B

BENEMRITA UNIVERSIDAD AUTNOMA DE

PUEBLA
FACULTAD DE ECONOMA
CENTRO DE INVESTIGACIN Y ESTUDIOS DE
POSGRADO EN ECONOMA
MAESTRIA EN ECONOMA

LOS ORDENAMIENTOS ECOLGICOS: SU ORIGEN Y SU

REAPROPIACIN SOCIAL EN LOS MUNICIPIOS DE CUETZALAN
DEL PROGRESO Y TECAMACHALCO EN EL ESTADO DE
PUEBLA, MXICO.

QUE

PARA LA OBTENCIN DEL GRADO DE

MAESTRO

EN
E

ECONOMIA
N

TITO SAMUEL CONTRERAS SANCHEZ

ASESORA
DRA. SUSANA EDITH RAPPO MIGUEZ

PUEBLA, PUE. DICIEMBRE DE 2014.

A MIS MUJERES
Lucy, mi esposa y amiga de siempre.
Yoalli y Yanemi, por sus sonrisas motivadoras.
A todas ellas gracias por el amor y ternura compartida.

A MI ALMA MATER
La UAP y a la inolvidable Facultad de Economa.
A sus profesores comprometidos con las
causas ms nobles de la sociedad.

A LOS PERSEGUIDOS
Del estado, del pas y del mundo
que luchan por una vida ms justa y sustentable

CONTRA AQUELLOS
Los malos gobiernos que oprimen a sus pueblos
y contra aquellos que viven del esfuerzo
de los dbiles

AGRADECIMIENTOS

Agradecimiento especial, a Aurelio Fernndez Fuentes, por el apoyo y confianza en las tareas
encomendadas en nuestro centro de trabajo y por las facilidades otorgadas para realizar esta meta
profesional.

Agradezco a todo el equipo de Cupreder, por su compaerismo, lealtad y conviccin de que un

mundo ms equitativo y justo es posible. A la valiosa aportacin de cada uno de ellos
indirectamente para la realizacin de esta investigacin.

A la Doctora en Economa, Susana Rappo Miguez, por su invaluable apoyo, motivacin y gua
incondicional, que hizo posible la culminacin de esta tesis.

A mis revisores, la Doctora Rosala Vzquez Torz y al Doctor Enrique Bueno Cevada, por sus
sugerencias y comentarios precisos, a este trabajo.

A Lucy mi esposa por motivarme y creer en m.

A todos ustedes mil gracias por su apoyo.

II

RESUMEN
El presente trabajo contiene una revisin de la historia reciente y evolucin de la
planificacin del territorio, concretamente en Europa y en Amrica Latina, con la intencin
de conocer los antecedentes y vigencia de la poltica ambiental territorial en Mxico;
presentar dos experiencias directas en Ordenamientos Ecolgicos Municipales, para
analizar sus alcances y limitaciones en la defensa del territorio ante el avance del capital.
En el captulo I, se presentan las definiciones ms conocidas de la planificacin u
ordenacin del territorio como poltica pblica y se da una breve historia del andar en ese
tema de algunos pases de Europa as como se presenta una descripcin de la planificacin
y ordenamiento territorial en Amrica Latina
En el captulo II, se realiza una breve historia de la planificacin y ordenamiento territorial
en Mxico y una revisin de la poltica ambiental expresada en los Ordenamientos
Ecolgicos, como instrumento de Poltica Pblica derivado de la planificacin territorial
general, se describe la forma de elaboracin, los objetivos y alcances.
En los captulos III y IV se presentan las experiencias de dos ordenamientos municipales,
en el estado de Puebla: Cuetzalan y Tecamachalco. En ellos se describen las caractersticas
sociales y ambientales de cada uno de los municipios y los procesos de elaboracin
rescatando la participacin social as como las coyunturas sociales y polticas ante la
amenaza de nuevas inversiones del capital para usar sus territorios.
En el apartado final se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de dos vertientes:
la que arroja la revisin documental revisada y la experiencia directa en la elaboracin de
los ordenamientos municipales legales en defensa del territorio.

NDICE
RESUMEN

NDICE

SIGLAS

INRODUCCIN

CAPITULO I

BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL

I.1 El concepto de ordenacin o planificacin del territorio

I.2 La ordenacin del territorio en Europa

16

I.2.1 Sntesis conceptual de la ordenacin territorial en Europa

28

I.3 Rasgos de la poltica de ordenamiento del territorio en Amrica Latina

29

CAPITULO II

41

LA POLTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLGICOS

II.1 Los primeros intentos de planificacin en Mxico

41

II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecolgicos

51

II.2.1 Bases legales

53

II.3. Qu son y para qu sirven los ordenamientos ecolgicos

54

II.4 Cmo se hacen los ordenamientos ecolgicos

61

CAPITULO III

76
2

CUETZALAN

PUEBLA;

EL

ORDENAMIENTO

ECOLGICO

DE

LA

BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NHUATL LIGADA A LA TIERRA.

III.1 Ubicacin y caractersticas socioeconmicas

76

III.2 Caractersticas ambientales

80

III.3 Sntesis del ordenamiento

91

III.3.1 Los logros ms significativos del ordenamiento

102

CAPITULO IV
TECAMACHALCO

106
DONDE

LA

AGROINDUSTRIA

LA

ACTIVIDAD

GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA

IV.1 Ubicacin y caractersticas socio ambientales

106

IV.2 Condiciones de riesgo

113

IV.3 Actividades econmicas en el territorio

120

IV.3.1 Caracterizacin de los sectores econmicos

121

IV.4 Sntesis del ordenamiento

131

CAPITULO V

142

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFIA

158

ANEXOS

163

SIGLAS

AL

Amrica Latina.

ANP

rea Natural Protegida.

CEOT

Carta Europea de Ordenacin del Territorio

COET

Comit de Ordenamiento Ecolgico de Tecamachalco.

CONAGUA Comisin Nacional del Agua.

COTIC

Comit e Ordenamiento Territorial Integral de Cuetzalan.

DENUE

Directorio Estadstico Nacional de Unidades Econmicas.

DOF

Diario Oficial de la Federacin.

INEGI

Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica.

LGEEPA

Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.

OE

Ordenamiento Ecolgico.

OET

Ordenamiento Ecolgico Territorial.

OT

Ordenacin del Territorio u Ordenamiento Territorial.

ONU

Organizacin de las Naciones Unidas

PEA

Poblacin Econmicamente Activa.

PMDUS

Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable.

PNDU-OT

Programa Nacional Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio.

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POEGT

Programa de Ordenamiento Ecolgico General del Territorio.

POEL

Programa de Ordenamiento Ecolgico Local.

POEP

Peridico Oficial del Estado de Puebla.

4

POR

Programa de Ordenamiento Regional.

PROFEPA

Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente.

ROE

Reglamento de Ordenamiento Ecolgico.

SEMARNAT Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

SIG

Sistema de Informacin Geogrfica.

UGA

Unidad de Gestin Ambiental.

UP

Unidades de Produccin.

ZESA

Zona de Estudio en Sentido Amplio.

ZESE

Zona de Estudio en Sentido Estricto.

INTRODUCCIN
El presente trabajo naci de la inquietud de identificar los orgenes del concepto de
Ordenamiento Ecolgico, registrado en Mxico en la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y Proteccin al Ambiente (LGEEPA), como un instrumento de poltica pblica ambiental y
de regulacin del uso del suelo, as como el de plasmar dos experiencias exitosas de
defensa del territorio con este instrumento legal y social en los municipios de Cuetzalan del
Progreso y Tecamachalco, por estar ligados en su elaboracin.
Este trabajo tiene dos fuentes de conocimiento: una asociada con la revisin bibliogrfica y
documental consultada y analizada y, otra la experiencia de 13 aos de trabajo prctico en
el tema de los Ordenamientos Ecolgicos como integrante del grupo de investigacin en el
Centro Universitario para la Prevencin de Desastres Regionales (Cupreder) de nuestra
Universidad Autnoma de Puebla.
La revisin documental abarc un anlisis y recuperacin de autores que han tocado el tema
de la llamada ordenacin de territorio en Europa y en Amrica Latina conocida como
ordenamiento territorial (OT). Derivado de esas prcticas de planificacin, nos
concentramos en lo que en Mxico se conoce como Ordenamiento Ecolgico, que es el
instrumento legal de la poltica ambiental para inducir o regular los usos de suelo.
La experiencia en el Cupreder data de 2001 a la fecha, donde se han realizado dos
ordenamientos regionales: a) el Ordenamiento Regional del volcn Popocatpetl y su zona
de influencia, que involucra a los estados de Morelos con 5 municipios, Estado de Mxico
con 13 y Puebla con 19 municipios y b) el ordenamiento regional Centro-Poniente del
estado de Puebla, con 26 municipios, que incluye la ciudad capital y 25 municipios
conurbados.
A nivel municipal el Cupreder ha realizado 6 Ordenamientos: Tlahuapan, Chiautzingo,
Puebla, Cuauhtinchan, Cuetzalan y Tecamachalco; en tres de ellos he estado al frente de la
coordinacin de los trabajos, el caso de Chiautzingo, Cuauhtinchan y Tecamachalco. De
estos ltimos, los dos primeros no pudieron concluir en un decreto que le diera validez
jurdica, pero la experiencia obtenida en su elaboracin permite tener un panorama cercano
a ese instrumento. Otras experiencias en trabajo de campo, son los trabajos realizados en
los municipios de Ocuituco y Tetela del Volcn del estado de Morelos, donde se realizaron
6

diagnsticos comunitarios con recursos de la Direccin del Parque Nacional Izta Popo, con
miras de convertirse en ordenamientos locales, situacin truncada, por la misma
dependencia encargada de promoverlos en ese estado.
Este trabajo retoma los conceptos de territorio y desarrollo derivados y contenidos en la
esfera de la planificacin territorial sin debatir con ellos en esta ocasin, ya que ello podra
ser una tesis en s mismo.
La presente investigacin parti de las siguientes preguntas bsicas: de dnde vienen los
orgenes conceptuales y legales de los ordenamientos ecolgicos? y la segunda pregunta eje
de este trabajo fue; porque consideramos que los ordenamientos ecolgicos municipales
de Cuetzalan del Progreso y Tecamachalco en el estado de Puebla, Mxico, son integrales y
participativos?
El trabajo se estructur en cuatro captulos y un apartado de conclusiones. En el primer
captulo se presentan las definiciones ms conocidas de la planificacin u ordenacin del
territorio como poltica pblica y se da una breve historia del andar en ese tema de algunos
pases de Europa as como se presenta una descripcin de la planificacin y ordenamiento
territorial en Amrica Latina.
En el segundo captulo se escribe una breve historia de la planificacin y ordenamiento
territorial en Mxico y una revisin de la poltica ambiental expresada en los
Ordenamientos Ecolgicos, como instrumento de Poltica Pblica derivado de la
planificacin territorial general, se describe la forma de elaboracin, los objetivos y
alcances.
El tercer captulo titulado Cuetzalan, Puebla, el ordenamiento ecolgico de la
biodiversidad y de la cultura nhuatl ligada a la tierra, presenta adems de la ubicacin y
las caractersticas socioeconmicas y ambientales de municipio, una sntesis del
ordenamiento y un apartado final de los logros ms significativos del ordenamiento.
El cuarto captulo denominado: Tecamachalco, Puebla: donde la agroindustria y la
actividad ganadera disputan lo que produce la tierra, describe las caractersticas sociales y
ambientales del municipio, as como algunas condiciones de riesgo encontradas en el Atlas

de Riesgo. Incluye un apartado de las actividades y caracterizacin de los sectores

econmicos y finalmente una sntesis del ordenamiento ecolgico.
En el ltimo apartado se presentan las conclusiones y reflexiones emanadas de las fuentes
consultadas y de la experiencia directa en la elaboracin de los ordenamientos municipales
legales en defensa del territorio. Se enuncian las diferencias metodolgicas y prcticas tanto
de Europa, como lo que ha pasado en Amrica Latina y concretamente en Mxico sobre la
planificacin ambiental de manera muy general.
En este apartado se encuentran tambin algunas reflexiones sobre los ordenamientos
municipales, desde donde se puede controlar y regular el uso del suelo para enfrentar la
amenaza del capital que invade territorios ya ocupados apoyados por diversas instancias
gubernamentales causando efectos negativos sobre los sectores tradicionales e identidades
locales.
La participacin social y la integralidad con otros instrumentos administrativos marcan la
diferencia sobre la utilidad de un ordenamiento ecolgico; la experiencia de Cuetzalan y
Tecamachalco as lo demuestran, se concluye.

CAPITULO I
BASES CONCEPTUALES DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL
I.1 El concepto de ordenacin o planificacin del territorio
El ordenamiento del territorio forma parte de los imaginarios tanto de los polticos como de
los tcnicos dicen Hiernaux N. y Torres B. (2008). Esta frase de inmediato deja claro que
la concepcin de la ordenacin del territorio es exclusiva de estos actores. Desde esta
perspectiva dominante de entrada se est dejando de lado a los habitantes de un territorio,
se confina esta responsabilidad a los tomadores de decisiones, el resto de los actores
sociales slo acata los intereses de la poltica pblica en el mejor de los casos porque en
la mayora por lo menos en Mxico, es al inters del capital mediado por el estado y por
otra parte a los buenos deseos de los tcnicos que lo elaboran.
As encontramos por ejemplo que la Carta Europea de Ordenacin del Territorio, (CEOT)
la definicin actual ms influyente, la define as: Es a la vez una disciplina cientfica, una
tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y global
cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del
espacio segn un concepto rector. (Consejo de Europa, 1983). Esta concepcin deja a los
expertos, la tarea de desarrollar de manera adecuada un territorio. Aunque en un
apartado menciona que debe ser democrtica, para asegurar la participacin de la
poblacin afectada. Se da por entendido que una parte de la poblacin ser afectada y
supeditada al inters de algn sector econmico mayoritario dejando ambiguamente la
posibilidad de desarrollar en algunas partes actividades nada sustentables ecolgicamente.
En Mxico se define legalmente al ordenamiento ecolgico como: El Instrumento de
Poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades
productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis de las
tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos. Dice el
art. 3 fraccin XXIII de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente
(LGEEPA 1988). El planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de
poltica pblica donde a partir del anlisis tcnico se regula o induce a los actores sociales
y econmicos hacer lo correcto.
9

Aunque en Mxico la concepcin del ordenamiento territorial es relativamente reciente; los

franceses ya desde los aos cuarenta del siglo XX, dice Hiernaux y Torres, (2008),
utilizaron el trmino amnagement territorial para lo que nosotros entendemos como
ordenamiento territorial. Desafortunadamente, ordenamiento no revela la complejidad de
la voz "amnagement" que significa no slo poner cierto "orden" sino organizar, "modelar"
el territorio, con una connotacin de transformacin para mejorar. En general el
ordenamiento territorial se entiende como las propuestas de organizacin del territorio y el
conjunto de acciones tomadas por los agentes de la gestin territorial, con la finalidad de
llegar a ciertos fines particulares. Pueden ser de desarrollo territorial, en el sentido de
crecimiento econmico y social, pero tambin de reorganizacin de la poblacin y los
recursos en un territorio dado, para su mejor funcionamiento econmico y social, es decir
hacia una mayor competitividad y crecimiento, o hacia una mejor distribucin y calidad de
vida de sus habitantes.
Estos mismos autores rescatan tres definiciones de cmo se entiende desde diferentes
especialidades y gestionarios como los llama:
La definicin del gegrafo: El ordenamiento del territorio es la accin y la prctica
(ms que una ciencia, la tcnica o el arte) de disponer con orden, a lo largo del espacio de
un pas y con una visin prospectiva, los hombres y sus actividades, las infraestructuras y
los medios de comunicacin que pueden usar, tomando en cuenta los condicionamientos
naturales, humanos y econmicos, inclusive estratgicos. Pierre Merlin, 2002,
Lamnagement du territoire, Pars: Presses Universitaires de France.
La definicin del economista: El ordenamiento del territorio tiene por finalidad, a la vez,
promover la valorizacin de los recursos regionales y mejorar el marco de vida y las
condiciones de los habitantes, atenuando las disparidades regionales y de desarrollo
econmico y social gracias a un organizacin prospectiva del espacio, sostenida por una
orientacin voluntarista y concentrada de las infraestructuras y de las actividades.
Joseph Lajugie, 1979, Espace rgional et amnagement du territoire, Pars: Dalloz.
La definicin del poltico: El ordenamiento del territorio es la bsqueda, en el marco
geogrfico de Francia, de una mejor reparticin de los hombres en funcin de los recursos
naturales y de las actividades econmicas. Esta bsqueda se hace en la preocupacin
10

constante de dar a los hombres mejores condiciones de hbitat, de trabajo, mayores

facilidades para el ocio y la cultura. Esta bsqueda no se hace entonces solamente con
fines estrictamente econmicos, sino ms bien para el bienestar de la poblacin. Eugne
Claudius-Petit, Pour un plan national damnagement du territoire, Communication
Conseil de Ministres, febrero 1950.
Si rescatamos parte de estas tres visiones podramos sintetizar que la ordenacin del
Territorio (OT) se entiende desde esta ptica de intervencin a un territorio como la accin
y la prctica de disponer con orden, a los recursos que hay en una regin para valorizar y
promoverlos, logrando equilibrar las disparidades de acceso a los recursos naturales, no
solo desde el punto de vista econmico sino de calidad de vida de los que habitan una
regin, a estas visiones se le agrega que la ordenacin del territorio debe de ser con la
finalidad de que las generaciones futuras puedan disfrutar al menos del mismo entorno que
el actual.
La Ordenacin o Planificacin territorial se entiende desde varios puntos de vista: como
una disciplina cientfica, como una tcnica administrativa, un estudio interdisciplinario,
una poltica o conjunto de polticas, un camino, mtodo o bsqueda; un proceso integral,
una estrategia de desarrollo, un conjunto de acciones poltico-administrativas, entre otras.
Tal situacin evidencia que no existe unidad de criterio frente al tema llegndose, incluso a
planteamientos eclcticos como el de la CEOT para la cual dicha ordenacin es al mismo
tiempo una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica.
Cuando se habla de la razn u objetivo de ser de la planeacin u ordenacin; tambin
encontramos diversos planteamientos. Todas las definiciones llevan explcita o
implcitamente la idea de regular u organizar el uso, ocupacin y transformacin del
territorio con fines de su aprovechamiento ptimo. Este aprovechamiento se asocia
generalmente con el uso sustentable de los recursos naturales (planificacin fsicaambiental), en estrecha correspondencia con patrones adecuados de distribucin de
asentamientos y de actividades econmicas.
Una revisin detallada de estos planteamientos las recupera el terico colombiano ngel
Massiris (2002) quien nos ayuda en la intencin de esclarecer dicho concepto y acotarlo
como punto de partida, (ver Anexo A).
11

Massiris, retoma a Mndez (1990) quien dice que la ordenacin del territorio es un
proceso planificado y una poltica del Estado, de naturaleza poltica, tcnica y
administrativa, que est al servicio de la gestin ambiental y del desarrollo. Busca
organizar, armonizar y administrar la ocupacin del espacio de manera que se puedan
prever los efectos que provocan las actividades socioeconmicas y precisar los medios y
lneas de accin apropiados para alcanzar los objetivos y prioridades de desarrollo, en un
todo conforme con las nociones de uso sostenido y de viabilidad de uso y con los objetivos
superiores del bienestar social, de la calidad de vida y de la valoracin del medio
ambiente.
Para Gmez Orea (1994) retomado por Massiris (2002), se trata de una funcin pblica
que responde a la necesidad de controlar el crecimiento espontneo de las actividades
humanas y los problemas y desequilibrios que este crecimiento provoca, en la bsqueda de
una "justicia socioespacial" y una calidad de vida que trascienda el mero crecimiento
econmico. Tal funcin, la concibe el autor, como de carcter "horizontal" que condiciona
a la planificacin sectorial, al urbanismo y a la planificacin econmica. En este sentido, el
proceso de ordenacin del territorio regula la distribucin de actividades en el espacio de
acuerdo con un conjunto de planes que pueden o no constituir un sistema de planificacin
territorial; pero tambin es el resultado de otras regulaciones sectoriales con incidencia
territorial. Sin embargo, la ordenacin territorial procura la consecucin de una estructura
espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la poltica sectorial y superar la
parcialidad de esta poltica, as como la reducida escala espacial de la planificacin
municipal.
Para Hildenbrand (1996); estudioso de la ordenacin en Espaa y Europa; la ordenacin
del territorio es una de las polticas pblicas tpicas del estado de bienestar que nace en la
mayora de los pases industrializados despus de la Segunda Guerra Mundial. Sin
embargo, afirma este autor, en pases como Alemania, Suiza y Holanda, sus races son ms
antiguas, especialmente en lo referente a la planificacin territorial de nivel subregional
que se separa de la planificacin urbanstica municipal.
Para Zoido (1998), citado por Massiris (2002) la OT es una funcin pblica, una poltica
compleja y de reciente y todava escasa implantacin, que puede y debe apoyarse sobre
12

instrumentos jurdicos (convenios internacionales, leyes, decretos), sobre prcticas

administrativas y principios consolidados (planificacin, participacin, etc.) y en diferentes
conocimientos cientficos y aportaciones pluridisciplinares. En tanto que funcin pblica o
poltica, la ordenacin del territorio es, sobre todo, un instrumento no un fin en s mismo,
un medio al servicio de objetivos generales como el uso adecuado de los recursos, el
desarrollo, y el bienestar o calidad de vida de los ciudadanos. Ms especficamente este
mismo autor seala que cualquier actuacin de ordenacin, a la escala que sea, consiste
principalmente en establecer, para un espacio dado, la distribucin de los usos del suelo y
la localizacin de las estructuras y los sistemas que posibilitan la mayor integracin
funcional de todo el territorio planificado.
Para Estaba (1999) la OT se refiere a: Acciones del Estado concertadas y dirigidas a buscar
una organizacin del uso de la tierra, con base en la redistribucin de oportunidades de
expansin y la deteccin de necesidades, potencialidades, limitaciones y ventajas
comparativas y competitivas. Su consecucin supone propiciar un sistema de ciudades
"armnico" y eficientemente integrado a la globalizacin, lo que significa salvar las
desventajas de las fuerzas de integracin de la globalizacin y aprovechar las fuerzas de la
fragmentacin o diferenciacin espacial a los fines de fortalecer centros con capacidad para
competir con los dominantes. Del mismo modo, segn la autora en referencia, la
ordenacin debe estimular el desarrollo de actividades que permitan reducir o reorientar las
migraciones, garantizar la calidad de la infraestructura requerida, y crear mbitos dotados
de equipamientos y mecanismos que permitan un gnero de vida comparable con el de las
ciudades dominantes. Tambin implica la superacin de contradicciones como explotacin
econmica y preservacin de la naturaleza, eficacia econmica y calidad de la ordenacin
y exige la consideracin del papel que ha de desempear cada nivel o escala territorial de
actuacin o de gobierno: nacional, regional y local en el desarrollo, Massiris (2002).
Para Van Leeuwen (2001) citado por Massiris el origen del concepto de ordenacin del
territorio responde al intento de integrar la planificacin biofsica con la socioeconmica.
Siguiendo a Baeriswyl, define al OT como una expresin fsica del estilo de desarrollo,
considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en
funcin del uso sustentable de los mismos. En otras palabras, la ordenacin del territorio es

13

un proceso, en el cual no slo existe preocupacin por el uso sustentable de los recursos
naturales, sino que incluye aspectos institucionales, polticos, socio-culturales y
econmicos. Es un proceso de re-organizacin segn los objetivos definidos y acordados.
Podramos afirmar en sntesis: que la ordenacin del territorio es un proceso y un
instrumento de planificacin, de carcter tcnico-poltico-administrativo, con el que se
pretende configurar, en el largo plazo, una organizacin del uso y ocupacin del territorio,
acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de
la poblacin y los objetivos de desarrollo. Se concreta en planes que expresan el modelo
territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable y las estrategias mediante
las cuales se actuar sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo.
Adrin Aguilar (1989) sintetiza una accin de ordenacin territorial, en cinco puntos
centrales, de las cuales estn en concordancia con las definiciones expuestas y son: 1. Se
trata de una poltica de Estado. 2. Est contemplada como poltica a largo plazo. 3. Su
instrumento bsico es la planificacin. 4. Debe conciliar el proceso de desarrollo
econmico con distintas formas de ocupacin territorial. 5. Tiene como fin ltimo elevar el
nivel de vida de la poblacin.
La ordenacin del territorio al ser una poltica de Estado, concierne a toda la sociedad, al
conjunto de las actividades econmicas y a las actuaciones pblicas y privadas. Como
poltica de largo plazo le concierne el establecimiento de escenarios de uso y ocupacin del
territorio a ser alcanzados en un horizonte de tiempo determinado. Como instrumento de
planificacin est sujeto a los procedimientos tcnicos de la misma que incluyen
actividades de pre-diagnstico, diagnstico territorial, formulacin de objetivos y
escenarios a alcanzar en distintos horizontes de tiempo (corto, medio y largo plazo),
elaboracin de los lineamientos estratgicos y determinacin de las acciones a realizar
(Mndez, 1990) retomado por Massiris, (2002).
En la conciliacin del desarrollo econmico con las distintas formas de ocupacin
territorial subyace una bsqueda de coherencia entre las relaciones sociales de produccin
y la articulacin del espacio. Es conocido que a cada modo de produccin, como forma
bsica de sociedad, le corresponde un modelo de articulacin espacial (Bataillon, 1977;
Claval, 1978; Snchez, 1981; citados por Snchez, 1992: y estos a la vez por Massiris).
14

Ello significa que cualquier cambio en los objetivos socioeconmicos ir acompaado de

un cambio en la estructura espacial que lo har coherente con los nuevos objetivos.
La bsqueda de la elevacin de las condiciones de vida, constituye el fin ltimo de las
polticas de ordenacin del territorio, al menos as se establece en las normas que regulan
sus acciones. Tal objetivo hace que dicha ordenacin deba realizarse en estrecha
coordinacin con las polticas de desarrollo socioeconmico, con las que tambin se
pretende lograr este objetivo. La relacin entre modelo de desarrollo econmico y el
modelo de ordenacin territorial presupone una articulacin armnica y complementaria
entre ambos. En tal sentido, la OT orientar la espacialidad de las inversiones
socioeconmica en consonancia con el modelo de uso y ocupacin al que se aspira.
Lo expuesto, plantea cuestiones fundamentales para la valoracin de la ordenacin del
territorio, especialmente referidas a la relacin entre las actuaciones sectoriales
(econmicas, sociales,) y plurisectoriales (ambientales, urbansticas) y las polticas
territoriales, as como los problemas asociados a conflictos entre el inters privado y el
colectivo y entre los procesos econmicos y la ordenacin del territorio. Conviene revisar
algunos planteamientos que se han hecho al respecto.
Massiris cita a autores como Delmas (1962, citado por Pujadas y Font, 1998), Aguilar
(1989), Mndez (1990), Boisier (1998) quienes dicen, que en general de la corriente de la
geografa crtica, reconocen que todo territorio humanizado presenta un orden resultado de
la accin de los agentes productivos privados: agrcolas, pecuarios, industriales,
urbanizadores, etc., que, a su vez, refleja el modelo de desarrollo econmico imperante.
Esto plantea una cierta complejidad del proceso de ordenacin: armonizar la accin del
sector pblico con el inters de los agentes privados tambin ordenadores del territorio, as
como armonizar el inters privado con el inters colectivo y conciliar los objetivos
econmicos con los de la ordenacin del territorio. Al respecto, Pujadas y Font (1998)
considera que los agentes privados tendrn que aceptar los patrones de ordenamiento
establecidos por el sector pblico, pero tambin harn sentir su voz para que el territorio
ordenado responda a sus aspiraciones y demandas y permita desarrollar eficientemente las
diversas actividades.

15

Por su parte, Boisier (1998) refirindose a la necesidad que tienen los pases
latinoamericanos de una poltica regional modernamente concebida, plantea que en
ausencia de dicha poltica lo primero que ocurrir es que el territorio nacional asumir un
orden dictado estrictamente por la lgica del capital en su proceso de penetracin y
expansin mundial. Se trata de un orden por omisin, porque a juicio de Sergio Boisier, el
capital no opera con criterios territoriales sino de rentabilidad. No por ello, sin embargo, se
dejar de producir un ordenamiento territorial que plantea la cuestin de su coherencia con
los intereses superiores de la sociedad; (Massiris, 2002).
En este contexto, Hildenbrand (1996), considera que existe una cierta complementariedad
entre el inters privado y los objetivos de la ordenacin del territorio. Segn este autor, son
los propios agentes econmicos privados quienes demandan cada vez ms regulaciones
elaboradas por la ordenacin del territorio para sus decisiones de localizacin de sus
inversiones. Dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista en la
medida en que contribuyan a mantener los factores de localizacin: eficacia de las
infraestructuras de transportes, oferta de suelos equipados para la acogida de parques
tecnolgicos y de empresas, atractivos culturales y de residencia de las ciudades, calidad
ambiental general de la regin.
Podemos concluir afirmando que la ordenacin del territorio es un concepto an en
construccin, de carcter polismico, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una
definicin universal que satisfaga a todos. Una de las referencias ms utilizadas para
definirlo es la dada por Carta Europea de la Ordenacin del Territorio (CEOT), sin
embargo, los planteamientos de esta carta no son claros conceptualmente. A juicio de
Zoido (1998), citado por Massiris, la CEOT confunde los resultados con el instrumento al
definir la ordenacin del territorio como "la expresin espacial de la poltica econmica,
social, cultural y ecolgica de toda sociedad"; y complica ms las cosas al aadir que es "a
la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica".
I.2 La ordenacin del territorio en Europa
Actualmente los pases europeos manejan sus polticas de ordenamiento territorial dentro
de un contexto tanto interno (nacional) como externo (internacional). De tal manera, que
definen su papel en la organizacin y funcionamiento a nivel regional del espacio europeo
16

y los escenarios de uso y ocupacin de su territorio interno, a diferentes escalas y con

diferentes niveles de normatizacin y participacin social.
En el contexto internacional, actualmente el ordenamiento territorial europeo es guiado por
la "Carta Europea de Ordenacin del Territorio", suscrita por todos los pases de la
Comunidad Europea, como resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la
Ordenacin del Territorio. Que data de 1983. En sta la Ordenacin Territorial se define
como "la expresin espacial de las polticas econmica, social, cultural y ecolgica de
cualquier sociedad. Disciplina cientfica, tcnica administrativa y accin poltica,
concebida como prctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de
las regiones y la organizacin fsica del espacio", (Consejo de Europa, 1983).
Este concepto se reproduce en todos los pases europeos adaptado a las condiciones y
objetivos especficos de sus polticas nacionales; sin embargo existen pases que tienen
mayor experiencia sobre el tema, y sus intentos por planificar su territorio data de aos
atrs, los pases con ms alta densidad de poblacin son los que han desarrollado mas este
tema, a continuacin una sntesis de algunos de ellos, tomada de la obra; Ordenamiento
Territorial y Procesos de Construccin Regional de ngel Massiris (2010) autor que ha
estudiado de manera exhaustiva la OT en varios pases.
Alemania. Este pas tiene una poblacin un poco mayor a los 80 millones de habitantes y
una densidad de 226 por kilometro cuadrado, y adems con poblacin a la baja. El
principal soporte legal de la poltica alemana de OT lo constituye, en el nivel internacional,
la Carta Europea de OT y, en el nivel nacional, la Ley de OT de la Repblica Federal. Las
directrices de estas normas se concretan en los planes regionales, provinciales y
municipales, cuya formulacin y ejecucin se realiza a partir de una organizacin
administrativa jerrquica que incluye los siguientes niveles: nacional (federal), estatal,
regional, subregional y municipal, con una alta participacin social en su elaboracin.
Existen, adems, varios organismos con funciones de asesoramiento cientfico al
Ministerio: se destacan la "Agencia Federal de Ordenacin del Territorio", el "Consejo
Asesor de Ordenacin del Territorio", la "Academia para la Investigacin y Planificacin
Territorial de Hannover" y el "Instituto Central de Planificacin Territorial" de la
Universidad de Mnster. En este sentido, existe en Alemania un vnculo entre las
17

decisiones polticas relativas al OT y la produccin acadmica y cientfica. Es decir la

poltica de OT tiene un sentido tcnico-poltico.
Finalmente el nivel local (municipal), cuenta para la gestin ordenadora con una oficina de
planeacin que puede ser pblica o privada y un concejo municipal. Los planes regionales
de OT son elaborados, para una vigencia de 5 aos, por el Comit de Planificacin
Regional, integrado por distintas asociaciones comunales, gremios econmicos y sociales.
En el proceso de elaboracin tienen participacin los distritos, municipios y entidades de
inters pblico, de modo que el plan refleje las necesidades de estas entidades. La
aprobacin del plan la realiza en primera instancia el Consejo de Planificacin Regional
del que hacen parte todos los municipios y distritos y en segunda instancia por el
Ministerio Estatal de OT, quien verifica si se ajusta a las directrices dada por el estado
respectivo.
En el nivel local (municipal) se elaboran dos tipos de planes: el "Plan de uso de la tierra" PUS- a 10 aos y los planes urbansticos o de construccin -PC-.supeditado al primero y
son de carcter indefinido en el tiempo y se acompaa de un "Plan de Ordenamiento
Ambiental", muy importante para evitar efectos ambientalmente degradantes y valorar las
compensaciones a que haya lugar como resultado de las obras que se realicen.
Una caracterstica destacada es su carcter democrtico. En el proceso de formulacin los
ciudadanos y entidades pblicas y privadas pueden hacer observaciones al proyecto del
plan. En tal sentido, la poblacin es informada del plan mediante "asambleas informativas"
y es expuesto durante seis semanas, en el concejo municipal o alcalda, para el escrutinio
pblico. La alta participacin de la sociedad hace que el proceso de formulacin y
aprobacin de un PUS sea dispendioso y lento, razn por la cual dicho procesos puede
tardar hasta tres aos.
Suiza. La administracin del territorio Suizo se organiza a partir de tres niveles: El nivel
nacional (federal), el nivel regional (23 cantones) y el nivel local (municipal). Este pas
tiene alta densidad de poblacin: actualmente de casi 200 hab./km2., est dividido en 3,000
municipios, lo que arroja una densidad de 2,400 hab./mun., contra 25 por ejemplo de
Colombia y 57 de Mxico. En cuanto a su tamao, los municipios suizos son muy
pequeos, de apenas 14 km2 en promedio, en comparacin con los 800.5 km2 de los
18

municipios mexicanos. Las condiciones de poblacin y tamao de los municipios suizos

permiten ciertas facilidades para la planificacin territorial participativa. Esto se observa,
tambin, en sus ciudades, la ms poblada es Zurich con cerca de 350,000 habitantes,
seguida por Ginebra con 174,000 y Berna con 130,000, (Massiris, 2010).
Las primeras acciones de ordenamiento territorial en Suiza datan de los aos treinta del
siglo XX, especialmente en el nivel municipal, seguidas, posteriormente, por los cantones
hacia los aos cincuenta. El nivel federal fue el ltimo en incorporar a su agenda la
planificacin territorial, a finales de los aos sesenta. Los estados (regiones) o cantones son
los protagonistas de estas polticas, la federacin aporta la visin de conjunto. El OT se
entiende en el sentido de planificacin fsica espacial con un fuerte contenido ambiental.
La normatizacin es bastante amplia y el grado de participacin social en la formulacin de
los planes alcanza aqu su mayor expresin.
Una reforma constitucional de 1969 introdujo la poltica federal de OT, desarrollada,
posteriormente, por la Ley Federal de Planificacin Territorial de 1979. El Reglamento
Federal de Planificacin del Territorio -RFPT- de 1989 estableci los contenidos y
aspectos procedimentales de los Planes Directores Cantonales PDC-. Las competencias
legislativas corresponden a la federacin. Los cantones slo reglamentan. El rgano
principal responsable de la poltica Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificacin del
Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del
Medio Ambiente, Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planificacin del Territorio"
que cumple la funcin de coordinacin interinstitucional, (Hildenbrand 1996).
Hacia 1995, el gobierno federal divulg la que puede ser la ms importante "concepcin"
relativa al OT, se trata del documento denominado "Lineamientos para el Desarrollo
Espacial de Suiza", que se constituye en consulta obligada para las autoridades pblicas y
privadas de dicho pas. En dicho documento se define, tambin, el papel de Suiza en la
Comunidad Europea. Los lineamientos mencionados contienen, segn Ringli, citado por
Hildenbrand (1995) y este por Massiris (2010) los siguientes elementos centrales:
Desarrollo del sistema urbano en forma de red funcional y policntrica, para evitar
concentracin en Ginebra y Zurich. Desarrollo compacto de las grandes aglomeraciones
urbanas. Freno a la expansin del crecimiento urbano. Recuperacin de los centros de las
19

grandes ciudades, concentrando las actividades comerciales en cercana de las estaciones

ferroviarias, limitando el acceso vehicular y protegiendo las reas residenciales del exceso
de actividades econmicas y trfico automotor. Prioridad del transporte pblico en reas
urbanas y del vehculo privado en zonas rurales. Restauracin, renovacin, cambio de uso
e intensificacin del uso del suelo urbano, a fin de contener la presin urbanstica sobre las
reas rurales. Uso multifuncional de reas rurales, basado en un concepto de agricultura
ambientalmente sostenible con subvenciones federales para las labores de conservacin y
gestin del paisaje que realicen los agricultores, (Massiris, 2010).
En el nivel local, los municipios elaboran el "Plan de Afectacin" el cual debe ser
compatible con el PDC y con los planes subregionales cuando stos existan. Son
jurdicamente vinculantes para todas personas y establecen los tipos de uso e intensidad
permitidos. La representacin cartogrfica de los PDC se hace generalmente a escalas entre
1:50.000 y 1:25.000.
Holanda. Segn Massiris al igual que Suiza, el Reino de los Pases Bajos es un pequeo
pas cuyo territorio tiene una extensin de apenas 41,500 Km2, sin embargo, est ocupada
actualmente por casi 17 millones de habitantes, es decir, 405 hab/km2, quizs la ms alta
densidad entre los pases de Europa. Su organizacin administrativa se estructura a partir
de tres niveles territoriales: Estado central, provincias (12) y municipios (647). Sus
municipios poseen una extensin promedio de 64 km2 y una poblacin promedio de
24,000 habitantes. Sus ciudades ms pobladas son Amsterdam, con 720.000 habitantes,
Rotterdam con 600.000 y La Haya con 450.000.
La poltica de OT de Holanda tiene antecedentes asegura Massiris; que se remontan al ao
1531, cuando el emperador Carlos V oblig a la mayora de las actividades artesanales a
localizarse dentro de los muros de la ciudad, prohibiendo su localizacin extramuros, para
proteger el corazn verde de la misma. El proceso actual empez en 1901, cuando se
aprob la Ley de Construccin de Vivienda. A partir de 1921 se iniciaron los planes de uso
del suelo. En 1941 se cre la "Agencia Estatal para el Plan Nacional", unas de sus tareas
fue la de la elaboracin de un Plan Nacional de Ordenacin Territorial cuya regulacin
jurdica fue adoptada en 1942 y en 1950 adquiri rango de Ley. En 1962 se aprob la Ley
de OT, la cual reformada en 1985 y 1994.
20

Holanda es, quizs, el pas que ha utilizado con mayor intensidad las polticas de
ordenamiento territorial. Ello se explica, en gran medida, por las amenazas naturales a que
ha estado expuesto su territorio (inundaciones del Mar del Norte) y por ser la tierra un bien
escaso en este pas. Parte de su actual territorio se le ha ganado al mar, a partir de
construccin de diques y desecaciones, entre otros, (Massiris, 2010).
Como consecuencia de lo anterior, existe en el pas una alta conciencia pblica sobre la
utilidad de la planificacin territorial, apoyada en la intensa labor de la administracin
pblica para informar al ciudadano y la insercin del OT en el sistema educativo. Esto
ltimo favorece que los jvenes holandeses tengan una buena formacin sobre el tema que
les permite discernir adecuadamente sobre la importancia de su participacin en los
procesos de formulacin y ejecucin de planes.
El marco normativo del OT holands, en este sentido plantea que en el nivel nacional, el
rgano responsable es el Ministerio de Vivienda, Planificacin Territorial y Medio
Ambiente, el cual se apoya en varias instituciones entre las que se destacan: la "Comisin
Gubernamental para la Planificacin Territorial y Medio Ambiente" encargada de preparar
las decisiones del Consejo de Gobierno en materia de OT. Existe una "Comisin
Interministerial de Planificacin Territorial" encargada de la coordinacin horizontal, todos
los ministros responsables de medidas y acciones sectoriales de incidencia territorial
debern or con anterioridad a esta comisin.
La "Agencia Nacional para la Planificacin Territorial" bajo la orientacin del Director
General de Planificacin Territorial. A ella, pertenecen inspectores de planificacin
territorial que operan en las provincias como enlace entre la administracin central y las
provincias y municipios. La Agencia vela por el cumplimiento de la ley de ordenamiento,
asesora al ministro en la preparacin de la poltica nacional de OT, elabora un informe
anual sobra el estado de la planificacin territorial y realiza estudios de apoyo. El cuarto
informe sobre "Poltica Nacional de OT: un camino hacia el ao 2015" fue adoptado en
1993. El documento se conoce, normalmente, como "la Cuarta Nota (Extra) Sobre la
Planificacin Territorial de los Pases Bajos" y va acompaado por dos representaciones
cartogrficas: "Estructura Espacial Actual" y "Escenario de Desarrollo Espacial".

