RESUMO
Nos anos 1980 e 1990, a criminalidade violenta no Brasil cresceu consideravelmente e o tema
da segurana pblica entrou definitivamente na agenda social e poltica. O cenrio atual
mostra o fracasso das polticas tradicionais de controle do crime e da violncia que, em geral,
so reativas, militarizadas e baseadas na represso. Muitas deficincias podem ser apontadas
nesse modelo tradicional: falta de planejamento e de investimentos, formao
deficiente, herana autoritria, abusos dos direitos humanos, corrupo institucional,
etc. Apesar disso, muitos defensores do paradigma adicional continuam defendendo no s a
continuao, mas a intensificao das velhas polticas, cujo defeito, segundo eles, seria
justamente a sua timidez. Junto a esse modelo declinante, mas ainda hoje dominante,
surgiram no pas iniciativas inovadoras em vrios nveis, algumas das quais so aqui
identificadas e analisadas. Esses exemplos devem servir como insumo para pensar como um
novo paradigma de segurana pblica democrtica pode ser estabelecido no Brasil.
Original em espanhol. Traduzido por Maria Lucia Marques.
PALAVRAS-CHAVE
Segurana Pblica Democrtica Preveno da Criminalidade Direitos Humanos
Este artigo publicado sob a licena de creative commons.
Este artigo est disponvel online em <www.surjournal.org>.
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Introduo
O termo usado normalmente no Brasil para referir-se a este tema segurana
pblica, em lugar de segurana cidad, mais comum em outros pases da
regio. De fato, a noo de segurana cidad no Brasil est associada a um
paradigma particular, mais democrtico e comunitrio, vinculado noo de
cidadania.
O Brasil, como muitos outros pases da regio, vive um cenrio de crise na
segurana pblica, com altas taxas de incidncia criminal, que cresceram de
forma significativa ao longo dos anos 80 e 90. At os anos 70, o crime era
concebido basicamente como um problema de polcia; a esquerda esperava,
como em outros pases, que o fim da ditadura e a democratizao, de alguma
forma resolveriam a questo. O tema da criminalidade era concebido como um
tema da direita, dos defensores da lei e da ordem, e qualquer nfase na questo
j era vista como suspeita. Em conseqncia, no existia sequer a reflexo, nem
a proposta dos setores progressistas que se contrapusesse simples demanda
pela ordem por parte dos grupos conservadores.
No entanto, o notvel avano da criminalidade trouxe o tema da segurana
pblica para a agenda poltica e social, da qual no sairia nunca mais. O fracasso
das polticas tradicionais no controle da criminalidade e da violncia abriu
espao para reformas e propostas inovadoras. Inclusive, algumas vozes se
levantaram pedindo uma mudana completa de paradigma na segurana pblica.
A idia de uma segurana pblica mais democrtica, com maior ateno
Ver as notas deste texto a partir da pgina 155.
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Polticas federais
Entre os rgos com que conta o governo federal nesta rea, destaca-se a Polcia
Federal, com competncias de vigilncia nas fronteiras e alfndegas e nos crimes
federais. Seu efetivo, de apenas alguns milhares de homens em todo o pas,
impede o cumprimento eficiente de todas as suas funes.
A Secretaria Nacional Anti-Drogas, vinculada Presidncia da Repblica,
tradicionalmente dirigida por militares,1 tem atribuies na rea de preveno,
que se confundem com as de outros rgos governamentais.
Dois elementos contriburam historicamente para limitar o papel federal
neste campo. O primeiro foi o temor de provocar suspeita nos governos estaduais
sobre uma atitude intervencionista do governo federal que contrariasse o pacto
federativo, justamente numa rea to delicada. O segundo foi o receio dos
governos federais de se envolverem profundamente em um tema complexo,
pois um fracasso poderia ter altos custos polticos.
