Qualidade do gasto pblico: do pr-conceito polissmico ao conceito

tecnopoliticamente alicerado por uma agenda de pesquisa multidisciplinar

Valdemir Pires
UNESP Universidade Estadual Paulista, So Paulo, Brasil
Economista, professor e pesquisador-lder do Grupo de Pesquisa sobre Controle Social
do Gasto Pblico do Departamento de Administrao Pblica da UNESP
vapires@fclar.unesp.br

Alexandre Ribeiro Motta

ESAF Escola de Administrao Fazendria, Braslia, DF, Brasil
Economista, Diretor-Geral da ESAF e pesquisador do Grupo de Pesquisa sobre
Controle Social do Gasto Pblico do Departamento de Administrao Pblica da
UNESP
alexandre.motta2@gmail.com

Resumo: Este ensaio terico discute o estgio atual do debate sobre a qualidade do
gasto pblico no Brasil, sugerindo que a expresso, polissemicamente utilizada, carece
de rigor terico e metodolgico, bebendo na fonte da teoria econmica, mas sem
explicitar as controvrsias que a marcam, e sem enfrentar a necessidade de uma
abordagem que considere as mltiplas e complexas dimenses qualificadoras dos gastos
governamentais. Prope uma agenda de pesquisa multidisciplinar para se chegar a um
conceito tecnopoltico de qualidade do gasto pblico, que seja consistente e til para
nortear as reflexes e esforos inovadores, hoje em andamento, para compreender e
melhorar a atuao governamental no campo das finanas pblicas.

Palavras-chave: Qualidade do Gasto Pblico, Despesa Pblica, Oramento Pblico.

Finanas Pblicas, Poltica Fiscal.

Introduo

Qualidade do gasto pblico uma expresso que se tornou lugar-comum nos debates
acadmicos e polticos nos ltimos anos, no Brasil, pas que encontra no problema fiscal
um dos maiores e mais renitentes desafios para engendrar um processo de
desenvolvimento econmico sustentvel, globalmente inserido e socialmente menos
injusto. Essa expresso, entretanto, utilizada frequentemente sem maior consistncia

ou compromisso com o rigor cientfico e metodolgico, requerendo esforos para se

tornar um conceito crvel e til.
O objetivo do presente ensaio contribuir para o debate preliminar, exploratrio,
necessrio ao engendramento de linhas de pesquisa multidisciplinares para a construo
dialogada entre reas de conhecimento e entre pesquisadores e atores governamentais
de um conceito de qualidade do gasto pblico.
Na seo 1 feito um breve e panormico resgate da discusso do gasto pblico
na teoria econmica, focado nas principais escolas do pensamento econmico que o
trataram e deixaram marcas profundas na compreenso que hoje dele se tem,
compreenso esta que favorece a avaliao de que o gasto pblico tende, pela sua
natureza, a no ser acompanhado da necessria qualidade. Na seo 2 procede-se a uma
anlise emprica, procurando, sem sucesso, uma definio de qualidade do gasto pblico
em trabalhos premiados por dois concursos de monografia mantidos pelo governo
brasileiro, um desde o final dos anos 1990 e outro iniciado em 2006: os prmios STN e
SOF, respectivamente. Conclui-se, nesta seo, que uma abordagem polissmica e
assistemtica do conceito se junta a outra, muitas vezes preconceituosa (consagrada pela
teoria econmica predominante), para definir qualidade do gasto pblico. Dado este
estado de coisas, a seo 3 pretende oferecer pistas para um tratamento mais preciso do
tema, sugerindo ateno a certas dimenses da qualidade do gasto pblico que podem
contribuir para uma definio multidisciplinar e tecnopoltica. Segue-se a concluso,
que sugere e justifica uma agenda de pesquisa em torno do tema.

1. Qualidade do gasto pblico na histria do pensamento econmico

A histria do custo da ao governamental para a sociedade, contada a partir da

perspectiva dos economistas tradicionais, uma histria de ineficincia ou, no mnimo,
de luta interminvel contra a ineficincia. Ou seja, o gasto pblico, pela ptica racionalmaximizante, individualista, da teoria econmica hegemnica , por natureza, de baixa
qualidade, em comparao com o gasto privado. Por mais que se admita e se incorpore
ao pensamento econmico que o Estado parte inerente do sistema organizado pelas
sociedades para a proviso das condies materiais de existncia, que o Estado supre
falhas de mercado de natureza microeconmica e macroeconmica, que o Estado uma
instituio sem a qual o mercado (tal como historicamente conhecido) no teria existido,
ainda assim a descrena de que decises coletivas (sempre tomadas de alguma forma