21

El "Consejo Asesor de OT", por su parte, es un rgano consultivo, compuesto por

representantes del Gobierno y de los actores sociales: empresarios, sindicatos, cooperativas
de vivienda, organizaciones de transporte, asociaciones agrarias, etc., facilita la
participacin social y la integracin de las demandas e intereses sociales en decisiones
importantes de la poltica nacional de OT. Elabora, por iniciativa propia o a demanda de
los ministros, dictmenes sobre las lneas directoras y principios bsicos de la planificacin
territorial que son de inters general.
Los instrumentos claves del OT en el mbito nacional son los "Informes de la Planificacin
Territorial Nacional", los "Borradores estructurales", los "Esquemas Estructurales" y las
"Decisiones Claves de Planificacin Territorial" -PKB-. Los "Borradores" indican las
posibles tendencias de desarrollo urbano o rural, a mediano y largo plazo, expresadas
cartogrficamente. Los "Esquemas" son directrices de OT dirigidos a una determinadas
polticas sectoriales: vivienda, medio ambiente, turismo, agricultura, etc. La determinacin
de Decisiones Claves son un proceso complejo de coordinacin y consenso, al que se llega
con una alta participacin institucional y pblica, que incluye a los responsables de la
poltica nacional de OT, las administraciones sectoriales, las provincias, los municipios, las
dos cmaras del parlamento y los ciudadanos quienes hacen un uso intensivo de su derecho
a opinar y objetar las propuestas, introduciendo con ello, modificaciones a las mismas. En
Holanda como en Suiza, el nivel de participacin ciudadana en el proceso ordenador
alcanza su mxima expresin. En tal sentido, se pueden interponer recursos hasta en tres
instancias de decisin, (Massiris, 2010).
En el nivel regional, las provincias elaboran "Planes Territoriales Provinciales", los cuales
son ms indicativos que vinculantes. No obstante, sirven de base para evaluar y aprobar los
planes municipales. Las Asambleas Provinciales disponen de una "Comisin Permanente
de Planificacin Territorial" para apoyar al Ejecutivo en la implementacin de los planes.
Esta comisin es un rgano de coordinacin vertical y horizontal frecuentemente
enfrentado a intereses contrapuestos y situaciones conflictivas. Las provincias disponen,
tambin, de una "Agencia de Planificacin Territorial" la cual realiza estudios, asesora a la
Administracin Provincial y ejerce la Secretara de la Comisin Provincial de Planificacin
Territorial.

22

En el nivel local, los municipios tienen la competencia del planeamiento urbanstico el cual
debe ser coherente con las directrices provinciales y nacionales. Incluye dos tipos de
planes. El plan estructural y el Plan de Usos del Suelo. El primero, no es vinculante
jurdicamente. Es un documento estratgico indicativo para la totalidad o parte del
municipio que establece las caractersticas ms destacadas de los desarrollos territoriales y
de infraestructura que se pretenden conseguir. El segundo, s es vinculante tanto para el
sector pblico como privado. Este concreta las directrices de los planes estructurales,
define los usos del suelo y establece las caractersticas del uso de terrenos y de las
edificaciones. A partir de los planes de Uso del Suelo se otorgan las licencias de
construccin.
Francia. Francia es un Estado unitario de carcter parlamentarista con descentralizacin
administrativa en el mbito regional. La densidad total de poblacin es menor a los 106
hab/km2, y con crecimiento poblacional casi nulo. Su organizacin administrativa se
estructura a partir de cuatro niveles territoriales: Nacin, regiones (22), departamentos (96)
y municipios (36,551). La extensin promedio de sus municipios es de solo 15 km2,
ocupados por una poblacin promedio de 1,600 habitantes.
El OT se entiende como estrategia para el desarrollo econmico, social y territorial
integral, centrada en el desarrollo econmico y en la planificacin de infraestructuras y
equipamientos. Predominio de la posicin fuerte del Estado central en la planificacin
econmica, el OT y el urbanismo. Gran atencin en el OT a los cambios y tendencias de
desarrollos econmicos, tecnolgicos y sociales de Europa. Poco protagonismo de los
temas ambientales en los planes. Amplia organizacin institucional. Diferencia clara entre
la planificacin espacial y la planificacin sectorial.
Tal como lo describe Hildenbrand (1995), citado por Massiris (2010) en 1949 en el nivel
nacional, se cre la "Direccin General de Ordenacin del Territorio" y en 1950 se
present el primer Plan Nacional de OT. Los aos sesenta fueron la poca dorada del OT
francs. En esta dcada se cre el "Comit Interministerial de Ordenacin del Territorio"
(CIAT) y en 1963 la "Delegacin para el Manejo del Territorio y la Accin Regional"
(DATAR) que hoy son las instituciones ms importantes.

23

El Fundamento jurdico del OT francs se inici en 1967 con la "Ley de Orientacin del
Suelo" y continu con la "Ley de Montaa" de 1985. En 1995 se aprob la Ley 95-115
sobre "Orientacin para la Ordenacin y el Desarrollo del Territorio" que constituye el
principal soporte legal actual. En este mismo ao la DATAR elabor el documento
"Disear la Francia del ao 2015". La Ley 95-115 cre el "Consejo Nacional de
Ordenacin y Desarrollo Territorial" y tres instrumentos ms: El "Esquema Nacional de
Ordenacin y Desarrollo del Territorio", Los "Esquemas Sectoriales" y las "Directrices
Territoriales de Ordenacin".
El Consejo Nacional de Ordenacin y Desarrollo del Territorio es presidido por el Primer
Ministro. Formula sugerencias sobre polticas de OT y participa en la elaboracin, revisin
y evaluacin del Esquema Nacional de OT y de los Esquemas Sectoriales. El esquema
Nacional fija las orientaciones fundamentales en materia de OT, medio ambiente y
desarrollo sostenible. Establece los principios que han de regir la localizacin de las
grandes infraestructuras de transporte y de los grandes equipamientos y servicios
colectivos de inters nacional. Las Directrices territoriales de OT, por su parte, constituyen
esquemas especficos para determinadas partes del territorio.
En el nivel regional, las regiones tienen la competencia para promover el desarrollo
econmico, social, sanitario, cultural, cientfico y la ordenacin del territorio orientado a
asegurar la preservacin de su identidad dentro del respeto de la integridad, la autonoma y
atribuciones de los departamentos y municipios. Las regiones participan en la elaboracin
e implementacin del plan nacional de desarrollo y formulan y ejecutan sus propios planes
de desarrollo y de OT. En tal sentido, elaboran el "Plan Regional de Desarrollo Econmico
y Social", el "Esquema Regional de Ordenacin y Desarrollo del Territorio" y los planes y
"Esquemas Regionales para Polticas Sectoriales" con incidencia territorial. Poseen una
"Conferencia Regional de Ordenacin y Desarrollo Territorial" que examina la puesta en
prctica del Esquema Regional de Ordenacin y Desarrollo Territorial.
En el nivel subregional, los departamentos no formulan planes. Sus competencias en
materia de OT se limitan al medio rural, a partir de planes sectoriales con incidencia
territorial, especialmente relacionados con el equipamiento rural, el transporte
intermunicipal y la proteccin, gestin y apertura al pblico de espacios naturales
24

sensibles. Adems del Departamento, el nivel subregional incluye las mancomunidades o

agrupaciones voluntarias de municipios, las reas metropolitanas, distritos y comunidades
urbanas, los cuales elaboran "Programas Intermunicipales de Desarrollo y Ordenacin del
Territorio" y "Esquemas Directores de OT".
Los esquemas Directores definen las perspectivas, a mediano plazo, del desarrollo
econmico, social y cultural y la organizacin y funcionamiento de equipamiento y
servicios pblicos, especialmente en las reas rurales. Se utilizan para la planificacin
fsica del mbito supramunicipal, especialmente en las reas metropolitanas. Sus
contenidos son considerados en los planes regionales y son vinculantes para los niveles
inferiores. Su horizonte de tiempo es de 15 a 20 aos y la escala de representacin
cartogrfica es por lo general 1:50.000. La elaboracin de estos planes es voluntaria y, en
ocasiones, obligada por el Estado central, que siempre participa en dicha elaboracin. La
aprobacin la realiza la mancomunidad intermunicipal, previa concertacin. El proceso de
elaboracin y aprobacin puede tardar entre 3 y 9 aos.
En el nivel local, las leyes de descentralizacin de los aos ochenta transfirieron a los
municipios competencias en materia de infraestructura local, urbanismo y conservacin
ambiental, concesin de licencias de construccin, pero guardando armona con la
planificacin sectorial. Dentro de este contexto, los municipios elaboran "Planes de
Ocupacin del Suelo" -POS-, los cuales definen las reglas y prescripciones para los usos
especficos del suelo y las caractersticas urbansticas correspondientes a las distintas zonas
urbanas.
El horizonte temporal de los POS es de 10 a 12 aos y la escala de representacin
cartogrfica es por lo general de 1:5,000. Aunque su elaboracin no es obligatoria, los
municipios solo pueden otorgar licencias de construccin cuando tienen un POS
vinculante. Adems de los POS, los municipios elaboran "Planes de Salvaguardia y
Valorizacin para la Renovacin Urbana", el "Plan de Ordenacin de Zona para la
Edificacin" y las "Zonas Ambientales Protegidas". (Tomado de Massiris, 2010).
Italia. Estado unitario parlamentarista, descentralizado al nivel regional. Su organizacin
poltico-administrativa se estructura a partir de 20 regiones cada una de ellas dividida en
provincias de las cuales existen 95, las provincias se dividen en municipios de los cuales
25

existen 8,100. Los municipios italianos mantienen la caracterstica ya destacada en

Alemania y Suiza, son municipios pequeos, su tamao promedio es de 37 km2 y su
poblacin promedio es de 7,000 habitantes, lo cual constituye una fortaleza para el carcter
participativo de la planificacin territorial. (Massiris, 2010)
El mismo autor seala que el OT en Italia tiene sus antecedentes en la Ley Urbanstica de
1942, la cual introdujo los "Planes Territoriales de Coordinacin" -PTC- para regiones y
asociaciones de municipios. En la dcada de los aos sesenta se elabor un modelo
prospectivo para el desarrollo territorial de Italia, aplicando los conceptos alemanes de
lugares centrales, sistema de ciudades y regin funcional. Entre 1967 y 1968 se realizaron
"Esquemas de Desarrollo Econmico y Ordenamiento Territorial" en el mbito regional.
No existe un Plan Nacional y las regiones tienen la responsabilidad principal del OT, el
cual es entendido en funcin de planificacin fsica espacial con fuerte contenido
ambiental y estrecho vnculo con los planes de desarrollo econmico, los cuales
constituyen marcos de referencia para los planes de OT. Dos limitaciones que se observan
en la poltica italiana de OT son la subordinacin de los planes territoriales y urbansticos a
los planes sectoriales y la centralizacin de las inversiones en el nivel nacional, lo cual
genera dificultades para que las entidades territoriales puedan cumplir las funciones de
ordenamiento que les son asignadas. La formulacin y aprobacin de los planes es
altamente participativa.
Segn Massiris; como consecuencia del carcter descentralizado de la poltica de OT, la
Nacin no elabora planes nacionales; se limitan a la coordinacin, grandes infraestructuras,
obras pblicas de inters nacional y la poltica de bienes culturales y medio ambiente, para
ello, cuenta con dos entidades claves: el Ministerio de Obras Pblicas y el Ministerio de
Bienes Culturales y Ambientales, pero tiene en la Ley 1150 de 1942 la norma estatal
fundamental, reguladora de la gestin que realizan las regiones, provincias y municipios.
Dentro de este contexto, las regiones han establecido sus propias leyes de OT, con base en
las cuales formulan los planes territoriales regionales (PTR), los que sirven de referencia
para los Planes Territoriales Provinciales -PTP-, los que, a su vez, constituyen un marco
orientador de los Planes Urbansticos que realizan los municipios.

26

En el nivel local, los municipios tienen la competencia para la elaboracin, aprobacin

inicial y revisin del "Plan Regulador General" PRG, correspondiendo la aprobacin
definitiva al gobierno regional. Subordinado al PRG estn los "planes urbansticos
Municipales" y "planes reguladores particularizados". La escala habitual de representacin
cartogrfica de estos planes es de 1:250,000, pero en algunos temas urbansticos suelen
utilizarse escalas mayores que oscilan entre 1:50,000 y 1:25,000, (Massiris, 2010).
Luxemburgo. El Gran Ducado de Luxemburgo es un muy pequeo pas de Europa con una
extensin de slo 2,586 km2. Su poblacin llega a los 545,000 habitantes y la densidad por
km2 es de 210. La organizacin poltico-administrativa se estructura a partir de 3 distritos
subdivididos en 12 cantones.
A pesar de su escaso territorio, su experiencia en ordenamiento territorial es muy grande.
Sus antecedentes legales se remontan a 1937 con la Ley 12 de ese ao, referida a la
ordenacin de ciudades, complementada, posteriormente, por la Ley 20 de 1974 (marzo)
sobre ordenacin general del territorio y la Ley 11 de 1982 (agosto) sobre proteccin de la
naturaleza y de los recursos naturales, entre otras normas.
La gestin del OT se realiza a partir de dos niveles de decisin: el nacional (estatal) y el
local (municipal).
Tal como lo describe la COMISIN EUROPEA (1994), en el nivel nacional el Consejo
Gubernamental a instancia del Ministerio de Ordenacin del Territorio elabora un
"Programa Director de Ordenacin del Territorio" que establece lineamientos, objetivos y
prioridades. El Consejo Gubernamental puede formular "Planes de Ordenacin Global"
que abarquen todo el pas, varios municipios, un municipio o parte del mismo. Tanto el
programa como los planes se elaboran para un horizonte de tiempo de 10 a 20 aos y
puede ser revisado o ajustado en cualquier momento.
En el nivel local, los municipios son competentes en su ordenamiento. Los planes
municipales de OT deben ser aprobados provisionalmente, en una primera instancia, por
los Concejos municipales y puestos a consideracin de los ciudadanos, cuyos reclamos son
considerados para la aprobacin final. Una vez aprobados, adquieren el carcter oficial y se
convierten en vinculantes,(Informacin tomada de Massiris, 2010).

27

I.2.1 Sntesis conceptual de la ordenacin territorial en Europa

En Europa se observan dos enfoques principales: Quienes lo conciben como planificacin
fsica a escala regional, subregional y local, con nfasis en el uso y ocupacin del territorio,
a partir de la coordinacin de los aspectos territoriales de las polticas sectoriales y la
coordinacin del planeamiento urbanstico municipal. Son los casos de Alemania, Suiza,
Holanda y quienes lo entienden como planificacin territorial integral vinculada
estrechamente a la planificacin econmica y social, con el objeto de garantizar el
equilibrio en el desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, segn
Massiris (2010).
En general Massiris concluye que todo OT que prevalece en Europa, busca actuar sobre el
orden territorial existente para inducir nuevos escenarios de desarrollo, uso y ocupacin del
territorio que se ajusten a una imagen objetivo previamente concertada por la sociedad.
El OT se entiende como una poltica de Estado y proceso de planificacin territorial
integral y concertada, con la que se pretende configurar, en el largo plazo, una
organizacin espacial del territorio, acorde con los objetivos del desarrollo econmico,
social, cultural y la poltica ambiental.
Como objetivos claves del OT se destacan: Visin integral del territorio y
multidimensionalidad de las polticas y planes de OT. nfasis en la planificacin fsica y
espacial. Existencia de directrices jerarquizadas: nacional, regional, subregional, local.
Slida organizacin institucional para la gestin ordenadora que garantiza la orientacin y
coordinacin horizontal y vertical de las entidades participantes en el proceso y la
integracin de las polticas y planes sectoriales y territoriales. Alta participacin social y
concertacin de los escenarios futuros de OT. Valoracin del OT como estrategia de apoyo
para el logro del desarrollo sostenible. Respaldo poltico y financiero a los planes de OT.
Visin prospectiva de los planes y continuidad en el tiempo. Disponibilidad de
informacin de buena calidad y apoyo a las entidades productoras de informacin
geogrfica/territorial, las cuales se consideran fundamentales para el xito del OT.
Divulgacin amplia de los planes entre los ciudadanos y preocupacin por la educacin en
el tema.

28

Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas como concernientes al

OT: Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad. Aprovechamiento no sostenible de
los recursos naturales. Ocupacin de reas sujetas a amenazas naturales. Desarrollo
espacial de corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones. Expansin urbana
desordenada. Desequilibrios en el acceso a servicios pblicos y sociales en reas urbanas y
rurales. Desequilibrios territoriales de la distribucin de actividades y oportunidades de
empleo. Desequilibrios de la organizacin urbano-regional. Desequilibrios en el desarrollo
urbano y rural y sus interdependencias. Elevacin de la competitividad territorial.
Con las polticas de OT se pueden alcanzar los siguientes logros: La definicin de los
mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y limitantes presentes en
el territorio. La orientacin de los procesos de urbanizacin, industrializacin y
desconcentracin econmica. Una distribucin equilibrada en el territorio de las
actividades y usos del suelo. La articulacin e integracin del territorio tanto internamente
como con el exterior. Una mayor habitabilidad del medio rural. La proteccin del
patrimonio natural y cultural. La prevencin de desastres de origen natural y antrpico. El
fortalecimiento de la competitividad de los territorios. Una red urbana equilibrada en su
distribucin espacial y de tamaos. Una organizacin del espacio urbano ms funcional y
acorde con el desarrollo humano sostenible. La localizacin ptima de las infraestructuras,
equipamientos y servicios. Una mejor localizacin de las instalaciones productivas. Y
como fin mximo bienestar para la poblacin.
I.3 Rasgos de la poltica de ordenamiento del territorio en Amrica Latina
A partir del anlisis de las polticas y/o actuaciones de ordenacin del territorio de quince
pases latinoamericanos y de un esfuerzo de generalizacin, ngel Massiris (2002)
examina algunos rasgos que caracterizan a dichas polticas, stos son: el origen y
naturaleza diversa, desarrollo incipiente e intencin de globalidad; la intencin de
articulacin entre las actuaciones sectoriales y territoriales en las normas y la
desarticulacin y descoordinacin institucional en la prctica; la dbil visin prospectiva y
la escasa participacin social. Tales rasgos se examinan a continuacin.
Antes del surgimiento de las polticas de ordenacin del territorio, los pases
latinoamericanos experimentaron diversas opciones de planificacin tanto sectoriales como
29

plurisectoriales, mediante las cuales se incida sobre el territorio. Se destaca: la

planificacin regional, el urbanismo, la planificacin econmica y la ambiental, las cuales
evolucionaron paulatinamente hacia el llamado ordenamiento territorial, (ver figura 1).
Figura 1. Evolucin de la planificacin sectorial, plurisectorial y territorial en Amrica
Latina.

Fuente: tomada de Massiris 2002.

La planificacin regional consista bsicamente en planes de carcter econmico, con

visin plurisectorial, aplicados a ciertas reas con problemas de retraso en sus condiciones
de desarrollo, basados en estrategias e instrumentos diversos, que no constituan
propiamente una actuacin de ordenacin del territorio, pues, aunque se conceban en
trminos plurisectoriales, carecan de la visin global que caracteriza a la OT generalizada
de Europa, por poner un ejemplo. La primera estrategia utilizada fue la planificacin de
cuencas hidrogrficas, iniciada desde la dcada de los aos 40, siguiendo el modelo de la
Tennessee Valley Authority TVA-. De Mattos (1986) citada por Massiris (2002) destaca,
en este sentido, los proyectos de desarrollo regional realizados por la Corporacin del
Santa (Per, 1943), la Comisin de Papaloapan y la de Tepalcatepec (Mxico, 1947), la
Comisin del Valle de San Francisco (Brasil, 1948), la Comisin Nacional del Ro Negro
(Uruguay), la Comisin del Grijalva (Mxico, 1951), la Corporacin del Valle del Cauca
(Colombia, 1954), la Comisin del Ro Balsas (Mxico, 1960) y la Corporacin Nacional
del Choc (Colombia, 1968). Otras estrategias de desarrollo regional utilizadas estuvieron

30

asociadas a polticas de regionalizacin, polos de desarrollo o crecimiento y desarrollo

rural integrado, entre otras.
El urbanismo o planificacin urbana, por su parte, comenz a adquirir trascendencia en
nuestros pases desde la dcada de los aos cincuenta asociada a la preocupacin por el
crecimiento acelerado de las principales ciudades de la regin y el reconocimiento del
papel de los sistemas urbanos como vertebradores de los territorios. Hacia los aos setenta
ya existan planes y normas reguladoras de uso del suelo urbano en algunos de los pases
analizados (Argentina, Colombia, Cuba), mientras que en otros comienzan tambin a
regularse los sistemas de asentamientos, como en el caso de Mxico, con la Ley General de
Asentamientos Humanos de 1976.
En algunos pases de Amrica Latina (AL) el ordenamiento del territorio naci ligado o
como evolucin de la planificacin urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia de
Buenos Aires, desde 1977 se promulg la ley sobre ordenamiento territorial y usos del
suelo, con fuerte nfasis urbanstico. En Cuba, desde 1978, la OT ha estado asociada a la
planificacin fsica y el urbanismo. En Colombia la planificacin de los usos del suelo
urbano se adopt legalmente en 1979, a travs de la Ley 9 de ese ao (Cdigo Sanitario),
ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333 (Cdigo de Rgimen Municipal) y
mejorada tres aos despus mediante la Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que
constituy la base de la actual Ley 388 de 1997 reguladora de la ordenacin del territorio
municipal y distrital (Massiris, 2002). En Chile, tambin ha estado ligado en sus orgenes
al urbanismo y an hoy no existen normas especficas de OT, siendo sus principales
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones.
En cuanto a la planificacin ambiental, el inters por regular el uso y aprovechamiento de
los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los pases de Amrica Latina
desde los aos setenta y ochenta (1974 en Colombia Promulgo el Cdigo Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente) y en Mxico en 1988
(aprob Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, donde se
implementa el Ordenamiento Ecolgico) asociado inicialmente al enfoque del
"ecodesarrollo", trmino que fue usado por primera vez en 1973 por Maurice Strong, para
31

dar a entender una idea de desarrollo econmico y social que tomara en cuenta la variable
ambiental, (Salinas, 2005).
El enfoque del ecodesarrollo lleg a los pases latinoamericanos en los aos de la dcada
de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rpidamente fue absorbido por el concepto de
desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland "Accin para un Futuro
Comn" en 1987. Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Ro de 1992, los pases
latinoamericanos realizaron esfuerzos para elaborar una visin de conjunto acerca del
problema del desarrollo y el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el
BID se conform en 1989 una comisin encargada de elaborar dicha visin para ser
presentada en la Cumbre de Ro, conformada por representantes de distintos pases
latinoamericanos.
El documento final de este trabajo se conoci en 1990 bajo el ttulo de Nuestra Propia
Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en el cual se hace un diagnstico de la
realidad latinoamericana y se proponen las bases para la construccin de la estrategia de
desarrollo sustentable. Dichas bases las constituyen siete grandes lneas maestras: a) la
erradicacin de la pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c)
la ordenacin del territorio, d) el desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y
natural, e) Una nueva estrategia econmica y social, f) La organizacin y movilizacin
social, y g) La reforma del Estado (Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica
Latina y el Caribe, 1991), (Salinas, 2005).
La visin de desarrollo sustentable planteada en el documento en referencia integra a este
concepto la dimensin espacial, al considerar la ordenacin del territorio como una de las
lneas maestras para lograr dicho desarrollo, entendiendo la OT como la "distribucin
geogrfica de la poblacin y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad
de los recursos naturales que conforman el entorno fsico-bitico. Todo ello, en la
bsqueda de unas condiciones de vida mejores"(Comisin de Desarrollo y Medio
Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, 1991).
Posterior a la Conferencia de Ro, (ONU, 1992); en 1994 se realiz una cumbre de
presidentes centroamericanos (Cumbre Ecolgica Centroamericana) en Nicaragua, en la
que participaron los primeros mandatarios de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
32

Honduras, Nicaragua, Panam y Belice. Uno de los compromisos que asumieron los
mandatarios de estos pases fue el de instruir a las autoridades correspondientes para iniciar
las acciones necesarias a efecto de establecer planes de ordenamiento del territorio.
En la segunda mitad de los noventa, los pases latinoamericanos intensificaron sus polticas
ambientales a partir de la aprobacin de leyes ambientales y la creacin de ministerios e
instituciones encargadas de la gestin ambiental (ver evolucin anexo B). En la segunda
mitad de los aos noventa, pases como Bolivia, Ecuador, El Salvador, Honduras,
Nicaragua y Repblica Dominicana conciben al ordenamiento del territorio como un
instrumento de gestin ambiental (ver anexo C), especialmente asociadas a zonificaciones
de usos del suelo, considerando las potencialidades del mismo y la necesidad de preservar,
conservar y/o recuperar el patrimonio natural e histrico-cultural.
De este modo, en los aos noventa se inicia en los pases latinoamericanos la elaboracin
de planes de ordenamiento a excepcin de Venezuela que desde los ochenta ya los vena
realizando y a la elaboracin de regulaciones jurdicas las cuales a pesar de que reconocan
la transversabilidad e intersectorialidad en estos instrumentos e involucraban elementos de
planificacin ambiental y urbano-regional (anexos B y C), no resolvan la necesidad de
concurrencia de los planes ambientales, socioeconmicos y urbansticos, segn el mbito
de actuacin; presentndose, incluso, situaciones conflictivas, derivadas del hecho de que
cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas
independientemente. En Mxico, por ejemplo, los actuales programas estatales de OT
carecen de soporte jurdico propio, en tanto que s lo tienen los planes de ordenacin de
asentamientos humanos y los de ordenacin ecolgica. En Colombia, se deben elaborar
planes de desarrollo socioeconmicos, ambientales y de OT cada uno soportado en una ley
diferente. En Venezuela, actualmente se discute en la Asamblea Nacional, la integracin de
la normatividad y de la gestin urbanstica, ambiental y territorial; existe, en este sentido,
la tendencia a convertir la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio en Ley Orgnica
de OT, urbanismo y medio ambiente (Massiris, 2002).
Dentro de este contexto, el ordenamiento del territorio se ha concebido como una poltica
de planificacin que integra objetivos ambientales (planificacin fsica-espacial) y
regionales (planificacin territorial), en funcin de la escala, predominando en las escalas
33

locales la planificacin fsica-espacial con fuerte contenido urbanstico y en las escalas

regionales la planificacin territorial que busca una ocupacin sustentable del territorio y
un mayor equilibrio del desarrollo regional.
En varios pases las leyes son ambiguas, y los mrgenes de las competencias no estn
claras lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de competencia y confluencia se
traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina, Honduras y el caso de Mxico
donde por una parte la ordenacin Urbana la atiende la Secretaria de Desarrollo Social y la
ordenacin Ambiental sea la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
En general los pases latinoamericanos enfrentan serios obstculos para hacer posible el
trabajo articulado y coordinado que demanda la visin global de la ordenacin del
territorio. Obstculos que, adems de la inexistencia o debilidad de la organizacin
institucional para la gestin, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; as como la ausencia de una
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio
fluido de informacin entre los distintos organismos que participan en la gestin en un
mismo mbito territorial y entre los distintos mbitos, as como la sinergia asociada a la
complementacin de acciones y que evite la entropa de informacin y duplicidad de
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado
en la evolucin de las distintas formas de planificacin.
Por otra parte tambin son evidentes los problemas existentes en la comunicacin
interinstitucional e, incluso, entre las propias dependencias de un mismo organismo o
entidad. Del mismo modo, son comunes en nuestros pases los celos de las instituciones en
relacin con sus competencias y son la informacin que cada entidad produce,
obstaculizando la transferencia de informacin y la posibilidad de estandarizar indicadores,
escalas, etc., situacin que afecta seriamente la elaboracin de productos diagnsticos
integrados requeridos como apoyo a la toma de decisiones para el ordenamiento del
territorio.
Desde el punto de vista de la participacin social, toda la normatividad vigente da espacio
a la observacin y sugerencia de la ciudadana a ser tomada en cuenta para los
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es
34

muy clara cuando se presente un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de
planificacin impuesto por los polticos y por los tcnicos que la elaboran, en general
sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder frenar la iniciativa de algo
contrario al inters popular.
Otra de las caractersticas de los ordenamientos vigentes es; quien se encarga de vigilar
estos programas, en su generalidad son las dependencias de proteccin al ambiente, de
agricultura, de desarrollo social y pocos de planificacin, o al mismo tiempo todas en una
parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen o se
entre en controversia. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del ao 2000 tenan el control
las dependencias de Economa y desarrollo social en coordinacin con las de planificacin
el tema de dirigir toda la planificacin territorial.
En el mbito de la vigilancia encontramos; que aunque todos los gobiernos dan
competencia a los tres niveles de gobierno, la parte directa de la aplicacin siempre recae
en los municipios pero estos no son vigilados por la ciudadana, lo que hace que los
ciudadanos la perciban como imposiciones centrales y verticales del poder asociadas con el
capital.
A opinin del Instituto de Geografa de la Universidad Catlica de Chile, (1999), citado
por Massiris (2002) La dispersin de las competencias pblicas relativas al ordenamiento
territorial en una multiplicidad de rganos de distinto rango y naturaleza que operan de
manera inorgnica, descoordinada, con paralelismo y ambigedad de funciones y de
responsabilidades", debido, en gran medida, al hecho de que, "por una parte, la ordenacin
del territorio es un tema de carcter horizontal que demanda esfuerzos transversales,
intersectoriales, interdisciplinarios, sistemticos e integrales, y por otro, en muchos casos
los instrumentos de planificacin territorial disponibles son de carcter sectorial y, por lo
tanto, no fueron concebidos con fines de ordenacin territorial, aunque en la prctica
algunos han derivado en eso". La evaluacin establece, adems, la existencia de una "gran
dispersin, incoherencia y falta de estructuracin de la legislacin sectorial vigente, lo que
provoca un gran desconocimiento de sus alcances normativos y un alto grado de
incumplimiento de dicha legislacin".

