PROTOCOLO DE INVESTIGACIN

ROL DEL COOPERATIVISMO DE SALUD EN LA GESTIN DEL

ASEGURAMIENTO DENTRO DEL RGIMEN CONTRIBUTIVO DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COLOMBIA.
.

Presentado por:
JAIME ALBEIRO HURTADO GOMEZ, jaimealbeiro@gmail.com
HEIBY VALENCIA BALDRICH, hevaba30@yahoo.es

Presentado a:
Dr. JESS RICO, jesus_rico@hotmail.com

UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL CALI

MAESTRIA EN GERENCIA DE SERVICIOS DE SALUD
ASIGNATURA INVESTIGACIN EN SALUD I
SANTIAGO DE CALI, ENERO DE 2011

I.

TITULO:

Rol del Cooperativismo de Salud en la gestin del aseguramiento dentro del Rgimen
Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud de Colombia.

II.

DEFINICION DEL PROBLEMA O PROBLEMA DE ESTUDIO:

Con esta propuesta de investigacin se pretende responder las siguientes

cuestiones:
1. Las Cooperativas Colombianas que proveen en forma directa o a travs de
empresas controladas servicios de aseguramiento en el Rgimen Contributivo
del Sistema de Seguridad Social en Salud Colombiano cumplen los principios
doctrinarios establecidos por el movimiento cooperativo internacional para las
empresas de este tipo que operan en el sector de la salud?
2. Porqu las cooperativas de salud en lugar de consolidarse como alternativa
principal para proveer los servicios del Sistema de Salud, son objeto de
fuertes crticas por el modelo empresarial que desarrollan?
3. El modelo de Cooperativismo en Salud promovido por las organizaciones
internacionales multilaterales y sectoriales se adeca a la finalidad que se
propone cumplir el Sistema de Seguridad Social en el Aseguramiento del
Rgimen Contributivo de Salud?

III.

DIMENSION DE LA INVESTIGACION:

1. Propsito.
Esta investigacin se propone describir en la forma ms completa y detallada
posible las caractersticas fundamentales de los modelos empresariales que
desarrollan las Cooperativas Colombianas que proveen, en forma directa o a
travs de empresas controladas, servicios de aseguramiento en el Rgimen
Contributivo del Sistema de Seguridad Social Colombiano, para comparar tales
modelos con los criterios que el movimiento cooperativo internacional ha
adoptado para caracterizar las organizaciones que desarr ollan modelos
cooperativos de salud.
2. Delimitacin.
Las cooperativas que se describirn en esta investigacin son aquellas que
proveen, en forma directa o a travs de empresas contr oladas, servicios de
aseguramiento en el Rgimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social
Colombiano, es decir la entidad cooperativa de segundo grado de carcter
econmico SaludCoop y a la entidad cooperativa multiactiva Coomeva.
Aunque estas dos cooperativas desarrollan operaciones en difer entes mercados
de salud nacionales e internacionales, esta investigacin se limita a las
actividades empresariales que tienen por objeto realizar sus actividades como
Empresas Promotoras de Salud en el Rgimen Contributivo del SGSSS
Colombiano, e incluir la caracterizacin y relaciones de control de las EPS
comerciales que tienen como matriz a una de estas dos cooperativas
La investigacin comprender el espacio temporal que va desde las etapas
previas que llevaron a la creacin de las Empresas Promotoras de Salud hasta la
actualidad, tratando de describir si es posible, las adaptaciones de estas
Cooperativas al marco normativo introducido por la Reforma al Sistema de Salud
del ao 2011. Las descripciones y los anlisis se harn en el contexto del
SGSSS y de los aspectos doctrinarios y normativos del modelo empresarial
cooperativo.
Las decisiones en este tipo de cooperativas obedecen a propsitos sociales y
econmicos que buscan la satisfaccin de necesidades, en primer lugar de sus
asociados, pero tambin de otras partes interesadas, por ello se explorarn las
expectativas que sobre estas cooper ativas tienen las personas que las controlan,
3

as como la percepcin que de ellas tienen usuarios y profesionales de salud

vinculados o no a estas organizaciones.
En la revisin documental realizada para elabor ar este protocolo encontramos
una importante produccin a nivel internacional que trata el tema de
Cooperativismo de Salud, destacando entre ellos el estudio descriptivo Cooperative Enterprise in the Health and Social Care Sectors: A Global Survey,
published by the United Nations (1997) publicado por las Naciones Unidas y que
no solo es considerado hasta la fecha como el estado de arte sobre la materia
sino que adems propone una tipologa para clasificar las cooperativas que
operan en el sector salud; a nivel nacional no se identifican estudios sobr e el
asunto propuesto, sin embargo la Confederacin de Cooperativas de Colombia
ha venido dedicando un espacio en sus memorias anuales para describir las
actividades y los resultados de las cooperativas que proveen servicios de salud,
los cuales son recogidos por diferentes autores cuando hablan de este subsector
en documentos que describen el cooperativismo colombiano.

IV.

JUSTIFICACIN

1. JUSTIFICACIN TERICA.
El cooperativismo de salud es un subsector del modelo empresarial cooperativo que
busca satisfacer las necesidades de las personas que conforman este tipo de
organizaciones, basados en principios que resaltan la cooperacin por encima de los
intereses del capital; desde recomendaciones de organismos internacionales
multilaterales como las Naciones Unidas y La Organizacin Internacional del Tr abajo
hasta modelos ideolgicos de gobier no de Estados como el de la tercera va, acogido
por el actual presidente de la Repblica de Colombia, consideran la importancia de
este tipo de organizaciones para lograr los objetivos sociales y econmicos de los
pueblos, considerando a la empresa cooperativa como una alternativa vlida y
recomendable para la provisin de servicios pblicos. La legislacin Colombiana
promueve y fomenta este tipo de organizaciones, que desempean un papel
importante en el sistema de Salud Colombiano a tal punto que las EPS privadas ms
grandes son cooperativas o empresas de propiedad de este tipo de organizaciones,
pero en los modelos de operacin que han puesto en marcha estas cooperativas se
han identificado prcticas que han sido censur adas y sancionadas por la
Superintendencia Nacional de Salud y ha llevado a que los legisladores promuevan
iniciativas en el proyecto de reforma al Sistema de Salud que tienen como propsito
prevenir y eliminar tales comportamientos, los cuales junto al poco acceso de
usuarios y proveedores a la propiedad, administr acin y control de estas
cooperativas sugieren incongruencias con los postulados doctrinarios reconocidos
internacionalmente para las cooperativas de salud.
2. JUSTIFICACIN PRCTICA.
El proyecto presentado como reforma estatutaria a la Salud, hoy Ley 1438 de 2011,
da espacios para que en el futuro se pueda promover un modelo de cooperativismo
en salud participativo, dados los cambios en la opinin pblica que cuestionan el
papel de las empresas comerciales como operadoras del sistema de salud, las
oportunidades que representa el modelo de salud propuesto en la reforma (redes de
IPS, organizaciones de usuarios, atencin primaria en salud, planes voluntarios de
salud, etc), el programa de gobierno del presidente Juan Manuel Santos, modelo
ideolgico denominado tercera va, y las campaas de promocin al modelo
empresarial cooperativo que con motivo de la celebracin del ao internacional de
las cooperativas se desarrollaran a lo largo del ao 2012 que permitirn la insercin
de lites que representen otras creencias dentr o de este subsistema de poltica.
5

Una investigacin de este tipo sirve en la medida que da a los tomadores de

decisiones pblicas y a los actores principales de los sistemas de Salud, es decir los
proveedores de los servicios y los usuarios, elementos que les permiten apropiar los
conceptos prcticos y doctrinarios del modelo empresarial cooperativo en el sector
salud, dejando de lado falsas concepciones y percepciones negativas que estn
generando las prcticas excluyentes de las EPS que actualmente operan al amparo
de organizaciones de tipo Cooperativo.
3. IMPORTANCIA Y RELEVANCIA.
La importancia de desarrollar este tema se centr a en revisar las prcticas y
creencias sobre el modelo cooperativo de salud en Colombia, de tal maner a que se
creen grupos de fines interesados en promover polticas pblicas que promuevan y
fortalezcan este modelo dentro del Sistema de Salud Colombiano; la frmula
cooperativa es plenamente adecuada a la finalidad que se propone cumplir el
sistema de seguridad social y al espritu con que se desea ejercer dicha prestacin:
esto es, una medicina colectiva y humanizada en la cual el usuario sea atendido
eficaz y eficientemente, y el profesional de la salud sea motivado y remunerado
adecuadamente; una medicina no estatizada, moder na y con los desarr ollos tcnicos
y tecnolgicos a su alcance, gestionada por usuarios y profesionales de la salud en
un modelo empresarial con dolientes que preserve el valor econmico y social de las
entidades que proveen los servicios de salud.