imperfeita de agregao de vontades individuais, ainda que mediadas por regimes

democrticos) possam ser to eficientes como as tomadas pelos indivduos em contexto
mercantil, uma caracterstica enraizada na teoria econmica, mesmo aquela de ndole
keynesiana ou de inclinao social-democrata, no obstante todo o acmulo histrico
verificado em pases, como os nrdicos, em que a tributao elevada e a ampla oferta de
bens pblicos no se revelaram incompatveis com alto desempenho produtivo,
financeiro e comercial.
O livro quinto da Riqueza das Naes (Smith, 1776), obra amplamente aceita
como fundadora da cincia econmica, denomina-se A Receita do Soberano ou do
Estado, e nele o autor discute o que hoje, respeitadas as diferenas histricas e
institucionais, corresponde aos gastos pblicos. Ali, o pai da Economia esmerou-se no
esforo de demonstrar que vrios desses gastos so necessrios (gastos com defesa, com
justia e com obras e instituies pblicas a bem do comrcio, da educao e da
dignidade do soberano). Ao mesmo tempo, Adam Smith alerta, o tempo todo, para a
necessidade de permanente vigilncia e controle dos gastos pblicos, para se evitar que
atinjam patamares indesejveis e para que respeitem uma qualidade que os gastos
privados tm mxima produtividade por causa do egosmo dos indivduos (que
querem sempre maior benefcio com o menor esforo possvel, ao fazerem uso de seus
recursos) e da mo invisvel do mercado (que regula impessoalmente as relaes de
troca).
Vem de mais longe, porm, a preocupao com a eficincia fugidia dos gastos
feitos sob a gide da vontade poltica do soberano, que escapa ao escrutnio
racionalizante dos que sustentam esses gastos. No incio do sculo XIII, sob o Rei Joo
Sem Terra, a Cmara dos Comuns, na Inglaterra, criou o que veio a se tornar o
oramento pblico, como instrumento de controle parlamentar sobre os gastos da Coroa,
visando evitar o aumento da tributao. Portanto, bem antes do economista clssico
David Ricardo (1817) afirmar que imposto bom imposto antigo (j que s se cria o
novo para tirar mais dinheiro do bolso dos particulares).
Os economistas neoclssicos (Jevons, Menger, Walras, Pareto, Fischer, Marshall
etc.), que escreveram entre 1870 e 1930, foram alm dos seus antecessores (Smith,
Ricardo, Stuart-Mill) na suspeita em relao ao gasto pblico, formulando toda uma
teoria do equilbrio do mercado (com duas vertentes, geral e parcial), incompatvel com
oramentos pblicos desequilibrados, avessa interveno do governo na economia,
exatamente porque entendiam que o setor pblico no dispem de condies

propiciadoras da otimizao do uso dos recursos, tal como as foras naturais do

mercado. A manifestao das preferncias por bens, no setor pblico defeituosa na sua
essncia, segundo os autores da teoria do equilbrio, que explicam como, na ausncia de
foras externas a ele, o mercado leva ao pleno emprego e ao equilbrio entre oferta e
demanda, com taxas de lucros mdias eficientes. E as decises polticas do governo so
vistas como as piores dessas foras externas ao mercado.
Foi Keynes (1936), afirmando, na Teoria Geral do Emprego, do Juro e da
Moeda, que a tendncia do mercado no o equilbrio, mas sim a instabilidade e
que, alm disso, ao equilbrio no corresponde necessariamente o pleno emprego
quem colocou em xeque a viso neoclssica, de resto j sob questionamento emprico
pelos eventos que caracterizaram a crise de 1929. Desde ento, no sem ataques de
liberais e neoliberais, aceitou-se teoricamente a possibilidade de maior interveno do
governo na economia, a prtica de oramentos temporariamente desequilibrados e at
mesmo medidas governamentais com efeito sobre a redistribuio de renda, por meio de
polticas pblicas de cunho social (j que tirar dinheiro dos ricos para dar aos pobres
aumenta a propenso marginal a consumir e impulsiona o crescimento econmico,
conforme demonstrou o mesmo Keynes).
Na medida em que os dficits e dvidas pblicos se generalizaram, agora sob
amparo da teoria keynesiana da demanda efetiva, houve, como era de se esperar, um
avano nos nveis de tributao e comearam a ocorrer gastos indiscriminados e sem
maior controle, dando incio, logo depois do segundo ps-guerra, nos Estados Unidos
onde as despesas com defesa atingiram patamares inditos a um movimento pela
eficincia oramentria. Foi no bojo desse movimento que a questo da produtividade
das despesas pblicas, bem como a questo relacionada s funes e finalidades dessas
despesas, ganhaou vulto, sendo criada, como possvel soluo, uma metodologia
oramentria que se tornou conhecida como oramento-programa. Adotando-a, como
adotaram a maioria dos governos no Ocidente, os governos poderiam, em tese, se
concentrar nas suas funes, sem avanar nas realizadas com melhor desempenho pelo
mercado, e se pautar por anlises custo-benefcio capazes de garantir a mxima
produtividade para cada unidade monetria gasta com recursos advindos da tributao.
O esforo gerencial do oramento-programa, entretanto, no deu os resultados
esperados, nem nos Estados Unidos, levando, nos anos 1970, radicalizao
representada pelo oramento base-zero, ali criado, praticamente em vo, com a
finalidade de pr fim incrementalidade inercial dos oramentos pblicos, que os

programas pareciam reforar, trazendo como consequncia a realizao de gastos

desnecessrios.
O fim do sculo XX e incio do sculo XXI carregam a marca de uma avaliao
nada positiva acerca da eficincia financeira dos governos, engendrando todo um debate
terico, principalmente no campo da Economia, onde avana a corrente do lado da
oferta (Laffer, 1979), que uma expresso do anti-keynesianismo, ou seja, uma escola
da Economia que volta a atacar o avano do gasto pblico como prejudicial ao
crescimento econmico. Ao mesmo tempo, ganha espao h dcadas a teoria da escolha
pblica (Buchanan e Tullock, 1962), para a qual os polticos so agentes econmicos
como todos os outros, querendo levar vantagem a partir da condio privilegiada para
manejar os recursos pblicos, sendo impedidos apenas por mecanismos institucionais
complexos no raro falhos. Alm disso, uma onda de esforo de inovao na gesto
pblica, cujo epicentro o desafio do equilbrio fiscal, traz de volta o tema das
instituies e metodologias oramentrias (responsabilidade fiscal e oramento por
desempenho como novidades), que coloca em pauta a formulao de regras fiscais e de
uma nova accountability (mais republicana e segmentada em vertical e horizontal). No
so poucos, nem fracos os clamores pela qualidade do gasto pblico, portanto, no
ambiente terico. E no prtico, a realidade no distinta, cidados-eleitorescontribuintes insatisfeitos com o baixo retorno do dinheiro que a tributao crescente
lhes subtrai.
Em tal contexto, referida qualidade (qualificao ou requalificao, na verdade)
do gasto pblico aparece como uma das condies para solucionar os dficits e dvidas
governamentais: ampliando-a, obter-se-ia melhor desempenho das polticas e servios
pblicos, com menores custos para a ao governamental, maior aproveitamento dos
recursos disponibilizados pela sociedade e, portanto, sob menor impacto tributrio. Na
esteira desse raciocnio, o corte de despesas de custeio, para ampliar os investimentos
pblicos, mormente os de infraestrutura, seria um caminho a seguir para a
requalificao do gasto, beneficiado, tambm pela acalentada reduo da dvida/PIB,
que ameaa a credibilidade das finanas pblicas.
Mas, resta saber, neste debate conflagrado: o que, afinal de contas, se entende
por qualidade do gasto pblico, que conceito este?