No entanto, como j foi mencionado, a crise da segurana pblica provocou
uma demanda social exigindo que os poderes pblicos interviessem de maneira
mais ativa. No ano 2000, pouco depois do famoso incidente com o nibus 174
no Rio de Janeiro, 2 o governo Fernando Henrique Cardoso lanou o Plano
Nacional de Segurana Pblica. A coincidncia de datas no casual, reflete a
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Polticas estaduais
So os estados os atores principais na rea de segurana pblica. Cada estado
conta com uma Polcia Militar, uma fora uniformizada, cuja tarefa o
patrulhamento ostensivo e a manuteno da ordem, e com uma Polcia Civil,
que tem como misso, investigar os crimes cometidos. Dessa forma, nenhuma
das duas polcias executa o chamado ciclo completo de segurana pblica,
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Polticas Municipais
Introduo
O poder local surge como um ator de crescente importncia. Embora a grande
maioria das competncias de segurana pertena ao mbito estadual, a presso
popular e a melhor situao econmica de alguns municpios em relao aos
estados tm favorecido a interveno local.6
Os municpios tendem a envolver-se em geral em programas de preveno,
tanto por sua vocao natural, como porque no costumam contar com aparato
de represso tradicional, como policiais, prises etc. A lenta mudana de
paradigma da segurana pblica oscila entre um esforo maior na preveno e
o uso exclusivo da represso. Apesar das vantagens de uma abordagem preventiva,
os programas de preveno costumam ser complexos e freqentemente s
apresentam resultados a mdio ou longo prazo.
Durante os ltimos 15 anos, os municpios executaram cada vez mais
intervenes de segurana pblica, s vezes como resultado de iniciativas de
outras esferas pblicas como foi o caso do PIAPS, anteriormente citado, mas
na maior parte das vezes como resultado de iniciativas prprias. Neste caso, os
municpios buscam fundos em outras instncias, o que no altera o fato de ter
sido uma iniciativa local.
Em algumas ocasies, a deciso de lanar um programa municipal
deflagrada por algum episdio de violncia de maior repercusso no municpio.
Os tipos de intervenes variam. Por exemplo, a criao ou expanso de uma
guarda municipal, o estabelecimento de alarmes ou cmaras em pontos-chave
da cidade, ou implementao de projetos sociais. Embora essas intervenes
incluam em alguns casos componentes de represso ao crime, a grande maioria
das iniciativas diz respeito preveno.
Diversos municpios do interior do estado de So Paulo, mdios ou grandes,
com recursos disponveis e uma administrao local com razovel competncia
tcnica, lanaram iniciativas deste tipo. Observa-se que quando municpios
vizinhos realizam planos de preveno, aumenta a probabilidade de que outros
sigam o mesmo caminho. O Fundo Nacional de Segurana Pblica do Brasil
um recurso que o Governo Federal destina a financiar alguns projetos estaduais
de segurana pblica e, de forma secundria, projetos municipais. Embora o
Fundo focalize a segurana dos estados, muitos projetos municipais solicitaram
financiamento ao Ministrio.
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Participao da sociedade
Muitos projetos municipais se propem a fomentar a participao da
comunidade e da sociedade civil no processo de formulao e implementao
dos projetos.
Vitria decidiu intervir ativamente na rea da violncia, ao mesmo tempo
em que criou o Conselho Municipal para formular um plano estratgico para a
cidade. A violncia era apenas um dos temas a serem tratados. O Conselho
reuniu 350 componentes de diversos rgos do poder pblico e representantes
da sociedade civil que participaram da elaborao do plano. Numa segunda
etapa, foram criados o Conselho de Segurana Municipal e os Conselhos
Municipais Regionais de Segurana Pblica.
O Conselho de Segurana Municipal est formado pelo Secretrio Municipal
de Segurana, os presidentes dos Conselhos Regionais de Segurana e um
representante da Cmara Municipal. Alm disso, tm assento representantes do
poder estadual, como o chefe do departamento da Polcia Judiciria de Vitria, o
comandante do 1 Batalho da Polcia Militar e um representante do Ministrio
Pblico estadual, um representante da Associao Comercial, um membro da
Federao de Indstrias do Estado do Esprito Santo, o presidente do Conselho
Popular de Vitria e um representante da Ordem dos Advogados.
Os Conselhos Municipais Regionais de Segurana Pblica foram
constitudos de acordo com as regies administrativas da cidade: um para cada
uma das sete regies. Contam com representantes das polcias Civil e Militar,
membros das comunidades e um agente da prefeitura. Seu objetivo formular
propostas de interveno e aproximar o poder pblico particularmente as
polcias das comunidades beneficirias.
O municpio do Recife, capital do estado de Pernambuco, outra das cidades
com maior taxa de homicdios do pas, tambm elaborou uma estratgia de
mobilizao social. Foram criados dois rgos: o Conselho Municipal de Direitos
Humanos e o Comit de Promoo de Direitos Humanos e de Preveno
Violncia. A viso dos responsveis polticos de que segurana pblica e direitos
humanos so objetivos que devem ser buscados simultaneamente.
