no lo es para los otros. Adems, dada su base eminentemente individualista, relega a un segundo
plano los aspectos sociales y comunitarios de las decisiones y puede
desconocer valores primordiales, como la dignidad humana, la verdad
y la libertad, considerada esta ltima el fin primordial y el medio principal del desarrollo, que incluye derechos y oportunidades segn el
papel constitutivo de la libertad, tal como lo plantea Amartya Sen.
D. Un modelo de tica donde el hombre es considerado en toda su riqueza y en todas sus dimensiones sociales, espirituales, econmicas y
humanas, sin que predominen de manera excluyente los criterios de
deseo, gusto, lucro o poder.
Segundo, a tales visiones ticas y utilitaristas, donde las decisiones
polticas moralmente correctas son aquellas que buscan ms felicidad para el
mayor nmero de personas en la sociedad, se contraponen cuatro variantes
enraizadas en el liberalismo y el comunitarismo:
A. Un liberalismo deontolgico, donde las personas dejan de lado sus

nociones de lo bueno para ponerse de acuerdo sobre una concepcin
de lo correcto, basada en los derechos y las obligaciones, el bien y
principios humanos como la justicia y la equidad2.
B. Un liberalismo teleolgico, en el cual la conducta humana se juzga
en base a si se logra un determinado propsito o se alcanza un determinado fin o telos. En poltica econmica, frente a lo que sucede en
teora econmica, no se parte de algo determinado, sino que se trata
2.
Segn Wikipedia, deontolgico es un trmino introducido por Bentham en 1834 y es

la rama de la tica cuyo objeto de estudio son los fundamentos del deber y las normas
morales (ver: Wikipedia..org/wiki/Deontologa_profesional).
97
de lograr un fin y se investiga tanto las causas en que se basa lo determinado como los medios que deben utilizarse para obtener los fines
propuestos. Esta variante conlleva el carcter de ciencia problema y
su naturaleza finalista o teleolgica. Es decir, combina la teora causal
y el enfoque teleolgico.
C. Una visin comunitarista, donde la vida en comn y la tradicin son
referencias necesarias y se valoran las aproximaciones a las comunidades, culturas e identidades por referirse a grupos portadores de
valores propios e insustituibles.
Dentro de esta posicin, los comunitaristas de la ms diversa ndole
(Alasdair MacIntyre, Charles Taylor, Mary Ann Glendon, Robert Bellah,
Robert Nisbet, Michael Sandel, Michael Walzer) critican duramente la
posicin liberal deontolgica por considerar que maneja un concepto
inadecuado de sujeto, al considerarlo aislado de sus condicionamientos sociales, culturales y filosficos e independiente de sus bienes
propios. El carcter autosuficiente del individuo negara la misma
participacin en sociedad y la interaccin con sus congneres. En este
orden de ideas, los valores, tradiciones y costumbres de una comunidad tendran un peso significativo.
D. Una postura basada en el determinismo, en la cual el individuo est
condicionado o presionado por fuerzas externas que no puede controlar. En esta postura los criterios para la toma de decisiones estaran
dados de manera exgena.
98
CAPTULO
EL ROL DE LA PLANIFICACIN
EN LA CONSTRUCCIN
DE LA POLTICA PBLICA
En el contexto ms amplio, la planificacin es un aspecto explcito del proceso de

liderazgo en una nacin, el cual implica interpretacin, definicin, orientacin,
anticipacin, coordinacin y evaluacin de una accin sostenida de gobierno.
Cuando la planificacin se formaliza e institucionaliza como parte de
un proceso gubernamental, surgen elementos de informacin, alternativas,
consecuencias, costos econmicos y polticos en la toma de decisiones, lo
mismo que elementos de coordinacin y seguimiento en la accin para lograr
los objetivos adoptados. As, la planificacin es parte inherente del proceso
de gobernar e instrumento de cambio.
A partir del principio de racionalidad, cualquier individuo, dentro de
ciertos supuestos, adoptar una decisin ptima si hace el mejor uso posible
de los medios disponibles para conseguir un objetivo concreto (Hayek 1945).
El problema se complica cuando llevamos esto de la esfera de las necesidades
individuales al campo de las necesidades sociales. No existe un conocimiento
completo por razones de agregacin, incertidumbre, complejidad o indeterminacin de las llamadas demandas sociales. En estas circunstancias, de
cara a la decisin compleja que plantea la asignacin ptima de recursos
que le pertenecen a la sociedad en su conjunto, tal decisin se delega en
lo que frecuentemente se llama planificacin, la cual se construye a partir
de variables interrelacionadas y de la propia interconexin entre diferentes
individuos o actores con un conocimiento parcial.
En consecuencia, la clave de esta decisin reside en el hecho de que
quien finalmente toma la decisin a quien genricamente podramos
denominar decisor tendr que hacerlo con informacin que no posee en
primera instancia, sino que alguien le facilita. De esta manera, los diferentes
mecanismos de transmisin de conocimiento hasta llegar al decisor (o planificador) constituyen, en s mismos, un problema a resolver por cualquier
teora que pretenda explicar procesos econmicos. El reto est, entonces,
en definir cul es la mejor manera de emplear el conocimiento inicialmente
disperso en un colectivo de individuos (Azqueta et al. 2004).
5 / El rol de la planificacin en la construccin de la poltica pblica
101
En dicho orden de ideas, la planificacin estratgica es el proceso

dinmico, sistmico y participativo que se sigue para determinar las metas
de un gobierno u organizacin y las estrategias que permiten alcanzarlas.
Presupone objetivos, instrumentos, actores y recursos. De la misma manera, el
pensamiento estratgico es el proceso de razonamiento acerca de sistemas o
problemas complejos con miras a alcanzar un objetivo. Presupone reducir incertidumbre y minimizar riesgos o maximizar oportunidades (Anthony 1998).
5.1 Estrategia y planificacin
En el Safari a la estrategia, de los profesores Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand
y Joseph Lampel (1998), el concepto de estrategia se examina exhaustivamente y, dentro de una percepcin amplia de management estratgico, se
le asocia con cinco trminos o cinco P: plan, patrn, posicin, perspectiva y
propsito (estratagema o maniobra). Estos cinco conceptos dan lugar a diez
escuelas de pensamiento sobre formacin de estrategia:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
Escuela de diseo o la estrategia como un proceso de concepcin.

Escuela de planificacin o la estrategia como un proceso formal.
Escuela de posicionamiento o la estrategia como un proceso analtico.
Escuela empresarial o la estrategia como un proceso visionario.
Escuela cognoscitiva o la estrategia como un proceso mental.
Escuela de aprendizaje o la estrategia como un proceso emergente.
Escuela de poder o la estrategia como un proceso de negociacin.
Escuela cultural o la estrategia como un proceso colectivo.
Escuela ambiental o la estrategia como un proceso reactivo.
Escuela de configuracin o la estrategia como un proceso de
transformacin.
Las tres primeras escuelas son clasificadas como prescriptivas por

ocuparse del modo en que debieran formularse las estrategias; las tres
siguientes son consideradas como descriptivas por prescribir un comportamiento ideal; la sptima, octava y novena extienden el proceso de formacin
de estrategias ms all de lo individual a otros grupos y actores; finalmente,
la ltima escuela refleja la transicin de la organizacin y del contexto que la
rodea como configuracin a otro de cambio manejado o transformacin.
Las anteriores visiones sobre management estratgico o escuelas de
planificacin tienen algo en comn: todas utilizan determinados mtodos
102
o caminos sistemticos establecidos para realizar una tarea o trabajo con la

idea de alcanzar un objetivo. Estos mtodos, al estilo de entradas, generan
procesos que inducen escenarios de cambio, los cuales finalizan con sistemas
o salidas en trminos de productos o de infraestructura de diversa naturaleza
(fsica, humana, tecnolgica, cultural, competitiva), de equipos capacitados
y, en general, de desarrollo de capacidades al interior de las organizaciones.
Sin embargo, en todos ellos se entremezclan, junto al concepto de estrategia,
los de plan, planificar y planificacin.
La palabra plan se deriva del latino planus, que no solo significa llano
sino tambin claro y comprensible, o algo equivalente a una orientacin,
una gua o rumbo de accin hacia el futuro, un camino para llegar de aqu
hasta all. El verbo planificar, por su parte, se asocia a las acciones encaminadas para preparar un plan para conseguir un fin y el sustantivo planificacin,
con las tareas de fijar por escrito la definicin de objetivos y los medios
necesarios para alcanzarlos.
Entre las personas ms crticas a los conceptos de planificacin estratgica y su prctica dentro de la administracin pblica, se encuentra ciertamente
el profesor canadiense Henry Mintzberg, quien, lejos de propagar la eficiencia
de los gerentes o administradores guiados por tcnicas racionales y analticas,
hace hincapi en la intuicin y la innovacin como criterios ms frecuentes.
Para l la planificacin estratgica se sustenta en premisas falsas de descripcin,
prediccin, independencia y formalizacin que dejan de lado procesos informales de aprendizaje donde el pensamiento y la accin son claves. Adems,
critica los postulados de las anteriores diez escuelas de planificacin por su
falta de visin, exceso de academicismo y poco conocimiento de la realidad.
El gerencialismo privado y la planificacin estratgica alcanzan un
gran auge, incluso dentro de las empresas pblicas, con el trabajo de Robert
Kaplan y David Norton (1997) sobre el cuadro de mando integral (balanced
scorecard), en el cual se definen objetivos y un plan de accin y se comparan
(monitorean y evalan) los indicadores entre un valor actual y un valor futuro para cuatro perspectivas (financiera; de clientes y mercado; de procesos
internos; de recursos humanos y tecnologa)1. Esta herramienta facilit a las
empresas las labores de seguimiento y evaluacin para el cumplimiento
1.
Dentro de la corriente del gerencialismo privado destacan, entre otros: Peter Drucker,
Igor Ansoff, Michael Porter, Kenichi Ohmae, Kaoru Ishikawa, James Hammer, Michael
Champy, Alfred Chandler, Kenneth Andrews, Gary Hamel y C. K. Parlad.
103
oportuno de metas y, sobre todo, que estuvieran atentas tanto a los cambios del consumidor como al avance de las tecnologas para incrementar la
cadena de valor.
5.2 La difcil convivencia entre planificacin y estrategia
En el sector pblico, la unin entre planificacin y estrategia sigue estando lejos
de consolidarse y convertirse en una herramienta fundamental para mejorar la
eficacia del quehacer del Estado. Siete circunstancias dan pie a esta situacin:
t Sesgo del diagnstico: existe un excesivo peso en los diagnsticos

y en las prescripciones sin un claro contrapeso en las acciones y polticas. El excesivo trabajo en el ambiente o entorno con anlisis de
fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA), estudios
de brechas, anlisis situacionales, descripcin de entornos y comparacin de escenarios, ha consumido demasiada atencin dentro de los
ejercicios de planificacin y debilitado su credibilidad sobre el cambio.
As, la planificacin se convierte en un ejercicio ilusorio, por cuanto es
inconsecuente con la perspectiva desde la que mira los problemas; es
decir, afirma que los problemas son de fondo pero es superficial en
las acciones y medios que propone.
t Carencia de instrumentos: se da un marcado desbalance entre objetivos e instrumentos. La descripcin y definicin de los objetivos
consume un gran espacio analtico y propositivo, pero cuando se
llega al tema de los instrumentos estos son o bien demasiado generales o bien inexistentes o carentes de especificidad para mantener
la famosa regla de Tinbergen, segn la cual para alcanzar un nmero
determinado de objetivos, las autoridades requieren de igual nmero
de instrumentos de poltica independientes entre s y donde la lgica
de la poltica econmica se resume en un problema de optimizacin
condicionada a varias restricciones. Dentro de las sealadas por Tinbergen estn la cantidad y calidad de la informacin como base para la
formacin de las expectativas y las preferencias de las autoridades. Es
de anotar que Jan Tinbergen, junto a Ragnar Frisch, obtuvo el premio
nobel de Economa en 1969 por la aplicacin de modelos al anlisis
de los procesos econmicos.
t Desbalance presupuestario: existe un claro desbalance entre objetivos establecidos y recursos presupuestarios para alcanzarlos. En
104
los ejercicios de planificacin, la parte financiera o el costo requerido

para lograr las metas es exiguo y poco sustentable. Esta carencia ha
facilitado que la obsolescencia de los planes sea muy rpida y la posibilidad de cumplir con lo prometido se vea cada vez ms lejana por
la falta de respaldo financiero.
Este desbalance se agrava por la poca rigurosidad con que se lleva a
cabo la programacin plurianual de inversiones, la cual debe entrelazar el plan operativo anual de inversiones con el plan de inversiones de mediano plazo y este con el de largo plazo. Los procesos de
planificacin y presupuesto estn separados y as, por una parte, el
presupuesto no es un proceso estratgico y, por otra, la planificacin
no es un proceso de asignacin, por cuanto carece de realismo y por
lo regular se le ignora en el momento de tomar decisiones.
Segn Shack, este divorcio se origina en la falta de integracin y coordinacin entre tres procesos: planificacin estratgica, programacin
tctica y presupuestacin operativa (ver el grfico 15):
La planificacin estratgica es una escala macro o gubernamental para un
horizonte temporal de largo plazo. La visin de desarrollo del pas, el Plan
Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales son los resultados naturales
de este proceso.
La programacin tctica se sita en un punto intermedio entre la planificacin
estratgica estatal y la presupuestacin programtica e institucional: en el
marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los
programas pblicos fundamentales que se espera llevar a cabo por el sector
pblico para lograr los objetivos de desarrollo, indicando las metas anuales a
alcanzar para cada indicador en un contexto fiscal plurianual. Define qu se
quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y en los subsiguientes y cuntos
recursos pblicos se destinarn a dichos propsitos. El resultado es un marco
fiscal de mediano plazo y la determinacin de los Objetivos Presupuestales
Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurar el presupuesto.
La presupuestacin operativa consiste en especificar cmo se ejecutarn a
lo largo del ao fiscal siguiente los cursos de accin previstos en el proceso
anterior: quin los ejecutar?, cmo?, cundo?, con qu tipo de recursos?,
de qu fuente de financiamiento?, a travs de qu programa de gasto?,
etctera. Tambin debe especificarse cmo se comprobar si se est logrando
la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generacin de valor de la
accin pblica (Shack 2010).
105
*UiFR
5HWURDOLPHQWDFLyQGHWUHVSURFHVRVGHSODQLFDFLyQ
Planificacin
estratgica
Largo plazo
Programacin
tctica
Mediano plazo
Presupuestacin
operativa
Corto plazo
)XHQWH6KDFNHODERUDFLyQSURSLD
Para dar respuestas a las preguntas propuestas por Shack ser necesario contar con mtodos y tcnicas apropiados para la determinacin
de desembolsos y beneficios, estimaciones de lneas de base y sistemas de
indicadores para el seguimiento y la evaluacin sistemtica a lo largo de
todo el esquema de resultados o encadenamiento de insumos, procesos,
productos e impactos. Entre otros mtodos se pueden mencionar: los bancos
integrados de programas, el presupuesto por resultados, el presupuesto por
programa, el enfoque de marco lgico, el cuadro de mando integral, la unidad de seguimiento y cumplimiento de polticas pblicas (delivery unit), las
evaluaciones comprehensivas de programas y las evaluaciones de impacto
de programas sociales.
t Indefinicin de prioridades: se refiere a una marcada desarticulacin entre objetivos y prioridades. Es decir, a objetivos de planes de
desarrollo nacional sin articulacin con los objetivos de los planes
sectoriales y a objetivos de planes institucionales sin articulacin con
los objetivos operacionales. Esta desarticulacin genera distorsiones
y prdida de sinergias entre los diferentes planes por cuanto sus horizontes y asignaciones no coinciden.
Con base en la experiencia de planificacin del Brasil y su integracin
con el presupuesto, el grfico 16 muestra cmo, a partir del marco de la Ley de
Responsabilidad Fiscal, el plan plurianual (PPA) se articula con las directrices
presupuestarias y los presupuestos anuales alrededor de dos dimensiones:
106
la estratgica y la tctica operacional. Esto hace que las orientaciones estratgicas del gobierno y las orientaciones estratgicas de los ministerios
coincidan y se materialicen en programas estructurantes; y que estos, a su
vez, se plasmen en proyectos y acciones congruentes.
*UiFR
Dimensiones estratgicas, tcticas y operacionales
Orientacin
estratgica del
gobierno
Visin
Orientacin
Dimensin estratgica de los

ministerios
estratgica
Objetivos de gobierno
Objetivos sectoriales
Dimensin tctica
operacional
Programas y acciones
Fuente: Arantes (2009).
t Preponderancia de la evaluacin de insumos y procesos: existe un

excesivo nfasis en el seguimiento y evaluacin de insumos y procesos
con menoscabo de la evaluacin de productos, resultados e impactos.
Para contrarrestar esto, la gestin por resultados tiene como objetivos
principales los siguientes:
A.
B.
C.
D.
Aumentar la eficiencia y eficacia del gasto pblico.

Fijar objetivos y normas (indicadores) para cada intervencin.
Delegar y responsabilizar la gestin.
Rendir cuentas (transparencia).
El mrito de este enfoque consiste en pasar de una administracin

basada en insumos a una basada en resultados. En la primera, la gestin se centra en el control de los recursos presupuestales asignados
y en garantizar que todo se realice segn normas y procedimientos
establecidos por la ley. Por lo tanto, la atencin de la administracin
107
se dirige a controlar y monitorear actividades, procesos y servicios

entregados, asumiendo una relacin determinstica entre productos
e impactos (Cohen y Franco 2005). Por el contrario, la administracin
por resultados enfatiza los efectos que generan las intervenciones del
gobierno. As, el xito se mide en funcin de los efectos e impactos
que se generan en la parte alta de la cadena de resultados, siendo esta
una secuencia causal de una intervencin que especifica la secuencia
necesaria para lograr los objetivos de desarrollo, comenzando por los
insumos, pasando por las actividades y los productos y culminando en
el efecto directo, el impacto y la retroalimentacin (OECD 2009, 2001).
En un esquema o flujo de resultados de abajo para arriba se parte con
los insumos o inputs, los cuales son causa o condicin necesaria para
generar determinados procesos (actividades). Estos, a su vez, son la
causa o condicin necesaria para que se conciban ciertos productos
(outputs), los cuales, una vez materializados, son la causa o condicin
necesaria para alcanzar ciertos resultados (outcomes); por ltimo, los
resultados son la causa esperada para lograr impactos en el largo plazo.
Dentro de esta cadena, la pregunta clave es dnde debemos poner
el nfasis como gestin pblica. A la luz de la experiencia de Amrica
Latina, todo parece indicar que ha predominado una cultura del control por sobre una cultura del desempeo. Esto quiere decir que se
privilegian los controles y el cumplimiento de reglas y normas a nivel
de insumos y procesos, lo cual se realiza con una alta centralizacin,
por sobre el desempeo y la obtencin de resultados con flexibilidad,
autonoma y descentralizacin (ver el grfico 17).
Aun ms, decir que se est en el proceso o que los procesos estn en
marcha se convierte en una excusa, disculpa o manera de aplazar la
entrega de resultados y as, mientras el tiempo avanza, las soluciones
se postergan y las administraciones continan sin mostrar resultados
concretos. El trnsito desde la gestin basada en control hacia la gestin basada en resultados es una tarea urgente que implica cambiar los
patrones y caractersticas de gestin de las polticas (ver el cuadro 3).
Para ello, tal como lo seala Nelson Shack, la formulacin de la gestin
por resultados responde con precisin a las siguientes preguntas: cul
es el cambio?, en quin se da?, en qu se da?, en cunto tiempo
ocurre el cambio por la intervencin? Las respuestas pueden ser consignadas mediante indicadores inteligentes de impacto y resultado,
de ah la importancia de concentrar el esfuerzo de las polticas en la
parte alta del flujo sealado en el grfico 17.
108
*UiFR
Flujo de resultados
Impactos
Indicador de
impacto
Resultados
Indicador de
resultado
Productos
(outputs)
Indicador de
producto
Procesos
(actividades)
Indicador de
proceso
Insumos
(inputs)
Indicador de
insumo
(outcomes; largo plazo)
Dnde
hemos
puesto
nfasis?
(outcomes; mediano plazo)
Fuente: Ilpes (2011b); elaboracin propia.
t Privacin de liderazgo: Carlos Matus sugiere un tringulo con tres

cinturones de gobierno para lograr una organizacin eficiente y eficaz
y, por lo tanto, una gestin pblica de calidad. Como se aprecia en el
grfico 18, en este caso los tres vrtices del triangulo vendran dados por:
A. La agenda o proyecto del gobierno, para controlar el tiempo
y establecer prioridades. Es decir, el proyecto de gobierno como
propuesta de objetivos, medios y acciones que compromete un
cambio hacia la situacin esperada. Es una propuesta de ruptura
con el orden existente.
B. La gobernabilidad del sistema, para expresar el grado de dificultad o el peso de las variables que controla o no un actor durante
su gestin, la resistencia del sistema poltico para superar los obstculos al cambio propuesto y la capacidad de los actores sociales
para respaldar la propuesta.
C. La capacidad de gobierno o gerencia por operaciones, que hace
referencia a la capacidad de conduccin que posee el lder, la pericia para superar las dificultades que se le presentan y la capacidad
109
&XDGUR
Diferencias entre gestin basada en controles y
gestin basada en resultados
Gestin basada en controles
Gestin basada en resultados
Existe una jerarqua centralizada.
Es delegada y participativa.
Enfatiza el cumplimiento de reglas y

normas.
Enfatiza el desempeo.
Controla los insumos.
(VSHFLFDORVSURGXFWRV
Los niveles gerenciales toman decisio-

nes operativas.
Los niveles gerenciales toman decisio-

nes estratgicas.
Los departamentos se encuentran

funcionalmente integrados.
Supone organizaciones autnomas.
Existe uniformidad en la prestacin de

servicios pblicos.
)XQFLRQDFRQH[LELOLGDG\GLYHUVLGDG
Tiene un sistema de administracin

pblica uniforme.
Se da con mltiples esquemas de

administracin pblica.
El abastecimiento se regula en forma

estricta.
Desregula las decisiones operativas.
Los sistemas de adquisiciones y

contrataciones tienen capacidades e
informacin limitadas.
Usa modernas tecnologas (transpa-

rentes) para compras y contrataciones
del Estado.
Faltan sistemas de seguimiento y eva-

luacin institucionalizados.
Mide en forma permanente la gestin

pblica con indicadores de impacto y
resultado.
)XHQWH3XQWULDQRHODERUDFLyQSURSLD
para imponer prcticas y rutinas de trabajo con innovacin y calidad mediante tcnicas, mtodos, modelos, diseos organizativos,
ciencia, tecnologa e informacin (ver el grfico 18).
Los cinturones de gobierno de Matus dan cuenta, por una parte, de
la importancia del entendimiento, la deliberacin y la consulta (legitimidad)
para alcanzar el balance global en lo poltico, lo econmico y la gestin
cotidiana, de manera que el balance de estas tres variables har previsibles
los resultados en el sentido de la capacidad del gobierno para delimitar el
espacio de los resultados posibles; y, por otra parte, dan cuenta de un con-
110
*UiFR
Tringulo de gobierno
Proyecto de gobierno (P): Agenda
Gestin
pblica
Gobernabilidad (G)
Capacidad de
gobierno (C)
Fuente: Matus (1998)
cepto ms inclinado al logro de resultados con apoyo del presupuesto por

programa. Entre legitimidad y resultados siempre habr tensin y conflicto,
pero el buen balance entre el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y
la capacidad de gobierno los har previsibles. En este caso, los resultados
dependen de apuestas contra la incertidumbre y las resistencias, con fundamento en algn tipo de clculo tecnopoltico (Matus 1987, 1998).
t Escaso valor pblico: ms recientemente, Mark Moore, en su libro

Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico (1998), propone un marco conceptual que recomienda a gestores y gerentes
pblicos crear valor pblico mediante la integracin estratgica
de tres actividades: gestin pblica, gestin programtica y gestin
operativa. As, un buen gerente no solo debe ser eficiente y eficaz en
el uso de los recursos, sino saber qu impactos o resultados son los
que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y ser capaz
de gestionar los mandatos polticos para poder, en definitiva, proveer
los bienes pblicos necesarios o implementar las polticas pblicas
adecuadas para crear dicho valor pblico.
Lo importante de destacar con este concepto es cmo se disean
los procesos y cmo se solucionan los problemas. Es decir, entender que los resultados son primordiales, pero lo verdaderamente
111
indispensable para el sector pblico, en tanto generador de valor, es

precisamente la utilidad de la participacin ciudadana y del dilogo
comunitario. En otras palabras, la generacin de valor depende de la
forma cmo se cristalice la cultura del dilogo y del entendimiento para
buscar soluciones a problemas colectivos. De esta forma, la propuesta
de Moore rompe con la dicotoma entre administracin y poltica mediante la denominada gestin poltica (political management). As, el
directivo pblico debe encargarse de obtener un mandato explicito
para su programa o poltica, de cuya ejecucin debe rendir cuentas
ante los representantes democrticos de la sociedad.
En palabras de Moore, los directivos pblicos ms estrategas que
tcnicos deben construir bases de apoyo que confieran legitimidad a su mandato ms all del partido poltico en el gobierno.
Por lo tanto, los nuevos directivos pblicos deben mirar en dos
direcciones: hacia afuera, para averiguar el valor de lo que estn
haciendo, y hacia abajo, para determinar la eficacia y adecuacin
de sus medios. En consecuencia, el valor pblico toma en consideracin la participacin de la sociedad en los asuntos pblicos
en interaccin con la organizacin gubernamental; y sobre esta
interaccin, en conjunto con los resultados y los impactos de las
polticas, se sientan las bases de justicia y equidad como fundamentos del desarrollo social (Moore 1998).
En resumidas cuentas, segn Moore, un buen gobierno requiere no
solo gestin operacional y tcnica, sino tambin muchsima gestin
poltica y programtica.
A. La gestin programtica consiste en cumplir con la visin y misin
organizacional y en crear valor pblico a travs de las polticas y
programas.
B. La gestin poltica radica en contar con autorizacin, recursos,
apoyo y legitimidad para implementar la misin organizacional
y se asienta en acciones que movilizan el apoyo de actores cuya
participacin o autorizacin es necesaria para lograr los objetivos.
C. La gestin operativa, por ltimo, se relaciona con el diseo e implementacin de procesos, sistemas y estructuras para desarrollar
relaciones, rutinas y capacidades organizacionales que facilitarn
el logro de los resultados e impactos deseados. Para la capacidad
organizacional es necesario fortalecer conceptos, destrezas y valores.
112
Por lo tanto, el buen gerente pblico tendra un triple desafo: ser

eficiente en el manejo de los recursos, ser capaz de saber cules son los impactos y resultados que los ciudadanos colectivamente consideran valiosos y
gestionar los mandatos polticos para poder, en definitiva, proveer los bienes
pblicos necesarios o implementar las polticas que generan dicho valor
pblico. El gobierno electrnico y el uso extendido del internet coadyuvan
a la obtencin de estos objetivos (Ilpes 2011a) (ver el grfico 19).
*UiFR
Gestin estratgica y valor pblico
Gestin poltica
Valor pblico
Gestin programtica
Gestin operativa
Fuente: Moore (1998).
5.3 Funciones bsicas de la planificacin

Ante la necesidad de un marco de planeamiento estratgico que permita
ordenar y orientar las acciones hacia determinados objetivos o prioridades,
la Cepal y el Ilpes, con base en las experiencias de los gobiernos de la regin,
han planteado la necesidad de promover e institucionalizar cuatro funciones
bsicas de planificacin:
A.
B.
C.
D.
Prospectiva o visin de largo plazo

Seguimiento y evaluacin
Concertacin o negociacin estratgica
Coordinacin o coherencia
Esta novedosa propuesta sobre el rol que debe cumplir primordialmente la planificacin dentro de la Agenda Pblica, independientemente
113
de la institucionalidad que prevalezca en cada pas, tendra como razn de

ser varios argumentos:
A. Concentrar los esfuerzos de planificacin en tareas fundamentales
para superar la tradicional tarea de elaboracin de planes nacionales,
sectoriales y regionales y avanzar hacia funciones de mayor peso y
envergadura con mayor beneficio en la asignacin y eficiencia de los
recursos. Es decir, tener mayor influencia tanto en la capacidad decisional como en la capacidad asignativa.
B. Asignar a las Oficinas Nacionales de Planificacin (ONP) roles de mayor
trascendencia, trasladando a las dependencias sectoriales otro tipo de
responsabilidades y funciones, como la elaboracin de sus respectivos
planes y la ejecucin y seguimiento de programas y proyectos.
Las ONP estn llamadas, por un lado, a cumplir funciones especficas
de definicin de horizontes, identificacin de variables clave para la
transformacin social y econmica, anticipacin de desafos, alineacin de metas y recursos, medicin de impacto de los programas
estratgicos de lucha contra la pobreza y la desigualdad y, por otro
lado, a promover procesos de concertacin con visiones de futuro en
relacin a: dnde se quiere llegar, en qu momento y por medio de
cules mecanismos.
C. Delegar en las ONP todo lo relacionado con la generacin de bienes
pblicos y los temas duros de la gestin pblica de carcter transversal, como son: definir los objetivos y las prioridades nacionales,
monitorear y evaluar la lucha contra la pobreza, mirar los desafos
del futuro, concertar el esfuerzo colectivo mediante alianzas y pactos
con el sector privado y la sociedad civil, coordinar la marcha de las
diferentes polticas para generar el mximo de sinergia, promover la
productividad y el emprendimiento, incentivar la ciencia y la tecnologa, generar informacin para la toma de decisiones y evaluar dentro
de una gestin por resultados el desempeo de las polticas pblicas.
Es decir, lograr que las ONP sean referente central de las agendas propobre y procrecimiento.
5.4 Funcin de prospectiva o visin de largo plazo
Segn Ortegn y Medina (2005), la prospectiva se instaura como alternativa con los siguientes objetivos: romper con el cortoplacismo tradicional
de las polticas pblicas, introducir en ellas una visin de ms largo plazo,
114
aprender a construir futuros posibles, probables y deseables, visualizar los

costos y beneficios de escenarios futuros que requieren acciones anticipadas,
promover la disposicin al cambio, suscitar la cultura de nuevos mtodos y
herramientas de intervencin y engendrar el desarrollo de visiones, valores
y capacidades para la sociedad futura del conocimiento.
De igual manera, como disciplina para el anlisis de sistemas sociales,
ayuda a conocer mejor la situacin presente, identificar tendencias que
preocupan al colectivo y analizar los impactos que la ciencia y la tecnologa
tendrn sobre la sociedad como un todo. En este sentido, lo que distingue
a los estudios de futuro de otras disciplinas es su preocupacin por la forma
como construimos el futuro cada da. Y es sobre este convencimiento que
busca analizar las perspectivas de cambio. Bastante razn tena Maurice
Blondel (1861-1940) con su filosofa de la accin cuando deca: el futuro no
se predice sino se construye.
En consecuencia, la prospectiva no es prediccin, utopa, ciencia ficcin,
profeca ni adivinacin. Es una disciplina para el anlisis de sistemas sociales
que moviliza actores para generar visiones compartidas de futuro y que se liga
a un pensamiento de largo plazo, por cuanto desarrolla una funcin que se
ocupa de la visin estratgica de un pas, territorio o institucin, es decir, de
la imagen estructurada de futuro y de las alternativas de poltica pblica para
lograrlo. Esta funcin de visin estratgica conlleva dos conceptos:
A. Complejidad e incertidumbre. En los trabajos prospectivos, la
estrategia inexorablemente est ligada a la complejidad y la incertidumbre. Para fines prcticos de este documento, en un sistema
complejo las partes o los actores interactan libremente, generando nuevas situaciones o situaciones emergentes no previstas. Al
mismo tiempo, sistemas complejos, como los sociales, econmicos
y ambientales, no son totalmente predecibles porque al interactuar
generan nuevos escenarios posibles. As, la complejidad puede ser
vista como el modo de relacin de los elementos que componen
una estructura tanto con la dinmica interna del sistema como con
el desarrollo de nuevas formas de hacer las cosas y los patrones
de comportamiento del colectivo a partir de sus interrelaciones y
coordinaciones. Mientras tanto y por el contrario, en un sistema
complicado, como el motor de un auto, las conexiones son simples
y predeterminadas. En los sistemas complejos, los componentes
115
interactan libremente dando lugar a nuevas realidades, en la

mayora de los casos no previstas.
A su vez, el concepto de incertidumbre est relacionado con la dificultad de predecir un sistema complejo a lo largo del tiempo y con
las percepciones que sobre el mismo tenga el observador. Es decir, la
incertidumbre parte desde el mismo momento en que se establece
una relacin entre el observador y su contexto. Estas dos consideraciones hacen que la construccin de estadios o escenarios posibles
se desarrolle bajo incertidumbre.
El corto plazo o el devenir, como secuencia de hechos cotidianos, se
diferencia del futuro en cuanto este constituye una construccin social
que utiliza como puente para lograrlo la estrategia o la poltica pblica. Por esta razn, cuando un Estado o una organizacin descuidan
su futuro, quedan atrapados en el da a da e inmersos en su propia
realidad; y el futuro, en lugar de convertirse en una oportunidad, se
transforma en una amenaza o una oportunidad prdida por no tener
un horizonte o punto de llegada2.
B. Imagen movilizadora. Una visin de futuro, desde el punto de vista
de las polticas pblicas, tiene importantes implicaciones polticas,
econmicas, culturales y sociales, por cuanto introduce una imagen
movilizadora que pone en escena tres sentidos de la accin colectiva
(Stafford y Sarrasin 2000):
t El sentido-direccin: a dnde debe llegar una comunidad en el

futuro.
t El sentido-utilidad: para qu deben esforzarse sus miembros.

t El sentido-finalidad: por qu deben hacerlo.
La anticipacin, enmarcada en las polticas pblicas, consiste en
la capacidad que ellas posean para pensar hacia adelante; pasa por una
2.
116
Para Marcelo Manucci (2006) el devenir es la secuencia de hechos cotidianos que en

su interrelacin generan sucesos emergentes; el futuro, una construccin, el punto
donde la organizacin coloca el sentido de su existencia; y la estrategia, el puente
entre el devenir y el futuro como marco de intervencin en el presente sobre la base
de un proyecto compartido (2006: 33).
adecuada comprensin del entorno cultural, poltico, econmico, tecnolgico y social en el cual se desarrollan; depende de la herencia social y cultural;
obedece al contexto sociopoltico; acata el medio ambiente del momento;
y considera los objetivos, propsitos y expectativas del mismo.
En consecuencia, la visin de largo plazo de la nueva planificacin, a
diferencia de la tradicional, ms que centrarse exclusivamente en previsiones
de las magnitudes homogneas que componen el cuadro macroeconmico,
tiene que adoptar enfoques ms territoriales y perseguir objetivos cuantificables en trminos agregados. El criterio de construccin de futuro debe ser
apuntalar los recursos hacia situaciones viables y deseables, es decir, aclarar
los escenarios en aquello que se estime probable.
Construir el futuro no solo implica una escogencia y una manera de
decidir sobre los estilos de sociedad que se desea cimentar, tambin envuelve
un proceso histrico y participativo. Adems, desde el punto de vista epistemolgico, es un proceso histricamente dinmico, con principios ticos para
que el inters de algunos no se realice a expensas de los otros.
Al enfrentar el futuro, el planificador debe buscar estrategias robustas,
esto es, que puedan dar un resultado razonablemente favorable, por cuanto
la incertidumbre, el riesgo y el disenso siempre estarn presentes. A lo sumo,
la planificacin puede reducir la incertidumbre, no eliminarla. Por ello, la
mejor respuesta a la incertidumbre es elaborar una estrategia que, en lugar
de ser ptima para un futuro que no podemos predecir, pueda funcionar
bien en una gran cantidad de futuros posibles. La estrategia, de cara a los
escenarios plausibles, podr con el tiempo adaptarse y mejorarse a medida
que se dispone de nueva y mejor informacin. Para ello, la metodologa
prospectiva o de exploracin sistemtica de escenarios futuros propone que
se tengan en cuenta los siguientes elementos:
t Considerar grandes conjuntos de escenarios, prever varias alternativas

y brindar la opcin de mezcla de polticas (policy mix) para alcanzar un
escenario meta.
t Identificar estrategias robustas en lugar de estrategias ptimas.
t Lograr la robustez mediante adaptabilidad.
t Explorar de forma iterativa una multiplicidad de futuros plausibles
(Lempert et al. 2003).
Entre los principales beneficios de los escenarios alternativos, se encuentra su capacidad para provocar la conversacin estratgica y vincular a los
117
participantes con puntos de vista e intereses diferentes para discutir sobre su

futuro inmediato y construir relatos sobre l. Por tratarse de historias integrales
y no analticas, estas ayudan a experimentar con el cambio sistemtico. Por ser
historias positivas o negativas sobre el futuro, aunque ms difciles las primeras
que las segundas, permiten analizar la interaccin entre las partes del sistema
en estudio. As, los escenarios, como cuadros del devenir, ayudan a motivar y
estimular la preocupacin sobre las tendencias y sus consecuencias3.
Dado que los escenarios solo son historias y todava sin presentacin de
planes en concreto, uno se puede entretener y discutir con ellos en un terreno con muy poca dedicacin de compromiso. Dado que los escenarios son
divergentes, pues no obligan a la convergencia, en principio, a un consenso,
permiten puntos de vista ampliamente distintos para conseguir una audiencia
respetuosa. Por esta razn, son buenas herramientas para vincular a toda una
comunidad, o a toda una nacin (Ogilvy 2006).
5.4.1 Definiendo el escenario

Ahora bien, qu es un escenario? Esta pregunta puede responderse de diferentes maneras, dependiendo del entorno y del marco conceptual que se
maneje. La palabra escenario se deriva del latn scaena, que significa escena y
originalmente se utiliz en el contexto de las artes de la representacin, como
el teatro y el cine. Con el tiempo, las grandes empresas del sector privado la
incorporaron como herramienta de planeacin de largo plazo y los gobiernos como base para la descripcin de futuros posibles y futuros deseables.
En trminos generales, reconociendo la presencia de incertidumbre
y riesgo, un escenario es un panorama coherente de futuro sobre un problema o situacin en estudio. Busca un enfoque ms comprensible y menos
cuantitativo, incorporando un alto nmero de suposiciones. Nos muestra las
tendencias y los cambios que se presentan en las variables y en su entorno.
Dado ese panorama, establecemos alternativas para la toma de decisiones
sobre estrategias viables, pero el escenario tambin nos da idea sobre las
consecuencias de la inercia por no hacer cambios, adaptaciones, sintonizaciones, reorientaciones o reacciones de manera oportuna y de conformidad
con las fuerzas del poder y el ambiente organizacional (Glenn y Gordon 2002).
3.
118
La estrategia del escenario se convierte as en el puente entre el devenir y el futuro.

Adems, legitima una intervencin pblica, a travs de la poltica pblica, para construir un futuro o generar un cambio.
As, al igual que Marcel Proust deca que el verdadero viaje del descubrimiento consiste no en buscar nuevos paisajes sino en tener nuevos
ojos, los escenarios son campos exploratorios que se asocian ms a una
especulacin estructurada coherentemente que a una estrategia propiamente tal. Sus tipologas pueden variar segn los objetivos, el diseo y
el contenido macro y las caractersticas micro en funcin del proceso, los
insumos, el mtodo, el tema y el nivel de integracin. Hay, por lo tanto,
muchos tipos de enfoques para los escenarios, los cuales van desde los
exploratorios hasta los orientados a las decisiones y desde los intuitivos
hasta los analticos. Los escenarios normativos son visiones de futuro,
mientras que los exploratorios buscan mostrar cun diferente puede ser
el futuro y qu puede impulsar los cambios, en consecuencia se les exige
que sean crebles, consistentes, aplicables, divergentes y retadores para
cuestionar creencias y suposiciones.
No hay un enfoque ideal o correcto, por cuanto distintos contextos
requieren distintos enfoques de escenarios dependiendo de los grados de
incertidumbre e influencia que se manejen. Puede haber distintas definiciones de escenario, pero en ellas hay acuerdo respecto a que no es una
prediccin: Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de
futuros hipotticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre
desarrollos pasados, presentes y futuros, que pueden servir como base de
accin (Van Notten 2006).
5.4.2 Construccin de escenarios
Segn Peter Schwartz (1995), referente obligatorio en la planificacin por
escenarios, esta tarea es un proceso intenso, interactivo e imaginativo que
requiere creatividad, perspicacia y cierta capacidad intuitiva de reconocimiento
de las formas. Schwartz propone cinco etapas en la construccin de escenarios:
t Primera: identificar la pregunta o la decisin principal. Es decir, delimitar el objeto que se va a examinar. El primer paso antes de actuar es
entonces saber: dnde estamos? y hacia dnde vamos?, por donde
empezar? y qu estamos haciendo?
t Segunda: reconocer los factores clave del microentorno o las variables
rectoras clave tanto internas como externas. Esto permite delimitar el
terreno con conceptos clave o conceptos-herramienta que faciliten la
dinmica de la intervencin.
119
t Tercera: identificar las fuerzas motrices del macroentorno, es decir, las

tendencias fuertes que influyen sobre los factores clave, sean estas
sociales, econmicas, polticas, fiscales, ambientales o tecnolgicas.
t Cuarta: clasificar por orden de importancia e incertidumbre los factores
clave y las fuerzas motrices o impulsoras.
t Quinta: escoger la lgica de los escenarios, es decir, definir los ejes
alrededor de los cuales los escenarios van a diferir o moverse. Generalmente se trata de cuadrantes de dimensiones combinadas.
Por ejemplo, al disear escenarios posibles sobre las tendencias de la
economa, estos pueden ser visualizados mediante cuatro cuadrantes delimitados por un coeficiente de desigualdad, como la relacin entre el ingreso del
40% de la poblacin de ingresos ms bajos y el 10% de la poblacin con ingresos ms altos y una tasa de crecimiento del PIB, por ejemplo, mayor o menor
a 6%. Dependiendo de la combinacin entre mayor o menor desigualdad y
entre mayor o menor crecimiento, cada cuadrante puede representar una
agrupacin de pases denominados dinmicos-inequitativos, dinmicosequitativos estancados-inequitativos o estancados-equitativos.
El nombre de los cuadrantes es parte de la creatividad o intriga:
ganadores-perdedores; innovadores-imitadores; excluyentes-incluyentes;
abiertos-cerrados; pesimistas-optimistas, moderados-conformistas, etc.
En gran medida, un ejercicio ejemplar de escenarios fue el que dio
origen al valioso concepto de casillero vaco de la Cepal, en referencia a la
dificultad de Amrica Latina para crecer con polticas pblicas que garanticen
crecimiento estable a largo plazo y a la vez menor desigualdad4.
Con lo anterior queremos resaltar que la calidad de la construccin
de escenarios depende fundamentalmente de la determinacin, desde
un comienzo, de las variables estructuradoras o delimitadoras de los
escenarios probables, deseables o posibles, por cuanto son estas las que
permiten realizar mediciones y establecer lmites entre uno y otro. Por ltimo, tal calidad tambin depende del diseo de los escenarios emergentes
o de los que pueden surgir de la interaccin o coordinacin entre actores
4.
120
La relacin de desigualdad en los pases avanzados en la dcada de 1980 era de 0,8%.