V.

OBJETIVOS.

1. OBJETIVOS GENERALES
Analizar la situacin actual del Cooperativismo de Salud en Colombia y sus
perspectivas futuras en el aseguramiento en Salud.

2. OBJETIVOS ESPECFICOS
2.1 Sintetizar las tendencias mundiales del movimiento cooperativo en el sector
salud con nfasis en rol que desempean las cooperativas en los servicios de
aseguramiento y/o administracin de planes de beneficios de sistemas
pblicos, caracterizando los elementos doctrinarios y de comportamiento
empresarial que dan identidad a este tipo de organizaciones.
2.2 Describir en la forma ms completa y detallada posible las caractersticas
fundamentales de los modelos socio empresariales que desarrollan las
Cooperativas Colombianas que proveen, en forma directa o a travs de
empresas controladas, servicios de aseguramiento en el Rgimen Contributivo
del Sistema de Seguridad Social Colombiano.
2.3 Contrastar los modelos socio empresariales desarrollados por las
Cooperativas Colombianas que operan como Entidades Promotor as de Salud
del Rgimen Contributivo con los modelos recomendados y promovidos por el
movimiento cooperativo internacional y las organizaciones internacionales
para las cooperativas que desarrollan este tipo de actividad.
2.4 Explicar las posibles motivaciones que han direccionado los modelos socio
empresariales de las Cooperativas Colombianas que proveen, en forma
directa o a travs de empresas controladas, servicios de aseguramiento en el
Rgimen Contributivo del Sistema de Seguridad Social Colombiano.
2.5 Resumir las percepciones de usuarios y trabajador es del sector salud sobre
las Cooperativas Colombianas que proveen, en forma directa o a travs de
empresas controladas, servicios de aseguramiento en el Rgimen Contributivo
del Sistema de Seguridad Social Colombiano.
2.6 Indagar el conocimiento que tienen usuarios y trabajadores del sector salud
as como partes interesadas de los modelos socio empresariales cooperativos
aplicados al aseguramiento en salud.

2.7 Analizar las condiciones que se requier en para establecer una Poltica
Pblica orientada a promover el Cooperativismo de Salud en la provisin de
servicios de aseguramiento en el Sistema Pblico de Salud e
2.8 Identificar grupos de inters actuales o potenciales que podran promover una
Poltica Pblica orientada a promover el Cooper ativismo de Salud en la
provisin de servicios de aseguramiento en el Sistema Pblico de Salud.

VI.

MARCO TERICO.

La atencin en salud es algo que afecta en diversos momentos de la vida a todos los
ciudadanos y constituye una de las mayores preocupaciones de las diferentes
sociedades, que se organizan de diversas formas para crear ambientes sanos y
sistemas de atencin que permitan el acceso de las personas a los servicios que lo
requieran para preservar o recuperar su salud o paliar las condiciones que les
afecten en forma crnica o al final de sus vidas. Los sistemas de salud que se
establecen para este propsito estn conformados por administr adores,
financiadores, y proveedores de servicios de salud; la administracin suele estar a
cargo del Estado; la financiacin puede ser provista a travs de fondos pblicos
(sistemas financiados con impuestos) y/o un sistema de aseguramiento social y/o a
travs de pagos privados; y los servicios de salud pueden ser prestados por el
Estado o por actores privados, incluyendo organizaciones sin nimo de lucro,
cooperativas, o por empresas comerciales.
En el caso Colombiano, el Sistema de Salud se ha estructurado en un mercado
regulado de seguros de salud que basa la competencia en la calidad y los costos de
los servicios que ofrecen al mercado las diferentes Empresas Promotoras de Salud
EPS- (encargadas de efectuar el aseguramiento y organizar y administrar la
prestacin del plan de beneficios, por medio del denominado Plan Obligatorio de
Salud , P.O.S.); sobre este mercado regulado de seguros se han desarrollado otros
mercados, de los cuales se destacan el de los servicios de salud, donde mltiples
prestadores de servicios de salud IPS- compiten entre s para proveer los servicios
que demandan los afiliados asegurados a las mencionadas EPS y el de los
proveedores de insumos, dispositivos y medicamentos. Desde el punto de vista de
diseo de poltica, el sistema se divide en dos mercados de aseguramiento:
1. El Rgimen Contributivo, de obligatoria afiliacin para los servidores pblicos,
empleados dependientes, pensionados y personas con capacidad de pago; se
financia mediante aportes que realizan los afiliados calculados sobre el 12,5%
del salario o Ingreso Base de Cotizacin IBC, el cual no puede ser inferior al
salario mnimo. Para trabajadores dependientes, una tercera parte de este pago
le corresponde al empleado y las dos terceras partes restantes a su patrn o
empleador. Los trabajadores independientes asumen todo el porcentaje de la
cotizacin sobre el piso de un salario mnimo legal mensual y algunas
consideraciones para establecer una renta presuntiva (declaracin de ingresos).
El asegurado tiene derecho a un plan de salud (Plan Obligatorio de Salud -POS)
9

para l y para sus dependientes econmicos, financiado por el pago de primas

que entrega el sistema a las EPS, de acuerdo a la edad y gnero de cada
persona protegida. En el ao 2007 la ley se flexibiliz para permitir que los
trabajadores independientes de bajos ingresos (consider ados como tal aquellos
que ganan menos de un salario mnimo mensual) puedan afiliarse en forma
voluntaria al rgimen contributivo, cotizando sobre la base de un salario mnimo
mensual, y pueden ser exceptuados de la obligacin de cotizar al sistema de
pensiones hasta noviembre de 2011 si adjuntan una declar acin rendida ante
notario indicando que son personas de bajos ingresos 1 .
2. El Rgimen Subsidiado tiene por finalidad financiar la atencin en salud a las
personas que por su condicin econmica no tienen capacidad de cotizar al
rgimen contributivo y por tanto ameritan un subsidio de salud (Plan Obligatorio
de Salud Subsidiado POSS). La vinculacin al sistema se hace a travs del
pago de una cotizacin subsidiada, total o parcialmente, con recursos fiscales o
de la solidaridad de que trata la Ley 100 de 1993 (1,5% de cada una de las
cotizaciones del rgimen contributivo).
Existe la opcin de tener un seguro de salud privado para cualquier individuo que
voluntariamente quiera adquirirlo siempr e que el beneficiario del mismo acredite su
condicin de afiliado al rgimen contributivo, utilizando el seguro privado como un
complemento o una alternativa al seguro obligatorio (medicina prepagada, plizas de
salud y planes complementarios). La red hospitalaria pblica, con recursos del
Estado, atiende a las personas pobr es y vulnerables sin cobertur a de aseguramiento,
de acuerdo al nivel y capacidad de la misma.
Hay muchos actores diferentes en el Sistema de Salud: el Gobier no, las
organizaciones sin nimo de lucro (cooperativas, asociaciones mutuales, fundaciones
y corporaciones) y las organizaciones comerciales son todos jugador es actuales y
potenciales que asumen diferentes objetivos y roles y hacen presencia variable en
los diferentes mercados del sistema, variedad esta que puede atribuirse a las
condiciones polticas, sociales y econmicas en las cuales este sistema se ha
desarrollado. En nuestro Pas se destacan las organizaciones del sector de la
economa solidaria como lderes en el aseguramiento de afiliados tanto en el rgimen
contributivo (SaludCoop) como en el subsidiado (las Empresas Solidarias de Salud ESS), y es muy notable su presencia como proveedores de fuerza laboral para las
IPS pblicas y privadas del sistema por medio de las hoy cuestionadas Cooperativas
1 Segn lo dispuesto en el Decreto 3085 de 2007 y en el artculo 2 de la Ley 1250 de 2008.
10