2. A utilizao polissmica do conceito de qualidade do gasto pblico no Brasil

Um levantamento das menes expresso, em lngua portuguesa, qualidade do gasto

pblico no motor de busca do Google, realizado no dia 27 de abril de 2015, totalizou
83.200 resultados, conforme demonstra a figura 1.

Figura 1 Links encontrados na internet para a expresso qualidade do gasto pblico

Fonte: Google, busca realizada em 27/04/2015

Uma leitura dos ttulos das primeiras trs centenas de referncias permite
concluir que os links listados so textos acadmicos e documentos de variados rgos
governamentais brasileiros, o que constitui um indcio relevante da disseminao da
expresso, no Brasil, desde meados dos anos 1990 (quando o Google foi criado e passou
a indexar informaes disponibilizadas na internet).
Na esteira da onda global da reinveno do governo (Osborne e Gaebler,
1994), da nova administrao pblica (Pollitt, 1993), do engendramento dos quasemercados (Le Grand, 1991) e da emergncia de um terceiro setor, o Brasil se
submeteu e continua sob o impacto de um discurso e de experimentaes gerencialistas
e privatizantes que, em grande medida, se ope, com ou sem razo, com ou sem
fundamentao, tradicional lgica burocrtica weberiana (em tese contraditria com a
perspectiva gerencial) do Estado e ao arcabouo terico keynesiano da poltica
econmica. Implicitamente, a expresso qualidade do gasto pblico acompanha toda a
discusso e todas as iniciativas que marcaram, desde o final dos anos 1980, as reformas
do Estado no pas, na medida em que tais reformas se justificaram e se justificam, ainda,

por um diagnstico pessimista dos resultados obtidos (Bresser-Pereira, 1998) e das

condies atuais da economia do setor pblico erigida ao longo das dcadas de 1950 a
1980. Alm disso, a utilizao polissmica e indiscriminada da expresso qualidade do
gasto pblico est explicitamente presente no debate econmico e poltico brasileiro h
pelo menos uma dcada. Prova emprica disso pode ser obtida analisando-se iniciativas
governamentais visando recolher subsdios tericos, analticos e metodolgicos para
avanar na compreenso da qualidade do gasto pblico e na implementao de
iniciativas para fazer com que esta avance na administrao pblica.
O Prmio SOF e o Prmio STN de monografias, criados e mantidos,
respectivamente, pela Secretaria do Oramento Federal do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda,
so iniciativas especialmente representativas dos esforos do governo federal brasileiro
para entender e fazer avanar a qualidade do gasto pblico no pas. Portanto, a anlise
do repositrio das monografias premiadas, anualmente, pela SOF e pela STN, neste
tema, desde 2006, fundamenta, empiricamente, as afirmativas que podem ser feitas
acerca da compreenso que se tem do conceito de qualidade do gasto pblico nos meios
acadmico e governamental brasileiros, j que os autores das monografias inscritas da
se originam. Ainda mais se considera-se que a premiao, em ambos os casos, resulta
de banca julgadora extremamente qualificada, que opera em regime de avaliao
rigoroso e impessoal, organizada pela Escola de Administrao Fazendria (do
Ministrio da Fazenda), que faz ampla divulgao do edital e dos resultados em todo o
pas, alm de disponibilizar publicao fsica e virtual das monografias premiadas.
O quadro 1, a seguir, apresenta os ttulos de todas as monografias que obtiveram
o primeiro, o segundo e o terceiro lugares e menes honrosas nos Prmios SOF e STN,
no tema Qualidade do Gasto Pblico, significando que as respectivas bancas anuais,
primeiro, consideraram as monografias como pertinentes ao tema e, segundo, as
melhores dentre as inscritas, com isso permitindo concluir que a compreenso que
mencionadas bancas, a SOF e a STN tm do conceito de qualidade do gasto pblico est
relacionado aos contedos abordados pelos trabalhos vencedores.