Es decir, el 40% de la poblacin de ingresos ms bajos tena un ingreso que equivala
al 80% del ingreso del 10% de los ingresos ms altos. Para Amrica se tom un valor
de 0,4%, es decir, la mitad del de los pases industrializados (Fajnzylber 2006:311-336).
o componentes del sistema llmese poltico, econmico, social o ambiental sobre los cuales hay pocos antecedentes porque no son frecuentes ni
conocidos. Esta lgica es la mejor manera de enfrentar el riesgo.
En el anlisis prospectivo existen numerosos mtodos con sus ventajas y desventajas. Su utilidad depender del criterio del investigador y de la
situacin objeto de estudio. Entre otros, se encuentran el mtodo Delphi o de
opinin de expertos; el baco de Regnier o de interaccin entre individuos;
la extrapolacin de tendencias o imagen de futuros posibles; la tormenta de
ideas; el panel de expertos; los rboles de competencias; el anlisis morfolgico u organizacin de la informacin de modo pertinente para resolver
un problema; el anlisis estructural, el mtodo Micmac5; el impacto cruzado
o exploracin del futuro sobre la base de una serie de eventos que pueden
o no ocurrir dentro de un horizonte dado; los mapas de trayectorias tecnolgicas para identificar, evaluar y seleccionar alternativas estratgicas; los
juegos de actores para comprender los conflictos mediante el uso iterativo
de dinmicas de simulacin del comportamiento de los actores; la estrategia
de los actores o matriz de alianzas y conflictos: tcticas, objetivos y recomendaciones (Mactor)6; el concilio o juego de actores en lnea; el mltipol
o multicriterio7 y el quest8 o agregacin de visiones para definir opciones
estratgicas (Medina y Ortegn 2006).
5.4.3 Actitudes frente al cambio: cmo actuamos?
Combinando incertidumbre y potencialidades del futuro, Godet (1995) y su
escuela de futuribles distinguen cuatro posibles actitudes frente al futuro:
5.
6.
7.
8.
El mtodo Mic Mac (matrices de impactos cruzados-multiplicacin aplicada para

una clasificacin) o estructural utiliza una matriz donde se interconectan todos los
componentes del sistema y determina cules son las variables internas y externas y
sus respectivas relaciones. Se basa en un enfoque sistmico que permite estructurar
y organizar ideas para la toma de decisiones.
Con el mtodo Mactor (matriz de alianzas y conflictos: tcticas, objetivos y recomendaciones) se trata de identificar las variables clave independientes y dependientes
para lograr impactos directos e indirectos.
El mtodo multicriterio se refiere a situaciones en las que el decisor se ve confrontado
con una eleccin en presencia de criterios mltiples o puntos de vista diferentes.
El mtodo Quest (quick environment scanning technique) es un proceso de investigacin del futuro que tiene en cuenta las visiones individuales del medio en el cual se
encuentra inserta la organizacin.
121
t
t
t
t
Pasiva, padecer el cambio.

Reactiva, esperar el cambio para reaccionar.
Pre-activa, prepararse anticipadamente para un cambio.
Pro-activa, actuar para provocar un cambio deseado.
Las dos ltimas constituyen la actitud prospectiva.
5.4.4 Ejemplo social de aplicacin del mtodo de escenarios

Para el estudio sobre polticas pblicas que llev a cabo el BID en 2006 y con
base en las movilizaciones sociales en casi todos los pases de la regin en el
perodo 1989-2005, se adelant un ejercicio de escenarios a partir de las definiciones anteriormente sealadas. El supuesto de trabajo estableci que en el
mbito de las polticas pblicas y los tipos de movimientos sociales que conlleva concretarlas, estos se pueden clasificar sobre la base de dos dimensiones:
A. Segn la especificidad o generalidad relativa del problema que suscita el
movimiento social y, por lo tanto, de la cantidad de poblacin movilizada.
B. Segn la actitud del movimiento social, es decir, si pretende cambiar
la poltica pblica de manera constructiva en una direccin determinada (proactiva) o si, simplemente, persigue bloquear las polticas o
expresar insatisfaccin con la administracin pblica.
De la combinacin de las dos dimensiones mencionadas surgen cuatro
posibles escenarios:
t
t
t
t
Movilizaciones especficas reactivas.

Movilizaciones especficas proactivas.
Movilizaciones generales reactivas.
Movilizaciones generales proactivas.
Los movimientos sociales tanto especficos reactivos como especficos

proactivos son escasos en Amrica Latina, salvo los de carcter reivindicatorio por parte de determinados gremios, regiones, sindicatos o etnias, o los
relacionados con situaciones de violencia y seguridad.
La mayora de los movimientos sociales se localizan en el cuadrante
de los generales reactivos, es decir, se trata de movimientos que no expresan con claridad la oposicin a algo mediante propuestas constructivas. Son
122
demostraciones generales de repudio o expresin de veto, sin proactividad.

Por lo tanto, sin organizacin ni poltica para provocar el cambio deseado.
Dichos movimientos de masas, espontneos y no estructurados, pueden ser un factor de desestabilizacin de las polticas pblicas y su impacto
sobre la gobernabilidad depende de la fuerza para movilizar nuevos actores,
del entusiasmo que generen para una mayor participacin ciudadana y de los
mensajes de ajuste a las polticas que se transmiten a los decisores polticos.
En el grfico 20, los puntos en los casilleros muestran las movilizaciones en un perodo de siete aos. Tal como se puede ver all, uno de los
rasgos ms sobresalientes en Amrica Latina es la ausencia de situaciones
con caractersticas tanto proactivas como generales. En la regin, muy pocas
manifestaciones han movilizado segmentos amplios y representativos de
la poblacin y han sido capaces de formular propuestas constructivas. Es
decir, la combinacin de proactividad (movilizarse para generar un cambio)
y generalidad (amplitud de la movilizacin) da lugar a un cuadrante vaco.
*UiFR
&ODVLFDFLyQGHORVPRYLPLHQWRVVRFLDOHV
Proactivo
General
Especfico
Reactivo
Fuente: BID (2006).
Entonces, surge una pregunta general: cules son las barreras que
necesitan ser superadas para fortalecer las reformas de las polticas y los
cambios institucionales que Amrica Latina requiere? Algunos anticipan el
debate enfatizando las barreras de carcter institucional, otros las de ndole
123
poltico o las de naturaleza econmica y muchos las de signo social, teniendo

como foco la desigualdad.
5.4.5 Trayectorias y evolucin de las polticas
Entre las visiones de largo plazo de las polticas pblicas estn presentes
diferentes elementos: entidades, variables y parmetros. Estos elementos
se pueden trabajar mediante varios tipos de visiones o modelos. As, se
encuentran las visiones dinmicas o estticas donde las variables cambian
o no con el tiempo; las visiones estocsticas o determinsticas, donde la
incertidumbre est presente o ausente; y las visiones continuas o discretas,
donde las variables pueden cambiar continua o discretamente.
Con base en dichas visiones, el grfico 21 muestra tres trayectorias o
formas de evolucin posible de las polticas pblicas, las cuales se explican
a continuacin.
*UiFR
Trayectoria o evolucin de las polticas pblicas en el corto,
mediano y largo plazo
Inversiones,
educacin,
descubrimientos ,
ciencia, tecnologa,
innovacin.
Discreta
Dinmica
secuencial
acumulativa
Lineal
Tiempo
t1
t2
Elaboracin propia.
124
t3
A. Trayectoria lineal: est basada en la teora del progreso continuo, segn la cual el crecimiento econmico, a travs del capitalismo, tendra
un desarrollo lineal con distintos estadios de superacin cuyo fin es el
desarrollo. La realidad objetiva se orienta mediante leyes matemticas
exactas y tanto el pasado como el futuro estn asociados a la idea de
progreso; en consecuencia, lo que importa es el corto plazo. El rasgo
del progreso es la perfectibilidad de la especie humana y una visin
optimista de la marcha de las cosas y del espritu humano9.
Este progreso tiene sus fundamentos en la idea cartesiana de mtodo,
donde la linealidad y el progreso eran un ingrediente comn y se daban de manera paulatina y constante. Las ciencias sociales y naturales
han estado sometidas al influjo de esta idea en la que el optimismo
del hombre por la cultura y el proyecto universal son los pilares de
explicacin. Sin embargo, la historia ensea que el desarrollo de la
teora de la poltica pblica, al igual que el de la teora econmica, no
puede ser considerado como un proceso evolutivo lineal, sino que, por
el contrario, se caracteriza por la presencia de paradigmas alternativos.
Segn esta visin, la proyeccin de invenciones y nuevos descubrimientos son la razn fundamental del crecimiento y de la conquista del hombre sobre la naturaleza. Como se puede ver, el modelo no prev ningn
cambio de trayectoria y, por lo tanto, se podra proyectar su tendencia
sin mayores dificultades; la indeterminacin, la complejidad y el riesgo
de los fenmenos sociales y econmicos no estaran presentes. As, las
polticas pblicas se podran proyectar sin mayores problemas a partir
de la historia, el conocimiento acumulado y la informacin recopilada.
El modelo lineal de la ciencia, la tecnologa y la innovacin, por
ejemplo, considera solo una ruta sin retroalimentacin ni alteracin
durante el proceso. Por lo tanto, la investigacin conducira automticamente al desarrollo tecnolgico y este, con posterioridad, al
desarrollo econmico. Desarrollos ulteriores de modelos de relaciones causales (chain-link model), modelos interactivos, modelos
de mltiples actores y modelos ms sistmicos y dinmicos han
9.
Turgot, el ministro reformista de Luis XVI, y Condorcet, el noble revolucionario, fueron precursores de esta trayectoria. Eran newtonianos sociales que evitaban, en la
medida de lo posible, los razonamientos y las hiptesis que no estuvieran basados
en la experiencia (Villota 1999).
125
recuperado las caractersticas complejas, acumulativas e inciertas

del transcurso de un estadio a otro.
Tal como lo menciona la teora de la decisin racional, se supone que
para analizar situaciones es necesario simplificar la realidad, es decir,
visualizarla y representarla por medio de un modelo. No obstante, un
problema real tiene muchas variables, restricciones y actores, y los
comportamientos de todos estos son impredecibles y muchas veces
imposibles de modelar o medir. Por lo tanto, se puede decir que las
consecuencias futuras de una decisin poltica rara vez son determinadas, es decir, predecibles con certeza. En este orden de ideas, conviene
aclarar los siguientes conceptos:
t Existe certidumbre si se conocen las variables y las relaciones entre

ellas. Por ejemplo, en el campo de la educacin se puede conocer
con cierta anticipacin la rentabilidad que puede rendir la educacin bsica o secundaria en la movilidad social de las personas o el
efecto de una campaa de vacunacin sobre la salud de los nios.
t Existe riesgo si se conocen las variables pero solo se pueden estimar
las relaciones entre ellas, es decir, las probabilidades. Un ejemplo
de ello son las relaciones entre fumar y enfermar con cncer.
t Existe incertidumbre si se conocen todas las variables pero algunas
no se pueden medir y se desconocen las relaciones entre ellas. Por
ejemplo, el impacto de la nanotecnologa en el medio ambiente.
t Existe ambigedad si tienen que identificarse todas las variables
pertinentes. Por ejemplo, el impacto de los biocombustibles sobre
la pobreza.
En breve, certeza, riesgo, incertidumbre y ambigedad se sitan en un
continuo entre el determinismo y la indeterminacin, entre la baja y la
alta complejidad, de modo que cada situacin implica un tipo diferente
de eventos y supuestos. Estas categoras, en el contexto de las polticas
pblicas, son importantes para interpretar y entender el comportamiento organizacional respecto a los escenarios transparentes, unvocos,
simples y ordenados que plantea la teora tradicional de la organizacin.
B. Trayectoria discreta: en una evolucin discreta el factor de incertidumbre o el azar no estn presentes. Es decir, se considera que los
fenmenos son extremadamente lentos, que representan un alto
126
grado de continuidad y corresponden a lo que se llamara certezas

estructurales (Jouvenel 2004), que utilizan caracteres inherentes a
un orden en el cual se tiene un alto grado de confianza.
Se trata de hechos supuestamente inmutables o estables, que dependen generalmente de condiciones naturales (clima, geografa, etc.),
de la condicin biolgica y psicolgica del hombre o de la evolucin
histrica de un sistema supuestamente inamovible.
Ese tipo de trayectoria sera un proceso escalonado sin mayores mutaciones. La historia est plagada de ejemplos donde las polticas y los
fenmenos no siguen tal trayectoria. Entre otros, pueden citarse la crisis petrolera de 1973, las quiebras burstiles, las predicciones errneas,
las proyecciones equivocadas, la inestabilidad de las expectativas, las
guerras o los cambios polticos inesperados.
C. Trayectoria dinmica y acumulativa: en la tercera trayectoria todos
los elementos y las variables cambian continua o instantneamente.
El mundo es complejo y dinmico, con mltiples actores y funciones
que interactan. Hay tendencias pesadas o procesos de cambio acumulativo con enormes consecuencias si se modifican sus causas o sus
comportamientos generadores.
Son alteraciones de mediana y larga duracin que conllevan corrientes
de cambio y, si se consolidan, marcan la trayectoria colectiva de una
sociedad. Estas tendencias no pueden ser modificadas por una sola
persona u organizacin. Ejemplos de estos fenmenos son las corrientes demogrficas, la evolucin del medio ambiente y los recursos
naturales.
Tambin intervienen en este modelo las llamadas tendencias emergentes, es decir, corrientes de cambio que pueden ser transformadas
y, como entraan un proceso de definicin, existe en ellas lucha de
intereses, pugnas y disensos y la negociacin es muy difcil.
En este prototipo de trayectoria de la poltica pblica tambin estn
presentes elementos de ruptura o hechos trascendentales de gran
impacto que generan el cambio o la discontinuidad de las tendencias
existentes, modifican el orden actual de las cosas y generan nuevos
paradigmas. Constituyen tambin hechos imprevistos, los cuales
surgen sin previo aviso y no pueden explicarse o deducirse de evoluciones anteriores, por lo tanto, no pueden ser objeto de un pronstico
cientfico tradicional.
127
En este tipo de trayectoria estaran incluidas las crisis, entendidas

como una suspensin de los determinismos, las estabilidades y las
restricciones internas en el seno de un sistema al que le imprimen
desorden, inestabilidad y azar. Por su efecto multiplicador, las crisis
podran frenar las tendencias precedentes y romper cualquier esquema de predictibilidad.
As vistas, las tendencias de las polticas tendran un primer factor de
impulso o de despegue, un rendimiento inicial o un impacto a partir
del cual se generaran los cambios en la personas o en las instituciones.
Con esto se consolidan las transformaciones hasta que se agoten sus
efectos y comiencen a decrecer los rendimientos, es en ese momento
cuando se requiere un nuevo impulso o un nuevo paradigma, llmese
discurso o plan, para seguir promocionando el cambio. Ese ciclo de
vida o de tendencia lo registra la historia y es una buena leccin sobre
la importancia del cambio permanente, la adaptacin constante y el
esfuerzo persistente en las polticas pblicas para seguir avanzando.
128
CAPTULO
LA FUNCIN BSICA
DE EVALUACIN
6.1 Qu significa evaluar?

Evaluar consiste, primordialmente, en respaldar una gestin pblica orientada hacia los resultados y el cumplimiento de las metas definidas en los
planes y estrategias. Evaluar, por otra parte permite que los decisores y la
ciudadana conozcan los impactos de las polticas, adems de sus costos y sus
beneficios; habilita a las autoridades para conocer la marcha de las polticas
e introducir los ajustes pertinentes con oportunidad; respalda el desempeo
exitoso de la poltica y el establecimiento de sistemas de informacin lo ms
descentralizados posibles; y, adems, permite divulgar e interpretar la marcha
de las polticas para que la opinin pblica est informada, se familiarice con
los resultados de las mismas y, de esta manera, promueva su participacin
y su discusin. Por lo tanto, evaluar sobrelleva un anlisis de desempeo,
una valoracin de resultados, una cuantificacin de cmo van las cosas, una
medicin de las capacidades y una calificacin de satisfaccin o aprobacin
por parte de los involucrados.
Tal como lo seala Wiesner (2000), evaluar es un ejercicio para conseguir nueva informacin, aprender de la experiencia y verificar hiptesis
respecto a cmo funcionan los modelos tericos en la prctica. En general, la
informacin que proveen las evaluaciones respecto a las intervenciones del
Estado mejora el proceso de toma de decisiones de inversin y contribuye a
una asignacin ms eficiente y efectiva del gasto pblico. Adems, genera
una mayor responsabilidad y conciencia en los empleados pblicos sobre
los resultados que deben producir.
6.2 Los tipos de evaluacin
Dependiendo de los criterios que se empleen, los tipos de evaluacin pueden clasificarse de diversas maneras. Esos criterios son importantes porque
delimitan los alcances y las caractersticas de la evaluacin, pero antes de
mencionarlos es fundamental que el evaluador o la institucin que evala
o es evaluada analicen las siguientes seis preguntas:
6 / La funcin bsica de evaluacin
131
t A partir de qu se evala? Es decir, cul es la lnea de base o punto
t
t
1.
132
de partida para llevar a cabo la evaluacin? Esto marcar el esfuerzo

que es necesario realizar para alcanzar una meta o la magnitud de la
brecha que se desea cerrar con el logro de un objetivo.
Qu se evala? Aunque parezca simple y trivial, esta especificacin
es importante para tener claridad sobre lo que se persigue con la evaluacin. Dar la mayor claridad posible desde un comienzo sobre qu se
va a medir y qu se va a cuantificar es una posicin de responsabilidad
y compromiso con la puesta en marcha de la evaluacin. Adems,
esto evitar sorpresas y dificultades para tomar medidas correctivas
y decisiones concretas respecto a los resultados de la evaluacin.
Cmo se evala? Es decir, cules son las caractersticas, particularidades, originalidades, dimensiones y requisitos que requiere la
ejecucin de la evaluacin?
Quin evala? La respuesta a esta pregunta no es neutral porque
bien se puede adaptar a este tema el dicho popular: dime quin evala
y te dir cules son los resultados. En otras palabras, dependiendo del
evaluador la evaluacin podr tener un determinado sesgo, perfil o
connotacin, dado que es realizada por personas o instituciones con
ideologas, intereses y compromisos que estn presentes desde un
comienzo y pueden sesgar su orientacin.
Cundo se evala? El momento del proceso cambia la naturaleza
de la evaluacin. No es lo mismo si se hace al comienzo de un proceso, en el medio de l o al final. Tampoco si se hace en una coyuntura
poltica difcil o de poca estabilidad. Incluso hay que considerar si se
evala al comienzo o al final de un gobierno. Por lo tanto, especificar
el momento ms adecuado da mayores garantas de respaldo y aprovechamiento del ejercicio.
Para quin se evala? El trabajo de medir un esfuerzo o intervencin
tiene propsitos especficos que deben ser claramente conocidos
desde un comienzo. De su respuesta depender si la intencin del
ejercicio es modificar comportamientos o procedimientos, evaluar
responsables, informar a los gerentes o verificar resultados dentro de
una suerte de accountability o, aun ms, de empoderamiento de la
comunidad para que ejerza su derecho a exigir cumplimiento y calidad
en la entrega de bienes y servicios1.
El trmino responsabilizacin fue acuado por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) como versin al espaol del concepto accountability,
con la diferencia de que incluye el control social por la ciudadana.
Habiendo hecho dichas aclaraciones, el cuadro 4 resume la posible

gama de evaluaciones segn cinco diferentes criterios:
&XDGUR
Tipos de evaluacin segn diferentes criterios
$ Segn funcin
Diagnstica
Orientadora
Predictiva
De control
Establece brechas.
Analiza el FODA.
Examina la discre-
pancia o identidad
entre objetivos y
metas.
Inspecciona el
estado de la situa-
cin.
5HGHQHODHVWUXF-
tura y el funciona-
miento.
Recomienda cam-
bios.
Facilita tomar
conciencia de los
problemas y solu-
ciones.
Proyecta la
situacin.
Plantea un es-
cenario de largo
plazo.
Anticipa los
cambios.
Da seguimiento
y evala proce-
sos en marcha.
Evala cmo los
insumos se ligan
a los procesos.
Pondera funcio-
namientos.
% 6HJ~QQDOLGDG
Sumativa
Formativa
6HUHDOL]DDOQDOGHXQDLQWHUYHQFLyQRGH
una fase de una intervencin) para determinar
en qu medida se produjeron los resultados
previstos.
El objetivo es proporcionar informacin sobre
el valor del programa (OECD 2002).
Se realiza durante la fase de

implementacin de una interven-
cin.
Respalda el seguimiento.
Tiene como propsito mejorar
los procesos.
& Segn participacin de actores

Interna
Externa
La realizan directamente los mismos involu-

crados en el programa o poltica.
Participan mltiples actores des-

de fuera del programa o poltica.
133
' Segn momento

Inicial
Intermedia
Final
Se ejecuta al inicio del

programa o poltica.
&XDQWLFDUHFXUVRV
ItVLFRVKXPDQRV\
QDQFLHURV
Se ejecuta durante la
ejecucin del programa
o poltica.
&XDQWLFDHOGHVHP-
peo de las activida-
GHVSURFHGLPLHQWRV
y bienes y servicios
producidos.
6HHMHFXWDDOQDOGHOSUR-
grama o poltica.
Evala cambios en las
FRQGLFLRQHVGHSHUVRQDV
instituciones o entorno.
Mide el resultado a nivel de
SURSyVLWR\Q
Cualitativa
Cuantitativa
Mixta
0LGHSHUFHSFLRQHV
QLYHOHVGHVDWLVIDFFLyQ
aprobacin o comporta-
miento.
Deriva de mtodos que

recogen y procesan
informacin en formato
numrico o categoras
SUHFRGLFDGDV
Computa aspectos cuantita-

tivos y cualitativos.
Es una sntesis de series
de datos bsicos que
muestran los cambios
de vida por efecto de las
polticas.
( Segn enfoque
Fuente: Arboleda (2008), elaboracin propia.
6.3 La evaluacin mediante la metodologa del marco lgico

La metodologa del marco lgico (MML) es quizs una de las herramientas
ms ampliamente utilizadas por planificadores y evaluadores de proyectos
y programas en la regin. Fue desarrollada por la AID, rediseada por la GTZ
con el mtodo ZOPP de planeacin de proyectos orientada a objetivos
y adoptada por la mayora de las agencias nacionales de cooperacin, las
Naciones Unidas y el PNUD, adems de otros organismos internacionales,
como el BID y el Banco Mundial. La MML facilita las tareas de gestin del ciclo
de vida de los proyectos y programas, provee apoyo a la gestin por resultados, canaliza la participacin de los involucrados y da sustento a las tareas
de seguimiento y evaluacin de manera clara y precisa. En otras palabras,
ayuda a resolver tres problemas: a) concretiza los objetivos del programa y
las actividades conducentes a su logro; b) permite comparar, sobre una base
objetiva, lo planificado con lo logrado; y c) sintetiza en un cuadro responsabilidades y metas dentro de los plazos acordados.
134
Esta metodologa se fundamenta en relaciones de causa-efecto: entre

ms estrechos sean los vnculos de causa-efecto entre objetivos y actividades
conducentes a su logro, mejor ser el diseo de los programas. La variable
independiente es la causa, la variable dependiente es el efecto y la variable
interviniente es todo factor, hecho o circunstancia presente durante la ejecucin del programa.
La MML se trabaja a partir de una matriz de cuatro filas y cuatro columnas. Como se aprecia en el grfico 22, en la primera columna se colocan los
objetivos: el Fin, el Propsito, los Componentes o Productos y las Actividades; en la segunda columna van los indicadores (su nombre, el mtodo de
clculo y la frecuencia de medicin); en la tercera, los medios de verificacin
o fuentes de informacin; y en la cuarta, los supuestos o riesgos que puede
enfrentar un programa y que escapan al mbito de control del equipo. Dado
que se supone que los riesgos no van a darse, los supuestos se expresan en
forma positiva para que no comprometan el logro de un objetivo de nivel
superior. Cuando la probabilidad de ocurrencia de un riesgo es alta y no hay
posibilidad de redisear el proyecto conviene abandonar la iniciativa.
*UiFR
La matriz de marco lgico (MML): relaciones de causalidad
Resumen
narrativo de
objetivos
Indicadores
Fin
(objetivo
general)
Propsito
(objetivo
principal)
Componente
(objetivos
especficos)
Actividades
(acciones)
Medios de
verificacin
Supuestos
)XHQWH1RUDGHODERUDFLyQSURSLD
135
En cuanto a los objetivos, estos se jerarquizan para cada fila, como se

muestra en el grfico 22, de manera que en la primera fila se trata del objetivo
general de desarrollo o fin, en la segunda del objetivo principal o propsito,
en la tercera de los objetivos especficos o componentes y en la ltima de
las actividades o acciones por cada producto.
En cuanto a los indicadores, para el fin hablamos de indicadores de
impacto o de contribucin al objetivo nacional; para el propsito, de indicadores de resultado, efecto o cambio en las condiciones de las personas,
las instituciones o el entorno; para el componente o producto registramos
indicadores de producto; y, finalmente, para las actividades se anotan indicadores de proceso, insumos o costo. Al final, todos son indicadores de eficacia.
De los cuatro objetivos, el fin y el propsito son exgenos y pertenecen
al contexto de la poltica pblica, mientras que los componentes y las actividades son objetivos endgenos porque pertenecen a la gestin gerencial
del programa. As, el fin responde a la pregunta: a qu objetivo estratgico
contribuye el programa?; el propsito, responde a: qu se espera lograr
con el programa?; los componentes, a: qu bienes o servicios se requiere
producir?; y las actividades responden a la pregunta: cmo se producirn
los componentes?
Las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles de objetivos
o las relaciones entre actividades y componentes, componentes y propsito, propsito y fin describen condiciones necesarias y suficientes. As, las
actividades son necesarias y suficientes para producir cada componente; los
componentes lo son para lograr el propsito y el propsito tambin lo es
para el logro del fin. Y este es un aporte o contribucin para el logro de un
objetivo estratgico u objetivo de desarrollo en el largo plazo. Por lo tanto, las
relaciones de causa-efecto en esta lgica configuran hiptesis de desarrollo
que durante la ejecucin del programa se pondrn a prueba, es decir, sern
confirmadas o rechazadas.
La estructura de la MML muestra tres lgicas:
A. Una lgica vertical, de abajo hacia arriba, en la cual cada objetivo es
necesario y suficiente para lograr el objetivo superior. Las actividades
son necesarias y tienen los supuestos suficientes para producir los
componentes; los componentes son necesarios y tienen los supuestos
suficientes para alcanzar el propsito; el propsito es necesario y tiene
los supuestos suficientes para lograr el fin.
136
B. Una lgica horizontal, que muestra la forma en que los medios de

verificacin (fuentes de informacin) son los necesarios y suficientes
para obtener los datos requeridos para el clculo de los indicadores.
Es decir, cada objetivo especificado en el resumen narrativo debe
contar con los indicadores necesarios y suficientes para permitir su
seguimiento y evaluar sus resultados.
C. Una lgica transversal, que se puede interpretar de la siguiente manera: si llevamos a cabo las actividades identificadas y si los supuestos
asociados a estas se cumplen, entonces produciremos los componentes; si producimos los componentes y si los supuestos asociados
a estos se cumplen, entonces lograremos el propsito; si logramos el
propsito y si se cumplen los supuestos asociados a este, entonces contribuiremos al logro del fin. Y si se mantienen los supuestos asociados
a este, se garantizar la sostenibilidad de los beneficios del programa
en el largo plazo (ver el grfico 22 y el cuadro 5).
&XDGUR
(MHPSORVLPSOLFDGRGHODPDWUL]GHPDUFROyJLFRSDUDXQ3URJUDPD
de Mejoramiento de la Educacin
Resumen
narrativo de los
objetivos
Medios de
YHULFDFLyQ
Supuestos
Fin
(objetivo
general)
- El 80% de los
- Contribuir a
alumnos egresados
mejorar la cali-
pasan las pruebas
dad de la educa- de acceso a la
cin superior.
universidad con el
mejor puntaje.
- Pruebas de
medicin de
calidad de la
educacin
- Informes del
Ministerio de
Educacin.
- El gobierno con-
tina respaldando
el programa.
Propsito
(objetivo
principal)
- Reduccin del
ausentismo escolar
en 30%.
- Calidad de la
- Aumento del ren-
educacin prima-
dimiento escolar en
ria mejorada.
pruebas de aptitud
acadmica en un
40%.
- Los profesores
continan capaci-
- Estudio de la tndose.
Unesco.
- Los profesores
- Exmenes
continan utili-
a docentes
zando los nuevos
por agencia
materiales.
externa.
- Los alumnos
comprenden me-
jor los conceptos.
Indicadores
137
- 3.000 docentes
VXFLHQWHPHQWH
FDSDFLWDGRV
Componen-
FHUWLFDGRV\
tes
motivados.
(objetivos
- Dotacin de au-
HVSHFtFRVR
las con nuevos
productos)
medios pedag-
gicos.
Actividades
(acciones
principales
por cada
producto)
- Ejecucin de
100 cursos de
perfeccionamien-
to y actualizacin
en cuatro aos.
- Elaboracin de
nuevos textos.
- Reclutamiento
de instructores.
- Preparacin del
diagnstico.
- Porcentaje de pro-
fesores que termina-
ron los cursos.
- Porcentaje de pro-
fesores matriculados
en los cursos.
- Horas de formacin
impartidas.
- Costos totales de
los cursos.
- Costos por profe-
sor capacitado.
- Presupuesto total
del programa.
- Fondos para mate-
riales e insumos.
- Los profeso-
res aplican los
- Informe de
nuevos conoci-
consultora
mientos.
externa.
- Las escuelas
- Registro de
estn dotadas y
asociacin de
adaptadas para
profesores.
aplicar los nue-
- Informes del
vos textos.
ministerio.
- Los apoderados
- Informe de la
y los alumnos
contralora.
respaldan la
iniciativa.
- Informe del
Ministerio de
- Profesores asis-
Educacin.
ten a los cursos.
- Ley de presu-
([LVWHVXFLHQ-
puesto.
te inters en la
- Estudio de la
modernizacin.
asociacin de
- Presupuesto
profesores
aprobado y asig-
- Estudio de
nado.
las Naciones
Unidas.
Elaboracin propia.
Por ltimo, es importante aclarar que en el uso de la MML, como proceso metodolgico, intervienen otras tcnicas y mtodos complementarios
que es necesario desarrollar para que el ejercicio sea completo y no se haga
de manera mecnica, como un simple requisito para acceder al presupuesto.
La MML es un medio y no un fin en s misma, por ello, como elemento
de reflexin, exige comprender y definir siete pasos:
t Anlisis de involucrados: segn grupos, tener en cuenta sus intereses,

fortalezas, expectativas, problemas percibidos, recursos y mandatos.
t rbol del Problema o rbol de causas y efectos tanto directos como

indirectos.
t rbol de Objetivos o de medios y fines, o situacin esperada al resolver

el problema.
t Anlisis de alternativas: Identificar acciones para cada medio en el nivel

inferior, clasificadas en complementarias y excluyentes, y seleccionar
la estrategia ptima.
138
Estructura Analtica del Programa: Esquema de la estrategia ptima

que resume la intervencin en cuatro niveles jerrquicos a partir del
rbol de Objetivos: Fin, Propsito, Componentes y Actividades.
t Elaboracin de la MML con sus Objetivos, Indicadores, Medios de
Verificacin y Supuestos o Hiptesis.
t Monitoreo y evaluacin con base en los indicadores establecidos para
medir el grupo beneficiario (quin?), la cantidad (cunto?), la calidad
(cun bueno?), el tiempo (cundo?) y el lugar (dnde?) (Ortegn y
Medina 2005; Aldunate 2004).
6.4
Evaluacin de impacto: cul es el efecto neto del programa

sobre los beneficiarios?
Los diferentes enfoques de la evaluacin, tanto en su nivel terico como en
el prctico, volcados sobre las polticas pblicas deben un reconocimiento
a un destacado nmero de autores principalmente anglosajones que han
influido en el pensamiento sobre ella gracias a sus trabajos en educacin,
salud, psicologa, sociologa, poltica y administracin.
t En primer lugar, cabe enfatizar a Ralph Tyler por el desarrollo pionero

de la evaluacin por objetivos para las prcticas educativas. Tyler destaca que el buen desempeo de una gestin pblica se juzga por el
cumplimiento de los objetivos y estos son el principal referente para
evaluar sus resultados.
t Edward Suchman, como exponente de la evaluacin como investigacin cientfica, considera que la evaluacin tiene como objetivo
fundamental enfatizar el concepto de valor: al evaluar un programa
hay valores predeterminados y se interacta con valores predefinidos;
adems, la evaluacin en s misma juzga situaciones que presentan
algn tipo de valor. En consecuencia, el ejercicio de la evaluacin
estar asociado de manera importante con la validacin del sistema
de valores en la sociedad.
t Donald Campbell ha sido uno de los ms grandes pensadores en la
investigacin de las ciencias sociales. Sus aportes importantes estn
en el campo de los diseos experimentales en particular sobre su
validez interna y externa y de los factores o riesgos que pueden estar
presentes con la validez, cuando se trata de comparar las caractersticas
de un grupo de tratamiento y uno de control. Esta validez hace relacin
139
140
tambin con la capacidad del diseo para separar del efecto bruto de la
intervencin todos aquellos efectos externos no atribuibles a la poltica
o programa y de esta manera quedarse solo con el efecto neto que se
considera como impacto. Por otra parte, el trabajo de Campbell junto a
Stanley, Diseos experimentales y cuasi experimentales en la investigacin
social (1982), se considera una lectura necesaria sobre la materia.
Scriven es uno de los mximos exponentes de la evaluacin como
ciencia del valor y discrepa de aquellos que suscriben que la evaluacin es una instancia proveedora exclusivamente de informacin
para la toma de decisiones. As, l considera que el esfuerzo va ms
all de disminuir la incertidumbre, ya que, por el contrario, para l la
realidad existe, puede ser analizada y descrita y los acontecimientos
pueden ser probados para demostrar su beneficio sobre la sociedad.
En este orden de ideas postula dos tipos de evaluaciones: la formativa
y la sumativa. La evaluacin formativa provee informacin y genera
retroalimentacin (feedback) sobre la marcha a aquellas personas que
estn intentando mejorar algo; mientras tanto, la evaluacin sumativa
se realiza al final de la intervencin y provee informacin a quienes
toman decisiones sobre invertir, gastar, terminar o recortar una actividad. Aun ms, postula que las evaluaciones deben ser evaluadas. Es
decir, debe hacerse una meta-evaluacin (Scriven 1967).
Cronbach introduce la categora de planificacin evaluativa, en la cual
no solo deberan evaluarse los objetivos sino tambin los procesos, y
considera que ha de ser una actividad reflexiva para generar aprendizaje institucional.
Robert Stake (2004) enfatiza la importancia de los mtodos cualitativos
en la evaluacin de las polticas pblicas y seala, por encima de todo,
que la evaluacin debe cubrir la descripcin del programa en su totalidad, lo mismo que de sus relaciones institucionales con los sectores
involucrados en la obtencin de determinados objetivos (evaluacin
comprehensiva).
Por su parte, la evaluacin impacto ex post determina si hubo cambios
en el bienestar de la poblacin objetivo atribuibles a la intervencin.
Es decir, busca cuantificar la magnitud, efectividad, eficacia, eficiencia
y sostenibilidad de los efectos generados por la intervencin, efectos
que pueden ser buscados o no buscados. Los efectos buscados estn
previstos y generalmente son positivos; los no buscados pueden ser
positivos o negativos y pudieron haber sido previstos o no durante la

formulacin del programa (Navarro et al. 2006).
t Finalmente, de acuerdo a la Direccin de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda de Chile:
[] su objetivo es evaluar el impacto que tienen los programas pblicos
en sus beneficiarios. Dependiendo de los mbitos a evaluar, se definen
como Evaluaciones en Profundidad o Mdulo de Evaluacin Impacto. En
las Evaluaciones en Profundidad se integra la evaluacin de los resultados
de corto, mediano y largo plazo de los programas (eficacia), la eficiencia y
la economa en el uso de los recursos, y los aspectos relativos a la gestin
de los procesos internos de los programas. El Mdulo de Impacto evala la
eficacia de un programa y los principales aspectos de la eficiencia y uso de
recursos (Dipres 2009).
Entre los mtodos de evaluacin de impacto estn los siguientes:

diseo experimental (aleatorio), diseo cuasi experimental (no aleatorio),
metodologas cualitativas, evaluacin de programas afectando a una poblacin entera mediante simulaciones o meta-anlisis y evaluacin basada en
la teora. Por tanto, las soluciones que plantea la evaluacin de impacto son
la aleatorizacin, la no aleatorizacin mediante tcnicas de pareo (matching),
la regresin discontinua, el manejo de la variable instrumental o de la fuente
observable de variacin exgena de participacin en el programa y el mtodo
de diferencias en diferencias para comparar las existentes entre el grupo de
control y el grupo de tratamiento, es decir, el cambio promedio del resultado
en el grupo de tratamiento en el curso del experimento menos el cambio
promedio del resultado del grupo de control a lo largo del mismo lapso.
En la evaluacin de impacto hay dos preguntas clave para conocer
su efectividad:
A. La poblacin objetivo ha resultado realmente beneficiada con los
bienes y servicios del programa?
B. Cul sera la situacin de los beneficiarios si no hubieran participado
del programa?
Para dar respuesta a ellas, la evaluacin de impacto debe separar a
partir de todos los beneficios observados sobre la poblacin beneficiaria
del entorno o de la presencia de otras polticas o intervenciones aquellos
efectos derivados de factores externos a la poltica y que de todas maneras
141
se hubieran presentado como consecuencia de la evolucin normal de los

acontecimientos. As, el efecto neto del programa sera el efecto bruto menos
los efectos externos. Por lo tanto, la evaluacin de impacto de un programa
mide la efectividad en el logro de sus objetivos y su desafo es aislar el efecto
del programa de otros determinantes de los resultados, por eso exige generar
un grupo de control que provea el escenario contrafactual.
La evaluacin de impacto toma en cierta medida la terminologa y el
procedimiento utilizados en las ciencias mdicas o biolgicas, en las cuales
se lleva a cabo un tratamiento nuevo (polticas o intervenciones) sobre un
determinado grupo de personas (grupo de tratamiento); al mismo tiempo,
existe otro grupo de personas, que no es tratado y constituye el grupo de
control. As, el experimento consiste en determinar los impactos del tratamiento sobre diferentes variables, a los que se denomina resultados. De la
diferencia entre los resultados que se logran despus de la intervencin y
las condiciones prevalecientes antes de ella, surge la evaluacin. Este es el
caso de la aplicacin de vacunas o nuevos medicamentos.
Para ello, durante el proceso se deben comparar dos grupos de beneficiarios de idnticas caractersticas socioeconmicas y culturales, con la nica
diferencia de que un grupo participa en el programa y el otro no. Ambos
grupos son idnticos por el hecho de haber sido elegidos aleatoriamente.
En esta secuencia, construir el contrafactual (qu hubiera pasado si no
hubiera habido programa?) significa comparar los resultados finales del
programa en el grupo de beneficiarios respecto al de no beneficiarios, pero
cuyas caractersticas son similares a las de los primeros. En otras palabras,
se compara la situacin de quienes participaron en el programa con la de
quienes no fueron elegidos para ello (ver el grfico 23).
Frente a dicha situacin hay dos procedimientos posibles: uno denominado diseo experimental o aleatorio y el otro cuasi experimental o no
aleatorio.
En el caso del diseo experimental (aleatorio) existe un grupo de
tratamiento y un grupo de control grupo testigo o de no beneficiarios
que forma parte de la poblacin objetivo y comparte las caractersticas
socioeconmicas, culturales y educacionales de quienes s participan. Los no
beneficiarios se encuentran, pues, en el mismo contexto pero no participan
del programa. De esta manera, el impacto del programa es la diferencia entre
la observacin del grupo de tratamiento y el de control (ver el grfico 24).
142
*UiFR
Grupo de tratamiento y grupo de control
Antes
Ex ante (situacin
i nicial)
Despus
Ex post (situacin al
momento de medir)
Intervencin
Beneficiarios directos
(grupo de tratamiento)
Grupo de control o testigo
Despus
(situacin al momento
de medir)
Antes
(situacin inicial)
Elaboracin propia.
*UiFR
Diseo experimental (aleatorio)
Grupo de tratamiento
(beneficiarios)
Y
Efecto del
programa
Programa
t1
to
Grupo de control
(no beneficiarios)
Impacto
(puntaje de quien particip en el
programa menos puntaje de quien
no particip)
T
)XHQWH'LSUHVHODERUDFLyQSURSLD
143
En el grfico 24 no se visualiza el sesgo de las variables que no son

observadas por el investigador y que pueden tener algn efecto en inducir
la participacin de los beneficiarios en el programa. Ms adelante, el grfico
25, por el contrario, s muestra el sesgo de las variables no observadas.
En el diseo cuasi experimental (no aleatorio), no es posible generar
grupos de control y grupos de tratamiento y los beneficiarios se seleccionan mediante criterios de elegibilidad y focalizacin (no aleatorios), para
as establecer la diferencia entre estos y los no beneficiarios. En este caso,
las variables no pueden ser controladas por el investigador y se trabaja con
muestras naturales. Adems, siempre existir la amenaza de que una tercera
variable sea la supuesta causa de los cambios operados. En consecuencia, se
trata de simular el diseo experimental con informacin sobre beneficiarios
y no beneficiarios mediante el uso de tcnicas estadsticas para minimizar o
eliminar las diferencias entre ambos grupos.
En el grfico 25, el programa transcurre en el tiempo transcurrido entre
T0 y T1. La diferencia entre Y0 y Y1 representa el sesgo del programa y la diferencia entre Y1 y Y2 el logro o efecto neto del programa. Igual lectura se da en
el grfico 26. El programa puede ser, por ejemplo, entregar un computador
a los alumnos de educacin media y, seis aos despus, medir su impacto
en comprensin y rendimiento curricular.
Se presentan dos grficos sobre el mismo experimento para destacar
el sesgo de medicin o de validez interna que debilitan los resultados de
la evaluacin impacto, principalmente con diseos cuasi experimentales.
*UiFR
Diseo cuasi experimental (no aleatorio)
Y
Beneficiarios
y2
Logro
Control
y1
Sesgo
yo
Programa
t0
144
t1
*UiFR
Diseo cuasi experimental (no aleatorio)
Y
Beneficiarios
Efecto del programa
Sesgo
Control
Diferencia
pre
programa
Programa
t1
t0
)XHQWH'LSUHVHODERUDFLyQSURSLD
Las teoras sobre evaluacin de impacto resaltan la superioridad del

diseo experimental para determinar la causalidad. Sin embargo, por razones
ticas y polticas es difcil negar o impedir el acceso a personas que tienen las
mismas necesidades. De otra parte, en el caso del diseo cuasi experimental
el criterio de validez interna o confiabilidad del diseo en inferir la relacin
de causalidad que existe entre el programa y los cambios observados en el
bienestar de los beneficiarios es fundamental. La diferencia principal entre
los mtodos naturales o cuasi experimentales y los experimentales radica
en la utilizacin de supuestos sobre el comportamiento de los individuos,
pues los primeros no se basan estrictamente en un diseo experimental. El
cuadro 6 muestra las diferencias entre ambos diseos.
Navarro et al. (2006) resumen los principales problemas de validez
interna del diseo de evaluacin de impacto, que se dan principalmente al
aplicar diseos cuasi experimentales, problemas detectados por connotados
autores en la materia (Shadish, Cook y Campbell 2002; Rossi et al. 2004; Lipsey
y Freeman 2004; Royse et al. 2006). Tales problemas seran:
A. Seleccin: por diferencias iniciales entre beneficiarios y no beneficiarios del programa que explican la variacin de los indicadores de
impacto. Tales diferencias ocurren cuando el ingreso al programa
145
&XDGUR
Diferencias entre diseos de evaluacin
Diseos de evaluacin
Diferencias
Experimental
Cuasi experimiental
Asignacin aleatoria antes

de iniciar la operacin del
proyecto.
Asignacin no aleatoria.
El grupo de control puede
conformarse una vez iniciado el
proyecto.
Se puede realizar en cualquier
proyecto.
Ventajas
(QSURPHGLRORVJUXSRV
son similares en todas sus
FDUDFWHUtVWLFDVH[FHSWR
en la participacin en el
proyecto.
Limitaciones
3ROtWLFDPHQWHODDVLJQD-
cin aleatoria no es tan
viable.
La asignacin de grupos
similares no es fcil.
Existe un sesgo de seleccin.
Caractersticas
Fuente: Navarro et al. (2006).
B.
C.
D.
E.
F.
G.
146
ocurre por autoseleccin, ya sea por decisin del beneficiario o

del administrador del programa.
Historia: se trata de eventos externos, como cambios de comportamiento, que ocurren entre el inicio del programa y el momento de la
evaluacin, los cuales podran explicar la variacin de los indicadores.
Maduracin: puede haber cambios naturales en los beneficiarios
como resultado del paso del tiempo (envejecimiento, hbitos,
madurez intelectual, etc.), los que podran explicar el cambio en
los indicadores.
Desercin: es decir, disminucin en el tamao de los grupos de
tratamiento y de control por abandono o por dificultad para ubicar
a sus integrantes para medir su situacin despus del programa.
Aplicacin de pruebas: es un problema que surge como consecuencia de tomar la misma prueba dos veces o por la familiaridad
de los entrevistados ante la primera prueba o su reaccin ante ella.
Instrumentacin: se debe a los efectos producidos por cambios o
inconsistencias en los instrumentos de recoleccin de la informacin sobre los indicadores antes y despus de la intervencin.
Regresin: es la tendencia originada por aquellos participantes
que tienen caractersticas extremas (altas o bajas) a regresar a la
media de la variable que se mide.
6.5 Evaluacin comprehensiva de programas