35

La dbil visin prospectiva es otro de los rasgos comunes de las polticas latinoamericanas
de ordenacin del territorio. Su anlisis se realiza a partir de dos indicadores: la
formulacin de objetivos a largo plazo y la incorporacin en el proceso de toma de
decisiones de criterios y mtodos provenientes de la prospectiva, especialmente visiones
alternativas de futuros deseados, escenarios alternativos de futuros posibles y mtodos para
lograr transformar los deseos, expectativas y conocimientos en imgenes objetivo que
sirvan de Norte para las actuaciones de ordenacin del territorio segn seala Massiris
retomando otros trabajos, (Gabia, 1998; Massiris 2000, 2001).
Los objetivos de largo plazo se encuentran explcitos en la gestin del OT, de Bolivia,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico y Uruguay. En Bolivia los planes se conciben
a 10 aos, en tanto que en Colombia la "Ley de Desarrollo Territorial" lo establece a 9
aos, en Mxico es de 20 a 25 aos y en Uruguay el "Proyecto de Ley de Ordenamiento
Territorial" concibe los planes de OT para ser formulados sin plazo de vencimiento formal,
pero con revisin cada 7 aos. En el caso de Costa Rica, como resultado de unos talleres de
reflexin prospectivas realizados en 1997, se ha propuesto un horizonte de tiempo de 25
aos para los objetivos de largo plazo del OT (SINADES, 1997). En El Salvador,
recientemente se iniciaron estudios para la formulacin de un "Plan Nacional de
Ordenamiento y Desarrollo Territorial" PNDT-, con un horizonte de tiempo de 5 aos en
el corto plazo, de 10 a 15 aos en el mediano plazo y de 25 aos en el largo plazo
(Viceministerio de Vivienda y Desarrollo y Urbano, 2002).
El otro indicador de la visin prospectiva es la utilizacin de criterios y mtodos
prospectivos en el proceso de formulacin de los planes. En este sentido, se destacan pases
como Bolivia, Colombia, Costa Rica y Mxico. Estas intenciones constituyen, en cierto
modo, los grmenes de la visin prospectiva del ordenamiento del territorio en los pases
latinoamericanos. En la prctica dicha visin slo tendr un desarrollo notable en la
medida en que se desarrolle tambin la poltica de ordenacin y se gane experiencia en el
uso de los mtodos prospectivos, tema que en la actualidad es de dominio de un reducido
grupo de expertos.
Lograrlo no es fcil, dada la cultura poltica y administrativa prevalente en nuestros pases,
caracterizada por el desconocimiento que hacen los nuevos gobernantes de los objetivos y
36

proyectos de sus antecesores, lo cual es dramtico cuando la sucesin corresponde a

partidos polticos contrarios o distintos. A esto se suma la inexistencia de una apuesta
concertada de futuro, un proyecto poltico de Nacin que indique el rumbo hacia el cual se
dirige los pases. Se requieren cambios importantes en la actitud tradicional de los
gobernantes y en la cultura de la planificacin pblica, pues se hace necesario garantizar la
continuidad de los planes en el tiempo, de modo que en el curso de varios perodos de
gobierno se pueda ir construyendo el escenario adoptado.
La participacin social es otro de los rasgos presentes en la conceptualizacin y
normativizacin de OT en los pases latinoamericanos. No obstante, en la prctica sta se
da en grado y formas diferentes. En Venezuela es casi nula, aunque la Ley Orgnica de OT
de dicho pas admite esta participacin en la formulacin de los planes urbansticos, a
travs de audiencias. En pases como Bolivia, Costa Rica y Uruguay, sus proyectos de ley
de OT establecen la participacin ciudadana, mediante comits de vigilancia, cabildos,
audiencias pblicas, plebiscitos y el envo de observaciones.
En la mayora de los casos, la participacin social slo tiene un carcter consultivo y, por
tanto, no incide significativamente en las decisiones finales. Normalmente consiste en usar
a unos pocos ciudadanos para tratar de mostrar un plan consensuado y, por lo tanto,
legtimo socialmente, contrario a la naturaleza de un verdadero proceso participante,
consistente en una negociacin social y poltica del poder sobre el espacio, una
construccin colectiva del modelo de uso y ocupacin del territorio que se propone como
imagen objetivo.
Colombia es, quizs, el pas donde la normatividad establece unas condiciones favorables
para una participacin ciudadana ms proactiva. Segn la Ley de Desarrollo Territorial los
planes municipales y distritales deben ser el resultado de un proceso de discusin y
concertacin con los actores sociales del municipio, en todas sus etapas: preliminar,
diagnstico, formulacin, aprobacin y ejecucin. Dicha Ley y normas reglamentarias
posteriores establecen distintos mecanismos de participacin para cada etapa. Se destacan
las audiencias pblicas y cabildos abiertos, as como las mesas de concertacin y los
comits de seguimiento (Congreso de la Repblica de Colombia, 1997) citado por
Massiris. Del mismo modo, la Constitucin Poltica de 1991 ha puesto a disposicin de la
37

comunidad instrumentos tales como el Derecho de Peticin, la Revocatoria del Mandato, la

Accin de Grupo, las veeduras ciudadanas, la Accin de tutela y la Accin de
Cumplimiento, mediante los cuales, los ciudadanos podrn exigir el cumplimiento de los
planes o el respeto a sus derechos, si considera que las autoridades estn haciendo caso
omiso del mismo o si se est violando alguno de sus derechos. Adems de la concertacin
con los actores sociales, los planes municipales de OT de Colombia deben ser aprobados
por las corporaciones regionales de desarrollo (autoridad ambiental), por el consejo de
planificacin, por el concejo municipal y por la junta metropolitana.
A pesar de lo anterior, la aplicacin que se ha hecho de estos instrumentos en Colombia
dista mucho an de una participacin activa y decisiva de la ciudadana, debido a la
incredulidad frente al proceso y de cierto temor de los ciudadanos para dicha participacin.
Adicionalmente, ha existido en muchas administraciones municipales cierto desinters por
promover la participacin social.
El carcter integrador de la ordenacin del territorio implica un mayor impulso de la
participacin social y de la concertacin como requerimientos necesarios para dar
legitimidad a los planes de ordenacin y, como lo plantea para un mayor entendimiento del
proceso de planificacin como procedimiento de coordinacin de actuaciones. En general,
es notable en los pases latinoamericanos, la ausencia de una cultura de la planificacin
participante y el escaso dominio de metodologas de consensos y de resolucin de
conflictos en los procesos de concertacin, que permitan, por ejemplo, evitar que los
actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del inters colectivo.
Actualmente la planificacin y el ejercicio del poder existente en AL, podemos sintetizarla
de la siguiente manera: lo que prevalece en la normatividad existente, es la concepcin del
OT como una prctica planificada, complementaria de la planificacin sectorial, mediante
la cual es posible dar un tratamiento integral a la problemtica de los territorios; utilizando
como estrategia la planificacin fsica espacial dentro de un contexto ambiental (desarrollo
sustentable). No obstante, en su instrumentacin, no existe claridad sobre los mecanismos
de articulacin necesarios para armonizar las acciones sectoriales y territoriales, ni sobre
sus diferencias y complementariedades, lo que lleva a que a menudo el OTse confunda con
la planificacin ambiental y el urbanismo. An se est lejos de concebir el plan de
38

ordenacin como un marco orientador de las polticas sectoriales en la bsqueda de una

ordenacin integral del territorio.
Con excepcin de Venezuela y Colombia, la prctica de la ordenacin territorial segn
Massiris, se da sin respaldo de un ordenamiento legal situacin que manifiesta una
debilidad normativa y, en consecuencia, serios obstculos para la articulacin con las otras
prcticas de planificacin. Veamos algunos casos: el caso mexicano donde la ordenacin
territorial carece de soporte jurdico, en tanto que s lo tienen los planes de ordenacin de
asentamientos y los programas de ordenacin ecolgica. A lo anterior se suma el hecho de
que, con excepcin de Bolivia y Venezuela, es comn que la prctica ordenadora no
abarque la totalidad de las distintas instancias territoriales de los pases: nacional, regional,
departamental (estatal, provincial) y municipal, segn cada caso. En Uruguay, por ejemplo,
solo algunos departamentos como Montevideo estn elaborando planes de ordenamiento,
algo similar ocurre en Mxico, donde solo se realizan programas de ordenacin territorial
en las entidades federativas y uno que otro en los municipios.
En Argentina y Nicaragua se realizan planes en los mbitos departamentales y
municipales, pero no existe poltica nacional. En Colombia se realizan planes municipales
que incluyen la ordenacin urbana y se dan directrices departamentales, sin que exista una
poltica nacional. En Costa Rica se realizan planes reguladores cantonales con fuerte
nfasis urbanstico y no existen lineamientos departamentales ni nacionales. Todo esto
conduce a una prctica espacialmente fragmentada de la ordenacin, que en nada
contribuye al manejo coherente del territorio, y la mayora de veces lejos de contribuir
detienen la intencin de ordenar.
Por otra parte, no existe una organizacin administrativa que favorezca la gestin integral
del OT, la cual se realiza a partir de sistemas institucionales sectoriales, muy alejados del
carcter global y horizontal que es connatural a la ordenacin. En este sentido es necesaria
la implementacin de un sistema jerarquizado de planificacin en el que la planificacin
urbanstica, ambiental y de desarrollo socioeconmico se vincule con la planificacin
territorial tanto en sentido horizontal como vertical, garantizando de este modo, la
prevalencia de la gestin integral y el entendimiento del proceso de planificacin como
procedimiento de coordinacin de actuaciones.
39

Con lo que respecta a la participacin social en los procesos de ordenacin es dbil.

Prevalece en los planes la visin de territorio y objetivos de las instituciones de Gobierno
responsables de los planes y de los grupos empresariales y corporativos poderosos que
imponen, en ltima instancia, su voluntad e intereses y condicionan la accin ordenadora
del Estado, aseveracin que Massiris atinadamente plantea y aplica para Mxico. A esto se
suma que los agentes planificadores no se circunscriben a su papel tcnico y con frecuencia
se comprometen con algunas fuerzas econmicas y sociales, lo que sesga su labor.
Es comn en los pases latinoamericanos, que los actores poderosos presionen sobre los
agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en una direccin
favorable a sus intereses individuales. Tambin es comn que los agentes planificadores
sean proclives a actuar en funcin dichas presiones. El carcter integrador del OT exige un
compromiso con el apoyo a la participacin social y a la concertacin como forma de hacer
de la ordenacin un proceso de construccin colectiva del uso y ocupacin deseado del
territorio.
En relacin con la capacidad tcnica no hay duda que aqu existe otra dificultad,
especialmente ligada a la calidad de la informacin que demandan los estudios
diagnsticos y prospectivos para la elaboracin de planes de ordenacin del territorio y a
las tendencias existentes respecto al manejo de dicha informacin.
La mayora de los pases latinoamericanos carecen de sistemas nacionales de produccin
de informacin territorial que articulen a las diversas instituciones, que desde perspectivas
sectoriales, generan dicha informacin. A menudo es imposible integrar informacin de
distintas instituciones, por no corresponder en sus formatos, escalas, fechas, etc. Del
mismo modo existe una tendencia en los diagnsticos a dar mayor importancia a las
caractersticas cuantificables y medibles, llegando a veces a extremos de condicionar los
anlisis y evaluaciones territoriales a los formatos, indicadores y posibilidades que
establecen los sistemas de informacin geogrfica, sacrificando cualidades no medibles
(estructurales, relacionales, culturales) muy significativas en la comprensin e
interpretacin adecuada de la problemtica territorial.

40

CAPITULO II
LA POLTICA MEXICANA SOBRE LOS ORDENAMIENTOS ECOLGICOS

II.1 Los primeros intentos de planificacin en Mxico

Revisando la bibliografa existente, encontramos que la historia de la planificacin
territorial sin duda alguna se ha realizado en Europa, como lo expusimos en el capitulo
anterior y que el camino de Amrica Latina es muy parecido en sus diferentes pases, muy
reciente por cierto; ahora nos concentraremos en los ordenamientos ecolgicos como una
expresin entre otras ms del ordenamiento territorial.
Desde la aparicin de las sociedades precolombinas la planificacin ha evolucionado con
la presencia y vaivn de sus gobiernos, desde las diferentes culturas que se han establecido
en una regin cuando dejaron de ser nmadas, delimitaron y pasaron a ser parte del
territorio creando identidad. Todas las sociedades han tenido una nocin de que el espacio
fsico territorial debe de planificarse, desde la zonificacin y limitacin de las
comunidades, hasta la a distribucin de la agricultura se ha tenido de manera implcita y
necesidad de la planificacin. La imposicin de criterios han sido diversas; desde las
coercitivas hasta las de consenso y si alguna de estas fallaba las guerras regionales o
locales daban el veredicto final.
Sin embargo por parte de Hiernaux y Torres (2008), sitan que la planificacin inicial en
Mxico fue hasta el ltimo cuarto del siglo XIX y todo el siglo XX donde se aprecia la
historia de una sucesin de visiones territoriales a veces contradictorias, que transitaron de
una posicin autoritaria a formas de ordenamiento implcito y posteriormente explcito,
hasta desembocar en una carencia de ordenamiento, cuando la visin dominante en la
poltica mexicana en todos sus campos de aplicacin, es la sumisin al mercado. Los
altibajos del ordenamiento territorial son entonces parte de la historia de un sistema
poltico, marcado adems por largos periodos de dominacin de un partido, pero no por
ello coherente en su imaginario territorial y en sus prcticas de ordenamiento.
Los primeros esfuerzos e intento de planificar el territorio se dio con la ascensin a la
Presidencia de la Repblica del General Lzaro Crdenas del Ro (1934-1940) cuando se
41

logr imponer una visin nica del Espacio-Nacin aunque no sin contradicciones:
modernizar el pas, reconstruyendo las infraestructuras devastadas por la gesta
revolucionaria, promover una agricultura moderna pero asignando tanto los campesinos al
ejido como forma de organizacin tradicional, fomentando la industrializacin y, sobre
todo, creando las instituciones necesarias para un impulso desde arriba de un modelo de
desarrollo econmico y social, todava marcado por la intencin de una mayor justicia
social. El citado sexenio logr sentar las bases de un modelo de desarrollo centrado sobre
la capital de la Repblica, primera ciudad en contar con un Plan de Desarrollo Urbano
emprendido desde los primeros aos de los treinta pero jams terminado ni legalizado. Se
plante la necesidad de regionalizar el territorio nacional, de inventariar sus recursos, y de
adoptar polticas que sacar de su retraso atvico a los espacios ms retrasados.
Crdenas despus de la segunda guerra mundial, implemento y conceptualiz en materia
de ordenamiento del territorio: las Comisiones de las cuencas hidrolgicas (Ornelas 1993).
Este proyecto se deriva de la copia de la propuesta estadounidense en el Valle del
Tennessee, propuesta que contrapesaba a la postura radical y autoritaria de los modelos de
planeacin soviticos que alcanzaron grandes reconocimientos en Occidente, por la
velocidad de la transformacin de la Rusia zarista a una potencia industrial y militar.
El modelo del desarrollo regional a partir de la visin por cuenca hidrolgica fue aceptado
por los presidentes posteriores a Crdenas, y promovido por ste ltimo, en la Comisin
del Tepalcatepec que dirigi desde 1947 (luego extendida a la Cuenca del Balsas) y en
otras cuencas que tuvieron menos auge. El embrin de un desarrollo integral de las
regiones estaba presente en la visin por cuencas: sin embargo, los analistas como Ornelas
(1993) han demostrado que no solo se trat de un nmero reducido de experiencias que no
afectaron significativamente el curso del modelo industrial-urbano en va de imposicin
despus de los cuarenta, sino que las mismas tuvieron un impacto reducido en sus mbitos
espaciales, inclusive creando nuevas desigualdades entre la poblacin ms integrada y el
resto de los habitantes.
La fase que va de fines de la segunda guerra mundial hasta 1970, Hiernaux y Torres le dan
el nombre de fase de ordenamiento implcito y es justamente la etapa de mayor crecimiento
econmico sostenido y continuo en Mxico, es tambin una etapa durante la cual se
42

plante ms una gestin del crecimiento que un impulso a modelos distintos. En otros
trminos, a excepcin del programa de cuencas hidrolgicas, resulta difcil encontrar otra
poltica de planeacin. Sectorialmente, se impulsa el desarrollo siguiendo a las tendencias
que provienen tanto del mercado nacional en plena expansin, como de la relacin con los
Estados Unidos y parcialmente del mercado mundial, pero sin mostrar serias
preocupaciones por las tendencias territoriales que ese crecimiento generaba. Ms aun,
todo parece indicar que el reforzamiento de la centralidad territorial de la economa se
volvi el paradigma no explcito, lo que dio lugar a polticas que favorecieron el
crecimiento industrial en torno a la capital, se provoc la concentracin industrial-urbana
con las consabidas consecuencias territoriales.
La Planeacin Explicita dicen estos mismos autores; llega para cuando Mxico haba
pasado por una situacin de inestabilidad social que no se resolvi sino por una represin
salvaje, sino que tambin el mismo poder poltico haba ya tomado conciencia del riesgo
poltico implcito en una desigualdad regional tan marcada. El gobierno de Luis Echeverra
lvarez inaugur entonces una nueva aunque breve etapa, en la cual el ordenamiento
territorial se volver parte del discurso poltico oficial, pero tambin un referente
permanente para un nmero considerable de programas sectoriales con efectos regionales,
o de programas directamente regionales.
Para entonces, se haba perdido la fe en la posibilidad de proseguir con el modelo de
desarrollo regional por cuencas hidrolgicas, y dominaban las visiones desarrollistas que
propugnaban por la creacin de polos de crecimiento econmico, capaces de transitar a
polos de desarrollo regionales. Entre las caractersticas ms destacadas de esta poltica
explcita, vale mencionar la fuerte participacin del Estado que no solo concibe un modelo
territorial, disea propuestas, consigue los recursos y pone en operacin las actividades
consideradas como motrices para el desarrollo econmico y regional: dos ejes
productivos fueron privilegiados, por una parte la industria pesada, por la otra el turismo
internacional. El primer eje fue el sustento de los proyectos siderrgicos en torno a Ciudad
Lzaro Crdenas, Michoacn, de la petroqumica en torno a Coatzacoalcos-Minatitln,
Veracruz y de la transformacin del cobre en Nacozari de Garca, Sonora, como proyectos
ms destacados. Desde la perspectiva del turismo internacional, fueron los proyectos de

43

Cancn, Quintana Roo, Ixtapa-Zihuatanejo, Guerrero, Los Cabos y Loreto, Baja California
Sur, y finalmente Huatulco, Oaxaca, quienes fueron impulsados bajo esta visin. Las
crticas a la forma de operar estos desarrollos y a sus efectos reales sobre la regin y en el
contexto de una posible desconcentracin territorial.
En el sexenio de Lpez Portillo solo se intensific la misma poltica, pero agregando un
ingrediente que provoc una reaccin particularmente adversa en los aos posteriores: el
crecimiento se sostuvo en un fuerte endeudamiento externo, que represent una parte
sustancial de la deuda pblica a 1982. (Ornelas, 1993).
Sin embargo, los dos sexenios de ordenamiento explcito del territorio nacional tuvieron
algunos efectos benficos segn Hiernaux y Torres (2008) que conviene resaltar: por una
parte, se instaur una cultura poltica de la necesidad de intervenir en el territorio, para
contrarrestar los efectos negativos para el modelo social y territorial del pas, de una
concentracin creciente y de una centralizacin intensa. Asimismo, con errores innegables
tambin, se impuso una cultura ms racional, hacia la organizacin de los recursos, la
fijacin de objetivos claros, en breve, hacia una cierta forma de planeacin que ha distado
tambin de ser ptima pero que no ha dejado de mostrar sus ventajas para un manejo ms
racional del territorio.
Ante la poca efectividad de la poltica donde aparecieron o hicieron aparecerse como el
desorden administrativo, la corrupcin y el despilfarro, los sexenios posteriores, de 1982 al
2000 de Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce
de Len, marcan un giro radical en materia del ordenamiento del territorio, y que su
influencia permea la poltica econmica actual.
Con la llegada del modelo neoliberal se abandon de inmediato la poltica que intentaba
dar un planteamiento de planificacin regional con la intencin de equilibrar las regiones
econmicas del pas, y se paso a los grandes proyectos de desarrollo econmico-territorial
inclusive a la privatizacin de los logros estatales en estos sitios (a excepcin de los
proyectos petroleros, protegidos por la entonces vigente ideologa nacionalista sobre estos
recursos). La reestructuracin de la administracin pblica conllev a cerrar numerosas
instituciones que tenan cierta injerencia en el desarrollo territorial y sobre todo, a reducir
sensiblemente la plantilla de burcratas, de tal suerte que temas no prioritarios acabaron
44

por no atenderse: la atencin del territorio se haba de hecho vuelto secundario frente a la
necesidad de recuperar el crecimiento y de atender los efectos socialmente perversos de la
crisis y de la apertura de los mercados, iniciada desde el sexenio del presidente de la
Madrid, inclusive mucho antes de la firma de un Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, que solo concluir en 1994.
En cierta forma, los resultados territoriales de ese periodo parecan dar la razn a la poltica
neoliberal, ya que se empez a asistir a un descenso de la concentracin y de la
centralizacin en torno a la ciudad de Mxico. Sin embargo, como se empezar a ver
rpidamente, otros efectos perversos se hicieron patentes: entre los cuales podemos citar
la degradacin social y econmica de los territorios afectados por la crisis (entre otros la
misma ciudad de Mxico), el crecimiento desordenado e intensivo de las ciudades
fronterizas, polo de atraccin de la miseria atrada por el paso a los Estados Unidos y de las
maquiladoras o sea las formas de organizacin del trabajo que juegan con esa miseria para
concertar salarios muy inferiores a lo que se paga en los pases de origen del capital, y el
extraordinario y cada vez ms conflictivo retraso absoluto y relativo de las entidades
sureas de la Repblica, entre otros factores conflictivos, (Ornelas, 1993).
Contradictoriamente a la ideologa de mercado que dominaba durante aquellos tres
sexenios, (1964-1982) surgi una suerte de formalizacin de la planeacin territorial. Una
ley de planeacin promulgada en enero 1983, que define un marco de planeacin que
deber ser seguido en los prximos aos. Lo que ser efectivamente dejado en forma
radical, es la intencin de una intervencin sobre el territorio que tuviese carcter integral:
se observar, por el contrario, una fuerte preferencia hacia las intervenciones parciales y
los programas focalizados. El carcter parcial de la intervencin puede observarse, por
ejemplo, en la emisin de una serie de planes regionales que no cubren la totalidad del
territorio, pero que se orientan hacia reas o porciones del territorio nacional que se
consideran como prioritarias, como el Mar de Corts, el Sureste o el Valle de Mxico,
(Ornelas, 1993).
Finalmente, para cerrar el breve resumen de estas etapas recientes, vale la pena subrayar
que durante los dos ltimos sexenios del milenio, se ha reforzado considerablemente la
conciencia ecolgica en el pas, as como la toma de conciencia de la necesidad de
45

construir una poltica ambiental seria frente a los problemas evidentes que enfrenta el pas
en la materia, esto sin duda por la inercia mundial que trajo la Declaracin de Ro sobre
Medio Ambiente y Desarrollo, (ONU, 1992). A partir de esta inercia internacional, se ha
construido progresivamente un ordenamiento ecolgico del territorio muy sofisticado en
cuanto a tcnicas de elaboracin de las propuestas, con la virtud de introducir la dimensin
ambiental sumamente importante que fue ignorada y menospreciada en los sexenios
anteriores.
El sexenio de Fox declar su voluntad de impulso a una poltica explcita de desarrollo
territorial basada en la coordinacin de acciones entre el gobierno federal y los gobiernos
estatales y de estos ltimos entre s y con sus contrapartes a nivel municipal. La definicin
de la poltica territorial parti de la idea de que es posible identificar en Mxico cinco
mesorregiones diferentes entre s que requieren el desarrollo de planes especficos para
cada una de ellas con el fin de lograr representar las necesidades y vocaciones particulares
de cada una de ellas (Hiernaux y Torres, 2008). La administracin federal estableci la
Oficina de la Presidencia para la Planeacin Estratgica y el Desarrollo Regional,
responsable de la implementacin del modelo de planeacin basado en las mesorregiones,
y decret tres programas federales: el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenacin del Territorio 2001-2006, el Plan Puebla Panam y el Programa Marcha Hacia
el Sur.
En lo que concierne al modelo de planeacin basado en las mesorregiones, la
administracin logr establecer una estructura organizativa bsica, centrada en los consejos
tcnicos y los fideicomisos regionales correspondientes a cada una de ellas. Noreste,
Centro-Occidente y Centro Pas, as como con un reporte de competitividad para el SurSureste; tambin se logr concluir el diseo de dos proyectos estratgicos para el noreste
del pas y la integracin de una cartera de proyectos en la mesorregin A los estados de
Puebla, Quertaro, Chihuahua y Durango, que participan en ms de una mesorregin, se
les denomin estados articuladores. Segn cita Hiernaux y Torres (2008).
Con el fin de reforzar esta estrategia de planeacin y accin regional, en mayo de 2005 la
Oficina de la Presidencia para las Polticas Pblicas concluy la elaboracin de un
documento intitulado Arquitectura Institucional para Promover el Desarrollo Regional en
46

Mxico el cual se propone representar un gran cambio a favor de la descentralizacin y

apoyar una fuerte redistribucin de facultades a los estados para que, actuando
colegiadamente como mesorregiones, tengan una participacin decisiva en materia de
planeacin, financiamiento presupuestal, control y evaluacin de procesos clave para el
desarrollo regional. Esta propuesta apunta indudablemente a fortalecer la planeacin
regional desde la misma regin, lo que desde el punto de vista de los gobiernos locales
parecera ser lo ms adecuado. Pero es insuficiente, segn la postura de Hiernaux y Torres
(2008); la planeacin regional debe partir de considerar al pas como un todo superior a la
suma de las partes: existen principios de seguridad nacional, o de equidad presupuestaria y
compensacin tributaria, por citar un par de ejemplos, que requieren forzosamente de una
conduccin nacional, e implican acciones y decisiones que en ocasiones pueden ir en
contra de lo que parecera ser la voluntad de una u otra regin.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio 2001-2006
(PNDU-OT), que present Fox a finales del ao 2001 pareci ser buena idea de
planificacin. El Programa establece un esquema de la poltica de ordenacin del territorio
con una conduccin nacional totalmente incluyente de las atribuciones y responsabilidades
de los gobiernos estatales y municipales, por un lado, y de las que confiere la Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal al conjunto de las secretaras de estado y
dependencias federales correspondientes, por el otro. De manera muy resumida podemos
decir que los principales aspectos de la poltica de ordenacin del territorio definida en el
PNDU-OT: se introduce de manera novedosa la planeacin y prospectiva del territorio,
uno de los objetivos es fortalecer el proceso de planificacin y la gestin urbana y regional.
Se buscaba elaborar un proyecto territorial nacional al ao 2025, buscando articular las
regiones.
El sexenio de Felipe Caldern, se plantea en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, al
Ordenamiento Ecolgico como estratgico, en dos de cinco ejes rectores. En el eje 2
economa Competitiva y generadora de empleos, define entre sus estrategias la
Promover el ordenamiento ecolgico general del territorio y mares, la cual corresponde
al Objetivo 10 Revertir el deterioro de los ecosistemas, a travs de acciones para preservar
el agua, el suelo y la biodiversidad. En el Eje 4 Sustentabilidad ambiental, considera

47

entre sus estrategias Instrumentar acciones para ejecutar el ordenamiento ecolgico del
territorio nacional. Que corresponde al Objetivo 9 Identificar y aprovechar la vocacin y
el potencial productivo del territorio nacional a travs del ordenamiento ecolgico, por
medio de acciones armnicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales. Diario Oficial de la Federacin (DOF 7 sep-2012).
Por otra parte, el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012,
establece en el Objetivo 5 Impulsar la accin territorial integral incluyendo la formulacin
y expedicin del ordenamiento ecolgico general del territorio y de los mares y costas, as
como la atencin a regiones prioritarias, la Estrategia 1 Formular, expedir y ejecutar el
programa de ordenamiento ecolgico general del territorio. El Programa Nacional Hdrico
2007-2012, considera, entre sus estrategias, en el captulo 3, Objetivo 6 Prevenir los
riesgos derivados de fenmenos meteorolgicos e hidrometeorolgicos y atender sus
efectos, la estrategia 8 Promover programas de ordenamiento ecolgico territorial en
regiones que se encuentren en riesgo por eventos hidrometeorolgicos. (DOF 7-sep2012).
Como podemos ver en el sexenio de Caldern hubo intentos de aplicar la poltica
ambiental a las actividades econmicas, sin embargo solo es un buen deseo en papel,
porque en la prctica siguen teniendo preponderancia actividades productivas como la
minera que est por encima de cualquier actividad de conservacin y actualmente existe
esta actividad incluso en algunas reas Naturales Protegidas.
Si bien es cierto que se intento llevar a cabo acciones interinstitucionales como las del 21
de febrero de 2007, en Mazatln, Sinaloa, durante la presentacin de la Estrategia
Nacional para el Ordenamiento Ecolgico en Mares y Costas, donde Caldern Hinojosa,
instruy a la Semarnat, con el apoyo de otras Secretaras, a cumplir con una serie de metas
entre las que se encuentra Formular y Expedir el Programa de Ordenamiento Ecolgico
General del Territorio (POEGT); y en abril de 2008, se instituy un grupo de trabajo
integrado por representantes de diversas secretaras entre las que se encontraban: Sedesol,
Sagarpa, Sectur, SRA, Segob (Conapo, Cenapred), SCT, SE (SGM), Sener (Pemex, CFE) e
INEGI, las cuales fueron designadas mediante oficio para participar en el seguimiento y
evaluacin del POEGT. Ese mismo ao, se concluy el estudio tcnico, cuya formulacin
48

estuvo a cargo del Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma de

Mxico, bajo la coordinacin de la Semarnat-INE y el Grupo de Trabajo Intersecretarial.
En el mismo Diario Oficial de la Federacin del 7 de septiembre de 2012, se acepta en su
introduccin que por el alcance y escala, el POEGT no tiene como objeto autorizar o
prohibir el uso del suelo para el desarrollo de la actividades sectoriales y que cada sector
tiene sus prioridades y metas; ms bien dice el documento, que los sectores adquieren el
compromiso de orientar sus programas, proyectos y metas de tal forma que contribuyan al
desarrollo sustentable de cada regin, es decir es como un llamado a misa, quien quiere
lo puede hacer, sino no hay obligatoriedad legal para ello.
En el actual gobierno de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 prev como
estrategia general elevar la productividad para llevar a Mxico a su mximo potencial, por
lo que se orienta la actuacin gubernamental en torno a cinco metas nacionales: Mxico en
Paz, Mxico Incluyente, Mxico con Educacin de Calidad, Mxico Prspero y Mxico
con Responsabilidad Global, lo cual incluye adems tres estrategias transversales:
Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y Moderno, y Perspectiva de Gnero;
Que la meta nacional Mxico Incluyente tiene como objetivo, entre otros, proveer un
entorno adecuado para el desarrollo de una vida digna, para lo cual resulta indispensable
transitar hacia un modelo de desarrollo urbano sustentable e inteligente que procure un
ordenamiento territorial responsable, as como un mejoramiento de los espacios pblicos,
en el marco de una coordinacin interinstitucional que garantice la concurrencia y
corresponsabilidad de los tres rdenes de gobierno. (DOF 20 de mayo 2013).
Por su parte, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) establece seis
objetivos que promueven la transicin hacia un modelo de desarrollo sustentable e
inteligente. Este nuevo modelo busca fomentar un crecimiento ordenado de las ciudades
para hacer de ellas sitios en los que las distancias no representen una barrera para los
ciudadanos. Ciudades productivas, en las que los ciudadanos aprovechen al mximo las
ventajas de la urbanizacin y se genere un crecimiento compatible con la sustentabilidad
ambiental y social. (DOF 30 de abril 2014).
Las ciudades que el PNDU vislumbra sern sitios incluyentes que promovern el mximo
potencial de los ciudadanos va el acceso al ejercicio libre e igualitario de todos sus
49

derechos. Este sentido, y en observancia al Plan Nacional de Desarrollo, en la elaboracin

del Programa Nacional de Desarrollo Urbano se incluyen lneas de accin encaminadas al
logro de los objetivos de las tres estrategias transversales: Democratizar la
Productividad, consolidar un Gobierno Cercano y Moderno e incorporar la Perspectiva
de Gnero.
Por otra parte el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano contiene
objetivos, estrategias y lneas de accin que reflejan las actividades prioritarias y concretas
que se llevarn a cabo en esta Administracin, por los rganos y entidades que integran el
sector coordinado por la Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu).
Dichos objetivos, estrategias y lneas de accin promueven el ordenamiento del territorio
nacional mediante polticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de los
asentamientos humanos y centros de poblacin; el desarrollo urbano con criterios
uniformes respecto de la planeacin, control y crecimiento con calidad de las ciudades y
zonas metropolitanas del pas; la planeacin del desarrollo regional y; la modernizacin de
los registros pblicos de la propiedad y los catastros. (DOF 16 de diciembre 2013).
Mientras que el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PSMARN)
decretado el 12 de diciembre de 2013, en su apartado de 1.5 Gobernanza ambiental, se
reconoce que tanto a nivel estatal como municipal los gobiernos no han tenido la capacidad
de cumplir con sus atribuciones legales ambientales bsicas, y se plantea la colaboracin
federal y estatal para cumplirlas. Tambin se acepta que si bien ha habido avances en
participacin social, el reto futuro es fortalecer la operacin y el impacto de la poltica
ambiental y garantizar el acceso a la informacin, la transparencia y la rendicin de
cuentas.
En este programa sectorial solo se le dedica un prrafo al tema del instrumento de
ordenamiento ecolgico y donde se reconoce que dado que hay diferentes intereses para el
aprovechamiento del territorio, un instrumento clave es el Ordenamiento ecolgico y
rescata el POEGT, publicado en 2012, que se toma como referencia para todo el sexenio
para encaminar nuevos proyectos que impulsen el desarrollo del pas y el bienestar social
con los menores impactos ambientales posibles.

50

II.2. Antecedentes de los ordenamientos ecolgicos

La Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
Humano (Naciones Unidas, 1972), marc un hito a nivel global en cuanto a la necesidad de
planear el uso de los recursos naturales y de regular el crecimiento de los asentamientos
humanos. A partir de entonces son diversos los pases que utilizan al Ordenamiento del
Territorio, con diferentes denominaciones, como un instrumento para planificar y regular
en sus territorios las actividades productivas, conservar sus recursos naturales y mejorar la
calidad de vida de sus poblaciones.
Las primeras experiencias en materia de ordenamiento en nuestro pas se originaron con la
Ley General de Asentamientos Humanos, publicada en 1976, en esta empezaron a
considerarse los aspectos ambientales del desarrollo para la planeacin de los usos del
suelo del territorio. Con esta ley se establece una poltica ambiental de planeacin de la
cual se derivan los llamados Ecoplanes y los Planes de Desarrollo Ecolgico de
Asentamientos Humanos; estos comprendan, entre otras partes esenciales la descripcin
del medio fsico y bitico, su diagnstico, la ubicacin espacial de los problemas
ambientales y las recomendaciones para su atencin. (Congreso de la Unin, 1976).
En 1982 la Ley Federal de Proteccin al Ambiente incluye por primera vez el concepto de
Ordenamiento Ecolgico como instrumento bsico de la planeacin ambiental, y en la Ley
de Planeacin de 1983, el gobierno federal contina con su labor de planificacin
ambiental instrumentando proyectos de Ordenamiento Ecolgico del territorio en zonas y
reas prioritarias para el desarrollo nacional. Con la Ley de Proteccin al Ambiente el
ordenamiento Ecolgico no incorporaba la participacin social y la falta de reglamentacin
dificultaba su aplicacin.
El 10 de agosto de 1987, se reforman los artculos constitucionales 27 y 73, para
fundamentar un marco ecolgico. En el artculo 27 se incluye en su primer prrafo el
criterio de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico y en el artculo 73 se le
adicion la fraccin XXXIX-G, donde faculta al Congreso de la Unin a expedir leyes que
establezcan la concurrencia de los estados y municipios en sus respectivas competencias en
materia de Proteccin al ambiente, Preservacin y Restauracin del Equilibrio Ecolgico.
Carmona Lara (sin fecha) consultado en lnea.
51

De esta forma el 28 de febrero de 1988 en el Diario Oficial de la Federacin se publica la

Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA). Esta Ley a
opinin de la investigadora de la UNAM, Mara del Carmen Carmona Lara, quien hizo una
anlisis de la historia de la misma, seala que fue plenamente consensuada y su aprobacin
fue por unanimidad, reflejando la esperanza por alcanzar realmente una proteccin al
medio ambiente; adems fueron escuchados movimientos ecologistas y acadmicos que
impulsaron desde la sociedad civil la iniciativa.
La LGEEPA aprobada se estructura en cuatro conceptos bsicos: Poltica ecolgica,
manejo de los recursos naturales, proteccin al ambiente y participacin social, que se
fundamentan en el sistema de concurrencias, el sistema nacional de reas Naturales
Protegidas (ANP) y las medidas de control, de seguridad y el rgimen de sanciones.
Contiene 194 artculos, en 9 secciones, con 25 captulos en seis ttulos.
Ese mismo ao se pblico el Manual de Ordenamiento Ecolgico del Territorio; y se
comenz a promover la elaboracin de los instrumentos con el impulso de la participacin
social, parte fundamental de este instrumento lo que posibilito que en 1994, aparecieran los
primeros ordenamientos ecolgicos, cita Carmona (sin fecha), si dar datos de cuantos.
En 1996 con las modificaciones a la LGEEPA, el Ordenamiento Ecolgico adquiri su
forma actual, y en su metodologa se incorporaron conceptos de la teora de sistemas para
realizar los anlisis relativos a las tendencias de deterioro, la aptitud territorial y las
potencialidades de aprovechamiento de los recursos naturales, apoyndose adems en el
uso de Sistemas de Informacin Geogrfica (SIG). Con la difusin de experiencias
relativamente exitosas a travs de publicaciones y un Congreso Nacional (1999),
motivaron a los gobiernos estatales a que, paulatinamente, el Ordenamiento Ecolgico se
fuera incorporando en su legislacin.
En la

publicacin del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la

Proteccin al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecolgico (DOF del 8 de agosto de

2003) se definen con mayor claridad los objetivos y alcances, se fortalece la coordinacin
sectorial a travs de acuerdos de voluntades, el Proceso de Ordenamiento Ecolgico se
institucionaliza mediante la constitucin de un Comit de seguimiento representativo y

52

plural y se transparenta a travs de un registro electrnico denominado Bitcora Ambiental

que permite dar cuenta de su avance.
II.2.1 Bases legales
Entre los principales fundamentos jurdico-administrativos de referencia general se
encuentran: La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en la cual se
establecen los principios de: a) Desarrollo Integral y Sustentable (Artculos 25); b)
Participacin democrtica de la Sociedad en la Planeacin (Artculos 25 y 26); c) La
Funcin Social de la Propiedad Privada (Artculos 27); y d) Concurrencia de los tres
rdenes de gobierno y sus mbitos de competencia (Artculos 115 y 116).
El sustento jurdico del Ordenamiento Ecolgico (OE), se plasma en la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Planeacin y la Ley General del
Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) y su reglamento en materia
de ordenamiento ecolgico, as como en diversas leyes federales y locales. Tanto en la
Constitucin Poltica, como en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se
establece un sistema de concurrencia entre los tres rdenes de gobierno, que sustenta la
participacin coordinada de las autoridades del mbito federal, estatal y municipal de
acuerdo con sus competencias. As mismo, hay leyes con injerencia en el proceso de OE,
como la Ley General de Bienes Nacionales, que estipula los bienes de uso comn y las
atribuciones de cada mbito de gobierno; y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental, la cual afirma que la informacin de carcter pblico
debe ponerse a disposicin de la sociedad, (Semarnat 2006).
Por su parte, la Ley de Planeacin establece las bases para la coordinacin del Ejecutivo
Federal con las Entidades Federativas, mediante la suscripcin de convenios de
coordinacin (Capitulo V). Una vez aprobado un programa, este ser obligatorio para las
dependencias de la Administracin Pblica Federal, incluidas las entidades paraestatales.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal confiere a la SEMARNAT la
promocin del Ordenamiento Ecolgico del territorio nacional en coordinacin con las
autoridades federales, estatales y municipales y con la participacin de los particulares
(Artculo 32 bis, fraccin X).