Quadro 1 Monografias vencedoras dos Prmios SOF e STN de Monografias: 2006-2014

Ano

Prmio STN1

SOF2

2006

1. Anlise Comparativa do Gasto Social Brasileiro por ndices de Retornos No houve

Tributrios (1)
2. Proposta Regra Fiscal Brasileira: orientao pelos ciclos econmicos (2)
3. Mensurando o Custo Eficincia na Justia do Trabalho Ganhos de Escala e
o Trade-off entre o 1 e 2 Grau : a abordagem de fronteira de custo
estocstica (3)

2007

1. Qualidade na Proviso de Servios Judiciais: estimativa dos ganhos de 1. Restos a Pagar: Implicaes sobre a Sustentabilidade Fiscal e a
eficincia e do gargalo reduzvel na Justia de 1 Grau. (4)

Qualidade do Gasto Pblico (8)

2. Investimento Pblico ou Parceria Pblico Privada? Proposta regra de 2. Gasto Pblico com Infra-estrutura, Acumulao Privada de Capital e
deciso com base na curva de indiferena da ineficincia pblica e prmio ao Crescimento de Longo Prazo: uma avaliao terica e emprica para o
risco privado (5)

Brasil (1985-2003) (9)

3. Estudo Comparativo das Despesas Pblicas dos Estados Brasileiros: um 3. Ineficincia e Captura de Recursos Pblicos (10)
ndice de qualidade do gasto pblico (6)

MH. ndice de Desempenho do Planejamento (IDP): uma proposta de

MH. Anlise do Programa Bolsa Famlia sob a tica da Reduo dos Fatores avaliao oramentria e institucional (11)
de Risco de Falhas na Freqncia Escolar (7)
2008

1. Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: Impactos Distributivos (12)

1. Avaliao Econmica do Programa fica Vivo: o caso piloto (16)

2. Os efeitos do investimento pblico sobre o desenvolvimento econmico: 2. Anlise da Viabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos
1

O Prmio STN, da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, teve incio em 1996 e o tema Qualidade do gasto pblico foi explcito nos editais de 2006 a
2010.
2
O Prmio SOF, da Secretaria do Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, teve incio em 2007. Neste ano, o tema 2 foi Promovendo a
qualidade do gasto pblico e nos seguintes o tema 1 foi Qualidade do gasto pblico.

anlise aplicada para a economia brasileira entre 1950 e 2006 (13)

Municpios (17)

3. Desempenho e Eficincia do Gasto Pblico: Uma Anlise Comparativa do 3. Investimento Pblico em Infra-Estrutura e Crescimento Regional no
Brasil em Relao a um Conjunto de Pases da Amrica Latina (14)

Brasil (18)

MH. Qualidade do Gasto Pblico em Educao nas Redes Pblicas Estaduais MH. Uma Proposta de Indicador para Acompanhamento, Anlise e
e Municipais (15)

Avaliao Preliminar da Efetividade dos Gastos Pblicos com Sade nas

Unidades da Federao e nos Municpios do Brasil (19)

2009

1. O Modelo de Governana das Organizaes Sociais de Sade (OSS) e a No houve

Qualidade do Gasto Pblico Hospitalar Corrente (20)
2. Indicadores para a Avaliao da Gesto das Universidades Federais
Brasileiras: um estudo da influncia dos gastos sobre a qualidade das
atividades acadmicas do perodo 1998-2006 (21)
3. A Vinculao de Receitas Ps-Constituio Federal de 1988: rigidez ou
flexibilidade da poltica fiscal? O caso da Cide-Combustveis (22)

2010

1. Restos a Pagar no Processados: um estudo da viabilidade de uso como 1. Transparncia Oramentria Municipal Via Internet (TOM Web) no
indicador de desempenho dos gestores pblicos (23)

Contexto do Revigoramento Democrtico e Republicano: uma proposta

2. Mensurao de Eficincia Produtiva das Instituies Federais de Ensino (26)

Superior IFES (24)

2. Oramento-Cidado: fundamento terico e exerccio prtico (27)

3. Os Impactos dos Programas de Transferncia Condicionada de Renda na 3. Eficincia e Equidade no Gasto com Ensino Pblico Fundamental nos
Desigualdade do Rendimento Domiciliar Per Capita nas Macro-Regies Municpios Baianos Selecionados: uma estimativa por meio de uma funo

2011

Brasileiras Ps 2000 (25)

de bem-estar social (28)

O tema qualidade deixou de ser explicitado

1. Credibilidade e Sustentabilidade da Poltica Fiscal no Brasil: uma

Avaliao Emprica (29)
2. A Utilizao do Lean Office (Escritrio Enxuto) em Ambiente PblicoAdministrativo (30)
3. A Abordagem Multicritrio na Avaliao da Qualidade da Gesto Pblica
no Setor Saneamento: uma experincia aplicada (31)

2012

O tema qualidade deixou de ser explicitado

1. Avaliao de Programas Sociais: uma anlise do impacto do bolsa

famlia sobre o consumo de alimentos e status nutricional das famlias (32)
2. Heterogeneidades em Receitas Oramentrias, Eficincia e seus
Determinantes: evidncias para municpios brasileiros (33)
3. A Importncia do Gerenciamento do Sistema Previdncirio para a
Qualidade dos Gastos Pblicos (34)
MH. Supervit Primrio e Alteraes Oramentrias: reflexos sobre a
dvida pblica (35)

2013

O tema qualidade deixou de ser explicitado

1. Processo de Prestao de Contas e Controle Social por Meio de Pesquisa

Participante: uma anlise do Conselho Municipal de Sade de Anpolis/GO

(36)
2. Proposta de Modelagem Conceitual do Public Value Scorecard como
Instrumento Integrado ao Planejamento Estratgico de um Hospital
Universitrio Federal (37)
3. Uma Anlise do Efeito do Gasto Social dos Governos Federal, Estadual e
Municipal sobre a Pobreza no Brasil 1987 a 2010 (38)
MH. Reduo da Desigualdade Renda no Brasil: determinantes e
consequncias (39)
2014

O tema qualidade deixou de ser explicitado

1. Padres Regionais do Gasto Pblico Municipal no Brasil (40)

2. Quais Polticas Pblicas Infuenciam no Tempo de Permanncia no
Programa Bolsa Famlia (41)
3. Panorama das Transferncias Federais para os Municpios e Cidados:
uma anlise exploratria (42)
MH1. Seguro-Desemprego: uma anlise geral do programa brasileiro e
comparativa com os de outros pases (43)
MH2. Aplicaes da Lei Newcomb-Benford s Planilhas Oramentrias de
Obras Pblicas (44)

Fonte: elaborao prpria, a partir dos repositrios das monografias vencedoras dos Prmios STN e SOF desde os respectivos incios at 2014.