Toda evaluacin es una disciplina de conocimiento. Y, en palabras de Scriven
(1991), una disciplina es un constructo intelectual organizado que conlleva
procedimientos e instrumentos para generar resultados con el apoyo de un
marco terico. En este contexto, la evaluacin comprehensiva de programas
constituye un esfuerzo sistemtico y ordenado por evaluar el conjunto de
procedimientos, programas y polticas que cubren un determinado ministerio. Tambin se define como la necesidad de evaluar instituciones o conjuntos
de instituciones pertenecientes a un sector, necesidad que:
[] analiza la consistencia estratgica entre los objetivos institucionales y
sectoriales, el diseo institucional (estructura institucional y la distribucin de
funciones entre las distintas unidades de trabajo), los procesos productivos y
de gestin, el uso de recursos financieros y los resultados en la provisin de
bienes y servicios (Dipres 2009).
Este tipo de evaluaciones tiene una duracin aproximada de un ao

y puede ser realizado internamente o tambin en forma externa por universidades o empresas consultoras seleccionadas a travs de licitacin pblica.
Se trata de evaluaciones que enfatizan tres aspectos:
A. Diseo institucional: consistencia entre misin, objetivos estratgicos, productos estratgicos y beneficiarios.
B. Capacidad institucional: procedimientos de gestin, mecanismos de
coordinacin, mecanismos de asignacin y transferencia de recursos,
mecanismos de rendicin de cuentas y de auditora e instrumentos
de monitoreo y evaluacin.
C. Resultados y uso de recursos: medidos a travs de indicadores de
desempeo, eficacia, calidad, eficiencia, economa y costo-efectividad,
vinculando los resultados con los recursos asignados (Dipres 2010).
La evaluacin comprehensiva de programas constituye una respuesta
decisiva a la tradicional desarticulacin entre niveles de planificacin y herramientas de gestin. Es decir, implica evaluar la racionalidad de la estructura
institucional de un ministerio, mejorar la coherencia de su funcionamiento
interno y su forma de articularse con sus contrapartes ms directas, corregir
la distribucin y reparticin de funciones para hacerla ms dinmica y eficaz
y optimizar la utilizacin de los recursos para ofrecer determinados bienes
147
y servicios a la poblacin. En sntesis, es una mirada global a la forma de

funcionamiento de un ministerio o sector en el cumplimiento de determinadas metas, con el fin de reforzar el conjunto de herramientas disponibles
y mejorar sus estndares (ver el grfico 27).
*UiFR
$UWLFXODFLyQHQWUHQLYHOHVGHSODQLFDFLyQ
y herramientas de gestin
Niveles
Herramientas
Imagen objetivo
Visin nacional
Acuerdo nacional
Polticas de Estado
Nivel global
Poltica general de gobierno
Proyecciones
macroeconmicas
Marco plurianual
Nivel sectorial
Lineamientos de poltica sectorial
Nivel territorial
Plan de desarrollo territorial
Nivel institucional
Plan estratgico institucional
Nivel operativo
Presupuesto anual
)XHQWH6KDFNHODERUDFLyQSURSLD
6.6 Los efectos de la intervencin y la evaluacin

Los efectos e impactos de una intervencin sobre los beneficiarios deben
ser definidos y previstos a priori en la etapa de diseo de toda evaluacin.
Anticipar las consecuencias es un ejercicio conceptual de gran riqueza porque permite a los gerentes pblicos tener idea de manera ex ante sobre las
repercusiones de la poltica o programa. Esto ayuda a definir los alcances de
la evaluacin, su metodologa y su entorno.
Segn Navarro (2005), los efectos son previstos cuando se han formulado hiptesis sobre ciertos cambios que la poltica podra generar en
los beneficiarios. Estas hiptesis las formula el evaluador de acuerdo a su
conocimiento, experiencia, ideologa, objetivos, recursos y antecedentes
de la poltica. Por lo general, se trata de relaciones causales entre el tipo de
148
intervencin que se evala y determinados cambios en las condiciones de

los beneficiarios. Los efectos no previstos, tal como su nombre lo indica, son
aquellos cambios que sufren los beneficiarios que no fueron tomados en
cuenta o en consideracin en el diseo de la evaluacin o en la intervencin.
Los efectos de la intervencin pueden ser positivos o negativos. Los
positivos son considerados como mejora, ascenso, avance o progreso en
las condiciones de los beneficiarios y los negativos representan aquellos
cambios no deseados que deterioran, daan o perjudican a los mismos
como resultado de la intervencin y que no fueron tenidos en cuenta en la
evaluacin o en la poltica misma. La combinacin de estas categoras da
lugar a cuatro posibles situaciones: cambios positivos previstos, cambios
positivos no previstos, cambios negativos previstos y cambios negativos no
previstos. Por ejemplo, en el caso de una poltica o programa de transporte
pblico masivo se pueden identificar como cambios positivos previstos la
reduccin de contaminacin del aire y el menor tiempo de espera por parte
de los pasajeros; como cambios positivos no previstos, la reduccin del ausentismo escolar; como cambios negativos previstos las protestas por parte
del servicio informal; y como cambios negativos no previstos la mayor tasa
de evasin del pago por parte de los pasajeros (ver el cuadro 7).
&XDGUR
(MHPSORVLPSOLFDGRGHXQWDEOHURGHLPSDFWRVSDUDXQVHUYLFLR
de transporte pblico masivo
Impactos
Positivos
Negativos
Previstos
No previstos
Reduccin de contaminacin
Menor tiempo de espera
Reduccin del ausentismo

escolar
Protesta del servicio informal
Incremento de la tasa de
evasin del pago
Fuente: Navarro (2005).
6.7 Categoras de indicadores para la evaluacin

Un indicador es una expresin que describe o detalla actividades en trminos
cuantitativos y cualitativos con el fin de evaluarlas de acuerdo a mtodos o
procedimientos establecidos; adems, mide el desempeo o las caractersticas
de una actividad que necesita ser cuantificada para conocer sus resultados.
Los indicadores pueden clasificarse en simples o compuestos: los
simples son cifras absolutas o relativas en cuyo proceso de construccin
149
se han realizado operaciones de adicin o sustraccin; los compuestos son

cifras absolutas o relativas en cuya construccin se han realizado operaciones
matemticas que permiten establecer relaciones entre indicadores simples
(Cecchini 2005).
En base a dichas definiciones, Cecchini clasifica los indicadores en
cinco categoras:
A. De hecho y de percepcin (condicin de un fenmeno y sus cambios).
B. Cuantitativos y cualitativos (recogen informacin en formato numrico
o en forma descriptiva).
C. Absolutos o relativos (miden en trminos absolutos o mediante relacin con otras magnitudes).
D. Simples o compuestos (son la sntesis de datos bsicos o la combinacin ponderada de los factores subyacentes).
E. Intermedios y finales (propician la consecucin de un producto o
contribuyen a alcanzar el fin deseado).
A partir de estas aclaraciones, y volviendo al foco de nuestra atencin,
que es la gestin por resultados, el grfico 28 muestra cmo al relacionar los
conceptos de costos, insumos, procesos, productos y resultados se derivan
indicadores de evaluacin que dan cuenta del balance entre los recursos y
los beneficios de la intervencin.
*UiFR
Interrelaciones entre conceptos de indicadores
Resultados
Efectividad
Productos
Costo-efectividad
Procesos
Eficiencia
Insumos
Costos
Fuente: OECD (2002).
150
Economa
Tales indicadores se definen as:

A. Indicador de economa: mide la capacidad de la poltica o programa
para recuperar costos de inversin o de operacin o su capacidad
para gestionar mejor los recursos asignados. Estas recuperaciones
pueden darse por mejor gestin, por aporte de los usuarios, por venta
de servicios o por contribuciones de otras entidades. Por ejemplo:
Recuperacin del 20% en el costo de operacin anual del servicio
por control de la evasin.
B. Indicador de eficiencia: mide qu tan bien se utilizan los insumos o
recursos en la produccin de los resultados o productos. El indicador
muestra la relacin entre los productos o servicios y el costo o los insumos utilizados. Por ejemplo: Costo promedio por alumno capacitado
por semana de curso.
C. Indicador de eficacia: mide el nivel de cumplimiento de los objetivos
tanto en tiempo como en volumen. Por ejemplo: Aumento porcentual
en la cobertura de atencin de salud
D. Indicador de calidad: mide los atributos o caractersticas de los bienes y
servicios entregados respecto a ciertos criterios o normas. Por ejemplo:
Porcentaje de productos aceptados sin reclamos por los clientes.
E. Indicador de costo-beneficio: mide tanto los costos como los beneficios
en trminos monetarios. Ejemplo de este tipo de indicador es el Valor
Actual Neto (VAN), que es la diferencia entre el costo de capital de la
inversin y el valor presente de los flujos netos futuros; tambin la Tasa
Interna de Retorno (TIR) o tasa de descuento, que hace el VAN igual a cero.
F. Indicador de costo-eficiencia: se utiliza cuando no es posible expresar
los beneficios del proyecto en trminos monetarios, como sucede en
algunos proyectos de educacin o salud, o cuando el esfuerzo es demasiado grande o el costo demasiado alto. En estas circunstancias, el
objetivo es determinar cul alternativa de proyecto logra los objetivos
deseados al mnimo costo, es decir, cul lo hace ms eficientemente.
Para ello existen tres opciones:
t Costo mnimo (valor actual de los costos): si los beneficios son iguales, elegiremos aquella alternativa que presente el menor costo. Y,
dado que los costos ocurren en distintos momentos del tiempo, la
comparacin se realiza en valor actual y para ello se aplica la fr-
151
mula del Valor Actual de los Costos (VAC). Siendo C los costos del
proyecto en el ao i, r la tasa de descuento y n la vida til, entonces:
t Costo por unidad de beneficio: cuando las alternativas ofrecen

beneficios diferentes y solo se diferencian por el volumen de beneficio o unidad de beneficio, entonces el criterio de seleccin es
el costo por beneficiario. Para ello se calcula para cada alternativa
el Valor Actual de los Costos (VAC) y se divide por el nmero de
beneficiarios; se elegir la alternativa de menor costo.
t Costo Anual Equivalente (CAE): cuando se considera que todas las
opciones tienen los mismos beneficios y distinta vida til, el CAE
representa todos los costos en una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al VAC de los costos del proyecto. Para obtener el
CAE se multiplica el VAC por un factor de recuperacin del capital
(Mideplan 2009), de la siguiente manera:
CAE = VAC (FRC)
Vale la pena recordar que la evaluacin privada se hace a precios de

mercado y la evaluacin social a precios sociales, tomando en consideracin el costo real de los insumos para la sociedad en su conjunto.
Dadas las distorsiones en el mercado, por ejemplo los impuestos, se
hace necesario ajustar el precio privado de los insumos por un factor
de correccin a fin de obtener el costo real para la sociedad. Estos
factores de correccin son los llamados precios sociales, por ejemplo
el precio social de la divisa y el precio social de la mano de obra. El
procedimiento consiste en multiplicar el precio privado del insumo por
152
el factor de correccin (precio social), con lo cual se obtiene el costo

real del insumo para la sociedad.
G. Costo-efectividad: para evaluar la eficiencia se utiliza el costo-beneficio
o el costo-efectividad. La diferencia entre los dos mtodos radica en la
forma de valorar los beneficios. En el primero, los beneficios se expresan en trminos monetarios, mientras que en el segundo los beneficios
son valorados a travs de indicadores sociales que miden los cambios
en las condiciones de bienestar que se evalan. Por ejemplo, costo del
tratamiento versus aos de vida ganados; costo del tratamiento versus
muertes evitadas o enfermedades evitadas; costos del programa versus
reduccin de accidentes.
El grfico 29 muestra, en primera instancia, todos los costos que ocurren en el horizonte de planeacin del programa; en segunda instancia el
costo actualizado (CA) o pago nico en el momento 0, es decir, supone un
pago hoy pago contado de todo el programa; por ltimo,en tercera instancia, muestra la transformacin del CA en cuotas iguales o constantes, que
se pagan durante los n periodos del programa. A este valor se le denomina
costo anual equivalente (CAE).
*UiFR
Transformacin de los costos totales en costo actualizado
(CA) y costo anual equivalente (CAE)
C0
0
C1
C2
C3
Cn-1
Cn
n-1
CA
1
CAE
0
n-1
CAE
CAE
CAE
CAE
n-1
153
Respecto a los beneficios netos en programas sociales, cada tipologa

de proyecto o programa tiene su propia forma de medirlos:
A. En el caso de la salud, toda accin est orientada a preservar la vida
de las personas y a permitir el desarrollo de sus potencialidades fsicas
y mentales. As, los beneficios de la atencin de salud tienen relacin
con el ahorro de recursos que se producen por la recuperacin de la
salud y se dan por tres vas:
i. Los que aumentan o evitan la disminucin del valor econmico
del valor del tiempo de las personas. Entre estos beneficios se
encuentran el evitar la disminucin de la productividad, el tiempo
libre y el bienestar, el prolongar la vida de las personas y el acortar
la duracin de la enfermedad.
ii. Los que generan beneficios por ahorro de recursos al evitar atenciones de salud en niveles ms complejos (horas mdicas, materiales,
equipos, medicamentos y hospitalizaciones).
iii. Los que dan pie al ahorro del costo privado y social que significa la
prdida de una vida humana.
Dado un programa de salud que disminuye el periodo de recuperacin
de la enfermedad, el valor econmico del tiempo de la persona (VT)
se puede definir en trminos del total de horas que ella destina al
trabajo o al ocio voluntario en el ao (t), valoradas al salario por hora
de trabajo. La funcin se expresa de la siguiente manera:
VTt = (8.760 Ht) * Wt
Donde:
VTt
8.760
+W

Wt
= Valor econmico del tiempo en el ao t.

= Total de horas en un ao (365 x 24 h).
+RUDVTXHSLHUGHODSHUVRQDHVGHFLUTXHQR
dedica al trabajo ni al ocio voluntario.
= Salario por hora.
Si k es la edad de la persona y n su esperanza de vida, el periodo que

cubrir la observacin ser: n - k aos.
Si un proyecto de salud permite reducir las tasas de mortalidad, los
beneficios pueden ser vistos bajo dos enfoques: el de capital humano,
154
B.
C.
D.
E.
que considera que con la muerte se pierde produccin y esta prdida

se calcula mediante el valor presente de sus ingresos futuros en el caso
de que no hubiera fallecido la persona; y bajo el enfoque de reduccin
de riesgo, en el cual se calcula la disposicin a pagar por disminuir la
probabilidad de perder la vida en forma prematura. En otras palabras,
se calcula el valor de la vida y, bajo estas circunstancias, la funcin
tendr en cuenta la productividad de la persona, una determinada
tasa de descuento, la edades de la persona y su probabilidad de llegar
a cierta edad o su esperanza de vida (Navarro et al. 2006).
En el caso de la educacin, los beneficios del proyecto o programa
consisten en el aumento de los ingresos que obtiene la persona en el
transcurso de su vida producto de su trabajo. Con mayor educacin y,
estando empleada, la persona obtiene mayores ingresos por el hecho
de tener una mayor preparacin o conocimientos. Tambin, cuando
estudia, se produce un costo directo en compra de materiales, pago de
escolaridad, transporte, etc. y un costo indirecto, el ingreso que pierde
la persona por el hecho de estudiar. Es decir, un costo de oportunidad.
El beneficio neto es la diferencia entre los beneficios debidos a los
mayores aos de educacin y los costos que ello implica.
En los proyectos de edificacin pblica, los beneficios se dan mediante
ahorro o liberacin de recursos. Es decir, al realizarse un nuevo proyecto de edificacin o construccin se da ahorro en cuanto a costos
de operacin, mantencin, reparacin y remodelacin, adems de
ahorro de eficiencia del personal y de tiempo de los usuarios.
En los proyectos de agua potable, los beneficios se dan por el mayor
consumo de agua, lo cual mejora la salud, brinda mayor comodidad
y posibilidad de realizar actividades productivas. Tambin se dan
beneficios por liberacin de recursos utilizados previamente, en la
situacin sin proyecto para aprovisionamiento de agua.
En los proyectos ambientales, finalmente, se aplica la simetra de
que un beneficio no aprovechado es un costo y un costo evitado es
un beneficio (Dixon 1988). Los costos evitados por las medidas de
reduccin de riesgo de desastre en los proyectos son los beneficios
de la inversin. Segn la metodologa del Ministerio de Economa y
Finanzas del Per (MEF 2010) se identifican los siguientes tipos de
beneficios:
155
t Costo evitado de la reconstruccin o rehabilitacin

t Costo evitado de la prdida de vidas humanas y el empeoramiento
t
t
t
t
de las condiciones
Costo evitado por gasto en enfermedades
Costo evitado de atender la emergencia
Costo evitado por la interrupcin de la actividad del proyecto
Costo evitado por la interrupcin de los servicios del proyecto
Dado que los bienes ambientales generan externalidades positivas y no

tienen mercado que revele su precio ni tampoco se sabe cunto estn
dispuestos a pagar los agentes econmicos por l, es necesario recurrir
a los mtodos de valoracin econmica para bienes sin mercado. En
Azqueta (2007), los mtodos indirectos para descubrir el valor de los
servicios de la biosfera son: el mtodo de los costes de reposicin, los
mtodos basados en la funcin de produccin, el mtodo de los precios
hednicos, el mtodo del coste de viaje y los modelos de utilidad aleatoria. Entre los mtodos directos, el ms frecuente es el de la valoracin
contingente, donde se averigua la valoracin o disposicin a pagar que
otorgan las personas a un recurso ambiental, preguntndoles sobre ello
directamente, a travs de encuestas, entrevistas o cuestionarios.
Mediante el uso de los indicadores tambin es posible adelantar evaluaciones ex post de una determinada poltica pblica con la intencin de
comparar, medir o controlar la situacin y las caractersticas que existan con
anterioridad a su ejecucin. Es decir, comparar el antes con el despus. La
validez de este ejercicio depende de varios factores: a) la claridad con que
hayan sido establecidos los objetivos de la poltica; b) la rigurosidad con que
se hayan definido las metas y las variables; y c) la exactitud con que se hayan
definido los indicadores.
Tomando en cuenta los indicadores, se podr entonces definir la lnea
de base, las metas y los logros de la poltica (ver el grfico 30).
6.8 Evaluacin basada en la teora
Los mtodos de evaluacin de impacto, incluyendo el de indicadores,
pueden ser complementados mediante el mtodo basado en la teora. Este
mtodo parte de la premisa de que la poltica pblica se asienta en una
teora explcita o implcita relacionada con el cmo y el por qu la poltica
156
*UiFR
Indicadores para la evaluacin de la poltica pblica
Objetivos de la
poltica pblica
Definicin de
metas y variables
Definicin de
indicadores
Lnea de base
Metas
Situacin
sin poltica pblica
Situacin esperada
con poltica pblica
Logros
Situacin
con poltica pblica
Elaboracin propia.
se considera efectiva. De este modo, considera que toda poltica conlleva un

cuerpo terico mnimo y que sus supuestos y afirmaciones pueden expresarse en causas y efectos delimitados en fases secuenciales. En consecuencia,
la evaluacin se basar en apreciar la teora y sus supuestos en la fase de
implementacin y no en la fase intermedia o al trmino del programa.
Para su concrecin, en el diseo de la poltica pblica la teora implcita se desagrega en una serie de pasos y se establecen los mtodos de
recoleccin y anlisis de la informacin que permitan el seguimiento de los
supuestos que soportan la teora.
El orden o sucesin de pasos que formula este mtodo podra resumirse de la siguiente manera:
Paso 1. El evaluador recoge la informacin sobre las actividades del
programa o la poltica con base en las respuestas de las personas sobre
el aspecto al que se refiere el programa y sobre cmo, por qu y dnde
funcionar.
Paso 2. El evaluador busca especificar causas o mecanismos que logran el cambio no actividades asociadas a l y trata de identificar
factores determinantes del xito y la forma como se interrelacionan.
157
Adems, busca las conexiones y relaciones causales a partir de datos

en proceso y resultados.
Paso 3. Con base en la teora, el evaluador se concentra en los efectos
en el corto y el largo plazo y analiza los cambios que se generarn
segn la teora subyacente.
Paso 4. Los evaluadores y decisores analizan los hallazgos para encontrar
explicaciones y lecciones, entre otras, identificar mecanismos operativos
y razones del cambio y validar hiptesis y teoras (ver el grfico 31).
*UiFR
Pasos de la evaluacin basada en la teora
Paso 1
Recopilacin de informacin sobre el funcionamiento
de las actividades de la poltica
Paso 2
Especificacin de las causas que determinan el
cambio
Paso 3
Identificacin de los factores determinantes del cambio
y relaciones causales
Paso 4
Identificacin de los efectos en el corto y largo plazo
Paso 5
Anlisis de hallazgos para explicar y validar supuestos
Qu?
Cmo?
Por qu?
Dnde?
Causas
Efectos
Validacin
)XHQWH:HLVVHODERUDFLyQSURSLD
Como reflexin final sobre el mtodo basado en la teora, se formula

la siguiente pregunta: cul es el razonamiento de este mtodo? Hay tres
posibles respuestas:
t Si los hechos se dan como se esperaba, la evaluacin explica cmo se
generan los efectos.
t Si los datos muestran que los factores o determinantes de xito no se
han alcanzado, entonces el programa o poltica tendr pocas probabilidades de lograr los objetivos.
158
t Si los determinantes no se han logrado, la evaluacin arroja luz sobre

qu pasos deben supervisarse a medida que el programa avanza.
En cierta manera, el procedimiento muestra que los efectos pueden
producirse por caminos diferentes a los mtodos o al camino sistemtico
establecido para realizar una tarea o trabajo con el fin de alcanzar un objetivo
determinado. As, la teora que se explicita no es la nica que subyace en el
programa (Weiss 1999).
Sin soslayar las percepciones que subyacen en la teora sobre el
programa como algo abstracto y complicado, las fuentes bsicas de informacin para adelantar la evaluacin pueden contener algunos problemas
en razn de la escasa documentacin disponible, la informacin dispersa
de los participantes, el amplio cuerpo terico de las ciencias sociales sobre
fenmenos complejos y los problemas inherentes a toda evaluacin para
lograr consenso a partir de los razonamientos lgicos de las personas.
Adems, los resultados no pueden generalizarse ni aplicarse mecnicamente a otros lugares, en razn de los problemas de interpretacin.
A pesar de las limitaciones sealadas, este mtodo arroja informacin valiosa tanto para adoptar medidas correctivas de manera oportuna
durante la ejecucin del programa como sobre la necesidad de estudios
experimentales para verificar la causalidad, dado que la evaluacin va
dirigida a metas preestablecidas y estas pueden cambiar en el transcurso
de la evaluacin.
6.9 Qu persigue la meta-evaluacin?
El libro de Wayne Parsons Polticas pblicas combina dos tipos de enfoques:
el anlisis del proceso de las polticas pblicas y el anlisis en y para el
proceso de polticas pblicas. El primero enfatiza cmo se determinan los
problemas y las agendas, cmo se formulan las polticas pblicas, cmo se
toman las decisiones sobre ellas y cmo se evalan. El segundo se concentra
en las tcnicas, mtodos y conocimientos analticos para la evaluacin y la
implementacin.
A partir de estos dos enfoques, la teora y la prctica de las polticas
pblicas se dividen en:
A. Meta-anlisis analizar el anlisis, como rama que implica la consideracin de mtodos y enfoques empleados en el estudio de las polticas
159
pblicas y su discurso y lenguaje. El meta-anlisis retroalimenta la

prctica del anlisis de las polticas pblicas.
B. Meso-anlisis, que se centra en el anlisis de cmo se forman y enmarcan los problemas y cmo se convierten en temas o problemticas
dentro de la agenda de las polticas pblicas.
Con base en estas visiones o formas de encarar la cuestin de las polticas pblicas se encuadra el proceso de toma de decisiones con sus marcos
y contextos y se da un examen meticuloso del anlisis de la implementacin
y los resultados.
Parsons muestra la importancia de la meta-evaluacin como evaluacin
de la evaluacin o de la retroalimentacin en el ciclo de las polticas pblicas. Esta mirada supra, tanto de ida como de vuelta, sobre todo el proceso
de entradas y salidas, recursos y resultados, medios y normas para producir
bienes y servicios cumple una funcin de gran importancia para el tomador de
decisiones porque le permite saber de qu manera han participado los actores,
cmo se han evitado las subjetividades y sesgos de poder en el manejo de la
informacin, cul es la validez y pertinencia de los datos empleados, cmo se
interpretan los resultados y hasta dnde la evaluacin es una mera justificacin
poltica para seguir haciendo ms de lo mismo. Por lo tanto, no se trata de
hacer otra evaluacin sobre la ya realizada, sino que, por el contrario, la metaevaluacin consiste en complementar la naturaleza tcnica de la evaluacin
con todos los factores polticos y ticos que pueden estar en juego.
Bsicamente supone hacer un balance lo ms adecuado posible entre la
dimensin tcnica y la dimensin poltica para evitar sesgos, manipulaciones,
exclusiones, presiones, parcialidades, arbitrariedades, malinterpretaciones,
desequilibrios, ilegalidades, incompetencias y abusos en el manejo y utilizacin
de la informacin con fines polticos. Vale la pena sealar que todo ejercicio
tcnico posee inevitablemente elementos polticos y que todo ejercicio poltico involucra tambin elementos tcnicos. De lo que se trata es de velar por
que el uno no se imponga sobre el otro, de manera que exista el balance ms
adecuado posible entre ambos para garantizar integridad, pertinencia y rigor.
En consecuencia, la meta-evaluacin consiste en incorporar la dimensin tico-poltica a la evaluacin y garantizar que esta cumpla con todos los
estndares de principio a fin. Por esta razn, Garca-Snchez (2009) plantea
que la meta-evaluacin debe seguir tres principios o criterios bsicos: inclusin, dilogo y deliberacin.
160
El prefijo meta significa a continuacin o despus de, y por esta razn

la meta-evaluacin es un ejercicio posterior a la evaluacin para verificar su
validez y pertinencia. Este trmino fue acuado por Scriven (1967), quien lo
define como una actividad en la que se evala a los evaluadores y su trabajo,
consistiendo en una obligacin tica de estos cuando est involucrado el
bienestar de otros en el proceso. De esta manera, conlleva un contenido
prctico, operativo y de aplicacin inmediata, consistiendo en una investigacin sistemtica cuyo objetivo es emitir un juicio acerca de la calidad o
los mritos de una evaluacin.
La meta-evaluacin es la actividad o conjunto de actividades que incluye listas de comprobacin (checklists) de un caso especfico para construir
un juicio sobre la evaluacin como resultado. Sin embargo, dado que la evaluacin tiene que hacerse accesible y comprensible tanto para especialistas
como para no especialistas, requiere de un conocimiento acabado de la teora
y la prctica de la evaluacin; igualmente exige un anlisis, una explicacin
y una interpretacin completos de los resultados de la evaluacin. Por ello,
es mucho ms multidisciplinaria, ya que incorpora historia, epistemologa,
sociologa, filosofa social, retrica, tica, hermenutica2, economa y poltica
en relacin a la forma como los evaluadores cumplen con su funcin dentro
de la sociedad.
Ante todo, esta forma de evaluacin sobrelleva valores e intereses en
juego, as como instancias de poder y la propia conducta del evaluador. Es,
en el fondo, un proceso social de aprendizaje que trasciende los resultados
mismos de la evaluacin, tambin es una lectura crtica y libre de los mismos,
incorporando la ms variada gama de criterios y juicios de valoracin. En
consecuencia, la meta-evaluacin no solo es procedimental, sino que cumple
una funcin social como validacin sobre qu, cmo y para quin se evala.
Segn Pacheco (2010):
[] la meta evaluacin viene a configurarse como una forma de analizar no
solo el proceso tcnico que esta conlleva sino tambin su proceso poltico,
esto significa conocer las correlaciones de poder en su interior y mostrar la
real participacin de los distintos actores involucrados en el proceso. Mientras
2.
En teologa, la hermenutica se refiere a la interpretacin de la Biblia, mientras que

en filosofa social se conoce como el campo destinado a la investigacin del discurso,
las instituciones, el comportamiento humano y los documentos en su contexto con
fines de anlisis, interpretacin, comentario y crtica.
161
ms se sepa de la naturaleza poltica de la evaluacin, mayor ser la utilidad

de la meta evaluacin para la toma de decisiones.
Por otra parte, en el excelente trabajo de Garca-Snchez (2009) sobre

la meta-evaluacin de la poltica pblica con una visin desde la ciencia poltica se hace un minucioso recuento de la evolucin de este concepto y de
los aportes que han hecho diversos autores durante las ltimas dcadas. Esta
autora suscribe la tesis de otros autores (Palumbo 1987; House 1981) segn
la cual las evaluaciones son procesos eminentemente polticos por cuanto
pertenecen al seno del proceso poltico: el gobierno legitima la evaluacin
y la evaluacin legitima la actuacin gubernamental y las evaluaciones se
realizan de manera tcita o explcita para informar e influir en el proceso
de toma de decisiones polticas. Todo ello es as porque la meta-evaluacin
integra componentes ideolgicos y simblicos asociados a las ideas, valores,
poder e intereses de los diferentes actores. En sntesis, en la meta-evaluacin
son inseparables la dimensin tcnica y la dimensin poltica.
Otros autores, como House (1981), Patton (1986), Stufflebeam y Shinkfield (1981) y Weiss (1987), hacen ver la importancia de precisar criterios y
contextos en los que se justifica y valida la meta-evaluacin y sus verdaderos
propsitos como categora o concepto superior dentro de la teora de la
evaluacin o como mirada superior sobre la pertinencia, justeza y carcter
participativo de la evaluacin. Asimismo, hacen hincapi en que su finalidad
sera el perfeccionamiento de los procesos y procedimientos de evaluacin,
teniendo en cuenta tanto la calidad del objeto evaluado como la del metaevaluado y corrigiendo en ltima instancia los errores que se hubieran
podido cometer despus de realizada la evaluacin. Por lo tanto, una de las
partes involucradas, el evaluado o el evaluador, puede considerar que no
se ha cumplido cabalmente con todos los procedimientos de la evaluacin
y puede exigir una meta-evaluacin para verificar o enmendar los posibles
errores o equivocaciones cometidos en la evaluacin original.
En otras palabras, la meta-evaluacin verifica el buen uso de la informacin y de los procedimientos empleados en relacin con el contenido,
la calidad de los datos, el mtodo, los aspectos crticos y el informe mismo
de evaluacin. El cuadro 8 muestra las dimensiones y criterios que, segn
connotados autores, debe cumplir la meta-evaluacin.
162
&XDGUR
Propuestas y listas de comprobacin para la meta-evaluacin
Dimensiones, tems, estndares
Lista de com-
probacin de la
meta-evaluacin
6FULYHQ
La meta-evaluacin debe:
[( SOLFLWDU\MXVWLFDUORVHVWiQGDUHVGHYDORUXWLOL]DGRV
Ser comprensiva
Ser comprensible
Ser creble
Ser tica
Ser factible
6HUSUHFLVDGHVGHHOSXQWRGHYLVWDWpFQLFRVLQROYLGDUFXHVWLR-
nes como la relevancia de la informacin proporcionada
6HUVHQVLEOHGHVGHHOSXQWRGHYLVWDSROtWLFRHVWRHVDWHQGHU\
responder a las necesidades de las distintas audiencias)
Ser oportuna
Ser segura
Ser vlida
6HUUHQWDEOHHQWpUPLQRVGHFRVWRHFDFLD
Lista de com-
probacin de las
claves de eva-
luacin (Scriven

La meta-evaluacin debe analizar:

Los antecedentes y el contexto de la evaluacin
/DGHQLFLyQGHORVWpUPLQRVHPSOHDGRV
Las descripciones de la evaluacin que hagan sus responsables
Los criterios de valor
/DLGHQWLFDFLyQGHODVDXGLHQFLDV\stakeholders
La determinacin de los costos y recursos
La valoracin del proceso de investigacin y sus resultados
Las alternativas existentes a la evaluacin
La posibilidad de generalizacin de la evaluacin
/DVLJQLFDFLyQJOREDOGHODLQYHVWLJDFLyQHYDOXDWLYD
La existencia de recomendaciones sobre el uso o destino de la
evaluacin
Lista de com-
probacin de los
principios recto-
res para evaluar
evaluaciones
6WXIHEHDP\
6KLQNHOG
La meta-evaluacin debe analizar:

Si la evaluacin es una investigacin sistemtica
El grado de competencia de los evaluadores
La integridad y honestidad del proceso
Si ha existido respeto por las personas
Si los evaluadores han asumido responsabilidad por el bienestar
de la sociedad
163
Criterios para la
Los criterios empleados en la meta-evaluacin se agrupan en:
evaluacin (Pa-
* XtDGHQLFLyQGHOSURFHVRGHHYDOXDFLyQ\H[SHFWDWLYDVGHOD
FKHFR6DQtQ
agencia)

Seleccin de los evaluadores
3ODQLFDFLyQ\GHVDUUROORGHOSURFHVRHYDOXDWLYR
Calidad de los informes de evaluacin
Contactos y colaboracin entre los distintos actores durante el
proceso de evaluacin
Experiencias de las agencias y los evaluadores sobre el proce-
so evaluativo
Valoracin global por parte de agencias y evaluadores acerca
del xito del proceso evaluativo
9HULFDFLyQGHORVUHVXOWDGRVWRWDOHVRJOREDOHV
Fuente: Garca-Snchez (2009).
164
CAPTULO
LAS FUNCIONES DE CONCERTACIN
Y COORDINACIN
7.1 La funcin de concertacin

Esta funcin hace relacin fundamental a la creacin de consensos y acuerdos suprapartidarios, ms all de los intereses puramente gremiales o de las
coaliciones de oposicin. Involucra, por lo tanto, una efectiva y real alianza
con los actores ms representativos de la sociedad civil.
Concertar implica ponerse de acuerdo sobre una visin compartida
de futuro y conlleva un proceso de negociacin para construir un espacio
mnimo de consenso, aunque existan puntos negociables y puntos no negociables, cuestiones deseables y cuestiones que no lo son. Lo que se requiere
con las polticas pblicas es un mnimo comn denominador, un mnimo
inteligible o un punto que combine lo negociable y lo realizable. Concertar
es encontrar la base sobre la cual pueda formularse una visin compartida
de futuro. La visin ideal de futuro es aquella que combina lo realizable con
lo negociable (ver el grfico 32).
*UiFR
Visin compartida de futuro
Negociable
No negociable
Realizable
Deseable
Fuente: Medina y Ortegn 2006.
El disenso y el conflicto generalmente se dan en aquellas polticas que

son deseables y no negociables o realizables y no negociables. Tal como lo
destaca Carlos Fuentes, refirindose a las propuestas de Fernando Henrique
7 / Las funciones de concertacin y coordinacin
167
Cardoso sobre un nuevo contrato internacional para globalizar la solidaridad, la poltica no es el arte de lo posible, sino el arte de hacer posible lo
necesario (Fuentes 2007).
La concertacin de las polticas pblicas, entendida como estrategia
compartida, comporta mltiples ventajas: en primer lugar, fortalece las
opciones de desarrollo econmico y social; en segundo lugar, establece
agendas de compromiso, pactos sociales y otros mecanismos para implementar proyectos colectivos; en tercer lugar y de igual manera, conlleva
un proceso de aprendizaje colectivo porque genera autorreflexin social,
conforma redes de apoyo e introduce herramientas que elevan la confianza y la solidaridad de lderes, tcnicos e instituciones; tambin, en cuarto
lugar, la concertacin aumenta la productividad de la sociedad porque
permite alinear los programas de desarrollo alrededor de un mismo objetivo y da elementos de madurez para emprender procesos de cambio
organizacional.
Una condicin fundamental para la concertacin de las polticas pblicas es su capacidad para traducir las visiones de futuro del discurso poltico
en un proyecto de Estado y no simplemente en una propuesta de gobierno.
Para ello es necesario que el gobernante tenga legitimidad, de modo que
su visin sea creble y pueda ser compartida por la ciudadana. El punto crtico de las sociedades en conflicto, o no plenamente cohesionadas, es que
hay muchas imgenes y no una visin compartida. La concertacin busca
negociar y conciliar dichas imgenes. As, el tema de la visin compartida
mediante la concertacin, el dilogo y la negociacin consiste precisamente en la capacidad que tenga la sociedad para arbitrar entre las diferentes
interpretaciones de la realidad.
En suma, las polticas pblicas se caracterizan por ser en esencia un
proceso de concertacin Estado-sociedad de doble va: concertar dentro
del Estado para formular un proyecto comn a favor de la sociedad y
concertar dentro de la sociedad para plantear al Estado un derrotero de
aspiraciones y metas. Esta capacidad de concertacin para establecer una
visin estratgica de futuro depende de la calidad del debate pblico y
de la voluntad poltica para generar proyectos colectivos. A su vez, el proyecto colectivo orienta y articula las lneas de accin de las instituciones,
jerarquiza las iniciativas y establece los mecanismos para la colaboracin y
la participacin de toda la ciudadana, contribuyendo en ltima instancia
a la gobernabilidad nacional.
168
7.2 Participacin para la concertacin

La participacin se define como un proceso voluntario, asumido conscientemente por un grupo de individuos, que adquiere un desarrollo sistemtico en
el tiempo y en el espacio con el fin de alcanzar objetivos de inters colectivo
y cuya estrategia debe tener como elemento fundamental la organizacin
(Trevin et al. 2006).
Es un componente esencial de la democracia como forma de organizacin social y de gobierno, por cuanto permite concretar el ejercicio de la
ciudadana en sus diferentes dimensiones: civil, asociada a los derechos de
libertad individual (igualdad ante la ley, libertad de palabra, pensamiento,
religin y propiedad); poltica, que otorga derecho de participar como elector y elegido; y social, referida a los derechos bsicos de salud, educacin,
vivienda, empleo, cultura, medio ambiente y seguridad social.
La participacin se puede ejercer mediante los ms variados mecanismos e instituciones sociales y civiles: partidos, asociaciones polticas, consejos
y comits vecinales o territoriales.
Dado que se trata de un proceso de doble va de comunicacin, la
participacin implica:
t Incorporar en el diseo y ejecucin de las polticas a los beneficiarios

de las mismas para que se sientan protagonistas del proceso y parte
de las soluciones.
t Facilitar que los ciudadanos entiendan los procesos y mecanismos a
travs de los cuales la institucin u organizacin responsable pretende
resolver los problemas y necesidades.
t Mantener al pblico informado acerca del estado de las polticas y de
sus implicaciones y resultados.
t Incentivar a la poblacin para que exprese su opinin y sus percepciones sobre los objetivos y caractersticas de las polticas, sobre la
utilizacin de los recursos y las estrategias y sobre los avances o dificultades. Con todo esto se logra una retroalimentacin entre el Estado
y los ciudadanos en la medida en que estos se incorporan al proceso
de gestin de las polticas, las cuales, a su vez, se adaptan de acuerdo
a su desempeo y receptividad por parte de los destinatarios.
Dentro de este contexto, la participacin adquiere los siguientes
niveles:
169
t Seudoparticipacin o participacin mnima.