53

Por otro lado, la LGEEPA establece que el Ordenamiento Ecolgico es un instrumento de

la poltica ambiental obligatorio para los programas de desarrollo nacional (Articulo 17).
Seala adems, cuales son los criterios que deben considerarse para la formulacin de un
Ordenamiento Ecolgico (Artculo 19), cuales son las modalidades de los programas de
Ordenamiento Ecolgico (Artculo 19 Bis), y describe cuales son las instancias y los
rdenes de gobierno a quienes corresponde la formulacin de las diferentes modalidades
del Ordenamiento Ecolgico, lo mismo que los alcances de dichos programas (Artculos 20
al 20 Bis 7).
En el Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecolgico (2003) se definen
las competencias de la SEMARNAT, as como la participacin de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal en la formulacin, expedicin, ejecucin,
asesora, evaluacin, validacin y vigilancia de los ordenamientos ecolgicos de
competencia federal; la participacin en la formulacin de los programas de Ordenamiento
Ecolgico Regional de inters de la Federacin y en la participacin y en la elaboracin y
en su caso, la aprobacin de los programas de Ordenamiento Ecolgico Local.
De manera particular, el Reglamento de la LGEEPA en materia de ordenamiento ecolgico
menciona las bases de actuacin del gobierno federal en los ordenamientos y su
competencia. Por su parte, en las leyes ambientales locales se indican los trminos con
base en los cuales los estados y municipios debern formular y expedir los programas de
ordenamientos ecolgico regionales y locales. Finalmente, cada Entidad Federativa tendr
ciertas particularidades en materia de Ordenamiento Ecolgico, segn su legislacin,
actualmente la totalidad del pas en sus estados se cuenta con la normatividad legislativa
referente al tema.
II.3. Qu son y para qu sirven los ordenamientos ecolgicos
La ley define al Ordenamiento Ecolgico as: El Instrumento de Poltica ambiental cuyo
objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de
lograr la proteccin del medio ambiente y la preservacin y el aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales, a partir del anlisis de las tendencias de deterioro y las
potencialidades del aprovechamiento de los mismos, art. 3 fraccin XXIII de la Ley
General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (1988).
54

Un Programa de Ordenamiento Ecolgico es un documento que contiene los objetivos,

prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las actividades productivas
de una regin. El propsito de estos programas es lograr la proteccin del medio ambiente,
as como la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. El
objetivo ltimo es que, en el desarrollo de sus actividades, los diferentes sectores realicen
un aprovechamiento sustentable que permita la conservacin, preservacin y proteccin de
los recursos naturales de una regin. Se plantea como un proceso de planeacin que
promueve la participacin social corresponsable, la transparencia del proceso al hacer
accesible la informacin que se genera y las decisiones que involucran; as como el rigor
metodolgico en la obtencin de informacin, los anlisis y la generacin de resultados,
(Semarnat, 2006).
Segn el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecolgico (2006); el ordenamiento
concebido en la legislacin no es una cuestin meramente tcnica que incluye solo la
visin de los especialistas y sean estos los que de manera univoca determinen la vocacin
del territorio para las distintas actividades. En la formulacin de los programas de
ordenamiento ecolgico, existentes se incluyen los intereses y conflictos que se dan entre
los diversos sectores de la sociedad, como un insumo indispensable para encontrar el mejor
arreglo espacial, sin menospreciar la informacin que proviene de los especialistas y que
constituye la base para el debate sobre los usos ms adecuados del territorio.
En trminos legales la LGEEPA enumera

4 modalidades para los Ordenamientos

Ecolgicos del territorio y se encuentran clasificados en las siguientes categoras:

Programa de Ordenamiento Ecolgico General del Territorio (POEGT). Tiene como
objetivo fundamental, vincular las acciones y programas de la Administracin Pblica
Federal cuyas actividades inciden en el patrn de ocupacin del territorio. Su formulacin
deber atender a lo establecido en el artculo 20 de la LGEEPA y el captulo tercero de su
Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecolgico (ROE).
El ROE establece que el objeto del POEGT es llevar a cabo una regionalizacin ecolgica
del territorio nacional y de las zonas sobre las cuales la nacin ejerce soberana y
jurisdiccin, identificando reas de atencin prioritaria y reas de aptitud sectorial.
Asimismo, tiene por objeto establecer los lineamientos y estrategias ecolgicas necesarias
55

para, entre otras, promover la preservacin, proteccin, restauracin y aprovechamiento

sustentable de los recursos naturales; promover medidas de mitigacin de los posibles
impactos ambientales causados por las acciones, programas y proyectos de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF); orientar la
ubicacin de las actividades productivas y de los asentamientos humanos; fomentar el
mantenimiento de los bienes y servicios ambientales; promover la proteccin y
conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad; fortalecer el Sistema Nacional de
reas Naturales Protegidas; apoyar la resolucin de los conflictos ambientales, as como
promover la sustentabilidad e incorporar la variable ambiental en los programas, proyectos
y acciones de los sectores de la APF.
Por su escala y alcance, el POEGT no tiene como objeto autorizar o prohibir el uso del
suelo para el desarrollo de las actividades sectoriales. Cada sector tiene sus prioridades y
metas, sin embargo, en su formulacin e instrumentacin, los sectores adquieren el
compromiso de orientar sus programas, proyectos y acciones de tal forma que contribuyan
al desarrollo sustentable de cada regin, en congruencia con las prioridades establecidas en
este Programa y sin menoscabo del cumplimiento de programas de ordenamiento
ecolgico locales o regionales vigentes. Asimismo, cabe aclarar que la ejecucin de este
Programa es independiente del cumplimiento de la normatividad aplicable a otros
instrumentos de poltica ambiental, entre los que se encuentran: las reas Naturales
Protegidas y las Normas Oficiales Mexicanas.
Programa de Ordenamiento Ecolgico Marino (POEM). Tendrn por objeto establecer los
lineamientos y previsiones a que deber sujetarse la preservacin, restauracin, proteccin
y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en reas o superficies
especificas ubicadas en zonas marinas mexicanas, incluyendo las zonas federales
adyacentes. Se formularan conforme lo establece la LGEEPA en su artculo 20 bis 7 y bajo
el procedimiento de los Programas de Ordenamiento Ecolgico Regionales y con la
participacin que corresponda a otras dependencias de la Administracin Pblica Federal.
Programa de Ordenamiento Ecolgico Regional. (POER). Tiene por objeto establecer y
orientar la poltica de uso del suelo en funcin del impacto ambiental que generan las
actividades productivas en regiones consideradas prioritarias o estratgicas para el pas. Su
56

formulacin deber atender a lo establecido en los artculos 20 bis 3 de la LGEEPA y 40

de su Reglamento en Materia de Ordenamiento Ecolgico.
Los POER presentan dos submodalidades: de dos o ms estados. Cuando una regin
ecolgica se ubique en el territorio de dos o ms entidades federativas, el Gobierno
Federal, el de los Estados y Municipios respectivos, en el mbito de sus competencias,
podrn formular un programa de Ordenamiento Ecolgico regional. Para tal efecto, la
federacin celebrar los acuerdos o convenios de coordinacin procedentes con los
gobiernos locales involucrados Art 20 bis 2 LGEEPA. De la totalidad o parte de un Estado.
Los Gobiernos de los Estados en los trminos de las Leyes locales aplicables, podrn
formular y expedir programas de Ordenamiento Ecolgico regional que abarquen la
totalidad o una parte de una entidad federativa (Art. 20 bis 2) LGEEPA. En estos casos el
Estado en cuestin puede invitar a participar al Gobierno Federal a travs de la suscripcin
de un Convenio de Coordinacin (Semarnat, 2006).
Los Programa de Ordenamiento Ecolgico Local (POEL). Que abarquen la totalidad o
parte del territorio del Municipio. Tienen como objetivo determinar el diagnostico de las
condiciones ambientales y tecnolgicas, regular los usos del suelo fuera de los centros de
poblacin. En ellos se establecen los criterios de regulacin ecolgica de los centros de
poblacin, para que sean integrados en los programas de desarrollo urbano con carcter
obligatorio para las autoridades municipales de acuerdo con lo que establecen los artculos
20 bis 4 y bis 5 de la LGEEPA y los artculos 57 al 61 de su Reglamento en materia de
Ordenamiento Ecolgico. Asimismo, los municipios tendrn que formular su programa de
ordenamiento con bases en las leyes locales en la materia. De igual forma los municipios
en cuestin podrn invitar al Gobierno Federal a participar en el Proceso de Ordenamiento
Ecolgico a travs de la suscripcin de un convenio de coordinacin, o bien, en los casos
en que exista un rea natural protegida federal la participacin del Gobierno Federal ser
cuestin obligada.
De igual forma, si existiera en la regin o estado un programa de ordenamiento ecolgico,
modalidad regional, debe asegurarse la congruencia con el Programa de Ordenamiento
Ecolgico Local, (POEL).

57

El ordenamiento ecolgico como instrumento legal, tiene que estar necesariamente, ligado
a ser un instrumento poltico en cuanto a que necesita de tener el consenso de toda la
sociedad o de lo contrario, se llegar a lo que en muchas ocasiones, los trabajos no han
sido suficientes para asegurar la efectividad del ordenamiento ecolgico como instrumento
de planeacin, segn declaraciones de la misma Semarnat (2009).
El ordenamiento ecolgico debe considerarse como un proceso de planeacin continuo,
participativo, transparente y metodolgicamente riguroso y sistemtico. En la planeacin
del uso del suelo se debe buscar un balance entre las actividades con expresin territorial y
la proteccin de los recursos naturales. De esta manera, el ordenamiento ubica las
actividades productivas en las zonas con mayor aptitud para su desarrollo y donde se
generen menores impactos ambientales.
Contar con un instrumento de planeacin territorial es de primordial importancia para
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y
contaminacin del agua, la afectacin y prdida de especies de flora y fauna, la
degradacin del suelo y la prdida de la cobertura vegetal, entre otros, adems de disminuir
la vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres naturales. El OE
busca un equilibrio entre las actividades productivas y la proteccin de los recursos
naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecolgico es armonizar
las actividades de todos los sectores entre s y con el medio ambiente.
El ordenamiento ecolgico no es el nico instrumento del que disponen los municipios
para planear y regular las actividades productivas y el uso del suelo. Los Programas
Municipales de Desarrollo Urbano Sustentables (PMDUS), que regulan el uso del suelo
dentro de los centros de poblacin, son un ejemplo. En este sentido, es indispensable que
ambos instrumentos sean compatibles y estn dirigidos al fomento del desarrollo
sustentable municipal.
De entrada debemos mencionar que el nico Ordenamiento que tiene control a la
regulacin del uso del suelo es el OEL, como ya se dijo los municipios amparados en el
artculo 115 constitucional tienen esa potestad; el resto de los Ordenamientos solo son de
carcter inductivo lo que ha implicado en la mayora de los casos no tomarlos en cuenta,
a pesar de que la Ley de Planeacin es muy especfica al decir si hay un acuerdo de
58

coordinacin entre federacin y estado o municipios, pasan a tener obligatoriedad, pero

como no debe de existir un permiso especfico para el cambio del uso del suelo nadie los
toma en cuenta. Solo la autoridad municipal tiene esa llave y arma constitucional de dar o
negar permisos de cambio y uso de suelo, y es ah donde el ordenamiento local se vuelve
clave para realmente llegar a un ordenamiento de las actividades econmicas con una
visin ambiental, siempre y cuando su elaboracin sea consensuada, de lo contrario solo se
hace un trmite burocrtico ms.
Nos centraremos en exponer las bondades y limitaciones de este instrumento legal en
trminos de lo que el municipio puede lograr con esta reglamentacin, no utilizada ni
generalizada para proteger el territorio de actividades depredadoras de los recursos
naturales en todo el pas.
La primera accin segn la gua del OET de la Semarnat es determinar el objetivo,
alcances y beneficios para el municipio y la poblacin del ordenamiento ecolgico a partir
de responder las siguientes preguntas:
Para qu ordenar el territorio?, la respuesta de este instrumento es: para aprovechar los
recursos naturales de forma sustentable y evitar conflictos entre los sectores por el uso del
territorio.
Otra interrogante puede ser Qu problemas o conflictos se atienden con el ordenamiento
ecolgico? Cuando dos sectores tienen inters por el uso del mismo espacio o recurso para
desarrollar sus actividades, pueden surgir conflictos si las acciones de uno de ellos
interfieren directa o indirectamente con las del otro, lo cual dificulta su realizacin. El
ordenamiento ecolgico ayuda a resolver conflictos intersectoriales como: por ejemplo, el
desplazamiento de campamentos pesqueros por el desarrollo turstico en zonas costeras. El
crecimiento de las zonas agrcolas hacia zonas de recarga de acuferos. El crecimiento
desordenado de las granjas acucolas. El crecimiento urbano a costa de zonas boscosas. La
minera contra las actividades milenarias de subsistencia cultural y de paisaje. Las
autoridades del ayuntamiento deben sentar a los actores en disputa del territorio y llegar a
acuerdos donde se antepongan los intereses colectivos a los individuales de manera
transparente y pblica, porque se trata de proteger el futuro del territorio, saltar este
proceso simplemente no dar una discusin real del problema.
59

Cules son los beneficios del ordenamiento ecolgico? Como instrumento de planeacin
permite al municipio: Orientar inversiones gubernamentales. Apoyar la elaboracin de
planes y programas. Orientar y sustentar las autorizaciones y los dictmenes ambientales
referentes a los usos de suelo.
Algunas otras preguntas claves como sugiere Semarnat (2009). Cules son las
consecuencias de no planear? La falta de planeacin puede causar problemas ambientales y
conflictos que incluyen la asentamientos irregulares en zonas de riesgo o prioritarias para
la conservacin, escasez y contaminacin del agua, entre otros. Adems, los impactos
ambientales conllevan repercusiones econmicas y sociales en el municipio.
El xito del ordenamiento ecolgico depender en gran parte de comprometer la
participacin de instancias pblicas y privadas, adems de organizaciones de la sociedad
civil, formar un comit ciudadano cuidadosamente con la representacin de todos los
sectores econmicos y ciudadanos interesados en el tema de la conservacin ambiental. Es
necesario considerar la capacidad de gestin del ayuntamiento para establecer y fomentar
relaciones con: dependencias del propio ayuntamiento (sistema de agua, sistema de
recoleccin, planeacin, desarrollo urbano, catastro, entre otras). Entidades de los
gobiernos estatal y federal (adems de las autoridades ambientales; acercarse a
dependencias que atiendan asuntos relevantes en el ordenamiento, como por ejemplo,
turismo, desarrollo urbano, agricultura). Organizaciones sociales, instituciones acadmicas
y colegios de profesionistas. Sectores productivos (cmaras, asociaciones, consejos
empresariales, federaciones).
El ayuntamiento debe mantener una buena relacin con los actores y ser capaz de
comunicarles la importancia de su colaboracin para disponer de informacin oportuna que
pueda favorecer el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecolgico Local. El equipo
de trabajo del ayuntamiento debe tener la capacidad de convocatoria para que los actores
relevantes participen de manera continua en el proceso. An con recursos econmicos y
materiales y capital humano, si la capacidad de convocatoria es insuficiente, se dificultarn
los trabajos y se percibir que el proceso no es legtimo.
Como se mencion, para actuar con transparencia y contar con la participacin de los
diferentes actores, el responsable del proceso del OEL debe establecer comunicacin
60

directa y permanente con todos, sobre todo con: El presidente municipal, para definir la
visin del municipio, las polticas y los intereses de la actual administracin y mantenerlo
informado sobre el proceso. Con su participacin, el proceso adquiere mayor relevancia,
promueve la colaboracin de la sociedad y contribuye a legitimarlo. El rea jurdica del
municipio para informarle los avances del OE, a fin de que la redaccin y el contenido del
POE incorporen las consideraciones legales necesarias. El cabildo para que desde el inicio
conozca el desarrollo del POEL, opine, participe y tenga elementos de decisin cuando se
someta a su aprobacin. Los representantes del comit para garantizar la representatividad
efectiva de los sectores, informar los avances del POEL, promover su participacin y
acordar fechas para las sesiones de comit. Los sectores involucrados para lograr su
participacin y la entrega oportuna de informacin, as como consensuar estrategias y
criterios de regulacin. El consultor responsable de la elaboracin del estudio tcnico, para
revisar avances y resultados, garantizando el cumplimiento de los trminos de referencia y
para acordar fechas y condiciones de las reuniones.
Concluyendo; un ordenamiento es una combinacin de revisin de planes y estudios para
jerarquizar los problemas territoriales y del medio ambiente, tales como cartografa,
planos, datos estadsticos, planes, programas, estudios de factibilidad, informes internos y
diagnsticos sectoriales, leyes y reglamentos que son responsabilidad principal del
consultor; por otra parte es una accin poltica colectiva de mediar intereses, es una suma
de voluntades coordinadas por el Ayuntamiento.
II.4 Cmo se hacen los ordenamientos ecolgicos
Segn la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, (LGEEPA). El
Proceso de Ordenamiento Ecolgico es un conjunto de pasos que necesariamente deben de
cumplirse y que pasan por: formulacin, expedicin, ejecucin, evaluacin y modificacin
de los Programas de Ordenamiento Ecolgico.
Existen diversas propuestas tcnico metodolgicas que permiten definir el uso y manejo
del territorio, pero es importante considerar que para lograr la congruencia en la
ordenacin del territorio en las diferentes modalidades, se recomienda al menos revisar
como punto de partida la siguiente informacin: La LGEEPA, el Reglamento de la
LGEEPA en materia de Ordenamiento Ecolgico, las diversas leyes o regulaciones locales
61

que rijan en la materia y el Manual del Proceso de Ordenamiento Ecolgico. (Semarnat,

2006)
Segn el Manual del Procedimiento de Ordenamiento Ecolgico, presenta un diagrama de
los pasos que debe contener un Ordenamiento ecolgico para que sea legal (ver figura 2).
Figura 2. Fases del Proceso de los Ordenamientos Ecolgicos

Fuente: Manual del Proceso de Ordenamiento Ecolgico. Semarnat 2006.

Formulacin. Esta fase es de las partes ms importantes y es el inicio formal del Proceso
de Ordenamiento Ecolgico, pues se crean e instrumentan los mecanismos de coordinacin
entre los tres rdenes de gobierno, se promueve la participacin social corresponsable,
inicia el registro de informacin del Proceso de Ordenamiento Ecolgico para garantizar la
transparencia y acceso a la informacin, concluyendo con la integracin de la propuesta del
Programa de ordenamiento Ecolgico. Las actividades de esta fase incluyen: Suscripcin
de un convenio de coordinacin; Establecimiento del Comit de Ordenamiento Ecolgico;
Integracin de la agenda ambiental; Inicio del registro del Proceso de Ordenamiento
Ecolgico en la Bitcora Ambiental, y Elaboracin de la propuesta de programa
(realizacin de Estudio Tcnico).

62

Convenio de Coordinacin: Es un acuerdo de voluntades que permite a las partes que lo

suscriben, la realizacin de obras y acciones de manera conjunta y coordinada, sin que ello
comprometa las atribuciones que cada una de ellas tiene en la materia. Se fundamenta en el
marco legal y administrativo de las instancias firmantes, para establecer, entre si,
compromisos de diversa ndole (financieros, tcnicos, etctera). Los objetivos son:
Formalizar la participacin de la Semarnat, otras instancias federales, las Entidades
Federativas y de estas con sus Municipios en las cuestiones de su competencia;
Institucionalizar la coordinacin del Proceso de Ordenamiento Ecolgico mediante la
integracin de un rgano denominado Comit de Ordenamiento Ecolgico, el cual se
encargara de su conduccin, es decir, del seguimiento y evaluacin de compromisos, la
solucin de controversias, as como para promover la participacin de los diversos sectores
de la sociedad; Determinar la metodologa del Proceso de Ordenamiento Ecolgico, as
como los indicadores, lineamientos y estrategias aplicables; Ejecutar las acciones que
deban realizarse en cada entidad federativa y que competen a ambos ordenes de gobierno,
considerando la participacin que corresponda a los municipios y a los sectores de la
sociedad.
Es importante que entre las partes firmantes del convenio, haya representacin y
participacin democrtica de los tres rdenes de gobierno, sus instituciones y las de la
sociedad civil, con el propsito de lograr la congruencia de planes, programas y acciones
sectoriales.
El Comit de Ordenamiento Ecolgico debe estar integrado por personas, organizaciones e
instituciones del sector pblico, privado y social. Para su funcionamiento cuenta con los
siguientes rganos: rgano Ejecutivo y rgano Tcnico.
El rgano ejecutivo, es el responsable de la toma de decisiones en la instrumentacin de
las actividades, procedimientos, estrategias y programas del Proceso de Ordenamiento
Ecolgico. Los Miembros Permanentes son los representantes de la Administracin
Pblica de los tres rdenes de gobierno, as como los representantes de la sociedad civil
involucrada en el Proceso de Ordenamiento Ecolgico. Entre sus atribuciones esta la
coordinacin de acciones, la contratacin de consultores, la asignacin de recursos
financieros para ese fin y el de la propia operacin del Comit, adems de la verificacin y
63

medicin del grado de avance y cumplimiento de objetivos del Proceso de Ordenamiento

Ecolgico.
El rgano tcnico con facultades para validar los estudios y anlisis tcnicos necesarios
para la instrumentacin de acciones, procedimientos, estrategias y programas del Proceso
de ordenamiento Ecolgico. Los representantes de la administracin pblica, los diversos
grupos y organizaciones de la sociedad (acadmicos, investigadores, ambientalistas,
asociaciones civiles, etc.) y los representantes de los sectores productivos, pueden ser
miembros permanentes en el rgano tcnico. Es recomendable que estos miembros renan
un perfil que contribuya de manera decisiva al Proceso de Ordenamiento Ecolgico, como
son: a) conocimiento de informacin critica sobre el rea de estudio, b) capacidad de
convocatoria, c) representatividad e influencia sobre actores clave e instancias de gobierno,
entre otros que defina el Comit. El rgano tcnico deber analizar la informacin y
obtener los elementos para conformar la propuesta del programa de Ordenamiento
Ecolgico.
En general, los estudios tcnicos para la integracin de los Programas de Ordenamiento
Ecolgico se realizan a travs de cuatro etapas: Caracterizacin, Diagnostico, Pronostico y
Propuesta. La ejecucin de cada una de las etapas est sujeta a los lineamientos y
mecanismos establecidos en la normatividad aplicable y determinados por el Comit de
Ordenamiento Ecolgico. Cada etapa tiene un objetivo definido, as como los productos
mnimos que se esperan al final de cada una de ellas.
La caracterizacin dentro del ordenamiento Ecolgico es un estudio cuyo objetivo es
describir el estado de los componentes natural, social y econmico del rea a ordenar,
considerando, entre otras, las siguientes actividades:
Delimitacin del rea a ordenar. Considerando las actividades sectoriales, las cuencas, los
ecosistemas, las unidades geomorfolgicas y los lmites poltico-administrativos, las reas
de atencin prioritaria, y dems informacin necesaria: Ponderacin de los atributos
ambientales productivo especfico (por ejemplo: los ordenamientos ecolgicos de la
Cuenca de Burgos, de la Regin Popocatpetl y su zona de influencia, de la Mariposa
Monarca, etc.), otro ejemplo el Ordenamiento Ecolgico para la zona de influencia de la
Zacatecana). De tal forma que el rea a ordenar se define a partir de un criterio o de la
64

combinacin de varios como: Cuencas hidrolgicas, subcuencas e incluso microcuencas o

una combinacin de estos criterios (Por ejemplo, el Ordenamiento Ecolgico Regin
Cuenca de Burgos y el de la subcuenca de Valle de Bravo-Amanalco).
Escala geogrfica de trabajo. Una vez que se ha definido concretamente el rea a ordenar,
el siguiente aspecto importante que debe ser definido es la escala geogrfica de trabajo.
Para conseguirlo, es necesario considerar principalmente: La extensin del rea que se va a
ordenar; el nivel de detalle o profundidad al que se pretenden abordar los conflictos
ambientales que sern evaluados y; la existencia y disponibilidad de la informacin
documental, estadstica y cartogrfica relativa al rea a ordenar.
Identificar y describir el conjunto de atributos ambientales que reflejen los intereses
sectoriales dentro del rea a ordenar. Es necesario identificar aquellos sectores
relacionados con el aprovechamiento de los recursos naturales, el mantenimiento de los
bienes y servicios ambientales o la conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad y
que desarrollan sus actividades en el rea a ordenar. Bajo esta perspectiva, algunos
ejemplos de los sectores que pueden ser incluidos en el Proceso de Ordenamiento
Ecolgico son los siguientes: Agricultura, acuacultura, pecuario, aprovechamiento forestal,
minera, conservacin, comunicaciones, urbano, turismo, reas Naturales Protegidas,
forestal, entre otros.
Diagnstico. El objetivo de esta etapa es identificar y analizar los conflictos ambientales
entre los sectores con actividades en el rea a ordenar, mediante la realizacin de las
siguientes acciones: realizar el anlisis de aptitud, y mapas por sector, analizar los
conflictos ambientales, mapa y descripcin de conflictos ambientales, realizar el taller para
validacin de los mapas de aptitud, mapas de aptitud y de conflictos validados por los
sectores, delimitar las reas para preservar, conservar, proteger o restaurar, mapas con las
reas para preservar, conservar, proteger o restaurar.
El diagnstico deber delimitar las reas que se preservan, conservan, protegen o restauran.
En este punto se debern incluir, entre otras, las reas: Sujetas a procesos de degradacin
ambiental, desertificacin o contaminacin. Importantes para la conservacin de
ecosistemas, de biodiversidad y de los bienes y servicios ambientales. Las reas Naturales
Protegidas Federales, Estatales y Municipales. Sujetas a riesgos naturales.
65

Pronstico. Es la evaluacin del comportamiento futuro de una situacin, basndose en el

anlisis del pasado. En general, el objetivo del pronstico es examinar la evolucin de los
conflictos ambientales, a partir de la prediccin del comportamiento de las variables
naturales, sociales y econmicas que puedan influenciar el patrn de ocupacin territorial
que hagan los diversos sectores en el rea de Ordenamiento Ecolgico.
Productos finales de este apartado; analizar los procesos de deterioro de los atributos
ambientales que definen la aptitud de cada sector, mapas de tendencias de degradacin de
los atributos ambientales que definen la aptitud de cada sector, construccin de escenarios
mapa y descripcin de los escenarios tendencial, contextual y estratgico.
El escenario tendencial es el que mide y registra por ejemplo las tendencias de crecimiento
poblacional y las demandas de infraestructura urbana, equipamiento y servicios urbanos,
las tendencias de crecimiento de la frontera agrcola las tendencias socioeconmicas de la
regin, considerando el crecimiento urbano a 25 aos. Es necesario construir los escenarios
de las tasas de cambio calculadas a partir del anlisis histrico de las variables. Por
ejemplo, considera la tasa actual de cambio de uso del suelo, de prdida de suelo, de
crecimiento poblacional, etctera, obtenidas en la Caracterizacin y el Diagnstico.
En el escenario contextual, es necesario considerar como elementos externos los proyectos
gubernamentales que pueden ponerse en marcha como la construccin de vas de
comunicacin, parques industriales, rellenos sanitarios, complejos residenciales, complejos
tursticos, etctera. Una vez que se cuenta con la informacin sobre el proyecto, incluyendo
la espacial, se hace un nuevo anlisis de conflictos ambientales.
El Escenario Estratgico muestra como a partir de diversas medidas estratgicas
programas, acciones, se pueden disminuir las tendencias de deterioro. Este escenario
puede ser til cuando no existe un proyecto en puerta, como es el caso del escenario
contextual, pero las tendencias del deterioro son desfavorables. En este se busca establecer
medidas estratgicas que nos permitan disminuir el deterioro de los diversos atributos
sectoriales y de los conflictos ambientales. En este, el escenario tendencial es la lnea base
sobre la cual se tiene que trabajar para menguar, va la atencin de las causas, los
conflictos ambientales ms significativos.

66

Propuesta del Modelo. Tiene el propsito de obtener un patrn de ocupacin del territorio
ideal que maximice el consenso entre los sectores, minimice los conflictos ambientales y
favorezca el desarrollo sustentable en el rea a ordenar, que servir de base para construir
el Programa de Ordenamiento Ecolgico. Esta propuesta debe resumir segn la LGEEPA:
La definicin del estado actual de los ecosistemas del rea a ordenar. La incorporacin de
los intereses de los actores en la determinacin de la aptitud del territorio para el desarrollo
sustentable de las actividades sectoriales. La estimacin de tendencias del deterioro. La
generacin de la estrategia de gestin para maximizar el consenso y minimizar los
conflictos ambientales.
Como ya se dijo un Programa de Ordenamiento Ecolgico es un documento que contiene
los objetivos, prioridades y acciones que regulan o inducen el uso del suelo y las
actividades productivas de una regin. El propsito de un programa es lograr la proteccin
del medio ambiente, as como la preservacin y el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales. Adems, debe contener los objetivos, prioridades y polticas que regirn
el desempeo de las actividades y programas de los gobiernos competentes en el rea de
Ordenamiento Ecolgico, en trminos de la planeacin del uso del suelo. El Programa de
Ordenamiento Ecolgico debe estar integrado principalmente por dos elementos: El
modelo de Ordenamiento Ecolgico y las estrategias ecolgicas.
El modelo de Ordenamiento Ecolgico, es la representacin, en un sistema de informacin
geogrfica, de las Unidades de Gestin Ambiental (UGA) y sus respectivos lineamientos
ecolgicos. Donde una UGA es la unidad mnima del rea de Ordenamiento Ecolgico a la
que se asignan lineamientos y estrategias ecolgicas. Posee condiciones de homogeneidad
de atributos fsico-biticos, socioeconmicos y de aptitud sobre la base de un manejo
administrativo comn. Adems, representa la unidad estratgica de manejo que permite
minimizar los conflictos ambientales, maximizando el consenso entre los sectores respecto
a la utilizacin del territorio.
Con las UGA definidas y caracterizadas, el estado deseable de cada UGA se refleja en la
asignacin de poltica ambiental y lineamiento ecolgico que le corresponde, en funcin de
los resultados del apartado anterior. Para ello se debe asignar lo que se conoce como la

67

poltica ambiental y que son cuatro de acuerdo a la LGEEPA: Aprovechamiento

Sustentable, Restauracin, Conservacin y Proteccin.
La poltica de Aprovechamiento Sustentable se asigna a aquellas reas que por sus
caractersticas, son apropiadas para el uso y el manejo de los recursos naturales, en forma
tal que resulte eficiente, socialmente til y no impacte negativamente sobre el ambiente.
Incluye las reas con usos de suelo actual o potencial, siempre que estas no sean contrarias
o incompatibles con la aptitud del territorio. Se tiene que especificar el tipo e intensidad del
aprovechamiento, ya que de ello dependen las necesidades de infraestructura, servicios y
reas de crecimiento.
La poltica de Preservacin se usa como sinnimo de proteccin en el OET y corresponde
a aquellas reas naturales susceptibles de integrarse al Sistema Nacional de reas
Protegidas (SINAP) o a los sistemas equivalentes en el mbito estatal y municipal. En estas
reas se busca el mantenimiento de los ambientes naturales con caractersticas relevantes,
con el fin de asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y
ecolgicos. La poltica de preservacin de reas naturales implica un uso con fines
recreativos, cientficos o ecolgicos. Quedan prohibidas actividades productivas o
asentamientos humanos no controlados.
La poltica de Conservacin est dirigida a aquellas reas o elementos naturales cuyos
usos actuales o propuestos no interfieren con su funcin ecolgica relevante y su inclusin
en los sistemas de reas naturales en el mbito estatal y municipal es opcional. Esta poltica
tiene como objetivo mantener la continuidad de las estructuras, los procesos y los servicios
ambientales, relacionados con la proteccin de elementos ecolgicos y de usos productivos
estratgicos.
La poltica de Restauracin se aplica en reas con procesos de deterioro ambiental
acelerado, en las cuales es necesaria la realizacin de un conjunto de actividades tendientes
a la recuperacin y restablecimiento de las condiciones que propician la evolucin y
continuidad de los procesos naturales. La restauracin puede ser dirigida a la recuperacin
de tierras que dejan de ser productivas por su deterioro o al restablecimiento de su
funcionalidad para un aprovechamiento sustentable futuro.

68

Lineamiento ecolgico. El Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento

Ecolgico lo define como la meta o el enunciado general que refleja el estado deseable de
una unidad de gestin ambiental. En este sentido, a diferencia de las polticas ambientales
y sectoriales, el lineamiento ecolgico permite la definicin o identificacin especifica del
objeto de la poltica, adems de facilitar el establecimiento del mecanismo de seguimiento.
En otras palabras, la poltica se refiere a que se quiere hacer (conservar, restaurar,
aprovechar o proteger) y el lineamiento ecolgico es el objeto y los alcances de esa accin
(el aprovechar el bosque, rehabilitar la cuenca, etc). Por ejemplo. Poltica Proteccin.
Lineamiento ecolgico Proteger las 150,000 ha de reas Naturales con estatus Oficial de
proteccin.
Una vez que se tienen las polticas y los lineamientos ecolgicos definidos, el siguiente
paso es la integracin de las estrategias ecolgicas. Una estrategia ecolgica es, la
integracin de los objetivos especficos, las acciones, los proyectos, los programas y los
responsables de su realizacin dirigida al logro de los lineamientos ecolgicos aplicables
en el rea de Ordenamiento Ecolgico.
Los programas de Ordenamiento Ecolgico podrn incluir criterios de regulacin
ecolgica, que no son otra cosa que aspectos generales o especficos que norman los
diversos usos de suelo en el rea de ordenamiento e incluso de manera especfica a nivel de
las distintas Unidades de Gestin Ambiental. Un Ejemplo podra ser que toda reforestacin
deber de hacerse con rboles de la regin.
Indicadores Ambientales. Finalmente, las estrategias ecolgicas debern incluir los
indicadores ambientales que permitan evaluar el cumplimiento de los lineamientos
ecolgicos y la eficacia de las estrategias en la disminucin de los conflictos ambientales.
Expedicin. Es la emisin de un acuerdo por parte del Ejecutivo federal, estatal o
municipal, mediante el cual se decreta el Programa de Ordenamiento Ecolgico (POE) y se
publica en el rgano Oficial de difusin respectivo (Diario Oficial, Peridico Oficial,
Gaceta u otros). Esta fase inicia una vez que ha concluido la formulacin de la propuesta
del programa y ha sido validado por el Comit de Ordenamiento Ecolgico. Entre las
acciones relevantes de esta fase destacan, la consulta pblica del programa y la publicacin
del decreto en los rganos oficiales de difusin.
69

La Ley de Planeacin exige este procedimiento con el objetivo de que los diversos sectores
de la poblacin expresen sus opiniones y propuestas para su ejecucin. En todo Proceso de
Ordenamiento Ecolgico, con la concurrencia de los actores involucrados y en los trminos
de los convenios respectivos, se debern llevar a cabo las siguientes actividades: Publicarse
en los medios de difusin oficial que correspondan, el aviso que indique el objeto de la
convocatoria, las bases que establecen el tipo de informacin disponible, los sitios de
consulta de la informacin del programa, los plazos y procedimientos de entrega de la
informacin. Realizar talleres de consulta social corresponsable.
Entre los objetivos que persigue el taller se encuentran: Presentar a los actores sociales,
dependencias de gobierno y pblico en general la propuesta de Programa de Ordenamiento
Ecolgico, que incluye el Modelo, sus Lineamientos Ecolgicos y las Estrategias
Ecolgicas; recibir en forma escrita u oral, segn lo determinen los lineamientos de la
consulta, las observaciones y propuestas o cualquier otro tipo de informacin relativa a la
Propuesta de Programa de Ordenamiento Ecolgico presentada; analizar en el seno del
Comit las observaciones, y propuestas que se hayan recibido en la etapa de Consulta
Pblica; incorporar las observaciones y propuestas que el Comit juzgue pertinentes en el
Programa de Ordenamiento Ecolgico; y dar respuesta a los interesados de la forma en que
sus observaciones, propuestas o informacin proporcionada en la Consulta Pblica ha sido
tomada en cuenta para enriquecer el Programa.
El Comit para cumplir con estos objetivos, puede organizar los talleres a travs de
rganos de consulta permanentes relacionados con su actividad (organizaciones sociales y
privadas, acadmicos y autoridades), mismos que tendrn funciones de asesora,
evaluacin y seguimiento de la poltica ambiental y que podrn emitir las opiniones y
observaciones pertinentes.
Despus de analizarlo y aprobarlo el Programa de Ordenamiento Ecolgico, su publicacin
en el Peridico o Gaceta Oficial del estado se efecta a travs de un decreto que expide el
ejecutivo (federal, estatal y/o municipal), apoyado en las leyes locales y sus reglamentos.
El decreto deber especificar el fundamento jurdico y administrativo que sustenta al
Programa de Ordenamiento Ecolgico; los lineamientos tcnicos bsicos para decretarlo es
decir su problemtica ambiental a resolver; sus productos y anexos de ejecucin.
70

El Programa de Ordenamiento Ecolgico, una vez decretado, se convierte de observancia

obligatoria para las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, estatal y
municipal, y puede ser de observancia general para los sectores social y privado si es que
este ordenamiento es de modalidad local.
Ejecucin. Esta fase no es ms que poner en prctica el Programa de Ordenamiento
Ecolgico una vez decretado para apoyar la toma de decisiones. Las principales acciones a
desarrollar en esta fase son: la instrumentacin de las estrategias ecolgicas; la
coordinacin de acciones sectoriales con otras instancias e instrumentos de planeacin
territorial; la difusin de la informacin mediante diversos mecanismos, (Semarnat, 2006).
Primero que todo la instrumentacin de las estrategias ecolgicas tiene por objeto
promover la aplicacin de las acciones, proyectos y programas identificados en las
estrategias

ecolgicas para resolver y prevenir conflictos ambientales y lograr los

lineamientos ecolgicos. Por otro lado, tambin tiene la finalidad de emitir

recomendaciones para promover que se incluyan las estrategias ecolgicas en la ejecucin
de planes, programas y acciones de los distintos sectores de gobierno.
Otra etapa de la ejecucin es la Coordinacin de acciones sectoriales; siendo el Programa
de Ordenamiento Ecolgico el marco de referencia de la planeacin territorial, cuyo
propsito es orientar de manera coordinada y vinculada el desarrollo de la regin, es
importante a) Promover acuerdos de coordinacin para orientar un patrn de ocupacin
territorial que maximice el consenso y minimice el conflicto entre los sectores
representados en la Comisin; y b) Promover la suscripcin de convenios de coordinacin
y concertacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, los
gobiernos locales y los grupos y sectores involucrados. Entre otros, los siguientes: El de
Impacto Ambiental a travs de anlisis regional en la identificacin y evaluacin de los
posibles impactos acumulativos y multiplicadores que puedan causar desequilibrios
ecolgicos por el desarrollo de proyectos, obras o actividades puntuales y en la toma de
decisiones hacia el establecimiento de los sitios adecuados para su desarrollo.
Segn la LGEEPA, la expedicin del Programa de Ordenamiento Ecolgico de
competencia federal da atribuciones a la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente
(PROFEPA) para que esta lleve a cabo la inspeccin y vigilancia del cumplimiento de los
71

programas de Ordenamiento Ecolgico, en las materias de competencia federal, de

conformidad con el Reglamento y apoyada en los convenios que con este fin se suscriban.
De esta manera, la Procuradura, podr convenir con los gobiernos de los estados, el
Distrito Federal, sus municipios y sus delegaciones, respectivamente, la participacin en
los actos de inspeccin y vigilancia de los Procesos de Ordenamiento Ecolgico regionales
y locales. En el caso de los programas de Ordenamiento Ecolgico Marino, la Secretaria de
Marina coadyuvara en las acciones de inspeccin y vigilancia.
Evaluacin. Est orientada a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento de los
acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento Ecolgico y 2) el grado de
cumplimiento y efectividad de los lineamientos y estrategias ecolgicas en la solucin de
los conflictos ambientales, (Reglamento LGEEPA, 2003).
La evaluacin y seguimiento del ordenamiento no es solo una funcin automtica, propia
del sistema de la Bitcora Ambiental, sino una actividad desarrollada por la autoridad
ambiental y por el Comit de ordenamiento, que aprovecha los resultados generados por la
Bitcora Ambiental, particularmente el cumplimiento de objetivos y de compromisos, para
determinar si los criterios de manejo son adecuados y si se cumplen las expectativas de los
diferentes sectores. Esta evaluacin esta imbricada en el Proceso de Ordenamiento
Ecolgico y sirve para alimentarlo con informacin de alta calidad en sus procesos de
adaptacin.
La evaluacin deber definir quin y en que periodos se llevara a cabo la recopilacin de
los datos de los indicadores. Cada cuando se evaluara el programa, los ndices o mtodos
de evaluacin y tecnologas a utilizar. Definir el procedimiento para incorporar
informacin de los indicadores ambientales a la Bitcora Ambiental.
De la misma forma que la evaluacin de los compromisos y acuerdos, los resultados de la
evaluacin de los lineamientos y estrategias, tambin se deben incluir en un reporte y
posteriormente ingresarlo a la Bitcora Ambiental. Adems, tambin es importante buscar
otros medios de difusin del reporte de tal manera que se puede distribuir entre la
poblacin que no tiene acceso a internet. En este caso se pueden elaborar folletos que se
distribuyan entre las diferentes dependencias que participan en el Proceso de
Ordenamiento Ecolgico.
72