de Trabajo Asociado (CTA); tambin funcionan con xito cooperativas comprador as

de insumos y medicamentos, principalmente de propiedad de hospitales pblicos que
las constituyen o se asocian a ellas para lograr economas de escala y mejorar la
calidad en sus sistemas de aprovisionamiento, y las cooperativas que sirven con
propsitos similares a las pequeas farmacias permitindoles competir con las
grandes cadenas comercializadoras de medicamentos; con menos publicidad y
capacidad financiera y de influencia en su entorno inmediato y con respecto a los
tomadores de decisiones pblicas se identifican en el registro de prestador es de
servicios de salud un nmero importante de cooperativas de primer grado 2
habilitadas como IPS, dispersas en el Pas, propiedad de trabajadores de servicios
de salud que venden servicios a las diferentes Entidades Administradoras de Planes
de Beneficios (EAPB) y al pblico particular que demande de ellos o propiedad de
usuarios que atiende preferencialmente a sus asociados.
Aunque se ha logrado una gran cobertura, llegando a casi 42 millones de
colombianos, el sistema enfrenta problemas de financiacin, eficiencia, acceso,
oportunidad e inequidad en los planes de salud; muchos hospitales pblicos estn
sumidos en crisis y hay deterioro en las condiciones de remuneracin y contratacin
del personal de salud; la accin de tutela ha creado incentivos perversos tanto a los
pacientes como a las EPS porque los jueces, al consider ar casos individuales, no
aceptan los lmites de lo que puede efectivamente cubrir el POS llevando los costos
a niveles insostenibles financieramente; las EPS privadas se han vuelto muy
poderosas y consiguen frenar los esfuerzos para regularlas, negando servicios que
en muchas ocasiones estn incluidos en el POS y entre ellas las EPS ms grandes
que son de naturaleza cooperativa, en los ltimos aos han realizado prcticas que
han sido censuradas y sancionadas por la Superintendencia Nacional de Salud
convirtindose el modelo empresarial que desarr ollan estas cooper ativas en uno de
los objetivos a desmontar por los legisladores, a pesar de que el Dr. William Hsiao 3 ,
consultor del Gobierno, haba recomendado desarrollar una EPS sin nimo de lucro
que realmente tenga un inters en servir a la gente y darle unos beneficios
tributarios o crditos baratos por algunos aos para que se consolide y pueda
competir con las privadas .
2 Cooperativas de base o de primer grado. Surgen de la agrupacin voluntaria de personas naturales, que constituyen una
empresa asociativa para satisfacer sus necesidades a partir de la ayuda mutua.

3 economista de salud y profesor de la universidad de Harvard que particip en el plan maestro para implementar el Sistema de
Seguridad Social en Salud

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1. Cooperativas a nivel internacional.

La definicin de Cooperativas reconocida internacionalmente es la que se recoge en
los documentos Lineamientos de las Naciones Unidas orientados a la creacin de un
entorno de apoyo para el desarrollo de cooperativas (2001) 4 y en la recomendacin
193 de la OIT sobre la Promocin de las Cooperativas aprobada el 20 de junio de
2002, que es la misma adoptada por Alianza Cooperativa Inter nacional (ACI) 5 , rgano
que representa al movimiento cooper ativo a nivel mundial; estas definen una
cooperativa como una asociacin autnoma de personas que se han unido de forma
voluntaria para satisfacer sus necesidades y aspiraciones econmicas, sociales y
culturales en comn mediante una empresa de propiedad conjunta y de gestin
democrtica .
Las cooperativas en todo el mundo se guan por siete principios: asociacin
voluntaria y abierta, control democrtico de los asociados, participacin econmica
de los asociados, autonoma e independencia, educacin, entrenamiento e
informacin, cooperacin entre cooperativas, y compromiso con la comunidad 6 ;
los cuatro primeros son los que dan identidad a una cooperativa garantizando con su
aplicacin las condiciones bajo las cuales los asociados poseen, contr olan y se
benefician de la empresa; el principio de la educacin es un compromiso para que la
membresa sea efectiva siendo una condicin previa y necesaria para que pueda
darse el control democrtico, mientras que la cooperacin entre las cooperativas es
en realidad una estrategia de negocio, sin la cual las cooperativas siguen siendo
econmicamente vulnerables; el ltimo principio, compromiso con la
comunidad, reconoce que, a diferencia de los inversionistas capitalistas, los
asociados a las cooperativas tienden tambin a ser miembros de la comunidad en la
cual la cooperativa despliega sus actividades vinculando a menudo los objetivos
comerciales de la cooperativa con la satisfaccin de las necesidades de
esta comunidad y aplicando polticas de desarr ollo sostenible.
4 elaborado por el Secretario General de la ONU, a solicitud de la Asamblea General, y a los efectos de aprobarse como
propuesta de accin para los gobiernos (Resolucin 56/114 aprobada por la 88 Plenaria de la Asamblea General de la ONU del
19 de diciembre de 2001, y el Informe 2001/68 del Secretario General, del 14 de mayo de 2001).

5 La Alianza Cooperativa Internacional es una organizacin no gubernamental independiente que reune, representa y sirve a
organizaciones cooperativas en todo el mundo. Fundada en Londres en 1895, sus 248 miembros son organizaciones
cooperativas nacionales e internacionales de todos los sectores de actividad y de 92 pases. En total representan
aproximadamente 1000 millones de personas en todo el mundo

6 http://www.ica.coop/coop/principles.html
12

BIRCHALL, Johnston y KETILSON proponen una clasificacin bsica de los tipos de

Cooperativas partiendo de la identificacin de las partes interesadas que se
reconocen en una empresa convencional: los aportantes al capital, los consumidor es,
los productores de bienes o servicios y los empleados o trabajador es. Dado que en
las cooperativas, a diferencia de las empresas capitalistas, los aportantes del capital
hacen parte de la dinmica operativa de la empresa, es posible distinguir 3 tipos
bsicos de cooperativas segn el grupo de inters que ha creado la empresa con sus
aportes al capital y la gestiona: Cooperativas de consumidores, cooperativas de
proveedores y cooperativas de trabajadores. Es posible que 2 o ms grupos de
inters conformen una cooperativa que sirva a los fines sociales, econmicos o
culturales siempre que en su funcionamiento no se prevean conflictos de inters, en
tal caso estaramos hablando de Cooperativas mixtas de propiedad conjunta de
consumidores y/o proveedores y/o trabajadores: dentro de estas cooperativas mixtas
suelen distinguirse las cooperativas financieras, las de seguros, las de crdito y los
bancos cooperativos, pero es posible encontrar este tipo de organizaciones
desarrollando actividades en los sector es productivos y sociales de la economa.
El modelo empresarial cooperativo puede llevarse a cabo en cualquier sector de la
economa, de produccin y/o de servicios, lo cual permite otra manera de clasificar
las cooperativas de acuerdo al sector de la actividad econmica, social o cultural
que desarrollen siendo los ms tradicionales el agrcola, la pesca, los servicios
financieros, el sector vivienda, los servicios exequiales, el educativo, y con notable
expansin en sectores y actividades tales como los servicios de salud, los servicios
sociales, deportes, servicios pblicos domiciliarios, turismo, transporte,
agrupaciones artsticas, ente otras. Es posible desagregar las cooperativas dentro de
cada sector agrupndolas de acuerdo a la clasificacin bsica fundada en las
caractersticas y propsitos del grupo de inters que contr ola la cooperativa
(consumidores, proveedores o trabajadores), teniendo por ejemplo cooperativas de
salud de propiedad de los proveedor es o de propiedad de los consumidores o de
propiedad de los trabajadores o de propiedad mixta (este ejemplo aplica a cualquier
sector o actividad). La Alianza Cooperativa Inter nacional ha integr ado a su
organizacin 8 entidades que agremian y representan a cooper ativas que llevan a
cabo su actividad en sectores especficos siendo una de ellas la International
Health Co-operative Organisation (IHCO) 7 .
7 Las restantes organizaciones son: International Co-operative Agricultural Organisation (ICAO), International Co-operative
Banking Association (ICBA), Consumer Co-operatives Worldwide (CCW), International Co-operative Fisheries Organisation
(ICFO), International Co-operative Housing Organisation (ICA Housing), International Co-operative and Mutual Insurance
Federation (ICMIF), International Organisation of Industrial, Artisanal and Service Producers' Co-operatives (CICOPA)