t Participacin liberal, que evita el anlisis poltico, ya que no se analizan las causas ni las consecuencias de los problemas. No permite
definir ni entender las implicaciones de las polticas pblicas, tampoco
influir en la toma de decisiones, mucho menos generar compromisos
para el seguimiento y la evaluacin crtica de acciones.
t Participacin virtual, que ocurre a travs del aporte individual mediante la computadora sin generar vnculos humanos ni compromisos
sociales o polticos.
t Participacin funcional, en la cual no se cuestiona ni el todo, ni los
fines, ni el sistema econmico, social y poltico, sino solo las partes
funcionales.
t Participacin crtica, que supone interaccin, cuestionamiento y
anlisis sobre las causas, efectos e implicaciones del poder. Hay capacidad de influir en la toma de decisiones para transformar la realidad
y contribuir a construir polticas pblicas.
7.3 Qu es participacin poltica? Clasificaciones y niveles
La participacin poltica se define como toda actividad de los ciudadanos
dirigida a intervenir en la designacin de sus gobernantes o a influir en la formacin de la poltica estatal. Comprende acciones colectivas o individuales,
legales o ilegales, de apoyo o de presin, mediante las cuales una o varias
personas intentan influir en las decisiones acerca del tipo de gobierno que
debe regir una sociedad, lo mismo que en la manera como debe dirigir el
Estado sus acciones o en decisiones especficas de gobierno que afectan a
una comunidad o a sus miembros individuales (Molina y Prez 2000).
En general, la participacin poltica, segn su insercin o no en el
proceso de toma de decisiones o en el diseo y ejecucin de las polticas
pblicas, puede clasificarse en institucional y no institucional.
La primera, la participacin poltica institucional, se relaciona con
aquellas actividades integradas al extenso abanico de modalidades y mecanismos gubernamentales de toma de decisiones; generalmente se expresa
mediante elecciones o referendos.
La segunda, la participacin poltica no institucional, como su nombre
lo indica, se refiere al conjunto de acciones que no siguen canales oficiales
para el establecimiento de polticas y estn dirigidas a ejercer presin o
coercin. Se trata de manifestaciones, partidos polticos, agrupaciones, movimientos cvicos, protestas o expresiones antisistema con violencia y extorsin.
170
De otra parte, atendiendo al carcter de la decisin que resulta del

acto de participacin, Molina y Prez (2000) la clasifican en las siguientes
categoras: decisiva y consultiva.
En la primera, las decisiones de los ciudadanos tienen carcter vinculante para los gobernantes, quienes estn obligados a regirse por ellas. Es
el caso de las elecciones y el referendo.
En la segunda, la participacin conduce a proposiciones o consultas
que no son vinculantes, pero el costo poltico de no tenerlas en cuenta lleva
a hacerlas semejantes a la primera.
De la misma forma, otro tipo de clasificacin de la participacin es en
directa o indirecta. En ellas, tal como su nombre lo dice, el ciudadano ejerce
su derecho a voto, o bien directamente, o bien delegndolo en una tercera
persona para que asuma la responsabilidad y acte en su representacin
ante asociaciones, agrupaciones o comits.
Se considera tambin la participacin obligatoria o facultativa, las
cuales dependen del ordenamiento jurdico que establece las reglas de
participacin y las modalidades de funcionamiento.
Por ltimo, estn las maneras de participacin que se consideran
temporales o permanentes.
Por otra parte, los estudios empricos distinguen dos clases de factores que influyen en los niveles de participacin: los institucionales y
los individuales (Molina y Prez 2000). Los factores institucionales estn
fundamentados en las caractersticas del sistema poltico y el ordenamiento
jurdico, tales como la obligatoriedad o voluntariedad del voto y los sistemas
de representacin proporcional o mayoritaria. En uno y otro caso, la motivacin a participar del ciudadano es diferente, en virtud de la percepcin
sobre la importancia o no de su voto para elegir a quienes ocuparn puestos
en las organizaciones polticas. Las cuotas segn gnero, etnia o minoras
tambin son elementos que con frecuencia se emplean para estimular la
participacin ciudadana. En todo esto, el nivel y el desarrollo organizativo
de la sociedad civil influyen considerablemente en la determinacin de los
niveles de participacin poltica.
Con relacin a los factores individuales de naturaleza sociolgica
o psicolgica, la experiencia demuestra que, aunque las razones no son
absolutamente concluyentes, la edad, el gnero, el nivel socioeconmico
y especialmente el nivel de educacin s influyen considerablemente en
la disposicin a participar. Estos factores importan, por cuanto permiten a los ciudadanos un mayor grado de identidad, confianza e incluso
171
responsabilidad para elegir y ser representados, es decir, ayudan a percibir

mejor los beneficios y los costos de la abstencin o de la no participacin.
La confianza personal, la cultura cvica y la mayor identidad con los partidos
pueden ser factores importantes en el momento de participar polticamente.
7.4
Atributos de la participacin ciudadana en la concertacin de

polticas pblicas
En base a los trabajos de Arnstein (1969) sobre participacin ciudadana y
refiriendo a los aportes de Gunton et al. (2003) y Lecomte et al. (2005) sobre
planificacin participativa, se desarrolla un marco normativo fundamentado
en cuatro atributos que delimitan el concepto de participacin y le dan una
mayor concrecin (Trevin et al. 2006):
t El primer atributo, grado de participacin, se refiere a la influencia

del pblico y los involucrados en el proceso de participacin.
t El segundo atributo, interaccin y grado de aprendizaje, alude al
proceso que facilita la comunicacin y el intercambio de opinin entre
quienes disean las polticas y los beneficiarios dentro de un dilogo
constructivo y no unidireccional.
t El tercer atributo, procedimiento, hace relacin al funcionamiento del
proceso con sus normas y trminos de referencia para conocer desde
un comienzo las reglas de juego y los objetivos.
t El cuarto atributo, resultado, tiene que ver con la calidad y utilidad
de los efectos del proceso participativo. Permite apreciar la magnitud
de los costos y los beneficios con o sin participacin de acuerdo con
los intereses de la poblacin en general y no solo de los participantes;
y tambin permite identificar las ideas para la accin y desarrollar
capacidades por parte de los participantes (ver el grfico 33).
Tal como se refleja en el grfico 33, la autntica participacin se da
cuando se traslada poder y opciones de decisin real a los ciudadanos en
el diseo y ejecucin de las polticas pblicas y en aquellas acciones que
influyen en su propio bienestar y en el de la poblacin en general. Este poder ciudadano se expresa mediante el control parcial o total en la toma de
decisiones, en el poder delegado, en la asociacin o en el empoderamiento.
Un segundo nivel se manifiesta a travs de la participacin simblica,
que va desde el apaciguamiento y el mero trmite de informacin hasta la
simple consulta y la persuasin.
172
*UiFR
Grados de participacin ciudadana
Grados de participacin ciudadana

Poder
ciudadano
Participacin
simblica
Participacin
nula
Participacin
no institucional
Control
ciudadano
Apaciguamiento
Indiferencia
Manipulacin
Poder
delegado
Consulta
Apata
Clientelismo
Toma de decisiones
conjunta
Persuasin
Empoderamiento
Informacin
Privatizacin de
la sociabilidad
Extorsin
Soborno
De mayor a menor grado de participacin
Fuente: Arnstein (1969); elaboracin propia.
El tercer nivel se relaciona con una participacin nula, que se manifiesta

como indiferencia o apata frente a las polticas pblicas y las formas de individualismo reflejadas en el aislamiento y el predominio de las capacidades
econmicas sobre el resto de valores del ser humano.
Finalmente, el cuarto nivel, la participacin no institucional, como
su nombre indica, es antisistmica y pasa por el clientelismo, el soborno y
hasta la extorsin.
7.5 La funcin de coordinacin
La coordinacin quizs sea una de las funciones ms importantes de un
Estado moderno y descentralizado. Armonizar las polticas significa evitar la
superposicin de acciones, impedir la duplicacin de esfuerzos, prescindir de
desconexiones que frenan la generacin de sinergias y sortear las desuniones
entre instituciones y actores. Es decir, se trata de lograr que todos remen en
173
la misma direccin en procura de objetivos comunes. Coordinar es articular

objetivos contrapuestos dentro de un todo coherente.
Desde esta mirada, la falta de coordinacin o de comunicacin entre
actores e instituciones tambin da pie a lo que se denomina balcanizacin
o fragmentacin de las polticas pblicas. Esta atomizacin, tan frecuente en
Amrica Latina, no es la mejor manera de generar impactos o apuntar con
firmeza a los temas duros de la poltica, como la reduccin de la pobreza, la
competitividad, el empleo, la educacin o el desarrollo regional.
De otro lado, la funcin de coordinacin demanda un esfuerzo primordial de articulacin de las polticas macroeconmicas, especialmente
fiscal, monetaria, financiera, tributaria y de balanza de pagos, para garantizar
equilibrios bsicos en relacin a la tasa de inters, el tipo de cambio, el nivel
de precios y los salarios. Cuando estas variables se encuentran desalineadas
respecto a sus valores de equilibrio, se acenta la volatilidad de los ciclos reales de la economa y se desincentiva la inversin productiva (Ghymers 2005).
La coordinacin entre instituciones y actores es la base para la estabilidad macroeconmica y de precios. Sin una adecuada estabilidad macroeconmica, los mercados difcilmente funcionan y las personas pierden
confianza en sus instituciones. Cuando no se da esta certidumbre y los
grados de volatilidad son muy altos, ya sea por circunstancias internas o
externas, se producen efectos negativos sobre la inversin y el ahorro y las
prioridades de la agenda gubernamental se desvan hacia metas de corto
plazo, dejando de lado la agenda estructural que requiere mayor estabilidad
para pensar en el largo plazo. En consecuencia, ante la falta de coordinacin
de las polticas o de los equilibrios macroeconmicos bsicos, se generan
varios efectos perjudiciales:
A. Se aplazan o se cancelan las decisiones de inversin y ahorro de largo
plazo fundamentales para el desarrollo productivo, como las referentes
a innovacin, ciencia y tecnologa, reforma de la educacin e infraestructura bsica, por atender la inmediatez y los problemas coyunturales.
B. Se introducen serias alteraciones en las prioridades de la agenda
gubernamental por atender la crisis o la inestabilidad (inflacionaria o
de balanza de pagos, con desempleo, apreciaciones o depreciaciones
cambiarias, dficit fiscal y deuda pblica).
C. Se alteran los precios relativos de la economa, como la tasa de inters
real, el tipo de cambio real y el salario real, los cuales juegan un papel
174
fundamental para incentivar o desincentivar el ahorro o la inversin.

En un ambiente de alta volatilidad y frecuente inestabilidad del ciclo
econmico (auge, recesin, contraccin o reactivacin) los agentes
econmicos pierden confianza en las instituciones y el control por
parte de la autoridad se hace ms difcil.
D. Los desequilibrios a nivel macro se desplazan a los niveles meso y micro,
afectando el desarrollo de las polticas sectoriales, el desarrollo regional,
el desarrollo local y reas tan sensibles como la inversin extranjera.
E. Ante la falta de racionalizacin y sincronizacin de las polticas econmicas, el empleo el gran instrumento para combatir la pobreza se
agudiza.
Todo ello se podra superar mejorando la complementariedad y coherencia entre las distintas polticas e instrumentos y promoviendo responsabilidad y facultades de intervencin mejor compartidas.
7.5.1 Hiptesis y principios de coordinacin
Eduardo Wiesner (2010), con base en las experiencias de Argentina, Brasil,
Chile, Colombia y Costa Rica sobre el contexto institucional y distributivo
de sus reformas, plantea una hiptesis sobre la funcin de coordinacin
que es importante recordar: Si la estabilidad macroeconmica, sustentada
en la coordinacin, no es valorada polticamente como un bien pblico,
habr escasos incentivos polticos para que los agentes polticos racionales
utilicen sus recursos para promover las polticas que generan estabilidad
macroeconmica.
Dicho apoyo deber provenir de un pblico mejor informado sobre
los altos costos que supone para la sociedad continuar con instituciones
incapaces y corruptas. Esa demanda poltica por estabilidad y coordinacin
tiene que ver con la transparencia, la credibilidad, la independencia, la rendicin de cuentas tcnica y poltica y la reforma del Estado para que sea ms
eficaz y equitativo. Tambin pasa por el sistema de incentivos que rodea a los
actores. En otras palabras, esa mejor oferta institucional en apoyo de una
mejor coordinacin tiene su fuerza en el apoyo poltico y la accin colectiva.
Mientras no se combinen estas dos fuerzas, el cambio en procura de mejores
niveles de coordinacin en las polticas pblicas se dificulta y prolonga.
De igual manera, el mayor consenso sobre las bondades de la coordinacin deriva su autoridad no tanto de un avance de la teora como de la
175
apreciacin ms completa de los efectos de las polticas iniciales y de una

comparacin de la experiencia de los diferentes pases (Patel 1993: 10).
Con base en la experiencia de Redima (Red de Dilogo Macroeconmico) entre 2000 y 2003, llevada a cabo con la cooperacin de la Comisin
Europea y aplicada por la Cepal, se consignan tres principios bsicos de
coordinacin:
t Uno, el consenso sobre polticas econmicas es una condicin necesaria para la coordinacin, es decir, debe existir una visin similar del
funcionamiento de la economa o un grado mnimo de acuerdo sobre
el modelo econmico subyacente.
t Dos, se requiere un clima de cooperacin y de confianza, especialmente entre los bancos centrales y los ministerios de finanzas y los
organismos de supervisin del sistema financiero, porque ellos determinan la volatilidad macroeconmica, afectan los ingresos y los
gastos pblicos y privados y proporcionan el entorno global.
t Tres, la coordinacin necesita mecanismos de contrapoderes (checks
and balances) que permitan la aplicacin de mejores polticas econmicas nacionales.
7.6 Coordinacin entre niveles de intervencin
La planificacin, como instrumento de intervencin para la toma de decisiones, va ms all del ejercicio analtico, intelectual o de diagnstico de
la realidad y conlleva, para ser efectiva, un carcter prctico orientado a
la accin, a la transformacin de su entorno en plazos determinados y a la
reduccin de la incertidumbre. Este instrumento, conducente al cambio
de la realidad mediante decisiones y acciones, es instrumental por cuanto
formaliza y sistematiza tcnicas, instrumentos y herramientas para alcanzar
ciertos objetivos. En este contexto, puede hablarse de los niveles de la planificacin en varios sentidos:
A. En el plano temporal, los niveles pueden ser el corto, mediano y largo
plazo.
B. En el plano jerrquico, la cadena de niveles viene dada por la articulacin entre poltica, plan, programa, proyecto y actividad.
C. En el plano institucional-territorial se puede hablar de nivel estratgico, programtico y operativo. A continuacin se desarrollan estos tres
niveles de planificacin.
176
7.6.1 Nivel estratgico

Es el nivel de categora macro, en el cual se define la visin-pas, la misin,
el plan o poltica y sus estrategias centrales. En este nivel se determinan las
grandes prioridades de carcter nacional. El nivel estratgico de la planificacin conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales
del desarrollo de orden econmico, social, territorial y local; define las reas
estratgicas; busca el consenso entre actores protagnicos; asigna los recursos
o techos presupuestarios segn prioridades preestablecidas; identifica los productos estratgicos que la poltica desea entregar; involucra a responsables de
alta direccin ministerial; y, en definitiva, refleja las ideas centrales del discurso
poltico y las tareas de gobierno para separarlas de las tareas de gestin. Junto
a lo anterior, en esta dimensin se determinan los derechos, las competencias
y los recursos entre el centro, las regiones y los gobiernos locales.
En este nivel, la articulacin institucional se realiza a travs de agencias,
las cuales representan una estructura organizativa superior que suele estar
regida por principios tales como:
t Separacin efectiva entre las responsabilidades de gestin estratgica situadas en el nivel poltico y las de gestin operativa de carcter
tcnico.
t Financiacin de las agencias, institutos o ministerios mediante negociacin de los presupuestos vinculados al cumplimiento de objetivos,
todo esto en el marco de las reglas de juego de las relaciones intergubernamentales, llmense marco regulatorio, incentivos, mecanismos
de control o reglas de decisin jerrquica.
t Existencia de servicios de control interno y externo (auditoras) de
ndole jurdico-econmica.
t Comprobaciones del cumplimiento de los objetivos.
7.6.2 Nivel programtico
El nivel programtico de la poltica es de categora meso. Aqu se plantea
una visin de programa de carcter transversal y su rol es clave para lograr la
integracin entre el nivel de orden nacional y los actores que se encuentran
en los niveles inferiores. Su institucionalidad es fundamental para lograr la
coordinacin de acciones, especialmente aquellas de carcter multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o transversal, como sera el caso de las
polticas sociales, econmicas, territoriales y medioambientales, lo mismo que
177
las de ciencia, tecnologa e innovacin o de gestin de recursos como el agua.

La actuacin y adecuacin del esquema administrativo-institucional en este
nivel tctico es crucial para el objetivo nacional de lograr el ajuste territorial
entre la oferta y la demanda de los bienes y servicios en el mediano plazo.
7.6.3 Nivel operativo
El nivel operativo de la poltica es de carcter micro. Este se lleva a cabo
con preeminencia en el mbito local y sus acciones o proyectos tienen una
dimensin temporal de corto plazo. Implica unidades operativas alrededor
de planes operativos. El objetivo estratgico-instrumental consiste en buscar el consenso y la coordinacin entre la administracin local y los actores
involucrados con los subsistemas superiores. Por lo tanto, el nfasis viene
dado por prioridades internas de corto plazo con objetivos muy especficos
alrededor del proyecto.
Teniendo en cuenta lo anterior, el grfico 34 muestra las caractersticas
de la coordinacin entre estos tres niveles.
*UiFR
&RRUGLQDFLyQHQWUHQLYHOHVGHSODQLFDFLyQ
Ejecucin
Diseo
Macro - decisional
Meso - gerencial
Micro - operacional
Plan - presupuesto
Nivel
estratgico
Nivel
programtico
Nivel
operativo
Programa
Proyecto
Fuente: Arantes (2009) y Armijo (2011); elaboracin propia.
Esta aproximacin, tanto de abajo hacia arriba como de arriba hacia

abajo, en el diseo y ejecucin de la poltica entrecruza el querer hacer del
nivel estratgico con el permitir hacer del programtico y el poder hacer
del operativo. El nivel del medio funciona como bisagra de comunicacin
o espacio de encuentro y cruce entre las visiones de la alta direccin y los
178
actores involucrados, administrando los recursos, programando las acciones,

adaptando el proceso, vigilando los momentos, uniendo a representantes,
creando alianzas y generando redes e interfases entre los involucrados.
Del grfico 34 tambin se desprende que a cada nivel le corresponde
una actividad de planificacin especfica e indicadores de seguimiento y
evaluacin especficos: al nivel superior de alta direccin corresponde una
planificacin estratgica con sus correspondientes indicadores estratgicos
de impacto y resultado; al nivel intermedio o directriz, una planificacin de
control de gestin con indicadores por institucin de eficiencia, eficacia,
economa y calidad; y al nivel inferior u operacional, una planificacin de
control de actividades con indicadores de gestin y programacin de
insumos y productos.
7.7 Coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial
A pesar de que el aparato gubernamental es organizado y pensado sobre
la base de sectores especializados, la ciudadana se enfrenta y reclama soluciones a problemas que por su naturaleza no siempre se estructuran bajo
una lgica lineal-sectorial ni unidireccional-territorial, sino de confluencia
de varios sectores, grupos e instancias de gobierno.
Las diferencias entre coordinacin transversal, intersectorial e intrasectorial son difusas, por cuanto los agentes de poltica son una amplia gama
de individuos o grupos que estn vinculados con el proceso de la poltica
de manera directa o indirecta, formal o informal.
t La coordinacin transversal, por su naturaleza, involucra a varios sectores u organismos relacionados con un problema comn a un mismo
nivel. Es horizontal en la forma de relacionarse con otros sectores para
lograr acuerdos. Un tema de este tipo de coordinacin es, por ejemplo,
el medio ambiente.
t La coordinacin intersectorial atraviesa el plano de lo nacional, lo
regional y lo local y en ella participan de su gestin al mismo tiempo
varios sectores y actores con diferentes intereses y motivaciones
(tcnicos, polticos, burocrticos, ONG, etc.). Intervienen varias institucionalidades sectoriales y cubre todo el plano territorial. Se asemeja a
una coordinacin diagonal. Refiere, por ejemplo, a la poltica de obras
pblicas.
t La coordinacin intrasectorial se mueve dentro de un mismo sector de
abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo; transita de lo nacional a lo
179
local pasando por lo regional y viceversa. Se asemeja a una coordinacin

vertical. Se trata, por ejemplo, de la poltica educativa (ver el grfico 35).
*UiFR
Nivel de gobierno y coordinaciones
Nivel de
gobierno
Sector de
poltica A
Sector de
poltica B
Sector de
poltica C
Sector de
poltica D
Coordinacin
transversal
Nacional
Regional
Local
Coordinacin
intrasectorial
Coordinacin
intersectorial
Elaboracin propia.
La coordinacin intersectorial de las polticas es tal vez la ms difcil

de lograr, por cuanto supone un gran liderazgo poltico-tcnico en el nivel
estratgico, una gran capacidad de articulacin interinstitucional en el nivel
programtico y un efectivo accionar de las redes de actores locales, tanto
pblicos como privados, para dialogar entre pares y preservar los intereses
supremos de las polticas sin sacrificar su diseo y sus prioridades en el
nivel operativo. Por estas razones, entrelaza aspectos econmicos, sociales,
polticos, jurdicos, administrativos y financieros entre sectores y niveles de
gobierno y, en consecuencia, en este tipo de coordinacin importa tanto el
contenido como el proceso. De todo esto vale la pena remarcar tres aspectos:
A. La importancia de la retroalimentacin en el proceso de coordinacin
de las polticas en los planos administrativo, poltico y financiero.
B. El valor y los beneficios de la cooperacin como fuerza de la sociedad
civil organizada y como mecanismo primordial para superar comportamientos individuales racionales de estrategia dominante que impiden
cooperar y que desde el punto de vista colectivo son subptimos.
C. La trascendencia de la infraestructura institucional, por cuanto en un
pas en desarrollo no basta con get prices right y get policies right1
1.
180
Conseguir los precios correctos y conseguir las polticas correctas.
(Consenso de Washington2), sino que se requiere, adems, de una

adecuada coordinacin y de un gran esfuerzo de creacin y desarrollo
de la infraestructura institucional que los mercados necesitan para
funcionar bien. En otras palabras, se demanda una arquitectura apropiada, acorde con las necesidades, la capacidad de gestin y el sano
equilibrio entre la eficiencia y la equidad. Es una tarea en la cual los
instrumentos de consenso y articulacin pueden aportar muchsimo.
7.8
El presupuesto como bisagra de coordinacin por excelencia y

de integracin con la planificacin
En base a todo lo anterior, podemos concluir diciendo que en el trasfondo de
las coordinaciones entre niveles de gobierno y sectores de poltica existe un
eje estratgico conformado por la retroalimentacin entre visin, poltica
pblica, plan, presupuesto, programas y proyectos. Este enfoque de retroalimentacin (feedback), que est centrado en la planificacin estratgica y
en la programacin presupuestaria, se concibe como un ciclo permanente
de actividad y aprendizaje que cumple tres funciones:
t Funcin cautelar, para prever riesgos, comprender su naturaleza y

promover las reformas de manera oportuna antes de que sea demasiado tarde.
t Funcin emprendedora, con carcter distributivo o de transformacin productiva y social, en la cual el presupuesto juega un rol fundamental para llevar a cabo estrategias prioritarias, precedentemente
ignoradas o aplazadas.
t Funcin cognitiva, para organizar y entender eficazmente un conjunto
incoherente de datos de naturaleza econmica, tcnica, poltica, social,
territorial y competitiva, conjunto que debe traducirse en acciones tiles, principalmente en una toma de decisiones ms robusta, basada en
2.
Se entiende por Consenso de Washington un listado de polticas econmicas consideradas durante los aos 90 por los organismos financieros internacionales y centros
econmicos con sede en Washington D.C. (Distrito de Columbia, Estados Unidos)
como el mejor programa econmico que los pases latinoamericanos deban aplicar
para impulsar el crecimiento. A lo largo de la dcada, el listado y sus fundamentos
econmicos e ideolgicos tomaron la forma de un programa general. Fue formulado
originalmente por John Williamson en noviembre de 1989 (ver: Wikipedia.org/wiki/
Consenso_de_Washington).
181
la capacidad de estructurar sistemticamente la visin y la realizacin

de programas concretos a favor del desarrollo, con prioridad sobre los
grupos, los sectores y las regiones ms necesitadas (ver el grfico 36).
*UiFR
Articulacin del eje estratgico de la gestin pblica
Estrategia (objetivos )
Estructura (entramado institucional)
Visin
Plan
Poltica
Presupuesto
Programas
Proyectos
Integracin y coordinacin
El eje estratgico tambin refleja la interrelacin sistmica de elementos que conforman un todo en el plano temporal, sectorial y territorial, por
cuanto integra los componentes de la visin (largo plazo) con los del plan
estratgico (mediano plazo) y estos con los del programa (corto plazo). En
este proceso, el presupuesto anual o plurianual acta como vnculo o hilo
conductor para dar coherencia y sentido de orientacin al proceso de cambio
que persiguen las polticas pblicas. Mediante este eje es posible, adems,
visualizar el papel del presupuesto como instrumento de coordinacin y
negociacin por excelencia para articular los aspectos macroeconmicos
con los mesoeconmicos y los microeconmicos.
La programacin plurianual, cuando es efectiva, cumple los roles de
pacto en cuanto hace relacin a un compromiso poltico establecido, estratgico en cuanto se orienta por objetivos y prospectivo en cuanto mira
el mediano plazo. En consecuencia, si se fundamenta en dichos roles, tal
programacin entrelaza la vertiente poltico-econmica como instrumento
de programacin, la tcnico-econmica como instrumento de planificacin
y la econmico-administrativa como instrumento de negociacin (ver el
grfico 37).
182
*UiFR
Funciones de la programacin plurianual
Poltico-econmica
(instrumento de programacin)
Programacin
plurianual de
inversiones
Tcnico-econmica
(instrumento de planificacin)
Econmico-administrativa
(instrumento de negociacin)
Elaboracin propia.
Por el contrario, ante la ausencia de dichas integridades se presentan

problemas de Agencia, en el sentido de que se hace difcil que las instituciones se alineen con el inters pblico y se encarecen los resultados al
dificultarse la compatibilizacin de recursos disponibles y el logro de metas.
Por estas razones se dice que la programacin plurianual es un instrumento
de la gerencia estratgica o de la direccin superior del Estado.
La fortaleza del presupuesto unido a la programacin plurianual es
crucial en la concatenacin del eje estratgico por varias razones: ofrece
previsiones para la toma de decisiones de mediano plazo, sirve de freno
al gasto inorgnico, fortalece la integracin entre objetivos estratgicos y
programticos, facilita la rendicin de cuentas y la exigencia de responsabilidades y se convierte en garante de la calidad intertemporal de las polticas
y programas. Es decir, cumple de manera simultnea una funcin asignativopreventiva, pedaggico-limitativa y justificativo-negociadora.
A su vez, las relaciones entre plan y proceso presupuestario dependen en ltima instancia del contexto poltico-institucional de cada pas. Por
ejemplo, tomando como referencia las experiencias de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Per y Uruguay, es posible encontrar una tipologa de los
183
modelos de evaluacin, clasificados en modelo plan y modelo presupuesto.

Las dimensiones de anlisis para caracterizar a estos dos modelos seran:
t El objetivo de la evaluacin en cada modelo: las metas del plan o el

t
t
t
t
impacto de los programas estratgicos.

La unidad rectora (ministerios, secretaras de la presidencia) frente a las
unidades encargadas de la programacin presupuestaria (ministerio
de finanzas y oficina de presupuesto).
La vinculacin entre los procesos de planeacin, presupuestacin y
evaluacin.
El nivel de anlisis de la evaluacin: nfasis en la meta-evaluacin para
el cumplimiento de las metas del plan nacional de desarrollo o nfasis
en la meso-evaluacin, la micro-evaluacin o la combinacin de ambas.
La estrategia de incentivos de los sistemas de evaluacin: rendicin de
cuentas frente a incentivos monetarios asociados al perfeccionamiento
de los sistemas de gestin (Armijo 2011).
Una experiencia relevante en Amrica Latina sobre integracin entre

planificacin y presupuesto es la llevada a cabo en Brasil por el Ministerio de
Planeamiento, Presupuesto y Gestin desde la dcada de 1940. A partir del
Plan Plurianual (PPA), tal experiencia plantea ejes nacionales de desarrollo
sectorial, fija los lmites de los gastos pblicos mediante la Ley de Responsabilidad Fiscal del ao 2000 y programa cada ao el presupuesto para el
cumplimiento de las metas en el marco de los ejes nacionales de desarrollo.
Para el periodo 2008-2011 se fijaron tres agendas estratgicas: a) programa
de aceleracin del crecimiento econmico, b) plan de desarrollo de la educacin y c) agenda social.
El horizonte de planificacin de largo plazo es de veinte aos y lo
fundamental es lograr una gestin integrada del plan plurianual a travs
de la articulacin e integracin entre planificacin y presupuesto. Para el
cumplimiento de los objetivos estratgicos y metas, se ejecutan programas
y acciones que se miden con indicadores de efectividad, eficacia y eficiencia.
Con este planteamiento se fortalece la funcin de planificacin mediante
instrumentos de gestin dirigidos a la efectividad del gasto pblico, se promueve un ambiente de estabilidad para el mismo, se lleva a cabo un monitoreo focalizado de las acciones de mayor impacto y se identifica la asignacin
final del gasto en el territorio y su impacto respectivo (ver el grfico 38).
184
*UiFR
,QWHJUDFLyQHQWUHSODQLFDFLyQ\SUHVXSXHVWR%UDVLO
Gestin integrada del plan
Retroalimentacin
Revisin
Visin/objetivo
Identificacin
de
problemas
Plan
Revisin
Presupuesto
Programas y
acciones
Ejecucin y monitoreo
Objetivos e
indicadores
Efectividad
Productos y
metas
Eficacia
Productos y
costos
Eficiencia
Objeto de mensuracin
Evaluacin
Criterio
Fuente: Arantes (2009).
7.9
Cules son y qu implican los desequilibrios de las

polticas pblicas?
La ausencia de coordinacin de las polticas pblicas descansa fundamentalmente en dos tipos de razones: primero, falta de integracin y coherencia
tanto al interior de cada poltica como en relacin con las dems polticas;
segundo, ausencia de una efectiva integracin entre planificacin y programacin presupuestaria. Estos dos tipos de causas atentan contra los principios
bsicos de eficiencia y eficacia y dan origen a los desequilibrios clsicos de las
polticas, que podramos enunciar de la siguiente manera (ver el cuadro 9):
A. Desequilibrios transversales: ocurren cuando las polticas nacionales
son irrelevantes o poco significativas frente a las prioridades de otros
sectores y cuando entre ellas no hay encuentros o vasos comunicantes. Dan lugar a una ineficiencia asignativa3 (es decir, la decisin/
3.
Conviene aclarar que en la teora econmica, por eficiencia de asignacin (allocative

efficiency) se entiende las opciones de asignacin de recursos. Esta asignacin es
ptima cuando hay correspondencia entre el precio y el costo marginal.
185
B.
C.
D.
E.
4.
186
intervencin de la burocracia4 no coincide con las demandas sociales).

Este tipo de ineficiencia suele aparecer cuando no existen presiones
suficientes dentro de la propia administracin para que se utilicen
mejor los recursos y se canalicen hacia actividades prioritarias o para
que los insumos se empleen correctamente, todo lo cual se da por
falta de informacin, incentivos o concertacin.
Desequilibrios verticales: se dan cuando las polticas regionales o
locales de los gobiernos subnacionales tienen escasa coordinacin con
la poltica o estrategia central, por lo cual se presenta desarticulacin
entre el nivel estratgico, programtico y operativo. Dan lugar a una
ineficiencia programtica.
Desequilibrios temporales: ocurren cuando las polticas sectoriales,
regionales o locales de corto y mediano plazo estn desarticuladas con
las prioridades nacionales de largo plazo. Dan lugar a una ineficiencia
temporal.
Desequilibrios de provisin: suceden cuando las asignaciones
presupuestarias del nivel estratgico para el financiamiento de los
programas en el plano sectorial, regional y local son inexactas. Hay
distorsin de costos. Dan lugar a una ineficiencia tcnica (no hay
evaluacin social ni minimizacin de costos).
Desequilibrios de escala: se dan cuando la poltica no est bien dimensionada. Significan, en funcin de los objetivos, que se tiene una
estructura demasiado grande o demasiado pequea para generar los
bienes y servicios que le corresponden. Si est sobredimensionada,
tendr un exceso de costos fijos y ser incapaz de cumplir con las
metas establecidas, que sern demasiado ambiciosas; si est subdimensionada tendr un exceso de costos variables porque no se estar
La burocracia va ms all del papeleo, las demoras o el maltrato por parte de los funcionarios. Burocracia, de acuerdo con la ciencia poltica y con su significado etimolgico,
es el poder de los funcionarios, es decir, el poder ejercido desde el despacho (la palabra
viene del francs bureau). Segn Weber (1996), se trata de un tipo de organizacin basado en la profesionalizacin de los funcionarios y en la racionalizacin de las normas
por las que se rigen, lo que implica una subordinacin jerrquica de unos agentes a
otros. Para Karl Marx, se trata de un grupo humano, que aunque tericamente sirve a
los intereses generales, en realidad constituye un mecanismo de poder que termina
por cuidar sus propios intereses y no los intereses generales (ver Baena Alczar 1984:
45).
forzando su capacidad de respuesta ms all de la que corresponde

a sus posibilidades o capacidad instalada. Estos desequilibrios dan
lugar a una ineficiencia de adaptacin o de respuesta a los cambios
y necesidades.
&XDGUR
&UXFHHQWUHGHVHTXLOLEULRVHLQHFLHQFLDVGHODVSROtWLFDVS~EOLFDV
Desequilibrios
transversales
Desequilibrios
verticales
Desequilibrios
temporales
Desequi-
librios de
provisin
Desequilibrios
de escala
,QHFLHQFLD
asignativa
,QHFLHQFLD
programtica
,QHFLHQFLD
temporal
,QHFLHQFLD
tcnica
,QHFLHQFLD
adaptativa
Fuente: Musgrave y Musgrave (1992); elaboracin propia.
187
CAPTULO
LAS FALLAS DE MERCADO Y EL ROL
DE LAS POLTICAS PBLICAS
8.1 El contexto de las fallas de mercado

Es un hecho ampliamente aceptado que en el sistema econmico vigente
el mercado no asigna de manera eficiente los recursos y, por lo tanto, le corresponde al Estado intervenir para corregir fallas, regular su funcionamiento
o asumir un rol activo mediante el uso de instrumentos y mecanismos de
diversa ndole a favor de determinadas polticas. Esto se hace algunas veces
para promover, coordinar o incentivar acciones de personas o grupos y, en
otras, para corregir o evitar acciones consideradas como negativas o contraproducentes para el logro de ciertos objetivos, como la equidad o una mejor
distribucin de la riqueza.
Por el contrario, los mercados perfectamente competitivos tienen varios supuestos que pueden ser agrupados de acuerdo a tres caractersticas:
a) los agentes son maximizadores y tomadores de precio y no hay barreras
de entrada y salida, es decir, ningn agente puede modificar los precios del
mercado; b) los bienes y servicios transados en el mercado son homogneos;
y c) la informacin de los participantes en el mercado es simtrica y completa
y cada uno de los agentes posee previsin perfecta.
Dichos supuestos permiten la eficiencia econmica en el sentido de
que los distintos recursos escasos se destinan al uso ms valorado entre todos
los usos posibles. Esto hace que las empresas puedan acceder a los insumos
que necesitan y los consumidores a una gran variedad de bienes y servicios
al menor precio posible dados sus costos de produccin.
Cuando ello no existe, se dan fallas de mercado, las cuales ocurren por
las siguientes razones:
t
t
t
t
Provisin y financiamiento de bienes pblicos (free riders)

Externalidades
Informacin asimtrica: riesgo moral y seleccin adversa
Retornos crecientes
8 / Las fallas de mercado y el rol de las polticas pblicas
191
t
t
t
t
Mercados incompletos
Competencia imperfecta
Actuacin colectiva
Desigualdad y redistribucin del ingreso
8.1.1 Bienes pblicos

El concepto de bien pblico tiene una larga y rica historia. Fue mencionado,
aunque no utilizado por los clsicos, como David Hume en Un tratado sobre la naturaleza humana (1739), Adam Smith en La riqueza de las naciones
(1776) y John Stuart Mill en Principios de una economa poltica (1848). El
economista italiano Ugo Mazzola describi en 1890 sus caractersticas particulares y fue Paul Samuelson quien, en 1954, lo estudi en forma analtica.
Despus del ensayo de Garret Hardin, La tragedia de los comunes (1968),
el concepto comenz a aplicarse a los problemas globales y a formar parte
de los fundamentos de las polticas pblicas1. Un hito sobre su trascendencia
lo constituy la publicacin del trabajo de Charles Kindleberger: Los bienes
pblicos internacionales sin gobierno internacional, en 1986.
Sin embargo, tal como lo menciona Louise Frchette, ex secretaria general
adjunta de Naciones Unidas, se da el hecho histrico de que el suministro de los
bienes pblicos es previo a la teora: las dos organizaciones ms antiguas del
sistema de las Naciones Unidas, la Unin Internacional de Telecomunicaciones
(1865) y la Unin Postal Universal (1875), fueron creadas precisamente para
atender el suministro de bienes pblicos globales (Kaul et al. 2002). Hoy en da
el gobierno electrnico y el uso del internet caen dentro de esta categora.
En general, las fallas del mercado se traducen en una cantidad no
eficiente de produccin derivada del carcter pblico de algunos bienes
cuyo consumo se caracteriza por la no rivalidad y la no exclusin. En otros
trminos, las fallas del mercado se reflejan como una oferta insuficiente de
bienes pblicos que es subptima desde el punto de vista social.
1.
192
El bilogo americano Garret Hardin public en la revista Science el artculo La tragedia

de los comunes (1968), donde afirma que cuando todos los ciudadanos comparten
un bien en comn (pastos, parques, lagos, ros, etc.), nadie est estimulado a cuidarlo,
a procurar que no se agote, a conservarlo, a que no se contamine o a reducir su uso
de manera racional y voluntaria. Este es el problema central de los bienes pblicos y
los recursos naturales de propiedad comn. Las alternativas que se dan son: cuidar los
bienes comunes, no cuidarlos, establecer asociaciones pblico-privadas en funcin de
ellos, privatizarlos o intervenir para regular su uso, dado que su propiedad es compartida.
Un bien es rival si el consumo de un individuo adicional disminuye

el consumo de los dems. A la inversa, un bien es no rival cuando una vez
producido nadie queda fuera de su consumo, o el que sea consumido por
muchos no disminuye su cantidad y calidad; adems, una vez producido, el
costo marginal de un consumidor adicional es cero.
As mismo, no exclusin significa que a un consumidor potencial
no se le puede negar el bien o excluirlo de su consumo. En la realidad es
difcil encontrar bienes que sean cien por ciento rivales y cien por ciento no
excluyentes. Estas dos caractersticas hacen que los individuos, al contrario
de lo que sucede con los bienes privados, no revelen sus preferencias. Por
lo tanto, habr personas que no estn dispuestas a pagar por el disfrute del
bien (free riders) y productores que tampoco estn dispuestos a asumir las
prdidas que se podran generar. En ambos casos, el Estado debe intervenir
para alcanzar una situacin ptima.
Los free riders, parsitos o polizones son personas que reciben el beneficio del bien pblico, pero evitan pagarlo a costa de los dems. Su presencia
tambin se debe a que no es posible suministrar algunos bienes y servicios
sin beneficiar a todo el mundo; a que hay familias que no tienen los incentivos
para pagar lo que realmente vale para ellas el bien o servicio; y, finalmente, a
que los parsitos subestiman el valor de un bien o servicio con el fin de poder
disfrutar sus beneficios sin tener que pagarlos. Cuando esta actitud se extiende
a toda la sociedad, se genera la amenaza de no poder contar con la suficiente
colaboracin para garantizar el suministro adecuado de bienes y servicios.
En consecuencia, la caracterstica de no exclusin de los bienes pblicos genera paradjicamente problemas de suministro, por cuanto se
desincentiva la cooperacin para producirlos. En este orden de ideas puede
afirmarse que arreglos institucionales incorrectos, estructuras inadecuadas
o estrategias ineficientes estimulan el comportamiento de los polizones y
plantean el reto de reformar y modernizar la administracin pblica a fin de
cambiar conductas, corregir motivaciones y practicar la cooperacin. Dicho
de otra forma, la interaccin adecuada entre motivaciones, estructuras y
estrategias cooperativas puede ayudar a superar los problemas originados
por el free rider y, de paso, los de provisin de bienes pblicos (Carvajal 2009).
Cuando un bien no es rival, el beneficio social marginal de su consumo
consiste en la suma vertical de las demandas individuales del bien. Dicho
en otras palabras, un bien pblico se suministra eficientemente cuando la
suma vertical de las demandas individuales es igual al costo marginal de
193
producirlo. De esta forma, la produccin eficiente se da cuando el costo

marginal es igual al beneficio social marginal.
En el grfico 39 se muestran las demandas D1 y D2 y la suma de las dos
(D1 + D2) es la demanda D, es decir, la lnea roja. En el punto E el costo marginal
(CM) es igual al beneficio marginal social (BMS). La produccin eficiente se
logra en el nivel de dos unidades de produccin y el BMS es la suma de un
dlar ms tres, o sea, cuatro dlares.
*UiFR
3URYLVLyQHFLHQWHGHXQELHQS~EOLFR
Beneficios
$5
CM = BMS
E
$4
CM
D2
$3
D = D1 + D2
$1
D1
BMS
Produccin
Fuente: Mankiw (2006); elaboracin propia.
De otra parte, teniendo en cuenta las categoras no rivalidad y no

exclusin, los bienes pueden clasificarse en las siguientes categoras propuesta en el cuadro 10.
En el caso de los bienes privados y los bienes reservados, estos pueden
ser tratados como pblicos si su consumo tiene una alta valoracin social y,
por lo tanto, podra ser incentivado por el Estado, independientemente de la
capacidad de pago de los ciudadanos. Aun ms, para no ser tratados como
excluyentes, el Estado puede subsidiarlos o cobrar un precio menor a su costo
de produccin, dado que caen dentro de la categora de bienes meritorios;
tal es el caso de la educacin bsica, la nutricin infantil o la vacunacin.
194
&XDGUR
Diferencias entre bienes pblicos y bienes privados
Exclusin
Rivalidad
No rivalidad
Bienes privados (ali-

mentos y vestuario)
Bienes reservados o
bienes clubes (acceso
a internet)
No exclusin
%LHQHVULYDOHVELHQHVGHSURSLHGDG
comn (calles urbanas no tarifadas y
con congestin)
%LHQHVS~EOLFRVGHIHQVDDLUHSXUR
Fuente: Musgrave y Musgrave (1992).
8.1.2 Externalidades
Se dan cuando la conducta de un agente econmico afecta a otros sin que
aquel que la produce se vea afectado. Esto hace que el beneficio (costo)
marginal social sea diferente del beneficio (costo) marginal privado. Las externalidades son vistas como efectos colaterales que producen ineficiencias
por cuanto la actividad de una persona repercute en el bienestar de otra sin
que se pueda cobrar un precio por ello, en uno u otro sentido.
Hay externalidades positivas cuando la accin de un agente traslada
a otros beneficios no compensados; por ejemplo, la educacin bsica y
secundaria no solo beneficia a los alumnos sino a toda la sociedad al tener
una poblacin ms educada. Caso semejante sucede con la investigacin
bsica de una empresa cuando logra un descubrimiento tecnolgico que
se traslada como beneficio a toda la sociedad.
Las externalidades positivas se dan tanto en la produccin como en
el consumo. En la produccin se dan, por ejemplo, cuando una empresa
produce un nuevo computador que agiliza los procedimientos y permite
nuevas aplicaciones a un menor costo. En el consumo puede darse mediante la educacin o la capacitacin, cuando una persona se vacuna contra la
gripe o cuando restaura un inmueble histrico que todos pueden disfrutar
gratuitamente. Las externalidades son, por lo tanto, efectos colaterales.
Hay externalidades negativas cuando la accin de un agente traslada
a otros costos no compensados. Por ejemplo, la contaminacin de un ro
por los desechos de una fbrica de papel traslada costos a los habitantes
que se encuentran ro abajo debido a la necesidad de purificacin y descontaminacin del agua para poder consumirla. La contaminacin del ro
(externalidad negativa) hace que el costo para la sociedad de producir papel
195
sea mayor que el costo privado para los fabricantes. As, por cada unidad de
papel producido, el costo social incluye el costo privado de los fabricantes
ms el costo de los ciudadanos adversamente afectados.
Las externalidades negativas pueden medirse mediante dos mtodos:
A. El costo del dao causado. Siguiendo con el ejemplo de la contaminacin del ro, este costo sera el menor valor de la produccin agrcola
que obtendran los agricultores debido a la contaminacin; en otros
trminos, el valor de la produccin que se obtendra si el agua no estuviera contaminada; o tambin el clculo de la disminucin del valor
de las tierras que se riegan con el agua contaminada.
B. El costo de evitar el dao causado. En este caso, si tcnicamente es
factible evitar el dao de contaminacin mediante algn proceso de
purificacin del agua antes de verterla al ro, su costo sera la forma
de medir esta externalidad.
En ambas situaciones, se toma del anlisis costo-beneficio la simetra
que existe entre beneficios y costos: un beneficio no aprovechado es un
costo y un costo evitado es un beneficio (Dixon et al. 1988). Esta simetra se
encuentra desarrollada en la publicacin de metodologa del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) del Ministerio de Economa y Finanzas del
Per (MEF) titulada Una estimacin de los costos y beneficios de implementar
medidas de reduccin del riesgo (2010).
Con estos breves conceptos sobre externalidades, el lector puede saltar
a la seccin 8.1.2.1 (Respuestas pblicas y privadas) en el caso de no desear
seguir la exposicin grfica de microeconoma de los prrafos siguientes.
Cuando se dan externalidades negativas en el consumo, como en el
caso de ruidos, humo de cigarrillo y molestias o perjuicios causados por otras
personas, se produce una cantidad mayor de externalidades negativas que
la socialmente deseable, lo cual hace que el costo marginal social (CMS) sea
mayor que el costo marginal privado (CMP) y la curva del beneficio marginal
social (BMS) se ubica a la izquierda del beneficio marginal privado (BMP). El
punto ptimo de valor social (punto B) estara mostrando un nivel de produccin inferior al de equilibrio de valor privado (punto A), por lo tanto el valor
ptimo es menor que el valor de equilibrio del mercado. Y el precio social (Ps),
menor que el precio de mercado (Pm). En estos casos, el gobierno interviene
el sistema de mercado mediante impuestos o regulaciones (ver el grfico 40).
196
*UiFR
Externalidad negativa en el consumo
Oferta
(CMS)
Pm
Ps
ptimo
Equilibrio
Impuesto
Demanda
(BMP)
BMS
Qo
Qm
Fuente: Cepep (1999); elaboracin propia.
Mientras tanto, frente a una externalidad positiva en el consumo, como