O Conselho Municipal de Direitos Humanos um rgo que conta com
oito membros da prefeitura e oito da sociedade civil. Sua funo terica receber
denncias sobre violaes dos direitos humanos e articular polticas pblicas
de defesa desses direitos, mas no chegou a cumprir suas funes de forma
satisfatria.
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jovens que tenham sido condenados por cometer delitos. Ainda, funciona
integradamente com o programa Terra, de preveno deteriorao ambiental,
pois os mesmos jovens formados pelo programa so os que conscientizam suas
comunidades no trabalho de preservao dos manguezais.
Os programas de preveno policial constituem iniciativas em que o poder
local atua atravs de uma fora policial para que esta, por meio do patrulhamento
das ruas, da atuao da polcia comunitria ou de outro mecanismo, ajude a
reduzir a incidncia criminal. Estes programas dependem, obviamente, da
capacidade de articulao das foras policiais do municpio. Uma opo a
cooperao com as polcias estaduais, mas so muitas as resistncias a um efetivo
controle municipal, nas reas poltica, administrativa e cultural. De fato, as
experincias de polcia comunitria o paradigma mais notrio de preveno
policial nestes casos so quase sempre iniciativa das autoridades estaduais de
segurana pblica.
Outra opo mais comum a participao da Guarda Municipal, para os
municpios que a possuem. O perfil e o tamanho da Guarda Municipal so
uma questo central no debate sobre segurana pblica municipal no pas. O
papel constitucional previsto para a mesma a vigilncia de edifcios pblicos,
parques e monumentos. No entanto, na prtica, a diversidade de situaes
bastante grande. Muitos municpios no tm ainda uma Guarda Urbana e outros
a criaram recentemente. Vitria, por exemplo, que desde os anos 80 realiza
iniciativas de preveno, no tinha uma Guarda at 2004. Em outros casos, as
Guardas foram reformadas e expandidas. Algumas, particularmente em So
Paulo, usam armas de fogo, 7 o que aumenta o risco para os agentes e pode
diminuir seu potencial de trabalho comunitrio. Se as Guardas se transformam
em polcias comuns, perde-se o diferencial na segurana pblica. Os casos no
Brasil oscilam entre Guardas que aspiram ser polcias militares e Guardas que
se dedicam apenas vigilncia de edifcios pblicos, escolas e parques, ou
organizao do trnsito.
Um bom exemplo de programa de preveno policial a aplicao da
chamada Lei Seca em Diadema. Como j foi explicado, este municpio
apresentava altssimas taxas de homicdios nos anos 1990, que a transformaram
em smbolo de violncia no pas. Um estudo sobre os homicdios mostrou que
60% deles ocorriam em bares ou em reas prximas durante a noite. O
municpio estabeleceu em 2002 o fechamento dos bares a partir das 23 horas.
Alguns locais contam com licena especial para funcionar depois deste horrio,
sempre que respeitem determinados requisitos: ambiente fechado, servio
prprio de segurana e no ter registro de casos de violncia em passado recente.
Esta exigncia faz dos donos de bares agentes ativos da preveno da violncia.
Com uma interveno cuidadosamente planejada para conseguir o apoio
do Ministrio Pblico e dos tribunais, patrulhas noturnas da Guarda Municipal
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NOTAS
1. Neste sentido, seguia a tendncia americana de militarizar o combate s drogas.
2. Nesse episdio, a polcia cercou o assaltante que estava dentro de um nibus urbano e os
passageiros foram feitos refns. Depois de horas de tenso transmitidas ao vivo pela televiso, a
polcia abortou a negociao e tentou matar o delinqente. A falha no disparo da polcia provocou
a morte de um refm. O assaltante foi preso e asfixiado at a morte dentro de um carro da
polcia.
3. G. Mingardi, Tiras, Gansos e Trutas. Segurana Pblica e Polcia Civil em So Paulo (19831990), Porto Alegre, Corag., 2000.
6. J.T. Sento-S (org.), Preveno da Violncia: O papel das cidades , Rio de Janeiro, Civilizao
Brasileira, 2005.
8. WORLD BANK Department of Finance, Private Sector and Infrastructure, Latin American
Region, Preveno Comunitria do Crime e da Violncia em reas Urbanas da Amrica Latina:Um
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