13

La asamblea General de las Naciones Unidas ha declarado el 2012 como Ao

Internacional de las Cooperativas; con esta declaracin, aprobada en la resolucin
64/136 de 18 de diciembre de 2009, las Naciones Unidas reconocen el impacto que
las cooperativas tienen en la reduccin de la pobreza, la generacin de empleo y la
integracin social y solicita a gobiernos e instituciones inter nacionales que apoyen y
fomenten el desarrollo, crecimiento y participacin de las cooperativas en los
sectores real y financiero de la economa as como en la provisin de servicios de
seguridad social.
2. Las Cooperativas de Salud en el contexto internacional.
La actividades de casi todas las Cooperativas impacta en grado variable las
condiciones de salud y bienestar de las familias de los asociados y trabajadores
vinculados a ellas y de las sociedades donde ellas funcionan; las cooper ativas que
producen, procesan o comercializan alimentos saludables al mejor precio posible
contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida de los hogares y a la salud del
grupo familiar; cuando las empresas cooperativas asumen su responsabilidad en la
salud ocupacional y la seguridad social de sus trabajador es estn impactando en la
salud en forma indirecta. Pero en este amplio y diverso sector empr esarial
cooperativo es posible delimitar algunas organizaciones involucradas directamente
en el Sector Salud ofreciendo asegur amiento o administrando riesgos y/o prestando
servicios de atencin en salud a sus asociados y/o a pblico no asociado que
demanda este tipo servicios, en muchas ocasiones como parte de los sistemas
pblicos de salud; estas empresas son conocidas como Cooperativas de Salud.
Las Cooperativas de Salud sirven a cerca de 112 millones de personas en 53 pases
del mundo (69 millones en Asia, 13 millones en Amrica Latina, 25 millones en frica
y 5 millones en Oriente Medio) 8 . Es posible encontr ar organizaciones de este tipo en
un rango geogrfico que va desde pequeas cooperativas que focalizan su actividad
en comunidades locales o hasta grandes que operan en un mbito regional mayor,
interregional o incluso a nivel nacional; estas cooperativas se caracterizan por
ofrecer servicios finales de salud que van desde los de promocin a la salud hasta el
manejo de unidades complejas de cuidado crtico, ya sea por medio de la prestacin

8 El informe del Secretario General de las Naciones Unidas incluye datos agregados de Cooperativas y de Asociaciones
Mutuales de salud; estas ltimas organizaciones funcionan bajo los principios cooperativos y en la mayora de los pases
comparten el mismo marco legal.

14

asistencial en centros mdicos o clnicas o brindando coberturas de seguros de salud

(pblicos obligatorios o privados voluntarios) por medio de complejas redes
integradas con prestadores de servicios propios o contratados; la literatura
especializada tambin consideran cooperativas de salud aquellas creadas para
dispensar medicamentos, las establecidas para prestar servicios de salud
prehospitalarios o domiciliarios, y las que se constituyen para complementar o
brindar apoyo administrativo o logstico que permita mejor ar la calidad y eficiencia
de aquellas cooperativas que prestan los servicios finales de aseguramiento o de
atencin en salud.
Siguiendo la tipologa bsica propuesta por BIRCHALL y en coherencia con la
tipologa propuesta en la investigacin que public en 1995 la Organizacin de las
Naciones Unidas, las cooperativas de salud pueden ser propiedad de los usuarios
que utilizan los servicios y productos finales (consumidores), de propiedad de los
productores de servicios o comercializador es de productos de salud, o pueden tener
un modelo de control de mltiples partes interesadas, es decir de propiedad de
consumidores y/o productores con representacin conjunta en la administracin y
control de la organizacin; tambin se reconocen como cooperativas de salud
aquellas que integran a cooperativas o a empresas comerciales con el propsito de
lograr poder de mercado buscando economas de escala en la compra de insumos y
servicios compartidos y/o fortalecer la capacidad de comercializacin de sus
servicios o productos de salud, incluyendo aquellas que se integr an para negociar en
las mejores condiciones la compra de servicios o seguros de salud para ofrecer
beneficios a sus empleados.
En Noviembre de 1996 se cre la International Health Co-operative Organisat ion
(IHCO) como una organizacin sectorial especializada de la ACI e integrada
actualmente por 13 organizaciones nacionales o regionales de Europa, Asia y Las
Amricas, entre las cuales se incluye SaludCoop de Colombia, Unimed do Brasil y la
Federacin de Entidades Solidarias de Salud de Argentina; la IHCO tiene entre sus
objetivos el de proveer informacin a la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU),
a los gobiernos nacionales, los medios y al pblico sobre la naturaleza y el rol de las
Cooperativas de Salud as como la de promover el desarr ollo de este tipo de
cooperativas en el mundo. En cumplimiento de los anteriores objetivos, la IHCO
participa en programas de desarrollo de salud pblica a nivel mundial incluyendo el
programa de extensin social de la OIT(Programa STEP), hace parte del Grupo
Asesor de ONGs para la Promocin de la Salud de la OMS y est vinculada a otros
proyectos similares; en la promocin del cooperativismo de salud realiza una gran
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actividad promoviendo estudios que profundizan el conocimiento del sector,

identificando y organizando redes de investigacin y colaboracin, y divulgando las
experiencias conocidas en medios impresos y electrnicos as como en foros
internacionales, sea en calidad de invitado o como organizador de los mismos. Las
experiencias internacionales documentadas demuestran la efectividad y capacidad de
las cooperativas para proveer de manera sostenible servicios de calidad, impulsando
el papel protagonista que deben desarrollar conjuntamente los profesionales y los
usuarios del servicio, sin perder de vista el carcter pblico del servicio, siendo un
ejemplo de lo anterior el Cooperativismo Sanitario Integral 9 concebido y
desarrollado en Espaa por el ya fallecido Dr. Espriu, fuertemente divulgado por la
IHCO.
La ampliacin de este marco terico para la investigacin permitir la descripcin
detallada de sistemas cooperativos de salud que han logrado importantes desarrollos
en pases cercanos a nuestro contexto como Brasil, Espaa, Costa Rica, Canad,
Estados Unidos y recientemente los avances logrados en Argentina, todos ellos
teniendo como elementos comunes la gestin sostenible orientada a la calidad de los
servicios entregados a los usuarios y a condiciones de trabajo digno para los
profesionales y dems trabajadores de la salud agregando solo el valor econmico
requerido para cubrir las necesidades de crecimiento y para preservar el valor
econmico de los aportes sociales, siendo posible lo anterior debido a que la
participacin de los usuarios y/o los profesionales en la propiedad les da derecho a
participar del gobierno y del control de estas cooperativas, motivacin que no tienen
ni los unos ni los otros en los sistemas pblicos o en las empresas de propiedad de
inversionistas ajenos a los intereses de usuarios y profesionales de la salud.
En abril de 2005 en el marco del Seminario Internacional de Sanidad y Cooperativas,
organizado en Barcelona por la Fundacin Espriu y dedicado a los Sistemas
Sanitarios y la Economa Social ms de 30 expertos de 12 pases europeos
discutieron sobre el futuro de los sistemas de salud pblica y la importancia del
papel del cooperativismo de salud en el mbito de los sistemas de salud pblica en
el mundo; se discutieron temas como el de la sostenibilidad financiera de los
sistemas y las posibles fuentes, las restricciones al acceso a los servicios para
moderar la demanda, criterios de calidad, ineficiencia en la gestin de hospitales
9 El cooperativismo sanitario integral es un modelo organizativo en el que profesionales sanitarios y usuarios participan y
comparten la gestin de una organizacin que da servicios de atencin sanitaria y que se basa en los principios de participacin
democrtica, beneficio colectivo, rendimiento de tipo social e independencia econmica y poltica.