A leitura atenta dos ttulos, dos resumos e das concluses das monografias,
reforada pela leitura parcial e dirigida de partes dos trabalhos completos, necessria
para apreender sua natureza, as metodologias utilizadas e outros aspectos relevantes
para uma classificao, permite concluir que o uso do conceito de qualidade do gasto
pblico amplamente polissmico, nenhum autor partindo de uma noo claramente
delimitada, que se possa associar a esta ou quela abordagem terica. Qualificar ou
requalificar o gasto pblico, portanto, passa por atuar em vrias direes e realizar as
mais diferentes atividades na administrao pblica.
possvel, adicionalmente, classificar as monografias, com base em seus ttulos
e contedos, sob alguns critrios esclarecedores, como os seguintes: natureza, recorte,
mbito e temtica.
Quanto natureza, os estudos so predominantemente quantitativos (79,5%),
havendo poucos qualitativos (11,4%) e quanti-qualitativos (9,1%). A preocupao com
a mensurabilidade e o uso de instrumental estatstico ou economtrico recorrente nas
anlises, havendo casos de abordagem de grandes massas de dados numricos.
Quanto ao recorte, so em sua ampla maioria anlises tcnicas (84,1%); apenas
15,9% podem ser consideradas tecnopolticas (ou seja, anlises que confrontam aspectos
terico-tcnicos com aspectos polticos da gesto pblica); nenhuma eminentemente
poltica. A qualidade do gasto pblico vista, em geral, como um tema de gesto, a ser
enfrentado lanado mo de solues tcnicas, tecnolgicos, administrativas ou
organizativas, no obstante a percepo de elementos polticos no escape maioria.
Quanto ao mbito, quase a metade das monografias se focam o nvel federal de
governo; um quinto delas envolve vrios nveis da federao; 18,2% tratam de
problemas em nvel municipal e apenas 11,4% de problemas em nvel estadual (sendo 3,
de 5, referentes a Minas Gerais, notavelmente).
Quanto s temticas, as monografias se distribuem entre as seguintes: avaliao
de polticas pblicas (38,6%), anlises de custo-benefcio ou estudos de eficincia
(22,7%), finanas e oramento (9%), controle (9,1%), federalismo fiscal (6,8%),
tributao e previdncia (4,5%). Dos 17 estudos sobre polticas pblicas salta aos olhos
o fato de que 4 (ou 23,5%) abordam o programa Bolsa Famlia, revelando a aderncia a
temas emergentes.
Pode-se concluir, em linhas gerais, da anlise dos estudos premiados por dois
consagrados concursos de monografias mantidos pelo governo federal brasileiro, que a
qualidade do gasto um problema recorrente nos governos de todos os nveis da

federao, nas suas diversas reas de atuao e que solues devem ser buscadas
principalmente no campo da tcnica e da gesto, com maiores possibilidades de sucesso
com abordagens terico-quantitativas, que permitam a mensurao de meios, resultados
e impactos. Mas o que seja, conceitualmente, qualidade do gasto pblico, uma
informao que se depreende de modo assistemtico, tendendo a uma noo de baixa
eficincia e inadequada priorizao das decises e da implementao da despesa
governamental, em geral. Verifica-se uma utilizao amplamente polissmica da
expresso, sem maior preocupao em especific-la, uma vez que h o pressuposto de
m qualidade: mesmo quando as avaliaes apontam qualidade, numa determinada
poltica ou rea, com frequncia so mencionadas afirmativas em contrrio, que, ento,
so questionadas a partir de elementos empricos. O uso do conceito de qualidade do
gasto pblico aparece como afirmao ou contraposio do preconceito de m qualidade
do gasto pblico.

3. Em busca de uma abordagem polissmica, articulada e estrutural do conceito de

gasto pblico

O que qualidade do gasto pblico? Pode-se inferir a resposta de diversos estudos, mais
recentes ou menos recentes, da mesma forma que se fez, neste trabalho, levando-se em
considerao as monografias premiadas pela SOF e pela STN nos ltimos anos. ,
invariavelmente, um conceito polissmico, at porque as dimenses qualificadoras do
gasto pblico so diversas. Mas a abordagem assistemtica, respondendo a temas
conjunturais ou especficos, no permite transformar o simples termo ou expresso em
um conceito, propriamente dito, e, assim sendo, a natureza multidisciplinar, que deve
caracterizar os estudos sobre o tema, no se revela de modo a permitir a profundidade
analtica necessria. A tarefa preliminar para superar este estado de coisas ir em
direo de uma abordagem conceitual e polissmica do fenmeno, mas articulada e
estrutural (ou seja, com validade duradoura e no apenas temporria, conjuntural).
O preconceito de m qualidade do gasto pblico, como j se viu, permeia o
pensamento econmico desde o nascedouro. Embora as transformaes histricas que
afetaram o Estado e os governos sejam notveis, e no obstante o fato de a economia do
setor pblico s ter feito avanar desde o advento do capitalismo (conforme se observa