Bitcora Ambiental es la herramienta para registrar los avances del Proceso de

Ordenamiento Ecolgico. Incluye informacin de todas las etapas del Proceso de
Ordenamiento Ecolgico, desde la fase de formulacin hasta la etapa de modificacin. En
trminos generales, una bitcora es un registro detallado de las acciones realizadas para
lograr un objetivo determinado y del resultado que producen. A travs de ella es posible
conocer la secuencia de sucesos y las condiciones en que se desarrollaron incluyendo las
eventualidades y obstculos- para alcanzar el logro del objetivo, esto segn el ROE (2003).
La Bitcora Ambiental permite valorar que tan lejos est el objetivo del OE, determinar si
procede en la direccin correcta y con el ritmo adecuado, comprender cuales han sido los
errores y decidir qu medidas tomadas con anterioridad pueden resultar eficaces para
encarar condiciones similares en el futuro.
Tiene tambin propsitos especficos. Los ms importantes son: mantener una base de
informacin actualizada y confiable, dar certidumbre a la inversin privada y pblica,
evaluar la eficacia e idoneidad de las polticas, estrategias y lineamientos ecolgicos,
facilitar la vigilancia y deteccin de actividades no permitidas y promover la transparencia
y la rendicin de cuentas.
Los municipios, las comunidades, las asociaciones civiles y profesionales comprometidas
con el desarrollo sustentable de reas especificas, las organizaciones ambientalistas y no
gubernamentales, las empresas, las instituciones de investigacin cientfica y hasta
personas individuales, pueden mantener una Bitcora Ambiental, en tanto la informacin
que incorporan sea verificable y certificada por alguna instancia tcnica; su utilidad ser
mayor si adems es compatible con las especificaciones y adoptadas por las autoridades.
La Bitcora Ambiental es instrumento de evaluacin del Programa y del Proceso de
Ordenamiento Ecolgico y se relaciona primordialmente con la etapa de Evaluacin ya que
est orientado a valorar dos cuestiones: 1) el grado de cumplimiento y efectividad de los
lineamientos y estrategias ecolgicas en la solucin de los conflictos ambientales y 2) el
grado de cumplimiento de los acuerdos asumidos en el Proceso de Ordenamiento
Ecolgico. Tambin es el elemento que determina si hay que realizar alguna modificacin
al programa o al Proceso de Ordenamiento Ecolgico o si se contina ejecutando sin
ningn cambio.
73

Es importante adems crear un mecanismo mediante el cual la ciudadana pueda informar

sobre el incumplimiento a las disposiciones del programa de Ordenamiento Ecolgico. En
este caso, cuando los miembros del Comit o de la red de observadores detecten algn
incumplimiento, podran informar al administrador de la Bitcora Ambiental para que
canalice la solicitud o informe directamente a la dependencia correspondiente. Si la
evaluacin falla el POE, prcticamente est condenado a ser letra muerta y pronto nadie lo
respetar.
Modificacin. Tanto la autoridad como el Comit pueden sugerir la modificacin del
Programa de Ordenamiento Ecolgico dependiendo de los resultados de la evaluacin ante
las siguientes situaciones; cuando el ordenamiento fue bien elaborado y puede ser darse
por: surgimiento de nuevas reas de atencin prioritaria dentro del rea del Programa de
Ordenamiento ecolgico como por ejemplo, nuevos conflictos ambientales derivados de
nuevos proyectos urbanos, industriales etc. o tambin porqu los lineamientos y estrategias
ecolgicas ya no resultan necesarios o adecuados para la disminucin de los conflictos
ambientales y el logro de los indicadores ambientales respectivos; diferencias de
compatibilidad entre Programas de ordenamiento Ecolgico vigentes en una misma regin;
porque los lineamientos y estrategias ecolgicas ya no resultan necesarios o adecuados
para lograr las metas establecidas en el Ordenamiento Ecolgico o cuando existen
contingencias ambientales que pongan en riesgo el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales, el mantenimiento de los servicios ambientales y la conservacin de los
ecosistemas y su biodiversidad.
Tambin puede modificarse cuando el Ordenamiento Ecolgico no fue creado conforme al
reglamento en esta situacin, se debe considerar lo siguiente: En caso de contar con algn
convenio de coordinacin suscrito entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales, este
deber renovarse conforme al Reglamento de la LGEEPA en materia de Ordenamiento
Ecolgico y establecer el Comit respectivo y reiniciar el Proceso.
El Comit tiene atribuciones para proponer la modificacin de los planes, los programas y
las acciones sectoriales, as como para plantear la necesidad de la suscripcin de nuevos
convenios o acuerdos de coordinacin. A travs a los mecanismos derivados del
seguimiento del Proceso de Ordenamiento Ecolgico, el acceso a la informacin de la
74

Bitcora Ambiental y las pginas Web de las instituciones responsables, la sociedad

tambin puede solicitar la modificacin del programa.
Los dictmenes del grupo de trabajo sern sometidos a votacin de los integrantes de los
rganos del Comit de Ordenamiento Ecolgico. En el caso de procedencia del dictamen
se deber describir la forma en que las modificaciones sern incorporadas al programa de
Ordenamiento Ecolgico. El periodo de revisin del programa de Ordenamiento Ecolgico
deber sujetarse a las disposiciones del Convenio, Decreto o compromisos adquiridos por
el Comit de Ordenamiento Ecolgico.
Un proceso exitoso de ordenamiento ecolgico local requiere esfuerzos y recursos cuyo
manejo ptimo se basa en una gestin administrativa eficiente y eficaz. Los responsables y
promotores de este proceso, dentro del ayuntamiento, deben ser polticos pacientes e
imparciales, con tolerancia a sentarse con todos los lderes de los sectores, a si como a los
mismos lderes polticos del municipio ya que no ser fcil poner a debate temas como el
regular el uso del suelo, el crecimiento urbano ordenado, los conflictos ambientales
asociados y reviertan los procesos de deterioro ambiental mediante la expedicin e
instrumentacin del ordenamiento ecolgico local, eso es la parte fundamental para iniciar
el proceso adems de que conozca la regin y tenga capacidad de decisin, la experiencia
de Cupreder con los directores de Desarrollo Urbano, es buena y se sugiere a ellos con el
regidor de obras emprender este largo camino, pero nico para enfrentar problemas y dar
soluciones de fondo sobre territorio en el municipio.

75

CAPITULO III
CUETZALAN

PUEBLA:

EL

ORDENAMIENTO

ECOLGICO

DE

LA

BIODIVERSIDAD Y DE LA CULTURA NHUATL LIGADA A LA TIERRA.

En base a los dos captulos anteriores, el presente pretende mostrar como el Programa de
Ordenamiento Ecolgico de Cuetzalan del Progreso es un ordenamiento integral local
diferente a la mayora de los existentes en Mxico; sustentado por la ley, por la ciencia y
por la poblacin. Tiene una semejanza mayor a los ordenamientos territoriales realizados en
Europa, principalmente por su alta participacin social consensuada en su elaboracin.
Nuestra experiencia en su elaboracin como parte del equipo de investigacin del Centro
universitario para la prevencin de desastres regionales (Cupreder), est presente en la
exposicin de este captulo.
III.1 Ubicacin y caractersticas socioeconmicas
El municipio de Cuetzalan del Progreso, tiene, en la cartografa del Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa, 18,165.87 hectreas. Se localiza en la parte noroeste del estado, en
la sierra norte de Puebla (ver anexo D). Sus coordenadas geogrficas son los paralelos 19
57 00 y 20 0518 de latitud norte y los meridianos 97 24 36 y 97 34 54 de
longitud occidental. Colindancias municipales: al norte con Jonotla y Tenampulco, al este
con Ayotoxco de Guerrero y Tlatlauquitepec, al sur con Zacapoaxtla y al oeste con
Zoquiapan. El centro de la cabecera municipal se ubica en las coordenadas UTM latitud
norte x= 654,648, longitud este de y= 2,214,141, la altura es de 985 metros sobre el nivel
del mar (msnm).
Es importante sealar que los estudios realizados por el Cupreder para lograr el Programa
de Ordenamiento Ecolgico del Territorio del Municipio de Cuetzalan del Progreso,
Puebla, publicado en el Peridico Oficial del Estado de Puebla (POEP) el 3 de diciembre
de, 2010, abarco no solo el territorio estricto del municipio, que lo denominamos Zona de
estudio en el Sentido Estricto, (ZESE); sino una regin ms amplia que permiti tener un
contexto regional de la problemtica ambiental y social de Cuetzalan, que le llamamos
Zona de Estudio en el Sentido Amplio, (ZESA), ver anexo (H).
76

Desde el punto de vista histrico podemos decir que: Cuetzalan perteneci al Totonacapan,
lo que se demuestra por la zona arqueolgica que existe en la localidad de Yohualichan
correspondiente al municipio.
Los indicios arqueolgicos indican que el territorio de Cuetzalan estuvo poblado por grupos
de las culturas del golfo, particularmente totonacos. Durante siglo III al IX d.C., los
historiadores consideran que hacia finales de ste periodo fueron penetrando grupos nahuas
dirigida por Axayacatl que venan del altiplano, tal es el caso de Texcoco y que segn los
talleres de transmisiones de la memoria colectiva, plantean que los mexicas que migraron
de sta zona se establecieron en la actual Junta Auxiliar de Tzinacapan, as como grupos
que llegaron de Cholula se implantaron en Cuetzalan y los de Tlaxcala en la Junta Auxiliar
de Zacatipan, (POEP, 2010).
Es hasta 1475 que esta regin es dominada por los mexicas, siendo expulsados los
totonacos que se desplazaron hacia el norte hasta llegar a Papantla. Al ser dominados por
los mexicas, la zona se convierte en tributaria, siendo Cuetzalan el centro de recoleccin de
tributos, como las plumas de Quetzal, mantas y chalchihuitl (jade). Lo cierto es que no se
ha documentado que Cuetzalan, como tal, haya sido un parte de un seoro prehispnico, se
cree que form parte del asentamiento prehispnico de Quetzalcatl. Se piensa que los
cuetzaltecas para protegerse de los grupos nahuas-chichimecas se ubicaron en las montaas
y durante los primeros aos del proceso de colonizacin salieron en busca de mejores
tierras. El testimonio que queda es dado por un grupo de indios de Cuetzalan que plantean
que en 1563 diez aos atrs haban elegido un nuevo lugar para vivir saliendo de las
montaas y barrancas en que vivan primero. Este grupo de indios en 1550 fue
congregado en un sitio que perteneca a Tlatlauquitepec, para poder permanecer en este
lugar los cuetzaltecas tuvieron que recurrir a un mandamiento virreinal y es de esta manera
como Cuetzalan en 1563 pasar a formar parte de una estancia de la cabecera de
Tlatlauquitepec, por lo que, se tiene registrado que para el siglo XVI Cuetzalan es adscrito
y sujeto de Tlatlauquitepec, (POEP, 2010).
Hacia el siglo XVII Zacapoaxtla se separa de Tlatlauquitepec convirtindose en cabecera y
anexando a los pueblos de Quezala, Hueyapan, Naotzontla, Los Teteles, Suchitln,
Yancuictlalpan y Yaonhuac, los cuales a partir de su crecimiento demogrfico y las
77

relaciones creadas con otros establecimientos les poda dar el rango de pueblos. Es as
como Cuetzalan tambin se escindir de Zacapoaxtla para convertirse en cabecera e
incorporar a asentamientos pequeos, posiblemente siendo los casos de Tzicuilan y
Zacatipan, adems de erigir su propia iglesia.
Actualmente el 72.6 por ciento de su poblacin es indgena y habla el nhuatl, de un total
de 45 mil 700 habitantes; distribuidos en 8 juntas auxiliares y 157 localidades dispersas a lo
largo del municipio. La densidad de poblacin es muy alta, de 339 habitantes por kilmetro
cuadrado mientras que en el estado es de 158. El 82 por ciento de la poblacin es
considerada rural y solo el 18 vive en zona urbana. Rezago educativo actual del municipio
69.2 por ciento contra el 52.9 del estado, esto es poblacin mayor a 15 aos que no termin
la primaria o nunca fue a una; promedio de aos de escolaridad 5.5; cuando se realiz el
ordenamiento los datos disponibles eran de 2005 (INEGI).
La ciudad de Cuetzalan opera como centro social, poltico y comercial, siendo el
asentamiento ms importante para el intercambio y venta de productos. Las condiciones
naturales y fsicas dan sustento a los ecosistemas predominante de la zona y del municipio,
base material de las actividades predominantes y sustento de la poblacin que ah radica.
El municipio de Cuetzalan del Progreso las actividades productivas que dan ocupacin a la
Poblacin Econmicamente Activa estn ubicadas predominantemente en el sector
primario con 69 por ciento; le sigue en importancia el sector terciario, donde se ubica para
el ao 2000 el 19 por ciento de la poblacin ocupada donde lo que predomina es el turismo,
y finalmente el sector secundario principalmente artesanal con el 11 por ciento.
Lo anterior no es privativo del municipio sino de toda la regin; para el ao 2000, el 88.7
por ciento de la poblacin ocupada reciba menos de dos salarios mnimos, en tanto slo un
9 por ciento, reciba ms de dos salarios mnimos. Desglosando en porcentaje, se observa
que 36 por ciento de la Poblacin Ocupada no recibe ingresos, otro 36 por ciento se ubica
hasta menos de un salario mnimo y slo 17 por ciento entre uno y hasta dos salarios.
Dicha situacin refleja de una manera ms acentuada la socializacin de la pobreza
presente en la zona, as como la falta de valorizacin de las actividades primarias, pero
tambin permite identificar la importancia que tiene la produccin de autoconsumo en las
unidades familiares, donde una parte de la alimentacin se garantiza a partir de la
78

produccin en pequea escala en la parcela, por muy limitada que sta sea. Situacin que
en la mayora de los casos escapa a las estadsticas oficiales pero que explican la
reproduccin social de la zona.
Las unidades de produccin agrcolas se distribuyen de la siguiente forma; 93 por ciento
son propias el 4.25 son rentadas y el resto otras formas como prestadas, con unidades
menores a una hectrea. Casi el 98 por ciento de la tenencia es privada el resto se le
considera comunal u otros, en este municipio no hay ejido. De 9 mil 594 hectreas solo el
37 son de riego el resto son de temporal. De las 6 mil 595 unidades agrcolas de produccin
5 mil 300 se registraron para autoconsumo.
La existencia de ganado bovino segn el sistema de produccin del Censo Agropecuario
2007. Son 292 unidades de produccin (UP) con un total de 1,657 cabezas de ganado
bovino. Dentro del sistema de slo libre pastoreo se ubican 52 UP con existencias de 824
cabezas; nicamente una UP con el sistema de pastoreo controlado, con cuatro cabezas de
ganado; en el sistema de slo estabulado hay cinco UP con 75 cabezas de ganado; por
ltimo en el sistema semiestabulado hay un total de 14 UP con 268 cabezas de ganado,
podemos decir que Cuetzalan no es un municipio ganadero importante, sin embargo en
trminos de uso del suelo y su deterioro, si impacta esta actividad.
Para el municipio de Cuetzalan del Progreso el mismo censo registr 1657 cabezas de
ganado bovino, 622 son animales de cruza, 105 son corrientes y 444 cabezas de ganado
fino, de las cuales 133 son de registro. En trminos de las unidades de produccin, son 292
con bovinos y segn la calidad del ganado 13 UP tienen ganado corriente, 42 de cruza y 15
con ganado fino, de las cuales en seis existe ganado de registro. En las UP con ganado
bovino (292) la produccin media diaria de leche en el municipio es de 1,416 litros, de los
cuales, segn la actividad y funcin zootcnica, 638 litros diarios los producen los animales
destinados slo a la produccin de leche y 778 litros proviene de los animales de doble
propsito.
En el municipio existen 420 unidades de produccin con existencias de colmenas. En total
se contabilizaron 11,490 colmenas. La produccin de miel de la abeja sin aguijn llamada
melipona, una especie endmica ha comenzado a recuperarse en la poblacin indgena

79

principalmente promovido por la organizacin Tosepan, quien la comercializa y procesa

par bienes de cosmetologa y otros, (POEP, 2010).
La produccin orgnica principalmente del caf, ha comenzado hacer la prctica habitual
del campesino indgena, la conversin a la produccin orgnica, se dio no solo por
conviccin segn relataron en los talleres los productores, sino mas bien a la necesidad de
no depender de los fertilizantes qumicos externos y adems a la demanda de estos
productos cada vez ms conocidos en el mercado.
El turismo es de las actividades ms dinmicas dentro de la cabecera municipal, tan solo
datos del ao 2006, segn comunicacin personal del Director de desarrollo Urbano y
Ecologa se reportaron ms de 95 mil visitantes al ao, se encuentran ms de 30
restaurantes y un numero parecido de hoteles con diversos servicios, la causa de la visita
son sus paisajes, (cascadas, ros, miradores de flora y fauna, grutas, monumentos histricos)
la cultura indgena y sus tradiciones como los voladores, as como el mercado artesanal de
la regin que se concentra aqu.
En los tiempos recientes, poco ms de 35 aos, el municipio de Cuetzalan se ha
caracterizado por el surgimiento de un gran nmero de organizaciones sociales. Han
predominado las temticas de derechos humanos y gnero, proyectos productivos y salud,
turismo alternativo, reconstruccin y rescate de la memoria histrica y cultural; algunas
estn constituidas en cooperativas, asociaciones civiles o bien como organizaciones de
capacitacin y/o asesora, actualmente muchas de las organizaciones civiles se han ido
conformando en redes para poder incidir tanto en los programas federales, estatales,
municipales o locales sobre un fin comn, como el mismo presente ordenamiento
ecolgico.
III.2 Caractersticas ambientales
Cuetzalan es un municipio desde el punto de vista ambiental muy diverso, est ubicado
justamente en una ladera que va desde los 1,600 msnm, hasta los 180 por la parte norte. Por
su orografa tan accidentada, hace que encontremos multitud de ecotonos y microclimas
variados.

80

Clima. El municipio de Cuetzalan se ve afectado por diversos sistemas meteorolgicos a lo

largo del ao. Durante el verano, el tiempo est determinado por los vientos del este y
noreste (alisios) que transportan humedad del Golfo de Mxico. El viento es obligado a
ascender por la pendiente de la sierra disminuyendo su temperatura y produciendo la
condensacin de la humedad formando nubes (ascenso orogrfico). Las ondas tropicales
son otro sistema meteorolgico que aporta humedad del Golfo de Mxico y mar Caribe a la
mesa central del pas, segn el documento Programa de Ordenamiento.
La temperatura media anual es de 20.15 C en la cabecera municipal de Cuetzalan. La
variacin de la temperatura con la altitud se ajusta a una relacin lineal con un valor alto de
correlacin: la temperatura desciende con la altura a razn de 0.44C por cada 100 metros.
Las temperaturas mximas registradas en ZESA se presentan durante los meses de marzo a
mayo. Como ejemplo de temperaturas extremas: la estacin de Ayotoxco registr una
mxima de 43C el da 5 de mayo de 1975; en Malpico 41C, el 27 de mayo de 1973;
Cuetzalan, 40.7C el da 24 de abril de 1945; el resto de las estaciones que fueron
consideradas para este estudio registraron una temperatura mxima que oscila entre 27C y
39C.
Durante los meses de octubre a febrero se registran las temperaturas ms bajas en el rea de
estudio, Las temperaturas mnimas registradas oscilan entre -9.5C a 1C. El registro de
temperatura mnima ms bajo es de -9.5 C en la estacin de Huahuaxtla los das 18 de
octubre, 3 de noviembre, 17 de noviembre y 23 de noviembre del ao 1976. Oyameles
registr una temperatura mnima de -7.5 C el 6 de marzo de 1987. El 27 de enero de 1988
en Gmez Poniente la temperatura mnima fue de -6 C, mientras que -5C es el valor
mnimo que se ha registrado en la estacin de Zacapoaxtla. POEP (2010).
Lluvia: en trminos de promedio en Cuetzalan llueve 4,141.9 mm al ao. Los meses ms
lluviosos son junio con 633.9 mm y septiembre con un registro de 715.5 mm. Se observa la
presencia de cancula, que consiste en una disminucin en el patrn de lluvias a mitad del
verano. Las lluvias mximas registradas en el municipio de Cuetzalan; es de 412 mm en la
estacin de Cuetzalan el da 22 de septiembre de 1944. Se observa que las lluvias mximas
registradas son ocasionadas principalmente por sistemas tropicales. Los huracanes no
siempre afectan esta zona; sin embargo, cuando lo hace la cantidad de precipitacin que
81

aportan puede ocasionar deslaves, prdidas en los cultivos e incluso inundaciones y

prdidas humanas, como sucedi durante el ao de 1999 a causa de las lluvias que gener
la depresin tropical No. 11.
Dado que para el Cupreder la caracterizacin y el diagnstico de los ordenamientos es un
intercambio de saberes, se encontr la siguiente informacin de los habitantes de las
localidades del municipio en los talleres de participacin social su punto de vista acerca de
los cambios que han observado en el clima de la regin. Manifestaron su preocupacin al
argumentar que en los ltimos aos el clima se ha modificado y se vuelto ms agresivo ya
que afecta la produccin de los cultivos y frutales, caf y pimienta principalmente. Hace
25 aos llova ms y en tiempos ms prolongados y ahora las lluvias y las tormentas son
ms intensas, pero en poco tiempo. Agregaron tambin que haba llovizna continua antes
haba llovizna continua hasta por 15 das, ahora son ms concentrados en pocos das y ms
dispersa. Expresaron tambin su percepcin acerca de un retraso en el inicio de la
temporada de lluvias, ya que afirman ahora las lluvias se presentan principalmente en el
mes de noviembre y no en septiembre, como lo indica la estadstica.
Tambin mencionaron cambios en la temperatura, perciben que llueve menos y hace ms
calor. Ahora quema el sol, mientras que hace 40 aos calentaba. El ambiente es ms clido
y seco, eso ocasiona cambios en los cultivos como este ao en que la flor del caf y
pimienta no cuaj.
Con respecto a los eventos de norte expresaron que hay un retraso en la temporada y antes
afectaban ms a la regin. Por otro lado ahora observan ms das con niebla que en aos
anteriores, ya que actualmente este fenmeno era observado hasta en das de Semana Santa
(marzo-abril).
Hidrologa: existen dos ros importantes para la vida de sus habitantes y sus comunidades;
el ro Cuichat al este y el ro Tozn al oeste del municipio, que conforman aguas abajo los
ros Apulco y Zempoala respectivamente; ambos son formadores de la cuenca hidrolgica
nmero 27B del ro Tecolutla en el pas. Se encuentra subdividida en las cuencas de los ros
Nautla, Cazones, Tuxpan y Tecolutla. Estos ros tienen sus fuentes en la Sierra Norte de
Puebla. La cuenca del ro Tecolutla desagua ms del 16 por ciento de la superficie de
Puebla y tiene numerosos afluentes que drenan desde la laderas superior meridional, hacia
82

la ladera inferior, y de ah hacia el piedemonte inferior y la planicie costera del Golfo de

Mxico.
El estudio hidrolgico que realiz el Cupreder Defini ocho microcuencas para Cuetzalan,
las cuales hemos clasificado en dos vertientes: las que escurren al ro Apulco, y al ro
Zempoala. Hemos nombrado las microcuencas que escurren al Apulco segn el ro o la
comunidad ms importante que tengan cerca: Cuichat, Zoquita, Xilita, Ochiateno, Apulco
bajo, Mazatepec, en el ro Zempoala las microcuencas que confluyen son: Tozn, Tixapan y
Mixiate, DOEP (2010).
Fisiografa: la regin se encuentra caracterizada por la influencia de tres provincias: Sierra
Madre Oriental, Cinturn Volcnico Mexicano y la Llanura Costera del Golfo.
El relieve topogrfico se caracteriza en la zona de estudio denominada zona de estudio
sentido amplio (ZESA), ver anexo H, por elevaciones mnimas menores a los 80 msnm
principalmente en la porcin norte de la zona. Por su parte las elevaciones mximas son de
2,000 hasta los 2,500 msnm, localizadas principalmente en la porcin sur del rea de
estudio.
Geolgicamente la regin presenta una secuencia de rocas sedimentarias, volcnicas y
metamrficas cuyas edades varan desde el periodo prmico en la era primaria hasta la era
cuaternaria. Las rocas volcnicas estn constituidas por coladas baslticas, andesitas, tobas
y depsitos de ceniza y pmez. Se localizan de manera aislada en la parte norte y sur de la
regin (Tsb y Qb). La edad de estas rocas comprende dos periodos de vulcanismo
Oligoceno-Mioceno (vulcanismo terciario (Ts)) y Plioceno-Pleistoceno (vulcanismo
cuaternario (Qb)). Los afloramientos ms antiguos observados pertenecen a la secuencia
metamrfica Xiucayucan, que corresponden a esquistos del Paleozoico (Pp), que se
encuentran afectados por una secuencia de diques de composicin rioltica y dolertica.
stas estn expuestas en el can que forma el ro Xiucayucan, afluente del ro Apulco.
Suelos; Los identificados en la zona de estudio fueron obtenidos de la cartografa del
Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI) y se describen los ms
representativos en la zona.

83

Andosoles. Son formados de cenizas volcnicas con alto contenido de slice ubicados en
zonas de gran actividad volcnica como el eje Neovolcnico, presentan una gran capacidad
de retencin del agua por ser esponjosos en combinacin con la presencia de materia
orgnica en gran proporcin, y son muy susceptibles a la erosin. Se les encuentra al norte
del ro Apulco y la presa La Soledad.
Litosoles. Se observan al noroeste de Cuetzalan, Tetelilla, Cauhuacan, Ozelonacaxtla y
Atlequizayan. Estos se caracterizan por ser suelos extremadamente delgados, menores de
10 cm; dependen de las condiciones topogrficas donde se desarrollan pues se forman en
pendientes abruptas donde no permite que las molculas de suelo se formen. La textura es
fina, su drenaje y su intensidad de erosin dependen de su composicin, constituida de roca
caliza.
Regosoles. Se forman por materiales no consolidados de origen residual, aluvial o coluvial,
muy parecidos al material mineral originario. Su profundidad es muy variada, van de 10 a
100 cm dependiendo de la estabilidad de la pendiente: en sitios inclinados son delgados y
esto hace que sean susceptibles a la erosin. Se le puede observar en casi toda la llanura
costera del Golfo norte y parte del eje Neovolcnico.
Luvisoles. Estos se encuentran en menor proporcin y se observan al sur y poniente de
Nauzontla.
Acrisoles. Se observan al norte de la presa La Soledad abarcando los municipios de
Cuetzalan y Mazatepec.
Nitosol y Feozem. Se localizan al nororiente del rea, cerca de las poblaciones de Ayotoxco
de Guerrero y Buena Vista. Estos suelos estn compuestos de cantidades variables de
arcilla, su drenaje va de lento a moderado y son suelos que son muy susceptibles a la
erosin.
Flora y fauna. En la regin de estudio sobresale la presencia del bosque mesfilo de
montaa, localizado principalmente en las caadas, y el bosque tropical perennifolio, en las
partes ms bajas. Los requerimientos ambientales para dichos tipos de vegetacin generan
un alto nivel de fragmentacin, promoviendo la coexistencia con bosques de pino-encino. A
continuacin se enlistan las caractersticas ms sobresalientes de cada ecosistema.
84

En el municipio de Cuetzalan se localizan dos de los ecosistemas ms importantes por su

riqueza de especies: el bosque mesfilo y la selva tropical. El primero cobra singular
importancia debido a su extensin, ya que ocupa menos del uno por ciento del territorio
nacional, se encuentra sumamente fragmentado y ha sido altamente explotado.
La regin de Cuetzalan en la Sierra nororiental del estado de Puebla se caracteriza por
presentar una marcada heterogeneidad ambiental, ocasionada por encontrarse sobre el Eje
Neovolcnico Transversal que de suyo constituye la frontera entre las dos regiones
biogeogrficas del continente americano: la nertica y la neotropical, la complejidad
geogrfica y la diversidad climtica que entre muchos otros factores la favorecen. Lo
anterior, junto con la historia social de la regin, genera una mancuerna entre diversidad
cultural y diversidad biolgica, ambas conjugan un ejemplo de manejo y relacin sana entre
el ser humano y el entorno, ya que las prcticas agrcolas tradicionales han favorecido la
conservacin y el incremento en la variedad de diversas especies, como dicen los indgenas
miembros de la Organizacin Tosepan Titataniske, producir conservando y conservando
produciendo.
Un claro ejemplo de la relacin hombre-ambiente es el cultivo de caf, que representa la
adopcin de un sistema de cultivo extico por la poblacin indgena creando mayor
diversidad en sistemas de cultivo productivos conformando verdaderas parcelas o
jardines ricos en especies tanto vegetales como animales debido a las condiciones
microambientales y de disponibilidad de recursos generadas por dicho sistema. Lo anterior
est sustentado en diversos trabajos formales en el pas en general y en el municipio de
Cuetzalan en particular, (POEP, 2010).
En Cuetzalan adems se pueden encontrar zonas de cultivo de temporal, caracterizados por
la presencia de maz como especie dominante que adems es anual y cultivos permanentes,
como los rboles frutales. La caracterstica ms sobresaliente de estas prcticas
tradicionales es que constituyen agroecosistemas estables debido a la diversificacin y
rotacin de cultivos, las variedades empleadas, el reciclaje de nutrientes y el empleo
mnimo de insumos qumicos. Otra ventaja de las prcticas locales es que entrevera en los
cultivos varias especies y variedades distintas que proveen para el consumo local o familiar
una dieta variada y balanceada en nutrientes.
85

El sistema, empleado de manera ancestral en la regin y conocido tradicionalmente como

milpa, se caracteriza por la presencia de plantas de maz entre las cuales crecen plantas de
frijol, diversos tipos de chile y calabaza. Cerca de las mrgenes del ro Apulco, tambin se
entreveran plantas de papa. Dependiendo de la altitud, en la zona es factible encontrar
cultivos de rboles frutales o huertos tanto de especies de zonas templadas como de zonas
tropicales.
Por su extensin e importancia tanto ambiental como productiva, el cafetal forma parte
relevante del paisaje de la zona, por lo que es conveniente tratarlo como un enlace
sobresaliente en la conservacin y manejo de los recursos naturales de la regin. La
situacin pasada y presente del cultivo del caf en Mxico tiene mltiples implicaciones
tanto en el terreno ambiental, cultural, social, como en la conservacin de la diversidad
biolgica, (POEP, 2010).
El caf (Coffea arabica) es originario de las montaas del sureste de Etiopa, de manera
natural crece como un arbusto del sotobosque, lo que hace de l una planta ideal para los
sistemas agroforestales de policultivo que reproducen las condiciones de los ecosistemas
forestales naturales. Se introdujo en Mxico durante el siglo XVIII. Sin embargo la
produccin de caf a escala comercial inicia hasta el siglo XIX. Los primeros cafetales se
plantaron en la regin de Soconusco, Chiapas, donde el caf remplaz el cultivo del cacao.
Se identificaron dos de los tipos de cafetal arriba mencionados: el jardn de caf o
policultivo arbreo y el cafetal bajo sombra. El primero se caracteriza por presentar
elementos principalmente tropicales que simulan una estructura arbrea estratificada
donde con frecuencia se combina: el hule, la pimienta, el cedro rojo o rosado, el encino, el
jonote, el jinicuil o chalahuite, el sangregrado, el mamey, la anona, el aguacate, la palma, el
pltano, el naranjo, el mango, la caoba, diversas especies empleadas en floricultura,
Flemingia sp, Zingiber sp, canela (raro), bambs y rboles de nuez de macadamia. Este tipo
de cafetal presenta una enorme tendencia a las prcticas orgnicas, (POEP, 2010).
El cafetal bajo sombra o policultivo comercial se caracteriza por la presencia de rboles de
chalahuite (Inga spuria), pltano o sangregrado o sangre de grado (Croton draco)
principalmente; en algunas zonas se siembra otro rbol tropical como el cedro.

86

El bosque mesfilo de montaa tradicionalmente se considera el ms apto para realizar

actividades agrcolas, principalmente por la disponibilidad de agua prcticamente todo el
ao y por tener suelos ricos en materia orgnica. Los cultivos ms frecuentes son el maz,
frijol, trigo, haba, cebada, soya, avena, papa, tabaco y el caf. Sin embargo, tambin es
sujeto de cortes y talas clandestinas donde los claros son ocupados rpidamente como
potreros y pastizales para favorecer la ganadera, misma que no alcanza condiciones
ptimas por lo abrupto del terreno y la sola presencia de ganado impide la regeneracin
natural del bosque, debido a que los animales se comen los renuevos y compactan el suelo,
(POEP, 2010).
Pocas veces se ha considerado al bosque de niebla como un ecosistema de vocacin
forestal, sin embargo provee materia prima como madera, frutos, gomas, resinas, curtientes,
fibras y plantas ornamentales (orqudeas, palmas, helechos, etctera). Lo anterior es motivo
suficiente para considerar reservas de vegetacin original ya que estas fungen como bancos
de germoplasma tanto vegetal como animal. El bosque de niebla es un ecosistema frgil
pero de suma importancia por los servicios ambientales que aporta y desafortunadamente su
prdida contribuye a crear zonas de semiaridez, en Cuetzalan es elemental conservar este
ecosistema.
Conociendo todos los beneficios de los sistemas cafetaleros bajo sombra, particularmente
de los llamados jardines de caf resulta muy conveniente impulsar este tipo de
produccin que no slo permite la diversificacin de la economa tanto familiar como local,
sino favorece la continuidad y permanencia de los ecosistemas, ajustndose a un modelo
tradicional, ilustrado en el esquema propuesto por A. Challenger (1998) citado en el estudio
de Ordenamiento Ecolgico.
La informacin faunstica de la zona se obtuvo de diversas fuentes bibliogrficas, de la
informacin de colecciones cientficas y de las bases de datos proporcionadas por
CONABIO. Este anlisis faunstico se enfoca al grupo de los vertebrados por ser el grupo
de animales mejor conocidos, con gran importancia econmica y porque muchos de ellos
son excelentes indicadores de salud de los ecosistemas. Los vertebrados se agrupan en
peces, anfibios, reptiles, aves y mamferos.

87

Los peces de aguas dulces de Mxico suman ms de 380 especies, distribuidas en cuencas
hidrolgicas tanto de regiones tropicales hmedas como templadas. Han colonizado
ambientes muy variados como cavernas profundas, mantos freticos, cenotes, manantiales
de aguas termales, lagos salados, ros de agua clara o turbia, y pozas aisladas en montaas,
desiertos y valles.
En los ros y depsitos de agua del municipio de Cuetzalan se identifican ocho especies de
peces, representadas en cinco familias. Una de ellas es endmica a Mxico y otra se
encuentra enlistada en la NOM-059 como especie amenazada. Cabe sealar que pescadores
de la regin reportan ms especies, pero desafortunadamente la ausencia de estudios
formales de la ictiofauna de la regin impide tener un inventario completo.
En Mxico existen 290 especies de anfibios y 750 de reptiles, de las cuales el 52 por ciento
son endmicos. La diversidad de estos vertebrados se incrementa de las regiones templadas
a las tropicales y se concentra el mayor nmero de endemismos en las islas del Golfo de
California, en las selvas secas de la vertiente del Pacfico, en los bosques de niebla de la
Sierra Madre del Sur y en los bosques de pino del Eje Neovolcnico, (POEP, 2010).
Para el municipio de Cuetzalan se reportan 52 especies, contenidas en 16 familias, de las
cuales corresponden a 19 especies de anfibios y 33 de reptiles; once de las cuales son
endmicas a Mxico y 16 se encuentran bajo alguna categora de proteccin en la NOM059.
La avifauna de Mxico es una mezcla de especies de Norteamrica, del Caribe y de
Sudamrica. El setenta por ciento de las especies se localizan en los trpicos, sin embargo,
los endemismos se concentran en la Sierra Madre Occidental, el Eje Neovolcnico y las
selvas de la costa del Pacfico.
El anlisis de la avifauna del municipio de Cuetzalan arroja la presencia potencial de 408
especies, contenidas en 52 familias; de las cuales 14 son endmicas y 59 consideradas bajo
alguna categora de proteccin en la NOM-059. La capacidad de movimiento de las aves
trae como consecuencia que muchas especies busquen sitios ms adecuados para pasar las
temporadas ms adversas en sus sitios de residencia, por lo que migran a lugares con
condiciones ms favorables. En el municipio de Cuetzalan el 22.54 por ciento son
migratorias, es decir se encuentran en la zona para anidar o en busca de alimento durante la
88

temporada invernal. Tambin se identifican seis especies consideradas como transitorias, es

decir que durante su recorrido migratorio pasan durante un periodo corto de tiempo por el
territorio nacional, particularmente en el municipio de Cuetzalan. Cabe sealar que hay que
considerar que muchas de las especies residentes realizan migraciones altitudinales,
siguiendo los recursos necesarios para su supervivencia, (POEP, 2010).
En el municipio de Cuetzalan y a partir de la revisin de las diferentes fuentes consultadas
y derivado de la informacin durante las mesas de trabajo que se llevaron a cabo como
parte de este proceso de Ordenamiento Ecolgico, se registran 108 especies contenidas en
19 familias, de las cuales nueve son endmicas a Mxico y 21 se encuentran bajo alguna
categora de proteccin en la NOM-059.
Segn Flores-Villela y Gerez (1994) citado en el estudio, se presentan cinco tipos de
vegetacin en Mxico que destacan por el nmero de especies de vertebrados que habitan
exclusivamente en ellos (distribucin restringida) y sus endemismos, estos son el bosque de
Quercus (Bosque de encino), el bosque mesfilo de montaa, el bosque de conferas, el
bosque tropical caducifolio (selva baja caducifolia) y el matorral xerfilo. Dos de los
anteriores se localizan en el municipio de Cuetzalan.
En el municipio de Cuetzalan se presentan diferentes tipos de vegetacin y sistemas
agrcolas que favorecen la presencia de la gran variedad de vertebrados. Los tipos de
vegetacin fueron definidos a partir de la clasificacin de J. Rzendowsky y el trabajo de
campo, de tal suerte que para el municipio se identifican 10 tipos diferentes incluidos
depsitos de agua y diversos agroecosistemas. En cuanto al nmero de especies por grupo
de vertebrados distribuidos en los diferentes tipos de vegetacin se tiene observan
resultados muy particulares, por ejemplo, los anfibios y reptiles se concentran en la selva
tropical y el bosque de niebla (25 especies); una posible explicacin a este fenmeno son
los muestreos que quiz se enfocaron exclusivamente a estos tipos de vegetacin, (POEP,
2010).
Debido a la capacidad de movimiento de las aves, se encuentran presentes en todos los
ambientes, sin embargo, la mayor diversidad especfica se encuentra en la selva tropical
(235 especies) y las reas con agricultura de temporal (229 especies).