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pblicos, falta de compromiso de los profesionales de salud asociados a las

condiciones de vinculo laboral y malas remuneraciones, grado de participacin del
sector privado en la provisin de servicios, de tal manera que un lector confundido
podra pensar que la discusin era sobre el SGSSS colombiano y no sobr e problemas
que preocupan a pases Europeos; las principales conclusiones de las ponencias
realizadas coinciden en la necesidad de buscar alternativas que permitan superar los
problemas descritos y destacan el cooperativismo de salud como un modelo
eficiente, eficaz, que fomenta el dilogo directo entre mdico y usuario y aumenta el
grado de participacin y compromiso de estos 2 actores en la resolucin de los
problemas que agobian los sistemas de salud.
Otro espacio que sirvi para reunir a varios expertos internacionales de la IHCO con
expertos canadienses para tratar sobr e el rol de las cooperativas en los sistemas de
salud fue el simposio organizado el 30 de octubre de 2008 por el Centr o de Estudios
de Cooperativas de la Universidad de Saskatchewan y una Feder acin de
Cooperativas de Salud de esta Provincia Canadiense; se destac la capacidad de
innovacin en la gestin de redes integradas de servicios con clnicas y centros de
atencin primaria bajo la figura cooper ativa as como en evidencias de una mayor
calidad en los servicios de cuidados domiciliarios atendidos por cooperativas en las
provincias canadienses; se enfatizo en la importancia de la asistencia tcnica para
informar y capacitar miembros de la comunidad y trabajadores de la salud as como
de la creacin de entornos polticos favorables mediante la divulgacin de
informacin e investigaciones estableciendo condiciones para replicar el modelo
cooperativo de salud, pues si las partes interesadas en proponer alternativas a los
sistemas de salud desconocen el tema, los debates sobre las reformas a la salud
seguirn excluyendo esta opcin.
En el proceso seguido en los Estados Unidos de Amrica para reformar el sistema de
salud, a mediados de 2009 el Gobierno del Presidente Obama anunci un proyecto
que daba prelacin a la opcin de las cooperativas de salud sobre un sistema de
cobertura pblica, para crear competencia a las aseguradoras privadas; finalmente la
propuesta fue retirada pero el debate que surgi en torno a ella y la gran difusin
dada por los medios al tema de las Cooperativas de Salud logr ampliar y
generalizar el conocimiento de este modelo entre la comunidad con intereses en el
sector salud y el pblico en general dando por resultado el fortalecimiento de la
imagen y el crecimiento de las membresas para las Cooperativas de salud ya
existentes y un fuerte inters por crear nuevas organizaciones de este tipo, pues la
Ley aprobada incluye fondos para los Consumer Owned and Oriented Plans (planes
17

de seguros de propiedad de los consumidores, CO-OP por sus siglas en ingls),

planes estos que permiten pero no obligan a la creacin de cooperativas, a pesar de
las siglas del plan: CO-OP.
En Inglaterra la coalicin de Gobierno formada por conservadores y liberales
demcratas, que asumi el poder en mayo de 2010 tras 13 aos de gobierno del
partido Laborista, viene impulsando una reforma al Sistema de Salud Pblico ms
grande del mundo, conocido como el NHS 1 0 , que busca disminuir las estructuras
administrativas y los procesos burocrticos para mejorar el acceso de los ciudadanos
a los servicios de salud y liberar recursos que necesita el sistema para financiar las
crecientes demandas ocasionadas por el envejecimiento de la poblacin y la
introduccin de nuevas tecnologas mdicas; para lograr su objetivo el plan propone
entregar a los Mdicos de familia asociados a consorcios funciones administr ativas
para el control del gasto que les permita adems de brindar atencin bsica a los
pacientes que se les asignen, actuar en beneficio de ellos comprando y controlando
los servicios de mayor complejidad que estos requieran y se dan condiciones para
que organizaciones privadas, instituciones de caridad o empresas sociales participen
en la licitacin de contratos para el servicio pblico de salud, entre ellas en forma
preferente las creadas por personal que a consecuencia de la reforma salga del
servicio pblico del NHS. La propuesta ha sido sometida a consultas pblicas, con
crticas de algunos sectores que consideran que se abre paso a la privatizacin del
NHS y/o se puede afectar la calidad, pero todos aceptando que se deben tomar
medidas para enfrentar el dficit presupuestal actual. La agenda poltica de la
coalicin de gobierno prioriza la creacin y expansin de empresas de carcter
social y de cooperativas para involucrarlas en el manejo de los servicios pblicos y
seala la intencin de promover cooperativas de trabajadores con empleados
retirados de la funcin pblica, garantizando la compra de los servicios que estas
ofrezcan. Con esta coyuntura poltica favorable al movimiento cooperativo, la
organizacin que integra y representa a las Cooperativas del Reino Unido, Cooperatives UK 11 ha conformado mesas de discusin con expertos sectoriales que,
para el caso de la reforma al NHS, han analizado el plan propuesto dando respuesta
oportuna a las consultas pblicas y trabajando junto a las cooperativas y otras partes
interesadas en la identificacin de oportunidades y riesgos existentes para
10 Este Sistema Pblico es el es el principal generador de empleos en Gran Bretaa y su sostenimiento cuesta ms de
100.000 millones de libras (158.000 millones de dlares) al ao.

11 Organizacin equivalente a la Confecoop de Colombia.

18

desarrollar un plan de trabajo, destacar la labor de las cooperativas de salud

existentes y promover coaliciones dentr o del subsistema poltico que permita
consolidar al Cooperativismo en Salud como una verdadera opcin al modelo pblico,
tan querido por los britnicos, para lograr los objetivos del NHS, de los usuarios y de
empleados del sector salud.
3. Sector Solidario en Colombia
Nuestra Constitucin Poltica ordena al Estado la promocin, proteccin y el
fortalecimiento de las formas asociativas y solidarias de propiedad, as como el
estmulo al desarrollo empresarial de las organizaciones de la Economa Solidaria 1 2 ;
para dar cumplimiento a este mandato Constitucional, el Gobierno ha generado un
conjunto de instrumentos entre los que se destacan el Departamento Administrativo
Nacional de la Economa Solidaria Dansocial encargado de dirigir y coordinar la
poltica estatal del sector, un rgimen tributario especial consistente en la exencin
del impuesto sobre la renta y complementarios cuando no reinviertan sus beneficios
en su actividad principal; un marco regulatorio especfico con esquemas de registro y
supervisin; el acceso preferencial a diversos progr amas de desarrollo empresarial y
rural y un organismo autnomo e independiente que es de carcter consultivo y de
apoyo del Gobierno nacional para la formulacin y coordinacin de polticas, planes
y programas relacionados con la Economa Solidaria, el Cones.
La Ley 454 de 1998 reestructur El Consejo Nacional de la Economa Solidaria Cones, organismo creado por el Decreto 2536 de 1986 para el fomento de todas las
formas de organizacin social y solidaria (incluyendo a las Cooperativas),
otorgndole funciones y reorganizando su integracin, y asumiendo el rol del
Consejo Nacional Cooperativo (CNC) 1 3 , este ltimo era el rgano consultivo que
asesoraba al gobierno en la orientacin de la poltica cooperativista del Estado,
expedicin de normas que propicien un adecuado desarrollo del sector cooperativo y
adopcin de frmulas sobre la participacin del cooperativismo en los planes y
programas de desarrollo nacionales y de medidas y polticas para el sector
cooperativo en materia fiscal, monetaria, de salud, de educacin, de vivienda, de
empleo, de crdito, de transporte y de seguridad social. El Cones qued como el
organismo de apoyo de la Economa Solidaria y consultivo del Gobierno en la
formulacin y coordinacin a nivel nacional de las polticas, estrategias, planes,
12 Artculos 58 y 333 de la Constitucin Poltica de Colombia.
13 La normatividad que sustenta el CNC se ha entendido tcitamente derogada por la Ley 454/98.
19

programas y proyectos generales pertinentes al sistema de la Economa Solidaria 1 4 ;

la reestructuracin de este Consejo present un cambio fundamental respecto a su
integrantes al limitar la participacin de entidades del Gobierno solo al Dansocial,
con voz sin voto, ganando en autonoma e integracin de los componentes del
sistema, pero afectando la interlocucin del sector solidario con el conjunto de
instituciones estatales tan necesaria para generar y promover polticas pblicas;
tambin se afect el movimiento cooperativo, pues el Cones recoge el conjunto de
empresas sociales, muchas de ellas con objetivos diferentes al cooperativismo,
perdindose el espacio de concertacin que este movimiento tenia con el CNC y en
especial para sus lneas de actividad, entre ellas la del cooperativismo de salud.
4. Polticas Pblicas para el Sector Solidario en Colombia
Como resultado de una concertacin pblico privada surgida de una serie de
consultas pblicas en las que participar on las organizaciones del sector solidario, el
Cones y su captulos regionales y locales, expertos e investigadores del sector,
universidades, entidades acreditadas en educacin de economa solidaria y en
general a los ciudadanos y ciudadanas interesadas en el tema, en febr ero de 2010
fue aprobado el documento Conpes 1 5 3639, que establece las polticas para el
Desarrollo Empresarial del Sector de la Economa Solidaria; partiendo de la base de
un diagnstico sectorial en el que se resalta el marco normativo que permite
organizar Empresas Solidarias de Salud constituidas como cooperativas,
asociaciones mutuales o asociaciones de cabildos o resguardos indgenas 1 6 , u otras
organizaciones del sector solidario para operar como EPS, IPS o tener por objeto
acciones de control a la prestacin de servicios que sus asociados reciban, el
documento Conpes da claridad sobre las organizaciones que conforman el sector
solidario y fija unos lineamientos estratgicos 1 7 que permitan el diseo de las
polticas para el sector de la economa solidaria correspondientes recomendando la
creacin de una Comisin Intersectorial que permita ejecutar las actividades a cargo

14 Artculo 1 del Decreto 1153/01 que reglamenta el captulo I del ttulo II de la Ley Marco 454 de 1998).
15 El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) es un organismo tcnico asesor del ejecutivo y la mxima
autoridad nacional de planeacin en el pas, siendo el espacio ms importante de discusin para la formulacin de las polticas
pblicas. Los documentos Conpes, son el instrumento tcnico de apoyo y coordinacin en la formulacin de las polticas,
correspondiendo al Departamento Nacional de Planeacin, DNP la labor de producir y presentar los documentos que se
discutirn y aprobarn en el Conpes.