es la educacin, esta tiene un valor social superior que el valor privado, por
lo que el valor ptimo (punto B) es mayor que el equilibrio del mercado
(punto A). Por tratarse de una externalidad positiva esto hace que el mercado
produzca una cantidad menor de lo que sera socialmente deseable, lo que
quiere decir que la sociedad se priva de consumir una cantidad importante
del bien (Qm - Qo). Adems, cuando la externalidad positiva es fundamental
y las soluciones privadas incompletas o insuficientes, el gobierno interviene
mediante subvenciones o subsidios para alinear los incentivos privados con
la eficiencia social. En este caso, la curva del BMS se ubica a la derecha del
BMP (ver el grfico 41).
Otra posibilidad es que las externalidades positivas en la produccin
generen beneficios externos a terceros y en este caso el costo social de produccin ser menor que el costo privado para los productores y consumidores. Quienes producen tales externalidades no reciben todo el beneficio,
por lo que se producen menos de lo socialmente ptimo (y entonces el BMS
es mayor que el BMP).
197
*UiFR
Externalidad positiva en el consumo
Oferta
CMP = CMS
B
Ps
Pm
Equilibrio
ptimo
Subvencin
A
Demanda
(BMS)
Demanda
(BMP)
Qm
Qo
Este es, por ejemplo, el caso de la produccin de un nuevo computador,

el cual se asimila a la difusin de una nueva tecnologa que no solo beneficia
a la empresa sino a toda la sociedad. As, en el grfico 42, el nivel ptimo de
produccin (punto B) es mayor que la cantidad de equilibrio (punto A). El
mercado produce una cantidad menor que la socialmente deseable y los CMS
de produccin son menores que los CMP de consumidores y productores. Es
decir, a un mismo precio, la sociedad estara dispuesta a producir unidades
adicionales del bien. Y la curva del CMS estara a la derecha del CMP. En estas
situaciones el gobierno generalmente subsidia la produccin (ver el grfico 42).
Finalmente, en el caso de las externalidades negativas en la produccin,
la tendencia es a producir ms de lo socialmente deseable. Es decir, el costo
que tiene para la sociedad la actividad productiva es mayor que el costo privado de producir el bien, por lo que generalmente se apela a impuestos que
graven a los agentes causantes con una cantidad equivalente al dao externo
por cada unidad producida del bien. En la jerga de la economa ambiental
se suele decir que quien contamina paga, es decir, se trata de internalizar la
externalidad para reducir la cantidad de equilibro a lo socialmente deseable.
198
*UiFR
Externalidad positiva en la produccin
Oferta
(CMP)
CMS
Pm
A
Equilibrio
Ps
Valor de la
tecnologa
ptimo
Demanda
(valor privado)
Qm
Qo
Los llamados impuestos pigouvianos son impuestos establecidos por el gobierno para corregir los efectos de una externalidad negativa, pero pueden
ser tambin subsidios establecidos para estimular una externalidad positiva.
En el grfico 43, el nivel ptimo de produccin ubicado en el punto B
(Qo) es menor que la cantidad de equilibrio de mercado sealada en el punto
A (Qm). Es decir, el mercado produce una cantidad mayor que la socialmente
deseable y la curva del CMS estara a la izquierda del CMP.
Las fallas del mercado, o situaciones en las que el mercado no logra
obtener eficiencia econmica, pueden ser vistas como una oferta insuficiente
de bienes pblicos derivada del carcter pblico de algunos bienes cuyo
consumo es no rival y no exclusivo.
Cuando se presentan beneficios externos o diferencias entre el BMS y
el BMP, el Estado tiene las siguientes formas de enfrentarlos:
A. Provisin de bienes pblicos. Provisin pblica y produccin pblica
son dos conceptos diferentes y en la poltica pblica es difcil determinar qu bienes pertenecen a una u otra categora. Provisin pblica
se refiere al hecho de que ciertos bienes y servicios son financiados
199
*UiFR
Externalidad negativa en la produccin
CMS
P
Oferta
(CMP)
ptimo
Ps
B
A
Pm
Costo de la
contaminacin
Equilibrio
Demanda
(valor privado)
Qo
Qm
)XHQWH&HSHSHODERUDFLyQSURSLD
por el presupuesto pblico y ofrecidos a la poblacin en forma gratuita o subsidiada. Es decir, el financiamiento puede ser pblico pero
no necesariamente su produccin, que puede estar en manos de
privados a travs de licitaciones, concesiones, contratos, subsidios o
transferencias. As, la provisin pblica es posible y compatible con
la produccin privada.
Ahora bien, en la provisin de bienes pblicos conviene aclarar dos
procesos: el primero es de naturaleza poltica y se relaciona con la
toma de decisiones sobre qu bienes producir, cunto producir
y a quin cargar los costos y beneficios; el segundo tiene que ver
con el proceso de produccin y se relaciona con el agrupamiento de
voluntades, cooperaciones y contribuciones de todos los actores
para financiar dichos bienes.
Por ejemplo, en el caso de la educacin bsica, su provisin puede hacerla el gobierno de manera directa o cualquier otra institucin privada
por encargo, pero bajo la condicin de que provea el bien o servicio
bajo determinadas especificaciones y teniendo como referencia la
200
condicin de que la cantidad optima sera el punto donde el CMP

iguala al BMS. De esta forma, la provisin pblica puede alcanzar una
respuesta eficiente mediante subvenciones o transferencias.
De otra parte, la invocacin para traspasar los bienes pblicos a la produccin privada en aras de una mayor eficiencia, va menores costos
de produccin, no es suficiente ni definitiva. A favor de la produccin
pblica existen otras razones de gran peso y trascendencia cuando se
trata de combinar polticas pblicas igualmente eficientes y equitativas. Segn Nuria Rueda Lpez (2005, citando un texto de Domnguez
de 1989), destacan las siguientes:
i. Los procesos productivos que involucran elevados costos fijos e
importantes externalidades requieren una regulacin o control tan
exhaustivo que aconsejan una produccin pblica sin que ello signifique rechazar la participacin del sector privado. Por ejemplo, la
produccin de agua potable, energa elctrica, alumbrado pblico,
alcantarillado, infraestructura bsica, etc.
ii. Algunas actividades, que por sus caractersticas pueden ser consideradas como estratgicas, tales como la produccin de energa
nuclear, la seguridad o la justicia, caen por su naturaleza en el
mbito de lo pblico.
iii. En la Agenda del desarrollo con equidad se favorece la produccin de determinados bienes y servicios a favor de los grupos ms
pobres por parte del Estado; adems, se privilegia la explotacin
adecuada de los recursos naturales en manos del mismo y la gestin
de la inversin pblica con fines anticclicos y redistributivos.
iv. Todos aquellos bienes caracterizados como bienes pblicos globales por traspasar fronteras y cubrir al universo de la poblacin,
garantizando el disfrute de las generaciones actuales y futuras, caen
tambin en el mbito de los bienes pblicos. Dentro de esta categora estaran bienes como la sostenibilidad del medio ambiente,
los derechos humanos, el conocimiento, el internet, la informacin,
la estabilidad financiera, la equidad, la justicia, la paz, la seguridad
y la salud, entre otros (Kaul et al. 1999, 2003).
En el cuadrante 1 del grfico 44, la altura de la curva de demanda D1
representa el BMP y la lnea de puntos, el beneficio externo que reciben
201
otras personas por el hecho de tener nios ms educados. La suma de

estos dos beneficios es el BMS, que es la curva de demanda D2, la cual
ha internalizado los beneficios externos de la educacin. El equilibrio
del mercado, que solo tiene en cuenta el BMP, se ubica en A, donde el
CMP es igual al BMP y la cantidad de equilibrio es Q1, la cual es inferior
a la cantidad de equilibrio Q2 producida cuando se tiene en cuenta el
beneficio externo y donde el BMS es igual al CMS. La diferencia entre P1
y P2 representa el pago del gobierno por la provisin del bien pblico
mediante subsidio a la demanda.
B. Subsidios. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno paga a
los productores privados un monto igual al beneficio marginal externo
por cada unidad producida. Generalmente se conceden a los bienes
que se consideran bsicos en la produccin o en el consumo, como
en el caso del transporte colectivo y la energa elctrica. El subsidio
hace que la curva de oferta se desplace hacia la derecha y entonces
la distancia vertical entre la nueva curva y la original es el monto del
subsidio, es decir, la distancia entre B y C o entre Pc y Pp. Bajo estas
condiciones, para que el productor est dispuesto a vender la cantidad
Q2 bastar con que el consumidor pague Pc y obtenga como subsidio
Pp por esas unidades (ver el cuadrante 2 del grfico 44).
En trminos de la sociedad, el consumo aumentar de Q1 a Q2, lo
que significa un beneficio equivalente al rea debajo de la curva de
demanda del BMS (Q1ACQ2). El hecho de incrementar la produccin
en ese monto implic un costo igual al rea debajo del CMS (Q1ABQ2),
por lo tanto, se genera una prdida neta equivalente al tringulo ABC.
La diferencia entre Pp y P* es el monto del subsidio que recibe el
productor, mientras que la diferencia entre Pc y P* es la fraccin del
subsidio que recibe el consumidor. La incidencia final del subsidio al
consumidor y al productor depender de la elasticidad de las curvas
de oferta y demanda. Mientras ms elstica sea la curva de demanda,
el productor se apropiar de la mayor parte del subsidio, y entre ms
inelstica sea la demanda, ser el consumidor quien se apropie de la
mayor parte del subsidio (ver el cuadrante 2 del grfico 44).
C. Cupones o vouchers. Son otro tipo de respuesta, en la cual el gobierno
provee a las personas un cupn para adquirir bienes y servicios, tales
como educacin o alimentos.
D. Derechos de propiedad intelectual. Se trata de las patentes o los
derechos de autor que son, por ltimo, una forma de proteger la
202
*UiFR
Provisin de bienes pblicos y subsidios
Pago del gobierno
2
Oferta
CMP = CMS
CMP = CMS
P2
P1
Pp
BMS (D2)
P*
Pc
Q1
Q2
BMP (D1)
Q
C
Demanda
BMP = BMS
Q1
Q2
creatividad y el conocimiento dando exclusividad al creador de una idea

o al inventor de un bien o servicio y concedindole garantas para vender,
utilizar y producir su creacin durante un cierto perodo de tiempo. Este
derecho es un incentivo, una fuente fundamental para la innovacin, la
ciencia y la tecnologa y el motor de la economa de las ideas.
8.1.2.1 Respuestas pblicas y privadas
A. Respuestas del Estado. Para corregir las externalidades por el lado del
Estado, la salida convencional est en los impuestos, subsidios y subvenciones para equiparar los costos marginales privados con los costos marginales sociales y los beneficios marginales privados con los beneficios
marginales sociales. Cuando la externalidad es negativa, un impuesto al
agente que contamina, por ejemplo, hace que este internalice el costo
de la externalidad y tender a lograr la cantidad socialmente ptima.
En caso contrario, cuando hay una externalidad positiva, un subsidio
por parte del Estado hace que el agente internalice el beneficio que
sus actos generan sobre los dems y tender a producir una cantidad
mayor a la que producira si el mercado actuara solo. Tambin el Estado
puede subsidiar a un agente para eliminar una externalidad negativa.
203
El marco regulatorio, los derechos de propiedad intelectual, las medidas de orden o control y la canasta de incentivos tambin constituyen
herramientas a disposicin del Estado para resolver problemas de
externalidades. Su uso depender de la naturaleza y envergadura de
cada situacin.
B. Respuestas de los privados. El economista Ronald Coase, ganador del
premio nobel de Economa en 1991, estableci que bajo los supuestos
de que los derechos de propiedad estn bien definidos, los propietarios de los recursos puedan identificar los daos a su propiedad y
los costos de transaccin sean nulos o bajos, la negociacin entre
dos personas conduce a una solucin eficiente dada una estructura
institucional. As, cuando el agente que causa un dao compensa a
quien perjudica, la solucin entre las partes puede llegar a un resultado socialmente ptimo. Esto en virtud de que tanto quien genera la
externalidad como quien la soporta estaran dispuestos a llegar a un
mutuo acuerdo para internalizar el efecto externo. De esta manera, la
intervencin del Estado no sera necesaria para resolver el problema
de las externalidades (Coase 1981).
Sin embargo, hay situaciones en las cuales los costos de transaccin
son tan altos que el acuerdo privado es casi imposible y por esta
razn se produce una falla y se justifica una intervencin del Estado.
Los altos costos tambin hacen que muchas empresas se vean motivadas a fabricar ellas mismas sus insumos, integrando verticalmente
la produccin de insumos y la de productos finales. Esto dificulta el
funcionamiento eficiente de los mercados donde las relaciones no son
de libre compra-venta y libre decisin, sino de control y comando por
grupos dominantes.
Por lo dems, los individuos no responden solo a costos y beneficios
sino que operan dentro de un marco legal, con reglas preestablecidas
e instituciones relevantes. Tal como lo seala Diego Azqueta (2007):
[] el Teorema de Coase implica no solo la necesidad de identificar plenamente a los afectados por cualquier externalidad, sino que estos no sean
de tal naturaleza que haga que cualquier negociacin entre las dos partes
resulte prohibitiva, sea por el nmero de personas involucradas, su lejana, los
costos de obligarlas a cumplir lo pactado, etc.; es decir, que los denominados
costes de transaccin (de poner a las partes de acuerdo y obligarlas a cumplir
lo pactado) no sean prohibitivos.
204
8.1.3 Informacin asimtrica

El tema de la informacin es de crucial importancia en las polticas pblicas, en
particular para el tomador de decisiones. Por lo general, quien toma decisiones
lo hace con informacin incompleta, incertidumbres, racionalidad limitada,
mrgenes de negociacin reducidos una vez firmado un contrato y riesgos de
oportunismo cuando una de las partes trata de aprovechar las circunstancias
del momento en su propio inters con esfuerzos para engaar a la otra.
Adems, la informacin tiene las caractersticas de un bien pblico,
dado que no disminuye su calidad cuando se le entrega a una persona y/o a
otra. La informacin es no rival y no excluible, por lo tanto, sera eficiente que
sea provista de forma gratuita o que se cobre solo el costo de transmisin.
Sin embargo, el mercado privado no provee la suficiente informacin y lo
mismo sucede con otros bienes pblicos, como la informacin estadstica
o meteorolgica.
Dadas dichas circunstancias, cuando el nivel de informacin para
diversos agentes no es el mismo dentro de un intercambio, interaccin o
transaccin, se dice que la informacin es asimtrica. Con escasez de informacin los individuos no consumen o no producen todo lo socialmente
deseable y esto, adems de generar transacciones desiguales, permite que
una de las partes pague ms que otras por el mismo producto.
Las asimetras de informacin dan lugar a los conceptos de seleccin
adversa y riesgo moral.
La seleccin adversa es el resultado de no poder observar ni verificar
la informacin, capacidades y valores de una de las partes antes de firmar
un contrato. Se presenta ex ante al contrato y bsicamente se trata de un
problema de informacin oculta. Este problema ocurre principalmente en el
mercado de los seguros, cuando la compaa aseguradora establece sus primas desproporcionadamente a favor de unos individuos y en contra de otros.
El riesgo moral es el resultado ex post de no poder observar y verificar
el desempeo efectivo de los agentes y las circunstancias posteriores a la
firma de un contrato. Se da bsicamente cuando el valor de una interaccin
o transaccin para alguna de las partes se ve afectado por decisiones o acciones adoptadas por otra. En el mercado de los seguros ocurre cuando el
particular que sabe que est asegurado se cuida menos o abusa del seguro.
Y se presenta en todo contrato cuando quien contrata no puede controlar
el esfuerzo o dedicacin del contratado y tambin cuando el votante elige
a una persona y las acciones del elegido se desvan de las que se considera
a favor de la solucin de problemas colectivos.
205
En general, en todo contrato hay riesgos por las acciones ocultas que
puede emprender una de las partes una vez que se ha firmado. Es difcil y
costoso establecer una provisin adecuada de incentivos y existen elementos
no controlables por alguna de las partes (ver el grfico 45)2.
*UiFR
Asimetras de informacin
Seleccin adversa:
informacin escondida
ex ante
Asimetras de
informacin
Los mercados no
funcionan
eficientemente
Riesgo moral:
acciones escondidas
ex post
Elaboracin propia.
8.1.3.1 Problemas de Agente-Principal

El contrato es un mecanismo que regula las relaciones de intercambio entre
dos personas. En este caso, un Agente y un Principal que dan pie a la teora
de la agencia, que se da cuando se separa la propiedad de un bien o servicio
de su administracin o ejecucin y cuando subyacen objetivos diferentes
entre uno y otro. En principio, no hay contratos completos o perfectos por
razones de informacin o de incertidumbre, situacin que, adems, hace
que los objetivos del Principal y los del Agente no coincidan. Para corregir
esta situacin o hacer que un contrato sea eficiente, las partes involucradas
deben cumplir ciertas condiciones:
A. Facilitar el acceso a informacin confiable y a bajo costo. De esta manera los costos de transaccin asociados disminuyen, ya sea por los
mayores costos de informacin que surgen de la necesidad de buscar
2.
206
Por sus contribuciones a estos temas, el economista Joseph Stiglitz, junto a George
Akerlof y Michael Spence, se hizo merecedor del premio nobel de Economa en 2001.
B.
C.
D.
E.
agentes que intervengan en la transaccin o firma del contrato, ya sea

por los costos de la negociacin que hacen que sea necesario redactar
y estipular clusulas en un contrato, ya sea por los costos de la garanta
asociados a garantizar el cumplimiento del contrato y protegerse de
su incumplimiento.
Establecer incentivos que reduzcan los comportamientos oportunistas derivados de la asimetra de informacin (riesgo moral e
incertidumbre) y, en caso de que se den, instaurar las consecuencias
pertinentes.
Reducir los costos de transaccin en las estructuras de gobierno.
Esto incluye reducir los costos de funcionamiento, los costos de ineficiencias derivados de las dificultades para transmitir la informacin
o la falta de control sobre la burocracia y los costos derivados de la
influencia de los subordinados o de niveles inferiores que buscan
sus propios intereses.
Compartir el riesgo resultante de la incertidumbre entre las partes a
fin de asegurar, por un lado, la viabilidad econmica de los bienes y
servicios involucrados en el contrato y, por otro lado, el cumplimiento
de las obligaciones acordadas.
Convertir el contrato en acuerdos exigibles de estricto cumplimiento
ante la ley, a fin de evitar que sean tratados como trmites burocrticos
sin costo alguno en caso de incumplimiento de lo pactado.
En consecuencia, los problemas de Agencia tienen como razones las

asimetras de informacin, el riesgo moral, la seleccin adversa y la existencia
de incertidumbre. Esta ltima se da cuando los resultados no dependen exclusivamente de las acciones del agente sino de circunstancias o elementos
no conocidos por la persona encargada de tomar la decisin.
Otros fallos de informacin que limitan la competencia se relacionan
con los productos heterogneos, por cuanto es muy difcil para el consumidor
valorar distintos productos o comparar precios con calidad. Por ejemplo, es
muy difcil para el paciente valorar la calidad de distintos mdicos o tratamientos. Adems, ofrecer un servicio a precios ms bajos no necesariamente
significa que su calidad sea inferior. La escasa publicacin o divulgacin de las
caractersticas de un bien son tambin problemas asociados a la informacin
que restringen la competencia.
207
8.1.4 Retornos crecientes: economa de las ideas

En general, hay rendimientos crecientes si el incremento porcentual en la produccin es mayor que el incremento porcentual en la cantidad de factores. Los
retornos de escala se refieren a la relacin entre factores productivos y producto y las economas de escala a la relacin entre costos y producto. Entre ambos
existe una estrecha relacin. As, cuando existen retornos a escala crecientes
el incremento en los costos es proporcionalmente menor que el incremento
en la produccin, generando economas de escala que implican que el costo
por unidad de producto sea menor, lo que disminuye los costos medios.
Ahora bien, cuando los bienes no son excluyentes generan importantes
desbordamientos (spillovers) de los beneficios que no capturan los productores.
Estos bienes con desbordamientos o externalidades positivas tienden a tener
una baja produccin en el mercado y brindan por lo tanto una oportunidad
para que el Estado intervenga mejorando el bienestar de la sociedad. Este es el
caso clsico de la investigacin bsica, la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
Adems de estas caractersticas, los bienes que no son rivales, como
las ideas, incluyen un costo fijo de produccin y un costo marginal cercano
a cero. Es decir, este tipo de bienes est ntimamente vinculado a la presencia
de rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta.
En el grfico 46 se muestra la relacin entre costos fijos y rendimientos
crecientes. El costo medio es decreciente debido a los rendimientos crecientes
y el costo marginal es constante. El costo de producir la primera unidad es muy
alto, debido a su costo fijo, pero el costo promedio va disminuyendo y a niveles de
mayor produccin el costo fijo se distribuye entre un mayor nmero de unidades
del bien, por lo que el costo promedio disminuye con la escala de produccin.
Si se trata de igualar, como sucede en casos de competencia perfecta,
el precio y el costo marginal, esto dara como resultado ganancias negativas,
por cuanto con rendimientos crecientes el costo promedio siempre es mayor
que el costo marginal y por lo tanto la fijacin del precio al costo marginal
arrojara prdidas. Bajo estas circunstancias ninguna empresa entrara al mercado. Por esta razn, el Estado usualmente subsidia este tipo de actividades
y permite establecer el precio por encima del costo marginal para recuperar
as el costo fijo de crear la primera unidad del bien. A la larga, la necesidad
de ganancias impone un alejamiento de la regla de oro de la competencia
perfecta de precio igual a costo marginal3. Segn el grfico 46, para producir
3.
208
Cuando las asignaciones de recursos guiadas por el sistema de mercado funcionan bajo
los supuestos de competencia, informacin perfecta, mercados completos, rivalidad
y exclusin, entonces son eficientes en el sentido de Pareto (Albi et al. 1994).
*UiFR
5HQGLPLHQWRVFUHFLHQWHVFRVWRMR\HFRQRPtDGHODVLGHDV
Subsidio
B
C
A
Costo promedio
Costo marginal
Unidades producidas
Fuente: Jones (2000).
dos unidades el subsidio es la distancia entre A y B y para producir tres el

subsidio sera la distancia entre C y D.
8.1.5 Mercados incompletos
Existen bienes y servicios que podran ser catalogados como privados, pero
que no son adecuadamente provistos por el mercado. Es ms, aun cuando
el precio que los consumidores estn dispuestos a pagar sea mayor que el
precio de proveerlos, estos no se producen porque los agentes privados
temen hacerlo. Esta situacin de mercados incompletos se da preferentemente en los mercados de riesgos, prstamos y capitales. Ejemplos de esta
situacin se presentan en los seguros contra desastres naturales, fondos
de garanta estatales contra posible insolvencia de los bancos, fondos de
respaldo para el financiamiento de pymes, fondos para la educacin universitaria, seguros contra enfermedades catastrficas o seguros mdicos
para adultos mayores.
Esta falla tambin puede ser vista como ausencia de mercados complementarios, es decir, cuando el consumo de un bien est sujeto a la presencia de otro bien. Por ejemplo, el inters de la poblacin por la lectura y
la existencia de bibliotecas pblicas.
209
8.1.6 Competencia imperfecta

Se dice que un mercado es competitivo cuando el elevado nmero de compradores y vendedores hace que ninguno pueda influir en l, es decir, todos
ellos son simples tomadores de precio. Atentan contra esta situacin la
existencia de barreras de entrada y salida de empresas al mercado, de vendedores que puedan controlar el precio de su producto, de diferenciacin
del producto o de un patrn de precios altos y un nivel de produccin bajo.
Dentro del tipo de mercados imperfectamente competitivos que
justifican la intervencin del Estado se encuentran el monopolio y el oligopolio. Un caso especial lo constituye el monopolio natural, en el cual
la principal barrera de entrada la constituyen los rendimientos crecientes
a escala, como es el caso del suministro de electricidad, telecomunicaciones, transporte areo, de ferrocarril o urbano, agua o telefona. Dado
que con este tipo de rendimientos los costos de produccin disminuyen
a medida que aumentan los niveles de produccin, la barrera de entrada
surge porque el ingreso de una nueva firma al mercado se dificulta por
los elevados costos fijos de produccin o de inversin para bajos niveles
de produccin. Dotado el monopolista para cobrar un precio mayor al so*UiFR
Asignacin a precios competitivos
P
Demanda
C
P2
B
A
P1
Cma
Ima
Smo
210
Cme
Y
Scp
cialmente deseado, el Estado interviene para regular su funcionamiento o

para fijar los precios finales al consumidor. En teora, el monopolio al que
se llega de forma natural maximiza sus beneficios en el punto donde el
ingreso marginal es igual al costo marginal, lo cual hace que la cantidad
sea menor a la eficiente (Scp).
En el grfico 47 se muestran los costos medios (Cme), los costos marginales (Cma) y el ingreso marginal (Ima). El punto de equilibrio con competencia
perfecta sera aquel donde el costo marginal es igual al precio (A) con un nivel
de produccin de competencia perfecta Scp. Y el equilibrio del monopolista
vendra por el punto donde el ingreso marginal es igual al costo marginal
(B) con un nivel de produccin Smo.
8.1.7 Bienes preferentes
Independientemente de las preferencias individuales o la soberana del
consumidor, el Estado invoca con los bienes preferentes una finalidad de
orden superior para intervenir, con la justificacin de que conoce mejor
que los ciudadanos lo que ms les conviene y dada la importancia de estos
bienes hace que se provean coactivamente con carcter pblico.
Tales bienes y servicios necesarios para llevar una vida satisfactoria que
el Estado subvenciona o provee gratuitamente o cuyo consumo en ciertos
casos impone obligatoriamente, se consideran como merit goods y constituyen en muchos casos una forma de paternalismo por parte del Estado.
En la prctica, los bienes preferentes son bienes que los individuos
no aprecian de forma correcta, bien sea porque los valoran ms de lo que
deberan como es el caso del alcohol, el tabaco y las drogas, bien sea
porque los valoran menos de lo que deberan como educacin, salud,
cultura o seguridad al conducir. En estos casos, el Estado interviene para
corregir la falla del mercado, sea disuadiendo su consumo, regulndolo o
incentivndolo.
El consumo de cierto tipo de bienes produce efectos pblicos negativos o externalidades negativas que se trasladan al Estado mediante mayores
gastos; es el caso, por ejemplo, de los servicios pblicos de salud para atender
enfermedades pulmonares debido al consumo de cigarrillos, accidentes de
trnsito por el exceso de consumo de licor o por aversin al uso de cinturn
de seguridad, obesidad por malas prcticas alimentarias, resistencia al uso de
preservativos para evitar enfermedades venreas o enfermedades coronarias
por falta de ejercicio fsico.
211
8.1.8 Problemas de accin colectiva

Entre los fallos de mercado asociados con los bienes pblicos se plantean
problemas de accin colectiva o dificultades en la cooperacin para lograr
un determinado objetivo. Segn Eduardo Wiesner (2007, citando un texto
de Ostrom de 2002), este tipo de fallos se define as:
[] una situacin de accin colectiva ocurre cuando dos o ms individuos se
asocian para producir algo de valor, cuando sera difcil producirlo independientemente. Los problemas de accin colectiva ocurren cuando la falta de
motivacin y de informacin o la informacin asimtrica generan incentivos
que impiden que los individuos o las instituciones resuelvan satisfactoriamente una situacin de accin colectiva.
Es decir, tales problemas surgen cuando un grupo de individuos o

instituciones desean un bien pblico como seguridad ciudadana, alumbrado pblico o calles asfaltadas pero ninguno tiene los medios para
proporcionarlo individualmente, en otras palabras, cuando son necesarios
los esfuerzos de dos o ms individuos para lograr un resultado.
Por lo tanto, los problemas de accin colectiva y de movimientos
sociales estn fundamentalmente caracterizados por la interdependencia
entre los participantes, de tal manera que el esfuerzo y la contribucin de
uno de ellos influye en el esfuerzo que ponen los dems y lo ms racional es
actuar de gorrn o polizn (free riders) y confiar en que otro sea quien ponga
el esfuerzo o el dinero mientras uno disfruta del bien pblico. Es decir, el
hecho de que no se pueda excluir a nadie del disfrute de los bienes pblicos,
as como los costos individuales en que incurren los participantes en una
accin colectiva, desincentiva la iniciativa cooperativa y fomenta la conducta
del polizn. Esto da a entender que no hay ningn sistema de organizacin
social en la provisin de bienes pblicos que no tenga que soportar costos
de coordinacin de un modo u otro.
Estamos pues ante un escenario en el cual interesa saber cundo y
cmo un cierto nmero de personas actuarn conjuntamente y con un mismo propsito. Esta situacin plantea las siguientes preguntas: es necesario
que el Estado intervenga para conseguir una accin colectiva?, es posible
que los individuos coordinen independientemente sus actuaciones?, bajo
qu condiciones se logra el xito de la actuacin colectiva?, bajo qu condiciones el individuo considera que es racional cooperar?
Tales preguntas son trascendentales en el diseo de las polticas pblicas y en la administracin pblica en general porque motivan a pensar de
212
qu manera se pueden promover reformas que contribuyan a solucionar el

dficit de cooperacin que afecta al bien pblico y al bienestar social.
La mayora de los trabajos sobre el tema de la relacin entre cooperacin y bienes pblicos est referida al estudio seminal de Mancur Olson: La
lgica de la accin colectiva (1965). Segn Olson, los individuos, dentro de
un clculo de costos y beneficios, no tienen la suficiente motivacin para
actuar en procura del bien comn a menos que se den dos condiciones: una,
que el tamao del grupo sea lo suficientemente pequeo, y dos, que exista
algn tipo de coercin o incentivos adecuados para motivarlos a actuar de
manera conjunta.
Olson se respalda en la teora de la eleccin racional para explicar
qu mueve a individuos racionales a participar en acciones colectivas o a
pertenecer a grupos de inters contribuyendo con su esfuerzo a producir
bienes colectivos en lugar de consumirlos directamente, aprovechndose
as de la aportacin que realizan otros individuos. Su objeto de estudio ya
no son actores polticos especficos, llmense gobiernos, partidos polticos o
votantes, sino asociaciones civiles. De esta manera, se establece una conexin
explicativa entre lo micro y lo macro: los individuos asumen los costos de
actuar en beneficio de todos cuando reciben los adecuados incentivos es
decir, aquellos de los que se pueden beneficiar quienes contribuyen a la accin colectiva, el reconocimiento de los dems o los vnculos de amistad
que el participante puede establecer como capital social.
Dado que se trata de un problema particular de coordinacin y cooperacin para el fomento del capital social y la formacin de la comunidad,
la accin colectiva puede y debe ser promovida por el Estado sin perjuicio
de que el grupo sea lo suficientemente grande. Para ello, el fortalecimiento
institucional y organizacional, la construccin de redes y concertaciones sociales, la consolidacin de normas y valores como solidaridad, tolerancia,
reciprocidad, confianza, identidad, cooperacin voluntaria y colaboracin
ciudadana son formas y mecanismos que coadyuvan a la accin colectiva.
De esta manera, es posible que las personas contribuyan ms con su gasto o
esfuerzo al bienestar colectivo, a pesar de que los beneficios sean compartidos
por todos. Esto para contrapesar la intuicin analtica de Olson (1965), segn
la cual la racionalidad individual no implica o no es suficiente para garantizar
la racionalidad colectiva, porque bajo esas circunstancias el comportamiento
racional de los miembros de un colectivo podra llevarlos a actuar como free
riders, lo cual puede impedir que el colectivo alcance su mximo de bienestar.
213
Entre los instrumentos utilizados ms recientemente por los tericos

sobre la accin colectiva est la teora de juegos, en la cual las interacciones
estratgicas o comportamientos entre los individuos se representan en una
gran variedad de situaciones. El famoso juego del dilema del prisionero
es un claro ejemplo de ello. Este dilema es muy utilizado para demostrar
el fracaso de la accin colectiva en la provisin de bienes pblicos, fracaso
que se produce como consecuencia de la actuacin independiente no
coordinada de individuos que buscan maximizar su beneficio cuando los
efectos de esas decisiones son interdependientes o estratgicos; en otras
palabras, cuando los resultados de la actuacin de un individuo dependen
simultneamente de las actuaciones del resto del colectivo y los decidores
conocen esa interdependencia (Marn Quemada y Garca-Verdugo 2008).
Basado en Sandler (1992), el dilema del prisionero, o situacin no cooperativa, es planteado por Marn Quemada y Garca Verdugo de la siguiente manera:
A. Dos individuos han cometido un robo a mano armada y dos sospechosos han sido detenidos por la polica portando cada uno de ellos
un arma de fuego.
B. El juez sabe que no puede hacer que los condenen por el robo, a no
ser que al menos uno de ellos confiese, pero s puede hacer que los
condenen a dos aos de crcel por portar armas en forma ilegal.
C. La mxima sentencia prevista por robo a mano armada es de diez aos
de crcel.
D. Los dos sospechosos son interrogados por separado y el juez les ofrece
un trato: si uno confiesa y el otro no, quien confiesa recibe una condena
de un ao y el otro la sentencia mxima.
E. Si los dos confiesan, ambos reciben una condena de siete aos.
F. Si ninguno de los dos confiesa, ambos sern condenados a dos aos
de crcel por posesin de armas.
Entre los resultados previsibles que se pueden dar, el ms probable
es que los dos sospechosos confiesen haber cometido el robo, aunque los
dos saldrn ms beneficiados si no confiesan, porque saben que el juez no
tiene cmo probar que han cometido el asalto. Para interpretar los resultados se introduce el concepto de estrategia dominante o la estrategia de un
jugador que le proporciona un resultado mejor, independientemente de la
estrategia del otro jugador. As, la estrategia confesar es dominante para
214
ambos prisioneros a pesar de ser subptima frente a la de no confesar y

recibir dos aos de crcel cada uno.
El cuadro 11 muestra los cuatro posibles escenarios o estrategias que
se pueden dar en trminos de condenas. En el cuadrante inferior izquierdo
el prisionero 1 confiesa y recibe un ao de crcel y el prisionero 2 no confiesa y recibe diez; en el cuadrante superior izquierdo ninguno confiesa y
reciben dos aos de crcel cada uno. En el cuadrante inferior derecho ambos
confiesan y reciben siete aos de crcel cada uno y en el cuadrante superior
derecho el prisionero 1 no confiesa y recibe diez aos de crcel y el prisionero
2 recibe un ao tras confesar.
&XDGUR
El dilema del prisionero
3ULVLRQHUR
Prisionero 1
Aos de crcel tras

no confesar
Aos de crcel tras

confesar
Aos de crcel
tras no confesar
Prisionero 1: 2
Prisionero 1: 10
Prisionero 2: 2
Prisionero 2: 1
Aos de crcel
tras confesar
Prisionero 1: 1
Prisionero 1: 7
Prisionero 2: 10
Prisionero 2: 7
Fuente: Marn Quemada y Garca Verdugo (2008).
El dilema demuestra que la no cooperacin, la desconfianza, la falta

de comunicacin y la falta de coordinacin conducen a una estrategia o solucin no ptima o de prdida. Es decir, si los actores confan mutuamente,
y en base a esa confianza deciden cooperar, obtendran el mejor resultado
colectivo. Si pasamos al caso de un colectivo, hay situaciones en las que,
buscando todos los mximos beneficios, se impone la peor estrategia posible
para el conjunto del colectivo.
8.1.9 Desafos de la desigualdad y la redistribucin del ingreso
La pobreza y la desigualdad son rasgos caractersticos de las economas
latinoamericanas. La eliminacin de la pobreza extrema disminuye la desigualdad, pero no es suficiente, ya que la reduccin de la desigualdad es un
compromiso de mayor envergadura que exige una enorme voluntad poltica
215
y la aspiracin de las sociedades modernas y democrticas no puede ser satisfecha con el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza mientras
subsistan desigualdades tan grandes como en Amrica Latina.
Es bien sabido que la interaccin de las fuerzas del mercado produce
diferencias de renta entre los individuos que el mercado no corrige sino
que, por el contrario, puede exacerbar. Esta situacin se ve agravada por la
enorme desigualdad en cuanto a ingresos existentes entre individuos y por
las inequitativas condiciones de acceso a servicios bsicos. As, con el propsito de construir una sociedad ms igualitaria y justa, el Estado interviene y
regula el mercado a fin de compensar diferencias y garantizar un desarrollo
ms equitativo y menos excluyente. Para resaltar este punto basta mencionar
que el coeficiente de Gini promedio en la regin se ha mantenido en torno a
0,55 en los ltimos quince aos y en la OECD en 0,34 (Cepal 2010a)4.
Para ejemplificar la magnitud del problema en la regin, en el caso de
Colombia pas con un alto crecimiento en las ltimas dcadas y significativos avances en la reduccin de la pobreza, que ha pasado de 54% a 45% de
poblacin catalogada como pobre entre 2002 y 2009, lo que equivale a veinte
millones de personas en pobreza la desigualdad hace que el 10% ms rico
de la poblacin se quede con la mitad del PIB, mientras al 10% ms pobre
apenas le corresponde el 0,6% del mismo. Esto se ve agravado por el hecho
de que cada uno de los pobres que tiene trabajo mantiene a seis personas
en promedio, en tanto que los del tope de la pirmide sostienen solo a dos.
Por otra parte, tambin las diferencias regionales son escandalosas. El
ingreso por habitante de una regin perifrica es la sexta parte de aquel que
vive en la capital y el desequilibrio entre las diez principales ciudades que
crecen y son polos de desarrollo y los ochocientos municipios con niveles
de pobreza superiores al 66% es enorme. Adems, la brecha entre la ciudad
y el campo viene amplindose y agravndose por la alta concentracin de
la propiedad. La pertenencia a una etnia tambin marca la desigualdad: si
el promedio nacional de necesidades bsicas insatisfechas es de 27%, el de
la poblacin indgena es de 57% y el de la poblacin afro, de 66%. Todo esto
sin hablar de las condiciones de la mujer y su rostro de desigualdad. Para
4.
216
El coeficiente de Gini, como medida de la desigualdad, es un nmero entre cero y uno,

en donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos)
y uno a la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los dems
ninguno).
rematar el cuadro, el 35% de los subsidios del gasto pblico va al 20% ms

rico de la poblacin; esto en parte explicara por qu la inequidad persiste,
pese a que el gasto social anual por habitante creci en trminos reales un
60% entre 2001 y 2008, segn datos del Departamento Nacional de Planeacin (Revista Semana 2011).
Ante la evidencia de la desigualdad en la regin y los desafos presentes, la Cepal puso a consideracin de los gobiernos el documento La hora de
la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. En palabras de su secretaria
ejecutiva: proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y ms
desarrollo productivo e igualar mediante la potenciacin de las capacidades
humanas y la movilizacin de energas del Estado (Cepal 2010a).
Para graficar el problema de la desigualdad, el cuadro 12, tomado del
Panorama social de la misma institucin (Cepal 2010b), muestra los altos
coeficientes de Gini en la mayora de los pases de la regin, lo cual constata
una vez ms la escandalosa posicin de ser la regin ms inequitativa del
planeta: La desigualdad recorre cinco siglos de discriminacin racial, tnica
y de gnero, con ciudadanos de primera y segunda categora y la peor distribucin del ingreso del mundo.
Por qu hacemos nuestro el valor de la igualdad?, se pregunta la
Cepal y en el mismo documento responde:
Porque creemos interpretar un reclamo histrico largamente sostenido y
postergado en las sociedades latinoamericanas y caribeas. A partir de este
reclamo se han ensayado, con mayor o menor fortuna, revoluciones y reformas, modelos de gobierno y de poltica, movimientos populares, acuerdos
entre grupos y demandas de los ms diversos actores. Pero al mismo tiempo
que la igualdad respira, como valor positivo, en la memoria histrica de la
regin, se ha visto sistemticamente negada por esa misma historia. En efecto,
la desigualdad recorre cinco siglos de discriminacin racial, tnica y de gnero,
con ciudadanos de primera y segunda categora. Recorre una modernizacin
hecha sobre la base de la peor distribucin del ingreso del mundo. Recorre
dcadas recientes en que se ha exacerbado la heterogeneidad de las oportunidades productivas de la sociedad, se ha deteriorado el mundo del trabajo y
se ha segmentado el acceso a la proteccin social, multiplicndose las brechas
por doquier. Recorre las asimetras frente a la globalizacin (Cepal 2010a).
Ahora bien, al enfrentar el problema de la redistribucin de la renta y

promover polticas ms igualitarias, el Estado enfrenta dos posibles conflictos:
el conflicto entre igualdad y libertad y el conflicto entre igualdad y eficiencia.
217
&XDGUR
$PpULFD/DWLQDFRHFLHQWHGH*LQLGHOLQJUHVRSULPDULR
per cpita antes de las transferencias monetarias
Pases
Concentracin de ingreso
per cpita antes de transferencias
FRHFLHQWHGH*LQL
Hogares
Personas
Argentina (2008)

Bolivia (2007)

Brasil (2008)

Chile (2008)

Colombia (2008)

Costa Rica (2008)

Ecuador (2008)

El Salvador (2007)

Guatemala (2007)

Honduras (2007)

Mxico (2008)

Nicaragua (2005)

Panam (2008)

Paraguay (2008)

Per (2008)

Repblica Dominicana (2008)

Uruguay (2008)

Venezuela (2008)

Promedio simple

Fuente: Cepal (2010b).
5.
218
El ingreso primario, tambin llamado ingreso autnomo, se define como la suma de

todos los pagos que recibe el hogar como resultado de la posesin de factores productivos; incluye sueldos y salarios, ganancias del trabajo independiente, autoprovisin
de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses, pensiones y jubilaciones.
Las transferencias monetarias son todos los pagos en dinero provistos por el Estado,
tales como pensiones asistenciales, subsidios y asignaciones familiares.
8.1.9.1 El debate liberal-comunitarista sobre igualdad y libertad