89

Los mamferos resultaron ser ms abundantes en la selva tropical (74 especies), el bosque
de pino (62 especies) y el bosque mesfilo (51 especies). Cabe sealar que el nmero de
especies de mamferos se incrementa considerablemente debido a que las especies de
murcilagos sobrepasan a cualquier otro grupo en nmero. Es de consideracin el hecho de
que los tipos de vegetacin muy modificados como lo son la agricultura de temporal y
pastizal cultivado.
Se encontr que el mayor nmero de especies se distribuye en la selva tropical (334
especies) y el tipo de vegetacin con menor riqueza especfica son los ros y depsitos de
agua del municipio (43 especies). A la selva tropical le siguen el bosque de pino y el
bosque de niebla con 203 y 180 especies respectivamente. De los ambientes modificados, el
que presenta mayor riqueza de especies es la agricultura de temporal con 244 especies,
seguido de la vegetacin secundaria con 171 especies. La agricultura de temporal concentra
un nmero importante de especies (244), cabe sealar que como se aprecia en el anlisis
anterior la mayora son aves. Sin embargo el cafetal concentra 135 especies que comparte
con los ecosistemas ms conservados del municipio hasta en un 75 por ciento, tal es el caso
del bosque mesfilo; (POEP, 2010).
La vegetacin que mayor nmero de endemismos concentra es la selva tropical (16
especies), mientras que en el bosque de pino y el bosque de niebla se concentra el mayor
nmero de especies bajo alguna categora de proteccin (27 y 24 especies respectivamente).
De los ecosistemas modificados, la vegetacin secundaria alberga 24 especies bajo alguna
categora de proteccin en la NOM-ECOL-059.
Los rangos altitudinales determinados para la zona estn relacionados con factores
climticos, geomorfolgicos, de vegetacin y perturbacin humana quedando de la
siguiente manera: a) menos de 250 msnm, b) de los 250 a 500 msnm, c) de los 500 a 800
msnm y d) ms de 800 msnm.
Los resultados arrojados de esta descripcin muestran que en general, el nmero de
especies de vertebrados se incrementa gradualmente a lo largo de los intervalos definidos,
al igual que las especies endmicas y las especies bajo algn tipo de proteccin en la NOMECOL-059 . En el caso de la distribucin altitudinal por grupo taxonmico, el patrn se
repite para todos los grupos, sin embargo en el rango de menos de 250 msnm es decir la
90

llanura costera no se registran anfibios y reptiles. Una posible explicacin al

comportamiento anterior es que la vegetacin que presenta mayor deterioro se encuentra en
esta cota altitudinal y corresponde a la selva tropical, y las partes mejor conservadas se
localizan en la cota de ms de 800 msnm y corresponden al bosque de niebla o mesfilo de
montaa.
El municipio de Cuetzalan del Progreso reviste una enorme riqueza natural y cultural, la
conformacin tan compleja del territorio ha generado un mosaico de microclimas y vegetal
que favorecen la presencia de una gran cantidad de especies tanto animales como vegetales.
Un importante factor para el manejo y conservacin de los recursos naturales del municipio
que de algn modo ha frenado el deterioro ambiental es la adopcin de cultivos exticos
por grupos indgenas que a travs de una cuidadosa seleccin de elementos lejos de
empobrecer el territorio lo enriquecen con alternativas viables de supervivencia y un nulo o
bajo deterioro ambiental. Tal es el caso de los jardines de caf y la permanencia de la
milpa.
Desde un punto de vista ecobiogeogrfico, el territorio municipal de Cuetzalan del Progreso
reviste gran importancia por constituir los lmites ms norteos de dos de los ms
importantes ecosistemas neotropicales, el bosque de niebla o mesfilo de montaa y la
selva tropical (subcaducifolia o mediana). Ambos proveen importantes servicios
ambientales, tales como el generar la captacin ms importante de agua de lluvias por su
densidad forestal y ser el origen de una gran cantidad de escurrimientos tanto superficiales
como profundos generando la recarga de agua a los mantos freticos de la zona. Retomando
la diversidad faunstica de la zona, en este trabajo se ha encontrado una enorme riqueza de
vertebrados registrndose 576 especies de las cuales 42 son endmicas a Mxico y 106 se
encuentran bajo algn criterio de proteccin en la NOM-ECOL-059-2001.
Esta informacin y su anlisis determinaron zonas de alta diversidad en el municipio para
establecer reas ncleo que permitan decretar reas Naturales Protegidas que garanticen la
proteccin de un mayor nmero de especies y hbitats. El regular el uso de suelo y detener
aquellos cambios que modifiquen drsticamente las estructuras y procesos del ecosistema,
es uno de los objetivos que logro el Programa de Ordenamiento de Cuetzalan.
III.3 Sntesis del ordenamiento
91

Fue en el ao 2006 y 2007, cuando capital extranjero de origen espaol intent realizar un
megaproyecto turstico en la zona ecolgica del municipio ms conservada, donde se
pretenda ubicar un centro hotelero para aprovechar el paisaje cultural y ambiental, de la
principal zona de recarga de agua y de servicios ambientales, en el ltimo reducto de
bosque de niebla del municipio, todo esto con apoyo de algunas dependencias de gobierno
como la comisin encargada de los derechos indgenas del pas. Las organizaciones
sociales del municipio y externas como la Coordinadora Regional de Desarrollo con
Identidad (CORDESI) reaccionaron a tiempo y pararon con mltiples acciones y
organizacin social las intenciones de traer progreso a la regin.
Sin embargo las organizaciones saban que el capital puede esperar el tiempo necesario
para volver a intentar explotar ese territorio, por lo que deberan de poner lmites al uso del
suelo, ya que la autoridad municipal futura no garantizaba el cuidar el patrimonio de todos,
de ah nace la idea de crear un instrumento legal, que formalice que los sectores ya
establecidos en la zona tienen prioridad para explotar de manera sustentable los recursos de
la regin.
Ante la posicin general de rechazo de los sectores econmicos, sociales y usuarios del
territorio y la poblacin en general de Cuetzalan, quienes mandaron la advertencia
contundente al gobierno de que no se permitira ningn proyecto que destruyera lo que el
mismo estado haba promovido al ser declarado a Cuetzalan Pueblo Mgico. Fue la
sociedad civil de Cuetzalan quien contact al Cupreder que ya tena experiencia en la
elaboracin de los ordenamientos ecolgicos; lo que sigui fue que la autoridad municipal
tuvo el acierto de no slo sumarse a este esfuerzo, sino adems de encabezarlo
exitosamente.
En este caso el recurso agua, fue el detonante para la defensa del territorio. El agua como
sabemos es el recurso ms buscado desde el establecimiento de las primeras comunidades
prehistricas y se destina desde tiempos inmemoriales al servicio personal, las actividades
productivas, las domsticas, las agrcolas, las de acuacultura dulce, el transporte, los
servicios, el turismo, el recreo y, ms recientemente, a procesos industriales y la generacin
de energa.

92

Con el objetivo de conocer, identificar y verificar en campo algunos de los ms importantes

manantiales, captaciones, cajas de almacenamiento y distribucin de agua en la parte alta
del municipio --comprendida entre 1,000 y 1,600 msnm,-- justo donde se pretenda instalar
el megaproyecto: en el estudio de ordenamiento se realizaron recorridos con la finalidad de
recabar informacin para plasmarla en un mapa de distribucin municipal del agua potable,
como punto central de este ordenamiento.
La informacin utilizada para el Ordenamiento proviene de mapas y croquis
proporcionados por el Ayuntamiento de Cuetzalan, los talleres celebrados en cada junta
auxiliar desde septiembre de 2009 hasta febrero de 2010; el Comit Central del Agua
quienes disearon las rutas y recorridos para el trabajo de campo y salidas para la ubicacin
de los manantiales, captaciones y tanques de distribucin. Las comunidades prestaban a
guas y dems voluntarios. Se gest todo un movimiento ciudadano para aportar
informacin para proteger el vital lquido.
En general el estudio requiri de varios especialistas y temas a tratar para conocer la regin,
por lo que se tuvo que estudiar entre otras muchas cosas la geologa, edafologa, biologa, la
agricultura, la meteorologa, la historia, los aspectos econmicos, la organizacin social, la
reglamentacin actual, tanto a nivel municipal, estatal y nacional, y todo este conocimiento
intercambiado con los actores econmicos y sociales usuarios del territorio.
Un instrumento fundamental desde el punto de vista tcnico fue estudiar el cambio de uso
de suelo y vegetacin a una escala de 1:20,000; y a una escala temporal de comparacin de
30 aos, de 1979 a 2009 (ver anexo E). Para el anlisis fueron utilizadas imgenes de
ortofoto de 1978 y 1979 para fotointerpretacin con cuatro salidas a campo; adems fueron
usadas imgenes Espot de satlite del 17 de abril de 2006, 25 de abril de 2007, 15 de
febrero de 2008 y 31 de agosto de 2008, y verificacin en campo y con actores sociales del
municipio en 2009 y 2010.
Algunas capas de informacin slo se encuentran a una escala de 1:250,000, tales como:
geologa, geomorfologa, edafologa e hidrologa superficial, aunque en algunos puntos
especficos se hizo verificacin de campo.
Es importante sealar que para lograr el objetivo de tener un ordenamiento integral se tuvo
que conjuntar y hacer congruentes estudios paralelos y simultneos, que son necesarios
93

para lograrlo; nos referimos al Esquema de Desarrollo Urbano, publicado por el Peridico
Oficial del Estado de Puebla decretado el 31 de diciembre de 2010. Y por otra parte un
estudio de peligros en todo el municipio, para tener un panorama claro en el uso del suelo
actual.
Como antecedente regional la CONABIO desarroll en l pas un proyecto de Regiones
terrestres prioritarias el cual pretende identificar unidades estables ambientalmente. Lo
que se busc fue la alta representatividad de la biodiversidad, la posesin de riqueza
ecosistmica, as como la integridad ecolgica funcional significativa y que representasen
una oportunidad real de conservacin. De este ejercicio multidisciplinario a cargo de
diferentes grupos de trabajo del medio cientfico nacional, se identificaron 151 Regiones
Terrestres Prioritarias (RTP) de nuestro pas, cuya proteccin es indispensable. Entre ellas
se cuenta la RTP 105 que incluye los estados de Puebla y Veracruz y cuya superficie es de
1284 km2, y que incluye al municipio Cuetzalan, DOEP (2010).
Entre las acciones enfocadas a la proteccin y conservacin de la diversidad biolgica
destacan la creacin de reas naturales protegidas y el instrumento denominado
ordenamiento ecolgico territorial los cuales tienen como objetivo la regionalizacin del
territorio como parte de la planeacin y la aplicacin de polticas sectoriales en el pas,
(Arriaga, et. al, 2000), citado en Programa de Ordenamiento Ecolgico.
Lo anterior ha sido una preocupacin de los ecologistas por conservar los reservorios
naturales, consientes que los actores econmicos externos con gran capital, estn tentados a
utilizarlos para explotarlos. Ante una amenaza de ese tipo naci desde la sociedad de
Cuetzalan y sus organizaciones sociales diversas, la idea de ordenar el territorio para
blindarlo del capital e intereses externos a la comunidad.
En trminos administrativos y legales sobre la elaboracin del estudio de ordenamiento
ecolgico la base metodolgica fue retomada de los Trminos de Referencia para el
Programa de Ordenamiento Ecolgico Local de 2009 y la actualizacin del 2010, de
Semarnat.
Fue recopilada informacin del INEGI a escala 1:50,000 en formato digital e impreso, junto
con los mapas temticos: la topografa para obtener las microcuencas, digitalizarlas
mediante el programa de ARC View 3.2, y el temtico de aguas superficiales para comparar
94

los ros que aparecen a esa escala. Adems se hace uso de la informacin disponible de la
CNA.
Tambin fue recopilacin de informacin de informantes locales en los distintos talleres
que se llevaron cabo en las juntas auxiliares y en la cabecera municipal.
Sobre geologa, fisiografa y edafologa. Se utiliz la metodologa consiste en la solucin
de un problema mediante el anlisis de la interaccin de diferentes factores que integran el
mismo. Esta metodologa se adapt a un procedimiento de tres niveles de estudio Nivel I.
Comprende una recopilacin bibliogrfica y cartogrfica existente en la zona, sobre
geologa, geofsica, hidrologa, edafologa y topografa. La informacin faltante se
complementa con el anlisis de imgenes de satlite, fotografas areas y reconocimientos
de campo. En este nivel de estudio, se disea una base de datos donde se concentra la
informacin para su manipulacin. La informacin a detalle sobre las cartas e imgenes
usadas est en los metadatos del Sistema de Informacin Geogrfica (SIG).
Nivel II. En este se hace un anlisis de las caractersticas fsicas del nivel I y las posibles
interacciones entre ellas. Todo se realiza con un SIG. Los resultados de estos anlisis
debern conducirnos a identificar las zonas aptas para desarrollar las diferentes actividades
econmicas de manera sustentables, as como aquellas reas susceptibles a los peligros a
los fenmenos naturales.
Nivel III. En esta etapa los mapas generados en el nivel II son combinados con la
infraestructura existente, y con las tendencias del desarrollo de las diferentes actividades
socioeconmicas en la regin, para identificar las zonas de mayor riesgo y poder proponer
las medidas de mitigacin ms adecuadas.
Sobre la construccin y consulta del modelo podemos decir lo siguiente: se recurri a la
metodologa de la escuela de investigacin-accin participativa que propone que cada
regin pueda organizarse como Estado es decir, como un Estado Regin y entendida no
como un ente autrquico, autnomo y soberano sino como unidad de manejo tcnico
administrativo.
Fals Borda el idelogo de esta metodologa la llam La rebelin de la periferia, que no es
otra cosa que el surgir de los movimientos sociopolticos de carcter regional que piden y
95

exigen el fortalecimiento de la democracia participativa recurriendo al constituyente

primario para cambiar este modelo elitista y excluyente en el manejo socioeconmico
administrativo y territorial de un pas (o regin), (POEP, 2010).
Entre los objetivos deseados, segn enumer Fals Borda, de un Ordenamiento, estn
aprovechar el territorio con base en su vocacin material, sus particularidades a partir de la
topografa, el clima, los suelos y los grupos culturales y suelos y los grupos culturales y
proteger el medio ambiente, mejorar la calidad de vida de sus habitantes del municipio en
todas las regiones, inducir al desarrollo armnico de todas las subregiones y consolidar la
participacin en el beneficio del fortalecimiento de la autonoma local y la democracia
participativa.
Las implicaciones del Ordenamiento Ecolgico para un proceso de planeacin participativa
son actualmente incontrovertibles. Un ejercicio de planeacin que no aborde la forma en
que est organizado el territorio y la manera en que ha de organizarse en cierto periodo no
puede considerarse serio. Existe consenso respecto a que en toda intervencin dirigida al
Ordenamiento Territorial Comunitario (OTC) deben cooperar de manera activa un equipo
tcnico integrado por especialistas de diversas disciplinas y la comunidad representada por
sus rganos tradicionales de toma de decisiones (asambleas, autoridades y comisiones de
trabajo).
La reflexin territorial es, en muchas de las metodologas de planeacin participativa
utilizadas hoy en da, un punto de partida para el anlisis de la problemtica ambiental,
productiva o de los servicios pblicos de una comunidad. En innumerables talleres de
planeacin participativa se emplean los mapas sociales o de percepcin como herramienta
de apoyo.
Los mapas sociales son mucho ms que un instrumento de trabajo participativo o un
modo de obtener la informacin territorial que no se encuentra disponible en la
cartografa del Instituto Nacional de Geografa, Estadstica e Informtica (INEGI):
permiten la manifestacin de valoraciones sobre la importancia de los procesos de
transformacin espacial; las dimensiones, la posicin y la orientacin de los objetos
representados expresan la priorizacin territorial desde la percepcin de las propias
comunidades.
96

Para el caso de Cuetzalan del Progreso, el Cupreder dise una estrategia especfica de
trabajo comunitario con el doble objetivo, en la primera etapa, de construir una base social
que posibilite familiarizar el ordenamiento entre los actores sociales como herramienta
flexible de planificacin del uso del territorio, y tambin hacer el anlisis espacial necesario
segn se explica lneas arriba. Partimos de sesiones de discusin y diagnstico de las
problemticas particulares por junta auxiliar, siendo sta la escala territorial elegida en
virtud de reconocer en sta una administracin articulada con la autoridad municipal, y que
al mismo tiempo funciona a su vez articulando instancias de gobernanza tales como los
comits de distintos tipos, las organizaciones sociales para distintos fines. La enumeracin
y descripcin de problemtica inclua considerar los orgenes de la misma, y el futuro
deseado (prospectiva).
Se consider importante que a cada sesin asistiera cada junta auxiliar bien representada,
esto es, presentes las autoridades locales electas al cargo (presidencias auxiliares),
designadas por usos y costumbres (fiscales y otros), comits de distintos servicios
(escolares, agua), organizaciones productivas o prestadoras de servicios radicadas en el
sitio (artesanos, cafeticultores, madereros, pajareros, tursticas y pezmeros), organizaciones
solidarias (cajas de ahorro, cooperativas).
Como se ha delineado ms arriba, la propuesta de trabajo en las sesiones de construccin
del Ordenamiento descans en procurar problematizar de manera colectiva y analizar las
causas y efectos de las problemticas. Result importante no extraviar una visin de
conjunto, territorial y no simplemente de aprovechamiento de los recursos naturales.
En las sesiones de los talleres se realizaban los trabajos en mesas: una de ellas discuta y
analizaba la historia de la comunidad; los temas a tratar fueron: caractersticas de la
poblacin, e infraestructura actual, usos de los recursos naturales, actividades econmicas,
institucionalidad (como sistemas de cargo, partidos polticos, formas de eleccin,
liderazgos locales, religin), cultura, (lengua, genero, tradicin, sitios sagrados).
Otra de las mesas se analizaba las caractersticas ambientales con temas como: usos de
suelo, recursos naturales (flora, fauna, agua, suelo, cavernas), la fragilidad y la
disponibilidad de los recursos, las formas de produccin antigua y las actuales, los agentes
externos entre otros temas relacionados.
97

Finalmente otra de las mesas trataba la economa familiar con temas como; composicin de
la economa familiar, empleo, ingreso, migracin, subsidios de gobierno (procampo,
Oportunidades), acceso a la educacin, entre otros.
Todos estos temas se visualizaron en el antes, en el durante y en el despus, con la
intensin de que los talleristas conjuntamente con la informacin tcnica, tuvieran la
claridad de que fueron ellos o sus antepasados los que han modificado su territorio y son
ellos los nicos que podrn sacar los escenarios futuros ideales que la comunidad desea.
Los talleres en plenarias con las diversas mesas se analizaban con el mtodo de FODA
(fortaleza, oportunidades, debilidades y amenazas) para lograr visualizar el nivel de
organizacin actual y las capacidades de la comunidad para lograr ciertos fines, en estos
casos ordenar su territorio.
Estos aspectos a estudiar combinados con el conocimiento tcnico-cientfico del Cupreder,
por ejemplo la realizacin de un foro sobre Cuetzalan, donde participaron tanto las
organizaciones sociales como acadmicos permiti dar como resultado el conocimiento de
la regin en todos los temas posibles y determinaron dar con la propuesta de Modelo de
ordenamiento.
Como ya se dijo anteriormente una herramienta muy til fue un anlisis comparativo de
cambio de uso del suelo que el Cupreder realizo para todo el municipio, (ver mapas anexo)
en l se muestra como se ha utilizado el territorio, y tambin nos indica tendencias que
sirven para sacar los escenarios tendenciales, como dice la norma en la elaboracin de un
ordenamiento.
En el siguiente cuadro podemos ver como el bosque mesfilo en estos 30 aos ha
disminuido en mil 138 hectreas (has); as tambin como la selva mediana 470 has, por otra
parte los acahuales han aumentado, en casi 800 has, lo que indica que algunos terrenos
dejaron de cultivarse y estos pasan a ser acahuales, estos datos son los negativos desde el
punto de vista ecolgico.
Sin embargo cuando hablamos del cafetal bajo sombra encontramos que subi en ms de 2
mil 280 has, en esos 30 aos y esa es una buena noticia, este tipo de cultivo es lo que los
expertos como Vctor Toledo y Eckart Boege le llaman jardines de caf, en este paisaje se
encuentra la gran diversidad de flora y fauna, y hay casos donde se han encontrado hasta
98

ms de 100 plantas en una hectrea, de utilidad diversa para la poblacin, que va desde
frutales, verduras, medicinales, hongos, ornato y otros productos de algn uso, segn
informacin recabada en talleres. Este indicador nos muestra que la cultura indgena a
logrado producir conservando, un gran aporte a la ecologa de la conservacin, (POEP,
2010).
Tabla 1. Comparativo de usos de suelo 1979-2009. Municipio de Cuetzalan Puebla.
Usos de suelo / en hectreas

Ao 1979

Ros

29.9

Bosque de pino/acalocote

85.48

53.95

-31.53

Bosque mesfilo de montaa/Kuojta

3,661.96

2,523.13

-1,138.84

Cafetal bajo sombra

2,533.98

4,816.04

2,282.06

Frutales tropicales

40.12

40.12

Pastizal cultivado/Ixtauat/ potrero

3,278.2

2,236.58

-1,041.62

Policultivo arbreo/kuojtakiloyan

559.84

1,249.51

689.6

Policultivo herbaceo/milpa/milaj

2,264.8

2,147.68

-117.1

Sedimentacin de arenas y gravas

21.14

35.63

14.4

Selva mediana subperennifolia/kuojta

617.36

147.34

-470.02

2,053.54

797

2,659.01

-1,146.28

Vegetacin secundaria arbrea de bosque 1,255.72

Ao 2009
32.6

Diferencia
2.69

mesfilo de montaa/acahuales/mictahual
Vegetacin secundaria de selva mediana 3,805.3
subperennifolia/acahual
Zonas suburbanas

8.02

40.95

32.93

Zona urbana

44.53

129.68

85.16

TOTAL del territorio

18,166.23

18,166.23

Fuente: Elaboracin Cupreder 2010.

99

Otro dato interesante es que los acahuales donde debera haber vegetacin secundaria de
selva mediana estn disminuyendo en mil 146 has. Esto indica que se est sustituyendo con
el cultivo de cafetal bajo sombra principalmente, situacin benfica.
El caso de la zona urbana, es muy significativo que se haya aumentado en 85 has, que
aunque en trminos absolutos no es mucho en trminos relativos es muy significativo ya
que se triplic en 30 aos, si la tendencia continua el panorama urbano amenaza al entorno,
no solo en trminos del territorio sino en las implicaciones que trae el hecho del
crecimiento de una ciudad; basura, impacto al entorno, uso de materiales, desechos, erosin
de la cultura, etctera.
El Programa de Ordenamiento Ecolgico que se define para el municipio de Cuetzalan
tiene el siguiente objetivo: Potenciar un desarrollo econmico productivo de manera
sustentable cuidadoso del medio ambiente, que eleve la calidad de vida de los pobladores y
que sea respetuoso y armnico con la cultura local.
En ese sentido las estrategias del Programa se plantean considerando; la cosmovisin de la
poblacin indgena que representa al 72.6 por ciento la poblacin total del municipio y que,
sin duda ha moldeado el uso del territorio y la peculiaridad paisajstica del entorno social y
natural. El conocimiento milenario de la poblacin indgena en las prcticas productivas y
el sentido de preservacin ecolgica reflejado a travs del manejo del cafetal (kuojtakiloyan
o monte productivo).
Finalmente el ordenamiento se sintetiza en un mapa que a continuacin se muestra donde
aparecen las diferentes Unidades de Gestin Ambiental (UGAs), con sus diferentes
polticas ambientales ya descritas en el capitulo anterior de este trabajo.
El color rojo de las manchas del mapa, significan que son UGAs de Proteccin, es decir en
estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento, fueron decretados
as porque tienen valor ecolgico alto o son zonas de recarga o manantiales que hace
necesarios tenerlos protegidos. Protegiendo principalmente el recurso agua. Esta poltica de
Proteccin es la ms restrictiva.
Las manchas verdes son las UGAs de que tienen asignada la poltica de conservacin. Estas
reas no se pueden tocar por su importancia ecolgica y deben de permanecer as; son reas
100

con bosque mesfilo, en ellas se permiten algunas actividades como turismo con un bajo
nivel de carga, esta polica en menos restrictiva que la de proteccin pero tiene la funcin
de preservar intacta la vegetacin de sus reas.
Figura 3. Polticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecolgico del
municipio de Cuetzalan del Progreso Mxico.

Fuente: Programa de Ordenamiento Ecolgico del Municipio de Cuetzalan. 2010.

101

Las UGA de color amarillo, son la de la poltica de restauracin lo que indica que en ellas
el territorio tiene la vocacin del suelo para que alcancen el nivel de la poltica de
Conservacin, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de
conservacin de suelos entre otras, en estos lugares el ordenamiento, dice como se debe
alcanzar un estado deseable ecolgicamente hablando.
Las UGA de color claro indican que son zonas donde la poltica ambiental es de
Aprovechamiento Sustentable, es decir en esta parte del territorio se busca aprovechar el
territorio pero con reglas muy especificas de cmo hacerlo, en esta caso se acord por
ejemplo que la Agricultura debe de ser orgnica y que todos los programas de gobierno no
deben de chocar con este objetivo, por ejemplo el de cuadrar que no haya apoyo de
gobierno municipal, estatal y nacional de insumos qumicos.
Las manchas de color oscuro son las zonas urbanas que son reguladas por el esquema de
Desarrollo Urbano, que entre otras cosas novedosas es que en estos lugares no se pueden
instalar industrias de gran tamao o infraestructura que la desarrolle o induzca.
Queda claro que el ordenamiento Integral de Cuetzalan, cuida que actividades econmicas
diferentes a las ya existentes antes del decreto estn prohibidas, de tal forma que la minera
que amenaza estos territorios, pues ya estn dadas algunas concesiones se enfrentaran a una
asignacin del uso del suelo contraria a sus propsitos.
III.3.1 Los logros ms significativos del ordenamiento
Este municipio ha tenido ya logros importantes de defensa de su territorio por tener un
ordenamiento ecolgico basado en la participacin social. Mencionaremos tres los ms
significativos; el caso de la empresa Televisa que es ms emblemtico en defensa de la
cultura, el caso Walmart, y el caso Pemex.
El caso Televisa: en el ao 2010, con motivo de centenario de la revolucin mexicana y el
bicentenario de la independencia de Mxico, la empresa Televisa realizo varios spot,
relacionados a la cultura exaltando la belleza mexicana, por lo regular salan imgenes de
artistas conocidas con atuendo indgena y paisajes de nuestro pas, y frases como, estrellas
del bicentenario. En Cuetzalan una de las juntas auxiliares con mayor arraigo cultural es
102

San Miguel Tzinacapan, donde la tradicin de las danzas es muy fuerte y donde ao tras
ao de manera religiosa se renen el da de San Miguel el 29 de Septiembre. Los ms
conocido es el ritual de los voladores, pero los negritos y los migueles, entre otros dan
un entorno de una fuerte cultura religiosa indgena ligada a la danza.
Este espectculo tradicional, la empresa Televisa quiso aprovecharlo para ponerlo en la
pantalla, sin consultar a los actores de este ritual formal de este pueblo; la empresa lleg
con su gran equipo de filmacin a ordenar como deberan de formarse para salir en
televisin este evento. Cuando los pobladores se dieron cuenta de ello, y motivados por las
reuniones del ordenamiento en los talleres de construccin, se haba concluido que la
cultura se ha convertido en una mercanca, y el patrimonio cultural no solo es un territorio
sino lo que hay ah. Con base en lo anterior se logro consensuar despus de discutir ms de
medio da por todos los representantes del pueblo, la pertinencia de no regalar un recurso
que iba a tener resultados econmicos a esta empresa, por lo que Televisa tuvo que sacar su
equipo de grabacin del pueblo de Tzinacapan, sin permitirse ninguna filmacin.
Cabe mencionar que en esas fechas el ordenamiento ecolgico no estaba decretado, pero la
participacin social en su elaboracin tenia por esos das ya una claridad de lo que son los
bienes culturales y los talleres de construccin del Ordenamiento facilitaron ponerse de
acuerdo de manera unnime al saqueo de la cultura, como algunos vecinos argumentaron a
pesar de que la presidencia auxiliar ya haba dado la autorizacin.
El caso Walmart. A finales de 2010 esta empresa intento establecerse en la cabecera
municipal de Cuetzalan por va de una tienda de Bodega Aurrera. El ordenamiento estaba
en la etapa final de su construccin, pero el tema de la cultura y los usos del suelo ya
estabas estudiados y consensuados por todos los actores econmicos y sociales. La
presidencia municipal dio el anuncio al comit de ordenamiento ya activo en ese momento
para que dictaminara si proceda o no a dar el permiso de cambio de uso del suelo y el
permiso de construccin, facultades del municipio consagrados en el artculo 115
constitucional.
El Comit en funciones sesion y de manera unnime este dictamin, la improcedencia de
que una tienda con caractersticas de Walmart, pues pona en peligro a la cultura de un
denominado Pueblo Magico por autoridades nacionales. Otro de los argumentos claves
103

fue que el ordenamiento integral, en su apartado de su Esquema Municipal de Desarrollo

Urbano, realizado a la par como parte del ordenamiento integral, recomendaba no romper
con el paisaje de construccin de un pueblo como Cuetzalan. Otro fue que el ordenamiento
en general protege a los sectores econmicos ya establecidos de agentes externos, pues
ellos, los ya establecidos por derecho de antigedad tienen prioridad ante nuevos. Otro
argumento fue que el tianguis tradicional indgena y de trueque iba a ser desplazado por las
caractersticas de esta empresa trasnacional. El aspecto de riesgo o peligro por las
caractersticas de construccin de las instalaciones, en donde abundan las cavernas en la
ciudad de Cuetzalan, fue otro argumento, esto ltimo fundamentado en un Atlas de Peligro,
realizado tambin por el Cupreder.
Con los argumentos anteriores basados en las facultades del Ayuntamiento Municipal, y
con una posicin contundente de los sectores sociales el permiso fue negado a la empresa
Walmart, gracias al consenso y reglamentacin del uso del suelo del ordenamiento
territorial integral.
Caso Pemex: el Ordenamiento Integral de Cuetzalan, en sus principios protege a los
sectores econmicos ya establecidos y a estos ltimos ordena y regula el uso adecuado del
territorio, es decir no solo protege a los ya establecidos si no les dice como deben de utilizar
el territorio de manera sustentable.
El ordenamiento adems establece que ninguna actividad de extraccin de recursos de
empresas nuevas se instale, por ser una regin ecolgica y culturalmente importante para
toda la regin, el estado y el pas. Todo establecimiento de extraccin o proyecto de
construccin deber de pasar por el Comit de Ordenamiento Territorial Integral de
Cuetzalan (COTIC), fundamentado en las leyes que lo ampara.
Es as como sin hacer ningn movimiento social visible, el Manifiesto de Impacto
Ambiental del Proyecto Regional Petrolero Poza Rica Altamira y Aceite Terciario del
Golfo 2013-2035. Que busca la autorizacin de las autoridades federales reconoce que el
territorio de Cuetzalan, no puede ser territorio para explotar gas natural con la tcnica de
extraccin: fracturacin hidrulica, esto reconocido en la Gaceta Ecolgica publicada el 3
de marzo de 2014. (Jornada de Oriente 8 de Abril de 2014).

104

Actualmente el COTIC enfrenta una defensa de su territorio por las concesiones mineras a
cielo abierto la ms importante y grande denominada, el Aretn con 5 mil hectreas,
ubicada en el municipio de Tlatlauquitepec y parte de Cuetzalan donde para este ltimo,
dos mil hectreas del bosque mesfilo serian afectados y de donde 80 comunidades
dependen por captar su agua potable y donde la biodiversidad es ms alta, segn resultados
de los estudios tcnicos que realiz Cupreder.
La poltica ambiental del ordenamiento ecolgico establece a esa zona que se quiere
explotar, como de proteccin y conservacin las ms restrictivas en el uso del suelo. La
comunidad y el COTIC se estn organizando, entre otras cosas con grandes
concentraciones sociales de rechazo y procesos legales. La autoridad municipal ante la
fuerza ciudadana, se ha comprometido pblicamente no dar el cambio de uso del suelo ni
permisos de construccin para la explotacin. Pueblo y autoridad con el Ordenamiento
ecolgico se prepara para la batalla legal, porque la tcnica y social la tienen ganada.

105

CAPITULO IV
TECAMACHALCO

DONDE

LA

AGROINDUSTRIA

LA

ACTIVIDAD

GANADERA DISPUTAN LO QUE PRODUCE LA TIERRA

En el presente capitulo se describe rasgos generales de los resultados encontrados en el
estudio de ordenamiento ecolgico realizado en Tecamachalco. Este ordenamiento
consideramos es integral al igual que el de Cuetzalan presentado en el captulo anterior,
debido a que se sustenta en: consenso social, herramientas tcnicas solidas y fuentes legales
sobre usos del suelos, retomando y elaborando al mismo tiempo el Atlas de riesgo y
revisando y fortaleciendo a fondo el Programa Municipal de Desarrollo Sustentable de
Tecamachalco existente entre otros.
IV.1 Ubicacin y caractersticas socio ambientales
El municipio de Tecamachalco se localiza al sureste del estado de Puebla, a 56,7 kilmetros
de la capital de la entidad (ver anexo E), se ubica en los paralelos 18 52 57 latitud norte
y a 97 43 49 latitud oeste. El municipio est situado a una altitud media de 2 mil metros
sobre el nivel del mar. Colinda al Norte con los municipios de Acatzingo y Quecholac; al
Sur con el municipio de Xochitln de Todos Santos; al Este con los municipios de
Yehualtepec y Palmar de Bravo; al Oeste con los municipios Tochtepec y San Salvador
Huixcolotla.
La ciudad de Tecamachalco cabecera municipal est asentada en las laderas del cerro de
Techachales, cerro poco elevado y de estructura caliza, que tiene la forma de una quijada
porque hace una abertura angular cuyo vrtice redondeado se halla hacia el noreste de la
poblacin; a partir de esta descripcin topogrfica, estudiosos han considerado que es una
palabra de procedencia nhuatl cuyo etimologa es: tetl=piedra, camachalli=quijada y
co=en; lo que significa en la quijada de piedra (Franco, 1976).
En el estudio de Ordenamiento realizado por el Cupreder en su apartado de Historia,
podemos encontrar que los primeros pobladores registrados fueron los popolocas estos, se
ubicaron donde se localizan los suelos ms ricos y frtiles y como lo demuestran los
vestigios arqueolgicos encontrados en el municipio. Especficamente en Tecamachalco la
zona del Techachales est llena de evidencia histrica.
106

Este primer asentamiento popoloca, conocido como Cohuayocan Cuauhtepec1 o Cerro del
guila, el Instituto Nacional de Antropologa e Historia, lo ha considerado como el sitio
ms grande de la regin y cuenta con aproximadamente sesenta y nueve estructuras, plazas,
calles, canales de irrigacin, etc. Actualmente se encuentra sumamente destruido, al grado
que es difcil distinguir las estructuras (Gmez, 2003), citado en el estudio de
Ordenamiento (2014).
El clima es templado subhmedo con rgimen de lluvias de verano. La precipitacin pluvial
anual media es de 580 mm. Tecamachalco, con 17 mil 942 hectreas (ha), es trazado por
algunas sierras o porciones de las mismas, entre ellas la Sierra de Soltepec, la de AmozocTepeaca, la del Tentzo, la de Tlacotepec y la Sierra de Zongolica. El municipio se ubica en
el centro del amplio valle de Tepeaca, en donde desde hace cientos de aos se desarrolla
una importante actividad agrcola y ganadera. Las caractersticas de estas actividades han
sido diferentes a lo largo de 500 aos, se deben a las condiciones fsicas, ambientales y
culturales del territorio y al mismo tiempo explican las transformaciones que ste ha
sufrido.
Los poblamientos en Tecamachalco son muy antiguos. En 1451 Quetzalehcatzin, seor
popoloca de Tecamachalco-Quecolac, fund el primer Tecamachalco, al norte del cerro
Techachales. Con la consumacin de la Conquista, los espaoles movieron este antiguo
Tecamachalco al lugar en donde est ahora. Los franciscanos se instauran por primera vez
en Tecamachalco en 1541, durante la fiesta de Santa Clara e inicia la construccin del
Monasterio de San Francisco realizado por indgenas mexicas y popolocas y que se
inaugura en 1551, durante la fiesta de La Asuncin, y se hace merced de las fosas del
templo para que all sea enterrada la gente, y se inicia la edificacin de casas en
Tecamachalco (Celestino, 1993).
El antiguo seoro prehispnico fue abolido por los conquistadores, quienes dieron otro
orden a los poblamientos: bajo el corregimiento de Tlaxcala se fundaron varias
comunidades indgenas, entre ellas Tecamachalco. El orden trado por los espaoles
signific el acaparamiento de tierras para los conquistadores. Antes de la conquista en el

1 El sitio se localiza en la parte norte del cerro de Techachales-Techalrey, entre San Mateo

Tlaixpan y Tecamachalco.