16 Leyes 79/1988, 454/1998 y 100/1993; Decs. 2357/1995, 1804/1999 y 574/2003,

20

de las entidades pblicas enmarcadas en los 7 lineamientos estratgicos

establecidos.
En el XI Congreso Nacional Cooperativo realizado en Octubre de 2010 en Cartagena,
el Presidente de Colombia Juan Manuel Santos record a los asistentes que su
gobierno es de tercera va 1 8 , propuesta poltica en la que el llamado tercer sector
voluntariados, organizaciones de caridad, ONGs y cooper ativas- est jugando un
papel cada vez ms importante en la provisin de servicios pblicos como salud,
educacin, la atencin a la tercera edad y a la primera infancia, que son financiados
por el Estado, pero operados por entidades del sector solidario porque estas
organizaciones tienen un espritu de solidaridad, valores de ayuda mutua y estn
ms cerca a la comunidad que estn sirviendo y resalta la importancia que las
Naciones Unidas da a este modelo productivo al haber declarado el 2012 como el
ao de las cooperativas.
El Decreto 4672 de diciembre de 2010 hace efectiva la creacin de la Comisin
Intersectorial integrada por los Ministerios de Hacienda, Agricultura, Proteccin
Social, de Comercio y el Dansocial, permitiendo la participacin con voz sin voto de
las Superintendencias, el Departamento Nacional de Planeacin, el Fogacoop y de
tres representantes de los gremios del sector de la economa solidaria designados
por el Cones . Dado que el Documento Conpes solo establece lineamientos, la
participacin del Ministerio de Proteccin Social en esta comisin da la posibilidad
de desarrollar polticas pblicas que permitan unas condiciones favorables para un
desarrollo de un modelo de salud cooperativo (o solidario) siempre y cuando se
desarrolle una estrategia por partes interesadas en tal propsito.
5. Cooperativas de Salud en Colombia
Existe un reconocimiento a nivel internacional sobre la participacin de empr esas del
sector solidario en el sistema de salud de Colombia, tal vez basados en las
referencias de la participacin de organizaciones como Coomeva, SaludCoop y las
Empresas Solidarias de Salud tanto en el Rgimen Contributivo, como en el
17 (1) la regulacin mediante normas y barreras, (2) la revisin a las labores de entidades como la Superintendencia de la
Economa Solidaria, (3) la simplificacin de trmites, (4) el fortalecimiento del sistema estadstico, (5) la prevencin del uso
inadecuado de las Cooperativas de Trabajo Asociado, CTA, (6) la optimizacin de temas regulatorios para las cooperativas que
prestan servicios financieros y (7) el acceso a los instrumentos de fomento.

18 Tercera Va es el nombre que se ha dado a una variedad de aproximaciones tericas y propuestas polticas que, en general,
sugieren un sistema econmico de economa mixta y el centrismo o reformismo como ideologa de gobierno

21

Subsidiado 1 9 , incluso en la Medicina Prepagada, pero como se tratar de demostr ar

en esta investigacin, en nuestro Pas no se tiene apropiado el concepto de
cooperativismo de Salud ms all de las confusiones descritas de este con las
Cooperativas de Trabajo que prestan sus servicios a difer entes Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud 2 0 ; las mismas referencias internacionales no
mencionan las ms de 100 Cooperativas de proveedor es (IPS Cooperativas) que
organizan y prestan servicios asistenciales de salud y que en cierta manera han
permanecido ocultas por la falta de informacin al Sistema.
Salvo en la etapa inicial de conformacin de las ESS y tal vez a ello deben su
desarrollo como EPS del Rgimen Subsidiado (EPS-S), no se identifican polticas
pblicas que promuevan el desarrollo de las empresas de economa solidaria, y por
tanto de cooperativas, como instrumentos preferenciales de la provisin de servicios
de aseguramiento o asistenciales de salud para garantizar la participacin social por
medio del control en la propiedad de la empresa de la cual reciben los servicios o de
la cual devengan el fruto de su trabajo ; algunos modelos cooperativos del sector
salud considerados exitosos se deben a iniciativas que parten en unos casos de
necesidades de un grupo especfico que encuentra en el modelo cooperativo la
organizacin ideal para alcanzar la satisfaccin de las mismas, siendo ejemplo de
esto la Cooperativa Nacional de Droguistas Detallistas Coopidrogas difcil de
cuestionar, y en otros casos surgen para satisfacer expectativas o intereses de una
organizacin en particular como sucedi con la Cooperativa Seguros La Equidad ,
que necesitando de otras cooperativas promueve y se asocia con otras entidades del
sector para constituir la Cooperativa de segundo grado SaludCoop logrando de
esta manera aprovechar las bondades del modelo cooperativo para un proyecto
concebido en manera particular y que en la prctica deja grandes inquietudes sobre
el apego a los principios cooperativos y a la poltica sectorial de salud toda vez que
tiene restringido la participacin y el acceso a la propiedad a sus usuarios y/o
trabajadores, muchos de estos sin vnculo directo con la organizacin pues su labor
es intermediada por precooperativas de trabajo asociado contratadas por SaludCoop,
entonces la pregunta es Cules son las aspir aciones comunes que satisfacen
necesidades econmicas o de representacin de las personas jurdicas asociadas a
19 En el rgimen contributivo de salud, est presente con 4 EPS, 3 de propiedad de las cooperativas y 1 de naturaleza
cooperativa, que amparan el 46%, es decir, 8.613.000 colombianos. En el rgimen subsidiado, tres ESS de naturaleza
cooperativa y una EPS de propiedad cooperativa, protegen a ms de 4 millones de colombianos.

20 cerca de 200 cooperativas de trabajo asociado que prestan sus servicios profesionales al sector de la salud
22

la Cooperativa de segundo grado SaludCoop?, y con toda seguridad la respuesta

ser muy diferente a la que dara un pequeo droguista asociado a Copidrogas.
A la carencia de una poltica pblica clara para las cooperativas del sector salud
sumado al hecho de que se haya permitido en los ltimos 7 aos que seudocooperativas de trabajo asociado 2 1 fueran la forma predominante de contratacin del
talento humano en las IPS pblicas y privadas se debe la trasmutacin del trmino
Cooperativas de salud y Cooperativas de Trabajo Asociado: en los medios de
comunicacin y en la comunidad de trabajador es de salud el trmino Cooperativa de
Salud significa errneamente Cooperativa de Tr abajo Asociado y estas ltimas se
ha convertido en sinnimo del peor tipo de abuso y explotacin empresarial,
reputacin esta que ha llevado incluso a considerar la prohibicin de este modelo
empresarial cooperativo en el Pas.
Dentro de la falta de claridad sobre lo que es una Cooperativa de Salud (o el
Cooperativismo de Salud) surge la duda de considerar dentro de este concepto a las
empresas de tipo comercial que tienen por objeto social alguna de las actividades
enmarcadas en el sector salud, con el argumento de que son propiedad de empresas
de tipo cooperativo; para ilustrar lo anterior tenemos a la cooperat iva multiactiva
Coomeva, que tiene inversiones de capital y controla en calidad de empresa matriz
varias sociedades annimas que desarrollan sus actividades en salud 4 de ellas
filiales (Coomeva EPS S.A., Coomeva Medicina Prepagada S.A., Clnica Farallones
S.A. y Hospital en Casa S.A) y otras 16 IPS como subsidiarias, y en forma similar
est la cooperativa SaludCoop , la cual funge como empresa matriz de Cafesalud
EPS S.A, Cruz Blanca EPS S.A., y sociedades annimas y limitadas que prestan
servicios de salud, distribuyen medicamentos o apoyan el objeto social de la EPS 2 2 ;
ac se observa algo paradjico en las tendencias obser vadas que muestr an que las
Cooperativas con actividad directa o Indirecta en el aseguramiento tienden a crear
empresas comerciales para complementar o apoyar su objeto social en tanto las
entidades pblicas y negocios privados del sector salud constituyen cooper ativas con
el mismo propsito . Ms que resolver la duda enunciada al inicio de este prrafo, la
Confederacin de Cooperativas de Colombia Confecoop - la profundiza al
21 Conocidas como tal las empresas que adoptan la forma jurdica de Cooperativas de Trabajo Asociado pero que desconocen
los principios cooperativos y vulneran las normas de contratacin establecidas en la legislacin vigente de Colombia; estas
Cooperativas aparecieron en casi todos los sectores de la economa y en casi todas las regiones del Pas.