facilmente a partir de fatos e dados, e de acordo com a Lei de Wagner3), uma espcie de
cantilena persiste, quando o assunto o uso do dinheiro obtido via tributao para
finalidades que no so decididas pelos indivduos, singularmente considerados, que
tm parte de suas riquezas subtradas por meio do poder e no das trocas. possvel
entender e respeitar mencionado preconceito, pois incomoda a natureza compulsria da
tributao, revolta o mau uso do dinheiro pblico (to frequentemente registrado pela
histria e noticiado todos os dias) e no simples compreender a fundamentalidade da
organizao estatal do poder (que financeiramente onerosa) para a existncia de
sociedades mais ricas, harmoniosas e justas. Mas resta necessrio o movimento em
direo ao conceito, no sentido objetivo e ideologicamente neutro (tanto quanto possvel
em Cincias Humanas e Sociais) da palavra.
Antes mesmo de se discutir o que qualifica o gasto pblico, h que se ter clareza
a respeito de que gastos podem ser considerados pblicos, em oposio aos gastos
privados. Por facilidade na abordagem, se toma, aqui, como pblicos, apenas os gastos
governamentais, na sua forma de investimento, custeio ou transferncias, bancados
fundamentalmente com recursos oriundos da tributao ou da contrao de dvida
pblica (devendo esta, por sua vez, ser saldada, ao longo do tempo futuro, com dinheiro
vindo da mesma tributao).
Alm de serem financiados com dinheiro obtido compulsoriamente, via
tributao, todos os gastos pblicos tm em comum o fato de seu destino ser decidido
pelo povo, ou seja, pelos representantes da coletividade, numa democracia
representativa fato que, por sua vez, tambm limita o conceito de gasto pblico, ao
circunscrev-lo a um determinado regime de governo; isso porque num regime
ditatorial, a deciso sobre o uso dos recursos governamentais no pode ser interpretada
propriamente como coletiva, em que pesem as controvrsias ideolgicas que esta
afirmativa pode ensejar, j que num hipottico sistema socialista toda a riqueza, por
definio coletiva, desaparecendo a propriedade privada.
Financiado recorrendo-se ao recolhimento compulsrio de fraes individuais da
riqueza privada (tributao) e destinando-se a finalidades coletivamente definidas, por
meio de mecanismos representativos que pressupem a escolha dos governantes pelos
governados (democracia), o gasto pblico adquire sua primeira qualidade j no
momento de ser definido. Trata-se de uma qualidade essencialmente poltica: ele fruto
3

Segundo a qual os gastos pblicos crescem, historicamente, em ritmo superior ao da produo e da

renda.

de um contrato social, que fundamenta no s sua forma essencial de financiamento,

mas tambm o mecanismo decisrio a respeito de seu destino. Dessa maneira, o gasto
pblico, de sada, ter maior ou menor qualidade quanto mais correta (no sentido de
eficiente e equitativa) seja a tributao; e quanto maior a densidade da representao e a
eficcia democrtica dos mecanismos decisrios utilizados para definir a destinao do
dinheiro obtido por meio dessa tributao. Ao fim e ao cabo, portanto, quanto maior a
qualidade da oramentao (que lida com a receita e a despesa pblicas a cada perodo),
maior deve ser a qualidade do gasto pblico. Mas esta, por sua vez, jamais ter
qualidade a no ser que seja densa em tcnicas e se norteie e opere com fundamentos
metodolgicos consistentes. Donde concluir-se que a oramentao de qualidade
necessariamente tecnopoltica (Pires, 2010).
A oramentao uma metodologia que faz uso de diversas tcnicas para
estimar a receita e fixar a despesa do governo, transcorrendo em fases (planejamento e
elaborao, anlise e aprovao legislativa, execuo financeira e avaliao) cada qual
exigindo habilidades e conhecimentos especficos para serem bem-sucedidas,
conhecimentos

administrativos,

econmicos,

financeiros,

jurdicos,

contbeis,

minimamente.
O processo oramentrio envolve diferentes poderes e mobiliza distintos e
numerosos agentes, entre polticos e tcnicos. Por isso, por estar sujeito a vontades e
vises de mundo que no esto em harmonia, por mais que os requisitos tcnicos e
cientficos sejam arregimentados para lhe dar qualidade, restam ingredientes polticoideolgicos inevitveis: a disputa no desaparece, mas, pelo contrrio, recrudesce, num
espao em que recursos limitados sero alocados entre usos ilimitados e interesses em
potencial confronto, exigindo negociaes complexas.
Da, portanto, ser possvel afirmar, uma vez mais, que no se pode conceber a
qualidade do gasto pblico e do oramento seno de um ponto de vista tecnopoltico, ou
seja, levando-se em considerao elementos de know-how, de conhecimentos
sistemticos, de tcnicas, metodologias e informaes objetivas, mas tambm tomando
em conta os vieses polticos e os matizes partidrios de que so portadores aqueles que
se responsabilizam pelas decises e por sua implementao.
Por decorrncia, a qualidade do gasto pblico, que deve necessariamente passar
pelo oramento, deve ser buscada tendo-se em mente sua natureza polissmica, sendo
esta polissemia composta por conceitos originados em diversos mbitos do
conhecimento cientfico relacionado gesto (Administrao, Economia, Direito,