107

seoro haba 57,600 habitantes; casi 80 aos despus haba slo 19,000. La poblacin fue
mano de obra, mediante el sistema de encomiendas y repartimientos.
En 1664 ya haba entre Tecamachalco y Quecholac unas 100 haciendas agrcolas y
ganaderas (ganado mayor y menor) y obrajes, todas de propiedad privada. La introduccin
a este tipo de animales como vacas lecheras, caballos, bueyes, cabras, borregos, de especies
vegetales como el trigo, la avena, el durazno, as como de tcnicas agrcolas ms intensivas,
significaron los cambios culturales y ambientales ms importantes y de mayor impacto para
este territorio en esos aos. En 1559 se construy el primer molino de trigo; en 1656 se
fund el molino La Asuncin, donde hoy est instalada la empresa Molinera Gruma.
Consumada la Independencia, los latifundios permanecieron. Las mejores tierras estuvieron
en manos de los hacendados, y la poblacin indgena fue agrupada en pequeos poblados a
su servicio. El decreto del 6 de septiembre de 1877, expedido por la legislatura local eleva a
Tecamachalco como Ciudad tomando el nombre del insurgente Vicente Guerrero,
nombrndose Tecamachalco de Guerrero.
El ferrocarril Mxico-Puebla-Tehuacn-Oaxaca se instal en pleno Porfiriato, con lo que se
consolid la importancia de la regin como corredor agrcola y comercial para la regin
centro del pas.
En 1909 haba en la zona de Tecamachalco 54 haciendas y 135 ranchos. Entre Tepeaca y
Tecamachalco se reuna la mayor concentracin de haciendas en el estado de Puebla a
principios de siglo XX. Se produca ms trigo que maz en las haciendas; en las tierras que
los peones podan aprovechar el maz era el principal cultivo. Las especies animales y
vegetales trados por los europeos se haban aclimatado y convivan con las especies
locales: maz, nopales, tunas, calabazas, chayote, pitahaya, tejocote. Con el agua que mova
el molino La Asuncin se regaban tierras para hacerlas ms productivas y para distribuir a
las barrios; asimismo, consta en documentos que haba pozos artesianos de donde se
tomaba agua para riego.
El reparto agrario se ejecut ya en la dcada de 1920 para cumplir con la promesa de la
Revolucin de que la tierra fuera para el que la trabaja. Quince ejidos se dotaron entre 1920
y 1940 a los campesinos de los pueblos, mediante la afectacin de las haciendas situadas a
7 km a la redonda de estos pueblos.
108

La Revolucin hizo justicia a los campesinos sin tierra; pero el proyecto de nacin que se
puso en marcha a partir de los aos 30 y 40 introdujo cambios en el inters de modernizar
la produccin agrcola. El cambio ms significativo fue la introduccin del riego mediante
el abasto de la presa Manuel vila Camacho o Valsequillo, que embalsa aguas de la
cuenca Zahuapan-Atoyac y el ro Alseseca.
En los aos 70, nuevas luchas campesinas consiguieron conformar tres nuevos centros de
poblacin con sus respectivas tierras ejidales. Los datos de 1994 (PROCEDE) indican que la
superficie ejidal en Tecamachalco es de 10 mil 945 ha.
La poblacin indgena se ha ido desdibujando en sus rasgos ms visibles. El censo de 2010
reporta que slo viven 763 personas que se reconocen como indgenas.
El municipio de Tecamachalco en las ltimas seis dcadas su poblacin se multiplico casi
por seis veces, un incremento de 566 por ciento, mientras que para el estado solo creci en
este mismo periodo el 355 por ciento. La poblacin municipal actual se encuentra
distribuida en 65 localidades de acuerdo al censo de 2010, 17 tienen ms de 500 habitantes,
9 son de ms de mil, 37 son menores a quinientos habitantes con al menos 2 viviendas y 11
rancheras, y solo Tecamachalco y las Juntas Auxiliares de Tlaixpan y Alseseca rebasan los
5 mil habitantes.
El municipio creci ms en el ltimo lustro que el anterior pues de 2005 a 2010 se
increment la poblacin en 11.2 por ciento, lo que equivale a que cada ao
aproximadamente habitan el municipio 1,440 personas ms. El 40 por ciento de la
poblacin municipal se concentra en la cabecera y en los tres principales centros de
poblacin, lo que muestra el grado de concentracin.
De acuerdo al dato de Programa Municipal de Desarrollo Urbano Sustentable de
Tecamachalco publicado en 2011 (PMDUS, 2011) el municipio tiene una extensin
territorial de 179.4 km2 lo que equivale a 17 mil 942 hectreas.
Si tomamos en cuenta que el crecimiento poblacional se acentu a partir de los aos setenta
del siglo pasado (ver cuadro 1), y si la tendencia se mantiene de manera lineal tendramos
que para el ao 2020, se tendra una poblacin mayor a los 84 mil habitantes y para el 2030,
el municipio de mantenerse esa tendencia estaramos alcanzando los 97 mil habitantes
109

situacin que pone en riesgo la conservacin de por s ya deteriorada de los recursos

naturales.
Cuadro 1. Densidad y evolucin de la poblacin municipal de Tecamachalco
Tecamachalco 1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Poblacin

12,638 16,752 21,284 31,330 43,369 59,177 71,571

17,942.29 ha

72

95

121

178

246

336

406

Fuente: Elaboracin CUPREDER con datos de Censos de INEGI.

Este municipio est localizado en la parte centro de la Regin Hidrolgica No. 18 del
Balsas (RH-18) y al Organismo de Cuenca Golfo Centro (Regin Hidrolgica No. 28
Papaloapan); el 100% del territorio municipal pertenece a la cuenca del ro Atoyac y a la
subcuenca Balcn del Diablo (clave b 2824). En el valle se carece de importantes corrientes
superficiales, destaca solamente la barranca El guila-Arenal, tributaria del ro Atoyac. El
Canal Principal de Riego del Distrito 30 recorre el municipio de oeste a sureste, sus
corrientes son alimentadas fundamentalmente por la presa Manuel vila Camacho.
En el Aspecto natural-ambiental encontramos que; Tecamachalco est incluido entre los 27
municipios que comparten el acufero del Valle de Tecamachalco. El 81% del agua es
explotada con fines agrcolas, 17.40% para el uso pblico urbano, 0.40% uso industrial y
otros fines, 1.20%, segn datos 2009, de CONAGUA.
Tecamachalco comparte con otros municipios la Reserva de la Bisfera de TehuacnCuicatln: mil 475 ha de Tecamachalco estn dentro de esta rea de conservacin, lo que
significa que en este municipio se reconoce la biodiversidad natural y cultural; el paisaje
desrtico configura esta riqueza, contiene numerosas especies endmicas de flora y fauna.
El decreto por el que se declara a la Regin de Tehuacn -Cuicatln como rea Natural
Protegida con el carcter de Reserva de la Biosfera (DOF. 18 de septiembre de 1998).
Flora regional. Debido a la evolucin biolgica de la Reserva de la Biosfera TehuacnCuicatln (RBTC), presenta una gran variedad de ecosistemas que van desde los ridos y
semiridos a los templados hmedos, comprendiendo 9 tipos de vegetacin (Rzedowsky,
110

1978). Lo que ha favorecido el desarrollo de una rica flora con cerca de 2700 especies
identificadas hasta el momento, de las cuales el 11% son endmicas, (concepto que se le da
a lo que es nico en el mundo) destacando las cactceas (tetechos, viejitos, candelabros y
pitayos) y cycadas. El matorral semidesrtico contrasta con las selvas bajas caducifolias
(hojas caedizas), y pequeos lunares de bosques de pino, encino y junperos.
El Valle de Tehuacn-Cuicatln est representado por 57 especies de musgos, como parte
de la flora no vascular documentada para esta zona, y la flora vascular est conformada por
180 familias, 891 gneros y 2686 especies (Dvila, et. al., 1993, en: Dvila, et. al., 2002)
citadas en la caracterizacin ambiental del estudio de Ordenamiento. Aqu habitan
aproximadamente el 10% de las 30,000 especies de plantas vasculares encontradas en
Mxico (Toledo, 1985).
Fauna regional. En trminos generales, la fauna del Valle Tehuacn-Cuicatln y de la
Reserva ha sido menos documentada que su flora; de acuerdo a un inventario de insectos de
los Coridae (Hemiptera-Heminoptera), realizado por Brailovsky, et. al., (1994, 1995) se
reportaron 24 especies de chinches. En cuanto al grupo de vertebrados se cuenta con
algunos estudios que reportan 18 especies de peces, 25 especies de anfibios, que
comparando datos con los desiertos de Norteamrica y Australia, indican una alta
diversidad. As como 78 especies de reptiles; 336 especies de aves. En cuanto al grupo de
los mamferos se han registrado 131 especies, de estas 11 son endmicas y 20 se encuentran
en la NOM-059-SEMARNAT-2001, de este grupo las especies ms estudiadas son los
murcilagos registrados hasta el momento ms de 36 tipos.
Anfibios. Los anfibios son animales vertebrados que requieren pasar una parte de su vida
vinculada a condiciones de gran humedad, sin embargo en las zonas ridas podemos
encontrar ejemplares que han adquirido caractersticas particulares para vivir bajo
condiciones extremas. En general son especies excavadoras de sapos y ranas que emergen
durante la temporada de lluvias para reproducirse rpidamente en los charcos y ros
temporales antes de que estos se sequen. En el municipio de Tecamachalco, encontramos
seis especies, contenidas en cinco familias, ninguna se encuentra enlistada en la NOM-0592010 ni es endmica.

111

Reptiles. Son el grupo de vertebrados mejor adaptados para vivir en zonas ridas, de estos,
las serpientes son los animales con mayor nmero de especies y endemismos confinados a
zonas ridas. En el municipio de Tecamachalco se han identificado potencialmente 32
especies contenidas en 12 familias de reptiles, 15 son lagartos y 15 serpientes, de estas
ltimas, solo 5 especies son consideradas como venenosas. No se identificaron
endemismos, ni especies bajo alguna categora de proteccin.
Mamferos. En el municipio de Tecamachalco se identifican 58 especies contenidas en 20
familias. Pudiera presentarse una especie considerada como rara (Cryptotis parva), una
endmica y cuatro consideradas bajo algn criterio de proteccin. Cabe mencionar que el
grupo ms numeroso es el de los murcilagos y ellos juegan un papel muy importante como
polinizadores de muchas de las especies de plantas de zonas ridas, particularmente de las
cactceas.
Edafologa: El municipio de Tecamachalco presenta una enorme variedad de diversidad
edafolgica, por lo que se pueden identificar seis grupos principales de tipo de suelo que
favorece principalmente a la agricultura.
Xerosol: Se traduce como suelo seco o de regiones secas, tiene generalmente una capa
superficial clara y delgada, con cantidades muy variables de materia orgnica segn el tipo
de textura que tenga. La vegetacin natural que sustenta es compuesta por matorrales y
pastizales, por lo que el uso pecuario es el ms usual en el municipio. No obstante, si se
tienen los cuidados adecuados, como una eficiente fertilizacin y un buen sistema de riego,
el xerosol puede ser un suelo excelente para los diversos cultivos, sobre todo para hortalizas
y granos bsicos. Estos suelos estn presentes en la parte noroeste del municipio de
Tecamachalco.
Cambisol: Es un suelo de color claro y desarrollo dbil, el cual presenta cambios en su
consistencia debido a su exposicin a la intemperie, la capa superficial puede ser oscura,
con ms de 25 cm de espesor pero pobre en nutrientes. Este tipo de suelo ocupa una mayor
superficie en el municipio y se sitan de norte a sur en una franja que va desde el este al
oeste de Tecamachalco hasta antes de llegar a las faldas de la Sierra del Monumento.
Litosol: Suelos muy superficiales, limitados en su profundidad por un estrato rocoso o
tepetate de una roca dura contina. En este caso, la escasa profundidad se debe al material
112

de origen volcnico, a derrames lvicos que han dado las condiciones topogrficas y las
pendientes abruptas que no han permitido la acumulacin y formacin de las partculas de
suelo a medida que stas se forman. Este tipo de suelo se encuentra principalmente en las
zonas montaosas al oriente del municipio, localizados en la Sierra de El Monumento y en
otras zonas dispersas al suroeste. Este suelo es muy delgado, con un espesor de menos de
10 cm.
Rendzina. Suelos con menos de 50 cm de espesor que estn encima de rocas duras ricas en
cal. La capa superficial es algo gruesa, oscura y rica en materias orgnicas y nutrientes.
Estos suelos se localizan en la parte centro norte de la cabecera municipal de Tecamachalco
entre San Mateo Tlaixpan y el cerro Techachales.
Vertisol. Se caracterizan por las grietas anchas y profundas que presentan en la poca de
sequa. Son suelos arcillosos de color caf rojizo, pegajosos cuando estn hmedos, y muy
duros cuando estn secos. Ocasionalmente son salinos. Su utilizacin agrcola es muy
extensa, variada y productiva. Son suelos generalmente muy frtiles pero presentan
problemas para su manejo debido a su dureza, y con frecuencia ocasionan problemas de
inundacin y drenaje. Presentan una baja susceptibilidad a la erosin. Estos suelos se
encuentran en el extremo suroeste del municipio.
Regosol: Este tipo de suelo se localiza en reas dispersas al noroeste del municipio. El
regosol se caracteriza por no presentar capas distintas, y por lo general es gris claro y muy
rico en carbonatos. Frecuentemente el regosol es un suelo profundo pero muy poco
desarrollado, su fertilidad es variable y su uso agrcola esta principalmente condicionado a
su profundidad y al hecho de que no presente pedregosidad.
IV.2 Condiciones de riesgo
EL Ordenamiento ecolgico de Tecamachalco cont con el respaldo tcnico previo de un
Atlas de riesgo realizado en 2011 totalmente formalizado ante la Secretaria de Desarrollo
Social, que permiti caracterizar al municipio de Tecamachalco ante fenmenos de riesgo y
peligro. El Atlas de Riesgos del municipio, se llev metodolgicamente hasta el nivel 5, (de
acuerdo con los requerimientos metodolgicos de los trminos de referencia la ms
exigente en trminos tcnicos por la Sedesol); con estos niveles. Enunciaremos brevemente
algunos de estos elementos de peligro encontrados.
113

Problemtica del agua. En Tecamachalco, el agua que conduce el canal principal que
proviene de la presa de Valsequillo signific la posibilidad de intensificar la productividad
de las tierras; pero tambin representa ahora uno de los riesgos ms sealados: el agua de
riego circula contaminada por los residuos industriales que se vierten en Tlaxcala y Puebla.
En los canales secundarios del canal principal, en Tecamachalco, tambin se encuentran
evidencias de la contaminacin por desechos industriales y habitacionales locales. La
salinizacin y la concentracin de contaminantes significan que el agua de riego cumple
muy poco con las condiciones para ser usada. Adicionalmente, si esta tendencia no empieza
a revertirse, las sales depositadas constantemente en el suelo de cultivo provocarn que ste
se endurezca y empobrezca. Los metales pesados que se trasportan de esta manera a la
zona, contaminan tambin productos agrcolas, preocupando en especial la alfalfa, que es
vehculo de contaminacin para quienes la consumen: ganado productor de carne y leche,
es especial, esas fueron las conclusiones del Foro la Semana del Agua en Tecamachalco,
del 11 al 15 de noviembre de 2013.
El agua de los pozos profundos es de calidad aceptable para las actividades agrcolas. Sin
embargo, si la tendencia a la salinizacin de los suelos contina, los pozos pueden resultar
infiltrados y contaminados. Por otra parte, la demanda de agua subterrnea ha provocado
que el acufero del Valle de Tecamachalco sea considerablemente deficitario, es decir, se
extrae ms agua de la que se infiltra. El dficit del acufero, segn datos oficiales de 2009,
es de 68371,754.4 m3 cada ao. El acufero se abate un metro por ao. Adems, hay una
actividad clandestina de perforacin de pozos, lo que hace difcil saber cunto ms se
extrae de aguas subterrneas. El agua del acufero es dedicada a la agricultura en ms del
80%. En 2012, el titular estatal de Conagua seal que abatimiento total del acufero de
Tecamachalco ocurrira en 2024, dentro de diez aos. Las mediciones piezomtricas hecha
en pozos puntuales demuestran en todos los casos el abatimiento del acufero.
Respecto a la dotacin y distribucin de agua en las viviendas, en la mayora de los
asentamientos, es por tandeo (en algunos casos solo se distribuye cada 14 das por 4
horas, lo que equivale aproximadamente de 4000 a 5000 litros, durante esas cuatro horas),
este suministro es insuficiente, ya que se estara dotando ms o menos de 55 litros por
habitante por da. Para el SOAPATEC (sistema operador de agua de Tecamachalco) la

114

dotacin optima sera dar tandeos por 15 das, equivalentes a 8500 litros, ms un tanque de
rotoplas de 1,100 litros para satisfacer las necesidades de una familia de 6 integrantes.
Situacin aun as muy por abajo de la norma internacional que dice que deben ser 150 litros
por da.
Lluvia. A pesar de que el promedio anual de lluvia es bajo, de solo 580 mm, (el de Puebla
es de 900 y el de Cuetzalan es mayor a los 4,000). Durante los meses ms activos que son
de junio a septiembre en promedio se forman de 8 a 10 ondas tropicales cada mes y que son
uno de los principales sistemas generadores de la lluvia disponible en el municipio. De lo
anterior se concluye que el riesgo por ondas tropicales es bajo, aunque su incidencia puede
ser media, su impacto es positivo, ya que al igual que los huracanes aportan agua al
municipio que favorece tanto la infiltracin como el aprovechamiento para la agricultura,
sin embargo en algunos casos causan inundaciones, (ver apartado siguiente).
Inundaciones. Las zonas urbanas han crecido ms de 400% en 38 aos. Lo que ha trado
como consecuencia la generacin de escenarios de riesgo a inundacin debido sobre todo a
obras mal planeadas. Agregado a lo anterior, la expansin de la mancha urbana sobre las
zonas de recarga del municipio complicara an ms el problema de dficit del acufero).
De acuerdo con el glosario internacional de hidrologa (OMM/UNESCO, 1974), citado en
el estudio de Ordenamiento, la definicin oficial de inundacin es: aumento del agua por
arriba del nivel normal del cauce. Las inundaciones se producen cuando lluvias intensas o
continuas sobrepasan la capacidad de retencin e infiltracin del suelo, la capacidad
mxima de transporte del ro o arroyo es superada y el cauce principal se desborda e inunda
los terrenos cercanos a los propios cursos de agua. Las inundaciones son un evento natural
y recurrente para un ro.
Entre los factores que influyen en Tecamachalco en la generacin de inundaciones, hay que
considerar de manera muy especial la creciente desaparicin de la cubierta vegetal. El agua
de lluvia desde que se precipita sobre la tierra sufre los procesos de filtracin, acumulacin
subterrnea, drenaje, retencin, evaporacin y consumo, La cubierta vegetal cumple
entonces una funcin muy destacada al evitar el impacto directo de las gotas sobre el
terreno, impidiendo su erosin, al mismo tiempo que permite una mayor filtracin y
dificulta el avance del agua hacia los ros, prolongando en stos su tiempo de
115

concentracin. Adems colabora en la disminucin del transporte de residuos slidos que

posteriormente afectan a los cauces.
En Tecamachalco al menos encontramos las causas siguientes: Encharcamiento por lluvias
intensas sobre reas planas, Encharcamiento por deficiencias de drenaje superficial,
Desbordamiento de corrientes naturales, Obstculos al flujo por la construccin de obras
civiles; Puentes, espolones y obras de encauzamiento, Construccin de viviendas en los
cauces, Represamientos por tiraderos de basura, Cambio de causes de escurrimientos,
Crecimiento urbano sin control.
De acuerdo al diagnstico elaborado en colaboracin con los grupos de rescate de
Tecamachalco, se identificaron zonas con problemas de inundaciones; sobre todo aquellas
ubicadas en las faldas de los cerros que rodean la cabecera municipal. Esta situacin se
debe en gran parte a una falta de regulacin de uso de suelo urbano y sobre todo a la falta
de supervisin de aquellas obras que en esos sitios se estn generando (el PMDUS de
Tecamachalco considera esa zona como reserva urbana, permitindose la expansin de
asentamientos humanos).
Tormentas elctricas. Afectan al municipio de Tecamachalco de manera constante. En
promedio se presentan de 8 a 12 tormentas elctricas al ao. Los meses con mayor
actividad elctrica son mayo y junio. El ao con mayor registro de tormentas elctricas fue
1971 con 43 eventos. Del periodo de estudio se observa que el mes con mayor nmero de
tormentas elctricas ha sido mayo durante los aos de 1948 y 1950 con 11 das.
En el mapa de tormentas elctricas elaborado por el Cupreder, disponible en el Atlas de
riesgo, se observa que las zonas de mayor incidencia son los juzgados de paz de La Laguna,
San Antonio La Portilla y la Inspectoria de La Soledad. Los pobladores de La Soledad
reportan que se sabe de cinco personas en los ltimos veinte aos que han muerto a causa
de descargas elctricas producto de las tormentas que se presentan en esa zona, adems de
animales como burros o vacas.
En San Antonio la Portilla reportan tres muertos en los ltimos veinte aos a causa de los
rayos. Otra consecuencia de las tormentas elctricas son las granizadas, las cuales
representan una amenaza principalmente al sector agrcola, ya que daa los cultivos de la
regin. Los habitantes del juzgado de paz de San Antonio la Portilla reportaron que hace
116

aproximadamente veinte aos, entre los meses de marzo y abril, se registr una granizada
que da gran parte de los cultivos y el granizo perfor los magueyes.
Heladas. Por ser un fenmeno de ocurrencia cclica y una amenaza directamente incidente
en la actividad agrcola, el riesgo por heladas en el municipio de Tecamachalco es muy
alto. En promedio en Tecamachalco se presentan de 12 a 15 heladas al ao. La helada ms
severa en Tecamachalco fue el 30 de enero de 1973 con un valor de temperatura de -11 C.
El ao con ms registros de heladas en Tecamachalco es 1999 con un total de 41 eventos,
de los cuales seis fueron otoales y se registraron durante el mes de octubre, el resto fueron
invernales.
La mayora de las heladas registradas en el municipio de Tecamachalco son ligeras
(aproximadamente el 80%), es decir, que la temperatura mnima que se alcanza oscila entre
0 C y -3 C. De tal forma que no es el mismo impacto que genera una helada invernal a
una helada primaveral.
Vientos: Se analizaron datos de la direccin del viento durante el periodo de 1981 al 2010.
Se observa en la rosa de los vientos que la direccin dominante es del sur; en promedio 88
das (28%) al ao se registran vientos de esta direccin. Mientras que con direccin norte se
registra en promedio 83 (26%) das al ao, siendo ms frecuentes durante los meses de
noviembre a enero que coincide con la llegada de los frentes fros, que como se mencion
anteriormente es una caracterstica de estos sistemas, viento con direccin del norte antes
de paso del frente.
Sequa. Se dice es la reduccin temporal notable de agua y humedad disponibles, para
satisfacer la necesidad de la sociedad. Sequa no es lo mismo que aridez. La sequa es
temporal, mientras que la aridez es una caracterstica permanente. Tecamachalco no solo es
rido sino que el comportamiento ambiental actual hace que las sequias sean frecuentes.
Esta es una razn por la cual la mayora de los cultivos son de riego debido a la poca agua
de lluvia disponible en la zona. En encuestas realizadas a pobladores del municipio se
encontr que la junta auxiliar de Alseseca, el juzgado de paz de Xochimilco, La Laguna,
San Antonio La Portilla y La Soledad son de los lugares cuya problemtica a causa de la
sequa es mayor.

117

Temperaturas Mximas. En el municipio de Tecamachalco las temperaturas mximas se

registran durante los meses de marzo a agosto. Las altas temperaturas muchas veces
favorecen el desarrollo y la intensificacin de incendios forestales. Adems debido a la
poca disponibilidad de agua en el municipio se puede generar un problema, ya que se
pueden desencadenar problemas de salud en las personas tales como infecciones e incluso
en los animales.
El valor de temperatura ms alto registrado en la cabecera municipal segn datos
proporcionados por CONAGUA y algunos tomados de la base de datos ERIC ha sido de
38C, un registro fue el da 4 de abril de 1945
Deslizamientos. Del estudio de las microcuencas en la sierra de El Monumento y el cerro
Techachales, haciendo un anlisis de la litologa, se concluye que la nica zona donde
pudiera producirse un fenmeno de deslizamientos es en la ladera poniente del
Techachales, debajo de rocas basltico-andesticas resistentes, y de los suelos superficiales
que las cubren y se le da una nivel de amenaza media a este tipo de fenmenos.
Derrumbes. Mediante mtodos directos como el estudio de un mapa geolgico local, donde
se han estudiado los polgonos con pendientes abruptas en la sierra de El Monumento y en
el cerro Techachales y sus posibles derrumbes haciendo un anlisis de la litologa de sus
estratos, se concluye que las reas inestables de la sierra El Monumento quedan retiradas de
los asentamientos humanos, por lo que representan una amenaza baja; mientras que en el
cerro Techachales las reas con potenciales desprendimientos rocosos representan una
amenaza alta, ya que los asentamientos humanos se encuentran al pie de las laderas
abruptas.
Erosin hdrica. Es un proceso natural que consiste en la prdida paulatina de los
horizontes edficos, es decir suelo, debido a agentes hdricos y que se pueden presentar en
forma laminar, en surcos o en crcavas. Es una forma de arrastre de los primeros
centmetros de la superficie del suelo, pudiendo dejar al descubierto las races de las plantas
e incluso llegar al afloramiento de gravas, piedras y rocas. En los Leptosoles, que son los
suelos ms frgiles, el valor de erosin por hectrea en el municipio alcanza ms de 150
toneladas al ao, y todo el municipio presenta un grado de erosin alarmante.

118

Erosin elica. Es un proceso natural que consiste en la prdida paulatina de los horizontes
edficos, debido a la accin del viento. Todo el territorio de Tecamachalco presenta
problemas de erosin que van de Baja a Media; casi 16 mil hectreas presentan erosin
baja, rango que indica que por viento anualmente se pierden entre 12 a 50 toneladas de
suelo por ha. Solo en 850 hectreas que significan casi el 5 por ciento del total, tienen
erosin media, que en trminos de cantidad es donde se pierden entre 50 y 100 toneladas de
suelo al ao.
Se caracterizaron los procesos erosivos de los terrenos de cultivo, en las partes elevadas, y
las evidencias de los procesos. Como resultado, se constat la prdida de cubierta vegetal
originaria en las partes altas de los cerros; esto favorece la erosin hdrica y la formacin de
crcavas (El Monumento y El Techachales).
Sismos. El estudio y monitoreo ssmico para el Atlas de Riesgo fue realizado por
especialistas de la UNAM, que Cupreder tuvo que contactar y trabajar en conjunto, los
mismos que han realizado estudios parecidos en Acapulco y el DF. El estudio se desarroll
con sismmetros de banda ancha para garantizar el efecto de sitio hacia bajas frecuencias,
cuya distribucin inicial dentro de las zonas urbanas se hizo utilizando una herramienta
nueva de la geohidrologa que predice las zonas inundables, las cuales en la mayora de los
casos crean terrenos geotcnicamente blandos (zona de efectos de sitio).
Se estimaron mapas de intensidad ssmica para dos escenarios ssmicos: para la zona
sismognica de intraplaca, se seleccion al sismo de Tehuacn del 15 de junio de 1999 (M w
7.0) por los daos ocasionados en las viviendas de las zonas urbanas en estudio, cuyo
registro en roca fue la estacin CHFL; y para la zona sismognica cortical, se seleccion un
sismo simulado en roca que tiene algunas caractersticas similares al registrado durante el
sismo de Huamantla el 6 de abril de 1959 (mb 4.7), por su cercana a esta zona en estudio.
Finalmente, de acuerdo con lo estudiado podemos identificar tres fuentes sismognicas
principales que afectan al municipio de Tecamachalco: sismos asociados a la zona
sismognica intraplaca, a la zona sismognica cortical del graben de Puebla, y a la actividad
ssmica del volcn Popocatpetl. De ellas, la de mayor peligrosidad son los sismos que
ocurren dentro de la placa subducida o la fuente sismognica intraplaca por generar sismos
hasta de una magnitud de 7.8. En segundo lugar, como fuente de sismicidad que pueden
119

causar dao a las poblaciones de este municipio de Tecamachalco estn los sismos
corticales (superficiales) que ocurren dentro del graben de Puebla, la cual se encuentra
activa como se puede comprobar con el temblor del 6 de abril de 1959 (mb 4.7) y el
reciente ocurrido en el mismo lugar del 21 de noviembre del 2011 de una magnitud 4.2
(reporte del Servicio Sismolgico de la UNAM), citado en Atlas de Riesgo de
Tecamachalco, (2011).
IV.3 Actividades econmicas en el territorio
Hasta el ao dos mil, fecha en que tenemos disponibilidad de datos de INEGI, encontramos
que la poblacin se dedicaba principalmente a las actividades relacionadas a los servicios
alcanzando el 42.2 por ciento. Sin embargo esto no siempre fue as, porque en las tres
dcadas anteriores las actividades primarias agricultura y ganadera tenan mayor peso y
aunque perdieron valores porcentuales de manera absoluta la agricultura se ha
incrementado en dar ocupacin a trabajadores.
Las actividades relacionadas a la transformacin se incrementaron de manera importante a
partir de 1980 a la fecha pues casi se multiplicaron por ms de 5 los trabajadores que estn
laborando principalmente en la construccin y en las fbricas establecidas en la zona.
Actualmente la actividad principal del municipio se basa en los servicios no solamente en
los niveles de ocupacin sino de acuerdo a los datos del municipio las principales unidades
econmicas registradas lo tienen los comercios de todo tipo as como el transporte y los
servicios profesionales, todos estos principalmente en la cabecera municipal.
Cuadro 2. Evolucin y proyeccin de la ocupacin por actividades econmicas
Tecamachalco (porcentajes).
Actividades

Ao

Ao

Ao

Ao

Proyeccin

Proyeccin

econmicas

1970

1980

1990

2000

2010

2020

Agropecuarias

66.8

51

48.7

32.4

30

27.6

Transformacin

8.5

8.4

18.9

23.5

25.1

26

Servicios

18.6

23.5

28.5

42.2

44.8

46.3

5,215

8,794

10,056

17,173

24,254

TOTAL
ocupada

PEA

Fuente: Elaboracin propia con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000.

120

28,900

Segn nuestras proyecciones para el ao 2020, de mantenerse la tendencia poblacional

actual se alcanzara la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada de casi 29 mil
trabajadores.
A ese paso las actividades agropecuarias solo estaran ligeramente por arriba de las
actividades de transformacin alrededor del 27 por ciento, y dejaran de ser las que
absorban mas fuerza de trabajo, por otro lado todo indica que las actividades de los
servicios ya ocuparan ms del 46 por ciento, lo que equivaldra a mas de 13 mil
trabajadores en estas actividades para el 2020.
Lo anterior no indica que el sector campesino o ganadero del municipio disminuya en
nmero sino que probablemente se mantenga entre los 7 y 8 mil trabajadores en ese sector
pero proporcionalmente el aumento ser ms notable en los servicios y la transformacin.
El Directorio Estadstico Nacional de Unidades Econmicas (DENUE) registr dentro del
municipio la cantidad de 3 mil 477 unidades econmicas en julio de 2013, en l se
encuentran registrados todas las unidades referentes a servicios e industria de la
transformacin, sin tomar en cuenta las unidades del sector primario es decir no se toman
en cuenta las unidades campesinas.
Lo que impera en las unidades econmicas registradas son microempresas segn la
clasificacin por nmero de empleados, hay 3 mil 211con trabajadores que van de de 1 a 5,
sin embargo dan empleo a cerca del 60 por ciento. Encontramos a 135 establecimientos
econmicos que tienen entre 6 y 10 trabajadores con un promedio de ms de mil empleos
generados. Hay un centenar de establecimientos con 11 a 30 trabajadores y casi son 2 mil
empleos los generados en promedio por estas empresas. Solo hay 10 registros de empresas
con 31 a 50 trabajadores. Entre 51 y 100 trabajadores hay solo 6; y de entre 101 a 250
encontramos 7 empresas. Solo hay 4 establecimientos que tienen ms de 250 trabajadores y
son: Bachoco una agroindustria, Avitec del mismo ramo, la harinera del grupo Gruma y una
empresa llamada Zapatera Shoes Collection dedicada al comercio al por menor de zapatos.
IV.3.1 Caracterizacin de los sectores econmicos
Agricultura. Encontramos lo siguiente: 10 mil 710 ha estn dedicadas a la agricultura, de
stas, 6 mil 10 ha son de riego, 69%. Entre 1974 y 2012, los agricultores han dejado de
121

sembrar granos a cambio de sembrar ms forraje (aunque los granos siguen siendo un
cultivo principal), de lo que se deduce que la ganadera y su demanda de insumos es un
motor de la actividad agrcola. Tecamachalco produce el 14% de toda la alfalfa en el
estado. El modelo productivo agrcola exige el uso de agroqumicos que quedan
depositados en los suelos y en algunos casos se fijan en las plantas, animales y personas.
La agricultura relacionada a granjas avcolas y establos lecheros se han incrementado de
manera importante y son producto de esta nueva forma de produccin dirigida ms al
mercado que al autoconsumo que se tena antes de los aos setenta del siglo pasado.
La agricultura existente es muy demandante de agua, y segn datos de los talleres de
participacin social de construccin del ordenamiento con los campesinos es muy comn el
uso de insecticidas, fungicidas, herbicidas y fertilizantes qumicos que a decir de los
mismos productores cada vez se requieren dosis ms altas para alcanzar sus efectos. El
fertilizante segn la misma fuente cada vez se usa menos y cada vez ms se usa el abono
natural del ganado de la zona y el avcola, no por tener una cultura a la produccin orgnica
sino por los precios tan elevados de los productos procesados y qumicos.
La agricultura tecnificada a cielo abierto no llega ni a las 10 hectreas, ya sea por goteo o
riego por aspersin. Los invernaderos si han aumentado en los ltimos 5 aos segn datos
de los campesinos y hasta el ao 2012 ya haba 27 hectreas, principalmente de jitomate y
algunas flores en diversas partes del municipio.
Por otra parte segn datos de las dependencias agrcolas como Sagarpa y la Secretaria de
Desarrollo Rural (SDR), publicados en los anuarios estadsticos, de Puebla, 1992, 1997,
2002, 2007 y 2011. INEGI el principal cultivo siempre ha sido el maz para grano, le sigue
la alfalfa, el frijol y otros cultivos sin precisar cules.
Con respecto al apoyo gubernamental en el municipio encontramos hasta el 2010, que hay
5 mil seiscientas setenta y ocho hectreas apoyadas por el programa social al campo
PROCAMPO a 2 mil diez productores, la misma Sagarpa registra, que mas de mil
quinientos productores solicitantes del apoyo no recibieron el beneficio del programa, cabe
mencionar que este apoyo es muy limitado, slo de mil cien pesos por hectrea; apoyo que
los campesinos consideran totalmente insuficiente y estancado para la carrera de precios de
insumos agrcola. (Taller de trabajo con campesinos de Xochimilco, Junio de 2013).
122