22 Se incluyen inversiones de Capital en Ecuador (Cruz Blanca Medicina Prepagada) y en Mxico (SaludCoop Medicina
Prepagada)

23

reportar en sus informes anuales de gestin los resultados de estas EPS no

cooperativas dentro de las actividades del cooperativismo en salud, dejando la
salvedad de que se tratan de empr esas comerciales de propiedad de cooperativas,
pero para completar la confusin de propios y extraos los gerentes de estas
empresas cooperativas son invitados obligados a distintos foros y conferencias
nacionales e internacionales a exponer su modelo de cooperativismo en salud, de
tal manera que quien espera aprender sobre cooperativas de salud se lleva una
buena leccin de sociedades comerciales y de inversiones empresariales de riesgo.
Tras ganar la presidencia de la Repblica, el presidente Juan Manuel Santos se
comprometi con sacar adelante una reforma al Sistema de Salud que adems de
incluir los 10 puntos dedicados a salud en su programa de gobierno, se complement
integrando proyectos de ley existentes y con los aportes que diferentes actores del
sistema hicieron en Audiencia Regionales convocadas por el Congr eso de la
Repblica con los habitantes de la Costa Atlntica, del Valle, los Santanderes, la
Zona Andina, el Eje Cafetero y los Llanos Orientales, as como en dilogos directos
del Ministerio de Proteccin Social con acadmicos, con los mdicos, con los
empresarios, con los alcaldes, los gober nadores y asociaciones de usuarios y los
hospitales; estos procesos de participacin se culminaron entre los das 21 y 30 de
septiembre de 2010 con un espacio generado por el Ministerio de la Proteccin
Social y las Comisiones VII Constitucionales Permanentes del Congr eso de la
Repblica para la discusin tcnica sobre doce temas centrales de la reforma, a
saber: 1. Atencin a los usuarios; 2. Rectora y estructura del sistema; 3.
Aseguramiento; 4. Promocin de la salud y prevencin de la enfermedad; 5.
Prestacin de servicios; 6. Evaluacin de tecnologas; 7. Salud Pblica; 8. Atencin
primaria en salud; 9. Poltica Farmacutica; 10. Talento Humano; 11. Inspeccin,
vigilancia y control; y 12 Financiamiento. Participar on en estas mesas 513 personas
(no se cuentan funcionarios del Ministerio) que representaban EPS, IPS, Usuarios, la
Academia, as como miembros del Congreso, entre otros
En estos espacios los diferentes actor es del sector salud presentar on sus ideas,
enfoques sobre los problemas y planteamientos sobre las reformas que deberan
llevarse a cabo en el Sistema General de Seguridad Social en Salud; prcticamente
la totalidad de referencias al cooperativismo estuvieron centradas en el problema de
las Cooperativas de Trabajo Asociado, denotando la falta de informacin de los
participantes sobre el movimiento cooperativo en general y sobre los aportes que el
cooperativismo de salud ha logrado en otras latitudes, lo que podran haber
enriquecido las discusiones, siendo difcil de comprender en primera instancia las
24

razones por las cuales las entidades y lderes llamados a defender los inter eses del
movimiento cooperativo han omitido el tema en este proceso de participacin y
consulta para tan ambicioso proyecto de reforma, omisin ms notable cuando se
percata que la ideologa del nuevo gobierno es de tercera va, propuesta poltica que
da la mayor importancia a la participacin de las entidades del tercer sector en la
provisin de servicios de salud.
6. Cooperativa Coomeva
Coomeva es una Entidad Cooperativa que tiene como objeto general del acuerdo
cooperativo, procurar el desarrollo integr al de los asociados mediante la prestacin
de servicios financieros, de previsin, asistencia, solidaridad, educacin, vivienda,
salud, turismo, recreacin, creacin de empresas sociales cooperativas, promocin
del desarrollo empresarial, y las dems conexas y complementarias que redunden en
el beneficio o en la formacin del asociado; llama la atencin que los negocios
establecidos en el sector salud (en cumplimiento del objeto social) no permiten la
participacin de los asociados en la propiedad ni en las decisiones de estas
empresas de Coomeva (ni en calidad de proveedores de servicios de salud ni como
usuarios de las mismas), ya que las mismas han sido creadas y desarrolladas ms
como inversiones de capital de riesgo en Sociedades de naturaleza comer cial que
con propsito de desarrollar un modelo cooper ativo de salud para el beneficio de los
asociados de la Cooperativa. Para ilustrar el argumento se cita el caso de Coomeva
EPS 2 3 , que a diciembre de 2009 tenia ms de 2,8 millones de afiliados del sistema de
salud de los cuales tan solo 74,795 eran asociados a la Cooper ativa que si son
considerados como cabezas de hogares y aplicamos la Densidad Familiar Promedio
de Compensados por el Fosyga para el mismo ao 2 4 encontramos que tan solo el
5,7% del total de familias afiliadas tiene relacin como asociados a la Cooperativa
Coomeva; tras cerca de 15 aos de estar funcionando la EPS Coomeva solo el 35%
del total de los asociados a la Cooper ativa Coomeva estn afiliados a la EPS. Podr a
considerarse que este modelo comercial se adopt por carecer de alternativas para

23 COOMEVA EPS, entidad promotora de salud, organizada como sociedad annima, creada por escritura pblica No.1597 de
7 de abril de 1995 de la notara sexta de Cali, subordinada de la Cooperativa Coomeva, con objeto social dedicado a la seguridad
social.

24 La DENSIDAD FAMILIAR de grupos familiares compensados en el Rgimen Contributivo corresponde a la operacin de

tomar el nmero de afiliados y dividirlo por el nmero de cotizantes; para el ao 2009 a nivel nacional para todas las EPS
corresponde a 2,17.

25

llevarlo a cabo bajo formas de tipo cooperativo, pero esto se descarta porque la
legislacin cooperativa da opciones como las siguientes:
-

Constituir una Instituciones Auxiliares del Cooperativismo, las cuales de

conformidad con el artculo 94 y 123 de la Ley 79/88 se pueden crear
directamente por los organismos cooperativos "...orientadas exclusivamente al
cumplimiento de actividades de apoyo o complementacin de su objeto social", y

"limitar su objeto social a una sola lnea de actividad y sus reas afines.
Crear Cooperativas especializadas de primer grado con otros asociados a
Coomeva sean personas naturales o jurdicas, caso en el cual un asociado es un

voto ,
en caso de no considerar personas naturales, haber liderado la constitucin de
una organizacin econmica especializada de segundo grado cooperativo, con
participacin de personas jurdicas del sector cooperativo en la que se
estableciera el rgimen de voto y representacin proporcional al nmero de
asociados y/o al volumen de operaciones con la Empresa de Salud (sea EPS,
EMP o IPS), fijando un mnimo y un mximo que asegurara la participacin de
sus miembros evitando el predominio excluyente de alguno de ellos, de
conformidad con los artculos 92 y 96 de la Ley 79/88.