Respecto al primer conflicto, con la publicacin de Teora de la justicia (1978),
John Rawls da inicio al fructfero debate liberal-comunitarista sobre la filosofa poltica con criterios de legitimacin redistributiva, debate de amplias
repercusiones en lo poltico, lo econmico y lo social. Adems, tal publicacin
ofreci, para el estudio de la poltica pblica, una pauta moral alternativa
al utilitarismo y una nueva base de justificacin moral para la sociedad
liberal, hacindola ms solidaria y menos individualista y permitiendo con
su concepcin conciliar libertades polticas y libertades individuales. Para
Rawls, la justicia es vista como equidad capaz de satisfacer por consenso
las expectativas de libertad y justicia distributiva de la sociedad. Con este
planteamiento revitaliza y le da contenido moral a la visin tradicional de
contrato social de Locke y Rousseau.
Como bien lo remarca Eduardo Wiesner (2010):
Este no es un asunto irrelevante para la bsqueda de la combinacin correcta
de polticas procrecimiento y propobre, o de estabilidad macroeconmica,
puesto que en el fondo de ambos temas (el crecimiento y la equidad) est el
propsito fundamental de aumentar el bienestar individual y colectivo, pues
los dos parecen ser inseparables en cualquier contrato social.
El esquema metodolgico que utiliza Rawls ser el de la posicin

original o Estado hipottico que garantice la imparcialidad de los acuerdos
fundamentales. Se trata de averiguar cules principios sera racional adoptar
en una situacin contractual sin caer en el utilitarismo o sin las preconcepciones del intuicionismo6. Rawls plantea una situacin ficticia en la que todos
estn desprovistos de informacin que pueda afectar sus juicios sobre la
justicia, excluyendo as el conocimiento de las contingencias que ponen a
los hombres en situaciones desiguales y le introducen preconceptos en la
seleccin de los principios directores.
6.
El intuicionismo como doctrina plantea que el hombre, a travs de sus intuiciones,

puede comprender lo que la realidad verdaderamente es. En este sentido se parece
al misticismo, donde la revelacin es la verdad que supera la capacidad del intelecto. Para el intuicionismo los valores intuitivos son inmediatos, al igual que para los
empricos los valores morales nacen con la experiencia y para los racionalistas los
valores morales viene dados por la razn. Para Rawls, el intuicionismo es la doctrina
que mantiene que existe una familia irreducible de primeros principios que tienen
que ser sopesados unos con otros preguntndonos qu balance es el ms justo segn
nuestro juicio (ver Grueso 2005: 58).
219
Para Rawls, los principios de la justicia son aquellos que las personas
libres y racionales a quienes les conciernen sus propios intereses personales
aceptaran en una posicin de igualdad (1978). Para garantizar esto, Rawls
recurre al velo de ignorancia que permite que al interior de la posicin
original todos sean iguales y tengan las mismas condiciones al escoger los
principios de justicia, situacin hipottica donde los representantes de la
sociedad, al establecer las reglas de juego, estaran detrs de un velo por lo
cual no conoceran el origen, raza, sexo, religin, motivaciones, intereses,
capacidades o defectos de los representados. Las partes desconocen detalles sobre s mismas y esta situacin los conducir a buscar principios justos
para todos. El planteamiento tambin supone asignarle a cada ciudadano
en la sociedad una posicin al azar y, dado que las personas en la posicin
original son racionales, buscarn optimizar sus intereses y, a pesar de carecer
de informacin sobre sus propios fines particulares, tienen conocimiento
suficiente para preferir ms bienes sociales primarios que menos (libertad,
igualdad de oportunidades, renta, riqueza, respeto mutuo). En definitiva,
saben elegir para proteger su libertad, ampliar sus oportunidades y aumentar
los medios para promover sus objetivos.
Bajo el velo de ignorancia, las partes representantes de los ciudadanos eligen a partir de rigurosas condiciones de incertidumbre por
cuanto no pueden conocer determinada informacin particular que afecte
los principios de justicia. No conocen su posicin o lugar en la sociedad,
es decir, sus talentos o capacidades, sus activos, sus atributos, sus debilidades y sus rasgos psicolgicos, como tampoco las condiciones polticas,
econmicas o culturales de su propia sociedad, ni la generacin a la que
pertenecen. Solo tienen acceso a un tipo de informacin general sobre
la sociedad, a teoras de carcter poltico, econmico y psicolgico que
puedan contribuir a sus deliberaciones sobre los principios de justicia.
Como las diferencias personales son desconocidas y tambin el futuro de
cada uno, el velo de ignorancia hace posible una eleccin colectiva de
una concepcin particular de justicia7.
Rawls postula que hay dos principios de justicia que seran escogidos
en la posicin original:
7.
220
El representante es concebido por Rawls como razonable y racional. Razonable en el

sentido de que desarrolla la discusin sobre el orden justo respetando las restricciones
que el proceso constructivista le fija, racional en cuanto busca que la escogencia de
los principios de justicia beneficie la realizacin ulterior de su plan racional de vida.
A. El principio de libertades, que enfatiza la igualdad, incluyendo

iguales derechos, libertades y oportunidades, as como los derechos
ligados con la libertad de asociacin y el ejercicio de la democracia.
B. El principio de diferencia, segn el cual las desigualdades econmicas
y sociales deben estar estructuradas de tal manera que se d un mayor
beneficio a los ms pobres y cargos y posiciones abiertos para todos
en igualdad de oportunidades.
A continuacin, Rawls propone un itinerario basado en el contrato
social o en una asamblea constituyente donde se dicten leyes proclives al
establecimiento de una sociedad ms justa. De esta forma, la justicia social
quedara establecida contractualmente por individuos en un proceso tambin racional de eleccin de carcter universal y supracomunitario.
Mediante este principio se define el procedimiento para minimizar
la desigualdad. Las desigualdades deben organizarse o estructurarse de tal
manera que resulten ms ventajosas para los menos favorecidos y deben
posibilitar iguales oportunidades a todos los participantes del contrato social,
de manera que todos los asociados puedan desarrollar sus talentos y proyectos particulares de vida. El mismo Rawls define este segundo principio as:
Todos los bienes sociales primarios la libertad y las oportunidades, el ingreso y la riqueza y las bases del respeto propio deben ser distribuidos de
forma igual, a menos que una distribucin desigual de alguno o todos estos
bienes sea para la ventaja de los menos favorecidos (1978).
Mediante la prioridad del primer principio de justicia sobre el segundo,

es decir, de las libertades sobre la igualdad, Rawls precisa como tarea del Estado garantizar los derechos y libertades bsicos de la ciudadana que hagan
posible la justa cooperacin social entre individuos, grupos y regiones con
distintas concepciones del bien8. Y mediante el segundo principio de justicia
8.
Rawls introduce en la Teora de la justicia una teora del bien: aquello que todo hombre
racional desea para la realizacin efectiva de su plan de vida. As pues, Rawls supone
que aunque en la posicin original las personas no conozcan su propia concepcin del
bien, s prefieren ms y no menos bienes primarios Los bienes sociales primarios fundamentales para el individuo, en tanto persona o como ciudadano, son aquellos mediante
los cuales se realiza el plan racional de vida: libertades bsicas, libertad de movimiento
y libre eleccin de ocupacin, poderes y prerrogativas de cargos de responsabilidad,
renta y riqueza y las bases sociales del respeto de s mismo (1978 : 96, 193).
221
se garantiza la satisfaccin de un mnimo social y poltico para que las desigualdades no sean tan marcadas entre un grupo y otro y para que se establezcan
las condiciones institucionales propicias de los derechos y libertades.
El gran mensaje de Rawls en la hechura de las polticas pblicas es que
los juicios sobre la justicia redistributiva o la justicia como equidad no son
simplemente descriptivos sino normativos y prescriptivos y como tal la justicia no forma parte de un estado natural de las cosas sino que corresponde
a una construccin social a partir de nuestras propias realidades.
En la lnea de John Rawls, pero con notables avances terico-instrumentales, cabe destacar los influyentes trabajos de Amartya Sen, ganador
del premio nobel de Economa en 1998, ampliamente conocido por sus
prestigiosos trabajos sobre bienestar y desarrollo humano y cuyos conceptos
y medidas sobre pobreza y capital humano continan siendo las bases de los
informes sobre desarrollo humano que anualmente publica el PNUD. Pieza
fundamental de estos trabajos son los revolucionarios conceptos sobre funcionamientos y capacidades, definidos respectivamente como posibilidades
de ser o de hacer y como opciones disponibles. As, la calidad de vida de una
persona no se define en trminos de utilidad ni de bienes primarios, sino de
lo que efectivamente una persona puede realizar, de las realizaciones que
consigue o de las capacidades que tiene para libremente alcanzar el tipo de
vida que valora. Por lo tanto, el valor de la libertad depende esencialmente
de lo que se puede hacer con ella, es decir, de la libertad real.
Sen propone un concepto de desarrollo que define como expansin de
las capacidades de las personas. Estas capacidades son expresiones de libertades positivas para lograr unas vidas o unos funcionamientos. Mediante este
enfoque, la pobreza es vista como un fallo en el logro de ciertas capacidades
mnimas y no tanto como una mera insuficiencia de renta en relacin con una
lnea de pobreza. Con esto se marca una diferencia con el enfoque de capital
humano, en el cual lo esencial es el grado de formacin y productividad (conocimientos, habilidades, destrezas) de las personas. Por el contrario, el enfoque
de capacidades pone acento en la expansin de la libertad humana para llevar
vidas ms valiosas y ser mejores ciudadanos (Sen 1997).
Segn Sen, la suma de capacidades y funcionamientos permitira al ser
humano libertades efectivas o un conjunto de opciones disponibles y, por
lo tanto, los gobiernos y las polticas pblicas en particular tienen que ser
juzgados en funcin de las capacidades reales que sus ciudadanos pueden
desempear. En economa del desarrollo y filosofa poltica a este enfoque
se le define como dimensin de las capacidades (Sen 2000).
222
Es en este marco de conceptos que la propuesta de la Cepal En la

hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir (2010a) adquiere
el mximo de trascendencia como Agenda de desarrollo para una mayor
igualdad de oportunidades, resultados y derechos, con seis reas estratgicas en un horizonte de largo plazo. Se trata de una propuesta a la altura del
desafo, si se constata que en 2008 la incidencia de pobreza alcanz a un
33% de la poblacin de la regin, incluyendo 13% que vive en condiciones
de pobreza extrema o indigencia. Esto equivale a 180 millones de personas
pobres y 71 millones de indigentes9.
Las reacciones a la propuesta de John Rawls se asocian a una crtica
liberal encabezada por James Buchanan y Robert Nozick en las dcadas
de 1970 y 1980, quienes basados en los escritos de Friedrich Hayek e
Isaiah Berlin dan pie a argumentos entre libertarios e igualitaristas. Los
primeros sostienen que debe primar la libertad individual ante cualquier
interferencia del Estado y bajo este lema se enmarcan frases como estas: la
distribucin de bienes y de riqueza es justa si es el resultado de intercambios
libres entre adultos libres y cualquier accin redistributiva del Estado es injusta y abusiva; la redistribucin es injusta porque las personas son dueas
de s mismas y, por ende, dueas de lo que producen; gravar con impuestos
los beneficios del trabajo equivale a trabajo forzado (Nozick 1988)10.
La combinacin de libertad e igualdad propuesta por Rawls fue contrarrestada tanto por los pensadores polticos libertarios, opuestos al igualitarismo, como por los comunitarios, opuestos al liberalismo. La gran crtica
libertaria provino de Robert Nozick, colega de Rawls en el Departamento
9.
10.
Segn la Cepal, se clasifica como pobre a una persona cuando el ingreso por habitante
de su hogar es inferior a la lnea de pobreza o monto mnimo necesario para satisfacer
sus necesidades esenciales. En el caso de la indigencia, la lnea refleja nicamente el
costo de satisfacer las necesidades de alimentacin (Cepal 2010b: 17).
Sobre estos temas, el politlogo Isaiah Berlin plante diferencias entre libertad positiva
y libertad negativa. Libertad positiva es la capacidad de hacer algo no tanto porque
alguien se lo impida sino porque el individuo se encuentra posicionado de manera
que puede hacerlo; este tipo de libertad es emergente, procede de la accin solidaria
de personas y grupos que se comprometen con la creatividad, la innovacin, la responsabilidad social, la justicia distributiva, la tica y la convivencia. Est al servicio de
la sociedad. La libertad negativa, por otra parte, considera que un individuo es libre
porque nadie restringe su accin. Es estar libre de obstculos para hacer lo que yo
quiera y crear las circunstancias en que se deja solos a los hombres para que hagan
lo que quieran, siempre que sus acciones no interfieran con la libertad de los dems.
Es individualista y egosta (ver Lpez 2005: 105-106).
223
de Filosofa de la Universidad de Harvard, quien defiende al Estado mnimo

dedicado a proteger los derechos de propiedad e individuales. En su obra
Anarqua, Estado y utopa (1988), escrita originalmente en 1974 (Anarchy,
State and Utopia), los principios bsicos son la propiedad individual y los
derechos naturales individuales.
Como rplica al igualitarismo de Rawls, la posicin de los comunitaristas ha sido defendida por Michael Walzer, Michael Sandel y Alasdair
MacIntyre, quienes se oponen a la abstraccin excesiva de la filosofa poltica
para revalorizar la trascendencia de los valores, la tradicin, la solidaridad
y la cultura de cada sociedad. Para estos autores no es posible que los individuos puedan elegir principios de igualdad desvinculados del significado
e interpretacin que la comunidad otorga a los bienes. Los individuos son
parte de una comunidad y estn ligados por solidaridades profundas y valores comunes. As, la justicia pasa a ser un instrumento de la igualdad, pero
est imbuida de las particularidades de la historia, cultura y ciudadana de
cada sociedad. En consecuencia, la produccin, distribucin e intercambio
de bienes en cada sociedad es un asunto complejo y no todo lo compra el
dinero ni todo lo provee el mercado. El hecho de escoger independientemente, amparados en un contrato social, como lo propona Rawls, para los
comunitaristas constituye un excesivo individualismo que podra poner
en peligro los lazos de la comunidad por prestarle demasiada atencin a las
libertades de expresin y sindicalizacin.
Por dichas razones, Michael Walzer analiza la justicia como una igualdad compleja que depende del significado de los bienes en cada sociedad.
Los bienes sociales primarios no podran ser fijados de manera universal y
hegemnica sin tener en cuenta el contexto particular de cada comunidad, su
tradicin y su identidad. As, mientras que los liberales ponen el acento en la
inviolabilidad de los derechos individuales, los comunitaristas apelan a la tradicin del autogobierno democrtico en comunidades y sociedades abarcables.
Tambin entre los comunitaristas destacan otros pensadores, como
Amitai Etzioni, Robert Bellah y Charles Taylor, quienes afirman el papel de la
comunidad en la tarea de definir y formar a los individuos y el derecho de
la mayora a tomar decisiones que afecten a la minora. En consecuencia,
pregonan una sociedad moderna sustentada en tres pilares: Estado, mercado
y comunidad.
En una posicin intermedia, Ronald Dworkin trat de mediar en el
conflicto entre libertad y equidad y seala que las libertades fundamentales
224
de pensamiento, expresin o asociacin no tienen por qu rivalizar con la

igualdad de recursos. En otras libertades secundarias, el Estado puede intervenir y coartarlas para buscar una mayor equidad dentro de la comunidad,
como en el caso de la educacin o la salud bsica (Dworkin 1993).
8.1.9.2 Igualdad y eficiencia
Con relacin al conflicto entre igualdad y eficiencia, las discusiones dependen de los resultados de los estudios sobre las relaciones entre crecimiento
econmico y desigualdad. En un bando se inscriben quienes concluyen que
grandes desigualdades son negativas para el crecimiento y en otro quienes
no ven en las fases iniciales del proceso de desarrollo aspectos negativos
con la presencia de grandes desigualdades.
Entre estos ltimos, la hiptesis de la curva de Kuznets o U invertida seala que la desigualdad aumenta cuando un pas se encuentra en sus primeras
etapas de desarrollo, pero despus comienza a disminuir. Esto se debera a
que la inversin en capital fsico es el motor principal en las fases iniciales del
crecimiento y la desigualdad incentivara el crecimiento al localizar recursos
en quienes ms han invertido y ahorrado. En fases posteriores, la desigualdad
disminuira por la mayor adquisicin de capital humano, por los cambios en la
distribucin del ingreso entre el sector agrcola e industrial y por los mayores
niveles de urbanizacin. En el fondo, la incompatibilidad entre crecimiento
y equidad es una posicin ideolgica que coloca a las polticas sociales en
segundo plano, bajo el supuesto de crecer primero para luego distribuir.
Como extensin de dicha aproximacin est el llamado trickle-down
effect o situacin de chorreo mediante reduccin de impuestos y otros beneficios a los ms acaudalados, bajo el supuesto de que al promover inicialmente el crecimiento y la actividad productiva, posteriormente los pobres
seran beneficiados mediante la mayor inversin y creacin de empleo. Esta
aproximacin de polticas econmicas de oferta para enfrentar la pobreza
presenta, sin embargo, serias dudas sobre su efectividad, por cuanto las
causas de la desigualdad son diversas y, en consecuencia, los medios no
pueden reducirse a un enfoque secuencial de poltica de crecer primero y
redistribuir despus.
El efecto neto de las polticas igualitarias sobre la eficiencia depender
del impacto que tengan sobre los incentivos, la produccin, la inversin, el
consumo y la innovacin. Impuestos excesivos pueden terminar favoreciendo
tecnologas intensivas en capital y agravando el problema de empleo y la
225
eficiencia global de la economa; expropiaciones bien intencionadas pueden ahuyentar la inversin y postergar el cambio tecnolgico; regulaciones
excesivas a favor de los pobres pueden desestimular la competencia y las
posibilidades de produccin; aranceles excesivamente altos, en aras de proteger la produccin domstica, pueden terminar favoreciendo a determinados
grupos y perjudicando a consumidores de bajos ingresos.
En general, las polticas de igualdad pueden tener como referente la
igualdad de derechos polticos, oportunidades y resultados, entendida esta
ltima como la garanta para que todas las personas reciban efectivamente la
misma cantidad del bien social o econmico. Mientras que las dos primeras
libertades son ampliamente aceptadas y promovidas, la tercera enfrenta
serios rechazos por ir en contra de la eficiencia. Sin embargo, hay que notar
que la igualdad de oportunidades solo garantiza las mismas posibilidades
de acceder al bienestar, como sucede en una rifa, pero sin connotaciones
sobre la redistribucin de la renta.
Pero tambin, cuando en aras de una mayor igualdad se menosprecia la meritocracia y la necesidad de que quienes ocupan cargos de alta
responsabilidad o especializacin reciban mayores remuneraciones, la
eficiencia puede verse menoscabada. Bajo estas circunstancias, una cierta
desigualdad es necesaria para garantizar una mayor eficiencia del sistema
econmico. Una determinada discriminacin o asimetra positiva para
favorecer a determinados individuos con caractersticas y circunstancias
especiales, sin perjudicar a otros, premiara el esfuerzo y la eficiencia. Montenegro y Rivas (2005) citan a Amartya Sen, quien matiza el conflicto entre
igualdad y eficiencia diciendo que la desigualdad puede desempear un
papel funcionalmente til en fomentar el trabajo, el riesgo empresarial y
la inversin (Sen 2003).
Elhanan Helpman, en El misterio del crecimiento econmico (2004),
argumenta que la desigualdad no solo retrasa el crecimiento sino tambin
la eficiencia, por cuanto en los pases atrasados existen fricciones en los
mercados de capitales que se deben a asimetras de informacin o a restricciones institucionales.
Estas fricciones limitan la capacidad de las personas que carecen de activos
tangibles para pedir prstamos, ya que estas personas no pueden presentar
ninguna garanta para avalar dichos prstamos. Como consecuencia, no
pueden realizar proyectos de inversin, ya sean de capital fsico o de capital
humano, cuyos costos sean mayores que su capacidad para pedir crditos.
226
En estas circunstancias, la distribucin de los activos afecta la inversin

agregada. La existencia de un grado considerable de desigualdad en la
propiedad de los activos reduce la inversin agregada, ya que las personas
desfavorecidas no pueden emprender proyectos de inversin rentables. En
las sociedades en las que la distribucin de la propiedad de los activos es
ms uniforme, los proyectos de inversin ms rentables obtienen financiacin, por lo que las sociedades en las que hay ms igualdad invierten ms
y crecen ms de prisa.
Las anteriores referencias son de gran importancia para comprender

la contribucin de los llamados sistemas nacionales de inversin pblica
(SNIP), donde el presupuesto de inversin se alimenta de un considerable
nmero de iniciativas locales, regionales y sectoriales para satisfacer necesidades bsicas dentro de determinados criterios y procedimientos. Si estos
criterios conllevan algunas fricciones como las mencionadas por Helpman,
el sistema podra estar excluyendo a personas o grupos de personas que,
por carecer de ciertos activos, no pueden emprender proyectos altamente
rentables desde el punto de vista social o econmico.
Segn Wiesner (2010), la esencia conceptual de la economa poltica
es que la economa tiene tanto impacto en la poltica como la poltica en
la economa. Por lo tanto, en una Agenda propobre y procrecimiento, lo
fundamental y lo que est haciendo falta en Amrica Latina es una demanda fuerte por polticas que generen los cambios requeridos, por una
parte, y una oferta de instituciones adecuadas, por otra. La reduccin de
la pobreza requiere mucho ms que niveles adicionales de gasto pblico.
Esta alternativa ya ha sido intentada en la mayora de los pases de la regin
sin mayores xitos en cuanto a equidad e inclusin. Lo que se necesita es
una transformacin de las caractersticas institucionales y de las estructuras
de incentivos bajo las cuales tiene lugar la mayor parte del gasto social en
la regin (Wiesner 2010).
Dicha aseveracin de Wiesner tiene enorme validez al registrar la
extendida captura del Estado por parte de rent seekers del sector pblico y
privado, los altos niveles de corrupcin en contratos y licitaciones, lo poco
y mal que se tributa, la captura de transferencias y subsidios por grupos
altos de la poblacin, la informacin asimtrica que permite la captura de
las arcas fiscales a espaldas de la poblacin desinformada y una restriccin
presupuestaria que carece de los mecanismos o los incentivos para vigilar
el destino del gasto pblico.
227
En breve, hace falta una mayor demanda poltica por polticas pblicas
ms eficaces y equitativas y, simultneamente, hace falta una profunda reforma de nuestras instituciones (es decir, de las reglas de juego) y de nuestras
organizaciones (es decir, de los jugadores) para lograr mejores desempeos
en cuanto a equidad y crecimiento.
228
dgar Ortegn Quiones
CAPTULO
LAS FALLAS DE INTERVENCIN

O DE ESTADO
9.1 Teoras alternativas

La teora de la intervencin o de la regulacin de mercados para determinar
cundo, dnde y cmo intervenir o regular puede ser analizada desde tres
visiones alternativas:
A. La teora del inters pblico (public interest theory). Es una teora
normativa que justifica a priori la intervencin pblica, ms all de los
derechos de propiedad y objetivos de los individuos, y que permite el
anlisis de las polticas pblicas, dadas las compensaciones (trade-offs)
entre los consumidores y el mercado que quieren, por ejemplo, bajas
tarifas de los servicios pblicos por parte de los consumidores y altas
ganancias por parte de las empresas reguladas o estatales1.
Sin embargo, bajo el argumento del inters pblico, muchas de las
intervenciones para corregir fallas del mercado suelen crear ms
problemas y distorsiones de los que se resuelven. Una explicacin de
ello sera la combinacin del inters personal de los burcratas por
maximizar el presupuesto y el control que ejercen sobre la informacin
referida a los costos de provisin de bienes pblicos.
Segn esta teora, la regulacin es una manifestacin de la presin
poltica ejercida por la sociedad para que se corrijan las fallas del mercado y porque existe espacio para una ganancia en el beneficio social
neto, ante la presencia de monopolios y externalidades. Est basada
en las siguientes caractersticas que debera tener un Estado (Viscusi
et al. 2000):
1.
En consonancia con la eleccin racional, el principio de individualismo metodolgico

plantea que las explicaciones de los fenmenos sociales deberan tener como fundamento los objetivos, intereses y creencias de los individuos.
9 / Las fallas de intervencin o de Estado
231
t Tener como objetivo la maximizacin del bienestar social (eficiencia

t
t
t
t
y equidad).
Poseer un carcter omnipotente, omnisciente y benvolo y no tener
otras metas o intereses que el inters colectivo.
Tener figura de regulador, con capacidades para tomar decisiones
y valorar los instrumentos a su disposicin, con el fin de maximizar
o mejorar la funcin de bienestar social.
Disponer de instrumentos que se reflejen en la legislacin, el marco
regulatorio, la provisin, los impuestos y las transferencias.
Como organizacin, imponer pertenencia obligatoria a los ciudadanos y poder de coaccin sobre sus comportamientos, lo cual en
cierta medida determinar las modalidades de la gestin pblica.
B. La teora de la captura (capture theory). En el proceso de corregir las

fallas del mercado, grupos y empresas capturan al Estado mediante el
lobby y los mecanismos de presin, con lo cual este termina reglamentando a favor de las empresas y grupos que se pretende regular. Es en
cierta forma una agresin al poder del Estado o un acto de poder que
puede instituirse en leyes y responde a una posicin defensiva para
mantener privilegios y prebendas, que se ejerce mediante el financiamiento de partidos y polticos, el acceso a informacin privilegiada,
trfico de influencias, cabildeo ilegal, pagos ilcitos, sobornos, contratos
irregulares, licitaciones fraudulentas, normativas que anteponen el
inters privado sobre el pblico y otros tipos de corrupcin (Ackerman
2001). La teora de la captura, o de regulacin, fue desarrollada por el
premio nobel de Economa George Stigler.
La regulacin por parte del Estado, segn la teora del inters pblico
antes enunciada, debe corregir fallas del mercado de monopolios y
empresas prestadoras fundamentalmente de servicios pblicos como
agua, telefona, electricidad y transporte pblico con un doble
propsito: por un lado, que los precios reflejen los costos (eficiencia
asignativa) para proteger tanto los intereses de la sociedad contra el
poder monopolstico como a las empresas contra decisiones arbitrarias del gobierno para que tengan incentivos para invertir y expandir
su actividad. Por otro lado, la regulacin tiene aspectos distributivos
que se relacionan con la equidad o el acceso universal a los servicios
pblicos de toda la sociedad a precios competitivos.
232
No obstante, la captura del Estado tiene efectos negativos y regresivos

sobre cada uno de los objetivos arriba mencionados: primero, hace
que la regulacin termine favoreciendo a las empresas a costa de los
intereses de la sociedad (no hay eficiencia asignativa). Segundo, la corrupcin y el lobby tienen elevados costos que se incluyen en el precio
y elevan el costo marginal (no hay eficiencia productiva). Tercero, la
sociedad como un todo pierde por el desvo de ingentes recursos que
se utilizan para prevenir y controlar la captura y los actos de corrupcin
colaterales (Boehm 2005).
Segn palabras de Boehm:
[] hemos visto que en la literatura de la eleccin pblica y de la escuela de
Chicago se sostiene que todo tipo de regulacin crea ms problemas de los
que resuelve. Estas teoras consideran que el sector privado es per se ms
eficiente que el sector pblico y que es mejor dejar actuar al mercado. Por un
lado, argumentan que la regulacin impide el desarrollo del sector privado. Por
otro lado, reducen la regulacin en la teora de la captura del regulador de
Stigler y otros a simple marioneta de las empresas reguladas. Los reguladores
actan a favor de las empresas, no en inters de los usuarios (Boehm 2005).
Despus de una exhaustiva revisin de la literatura sobre los pro y contra de la regulacin, el mismo Boehm se plantea la pregunta: es esta
una razn para dejar de regular los servicios pblicos? La respuesta
es contundente a favor de un papel activo y protagnico por parte
del Estado para corregir estas fallas de mercado y promover el acceso
eficiente y equitativo a los servicios pblicos de toda la poblacin. A
pesar de los riesgos de la corrupcin y de las ineficiencias por parte
del regulador, ellos no son excusa o argumentos definitivos para dejar
de regular frente a las consecuencias sobre la sociedad de las fallas del
mercado. Por el contrario, son un llamado a minimizar el peligro de la
captura y la corrupcin y a hacer ms activo el papel de los usuarios
en defensa de sus propios intereses.
C. La teora econmica (economic theory). Estipula que la intervencin
estatal al intentar corregir fallas de mercado no es eficiente, sea porque no las resuelve, sea porque gasta intilmente los recursos. Las
intervenciones, expresadas en regulaciones contraproducentes o
burocratizantes, interfieren con el funcionamiento de las fuerzas del
mercado y crean discriminaciones que impiden la correcta asignacin
233
de los recursos, imposibilitan los precios de equilibrio o afectan la

conducta de los individuos. Adems, las externalidades derivadas de
las intervenciones para corregir fallas del mercado producen efectos
secundarios no anticipados que no son tenidos en cuenta en la toma
de decisiones y, por lo tanto, son exgenos al sistema econmico.
Algunas razones de este tipo de fallas de intervencin, entre otras, son
las siguientes:
t Costos de la intervencin: se presentan por la falta de incentivos

para igualar costos y beneficios, lo cual se traduce en una alta propensin a costos excesivos por parte de la administracin pblica.
Tambin se deben a ineficiencia asignativa (no se iguala el precio
al costo marginal), ineficiencia tcnica (presiones y limitaciones
dentro de la administracin para minimizar costos) y, en general,
al exceso de burocracia en la gestin.
Es importante recordar que todo gasto o intervencin que realiza el
gobierno puede ser financiado total o parcialmente por impuestos
y estos, a su vez, tienen dos costos adicionales al valor del gasto:
uno administrativo, no siempre despreciable, por la recoleccin
del impuesto y su correspondiente transferencia al ente ejecutor;
y uno econmico generado por los impuestos al distorsionar la
escogencia sobre la forma y monto entre los diferentes agentes
econmicos. Estos costos con frecuencia no se contemplan en el
diseo y ejecucin de las polticas pblicas y son motivo de nuevas
fallas o de programas desfinanciados por lo que la carga implica.
t Problemas de informacin: el ejecutar una poltica exitosa presupone una cantidad importante de informacin, que es escasa,
sobre los ms variados temas: tecnologa de mercados de insumos,
tecnologa de mercados de productos, caractersticas de los beneficiarios, costos explcitos e implcitos, requerimientos humanos y
riesgos de comportamiento de los usuarios.
Toda esta informacin no siempre est disponible y su recoleccin,
procesamiento, ajuste y aplicacin son costosos. Por lo general, al
implementar la poltica pblica estas consideraciones no se hacen
explcitas y la toma de decisiones puede ser equivocada. Entonces,
cuando hay escasez de informacin, la toma de decisiones por parte
del Estado no est exenta de riesgos y equivocaciones.
234
t Problema de expectativas: la hiptesis de las expectativas racionales afirma que los agentes econmicos forman racionalmente
sus expectativas utilizando toda la informacin relevante, tanto
emprica como terica, sobre el pasado, presente y futuro de las
variables, lo mismo que sobre la poltica econmica y su entorno.
Esto supone que estn en capacidad de anticipar las medidas que
aplicar el gobierno ante una perturbacin o desequilibrio.
Este tipo de expectativas, como su nombre lo indica, se basa en la
experiencia de fenmenos pasados y no en los nuevos, lo cual no
necesariamente significa que sean acertadas y pueden suponer
errores. As, los individuos racionales y motivados por su propio inters pueden contrarrestar ciertas polticas, por ejemplo, anticipan
que una reduccin de impuestos o ms gastos pueden traer en el
futuro un mayor dficit fiscal. Como prevn que este dficit tiene
que ser cubierto en el futuro con mayores impuestos, responden
con mayor ahorro en el presente para pagar en el futuro los mayores impuestos y, por lo tanto va expectativas , la poltica de bajar
impuestos para incrementar el gasto o reducir el desempleo fracasa
o se ve contrarrestada por las expectativas de las personas (Sargent
y Wallace 1976).
De igual manera, hay falla de intervencin o de gobierno cuando
este cambia continua y abruptamente las polticas o las reglas de
juego. En estos perodos de transicin, los agentes esperan nuevas
medidas o ajustes a las polticas originales y pueden reaccionar
en forma contraria a lo esperado por el gobierno, anulando e
incluso contrarrestando la poltica con otro tipo de efectos. En
esta situacin tambin se da una falla de intervencin y queda de
manifiesto que tanto el gobierno como los agentes no tienen ni
la misma cantidad, ni la misma calidad de informacin para tomar
sus decisiones (Fernndez et al. 1999).
t Internalidades: la administracin pblica se gua por criterios o
normas culturales que no son eficientes porque responden con
frecuencia a intereses polticos. No hay controles sobre los excesos
de gasto presupuestario, hay duplicacin de acciones, se trabaja
con tecnologa atrasada y procedimientos anticuados y, en general,
existe poco manejo gerencial.
t Objetivos del regulador: en el caso de las polticas pblicas es
235
muy frecuente que el Estado y sus agencias no estn de acuerdo o

no coincidan en cuanto a objetivos y la forma de llevarlos a cabo.
En condiciones de principales mltiples o varios principales sus
intereses en los resultados de la Agencia estn en conflicto y, a la
vez, las acciones que los agentes llevan a cabo son contradictorias
o sustitutas. Esta situacin es muy usual cuando se trata de polticas
transversales de largo plazo en las que intervienen varios sectores y
actores, por ejemplo una poltica ambiental. Los agentes polticos
sobreestiman los costos y beneficios inmediatos frente a los de largo
plazo, de manera que, para ofrecer resultados en el corto plazo, su tasa
de descuento temporal es mayor que para el conjunto de la sociedad.
t Escasez de recursos: la revisin, ajuste o creacin de nuevas polticas y nueva institucionalidad demandan recursos adicionales
que la mayora de las veces no estn disponibles. Al no incluir las
polticas consideraciones sobre la disponibilidad y sostenibilidad
de los recursos, las metas se ponen en entredicho y, en consecuencia, son fuente de fracaso o presin adicional sobre el dficit fiscal.
Ejercicios previos sobre el costo/beneficio de las polticas podran
evitar este tipo de falla.
9.2 Imperfecciones de la democracia directa
Segn la teora de la eleccin racional, el comportamiento de las personas
en el sistema poltico es similar al de los agentes en el mercado, es decir,
tienden a maximizar sus beneficios y minimizar sus costos o riesgos. As, los
individuos seran egostas por naturaleza y tendran la capacidad racional
para elegir la mejor opcin independientemente de la complejidad de la
eleccin que deban tomar. Entre los autores que impulsan esta teora de la
ciencia poltica se cuenta a Mancur Olson, James Buchanan, Kenneth Arrow,
Gordon Tullock y William Ricker.
Esta teora tendra dos vertientes: la teora de la democracia (demanda)
ejercida a travs del voto, las reglas de decisin, la democracia directa y la
democracia representativa, por un lado, y, por otro, la teora de la burocracia
(oferta) expresada mediante el control ejercido por esta y las alianzas entre
ella y los polticos para maximizar el presupuesto y la influencia de organizaciones sin fines de lucro.
En el contexto de la eleccin social y las preferencias individuales hay
dos reglas de eleccin para la ordenacin social de preferencias:
236
A. En un extremo terico, la regla o principio poltico de la unanimidad

nos dice que se necesita la aprobacin o el voto de todos los integrantes de la sociedad para llegar a tomar una resolucin, lo que adems
conlleva un otorgamiento de poder de veto para todos2. Esta regla es
muy difcil de cumplir, lo que la hace imposible de llevar a la prctica.
Segn Wicksell, su fundamento sera el siguiente: si, por ejemplo, un
presupuesto es votado por unanimidad, ello significara que al menos
un individuo mejorara con el programa sin que los dems empeoren.
Esto se considera como un ptimo de Pareto. Sin embargo, esta
situacin arrojara un sistema de votacin paralizante y con alta probabilidad de contar con una tirana de la minora. Adems, significara
una enorme prdida de tiempo para recabar el total de votos y para
simular conductas estratgicas (un votante puede cambiar sus verdaderas preferencias para obtener una mejor posicin) y una pesada
carga de procesamiento al aumentar el grupo3.
B. La mayora calificada o cualquier criterio de decisin por encima de
la mayora simple y la mayora simple o criterio de decisin dado por
el primer nmero entero de votos superior al nmero total de votos
dividido por dos. Dentro de las ventajas de esta alternativa se cuentan: su neutralidad respecto a las alternativas y los votantes, su fcil
comprensin, su menor costo respecto a la regla de unanimidad, su
correspondencia con el criterio democrtico de un ciudadano, un
voto y, tambin, su respaldo al establecimiento de consensos sociales. Sin embargo, deja pendientes algunas dificultades al no valorar
la intensidad de las preferencias individuales y al no incentivar la participacin al aumentar el grupo, lo cual se refleja con frecuencia en la
alta abstencin en los procesos electorales, por cuanto se percibe que
el voto marginal no tiene peso. Todo esto, sin descontar las exigencias
planteadas con el teorema de la imposibilidad de Arrow: no existe
ningn sistema de votacin que permita integrar las preferencias
2.
3.
El hecho de tomar decisiones pblicas sustantivas mediante el voto universal, utilizando para ello recursos pblicos, se considera como un bien pblico por su indivisibilidad
e inexclusividad (Baza 2006).
Una situacin es ptimo de Pareto cuando no hay ningn arreglo que impida que
para mejorar a una persona sea necesario empeorar a otra. (Kaul et al. 1999).
237
individuales en una ordenacin social de preferencias.

En consecuencia, se dice que el Estado falla en el caso de la democracia directa porque no rige la regla de la unanimidad o cuando el sistema de
votacin no permite que todos los ciudadanos expresen sus preferencias y
la intensidad de las mismas.
9.3 Imperfecciones de la democracia representativa
Al contrario de la democracia directa, donde los ciudadanos tienen la potestad de tomar decisiones reales mediante su voto, en el caso de la democracia
representativa los ciudadanos votan por quienes los van a representar, delegan la soberana en las autoridades elegidas y, segn lo expresa la norma
constitucional, deben actuar en representacin de sus intereses. Esta opcin
tampoco est exenta de dificultades y fallas:
A. Una vez elegidos, los as llamados representantes del pueblo actan
con otros intereses y no hay mecanismos efectivos de seguimiento de
sus conductas y decisiones. Se da una especie de riesgo moral por sus
conductas irresponsables y actuaciones reidas con la tica y la probidad y, tambin, por la dificultad de observar y monitorear acciones
escondidas una vez elegidos.
B. Segn Nancy Krueger (1974), se dan situaciones de rent seeking cuando
los individuos pretenden influenciar las polticas pblicas para beneficiar sus propios intereses. Por ejemplo, cuando un poltico utiliza su
cargo para ser reelecto o cuando la coalicin de manufactureros, con
el apoyo de un grupo de polticos, busca restricciones a las importaciones. En general, los grupos de inters son rent seeking.
C. Siguiendo el modelo Agente-Principal, el poltico debera actuar como
Agente en defensa y representacin de los intereses y objetivos de los
electores que son el Principal. Sin embargo, con frecuencia los intereses
son contradictorios y la preocupacin de los elegidos se concentra
en aquellas acciones o proyectos que les pueden significar el mayor
nmero de votos o ganancias personales o partidistas, a pesar de reir
con los intereses de los elegidos o el beneficio social.
En conclusin, hay tambin falla del Estado a travs de la democracia
representativa, porque bajo ciertas circunstancias el uso de los recursos
pblicos en el ciclo electoral no mejora el proceso democrtico, se generan
238
otros males debido a los propsitos contrapuestos de distintos programas al

interior del gobierno que tienden a retroalimentar y empeorar los problemas
pblicos o, simplemente, se malgastan los recursos y la maximizacin del
beneficio social tampoco se logra. En otras palabras, la representatividad
de los polticos electos no representa la voluntad de los ciudadanos, sino
que estos intentan interpretarla o reflejarla a riesgo de asumir niveles de
intervencin en la economa ms all de lo deseable.
239
CAPTULO
10
LA IMPORTANCIA DE
LOS INCENTIVOS
10.1 Qu son los incentivos?