Contabilidade etc.), mas tambm concebidos pela Sociologia, pela Psicologia e pela
Cincia Poltica, por exemplo.
A abordagem da qualidade do gasto pblico, ento, deve ser, necessariamente
multidisciplinar (ou at pluridisciplinar ou transdisciplinar), resultando numa polissemia
articulada, num conjunto de conceitos que, embora originados de diferentes reas do
saber, embora epistemologicamente diversos, se conectam entre si, gerando uma
compreenso dos fenmenos que, isoladamente, nenhum deles produz. E para que seja
estrutural, capaz de explicar essa mesma qualidade em qualquer situao ou contexto, e
no apenas em momentos especficos nos quais podem ser mais relevantes alguns
conceitos, em detrimento de outros mencionada articulao deve produzir um conceito
de qualidade do gasto pblico aceito pelos variados analistas, a fim de que a discusso e
as prticas a ele referentes no resultem numa bablica confuso. Dessa forma, mesmo
que o foco de um estudo, anlise ou experincia seja um determinado aspecto da
qualidade do gasto pblico, as demais no sero desconsideradas, embora possam ser
objeto de graus menores de ateno. Em determinados momentos do processo
oramentrio ou a partir de certos aspectos da qualificao do gasto pblico, temas
polticos se sobrepem aos temas tcnicos, acontecendo o contrrio em outros
momentos e sob outros aspectos. O conceito de maior profundidade, alcance e validade
ser aquele que melhor serve o analista ou o agente num ou noutro desses momentos,
sem perder de vista a natureza poltica, nem a natureza tcnicas dos problemas e
hipteses.
Desde que tomado na sua acepo tecnopoltica, no debate terico-tcnico
(linhas de pesquisa) e na experimentao ou anlise/avaliao empricas (prticas
inovadoras), o conceito de qualidade do gasto pblico, complexo e denso, deve,
necessariamente, envolver uma variedade de dimenses, explicitadas no diagrama 1, a
seguir.

Diagrama 1 Dimenses da qualidade do gasto pblico

Fonte: elaborao prpria

Identificam-se neste diagrama oito dimenses da qualidade do gasto pblico, a

comear por aquelas que mais comumente so objeto de ateno nos estudos
produzidos, por exemplo, a partir do momento em que a oramentao foi reduzindo
sua condio de ferramenta de controle poltico e ampliando seu papel de aparato de
gesto: eficincia, eficcia e efetividade. Desde o movimento da oramentao por
programas, iniciado nos Estados Unidos nos anos 1950-60, defende-se enfaticamente a
utilizao das anlises custo-benefcio (eficincia, ou esforo para realizar mais com
menos recursos) no planejamento e execuo do oramento (Hinrichs, H. H.; Taylor, G.
M., 1974), sem que tal postura tenha perdido terreno ao longo das dcadas seguintes, em

que a abordagem dos gastos a partir das polticas governamentais se avolumou

(Haveman e Margolis, 1983); e nas trs ltimas dcadas, a discusso da oramentao
por desempenho ou resultados aprofundou ainda mais o interesse pelos 3 Es
(Diamond, 2005), chamando a ateno de que alm de eficiente, o gasto pblico tem
tambm que levar o governo ao atendimento dos objetivos perseguidos pelo governo
com suas polticas pblicas e sociais (aspecto considerado pela eficcia), alm de
provocar impacto sobre a realidade que se pretende transformar com tais polticas
(efetividade).
Os trs Es visam a otimizao econmica (eficincia), institucional (eficcia) e
socioeconmica (efetividade) do gasto pblico, que, entretanto, so aspectos gerenciais
que colidem com a natureza burocrtica das estruturas e regras estatais, pautadas na
Constituio, nas leis e nos organogramas e fluxogramas rgidos das organizaes
governamentais. Por isso, a esses trs Es foi acrescentado o requisito da flexibilidade,
entendendo-se que sua falta impossibilita a qualidade do gasto na frente administrativa,
j que esta falta impede decises e aes tempestivas, condicionadas conjuntura e

dinmica

dos

problemas

enfrentados

pelas

polticas

pblicas

programas

oramentrios. A flexibilidade tornou-se, nas dcadas de predomnio da tese da

reinveno do governo e da nova administrao pblica, numa das principais ideiasfora da inovao oramentria e, mais amplamente, das reformas do Estado,
redundando na defesa da reduo do tamanho dos governos, em favor de entidades
menos sujeitas burocratizao e captura por interesses polticos.
As qualidades trazidas ao gasto pblico pela legalidade e pela legitimidade, em
que pesem os problemas da representao democrtica e as ameaas ao Estado de
Direito, em algumas realidades, passaram a ser, nas dcadas recentes, encaradas como
pressupostas: institucionalizadas h muito tempo, tornaram-se parte integrante das
estruturas e processos, sob a vigilncia dos rgos de controle externo especializados,
amparados pelos controles internos. A novidade, no tocante a essas qualidades polticas
do gasto pblico tem sido a transparncia, elevada condio de esteio de um novo
padro de accountability, ao mesmo tempo mais necessria em democracias de massa
complexas, com mltiplos interesses em jogo; e mais vivel sob a emergncia de
tecnologias facilitadoras do armazenamento, manuseio e disseminao de informaes.
Face s crescentes crises fiscais e constantes desequilbrios das contas pblicas,
bem como s presses presentes no mercado financeiro internacional para que os
governos mantenham permanentes supervits fiscais para honrar o pagamento de suas
dvidas, tornadas estruturais, a sustentabilidade vem se tornando um dos qualificadores
mais exigidos dos gastos pblicos, sob pena de inviabilizar o financiamento para a
rolagem das dvidas. A sustentabilidade ganha espao num contexto global de
dificuldades dos governos para manter a qualidade do oramento para dentro, ou seja,
o equilbrio entre receitas e despesas que, sob alegao keynesiana, pode ser
momentaneamente abandonado, a fim de, com dficits pblicos, acelerar a economia em
recesso