7. Cooperativa SaludCoop.
Precisamente la alternativa anotada en el prrafo anterior fue la escogida a
mediados de 1994 por Seguros La Equidad , que adelant una campaa con
entidades del sector solidario para ilustrarlas sobre la conveniencia de contar con
una EPS de tipo cooperativo, logrando convocar a 39 entidades que aportaron 2,524
millones y constituyeron en octubre de ese ao una entidad cooperativa de
segundo grado de carcter econmico : la EPS SaludCoop ; desde entonces
su crecimiento ha sido notorio alcanzando para el ao 2009 un patrimonio de
439.020 millones, que ha reinvertido en diversos negocios, entre ellos la compra de
dos EPS, una Red de 36 Clnicas en el Pas, una empresa de salud en Mxico y otra
en ecuador. Actualmente SaludCoop es la EPS ms grande del pas, y en conjunto
con las otras EPS de su propiedad a diciembre de 2009 tenia 4.852.046 afiliados en
el rgimen contributivo y 826.510 afiliados en el rgimen subsidiado que
representaron una facturacin por $3.284.309 millones (aproximadamente US$1.523
millones).
Para qu existe SaludCoop? Siguiendo la Ley Cooper ativa, las entidades de este
tipo se pueden asociar entre si, o con otras entidades sin nimo de lucro, para el
26

mejor cumplimiento de sus fines sociales, en organismos cooperativos de segundo

grado; siendo SaludCoop una Cooperativa de segundo grado de ndole econmica, es
claro que el propsito de su existencia es para el beneficio de sus entidades
propietarias, que en todo caso no deben ser menos de 10 cooperativas por tratarse
de una entidad de carcter nacional. Teniendo la posibilidad de abrir el vnculo de
personas naturales, sean usuarios o trabajador es, que en tal situacin solo podran
participar hasta en una tercera parte de los rganos de control y vigilancia de la
Cooperativa, SaludCoop ha restringido la propiedad solo a entidades jurdicas.
Actualmente son 23 las entidades que participan de la propiedad , de las cuales solo
estn relacionadas con el sector salud las cooperativas Copidrogas y Emcosalud, las
3 fundaciones del Grupo Juan N. Corpas 2 5 y 3 Instituciones Auxiliares de
Cooperativismo 2 6 , estas ltimas creadas por la misma SaludCoop para apoyo de su
objeto social y que posteriormente se asociaron a su gestora; tambin estn como
asociadas la Cooperativa de Ahorro y Crdito Progressa (a la cual se pueden asociar
personas con vinculo laboral directo o indirecto con empresas del grupo SaludCoop)
y el Gimnasio Los Pinos, corporacin sin nimo de lucro adquirida por SaludCoop
para cumplir con la Ley 79 que obliga a las cooperativas a destinar el 20% del
excedente a educacin. La Equidad Segur os, que patrocin el estudio de factibilidad
de SaludCoop E.P.S. e hizo un importante aporte de capital para su surgimiento,
tiene 3 organizaciones subordinadas asociadas a SaludCoop 2 7 ; las restantes
entidades asociadas a SaludCoop son cooperativas y fundaciones con objeto social
ajeno al sector salud 2 8 . Esta composicin de la propiedad tan heterognea no
permite clasificar esta cooperativa ni como de usuarios ni como de proveedor es de
salud, ni mixta de propiedad de los anteriores, lo cual a su vez explica la razn por
la cual esta cooperativa no puede distribuir entre sus asociados los excedentes que
genera su operacin, toda vez que la Ley cooperativa exige que cuando la empresa
genere beneficios por servicios prestados a tercer os, en este caso la gestin de
25 Fundacin Clnica Hospital Juan N. Corpas, Fundacin Laboratorio Labfarve.
26 IAC Salud En Lnea, IAC Educar Salud, IAC Accin & Progresso
27 La Equidad Seguros de Vida, La Equidad Seguros Generales, Fundequidad
28 Coopava, Cooperativa de Profesores de la Universidad Nacional, Cooperativa Unin de Profesionales Para La Cultura y la
recreacin, Cooperativa de Produccin y Trabajo Vencedor, Febor Entidad Cooperativa, Coasmedas, Comultrasan Cooperativa
Multiactiva, Fundacin Comultrasan Financiera, Cotrafa Cooperativa Financiera, Fondo de Empleados del Estado y
Educadores Privados "Fomanort".

27

aseguramiento a los afiliados a las EPS del grupo SaludCoop, estos excedentes se
deben llevar a un Fondo Social no susceptible de repar ticin; si bien la operacin en
este sentido se apega a la Ley Colombiana, la maner a de actuar ms que
corresponder a la doctrina cooperativa que seala que las cooperativas se crean
para satisfacer necesidades sociales, econmicas o cultur ales de los asociados, y
solo por excepcin en razn del inters social o del bienestar colectivo se prestan
servicios a terceros, esta EPS funciona como una Fundacin, tipo de entidad civil
que se crea con propsitos altruistas y no mutuales.
En febrero de 2010, luego de ms de 2 aos de investigaciones, la Superintendencia
Nacional de Salud (Supersalud) acus a SaludCoop de haber realizado parte de sus
inversiones con recursos del sistema de salud poniendo en riesgo su liquidez; la
presidenta ejecutiva de la Confederacin de Cooperativas de Colombia (Confecoop),
Clemencia Dupont, al tiempo con 34 organizaciones cooperativas afiliadas a
Confecoop, aseguraron en un aviso de prensa que SaludCoop "cumple con todos los
preceptos constitucionales, legales, doctrinarios y reglamentarios en el desarr ollo de
sus actividades cooperativas y las propias de la actividad de la salud"; en igual
sentido la Alianza Cooperativa Internacional para las Amricas (ACI- Amricas)
manifest su apoyo a SaludCoop en una declaracin publicada el 5 de mayo en el
diario El Tiempo; es importante mencionar que el presidente de SaludCoop, Carlos
Palacino Anta, es quien preside la junta directiva de Confecoop, y que esta
confederacin est soportada econmicamente por SaludCoop y Cooper ativas
relacionadas con esta EPS, y el Presidente de la ACI- Amricas Ramn Imperial
Ziga es miembro directivo de SaludCoop Mxico; en junio de 2010 la Supersalud
emiti un fallo definitivo dando a SaludCoop un plazo de 2 aos para restituir a la
liquidez de la empresa 627.208 millones indebidamente utilizados para la adquisicin
de activos en forma directa o indirecta; segn concepto de la BRC Investor Services
S.A. SCV 2 9 , dada las condiciones actuales de la economa ese fallo puede afectar
negativamente la situacin financiera de SaludCoop y alert a los inversionistas que
poseen ttulos respaldados por SaludCoop sobre una eventual disminucin en la
capacidad de pago de la EPS, respecto a periodos anteriores . Lo descrito sobre el
modelo que desarrolla SaludCoop, que opera ms con el esquema de una Fundacin
sin nimo de lucro, as como los cuestionamientos ticos y contables develados en
la investigacin y en el posterior lio judicial que concluy con un fallo sancionatorio
29 Es una calificadora que tiene a cargo la calificacin del riesgo para los ttulos del Fideicomiso Construclnicas, y para ese
propsito ha revisado los Estados Financieros auditados de SaludCoop EPS a Diciembre de 2006, 2007, 2008 y 2009 debido a
que esta EPS es la fuente de pagos de dichos instrumentos financieros.

28

que afecta financiera y operacionalmente a esta EPS, as como el despliegue

meditico que incluy pronunciamientos no objetivos de las entidades que
representan al sector cooperativo y fuertes crticas de columnistas muy reconocidos
en los medios ms importantes del Pas, pueden explicar que en un ao durante el
cual se desarrollaron las polticas del sector solidario y se reform el sistema de
salud, no se dieran las posiciones ni los espacios para defender e incluir este
modelo en estos procesos polticos tan importantes.
Nadie puede discutir que SaludCoop es un modelo exitoso como empresa, pero ser
que se puede mostrar como una cooperativa que cumple los principios cooperativos y
las orientaciones que identifican a las cooperativas de salud en el contexto
internacional? y las empresas de salud de Coomeva se justifican a la luz del
acuerdo cooperativo establecido en sus estatutos?; las anteriores entidades acuden
a cuanto evento internacional las invitan a mostrar su xito cooperativo pero cuando
se da la oportunidad de discutir el modelo cooperativo como una formula exitosa
para una reforma del sistema de salud, se desaparecen de los foros. Posiblemente
hayan querido evitar el escrutinio de los acadmicos, de los profesionales y de los
usuarios.

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