Los incentivos constituyen la piedra angular de toda poltica. As ha sido
desde los orgenes de la economa, en razn de que tanto los seres humanos
como las instituciones responden a incentivos y, por lo mismo, son importantes para comprender el xito o el fracaso de una poltica.
Todo se mueve por incentivos: las personas, las instituciones y los
sentimientos. Todos los autores del pensamiento econmico en los ms
diversos campos y momentos de la historia se refieren a los incentivos1. Recientemente los economistas Steven Levitt y Stephen Dubner, en sus libros
Freakonomics (2006) y Superfreakonomics (2010), han resaltado la trascendencia de la expresin la gente responde a los incentivos.
Al respecto, en un mercado imperfecto podemos hacernos preguntas
como las siguientes:
A. Cmo coordinar acciones de poltica pblica mediante un adecuado
manejo de la informacin?
B. Cmo motivar a las personas o instituciones a minimizar costos?
C. Cmo disear instituciones con adecuados incentivos para los actores?
D. Cmo mover a las personas y las instituciones en la direccin de los
objetivos de la poltica?
En el fondo, los incentivos son medios para exhortar a un agente a
hacer ms de una cosa y menos de otra. Pueden entenderse tambin como
la fuerza propulsora que utiliza un medio para alcanzar un fin. El mercado,
la ley o las normas modifican el comportamiento de las personas, lo cual se
1.
Para un llamativo recuento histrico de citas y referencias a los incentivos ver el primer
captulo del libro de Laffont y Martimort (2001).
10 / La importancia de los incentivos
243
debe al proceso del clculo econmico racional y descansa en l. El mvil de

toda accin est dado por el fin que las personas persiguen. A su vez, la consecucin de los fines est determinada por los beneficios y la utilidad esperada,
que surgen de los resultados de los posibles cursos de accin. Estos estn
sometidos a diversos tipos de restricciones (tecnolgicas, presupuestarias,
legales, normativas) y en el clculo de los agentes est considerado cmo
superarlas o cmo ser sometido a ellas, de manera que se pueda maximizar
el beneficio y la utilidad.
La teora cognitiva de los incentivos o la motivacin explica la motivacin que tiene el ser humano, concentrndose en el papel que desempean
los pensamientos, las expectativas y la comprensin del mundo. El motivo
de la conducta es el deseo de saber y, por lo tanto, el papel del conocimiento
es el elemento motivador.
La teora conductista, por su parte, establece una relacin entre expectativas y valor. Es decir, las personas estn motivadas por las expectativas
que generan determinadas acciones para lograr ciertas metas y por la importancia que se les asigna a las mismas. La expectativa genera a su vez una
motivacin intrnseca, la cual depende exclusivamente de la utilidad o el goce
que genera la actividad en s misma. Por ejemplo, una necesidad insatisfecha
mueve a una persona en una cierta direccin para lograr un objetivo que
satisfaga dicha necesidad. La motivacin extrnseca incentiva la participacin
en una actividad por una recompensa o premio tangible, como puede ser
el reconocimiento social o la consecucin de metas o salarios. En este caso,
la conducta est producida por estmulos, sin importar lo que pueda haber
en el interior de las personas.
En 2007, el premio nobel de Economa fue otorgado a Leonid Hurwicz,
Eric Maskin y Roger Myerson, quienes sentaron las bases de la teora regulatoria y la teora de los incentivos y sus extensiones sobre la economa de
la informacin, la teora de juegos y la teora de la organizacin industrial.
Trataron de establecer estructuras que incentivan a los jugadores para que
se comporten segn los objetivos del diseador.
Ms recientemente, el profesor Richard Thaler, de la Escuela de Negocios Booth de la Universidad de Chicago, lder de la escuela conductista,
plantea en su libro Nudge la teora del empujoncito. Segn esta, la idea es
darle libertad a las personas para que elijan dentro de una gama de alternativas, pero inducindolas un poquito a que tomen decisiones que ayuden
a ciertos aspectos de la poltica pblica. Esto ha dado origen al concepto
244
de paternalismo libertario o empujn como incentivo para tomar mejores

decisiones frente a la racionalidad limitada, problemas de autocontrol e influencias sociales que enfrentan las personas y las polticas pblicas (Thaler
y Sunstein 2009).
10.2 Cmo aparecen los incentivos?
Dentro de los enfoques de la nueva economa institucional el tema
de los incentivos es crucial. Las instituciones, tal como se mencion en el
captulo 4, son el conjunto de reglas formales e informales a travs de las
cuales se rige el proceso de interaccin humana (North 1993).
El neoinstitucionalismo tiene sus races en el historicismo alemn
(Gustav von Schmoller, Wilhelm Roscher y Karl Knies) y en el institucionalismo americano (Thorstein Veblen y Wesley Mitchell) y cuenta entre sus
mximos exponentes a Ronald Coase, Armen Alchian, Oliver Williamson,
Harold Demsetz y Douglas North. Esta escuela surge como una perspectiva
diferente a las visiones clsicas sobre la concepcin del Estado, a la interpretacin marxista sobre el funcionamiento de la sociedad y a la forma
neoclsica de explicar el comportamiento maximizador de personas y
empresarios con su marcado individualismo y afn de lucro. Como fundamento, el neoinstitucionalismo destaca la importancia econmica de los
valores, las costumbres, los hbitos y las leyes en que se desenvuelven las
personas y los fenmenos econmicos.
Segn North, las instituciones son la esencia del orden social y pertenecen al plano de la sociedad. Por el contrario, las organizaciones son reflejo
concreto y ejecutante de dicho orden social. Por lo tanto, desde el punto de
vista de la eficiencia y la equidad, el desempeo econmico y social depende
en gran medida del desarrollo institucional y organizacional que la sociedad
logre alcanzar.
A partir de dichas ideas, cabe entonces preguntarse: por qu determinados arreglos institucionales de una sociedad incentivan ms la eficiencia y la equidad que otros? O, alternativamente, por qu una persona
con determinadas competencias (conocimientos, habilidades, aptitudes)
se comporta de una manera en un lugar y de manera diferente en otro? La
respuesta, de acuerdo con el neoinstitucionalismo, descansa en la calidad
de las instituciones y en la de las organizaciones.
El neoinstitucionalismo tiene sus fundamentos tericos en tres grandes pilares:
245
A. En los costos de transaccin o gastos econmicos (llmense de informacin, negociacin, fiscalizacin, decisin, monitoreo, ejecucin)
en los que los agentes econmicos incurren para llevar a cabo sus
transacciones e intercambios. Si no existieran costos de transaccin,
la asignacin de los recursos sera la ms eficaz, cualquiera que fuese
la distribucin de los derechos de propiedad (teorema de Coase). Los
costos de transaccin son los costos de definir, establecer, transferir
y mantener derechos de propiedad. Como se puede deducir, estos
derechos no son perfectos porque la libertad y la informacin para
disponer de un bien o servicio nunca son completas. De igual manera,
los costos de transaccin, adems del nmero de transacciones, dependen de la calidad de las instituciones y las organizaciones: cuanto
mayor sea la calidad institucional y organizacional, menores sern los
costos de transaccin.
B. En los derechos de propiedad, entendidos como libertad de elegir o
capacidad para tomar decisiones sobre un bien o servicio. Las transacciones que a diario se realizan son transferencias de derechos de
propiedad, las cuales actan como mecanismo de proteccin contra
los riesgos del intercambio que realizan las personas. Los derechos
de propiedad permiten actuar de determinada manera, especifican
los beneficios y los daos sobre quin debe pagar a quin, ayudan a
formar expectativas entre el propietario y sus pares y, lo ms importante, promueven incentivos para lograr una mayor internalizacin
de las externalidades cuando las ganancias de la internalizacin son
mayores que sus costos.
C. En la teora de los contratos, como instrumento para definir las reglas y prever los acontecimientos e imprevistos que pueden afectar
la transaccin que realizan los agentes en el mercado. Tambin los
contratos son incompletos porque es imposible anticipar todos los
acontecimientos y porque la mayora de estos involucra riesgos
(probabilidad conocida de un suceso) e incertidumbre (sucesos imprevisibles o no conocidos). As, los contratos son marcos tericos o
legales que materializan la combinacin entre costos de transaccin
y derechos de propiedad entre agentes que se enfrentan a asimetras
de informacin2.
2.
246
El economista Frank Knight estableca que en la toma de decisiones hay dos factores
clave: el riesgo y la incertidumbre. El riesgo, por grande que sea, se puede medir, mien-
A partir de dichos conceptos y del anlisis asignado al tema de interaccin o choque de intereses, podemos aproximarnos a comprender el
tema de los incentivos. Este proceso de comprensin lo podramos explicar
de la siguiente manera:
t En primer lugar, las reglas formales o informales son fruto de las personas en razn de sus propios intereses y motivaciones. Estas reglas
de comportamiento son heredadas, adquiridas o establecidas para
regularizar las interacciones y las instituciones. Entre otros objetivos,
las reglas tambin se han creado para coordinar comportamientos,
facilitar intercambios y guiar a las personas hacia determinadas metas
estipuladas en las polticas. Esto no significa que los intereses de los
individuos coincidan con los de las instituciones. Por el contrario, lo
usual es que rivalicen, por cuanto sus motivaciones son diferentes.
Por ejemplo, los consumidores esperan bienes y servicios al mnimo
costo y las empresas estatales desean como mnimo cubrir sus costos
operacionales u obtener ganancias.
t En segundo lugar, las transacciones entre un individuo y otro y las
transacciones entre los individuos y las instituciones implican costos,
que se llaman costos de transaccin. Estos aqu aparece lo interesante en el fondo se deben a que la informacin es incompleta o
imperfecta y por lo tanto hablamos de costos de informacin, ya sea
presente, pasada o futura.
t En tercer lugar, dado que la informacin es imperfecta y ante la incertidumbre y los riesgos inherentes, los agentes o actores establecen contratos para solucionar y formalizar sus transacciones. Estos
contratos, como los que a diario realizamos, estipulan obligaciones,
comportamientos, pagos, conductas e incluso sanciones y multas en
caso de incumplimiento. Ahora bien, siendo que los individuos y las
tras que la incertidumbre no. Levitt y Dubner en su famoso libro Superfreakconomics

citan la paradoja de Ellsberg para explicar estos dos conceptos: Tenemos dos urnas.
Se nos dice que la primera urna contiene 50 bolas rojas y 50 bolas negras. La segunda
urna contiene 100 bolas rojas y negras, pero no sabemos qu nmero hay de cada
color. Si tuviera que sacar una bola roja de una de las urnas, Qu urna elegira? La
mayora de la gente elegira la primera urna, lo que da a entender que prefieren un
riesgo medible a una incertidumbre que no se puede medir, lo que supone aversin
a la adversidad (2010: 299).
247
instituciones poseen recursos o activos tanto tangibles (que se pueden

tocar o percibir) como intangibles (prestigio y honra), es necesario
tambin establecer derechos de propiedad en los que se define claramente lo que un agente puede o no hacer con sus recursos y dentro
de qu limites.
El derecho de propiedad le da potestad al individuo o a la institucin
sobre su valor econmico total, es decir, sobre la suma del valor de uso (directo, indirecto, opcin) y el valor de no uso (valor de existencia y valor de
herencia). Los derechos de propiedad se consignan en contratos, los cuales
resuelven los derechos de los distintos colectivos sociales frente al disfrute
de todo tipo de bienes y servicios, incluido el disfrute de la naturaleza o el
acceso a un bien privado (Azqueta 2002).
10.3 Relaciones entre contratos e informacin: el modelo
Agente-Principal
Si nos fijamos bien, la mayora de las agencias y empresas del Estado realizan
sus actividades mediante contratos. Casi todo se mueve mediante contratos:
entre empleadores y empleados, entre deudores y acreedores, entre arrendatarios y arrendadores, entre compradores y vendedores, entre asegurados
y aseguradores, de prestacin de servicios, de consultora, de licitaciones,
etc. Estos contratos son tambin aplicaciones del modelo del presupuesto
por programa, el presupuesto participativo y el manejo de las transferencias
intergubernamentales.
Por dichas razones, y algunas otras asociadas con el uso de la informacin,
conviene hacer unos breves alcances sobre la lgica y extensin de este modelo.
Por contrato entendemos el convenio formal entre dos o ms personas
para constituir, regular, modificar o extinguir un vnculo. En consecuencia,
se habla de situacin o contrato de Agencia cuando existe un contrato de
empleo en el que una persona (Principal) encarga a otra (Agente) la gestin
de una actividad o de una unidad econmica dndole autonoma.
En el contrato, el Principal suele ser el dueo y el Agente, el gerente
o director. Con el contrato, el Principal trata de establecer incentivos para
que el Agente se comporte de acuerdo con los objetivos pactados. Sin embargo, el Principal no tiene informacin completa sobre las circunstancias
y conductas del Agente. Tambin subyace un problema de monitoreo o
supervisin; cuando no existen, no podemos observar lo que est pasando
248
y, por lo tanto, no podemos controlar el proceso. En el fondo, de una u otra

forma, existirn tres tipos de problemas en los contratos: un problema de
rentas, un problema de incentivos y un problema de distribucin de riesgos.
El ejemplo clsico es el contrato entre un terrateniente y un agricultor, donde
la produccin depende de las actividades y la tecnologa, del esfuerzo que
se aplique, de los premios y castigos y de los riesgos asociados al clima, las
plagas y las situaciones de mercado.
Dado que la informacin disponible entre el Principal y el Agente es
diferente (incompleta o imperfecta), los problemas mencionados surgen de
las siguientes situaciones:
t Riesgo moral (moral hazard). Debido a que el Principal no puede

observar o monitorear permanentemente la conducta del Agente
durante el desarrollo de la relacin contractual, el Agente cambia
sus patrones de conducta, niveles de esfuerzo e incluso emprende
actividades de riesgo. Es decir, el riesgo moral se reduce o aumenta
cuando se reduce o aumenta el incentivo para abusar del sistema.
Este es el caso tpico del comportamiento de los Agentes cuando
poseen un seguro de salud, de vida, contra accidente automotriz o
de desempleo. Las personas con estos seguros utilizan en exceso los
servicios del seguro correspondiente, con lo cual recargan innecesariamente los costos totales, asumen riesgos innecesarios o no se
esfuerzan al mximo por conseguir empleo estable.
Los incentivos para compartir el riesgo o para compensar los riesgos
y las ganancias pueden paliar dichas situaciones.
Con el riesgo moral se da una asimetra de informacin contractual,
por cuanto el Principal no puede verificar todas las circunstancias.
Por lo general, los contratos solo estipulan modalidades de pago y
vencimiento, pero no controlan dicho tipo de conductas.
t Seleccin adversa (adverse selection). Es llamada tambin a veces
seleccin negativa, se presenta generalmente en el mercado de los
seguros y constituye otra forma de asimetra de informacin. Se debe a
que el Principal no conoce lo suficiente al Agente. Por ejemplo, cuando
una persona compra un seguro de salud la informacin que tienen las
partes la compaa aseguradora y el asegurado no es la misma.
El ejemplo clsico se presenta en el momento de comprar un auto
usado. El comprador no sabe exactamente lo que est comprando,
mientras que el vendedor s conoce las condiciones del automvil.
249
t No verificacin. Se presenta en aquellos casos en que la informacin,

aun cuando sea conocida por el Principal y por el Agente, no puede
ser verificada por una tercera persona, como las cortes, los juzgados
o los tribunales. En esta situacin el contrato es incompleto.
Los tres problemas anteriores vinculados con el tipo de informacin
se pueden sintetizar as: en los casos de riesgo moral hay situaciones de
acciones escondidas, en los de seleccin adversa hay situaciones de informacin escondida y en los de inexistencia de verificacin hay situaciones
de contratos incompletos. Estas tres situaciones son muy frecuentes durante las fases de las polticas pblicas y por ello es importante conocer sus
caractersticas y connotaciones (ver el grfico 48).
*UiFR
Problemas de Agencia
Contrato
Principal
Agente
Sistema de incentivos
Asimetras de informacin
Distribucin de rentas
Distribucin de riesgos
Control y supervisin
Elaboracin propia.
10.4 Por qu son importantes los incentivos?

Con base en lo expuesto anteriormente, podemos preguntarnos: por qu
en las polticas pblicas los incentivos ocupan un lugar tan destacado? Entre
otras, los incentivos son importantes por las siguientes razones:
t Ante la presencia de externalidades no compensadas, los agentes necesitan incentivos para movilizar esfuerzos o recursos. De lo contrario
no habra motivacin suficiente para hacerlo o para inhibir o impedir
cierto tipo de acciones o de conductas. Los incentivos tambin sirven
250
para encarecer ciertas prcticas indeseables desde el punto de vista

social y estimular otras que se consideran deseables para el conjunto
de la sociedad.
t Mediante el uso de los incentivos, cuando los agentes o actores tienen
diferentes grados de conocimiento o de informacin, se puede alcanzar ganancias mutuas o situaciones intermedias favorables para ambas
partes. Los incentivos facilitan manejar las situaciones de informacin
escondida o acciones escondidas.
t En el plano internacional, frente a las brechas existentes en todo orden
de cosas (econmicas, sociales, culturales, tecnolgicas, humanas,
ambientales, etc.), tanto los pases avanzados como los emergentes
acuden a los incentivos para defender o aumentar sus niveles de crecimiento o para impulsar su ritmo de competitividad.
t Los incentivos, ya sean econmicos, sociales, ambientales, tecnolgicos o morales, son seales o indicaciones de prioridad que el Estado
promueve o con las que premia por considerar a estas de beneficio
para toda la sociedad y que ante aquellas los agentes reaccionan de
manera positiva. Al final, los incentivos coordinan la conducta agregada de las personas en la sociedad. Dentro de esta cualidad cabe destacar el gobierno electrnico y el uso generalizado de las tecnologas
de la informacin y la comunicacin.
A pesar de dichas consideraciones, vale la pena sealar que el uso
de los incentivos puede ser perverso cuando estos inducen situaciones
negativas, no estimulan acciones positivas o no conllevan algn tipo de
contrapartida, contraprestacin o compensacin por parte de los receptores
de subsidios o beneficios. En general, son incentivos crebles y estables los
que brindan impacto y eficiencia a las polticas; lo contrario sucede con los
de carcter incierto e inestable. En el modelo de economa de mercado, el
Estado juega un rol subsidiario y la primera pregunta pasa por analizar qu
ms se puede hacer con los mecanismos de mercado para complementarlos,
cuando sea necesario, con intervenciones eficientes y proyectos socialmente rentables. Es decir, analizar la estructura de incentivos y la forma en que
funcionan los mecanismos de competencias.
10.4.1 Subsidios a la demanda versus subsidios a la oferta
En la poltica social y econmica es muy frecuente la discusin sobre las
251
ventajas o desventajas del subsidio a la demanda o a la oferta. Por subsidio

a la demanda se entiende que el financiador transfiere directamente un
poder de compra al beneficiario mediante un cupn o voucher para que
compre en el mercado un bien o servicio especfico. En el caso de educacin,
por ejemplo, se traslada la decisin a los padres, tanto para matricular a sus
hijos en un establecimiento como para cambiarlos a otro. La decisin descansa en la motivacin de los padres por buscar la mejor educacin para sus
herederos y por ello la focalizacin y la descentralizacin pueden ser puntos
a su favor. En este caso, en una situacin extrema puede verse disminuida la
responsabilidad del Estado como proveedor de bienes meritorios.
En el caso del subsidio a la oferta, el financiamiento tiende a cubrir parte significativa de los costos del proveedor de bienes y servicios.
Presupone fuertes mecanismos de fiscalizacin para evitar fraudes y fuga
de recursos sin mejoras en la calidad y hace ms difcil el derecho de los
padres a elegir. En el fondo, los establecimientos compiten por captar el
mayor monto de financiamiento o subvenciones en funcin del pago por
matrcula o asistencia. Sistemas educativos ms avanzados contemplan
el pago de matrcula segn el cumplimiento de estndares o niveles de
aprendizaje o incluso una bonificacin directa en efectivo a los alumnos
de mayor rendimiento.
Por lo general, los subsidios a la oferta se distribuyen uniformemente
y no contribuyen a mejorar la equidad. La ausencia de vnculo entre la capacidad de decisin de los padres y el aporte estatal genera estas dificultades.
As, tanto en el enfoque de oferta como de demanda, el financiamiento
depender de las condiciones para una competencia libre y efectiva, del
aseguramiento de la calidad, de la capacidad fiscalizadora de la sociedad
como un todo y de la motivacin que en uno u otro caso genere el subsidio.
De todas formas, las complementariedades entre una y otra opcin son
posibles y beneficiosas.
Los subsidios cruzados se dan cuando algunos grupos, sectores o
regiones pagan ms que el costo real del bien o servicio para permitir que
otros grupos, sectores o regiones tengan acceso y paguen menos por tal
bien o servicio.
Los efectos sobre el bienestar de los agentes, ms all del monto del
subsidio, dependern de los cambios en el excedente del consumidor y del
productor y cul de los dos aumente ms depender de las elasticidades de
oferta y demanda del bien o servicio en cuestin.
252
10.4.2 Consideraciones adicionales: mucho o poco incentivo?

Vale la pena sealar que en el diseo de las polticas los incentivos no deben
constituir un argumento exclusivo sobre la carga fiscal sino, por el contrario,
ayudar a liberar y generar recursos adicionales haciendo ms estricto el cumplimiento de la ley, la observancia de las obligaciones y la redistribucin de la
riqueza. De esta manera, los incentivos pueden cumplir un gran papel frente
al objetivo de la eficiencia y la equidad al facilitar el logro de la igualdad de
oportunidades y esfuerzo en funcin de las capacidades y dotaciones de los
individuos. Dependiendo de la forma como estn diseados, los incentivos
pueden fomentar la innovacin, la acumulacin y el esfuerzo o pueden
fomentar la corrupcin, la bsqueda de rentas o el mal uso de los recursos.
Dado que la mayor parte del gasto pblico se destina a la provisin de
bienes pblicos, la no exclusin y la no rivalidad presentan algunas dificultades adicionales que descansan bsicamente en la forma de garantizar una
cantidad ptima. Esto se agrava por el hecho de que es muy difcil pedir a los
ciudadanos que revelen su valoracin por el bien pblico sin que sospechen
que esa informacin tendr consecuencias impositivas. Por lo tanto no hay
informacin suficiente para lograrlo.
Sin embargo, el incentivo a pagar bienes pblicos por parte de los
ciudadanos sigue siendo bajo, por cuanto el no pago no significa no disfrutar del bien o servicio. Se da una especie de anonimato en el que nadie
revela sus preferencias. Adems, est el hecho de que el costo marginal de
un consumidor adicional del bien pblico es cero, mientras que el beneficio
marginal es positivo. Estas caractersticas del bien pblico no significan que
no deba pagarse por ellos ni que su provisin sea gratuita.
Considerando la cantidad subptima del bien pblico, una primera
cuestin es la conveniencia de que el Estado intervenga para estimular una
mayor produccin. Este es el caso tpico de la investigacin bsica en ciencia
y tecnologa, la cual requiere incentivos de diversa ndole para generarla y
promocionarla.
De otro lado, siendo que la provisin del bien conlleva costos, la sociedad como un todo debe contribuir mediante impuestos para garantizar
un cierto nivel de oferta. Aqu se abren varias preguntas a la intervencin del
Estado: de qu manera se permite que el sector privado proporcione un bien
pblico?, cmo hacer prevalecer los criterios de eficiencia y equidad?, cmo
incluir y proteger a los grupos y sectores ms desprotegidos?, cmo evitar
filtraciones e inequidades en las cuales los ms pobres terminen subsidiando
253
a los ms pudientes?, cmo hacer para que todos contribuyan en la medida

de sus ingresos y capacidades, garantizando calidad y rentabilidad financiera?
Todo esto es fundamental en cuanto a la poltica que el decisor o planificador
debe anticipar y dilucidar antes de tomar las decisiones.
En resumen, frente a las importantes cuestiones de qu, a quin y cmo
subsidiar, conviene recordar que para alcanzar una ptima asignacin de
recursos, los precios siempre deben reflejar la escasez relativa de los bienes.
Pero cuando hay externalidades los precios no cumplen ese rol correctamente y es necesario aplicar impuestos a las externalidades negativas y subsidios
a las positivas. Frente a elementos de carcter redistributivo, los subsidios
son aun ms difciles de aplicar por cuanto existe el riesgo de favorecer a los
grupos de ms altos ingresos, que por lo general son los que ms consumen
o demandan bienes con externalidades.
A pesar de las dificultades mencionadas, varios criterios de asignacin de incentivos se pueden anticipar: a) privilegiar aquellos que estn
orientados al propsito colectivo y evitar los que puedan discriminar o
generar rentas; b) favorecer los incentivos que conlleven contraprestacin
y cumplimiento de metas; los programas de transferencias monetarias
condicionadas o con corresponsabilidad, como en el caso de la bolsa
familia en Brasil, las oportunidades en Mxico y las familias en accin
en Colombia, son un buen ejemplo de ello; y, c) fijar una cierta temporalidad a los incentivos, tanto focalizados como generales, a fin de que
duren solo lo necesario para que cumplan sus requisitos bsicos y no
se conviertan en ayudas perennes. Esto se logra mediante sistemas de
informacin y evaluacin que garanticen transparencia y medicin de
impactos y resultados.
10.5 Instituciones e incentivos
Como ya lo hemos mencionado, las instituciones son las reglas formales e
informales que precisan y orientan la actividad humana en una sociedad
(North 1993). Esta definicin incluye no solo el marco institucional, legal y
regulatorio en el que se desenvuelve la actividad econmica, sino tambin
las normas sociales, las reglas de juego, las pautas de comportamiento, las
actitudes sociales, las motivaciones y las conductas frente a la ley. Tambin
envuelve los modos en los que la sociedad incorpora valores como la confianza, la tolerancia y el respeto, los cuales estn enraizados en la cultura y
la tradicin de las personas y de la sociedad en su conjunto.
254
En relacin con lo anterior, se establece una categorizacin de instituciones que vale la pena resaltar para ubicar correctamente el papel de los
incentivos en el desempeo de las polticas pblicas (Banco Mundial 2006):
A. El primer grupo estara relacionado con el imperio de la ley, los derechos
de propiedad, el cumplimiento contractual, el respeto a las normas y
la confiabilidad del aparato judicial y de seguridad pblica. Se resaltan
los asociados al respaldo institucional y organizacional, basados en capacidades para tomar decisiones, gestionar las polticas, comunicarse
con los involucrados, delegar responsabilidades y brindar el ambiente
adecuado de participacin y movilidad para todos los actores.
B. El segundo grupo vendra dado por la regulacin de la actividad econmica que afecta al proceso de funcionamiento de las empresas y
la movilidad laboral, la competencia, la innovacin y el desarrollo de
la ciencia y la tecnologa.
C. El tercer grupo se relaciona con el mercado de trabajo y la seguridad
social, los mercados financieros y la provisin de infraestructura y
servicios pblicos y sociales. Dentro de este se incluyen todas aquellas instituciones que rigen el manejo monetario, cambiario, fiscal y
tributario, las que afectan la calidad de las polticas macroeconmicas
y la estabilidad y confianza de los agentes internos y externos.
D. El cuarto grupo estara conformado por aquellas instituciones que se
asocian a cuestiones de tica, moral, valores y principios de la sociedad. Dentro de ellas estaran las iglesias, las asociaciones de credo y
todas aquellas que incentivan y promueven las buenas costumbres y
los buenos comportamientos de las personas.
Las buenas instituciones conducen a buenas polticas pblicas o, de
otra forma, las buenas instituciones permiten consolidar las buenas polticas
y corregir las malas (Banco Mundial 2006).
Con base en lo antepuesto, el cuadro 13 muestra una canasta de
incentivos que van desde lo institucional hasta lo personal, pasando por el
marco legal y el de carcter instrumental de ndole monetaria, tributaria,
fiscal y presupuestaria.
255
&XDGUR
Incentivos ms caractersticos en las polticas pblicas
Institucionales y organiza-
cionales
0DUFRLQVWLWXFLRQDOGH-
nicin de competencias y
responsabilidades en el
RUGHQQDFLRQDOUHJLRQDO
y local.
Posibilidades de de-
sarrollar competencias
KDELOLGDGHVDFWLWXGHV\
conocimientos).
Ambiente favorable hacia
ODFRRSHUDFLyQODWROHUDQ-
FLD\ODFRQDQ]DFROHF-
tiva.
Acceso a las oportunida-
des de progreso de los
ciudadanos.
Bienes pblicos naciona-
les o globales.
Gobernabilidad y gober-
nanza.
' LFWiPHQHVDVHVRUD-
miento y consultas a la
sociedad civil.
Reglas electorales y
reglas de representacin
de los partidos polticos en
las polticas pblicas.
Ambiente favorable hacia
la competitividad.
*( RYHUQPHQW7,&*
Cloud3.
Sistemas de informacin.
Legales
Poltica econmica
Decisiones judicia-
les.
Mecanismos de
control y supervi-
sin.
Prontitud en hacer
justicia.
- Eliminacin de cos-
tos de transaccin.
- Normativa sobre
propiedad intelec-
tual y derechos de
propiedad (recur-
sos).
- Control de monopo-
lios y colusin.
Permisos negocia-
bles.
Acuerdos negocia-
dos.
Regulacin de la
integracin pro-
ductiva horizontal y
vertical.
Tasas redistribu-
tivas.
Cuotas.
& HUWLFDFLRQHV
Aranceles.
- Gravmenes.
- Barreras arancela-
rias y no arance-
larias.
- Tipo de cambio.
Tasa de inters.
Encajes.
Fondos especia-
les.
Sistemas de dep-
sito y devolucin.
Control de capi-
tales.
Requerimientos de
liquidez.
Subsidios.
Transferencias.
Descuentos.
Depreciacin ace-
lerada.
ticos y morales

-

Reconocimientos.
Motivaciones.
Esfuerzo.
Sanciones mo-
rales.
Disciplina.
Sentido de res-
ponsabilidad.
Imagen favorable.
Identidad.
&RQDQ]D
Autoestima.
Tolerancia.
Respeto.
Elaboracin propia.
3.
E-Government (gobierno electrnico), TIC (tecnologas de la informacin y la comunicacin) , GCloud (nube en el sector pblico).
256
CAPTULO
11
LA CORRUPCIN COMO FALLA

DE VARIOS ACTORES
Solimano et al., en su libro Las termitas del Estado (2008), sealan que la
palabra corrupcin, segn el diccionario Merriam Webster del idioma ingls,
proviene del latn rumpere que significa quebrantar; tambin podra asociarse con la palabra corruptus que significa romper o destruir (Buchanan
et al.1980). Asimismo, la palabra corrupcin proveniente del adjetivo corruptus en latn, que significa estropeado, descompuesto o destruido. En este
sentido, corrupcin es toda forma de quebrantar o romper normas, principios y valores, principalmente, como acto ilcito fuente de rentas, riqueza
y privilegios alrededor del Estado. De acuerdo a Solimano et al. (2008), la
corrupcin refleja fallas a cuatro niveles: de comportamiento individual, del
Estado, del sistema poltico y de la estructura econmica. En consecuencia,
es un fenmeno de mltiples causas difcil de definir.
De acuerdo a Peter Eigen y Christian Eigen-Zucchi (en: Kaul et al. 2003),
existe una relacin estrecha entre corrupcin y bienes pblicos, relacin que
arranca directamente de la definicin de corrupcin. Segn Transparencia
Internacional (2009), corrupcin es el mal uso de un poder concedido,
encargado o confiado a una persona; en la provisin de bienes pblicos
existe ejercicio de poderes confiados o encargados al Estado, creando por
lo tanto potencial para la corrupcin. Aun ms, Eigen y Eigen-Zucchi concluyen diciendo que la corrupcin es la mayor fuente de falla del Estado. Y,
en consecuencia, el control de la corrupcin es en s mismo un bien pblico
que posee las caractersticas de no rivalidad y no exclusin. Es no excluyente
porque quienes contribuyen a combatir la corrupcin no pueden excluir de
sus beneficios a quienes no lo hacen y es no rival porque un ciudadano que
se beneficia del buen gobierno no impide a otro gozar del mismo.
11.1. La corrupcin como falla de comportamiento individual
A. Falla como motivacin individual. Mediante esta falla se deforma
la motivacin de las acciones debido a que la corrupcin distorsiona
11 / La corrupcin como falla de varios actores
259
la motivacin de la accin individual en la esfera pblica, ya que se

sustituye el logro del bien comn por una lgica de ganancia privada
(Solimano et al. 2008). Esta explicacin estara fundamentada en la
teora utilitarista de John Stuart Mill y James Bentham, con su marcado nfasis en la maximizacin de la utilidad o satisfaccin mediante
el nivel de ingreso o consumo de las personas. As, bajo esta premisa
se justificara toda accin que fuera intrnsecamente buena para el
individuo, por cuanto el carcter tico de las personas en la sociedad
estara determinado por el carcter prctico de sus resultados.
B. Falla individual como balance de costos y beneficios. En base a
los estudios de Gary Becker (1976) y George Stigler (1971), y sin considerar las implicaciones ticas de las actuaciones del individuo, se
sugiere que la corrupcin es un acto racional y deliberado de clculo
de costos y beneficios por parte de los individuos. En consecuencia,
quien comete actos corruptos de cualquier ndole considera que los
beneficios que puede obtener con su actuacin son mayores que los
costos que tendra que pagar. Mayor aun ser el incentivo para abusar de poderes y posicin cuando el sistema legal o judicial es lento,
blando o inexistente para castigar y sancionar.
C. Falla individual como resultado del entorno. La conducta de los
individuos responde en cierta medida a la estructura de valores,
cdigos y normas imperantes en la sociedad y, en consecuencia, el
comportamiento tico de la sociedad determina el comportamiento
tico de los ciudadanos. As, en aquellas sociedades dominadas por
el lucro, el dinero, el inters material y la ganancia rpida, los valores
individuales y familiares se debilitan, creando un ambiente ms permisivo a las prcticas corruptas. Max Weber en sus estudios sobre la
tica protestante y el espritu del capitalismo destacaba la importancia
de la religin, el trabajo, la disciplina, el ahorro y el imperio de la ley
como fuentes de riqueza y bienestar (1969).
11.2 La corrupcin como falla institucional del Estado
La calidad del funcionamiento del Estado y la de sus instituciones tienen
relacin directa con los niveles de corrupcin. Un Estado donde cada accin
individual est sobrecargada de reglas, normas y trmites es campo propicio
para el pago de sobornos, coimas y peajes como la nica forma que tiene el
ciudadano para sacar adelante un proyecto o una iniciativa, lo mismo que
para cumplir con la ley. Esta situacin de excesiva tramitologa se puede
260
ver agravada por un sistema legal inefectivo, dbil y lento para sancionar o
castigar a quienes infrinjan la ley. De esta manera, la impunidad alimenta la
corrupcin y la misma corrupcin se encarga de hacer cada vez ms permisiva
la ley, mediante el soborno y la coaccin sobre el sistema judicial.
Esta falla se ve agravada en aquellos pases donde no existe una autntica separacin de poderes del Estado que sean pilares fundamentales del
Estado de derecho. La falta de independencia entre los poderes del Estado,
estipulada por Montesquieu, y la ausencia de check and balances (pesos y
contrapesos), expresin atribuida al constitucionalismo anglosajn, se suma
a la larga lista de factores que crean las condiciones para que la corrupcin
se enquiste en el sector pblico.
As, de acuerdo al pensamiento del barn de Montesquieu, el poder
tiene la capacidad para controlar el poder y cada poder la potestad para fiscalizar las acciones del otro, evitando la concentracin y el abuso del mismo.
El ejecutivo tendra la responsabilidad de cumplir ante el electorado con lo
prometido, a riesgo de perder su respaldo en las elecciones; el legislativo, la
capacidad de juzgar y fiscalizar las acciones del ejecutivo, siendo respaldadas
y juzgadas sus actuaciones por los electores; y el judicial, la capacidad de
velar para que el funcionamiento del Estado se d conforme lo establecen
la Constitucin y las leyes.
Como falla institucional del Estado, el enfoque institucionalista percibe la corrupcin como un cncer que corroe el tejido institucional porque
transgrede normas y rompe reglas. Este tipo de corrupcin, tambin llamada
organizacional, alude a la degradacin de las capacidades organizativas
porque reduce los niveles de moralidad y confianza dentro de la sociedad,
con lo cual se generan costos adicionales de transaccin, se introduce mayor
incertidumbre, se crean externalidades y se instauran costos sociales positivos (Hodgson y Jiang 2008). Combatir estos males es funcin del Estado y,
en ese sentido, su prevalecencia seala una falla del mismo.
Geofrey Hodgson y Shuxia Jiang (2008), en su trabajo La economa de
la corrupcin y la corrupcin de la economa, se formulan la siguiente pregunta: est la corrupcin restringida al sector pblico? La respuesta categrica es
no. Para explicarla exponen varios argumentos: en primer lugar, el sesgo de
la ideologa individualista y libertaria asocia Estado con corrupcin y justifica
de esta manera la reduccin del Estado para combatir la corrupcin. As, se
apoyara la opinin de que una mayor privatizacin y ms competencia en
el mercado son remedios eficaces para un sistema poltico corrupto (Hodgson y Jiang 2008). Sin embargo, la historia demuestra fehacientemente que
261
la corrupcin no ha estado ausente durante los procesos de privatizacin,

concesiones, licitaciones y reformas del Estado.
En segundo lugar, no se puede subestimar la capacidad y poder del
sector privado para practicar la corrupcin. Este fenmeno no es exclusivo de
la administracin pblica y con frecuencia se manifiesta mediante el pago de
coimas, sobornos y primas en la contratacin de obras pblicas y licitaciones
que realiza el Estado o en el abuso en el cobro de determinados servicios.
En tercer lugar, el tamao del Estado no est correlacionado con los
niveles de corrupcin. Un Estado pequeo puede ser ms corrupto que un
Estado grande. Todo depende de la forma como se defina corrupcin y como
se mida. Por ejemplo, algunos de los pases menos corruptos, de acuerdo
a Transparencia Internacional (2010) como Dinamarca, Finlandia, Holanda,
Noruega o Suecia, son Estados grandes si se les mide por los niveles de gasto
como proporcin del PIB.
En cuarto lugar, la corrupcin es un fenmeno transversal difcil de
generalizar. Se dice que est ms arraigado, por razones culturales o socioeconmicas, en el sector urbano que en el rural, que es ms permisivo entre los
hombres que entre las mujeres y que es ms visible cuando la prensa y los
medios ejercen sus funciones de investigacin y divulgacin; tambin, que
es ms extendido cuando la sociedad es indiferente. Por lo tanto, los mencionados autores concluyen que la corrupcin es un problema institucional
que afecta tanto al sector pblico como al privado, por cuanto ambos estn
entrelazados y son inseparables, y que el no corregirlo a tiempo pone en
riesgo los medios de subsistencia de muchsimas personas, al desviar recursos
que podran estar destinados a atender sus necesidades bsicas.
11.3 La corrupcin como falla del sistema poltico
La expresin sistema poltico tiene sus races en la teora general de los sistemas y de ella se derivan algunas aproximaciones conceptuales. Primero, se
respalda en una retrica propia que le permite unificar el lenguaje, establecer
un referente comn para explicar su funcionamiento, contar con un marco
analtico slido y facilitar un anlisis ordenado de sus causas y efectos. Segundo, entre los elementos del sistema poltico estn la comunidad poltica,
el conjunto de valores de la sociedad, las normas y las formas de ejercer el
poder y la autoridad. Tercero, entre sus componentes se destacan el sistema
de partidos, el sistema electoral y el sistema de gobierno; los tres recogen la
cultura poltica de una sociedad en un momento determinado y en conjunto
articulan los acuerdos para la fijacin de reglas de juego. Todo esto hace que
262
el sistema poltico sea el rgimen en que se desenvuelve el poder poltico y

la forma como acta para lograr ciertos objetivos y que como sistema en s
mismo muestre ante todo interdependencia entre las instituciones, actores
y procesos que se llevan a cabo para la toma de decisiones.
Segn el poltico canadiense David Easton (1973), un sistema poltico
es un conjunto de interacciones polticas. Lo que distingue las interacciones
polticas del resto de interacciones sociales es que se orientan hacia la asignacin autoritaria de valores a una sociedad. La sociedad pondera esos valores
tales como la tica, la educacin, la justicia o la seguridad y el sistema
poltico se encarga de distribuirlos segn las reglas de juego preestablecidas.
El grfico 49 muestra el sistema poltico ideado por Easton. All, las
interacciones se dan mediante flujos de entradas y salidas (inputs y outputs)
a travs de procesos dinmicos que se retroalimentan. Las entradas vienen
dadas por las demandas o intereses de la sociedad y se trasladan del mbito social al sistema poltico responsable de agregarlas y articularlas, tareas
estas ltimas que desempea la caja negra (black box) formada por grupos
o individuos con roles y funciones especficas y encargados de orientar los
procesos polticos y de filtrar, reducir, canalizar y seleccionar las demandas
sociales. Las salidas son las respuestas del sistema poltico a las demandas sociales, es decir, las decisiones y acciones que se adoptan durante el
proceso de decisin, las cuales cuando interactan con el entorno social
generan nuevas demandas y contrarrplicas con lo cual el proceso vuelve
a comenzar. El ambiente se define como todo aquello que pertenece a la
sociedad y, al igual que el sistema poltico, puede ser interno y externo. El
ambiente interno se refiere a las instancias sociales, econmicas, culturales
y religiosas; mientras que el externo habla de la situacin internacional en
el mbito poltico y econmico. De esta forma, el sistema poltico interacta
con los otros sistemas ya que al mismo tiempo influye y es influido por ellos.
Con dichos antecedentes, cmo se puede entonces explicar la corrupcin como falla del sistema poltico?
Una explicacin se encuentra en el estado de la democracia con sus
problemas recurrentes de baja legitimidad institucional (en cuanto a poder
judicial y ejecutivo, al congreso y los partidos) y debilidad de sus sistemas de
partidos, consecuencia del descontento y frustracin que causan los bajos
niveles de ejercicio efectivo de derechos econmicos y sociales. El sistema
poltico procesa las demandas de la ciudadana de manera lenta e insuficiente y con altos costos de negociacin, con lo cual las respuestas que se
dan no satisfacen las expectativas de la ciudadana y se encuentran lejos de
263
*UiFR
Esquema de sistema poltico
Ambiente
E
N
T
R
A
D
A
S
S
A
Demandas A

Decisiones
L
istema de partidos
polticas
I
istema electoral
Apoyos
D
istema de gobierno
A
S
Mecanismos de ajuste y retroalimentacin
Ambiente
)XHQWH(DVWRQHODERUDFLyQSURSLD
subsanar las brechas y dficits existentes. Estas manifestaciones coinciden

con la definicin de Daniel Kaufmann de corrupcin como el mal uso de un
cargo pblico para beneficio privado (1997).
La llamada democracia ciudadana, con sus consustanciales derechos
ciudadanos, es decir, una democracia poltica en la que los ciudadanos ejercen sus derechos y participan de las decisiones que los afectan, va ms all
de la simple formalidad de esos derechos y de una institucionalidad que los
garantice, sino que es la capacidad real y efectiva de los ciudadanos de realizarlos. Ello exige igualdad de oportunidades econmicas, sociales y culturales
para el ejercicio de los derechos y, tambin, capacidad real de organizacin
de los ciudadanos y presin para defenderlos. Por lo tanto, la igualdad de
los derechos ciudadanos y la participacin efectiva en los asuntos pblicos
trascienden la eleccin de los representantes que establece la democracia
electoral, pero muchos de sus defectos y falencias afectan la democracia
ciudadana. Es decir, la calidad de la democracia electoral incide directamente
en la calidad de la democracia ciudadana y viceversa.
Una de las hiptesis de los informes anuales de Latinobarmetro es
que la corrupcin est correlacionada con el grado de democracia percibido.
De esta manera, la corrupcin se transforma en un indicador de desempeo
de la democracia. A pesar de que la percepcin de progreso en la reduccin
de la corrupcin ha aumentado desde 2004, segn las encuestas de este
estudio, los niveles de satisfaccin en relacin con la democracia son muy
heterogneos y las diferencias entre pases muy grandes en Amrica Latina.
264
Mientras Per alcanza solo un 22%, Uruguay tiene casi cuatro veces
ms (79%). Y, segn Latinobarmetro, la mitad de los pases tienen un ciudadano de cada dos satisfecho con la democracia. En cambio, mientras
Uruguay considera que se ha progresado en 56% en reducir la corrupcin
durante los ltimos dos aos, en Per solo se considera un logro de 26% y en
Argentina de 13%1. En general, la brecha entre percepcin de reduccin de la
corrupcin y niveles de satisfaccin con la democracia es muy marcada, con
lo cual queda en evidencia que el desempeo de la democracia, medido a
travs de este indicador, tiene un largo camino por recorrer (ver el cuadro 14).
&XDGUR
Satisfaccin con la democracia y percepcin de la
FRUUXSFLyQHQSRUFHQWDMHV
Pas
Uruguay
Costa Rica
Panam
El Salvador
Repblica Dominicana
Chile
Bolivia
Venezuela
Brasil
Colombia
Argentina
Nicaragua
Paraguay
Ecuador
Honduras
Guatemala
Mxico
Per
Satisfaccin con la
democracia (%)
79
63
61
60
53
53
50
47
47
42
36
35
33
33
31
31
28
22
Percepcin de progreso en la
reduccin de la corrupcin (%)
56
43
52
49
44
45
50
35
43
48
13
31
40
40
27
27
32
26
Fuente: Corporacin Latinobarmetro (2009).
1.
Latinobarmetro es un estudio de opinin pblica que aplica anualmente alrededor

de diecinueve mil entrevistas en dieciocho pases de Amrica Latina, incluyendo as
a ms de cuatrocientos millones de habitantes. Corporacin Latinobarmetro es
una ONG sin fines de lucro con sede en Santiago de Chile, nica responsable de la
produccin y publicacin de los datos.
265
Por ltimo, el tema central de la corrupcin como falla del sistema

poltico est estrechamente relacionado con el nivel de desarrollo de la
democracia a travs de la forma como se ejerce el derecho al voto, de la
transparencia de los procedimientos electorales y de las alternativas de que
dispone el electorado para expresar sus demandas. Aun ms, siguiendo con
el esquema de Easton (1973,1965), las fallas del sistema poltico se reflejan en
la debilidad de las instituciones y de los actores polticos, los que carecen de
la fuerza suficiente para romper en el ambiente con las prcticas de entrada al
sistema caracterizadas por el clientelismo, el paternalismo, el personalismo, el
caudillismo, el oportunismo y el caciquismo. Es decir, para mejorar la calidad
de las interrelaciones entre las instituciones del sistema poltico y los actores
sociales es fundamental el fortalecimiento de la capacidad organizativa de
la comunidad, el Estado, los partidos y las organizaciones de la sociedad
civil. De esta manera, es posible alcanzar mejores entradas al sistema y, por
lo tanto, mejores salidas del mismo.
11.4 La corrupcin como fenmeno transversal
De acuerdo al informe de Transparencia Internacional (2009), corrupcin es
el abuso de poder encomendado para beneficio propio y se puede clasificar
como grand corruption, petty corruption y political corruption. La grand corruption ocurre a altos niveles de gobierno, distorsiona las polticas o la funcin
central del Estado y permite a los lderes obtener beneficios a expensas del
bien pblico. La political corruption es la manipulacin de polticas, instituciones y reglas de procedimiento en la asignacin de recursos y financiacin por
parte de polticos que abusan de su posicin para mantener poder y riqueza.
Por ltimo, la petty corruption es la corrupcin cotidiana de funcionarios
pblicos de nivel bajo y medio y de ciudadanos ordinarios, los que buscan
acceder a bienes bsicos, servicios o agencias pblicas (Newmann 2009).
En la ciencia poltica, se entiende por corrupcin los actos mediante los
cuales un funcionario pblico acta fuera de los estndares normativos del
sistema para beneficios particulares o por una recompensa. En la economa,
la corrupcin es una distorsin en el mercado de bienes y servicios pblicos
que generalmente provoca incremento de precios; es considerada como
una externalidad negativa que afecta directamente a los consumidores de
dichos bienes o servicios (Carta et al. 2009).
El ndice de percepcin de la corrupcin (IPC) del Informe global
anual de Transparencia Internacional hace referencia a la percepcin de
266
los empresarios y analistas de cada pas sobre el grado de corrupcin en

una escala de cero (percepcin de mucha corrupcin) a diez (percepcin
de ausencia de corrupcin).
El cuadro 15 muestra el valor de los ndices de corrupcin de los
principales pases del mundo entre los aos 1998 y 2010. En 1998 se utilizaron siete fuentes y participaron 85 pases y en 2009 participaron 180
pases con trece estudios o fuentes pertenecientes a diez instituciones
independientes. Cada pas debe tener al menos tres fuentes y, para que
una fuente sea seleccionada, debe ser una organizacin internacional de
prestigio, tener una o ms preguntas directas sobre corrupcin y hacer
comparaciones entre pases.
En el IPC para 2009, de 180 pases, las primeras posiciones estn
ocupadas por Dinamarca, Nueva Zelanda, Singapur y Finlandia. En Amrica
Latina, Chile, Uruguay y Costa Rica son los tres pases que obtuvieron una
puntuacin superior a cinco, superando a Espaa y Portugal los dos primeros. El caso de Uruguay es particularmente positivo: en los ltimos diez aos
mejor tanto en posicin en la clasificacin mundial como en ndice, pasando
de un IPC de 4,3 en 1998 a uno del 6,9 en 2010, con un aumento de 56% en
ese periodo. Por su parte, Chile en 1998 ocup la posicin 20 entre 85 pases
y en 2010 la 21 entre 180. Entre los nueve pases que no lograron superar una
puntuacin de cinco se encuentran Brasil, Per, Colombia y Mxico. Por su
parte, Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay registran puntuaciones bajas.
En ese periodo, Guatemala muestra un aumento significativo en su puntuacin, mientras que Argentina y Venezuela se ubican con un desempeo
deficiente, lo cual indica que los altos niveles de percepcin de la corrupcin
no estn asociados exclusivamente con la pobreza. Hait, el pas ms pobre
de la regin, se ubica en la ltima posicin.
Por otro lado, el Barmetro global de la corrupcin 2009 de Transparencia Internacional evala el grado en que se percibe a las instituciones y los
servicios pblicos clave como corruptos, mide la opinin de los ciudadanos
sobre las iniciativas del gobierno contra la corrupcin y, por primera vez,
incluye preguntas indagatorias sobre el nivel de captura del Estado. El propsito del Barmetro es complementar las opiniones sobre la corrupcin de
los especialistas que se ofrecen en el IPC de Transparencia Internacional, para
lo cual, en 2009, se entrevist a 73.132 personas en 69 pases. Es importante
anotar que el IPC se basa fundamentalmente en el sector privado, mientras
el Barmetro lo hace en experiencias y actitudes del pblico. Entre las principales conclusiones del Barmetro se encuentran las siguientes:
267
&XDGUR
ndice de percepcin de la corrupcin, para
YHLQWLRFKRSDtVHV\
Pas
Dinamarca
Nueva Zelanda
Suecia
Canad
Pases Bajos
Alemania
Reino Unido
Estados Unidos
Francia
Chile
Espaa
Portugal
Costa Rica
Cuba
Italia
Japn
Brasil
China
Per
Uruguay
Mxico
Colombia
Argentina
Guatemala
India
Bolivia
Rusia
Venezuela