(oramento

para

fora,

visando

impacto

sobre

os

fundamentos

macroeconmicos, o desemprego e a inflao). A teoria sobre metas fiscais a ponta do

iceberg dessa discusso, que, de algum modo, opem keynesianos e correntes do
pensamento econmico avessas ampliao do papel do Estado (como os neoclssicos
e os contemporneos economistas do lado da oferta). Sendo que para estas correntes, o
desequilbrio oramentrio , em si, revelia das circunstncias ou do ciclo econmico,
nocivo e, portanto, desqualificador do gasto pblico. Ao passo que na viso keynesiana
o oramento desequilibrado (ineficincia para dentro do governo) qualifica o gasto

pblico realizado sem suficiente receita, na medida em que ocorra como forma de
acelerar o crescimento econmico (eficincia para fora do governo).
No incio do sculo XXI, convergem para o mesmo ponto austeridade fiscal
a abordagem microeconmica (eficincia financeira para dentro do governo) e
macroeconmica (eficincia econmica para fora do governo), aliando as metas
fiscais (como horizontes da poltica fiscal e limites de gastos) e oramentao por
desempenho (como mtodo de gesto financeira economizadora de recursos necessrios
sustentao das atividades, polticas e programas governamentais). Ocorreu algo como
o retorno da economia poltica moderna oikos nomia antiga, grega: gesto do dinheiro
do governo do mesmo modo que a gesto do dinheiro do lar, como nica via para evitar
a bancarrota. Nesse caldo de cultura, a transparncia, varivel poltica, por natureza (ao
assegurar visibilidade e alguma possibilidade de controle da sociedade sobre as finanas
pblicas), termina tambm ela se convertendo em ferramenta tcnica de gesto, ao
assegurar a reduo do que a teoria econmica passou a denominar assimetria de
informao entre os agentes e tomadores de deciso (Stiglitz, 1985).
Se a legalidade, h muitas dcadas, no tem sido posta em questo como
qualificadora do gasto (devendo o prprio oramento ser uma lei anual crescentemente
detalhada), o mesmo no se pode dizer da legitimidade. O problema de gerir o
oramento, e perseguir resultados fiscais altamente concentrados no esforo para obter
supervits, como tarefa essencial de um governo, pode gerar severos riscos de
governabilidade, na medida em que este procedimento pode amputar a quantidade e/ou
a qualidade das polticas e servios pblicos que os cidados-eleitores-contribuintes
esperam daqueles em quem depositaram sua confiana nas urnas. A questo que paira
sobre as democracias que ora enfrentam a crise fiscal e no h como esconder este
fato at que ponto os supervits fiscais para honrar o servio e os juros das dvidas, e
abater seu montante ao longo do tempo, podem ser compatibilizados com a decrescente
quantidade proporcional e a declinante qualidade absoluta dos bens e servios pblicos
oferecidos aos cidados-eleitores, em troca de suas contribuies tributrias crescentes e
de sua confiana, j arisca, nos grupos que escolhem para tomar decises coletivas?
Qualquer conceito crvel de qualidade do gasto pblico em realidades mercantiscapitalistas, sob regime democrtico, deve levar em conta este dilema. E este fato um
complicador formidvel para que este conceito seja to objetivo, a ponto de ser
considerado cientfico, na acepo rgida da palavra, que implica o encontro ou o
estabelecimento da verdade. Enquanto a verdade oramentria e fiscal podia ser uma

verdade intra-fronteiras nacionais, ela podia ser pactuada pelos governantes com seus
governados (a verdade local), dada a soberania de cada nao. Superado este momento,
pela globalizao financeira aparentemente irreversvel, que alcanou tambm os
governos (e seus elevados endividamentos, que os tornam dependentes de tributos, tanto
quanto de emprstimos da iniciativa privada), busca-se agora a verdade universal da
poltica fiscal, que, de acordo com alguns discursos com propenso a dominante, mas
dificuldades prticas de implementao, a da qualidade do gasto pblico tecnicamente
considerada, contabilmente explicitada (e keynesianamente escondida) e, sobretudo,
despolitizada, ou seja, sem margem a juzos de valor ou a escolhas subjetivas ou
nacionalmente definidas.

Concluso

Qualidade do gasto pblico uma expresso que se utiliza ao menos no Brasil - sem
qualquer rigor metodolgico ou vinculao terica no debate contemporneo,
aparecendo no poucas vezes como legitimadora de concluses ou at mesmo como
justificadora de anlises e experimentos. Sua natureza polissmica no se constitui, em
si, em problema, pois consequncia da condio intrinsecamente multifacetada do que
pode vir a ser conceituado, rigorosamente, como qualidade do gasto pblico. Tal
conceituao deve ser sistemtica e construda de modo multidisciplinar, interdisciplinar
ou at transdisciplinar, para que o uso polissmico da expresso possa continuar, mas de
modo menos dispersivo e oportunista, guardando relao com fundamentos
tecnopolticos para, assim, no cair na vala comum dos preconceitos, que no s no
ajudam, como atrapalharam os esforos analticos e de inovao institucional em torno
do tema.
O objetivo deste ensaio terico no foi, e nem poderia ser, solucionar o problema
da inexistncia de um conceito suficientemente rigoroso de qualidade do gasto pblico,
mas apontar para a necessidade de uma agenda de pesquisa que o construa; alm de
esclarecer que posturas preconceituosas, ideolgicas, partidrias e, muitas vezes,
politicamente oportunistas, em relao ao gasto pblico, tendem a encarar sua qualidade
de modo flagrantemente preconceituoso, embora dando-lhe ares de cientificidade.
O momento atual, de crescentes dificuldades na rea fiscal, em todo o mundo,
requer que o tema qualidade do gasto pblico seja enfrentado numa perspectiva
tecnopoltica o que, por sua vez, torna oportuno como nunca a aproximao de atores

governamentais, de todos os nveis, a pesquisadores e estudiosos do mundo acadmico,

a fim de que o objeto de anlise seja enquadrado e com ele se lide com conhecimento
terico-prtico o mais profundo possvel.

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