Posicin
1
3
4
6
8
15
11
17
21
20
23
22
27
39
39
25
46
52
41
42
55
79
61
59
66
69
76
77
Puntuacin
10

Posicin
1
1
4
6
7
15
20
22
25
21
30
32
41
69
67
17
69
78
75
24
98
78
105
91
87
110
154
164
Puntuacin

Fuente: Transparencia Internacional (2009).
A. La mitad de los entrevistados percibe al sector privado como corrupto,

lo cual representa un marcado aumento de ocho puntos porcentuales
entre 2004 y 2009.
268
B. A nivel global, los partidos polticos y la administracin pblica son

percibidos como los sectores ms corruptos, seguidos por el poder
legislativo, el sector privado, el poder judicial y los medios.
C. Los ciudadanos corrientes no se sienten empoderados para denunciar
la corrupcin.
D. Se considera que los gobiernos no son efectivos en la lucha contra la
corrupcin. En Amrica Latina, menos del 30% de las personas consideran efectivas las medidas de sus gobiernos contra la corrupcin
entre 2004 y 2009.
E. Segn grupos etarios y de gnero, los jvenes y las mujeres son menos
proclives a pagar sobornos que los mayores y los hombres.
F. Respecto a la captura del Estado, entendida como el uso habitual de
sobornos por parte del sector privado para definir el contenido de
leyes y reglamentaciones, el Barmetro la registr como un problema
particularmente grave. En Amrica Latina, casi el 60% de los encuestados informaron que en la regin el sector privado recurre al soborno
para influir en polticas del gobierno, leyes o reglamentaciones.
G. Los ciudadanos no se sienten incentivados por las medidas contra la
corrupcin de sus gobiernos y se sienten decepcionados por el sector
privado por su aparente injerencia en la poltica, la captura del Estado
y la subversin del inters pblico. Sin embargo, como hecho positivo,
el Barmetro encontr que los encuestados estn dispuestos a pagar
una cantidad adicional a las empresas transparentes.
H. En general, la baja puntuacin de Amrica Latina en trminos comparativos se interpreta como reflejo de la debilidad de sus instituciones, de
un deficiente rol del Estado para combatir la corrupcin, de la excesiva
injerencia del sector privado en asuntos pblicos y de los obstculos
existentes para el trabajo independiente de los medios para denunciar
e investigar la corrupcin.
En conclusin, el tema de la corrupcin es una tarea de todos y, dada
su magnitud en Amrica Latina, la eficacia de las polticas pblicas encuentra
en ella uno de sus ms serios obstculos. La corrupcin es un mal pblico
con enormes costos para la sociedad. Esto invita a repensar acerca de la
voluntad poltica para combatirla y acerca del diseo institucional prevaleciente, entendido este ltimo como la forma en que est organizada la vida
social para promover el cumplimiento de la ley y castigar sus desviaciones.
Con la evidencia disponible, el control efectivo de la corrupcin es uno de
los bienes pblicos ausentes en la regin.
269
CAPTULO
12
CRECIMIENTO, PRODUCTIVIDAD
E INSTITUCIONES
12.1 Conceptos subyacentes

El PIB de un pas es el valor de la produccin de todos los bienes y servicios
finales en un perodo de tiempo determinado y el ingreso nacional es el
pago anual que reciben todos los factores de produccin que generan bienes y servicios. Por factores de produccin se entiende tanto el capital fsico
como el capital humano, los que a su vez incluyen la tecnologa, la capacidad
empresarial, el intelecto y otros. Por otro lado, por gasto agregado de una
economa se entiende todo el gasto, incluyendo el gasto en consumo, en
inversin, el gasto pblico y otros1.
La literatura identifica tres mtodos de clculo del PIB:
A. De acuerdo al mtodo del gasto, el PIB a precios de mercado sera
la suma del consumo privado (Cpr), la inversin privada (Ipr), el gasto
pblico (G) y las exportaciones (X) menos las importaciones (M):
PIBpm = Cpr + Ipr + G + X M

B. De acuerdo al mtodo de la distribucin del ingreso, sera la suma de
todos los ingresos que contribuyen al proceso productivo, es decir,
sueldos y salarios (Ri), rentas del capital (Rk) y de la tierra (Rr), intereses
financieros, amortizaciones (B) e impuestos indirectos (Ii) menos subsidios (Sb).
PIB = Rl + Rk + Rr + B + (Ii - Sb)
1.
Agradezco a los profesores Carlos Mario Gmez y Gonzalo De la Cmara de la Universidad de Alcal por su ayuda en la comprensin de los temas bsicos de este captulo.
12 / Crecimiento, productividad e instituciones
273
C. Finalmente, de acuerdo al mtodo del valor agregado, el PIB sera el

valor de mercado del producto en cada etapa de su produccin menos el valor de mercado de los insumos utilizados para obtener dicho
producto. As, la suma del valor agregado en cada etapa de produccin
es igual al gasto en el bien final del proceso de produccin.
12.1.1 Fuentes del crecimiento: el enfoque de la contabilidad del
crecimiento
No se basa en las cuentas nacionales sino en las contribuciones al crecimiento
de los factores y en la mejora de la productividad. El crecimiento de la produccin se descompone en tres fuentes distintas: el crecimiento del trabajo,
el crecimiento del capital y el crecimiento de la innovacin tecnolgica. Una
de las contribuciones pioneras a la contabilidad del crecimiento la hizo
Robert Solow (1956) y de ella se desprendieron conceptos como el llamado
residuo de Solow o la llamada medida de nuestra ignorancia, factor que
daba cuenta de todos los factores de crecimiento ajenos al trabajo y el capital
(ciencia y tecnologa, calidad de la educacin, calidad institucional, valores
y costumbres y calidad del medio ambiente).
En economa se utiliza el concepto de productividad total de los factores (PTF) para referirse a la eficiencia con que se utilizan todos los factores
que intervienen en la produccin. Segn Helpman (2004): Las variaciones
de la PTF, que son independientes de las variaciones de los factores, representan el efecto conjunto de todas las mejoras tecnolgicas que aumentan
la eficiencia de los factores y el efecto del cambio tecnolgico neutral. Se
dice que es neutral porque el cambio tecnolgico, adems de provocar
mejoras en la eficiencia de la produccin, puede aumentar la produccin
en una proporcin independiente de la combinacin de factores empleada
para producir. Este tipo de cambio proporcional se llama cambio tecnolgico
neutral en el sentido de Hicks (Helpman 2004).
Veamos mediante un ejemplo el papel de la PTF en el crecimiento
del PIB. La contabilidad tiene tres orgenes: acumulacin de capital fsico,
mayor utilizacin de mano de obra y PTF. As, el crecimiento del PIB vendra
dado por:
PIB = PTF + (participacin del trabajo en el PIB) x (crecimiento de
la fuerza laboral) + (participacin del capital en el PIB)
x (crecimiento en el acervo de capital)
274
En consecuencia, la anterior expresin refleja las contribuciones al crecimiento de los factores y de las mejoras de la productividad al crecimiento
de la produccin. El trabajo y el capital contribuyen cada uno con una cantidad igual a sus tasas de crecimiento multiplicadas por su participacin en
la renta. A su vez, la tasa de mejora de la tecnologa se denomina progreso
tcnico o crecimiento de la productividad total de los factores. Es decir, la
productividad total de los factores crece cuando se obtiene una mayor cantidad de produccin con los mismos factores.
Para un pas dado, esto podra reflejarse de la siguiente manera:

Es decir, en tal pas, el PIB crece en un 5,2% porque la participacin
del trabajo es de 40% y la del capital de 60%. A su vez, el crecimiento de la
fuerza laboral medido en horas de trabajo ha aumentado en 2,4% y el de
capital en 1,9%. Si hay ms personas y ms capital trabajando, entonces
se produce ms, pero mucho mayor sera la contribucin al producto con
aumentos sostenidos en la productividad.
Lo anterior quiere decir que la contabilidad del crecimiento puede descomponerse o desagregarse en dos partes: en una parte que corresponde al
crecimiento de los factores y en otra parte residual que no se identifica con el
crecimiento de los factores. Esto significa que la contribucin de los factores al
crecimiento del PIB no tiene por qu ser igual a la tasa de crecimiento del PIB.
La diferencia entre la tasa de crecimiento de la produccin y la contribucin
del crecimiento de los factores representa la PTF. Por lo tanto, el progreso tecnolgico o la PTF sera la diferencia entre el crecimiento observado del PIB y
el crecimiento dado por la acumulacin de los factores productivos.
En otras palabras, el crecimiento de la produccin menos la suma ponderada de todos los factores da como resultado la PTF. A su vez, el cociente
entre la tasa de crecimiento de la PTF y la tasa de crecimiento del PIB es la
proporcin del crecimiento que se explica por la tasa de crecimiento de la
PTF, es decir, por mejoras en la productividad. En el ejemplo arriba mencionado, la PTF sera de 55,7%.
En trminos ms generales, todas las mejoras no medidas de la calidad de
los factores las mejoras de tecnologa, las mejoras de la organizacin de la
produccin y de la distribucin, la reduccin de las distorsiones (de las reglamentaciones o de los impuestos perjudiciales) y las mejoras de las polticas
gubernamentales se atribuiran al crecimiento de la PTF (Helpman 2004).
275
Como se puede ver, el desafo de aumentar la productividad es enorme

y crucial. Fortalecer la productividad requiere ante todo elevar los niveles
de innovacin. Sin embargo, esto no se da porque las empresas privadas no
invierten lo suficiente en innovacin. En Amrica Latina es apenas un tercio
del total, en contraste con ms de dos tercios en los pases de la OCDE. Esto,
en parte, se debe a la falta de una mayor interaccin o integracin entre
Estado, empresas y universidades.
De igual manera, la productividad tambin aumenta cuando hay
ganancias de eficiencia. Y esta se limita por varias razones: inflexibilidades
microeconmicas que dificultan la reasignacin de recursos entre distintos
sectores productivos; bajo nivel de capacitacin de la fuerza laboral que acta
como cuello de botella para que las empresas adopten nuevas tecnologas;
poca especializacin de la mano de obra; o, tambin, la forma como se aplican polticas pblicas que incentivan en algunos sectores una organizacin
ineficiente. Todo esto dificulta la competitividad y el posicionamiento de un
pas en los mercados. As, los aumentos de productividad pueden deberse
a innovaciones tecnolgicas, pero en general consisten en todas aquellas
innovaciones que disminuyen los costos de producir bienes y servicios o
mejoran la calidad de los mismos.
Entre las polticas pblicas para activar el crecimiento tambin se puede mencionar aquellas que aseguran el ambiente jurdico, tributario, laboral
y de negocios que incentivan a las empresas a invertir e incorporar nuevas
formas de gestin, recursos humanos con nuevas calificaciones y habilidades y tcnicas innovadoras de produccin, lo mismo que a explorar nuevos
mercados. Al final, el producto per cpita depender de la acumulacin de
capital, del capital humano y, ante todo, de los aumentos en productividad.
No menos importante que todas las anteriores medidas para aumentar
la productividad son aquellas relacionadas con la coordinacin de las polticas
pblicas. Estas coordinaciones transversales, intersectoriales e intrasectoriales
son bsicas para generar sinergias y efectos multiplicadores con horizontes de
largo plazo, objetivos consensuados y prioridades claramente definidas. Para
ello, el test pasa por un tema de competencias y roles interministeriales que
garanticen la concordancia entre los objetivos de corto plazo y los de largo
plazo, es decir, por la manera en que se garantice la calidad intertemporal de
las polticas. En esto, los ministerios de hacienda y las oficinas de presupuesto
juegan un rol fundamental a travs de una eficiente asignacin de recursos y de
la evaluacin del impacto que ello conlleva sobre el bienestar de la poblacin.
276
Es claro tambin que lo anterior difcilmente se da en un ambiente o

contexto socioeconmico alejado del cumplimiento de la ley, del respeto a
la propiedad privada, del acato al Estado de derecho y de la observancia a las
instituciones, como normas, creencias u organizaciones; o en un ambiente
donde la sociedad se desenvuelva con altos niveles de inseguridad ciudadana
e ingobernabilidad o con altos grados de desigualdad social.
En consecuencia, la PTF dependera de los siguientes factores:
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
Inversin en ciencia, tecnologa e innovacin

Calidad institucional
Calidad del medio ambiente2
Calidad de los incentivos o reglas de juego de la sociedad
Calidad de la coordinacin y cooperacin
Calidad de la educacin
Calidad de las polticas pblicas
12.2 El progreso tcnico en los modelos de crecimiento exgeno

y endgeno
Para comprender el papel que juega el progreso tcnico ciencia, tecnologa e innovacin en el crecimiento econmico, quizs convenga sealar
algunas breves distinciones entre modelos exgenos y endgenos:
A. Modelos neoclsicos de crecimiento exgeno. Tienen como supuestos bsicos los siguientes:
t Una funcin de produccin agregada, en la cual el crecimiento est

en funcin de dos factores: trabajo y capital. La cantidad que se
produce, dados esos factores, depende del estado de la tecnologa.
t Cada factor de produccin recibe su producto marginal, es decir,
su contribucin marginal a la produccin.
2.
En un reciente trabajo de Sotelsek y Laborda, publicado en la Revista Cepal, se analiza

el crecimiento de la PTF en Amrica Latina entre 1980 y 2004 y se concluye: Se ha
observado que la incorporacin de factores ambientales en la medicin de la eficiencia y el cambio productivo hace que algunos pases de la regin vean mejorar sus
estimaciones de manera significativa en comparacin con las obtenidas por mtodos
ms tradicionales donde solo se tiene en cuenta el PIB generado como magnitud de
crecimiento (2010: 31).
277
t Rendimientos decrecientes para cada factor.

t Rendimientos constantes de escala3.
t Competencia perfecta tanto en el mercado de productos como en
el de factores.
Este tipo de modelos fue desarrollado por Robert Solow, economista
conocido por sus trabajos sobre teora del crecimiento econmico.
B. Modelos de crecimiento endgeno. Sus supuestos bsicos son los
siguientes:
t Una funcin de produccin, donde la tasa de crecimiento est en
funcin del stock de tres factores: capital fsico, capital humano y

conocimiento (progreso tcnico).
t Esos tres factores son acumulativos y generan externalidades.
t La presencia de externalidades hace que se sustituyan los supuestos del modelo neoclsico de rendimientos constantes de escala y
competencia perfecta por los de rendimientos crecientes y competencia imperfecta.
t Si en un pas se invierte ms en educacin, conseguir un nivel ms
alto de produccin por trabajador. La forma como se incorpora el
progreso tcnico revaloriza el papel de la educacin y la suma de
investigacin ms desarrollo (I + D) en el proceso de acumulacin
de conocimiento; asimismo, el progreso es impulsado por el cambio
tecnolgico.
t La produccin por trabajador depende tanto del nivel de capital fsico
por trabajador como del nivel de capital humano por trabajador4.
t Se rechaza la exogeneidad y se cuestiona el carcter decreciente
de los rendimientos marginales de los factores acumulables5.
Generalizando, el modelo se puede expresar de la siguiente manera:
< $)/.+1

3.
4.
5.
278
Rendimientos constantes en una funcin de produccin significa decir que si se duplican todos los factores, se genera una duplicacin de la cantidad de produccin; y
rendimientos decrecientes significa que el beneficio derivado de una unidad adicional
de un factor disminuye a medida que aumenta la cantidad de ese factor (Mankiw 2006).
Para comprender estas materias, ver los captulos 22 y 23 de Macroeconoma, de
Blanchard (2000).
Para un excelente anlisis de estos temas, ver Dornbusch et al. (1998).
donde F ( ) es una funcin que muestra cmo se combinan losfactores para obtener un cierto nivel de produccin; A es una variable que
representa la tecnologa existente: cuando mejora la tecnologa, A
aumenta y la economa produce ms con cualquier combinacin de
factores (Mankiw 2006); Y es la cantidad de produccin; L, la cantidad
de trabajo; K, la cantidad de capital fsico; H, la cantidad de capital
humano; y N, la cantidad de recursos naturales.
As, el crecimiento econmico se define como el aumento de la produccin total de un pas de manera sostenida a lo largo del tiempo. Este
aumento de la produccin generalmente se mide o registra mediante
el aumento del PIB ao a ao. El hecho ms significativo que importa
registrar es qu diferencias en las tasas de crecimiento del PIB pueden
tener un fuerte impacto sobre el ingreso per cpita y sobre el empleo
en el largo plazo.
La historia econmica permite establecer que:
[] con un crecimiento per cpita de 1% al ao, toma unos 70 aos duplicar
el ingreso promedio de las personas; sin embargo, si el crecimiento es de 3%
por ao, un pas tendr que esperar solo 23 aos para duplicar su ingreso
per cpita; y si la tasa llega a 7% anual, el ingreso por habitante se dobla en
apenas una dcada (Larran 2011).
En los pases desarrollados, la participacin del ingreso laboral en el

PIB es cercana al 70%, mientras que la del capital es de 30%. En Latinoamrica, por el contrario, la participacin del capital es mayor en
razn de que es ms escaso y en consecuencia tiene mejor remuneracin, tambin debido a que el autoempleo se clasifica como actividad
empresarial (capital), en lugar de clasificarse como actividad laboral
(trabajo) (Larran 2011: 57-69, 2007).
De acuerdo con lo anterior, la productividad se puede entender como
la cantidad de bienes y servicios producidos en cada hora de trabajo
(Mankiw 2006). Y depende, por lo tanto, del capital fsico (equipos y
estructuras), el capital humano (conocimientos y competencias que
se adquieren con educacin, informacin y experiencia), los recursos
naturales (recursos de la naturaleza,la tierra y los yacimientos mineros)
y los conocimientos tecnolgicos (comprensin de la sociedad de las
mejores formas de producir bienes y servicios).
279
Las propuestas de la Cepal (1990) sobre progreso tcnico se inscriben

dentro del modelo de caractersticas endgenas.
12.3 El progreso tcnico y sus relaciones con la transformacin
productiva
Intuitivamente, asociamos el progreso tcnico con los grandes descubrimientos, tales como la rueda, la imprenta, la electricidad, el telfono, el avin, el
automvil, el microchip, el celular, la penicilina, la anestesia, el maz hbrido,
entre otros. Todos estos inventos fueron fruto de la observacin, la curiosidad,
el estudio, la inversin y el azar, ms que de las propias fuerzas econmicas 6.
Sea cual fuere la razn, el progreso tcnico tiene tres determinantes
primordiales:
t Las actividades de investigacin y desarrollo (I + D).

t La educacin y la formacin en el trabajo (capital humano).
t Las polticas pblicas con su inversin en ciencia y tecnologa, los derechos de propiedad y el ambiente institucional a favor de la ciencia,
la tecnologa y la innovacin.
Por lo tanto, cuando nos referimos a aumentos en tecnologa podemos
utilizar indistintamente los trminos progreso tcnico o crecimiento de la
productividad.
De acuerdo con el planteamiento de la Cepal (1990) sobre transformacin productiva con equidad, los cuatro ejes centrales del enfoque integrado
del desarrollo vendran dados por:
A.
6.
280
Progreso tcnico, mediante aumentos sistemticos en la productividad y la competitividad a travs de la generacin de empleo productivo, la capacitacin de la mano de obra, una mayor competitividad
empresarial y una adecuada infraestructura tecnolgica. Para ello se
destaca el establecimiento de alianzas estratgicas entre el sector
pblico y el privado y la conformacin de clusters productivos.
Aqu se puede mencionar el principio serendipity (serendipia en castellano), que

nos ensea que buscando la explicacin de un fenmeno nos encontramos con la
respuesta de otro igual o ms importante. Se define como el hecho o facultad de
realizar descubrimientos afortunados por accidente.
B. Empleo productivo, como el ms eficaz de los mecanismos para

contribuir al desarrollo y participar de los frutos del mismo.
ltimamente se acenta el concepto de empleabilidad como el conjunto de actitudes y aptitudes que permiten el acceso a un trabajo.
Este concepto abarca las calificaciones, los conocimientos y las competencias que aumentan las posibilidades de conseguir y conservar un
empleo, mejorar el trabajo y adaptarse al cambio, lo mismo que elegir
otro empleo e integrarse ms fcilmente en el mercado de trabajo en
diferentes periodos de la vida. Por lo tanto, el concepto incluye factores
que aumentan la probabilidad de acceder a un empleo y factores que
reducen la vulnerabilidad debida a la exclusin (OIT 2000: prr. 9).
C. Inversin en recursos humanos y acumulacin de capital humano, es decir, inversin en educacin, capacitacin, nutricin, salud e
infraestructura bsica de agua potable y alcantarillado, como factores
claves para el crecimiento y el mejoramiento del nivel de vida de la
poblacin.
En el proceso de transformacin productiva, la calidad de la educacin juega un rol fundamental. Para apreciar la magnitud del desafo
de Amrica Latina conviene observar el nivel de competitividad de
nuestro sistema universitario frente al resto del mundo. Para ello, el
Instituto Jiao Tong de Shangai produce desde 2003 uno de los rankings
de mayor envergadura, el cual incluye y ordena a las quinientas mejores universidades. Este ranking se basa en los siguientes indicadores
o criterios: calidad de los egresados, calidad de los profesores, investigaciones altamente citadas y produccin acadmica per cpita. El
ranking asigna un gran peso a la investigacin, por encima de la pura
formacin acadmica.
De sus resultados se pueden extraer algunos mensajes de poltica pblica: los Estados Unidos cuentan con diecisiete de las primeras veinte
universidades del mundo, acumula 55 de las 100 primeras universidades y 30% del total de quinientas. Las universidades de Reino Unido y
Alemania representan en cada caso 8% del total. China y Japn, por su
parte, poseen cada uno 6% del total. La primera universidad francesa
aparece solo en el nmero 40 (Pars 6); de igual manera, la primera
universidad italiana aparece en el ranking en el grupo entre los puestos
100 y 150 (Universidad de Miln) y la primera espaola (Universidad
de Barcelona) se ubica en el grupo entre los puestos 152-200.
281
La participacin de las universidades latinoamericanas en este ranking

es casi irrelevante a nivel mundial. Solo cuatro pases con diez universidades se incluyen en l: Argentina, Brasil, Chile y Mxico, las cuales
constituyen un exiguo 2% del universo. De esas diez, seis son brasileras,
dos chilenas, una argentina y una mexicana. La primera universidad
de la regin es la de Sao Paulo, seguida por la Universidad Autnoma
de Mxico. La primera ocupa el puesto 156 y la segunda el 163.
Con base en dicho ranking, la presencia de universidades latinoamericana es extremadamente baja y la mayora se ubica entre los puestos
300 y 500. As,
[] dado que el sistema universitario se orienta cada vez ms hacia la docencia de pregrado, mientras el gasto en investigacin bsica y aplicada
se mantiene en niveles extremadamente bajos, es probable que se vaya
reduciendo aun ms la participacin latinoamericana de las universidades
dentro de las universidades de mayor preponderancia global (Riveros 2010).
Para reforzar lo anterior, tenemos el listado elaborado por el QS World

University Rankings (2011), que solo ubica a seis universidades de Latinoamrica entre las trescientas mejores del mundo, con un puntaje
cuyo mximo es 100%: la Universidad de Sao Paulo (50,7%), la Universidad Autnoma de Mxico (50,7%), la Universidad Estatal de Campinas
(42,2%), la Universidad Catlica de Chile (41,2%), la Universidad de
Chile (40,3%) y la Universidad de Buenos Aires (39,6%). Este listado es
liderado por la Universidad de Cambridge (100%), la Universidad de
Harvard (99,3%), el Massachusetts Institute of Technology (99,2%) y
la Universidad de Yale (98,8%).
Para llegar a esa clasificacin, el estudio considera como variable principal la reputacin acadmica de los establecimientos (40%). Otros indicadores son las citas cientficas por facultad (20%) y la relacin entre
cantidad de alumnos y de profesores (20%). Tambin se considera la
valoracin de los egresados que realizan los empleadores encuestados
(10%) y la proporcin de estudiantes extranjeros.
D. Cambios institucionales, se trata de mejorar y profundizar el entorno
institucional y, dentro de este, el marco regulatorio, pero a la vez de
llevar a cabo intervenciones activas para crear y estimular mercados
ausentes, insuficientes o segmentados, tales como el mercado de
capitales, el financiamiento de la educacin, el financiamiento de las

282
pymes y el apoyo a la ciencia, la tecnologa y la innovacin; tambin, se

trata de lograr que la intervencin del Estado a travs de sus polticas
se concentre ms en el mercado donde se origina la falla que en aquel
donde se manifiesta.
Junto a la descripcin detallada de los anteriores ejes, los trabajos de la
Cepal no dejan de reconocer los factores condicionantes de la transformacin
productiva con equidad. Entre otros, se menciona el cambiante panorama
internacional, el mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos y el
financiamiento estable de las polticas sociales, sin descuidar la cuestin
tributaria y la modernizacin del Estado. En consecuencia, podemos decir
que el peso que ms pesa en el planteamiento son todos.
Para los propsitos del presente trabajo, el grfico 50 muestra, a riesgo de
simplificacin, el sendero de la transformacin productiva con equidad, siendo
en el fondo un diseo o arquetipo mucho ms minucioso y completo. Lo que
se quiere sealar es cmo, para ser exitosa, una teora define polticas o programas (causas), los cuales, puestos en accin, conducen a los resultados deseados
(efectos), con impactos positivos tanto en la competitividad como en la equidad.
*UiFR
Interrelaciones de la transformacin productiva con equidad
Medios
(causas)
Equilibrios
macroeconmicos
Pol!cas micro y
mesoeconmicas adecuadas
Bases para
incorporar
progreso tcnico
Permite compe!!vidad autn!ca

Incrementa la produc!vidad
y los salarios
Obje!vos
(resultados)
Medios
(causas)
Garan!za
compe!!vidad estable
Mejores niveles de equidad y mayor crecimiento

Entorno democr!co y
par!cipa!vo favorable
Rol protagnico del Estado

pro-equidad y mayor gasto social
)XHQWH&HSDOHODERUDFLyQSURSLD
283
12.4 La transformacin productiva y La hora de la igualdad

Si el objetivo especfico o propsito central de la transformacin productiva,
adems de la productividad y la competitividad, son la igualdad y la equidad en todos los niveles, entonces el tema crucial pasa por la forma como
se generen y promuevan bienes pblicos mediante acciones de poltica y
adecuadas intervenciones para corregir problemas de accin colectiva.
En primer lugar, respecto a los bienes naturales (biodiversidad, clima
y medio ambiente), las acciones estaran relacionadas con la internalizacin
de externalidades y con su preservacin, conservacin, recuperacin y sostenibilidad para evitar su sobreexplotacin, subprovisin, subestimacin y
sobreutilizacin.
En segundo lugar, respecto a los bienes generados por el hombre,
como el conocimiento, la ciencia, la tecnologa, la informacin, el internet y
los derechos humanos, las acciones de poltica pblica estaran encaminadas
a promover su desarrollo, garantizar el acceso equitativo a sus beneficios,
evitar exclusiones y disparidades entre ricos y pobres, proteger del abuso y
la injusticia y propiciar la internalizacin de externalidades para evitar su
subutilizacin y baja valoracin.
En tercer lugar, respecto a aquellos bienes globales o de condicin
global, como salud, paz, educacin, equidad, libre comercio, negacin de
pobreza, estabilidad financiera y justicia, las acciones estaran encaminadas a
garantizar igualdad de oportunidades, eliminar brechas, desbalances y fragmentacin que perpetan las desigualdades, facilitar accesibilidad y generar
consenso, coordinacin, participacin, cofinanciamiento y cumplimiento, a
fin de corregir la suboferta o escaso acceso, en particular, por parte de los
ms pobres (Kaul et al. 2003)7.
Dado que tanto los bienes pblicos (public goods) como los males
pblicos (public bads) dependen de las caractersticas y la cultura de cada
pas, no hay una receta nica sino una mezcla de polticas que dependen de
cada caso en particular. Sin embargo, los fundamentos conceptuales son los
mismos para todos y la presencia o ausencia de los mismos bienes o males, en
escalas diferentes, forma parte o es el resultado de procesos generalizados,
como la globalizacin y la internacionalizacin de las economas.
7.
284
La tipologa de bienes pblicos esta basada en dos publicaciones del PNUD: Providing
Global Public Goods (Kaul et al. 2003) y Global Public Goods (Kaul et al. 1999).
Frente a los anteriores desafos, con ocasin del trigsimo tercer periodo de sesiones de la Cepal realizado en Brasilia, del 30 de mayo al 1 de
junio de 2010, se elabor el documento La hora de la igualdad. Brechas por
cerrar, caminos por abrir (Cepal 2010a). Alicia Brcena, secretaria ejecutiva de
la Cepal, en la presentacin del documento establece:
Hablamos de igualdad teniendo como referencia otro gran valor cuya conquista ha sido fruto de largas luchas y respecto del que siempre es necesario
seguir progresando: la democracia. Por ello, situamos el valor de la igualdad
en el corazn de la democracia. Igualdad sin democracia es igualdad sin derechos bsicos y sin Estado de derecho, lo que constituye una contradiccin
en los trminos. Pero, por otra parte, una democracia de baja calidad y con
poca participacin de los ms diversos actores en espacios de deliberacin difcilmente forje una voluntad poltica para avanzar hacia una mayor igualdad
[]. Por eso proponemos crecer con menos heterogeneidad estructural y ms
desarrollo productivo e igualar mediante la potenciacin de las capacidades
humanas y la movilizacin de energas del Estado (Cepal 2010a).
Para lograr dichos propsitos, La hora de la igualdad propone como

Agenda seis reas estratgicas de poltica:
A. Una poltica para el desarrollo inclusivo para crecer ms y mejor.
B. Una poltica de convergencia productiva que permita corregir las
brechas internas y externas de productividad y as mejorar la heterogeneidad estructural entre empresas y trabajadores.
C. Una poltica de convergencia territorial para revertir las tremendas
disparidades territoriales en los pases en cuanto a niveles de pobreza,
ingreso, productividad y acceso al bienestar.
D. Una poltica de ms y mejor empleo.
E. Una poltica de cierre de brechas sociales para procurar mayor igualdad
de resultados y de niveles de bienestar, fundada en un Estado social,
la transferencia de ingresos y la palanca de la educacin.
F. Un pacto fiscal como clave en el vnculo entre el Estado y la igualdad,
para mejorar la funcin redistributiva y lograr una estructura tributaria
progresiva y eficiente.
En consonancia con todo lo anterior, la igualdad se concibe como medio y como fin. Como fin, es el objetivo fundamental de las polticas pblicas,
encaminado a eliminar la pobreza y corregir las enormes brechas sociales
285
que an caracterizan a Amrica Latina. Como medio es la base para alcanzar nuevas metas, por cuanto entre mayor sea la igualdad de una sociedad,
mayor ser el respaldo institucional para el desarrollo econmico, mejores
las condiciones para la inversin extranjera y domstica, mejor el ambiente
para concertar polticas, mayor la plataforma de respaldo de los gobernantes
para negociar amplios acuerdos de inters nacional y mayores los niveles
de confianza en el futuro de la sociedad como un todo. Frente a todo esto,
tanto la calidad de las polticas pblicas como su sustento juegan un papel
trascendental. Y, es por ello que la Agenda de La hora de la igualdad est
acompaada de un gran pacto fiscal que debe permitir reunir las condiciones redistributivas necesarias para el desarrollo de las polticas de inclusin.
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*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR

*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR

*UiFR
*UiFR

*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
&DUDFWHUtVWLFDVGHODSROtWLFDS~EOLFD
,QWHUUHODFLyQHQWUHORVFRPSRQHQWHVGHODSROtWLFDS~EOLFD
,QWHUUHODFLyQHQWUH$JHQGDV\DFWRUHV
'LQiPLFDGHIRUPDFLyQGHOD$JHQGD
5HODFLyQFDXVDHIHFWR
5HODFLRQHVHQWUHYDULDEOHV
&DXVDOLGDGVLVWpPLFD
'LDJUDPDGHUHODFLRQHVFDXVDHIHFWR
)DVHVGHODSROtWLFDS~EOLFD
(QIRTXHGHFDMDQHJUD
(QIRTXHGHMHUDUTXtDLQVWLWXFLRQDO
3URFHVRVGHFRQVWUXFFLyQVRFLDO
&RQVWUXFFLyQGHODSROtWLFDS~EOLFDHQHOHQIRTXHGHWHRUtDSRVLWLYD
,QWHUDFFLyQHQWUHHOGRPLQLRHPStULFR\HOGRPLQLRWHyULFR
5HWURDOLPHQWDFLyQGHWUHVSURFHVRVGHSODQLFDFLyQ
'LPHQVLRQHVHVWUDWpJLFDVWiFWLFDV\RSHUDFLRQDOHV
)OXMRGHUHVXOWDGRV
7ULiQJXORGHJRELHUQR
*HVWLyQHVWUDWpJLFD\YDORUS~EOLFR
&ODVLFDFLyQGHORVPRYLPLHQWRVVRFLDOHV
7UD\HFWRULDRHYROXFLyQGHODVSROtWLFDVS~EOLFDVHQHOFRUWR
mediano y largo plazo
/DPDWUL]GHPDUFROyJLFR00/UHODFLRQHVGHFDXVDOLGDG
*UXSRGHWUDWDPLHQWR\JUXSRGHFRQWURO
'LVHxRH[SHULPHQWDODOHDWRULR
'LVHxRFXDVLH[SHULPHQWDOQRDOHDWRULR
'LVHxRFXDVLH[SHULPHQWDOQRDOHDWRULR
$UWLFXODFLyQHQWUHQLYHOHVGHSODQLFDFLyQ\KHUUDPLHQWDVGH
gestin
,QWHUUHODFLRQHVHQWUHFRQFHSWRVGHLQGLFDGRUHV
7UDQVIRUPDFLyQGHORVFRVWRVWRWDOHVHQFRVWRDFWXDOL]DGR
(CA) y costo anual equivalente (CAE)
,QGLFDGRUHVSDUDODHYDOXDFLyQGHODSROtWLFDS~EOLFD
3DVRVGHODHYDOXDFLyQEDVDGDHQODWHRUtD
9LVLyQFRPSDUWLGDGHIXWXUR
*UDGRVGHSDUWLFLSDFLyQFLXGDGDQD
&RRUGLQDFLyQHQWUHQLYHOHVGHSODQLFDFLyQ
1LYHOGHJRELHUQR\FRRUGLQDFLRQHV
Lista de grficos
319
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
*UiFR
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*UiFR
$UWLFXODFLyQGHOHMHHVWUDWpJLFRGHODJHVWLyQS~EOLFD
)XQFLRQHVGHODSURJUDPDFLyQSOXULDQXDO
,QWHJUDFLyQHQWUHSODQLFDFLyQ\SUHVXSXHVWR%UDVLO
3URYLVLyQHFLHQWHGHXQELHQS~EOLFR
([WHUQDOLGDGQHJDWLYDHQHOFRQVXPR
([WHUQDOLGDGSRVLWLYDHQHOFRQVXPR
([WHUQDOLGDGSRVLWLYDHQODSURGXFFLyQ
([WHUQDOLGDGQHJDWLYDHQODSURGXFFLyQ
3URYLVLyQGHELHQHVS~EOLFRV\VXEVLGLRV
$VLPHWUtDVGHLQIRUPDFLyQ
5HQGLPLHQWRVFUHFLHQWHVFRVWRMR\HFRQRPtDGHODVLGHDV
$VLJQDFLyQDSUHFLRVFRPSHWLWLYRV
3UREOHPDVGH$JHQFLD
(VTXHPDGHVLVWHPDSROtWLFR
,QWHUUHODFLRQHVGHODWUDQVIRUPDFLyQSURGXFWLYDFRQHTXLGDG
Lista de cuadros
Cuadro 1.
Cuadro 2.
Cuadro 3.

Cuadro 4.
&XDGUR

Cuadro 6.
&XDGUR

Cuadro 8.
&XDGUR
Cuadro 10.
Cuadro 11.
&XDGUR

Cuadro 13.
Cuadro 14.

&XDGUR

320
Caractersticas de una buena poltica

La gestin pblica
Diferencias entre gestin basada en controles y gestin basada
en resultados
Tipos de evaluacin segn diferentes criterios
(MHPSORVLPSOLFDGRGHODPDWUL]GHPDUFROyJLFRSDUDXQ
Programa de Mejoramiento de la Educacin
Diferencias entre diseos de evaluacin
(MHPSORVLPSOLFDGRGHXQWDEOHURGH,PSDFWRVSDUDXQVHUYLFLR
de transporte pblico masivo
Propuestas y listas de comprobacin para la meta-evaluacin
&UXFHHQWUHGHVHTXLOLEULRVHLQHFLHQFLDVGHODVSROtWLFDVS~EOLFDV
Diferencias entre bienes pblicos y bienes privados
El dilema del prisionero
$PpULFD/DWLQDFRHFLHQWHVGH*LQLGHOLQJUHVRSULPDULRSHUFiSLWD
antes de las transferencias monetarias
Incentivos ms caractersticos en las polticas pblicas
Satisfaccin con la democracia y percepcin de la corrupcin
HQSRUFHQWDMHV
QGLFHGHSHUFHSFLyQGHODFRUUXSFLyQSDUDYHLQWLRFKRSDtVHV
(1998 y 2009)

Fundamentos de Planificacion y Politica Publica Edgar Ortegon Q.

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FUNDAMENTOS DE

Edgar Ortegn Quiones

Edgar Ortegn Quiones

Centro Guaman Poma

Evaluacin basada en la teora

10.3 Relaciones entre contratos e informacin:

El estudio de las polticas pblicas, como subcampo de las ciencias sociales,

Fundamentos de planificacin y poltica pblica

Edgar Ortegn Quiones

Banco Interamericano de Desarrollo

Fundamentos de planificacin y poltica pblica

EL ESTADO Y LA POLTICA PBLICA

1.1 Qu es el Estado y qu visiones existen sobre l?

El Estado y la poltica pblica

En forma concomitante a lo anterior, el anlisis del rol del Estado y las

Edgar Ortegn Quiones

vinculadas al sistema, el rgimen son las restricciones formales e informales

1 / El Estado y la poltica pblica

y error, de confrontacin entre los fundamentos tericos y lo aprendido con

Los principales enfoques sobre metodologa de la ciencia son: el analtico de Karl

Edgar Ortegn Quiones

Fisher, Carl Menger y Knut Wicksell. Como representantes de la escuela bienestarista

1 / El Estado y la poltica pblica

la sociedad o de su nivel de relacin respecto a las organizaciones sociales.

Edgar Ortegn Quiones

histrico y de la relacin con la sociedad, a la idea de Estado-burocrtico,

1 / El Estado y la poltica pblica

1.2 Cules son las funciones del Estado?

Edgar Ortegn Quiones

El diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua define coherencia como:

1 / El Estado y la poltica pblica

1.3.1 Definiciones de poltica pblica

t Curso de accin puesto en marcha por autoridades gubernamentales

t Las polticas son instituciones creadas por estructuras de poder que se

imponen como directrices para abordar las prioridades de la Agenda

Edgar Ortegn Quiones

t Poltica pblica es la norma o conjunto de normas que existen sobre

una determinada problemtica as como el conjunto de programas u

Finalmente, ante la pregunta de qu es la poltica pblica, un connotado investigador la define como:

1.4 Caractersticas relevantes de la poltica pblica

1 / El Estado y la poltica pblica

ejercicios espordicos de redactar planes, leyes o decretos legislativos.

Edgar Ortegn Quiones

Visin de largo plazo

1.5 Los costos de la falta de coordinacin

1 / El Estado y la poltica pblica

las polticas pblicas y la gobernabilidad macroeconmica, llamndose arreglos

t Se fragmentan los objetivos y se pierde el horizonte de la poltica, es

t Se da lugar a dualidad y dispersin de esfuerzos, en consecuencia, a

t Se presentan contradicciones y posiciones encontradas entre los

t Aumentan los costos de transaccin, por lo tanto, el financiamiento y

t Se crea menor satisfaccin y se da menor grado de apoyo hacia la

A pesar de que el Derecho Romano consagra el concepto de lucro cesante (lucrum

Edgar Ortegn Quiones

Tambin, desde el punto de vista de la nueva economa institucional,

1 / El Estado y la poltica pblica

la conducta exigida por el bienestar general no siempre es el mismo tipo de

Edgar Ortegn Quiones

y conocimientos y, mediante la interaccin, en el enfrentamiento conjunto

Qu enfoques existen en el proceso poltico de toma de

1 / El Estado y la poltica pblica

se centra en el comportamiento de un actor racional que lograra una decisin

Edgar Ortegn Quiones