Ganadera: Es mayormente estabulada de traspatio, pero se observa el deterioro por el libre

pastoreo en las laderas de las elevaciones en todo el municipio. A la ganadera se dedica de
manera directa e indirecta 6 mil 900 ha. Tecamachalco es el cuarto lugar estatal en ganado
ovino y tercero en bovino. Es el primer lugar de produccin de carne en canal de bovino, y
el segundo lugar estatal en produccin de leche. Casi todas las unidades familiares
campesinas tienen al menos una o dos cabezas de ganado. La ganadera interacta con la
agricultura tambin cuando se ocupa el estircol de los animales como abono y nutriente
del suelo: 20 mil toneladas se producen cada ao, del ganado vacuno, segn INEGI.
La actividad agroindustrial en granjas ha crecido en el territorio de Tecamachalco ms de
200% en 38 aos. Principalmente son de gallinas y pollos. Se produce 35 mil toneladas de
huevo cada ao. La produccin es intensiva y con costos ambientales altos, en cuanto al
manejo de desechos.
No hay datos oficiales disponibles que nos indiquen cuantas personas se dedican
directamente a la actividad ganadera, sin embargo existen actualmente como ya lo dijimos
ms de 6 mil trabajadores en las actividades primarias y casi todos estn relacionados con
la ganadera, ya sea porque estn directamente en ella o porque estn produciendo los
campos para alimentar al ganado y la avicultura de la zona que demanda semillas y forraje.
(Camacho Vera, J. H. 2008).
La ganadera permite hacer cierto ahorro comprando cabezas que les permite tener
liquidez en cualquier necesidad de dinero principalmente en la compra de insumos
agrcolas, Entre el ao 1974 y 2012 pasaron de 1337 hectreas relacionadas a las zonas
agricultura de forraje a 3 mil 550 en la actualidad, mas de 2 mil 200 hectreas que su
produccin cambio de destino de consumo final, todo esto se explica tambin por la
presencia de empresas de alimentos balanceados con influencia al exterior del municipio,
como el caso de Avitec y otros.
Tecamachalco es un municipio con fuerte presencia de ganado y para confirmar esta idea
tenemos los siguientes datos: tiene el cuarto lugar estatal en nmero de cabezas de ganado
ovino solo rebasado por Chignahuapan, Tlacotepec de Benito Jurez y Zacatlan; en 2007
segn el censo ganadero aportaba el 3.2 por ciento de borrego al estado. Es el tercer lugar
en ganado bovino y tena hasta el 2007 el 3.1 por ciento de cabezas del estado, solo por
123

debajo de Chiautla y Venustiano Carranza. Las granjas ubicadas en el municipio tenan una
poblacin de ms de 700 mil aves de corral lo que significa el 2.5 por ciento del estado.
Las estimaciones para el ao 2010, como se muestra en el cuadro siguiente muestra que la
carne de aves de corral aporta el 14 por ciento al estado; el ganado bovino en carne aporta
el 6.3 por ciento del estado y el ovino el 4.1 por ciento.
Cuadro 3. Estimaciones de produccin de carne en canal 2010, en toneladas
Tecamachalco

ovino

bovino

aves corral

porcino

caprino

Estado de Puebla

3,765

39,713

157,433

109,612

3,887

Tecamachalco

155

2,493

22,104

2,560

30

% respecto al estado

4.1

6.3

14

2.3

0.8

Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadstico de Puebla 2011. INEGI

Adems Tecamachalco es el municipio que tiene el segundo lugar casi a la par del primero,
su vecino Tochtepec en produccin de leche de vaca y aporta al estado el 9.2 por ciento de
total de la produccin.
Cuadro 4. Produccin estimada en derivados de la ganadera para 2010
Leche

leche

bovino

caprino

Huevo plato miel

Tecamachalco

(litros)

(litros)

(toneladas)

(toneladas)

Estado

403100,000 1819,000

481,752

3,212

Tecamachalco

37293,000

17,000

34,821

58

% respecto al estado

9.2

0.9

7.2

1.8

Fuente: Datos de SAGARPA, www.siap.gob.mx, sacados del Anuario Estadstico de Puebla 2011. INEGI

124

Segundo lugar en huevo para plato aportando casi 35 mil toneladas al ao y produce el 7.2
de lo que produce el estado. En produccin de miel tiene el 9 lugar estatal y produce 58
toneladas al ao lo que significan 1.8 por ciento del estado.
Como conclusin podemos decir que la ganadera a libre pastoreo impacta en la
degradacin de suelos, afortunadamente este tipo de ganado cada vez es menor segn
versiones de los mismos habitantes. La ganadera es el motor del sector primario y
podemos decir que Tecamachalco es una zona donde la ganadera est cambiando el
destino de la produccin agrcola que tradicionalmente era para consumo humano y local.
Minera. La explotacin de bancos de material ha crecido ms de 2000% en 38 aos, segn
datos encontrados por el Cupreder. Cerca de las laderas de Alseseca se han extrado
intensamente arcillas, afectando la calidad de suelo y la recarga del acufero. Por otra parte,
la actividad de la Cementera Cruz Azul es de alto impacto regional por las actividades
extractivas, el consumo de energa y las emisiones contaminantes, as como por el uso de
agua limpia del acufero. El rea de aprovechamiento de esta cementera est ahora
invadiendo la Reserva de la Bisfera Tehuacan-Cuitlatlan.
Hay que mencionar que en los lmites colindantes con el municipio Palmar de Bravo est
instalada la planta de produccin cementera de Cruz Azul, que tiene capacidad de
produccin de un milln de toneladas al ao segn datos al comenzar la planta en
funcionamiento en marzo de 2007.
La principal demanda de agua en la produccin del cemento se produce por tres procesos
bsicos se plantea Pagan (2011): enfriamiento, procesamiento y evaporacin. Sin embargo
es muy difcil distinguir el uso del agua para enfriamiento y el uso del agua del proceso en
s, dado que el agua para procesos se entiende como el agua que tiene contacto directo con
el producto intermedio o final y que puede ser dividida en: 1) agua entrada al producto
como en conservas y bebidas, 2) agua sirviendo en uso suplementario en la manufactura del
producto. Segn algunas estimaciones, la demanda de agua en el proceso de producir una
tonelada de cemento es de 3,500 litros de agua. Esto se debe a la minera de piedra caliza,
las labores de limpieza y mantenimiento de equipos contaminados, a la descarga de aguas
servidas y otras labores de produccin. En un sentido estricto, el agua no es usada

125

directamente en la produccin de cemento, pero es utilizada para el enfriamiento de

equipamientos y de flujos gaseosos.
Construccin. Es la actividad econmica que da empleo a ms de 6 mil personas. Esto tiene
relacin con el crecimiento urbano y tambin con los movimientos de pobladores del
municipio que combinan esta actividad con las agrcolas. Localidades como Tlaixpan son
identificadas como semilleros de albailes y maestros de obras muy calificados, con
presencia no slo en el municipio, sino en el estado y el pas.
Tan slo dentro del mismo municipio la construccin ha sido una actividad muy importante
as lo seala nuestro estudio comparativo de uso de suelo de 1974 a 2012, donde se seala
que la zona urbana creci el 303 por ciento, de 492.6 hectreas pasaron a 1985.6 es decir 40
hectreas por ao, lo que significa que se estn edificando diariamente en promedio ms de
mil metros de construccin nueva en el municipio lo que requiere de buena cantidad de
mano de obra para realizar este avance urbano.
Segn datos de DENUE del INEGI en 2013 aparecen registrados 11 unidades econmicas
formales dedicadas a la construccin, las cual por lo menos tienen de manera permanente a
140 trabajadores en la rama, lo que demuestra la fuerza de esta actividad, sin tomar en
cuenta la cantidad de trabajadores independientes que por s solos estn en este sector
productivo.
Silvicultura. La actividad forestal segn datos oficiales e investigacin de campo de
Cupreder como generadora de empleos es inexistente en el municipio; sin embargo en
consumo de lea en cada hogar es todava importante de la zona, y el impacto a la ecologa
aceptada en los talleres por los recolectores es muy alto.
Industria manufacturera. En el municipio segn el censo econmico de 1998 encontramos
que haba 223 unidades econmicas y para 10 aos despus segn censo ya haba 356
unidades, con un crecimiento de casi 60 por ciento, y el personal ocupado solo se
increment 25 por ciento, lo que indica que las empresas cada vez ocupan menos mano de
obra.
Las unidades econmicas principales estn registradas en productos alimenticios bebidas y
tabaco con el 60 por ciento; le sigue productos metlicos maquinaria y equipo donde
126

incluye implementos quirrgicos y de precisin con el 21 por ciento, la industria de la

madera que incluye muebles con el 6 por ciento, textiles industria del cuero y papel entre
otras se encuentran tambin. En Tecamachalco hay tres grandes empresas que concentran
fuerte capital en la regin y son la Planta Bachoco y la Molinera del Grupo Gruma, y el
Grupo Avitec, quienes registran ms de 251 trabajadores consideradas como grandes
empresas relacionadas con la agroindustria.
Por otra parte el DENUE en el ao 2013 registra 407 unidades econmicas que dan empleo
a ms de mil 630 trabajadores en promedio de manera permanente, ver siguiente cuadro.
Cuadro 5. Unidades econmicas relacionadas con la
manufactura en el municipio de tecamachalco
Actividades

Establecimientos

Tortilleras

180

Herreras

66

Pasteleras y panaderas

35

Carpinteras

15

Paleteras y neveras

10

Costura

Lcteos

Embotelladoras de agua

otros

86

Total de establecimientos

407

Fuente: Directorio Estadstico Nacional de Unidades Econmicas, 2013.

El municipio de Tecamachalco es parte de la cuenca lechera importante en el estado

conjuntamente con otros 7 municipios de leche de ganado vacuno, el municipio vecino que
127

es Tochtepec es el primer productor estatal de leche. Esta condicin regional de tradicin

lechera ha trado como consecuencia que la agroindustria relacionada a la elaboracin de
lcteos sea un fuerte motor de la economa campesina de Tecamachalco.
Segn estudio de Camacho 2010, existen seis queseras ubicadas en Santa Rosa, Junta
Auxiliar de Tecamachalco con una demanda de leche para transformarla en lcteos de
aproximadamente 100 mil litros por semana en conjunto, otras pequeas queseras que
demandan casi 70 mil litros.
Con informacin de personal del H. Ayuntamiento de Tecamachalco, en la comunidad de
Lomas de Romero localidad que aunque esta retirada de la zona de la produccin lechera,
hay tres productores transformadores de lcteos que demandan al menos 30 mil litros por
semana en conjunto y que se desplazan a otros lugares a conseguir la leche pues en su
comunidad no hay produccin lechera. Lo que hace que la demanda general para la
transformacin de la leche en lcteos en el municipio rebase los 25 litros diarios, y eso
transformados en productos finales alcanza ms de 30 toneladas de lcteos que son
ofertados tanto en el municipio como para el mercado nacional.
Servicios. En el municipio de Tecamachalco este sector es el ms dinmico, ya que
concentra ms poblacin ocupada y unidades econmicas, y la tendencia segn nuestras
proyecciones van a la alza, como ocurre en nuestra economa nacional donde la
tercerizacin de la economa cada vez es ms notable.
Cuadro 6. Evolucin de la poblacin ocupada municipal en el sector terciario
Proyeccin Proyeccin

Municipio
Tecamachalco 1970

1980

1990

2000

2010

2020

Absolutos

972

1,302

2,866

7,253

9,294

11,554

Porcentajes

18.6

23.5

28.5

42.2

44.8

46.3

TOTAL PEA

5,215

8,794

10,056

17,173

20,749

24,961

Fuente: Elaboracin CUPREDER con datos de Censos INEGI, 1970,1980, 1990 y 2000

128

De 1970 al ao 2000 se increment 6.5 veces la poblacin ocupada con esta actividad, y si
ampliamos el periodo al ao 2020 con nuestra proyeccin el incremento seria de casi 12
veces, representando el 46 por ciento de toda la ocupacin.
La oferta educativa ha crecido, aunque concentrada en los 3 centros de poblacin ms
grandes. Cerca de mil docentes educan a ms de 23 mil alumnos, desde nivel preescolar
hasta profesional. Mil 400 empleos son generados en este sector. Tecamachalco se ha
perfilado en los ltimos aos como un municipio con oferta educativa de nivel superior
para toda la regin.
En Tecamachalco el sector educativo tiene un papel importante en la economa local,
existen 116 escuelas, que conllevan a empleos derivados de esta actividad de manera
indirecta como transporte, vestido alimentacin vivienda entre otros, para dar educacin a
ms de 23 mil alumnos desde preescolar hasta a nivel profesional.
La presencia de campus de universidades en el municipio hace que sea un punto de
atraccin de poblacin estudiantil: el caso de la Buap con la carrera de Veterinaria y
Zootecnia, ubicada en el municipio; as como la presencia de la Universidad Tecnolgica
de Tecamachalco con una oferta educativa de ocho especialidades como Tcnico Superior
Universitario y 7 ingenieras; estas universidades atraen jvenes de diferentes puntos del
estado y del pas para cursar una carrera, lo que hace que la cabecera municipal sea un lugar
donde se tiene que dar servicios de hospedaje y dems relacionados a la vida universitaria.
Las unidades registradas por el DENUE, registran que en el ao 2010 haban mas de mil
400 empleos generados por este sector; existen 45 unidades econmicas relacionadas con la
educacin con carcter de microempresas, hay por lo menos 30 escuelas que dan por lo
menos empleo de a 20 personas en promedio, la BUAP tiene dos planteles que da empleo a
por lo menos 175 trabajadores cada una en promedio, lo que hace que esta universidad por
ofrecer educacin superior sea una fuente de atraccin para varios alumnos en la regin y
sin duda alguna su presencia a detonado en potencializar la actividad de la agroindustria y
el sector agropecuario.
El municipio cuenta con infraestructura de servicios de salud no solo para los habitantes del
municipio, sino tambin para los municipios cercanos: con la instalacin del hospital
regional con 30 camas disponibles y con una posibilidad de dar servicio a mas de 100 mil
129

personas de los municipios cercanos, este sector est atrayendo a poblacin y ejerciendo
cierta presin para el crecimiento urbano.
El servicio de la administracin pblica en el municipio cuenta con infraestructura
importante para su funcionamiento, no slo en el palacio municipal sino tanto en las juntas
auxiliares como en las comunidades.
Existen otras dependencias tanto de gobierno estatal como federal que hace que el
municipio sea un centro regional con influencia en la zona. Existen oficinas de la
CONAGUA (Comisin Nacional del Agua); oficinas de la polica ministerial estatal, del
Comit Tcnico de Aguas Subterrneas (Cotas), de la Delegacin de Sagarpa, entre otras
que hace a Tecamachalco es un municipio que administrativamente es importante.
Este municipio adems cuenta con lo que otros de la regin no cuentan, por ejemplo una
central de Bomberos, que no solo cubren la zona municipal sino que sus lmites son mas
regionales.
Segn el Directorio Estadstico Nacional de Unidades Econmicas (DENUE) del Inegi, del
ao 2013, es la Sagarpa y la presidencia Municipal las dependencias de gobierno que tienen
ms personal ocupado, en promedio 175 trabajadores; si sumamos los 52 registros de las
unidades de gobierno dentro del municipio tenemos que en promedio 625 personas laboran
en este sector de gobierno.
Tecamachalco es cabecera distrital en lo que a la administracin de justicia se refiere, en el
se encuentran una crcel regional que alberga ms del 200 internos de fuero comn
principalmente segn datos de la direccin de seguridad pblica municipal, aunque la
capacidad slo sea de 93. La presencia de un juzgado mixto en el municipio hace que este
servicio sea importante regionalmente ya que atiende no solo sus habitantes sino la de otros
municipios, con dos agencias del Ministerio Pblico y un Juzgado mixto del fuero comn.
Segn el DENUE, hay 134 unidades de comercio al por mayor entendindose a estas como
las que distribuyen bienes y servicios a otros distribuidores. Segn los datos hay un poco
mas mil personas trabajando directamente en este sector.
Existe una empresa grande con ms de 250 trabajadores y es la del Grupo empresarial
Avitec, S.A. de C.V, dedicada la venta del huevo y derivados de la produccin avcola as
130

como alimentos balanceados, hay dos empresas medianas con 175 empleados en promedio
y son: Panamco Golfo S. A. de C.V. empresa distribuidora de refrescos y Las Cervezas
Modelo del Altiplano S.A. de C. V.; hay tres con un promedio de trabajadores de 20 y hay
dos con promedio de 40 empleados; hay 16 empresas con promedio de 8 personas
laborando y 110 con 3 trabajadores en promedio.
El comercio al por menor entendindose como aquella unidad econmica de venta donde
va directamente al consumidor final, tenemos segn el mismo DENUE, que haba en el
2013, mil 637 unidades, donde mil 589 son pequeos negocios con promedio de 2.5
trabajadores, hay 31 negocios con promedio de 8 trabajadores, 13 con promedio de 20
empleados, 1 con promedio de 40, 1 con 75,

y solo un comercio con ms de 251

trabajadores, en total ms de mil 500 empleados en este sector.

La recreacin es un sector que tiene presencia en algunas actividades tales como cine,
centros deportivos, gimnasios, ligas deportivas, discotecas, todos ellos principalmente en la
cabecera municipal. El DENUE registra 51 establecimientos con esta actividad y da empleo
a cerca de 150 personas.
En turismo tenemos que el municipio tiene riqueza cultural, histrica, biolgica y geolgica
que bien puede ser atractiva, actualmente esta actividad es muy limitada, sin embargo por
ser un municipio bien comunicado esta actividad atrae aunque de manera moderada a
turismo regional. Los servicios de alojamiento y de preparacin de alimentos es
considerable; en el municipio se encuentran registrados 242 unidades con este servicio, lo
que hace que puede desarrollarse esta actividad de manera ms activa.
IV.4 Sntesis del ordenamiento
La historia del ordenamiento ecolgico de Tecamachalco, data de los primeros das de
marzo de 2011. A unos das de iniciar la administracin municipal de Tecamachalco,
encabezado por el Mdico Pediatra Rubn Balczar Jurez; identificado como un
ciudadano apartidista apoyado por una coalicin de partidos unidos contra el PRI.
Uno de sus aciertos polticos que consideramos fue fundamental para iniciar el proceso de
elaboracin del Ordenamiento, fue el nombrar a un director de Desarrollo Urbano y
Ecologa que no fuera de Tecamachalco, lo que permiti tener una capacidad de
131

negociacin local con algunos sectores que no la hubiera tenido si el nombrado hubiera sido
local y ms si tuviera una posicin partidista definida.
La direccin de Desarrollo Urbano se la encarg a un joven con visin urbanstica y
planeacin; Jorge Cuautle Snchez, un Diseador Urbano Ambiental, egresado de la Buap,
fue el nombrado y este conform su equipo interno y externo de trabajo, nunca particip en
la campaa poltica y no tenia compromiso con algn grupo de inters econmico o social
que le limitara su campo de accin.
Una de las primeras presiones inmediatas que tuvo la direccin de Desarrollo Urbano, fue
la de solicitar permiso de construccin y cambios de uso del suelo a dos empresas que
buscaban construir ms de 400 casas habitacin cada una de ellas; el cual les fue negado.
Empresas por supuesto no de la regin al parecer SADASI y Casas Geo, que una vez
construyendo dejan graves problemas a los municipios obligndolos a dar servicios a los
nuevos fraccionamientos y el cual les genera a las administraciones una carga financiera.
Otro factor que influy es que en la campaa poltica para lograr la administracin,
encontr el reclamo social del recurso agua, que la poblacin percibe en todos los niveles
como critica y una necesidad de hacer un alto a la forma del uso actual de territorio; la
lgica ciudadana es muy simple, si ya los habitantes de Tecamachalco no tenemos agua,
no es conveniente traer ms gente para repartirnos la poca que hay, comento el presidente
municipal en nuestra primera reunin, (Marzo, 2014).
Es as como la direccin de Desarrollo Urbano llega al Cupreder, para buscar asesora de
reglamentar el uso del suelo en el municipio que por esos das las noticias de Cuetzalan
sobre el haber detenido la instalacin de una de las tiendas de Walmart con un
ordenamiento ecolgico ya era conocida en el estado: Lo primero que se les propuso fue el
de hacer un ordenamiento integral donde se abarcara, la reglamentacin urbana que ya
exista y reforzarla con la elaboracin de un Atlas de Riesgo y la construccin social del
Ordenamiento ecolgico para asignar usos de suelo al municipio sustentados en estudios
tcnicos y consensuados por los actores econmicos locales.
Una Caracterstica de Cupreder es hacer en los estudios de ordenamiento ecolgico; un
estudio comparativo de los usos de suelos, sin que esto sea necesariamente un requisito
metodolgico, sin embargo su anlisis es clave para entender la transformacin que ha
132

sufrido el municipio. En este caso se estudio la diferencia de 38 aos 1974 y 2012; ver
mapas de cambio de uso del suelo (anexo G) y se estudio tambin para el ZESA, (Zona de
Estudio en Sentido Amplio, es decir a una regin mayor al municipio para saber el
comportamiento regional), ver anexo H, agrupando las categoras que aplica INEGI en sus
cartas temticas de uso de suelo y vegetacin, usando imgenes de satlite obtenidas por
sensores remotos, material fotogrfico a escala original 1:80,000, imgenes satelitales Spot
consultadas en Google Earth y visitas al campo para verificar la informacin; de acuerdo
con su significado ecolgico, de conservacin y su repercusin socioeconmica que sirvi
de soporte estratgico y metodolgico para determinar las Unidades de Gestin Ambiental
(UGAS) y asignar la poltica ambiental (ver tabla siguiente).
Tabla 2. Comparativo usos de suelo 1974-2012, Municipio Tecamachalco. (Hectreas)
TIPOS DE SUELO

1974

2012

Diferencia

Aeropista

7.65

0.00

Desaparecieron

Bancos de material

2.72

68.81

66.09

Bosque de encino

220.44

20.78

-199.66

Canales y ramales

147.74

139.67

-8.07

Erosin con plantas arbustivas

29.04

75.14

46.10

Erosin, con pastizal inducido por fuego

523.92

489.10

-34.82

198.74

310.23

111.49

2,044.47

2,111.22

66.75

87.58

86.54

-1.04

1,303.58

1,207.80

-95.77

Erosin extraccin arcilla, arbolado ralo

981.19

342.48

-638.71

Granjas (naves)

69.85

226.94

157.09

Invernaderos

0.00

27.08

Aparecieron

Jagueyes

5.76

5.69

-0.07

Regeneracin de terrenos abandonados

9.75

27.05

17.30

1,586.95

1,534.14

-52.81

Erosin, por malas prcticas de reforestacin

de eucalipto
Erosin, con vegetacin secundaria
Erial o tepetateras
Zona agrcola erosionada

Matorral desrtico rosetfilo

133

TIPOS DE SUELO

1974

2012

Diferencia

113.85

150.94

37.09

3.38

9.66

6.28

2,413.98

.00

Desaparecieron

hortalizas

3,120.82

2,732.85

-387.97

Riego Valsequillo estiaje y por bombeo

1,337.25

3,450.42

2,113.17

0.00

113.09

Aparecieron

3,066.99

2,325.52

-741.46

Temporal con riego por bombeo, hortalizas

174.00

501.46

327.47

Zona urbana

492.66

1,985.66

1,493.00

Pastizal inducido, maguey

Riego

bombeo

temporal,

tecnificada,

hortaliza
Agricultura antes slo de temporal
Riego bombeo y Valsequillo, forraje y

Riego bombeo y temporal. alfalfa cerca de

las granjas
Agricultura de temporal (maz)

Totales

17,942.28 17,942.28

Fuente: Elaboracin Cupreder, 2013.

Lo que este estudio resalta, es como el territorio municipal cambio su uso. Hay dos
variables de uso que desaparecieron, una aeropista, que tenia 7.6 hectreas, y ms de 2 mil
400, de agricultura de temporal que pasaron a ser otros usos, principalmente urbanos. Lo
que apareci fueron los invernaderos; es decir en 1974 no haba esta tecnologa, en la
actualidad hay ya 27 hectreas principalmente para la produccin de jitomate.
Los bancos de material donde se presenta la minera, crecieron enormemente pasando de
casi 3 hectreas a casi 69 lo que significa un deterioro al medio ambiente y de bajo impacto
a la economa local, sin duda la presencia de la Cementera de Cruz Azul, est implcita en
este dato.
El bosque de encino, en este periodo perdi 200 has, actualmente solo quedan 20, lo que
implica un estado de alerta mximo para proteger lo que queda.
Por otra parte la erosin ha crecido en sus diferentes variantes, lo que indica que las malas
prcticas productivas y sociales han deteriorado el suelo. Y cuando la erosin se convierte
en tepetateras, significa ya estar en un proceso pleno de desertificacin, con altsimos
costos ambientales negativos y econmicos para su recuperacin.
134

El territorio utilizado por las granjas creci en el periodo de estudio en ms del 300 por
ciento y actualmente ya hay cerca a las 230 hectreas con ese uso, la empresa Bachoco es el
principal usuario de este tipo de suelo.
Cuando se analizan las variables con las diferentes modalidades de agricultura; tales como
la de temporal, la de hortalizas, la riego por bombeo de pozo exclusivo o con ayuda del
canal de Valsequillo, la maicera o de alfalfa, encontramos que se ha presentado una
transferencia de los cultivos de granos a la produccin de forrajes, pues se ha incrementado
la produccin del maz forrajero y la alfalfa.
As tambin podemos concluir que la extensin de riego ha aumentado, aunque la calidad
de lo regado segn resultados del foro de la Semana del Agua, organizado por Cupreder
en noviembre de 2013, para discutir el tema y allegarse de informacin, con la presencia de
52 ponentes nacionales e internacionales, concluyeron que la temtica del agua tiene un
futuro poco alentador, no solo por la escasez, sino por su calidad y en Tecamachalco, segn
trabajo de algunos investigadores, concluyen que la contaminacin es irreversible, la misma
CONAGUA, y SOAPATEC, coinciden con este panorama.
Finalmente este anlisis presenta un dato muy ilustrativo del cambio tan impactante en el
municipio, nos referimos al crecimiento de la zona urbana, que pas de 492 has. en 1974 a
mil 985 en 2012, lo que significa un crecimiento de casi mil 500 has; en este estudio de
cambio de uso del suelo permite ver que uso paso a ser urbano, y principalmente fue la
agricultura la que cedi lugar, as como tambin zonas de erosin y pastizales en las laderas
de los cerros que cada vez mas son visibles las casas en plena expansin urbana.
Este anlisis de cambios de uso del suelo conjuntamente con los resultados del Atlas de
Riesgo ya expuesto as como los estudios necesarios que el propio ordenamiento requiere
de manera legal para su elaboracin expuestos en el captulo II, con un rigor tcnico solido,
pero sobre todo no solo la validacin sino la construccin misma por va de los talleres y
consulta a la poblacin en ms de 20 en todo el municipio, con sectores econmicos y
autoridades formales; se fundamenta el ordenamiento ecolgico de Tecamachalco.
Este Modelo de Ordenamiento Ecolgico propone atender prioritariamente lo siguiente:
Proteger las zonas de recarga del acufero, que son las partes altas y laderas de los cerros

135

Techachales y El Monumento, la vegetacin originaria del sur del municipio, as como las
zonas agrcolas existentes paisaje productivo importante en la regin.
Proteger el acufero echando a andar tecnologas de captacin de agua de lluvia para
disminuir la presin sobre el mismo. Que Tecamachalco se coloque como punta de lanza de
los municipios que comparten el acufero para empezar a revertir el deterioro. Proteger los
suelos agrcolas de la salinizacin y el endurecimiento, lo cual tambin va ligado con
asegurar la infiltracin de agua de riego para reinyectarla al acufero.
Proteger y promover el uso de suelo agrcola; condicionar el uso industrial a prcticas
limpias.
Atajar la contaminacin de los canales de riego principal y secundario, producida tanto por
los desechos industriales como habitacionales.
Mejorar las prcticas agrcolas, para proteger los suelos del dao de agroqumicos y
fertilizantes, mediante la recuperacin de tcnicas agrcolas tradicionales, la diversificacin
de cultivos y la optimizacin de los sistemas de riego.
Regular el crecimiento urbano para evitar la impermeabilizacin de suelos, y mitigar los
riesgos a desastre por sismos o inundacin.
Rescatar los manchones de vegetacin originaria, que son espacios de biodiversidad
cultural.
Consolidar los mercados regionales para los productos locales, y las cadenas productivas de
alimentos sanos que aseguren soberana alimentaria.
Recuperar y valorar la riqueza histrica cultural, con fines educativos, de construccin de
identidad regional y de prestacin de servicios tursticos.
El Ordenamiento Ecolgico de Tecamachalco, actualmente todava sigue en un proceso de
consolidacin. Fue decretado el 6 de febrero de 2014, por sesin de cabildo, tiene un comit
de Ordenamiento Ecolgico que est conformado por 74 personas, de las cuales su
distribucin es la siguiente: 33 por ciento lo conforma el sector administrativo, donde segn
el acta de cabildo de la fecha mencionada, tiene un lugar el gobierno federal va, Semarnat,
por estar parte de una rea Natural Protegida Federal, (Reserva de la Biosfera Tehuacan136

Cuitlatlan), un lugar el gobierno del estado, y todas las dems del gobierno municipal,
como representaciones de ejidos y juntas auxiliares.
Otro 33 por ciento, del comit est formalmente representado por todos los sectores
econmicos entendindose como sector al conjunto de personas, organizaciones grupos o
instituciones que comparten objetivos comunes con respecto al aprovechamiento de los
recursos naturales, el mantenimiento de los bienes y los servicios ambientales o la
conservacin de los ecosistemas y la biodiversidad, de esta manera tenemos:
Sector actividades Primarias que considera a la agricultura, ganadera y avicultura y a los
actores de inters que desarrollan dichas actividades como campesinos, ganaderos y
productores de pollo y huevo. Sector actividades Secundarias, considera a todas aquellas
actividades que tienen que ver con la transformacin como la agroindustria, minera,
industrializacin de productos, transformacin de lcteos y carnes. Sector actividades
Terciarias comprende todo lo que tiene que ver con prestar o proporcionar algn servicio y
los actores que lo realizan como la educacin, salud, gobierno, transporte, recreacin,
turismo, deporte y servicios profesionales, nombrados por los propios sectores. Y
finalmente un sector no econmico que Cupreder Propuso que tiene influencia en el
territorio por su actividad ecolgica que le llamamos: Sector Conservacin que comprende
a toda aquella persona, organizacin, grupo, institucin preocupada e interesada por el
medio ambiente y que ha hecho o realiza acciones para contribuir a la restauracin,
conservacin o proteccin del medio natural.
El Otro 33 por ciento del comit de ordenamiento lo conforma la sociedad civil, donde
aparecen acadmicos, voluntarios, jvenes, mujeres, y todo sector interesado en cuidar y
vigilar el territorio tomando las decisiones para su mejoramiento. Este sector ciudadano fue
nombrado en las reuniones de las comunidades y es el sector que garantiza por la
experiencia de Cupreder que los intereses del sector administrativo y el inters de los
sectores econmicos no prevalezca en la toma de decisiones ante el bien comn.
El Programa Ecolgico del municipio de Tecamachalco, se sintetiza en un mapa donde se
establecen las 4 polticas ambientales, (ver mapa 4).
El color rojo del del mapa, indica que son Unidades de Gestin Ambiental (UGAs) de
Proteccin; en estos lugares no se pueden explotar para actividades de aprovechamiento,
137

fueron decretados as porque tienen valor ecolgico alto o son zonas de recarga: toda la
rea Natural Protegida federal entra en esta categora. Esta poltica de Proteccin es la ms
restrictiva.
Figura 4. Polticas ambientales del Programa de Ordenamiento Ecolgico del
municipio de Tecamachalco, Puebla, Mxico.

Fuente: Programa de Ordenamiento Ecolgico del Municipio de Tecamachalco 2014.

138

Las UGAs verdes son de Conservacin. No se pueden explotar por su importancia

ecolgica y deben de permanecer as; en ellas se permiten algunas actividades como
turismo con un bajo nivel de carga su funcin; preservar intacta la vegetacin de sus reas.
Las UGA de color naranja, son la de la poltica de Restauracin indica que en ellas el
territorio tiene la vocacin del suelo para que alcancen el nivel de la poltica de
conservacin, solo que en este momento presentan un estado de deterioro que se hace
necesario buscar su mejoramiento, ya sea con reforestaciones o con acciones como obras de
conservacin de suelos entre otras.
Las UGA de color claro indican que son de Aprovechamiento Sustentable, en ella se busca
aprovechar el territorio pero con reglas muy especificas de cmo hacerlo, y para eso estn
los criterios ecolgicos, establecidos en el ordenamiento.
El color amarillo representan las zonas urbanas que son reguladas por el PMDUS, que tiene
la encomienda de regular los usos de suelo en la parte ya urbanizada.
Actualmente el ordenamiento se encuentra en la etapa de pasar a la formalizacin de ser
decretado en el peridico oficial del estado y un acuerdo de Coordinacin entre el gobierno
federal, estatal y municipal, pero por la pasividad actual del gobierno estatal de Rafael
Moreno Valle en el tema ambiental, este proceso est detenido y en manos de la federacin
que ya intento contactar con el estado para lograr todo el proceso. Sin embargo con el solo
decreto el ordenamiento ecolgico de Tecamachalco es ya un mandato ciudadano.
Actualmente la Direccin de Desarrollo Urbano del Municipio toma como referencia el
Ordenamiento ecolgico para dar o negar permisos de construccin y de cambios de uso del
suelo.
Pero el Ordenamiento tendr que pasar la prueba de la minera a cielo abierto un peligro
latente en Tecamachalco. Hay dos concesiones mineras una de 200 hectreas denominada
Erik, expedida el 9 de marzo de 2004, para explotar oro, plata plomo cobre y Zinc, con el
ttulo de concesin 221640 a nombre de Oscar Orlanzini Bortolotti en el cerro el
Techachales y la otra concesin denominada como Erik II y con el ttulo, 215715 a
nombre tambin de Oscar Orlanzini Bortolotti, expedida el 12 de marzo de 2002, de 615
has, para manganeso ubicada junto a la anterior. Las concesiones abarcan todo el cerro del
139

Techachales cerro emblemtico de la regin, y hasta parte de la zona urbana tanto de

Tecamachalco, como la de San Mateo Tlaixpan. (Informacin obtenida en lnea de la
Secretaria de Economa).
El ordenamiento decreta a esa zona por su importancia cultural y ambiental, con la poltica
ecolgica de Conservacin, donde se indica que ninguna actividad ms que las existentes
pueden realizarse en esta UGA. Las actividades existentes son las de conservacin, porque
actualmente se realizan trabajos de reforestacin, y pueden realizarse actividades de
turismo de baja carga, dado su valor cultural, es incompatible realizar alguna actividad de
transformacin; lo que si se permite es restaurarlo para conservar en mejor estado a una de
las zonas de recarga ms importante del municipio.
En las ltimas fechas, la poblacin de Tlaixpan tiene la inquietud de que a pesar de la
cancelacin oficial de esas concesiones mineras pueden ser reactivadas, y con justa razn
esa inquietud, ya que al investigar por Cupreder el trmino cancelacin, en la Direccin de
Minera dependiente a la Secretaria de Economa, se nos coment, que se cancel porque
quienes tienen las dos concesiones, no presento algn documento administrativo, que puede
ser desde falta de un plano, el nombre de la razn social sea el incorrecto, falta de
fotografas y otras cosas meramente de trmite y para presentarlo tiene 50 aos para
intentar revocar lo que una auditoria oficial encontr no cumpla administrativamente.
Eso ha hecho que el ordenamiento se ha convertido en una herramienta social para la
poblacin, a pesar de que algunos vecinos permanecen escpticos sobre la efectividad de la
herramienta legal que representa el Ordenamiento Ecolgico ante el posible embate de las
mineras; pero la gran mayora de poblacin informada, tiene gran esperanza de su
efectividad para defender su territorio, todo depende de cmo la sociedad participe, y de
como el Comit de Ordenamiento Ecolgico tome su papel de guardin del territorio.
El Comit de Ordenamiento ecolgico tanto con su rgano Ejecutivo, como en su rgano
Tcnico ya ha tenido que emprender campaa de bsqueda de informacin y vertirla en las
comunidades que lo solicitan, ha logrado por el momento que la Direccin de Desarrollo
Urbano, declare pblicamente que no hay permiso actual municipal para el funcionamiento
de estas concesiones y por parte del Presidente Municipal se ha comprometido

140

pblicamente a no dar ninguna autorizacin del cambio del uso del suelo si se lo solicitaran
y eso es ya un round ganado; la batalla continua.

141

CAPITULO V
CONCLUSIONES
En este apartado final expresamos nuestras reflexiones basadas en las fuentes documentales
revisadas y de legislacin, as como en nuestra prctica y experiencia profesional en la
elaboracin de los ordenamientos ecolgicos, no solamente en los anteriormente expuestos.
Despus de consultar la literatura sobre la ordenacin del territorio, coincidimos de entrada
con lo que plantean Hiernaux y Torres, (2008), expuesto en el captulo I, sobre que la
ordenacin territorial en trminos generales, sigue formando parte slo del imaginario de
los polticos y los tcnicos que lo elaboran. La sociedad civil, sigue siendo pasiva y
receptora de esos procesos de planificacin; a la poblacin hay que ordenarle lo que debe
de hacer para un desarrollo adecuado, esa es la concepcin que impera en la mayor parte
del mundo.
Incluso en Europa, donde los niveles de planificacin son altamente participativos sigue
habiendo esta concepcin; la misma Carta Europea de Ordenacin del Territorio cuya
definicin es la ms influyente en el mundo, al definirla como; una disciplina cientfica,
una tcnica administrativa y una poltica concebida como un enfoque interdisciplinario y
global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del
espacio segn un concepto rector. Este racionamiento deja a los expertos, y tomadores
de decisiones la tarea de desarrollar de manera adecuada un territorio. Y solo en un
apartado menciona que debe ser democrtica, para asegurar la participacin de la
poblacin afectada. Se da por entendido que una parte de la poblacin ser afectada y
supeditada al inters de algn sector econmico mayoritario o un concepto rector.
En Mxico, la definicin del ordenamiento ecolgico tiene esa misma lgica: El
Instrumento de Poltica ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las
actividades productivas, con el fin de lograr la proteccin del medio ambiente y la
preservacin y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del anlisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades del aprovechamiento de los mismos. El
planteamiento sigue plasmado de igual manera, es un instrumento de poltica pblica donde
a partir del anlisis tcnico se regula o induce a los actores sociales y econmicos para
hacer lo correcto.
142

La misma tendencia de conceptualizacin est presente en Amrica Latina, (AL) hay copias de
la Carta de la Europea de Ordenacin de Territorio, o muy parecidas a las de Mxico; en el
presente trabajo se exponen varias definiciones tanto de gobiernos como de tericos que
abordan el tema. Podemos afirmar que la ordenacin del territorio es un concepto an en
construccin, de carcter polismico, como lo dice el colombiano ngel Massiris, sujeto a
diversas interpretaciones sin que exista una definicin universal que satisfaga a todos.
En general actualmente la Ordenacin del Territorio y coincidiendo con Adrin Aguilar (1989),
se puede sintetizar en cinco puntos centrales de lo que es en la prctica mundial y en el
siguiente orden de importancia; 1. Se trata de una poltica de Estado. 2. Est contemplada como
poltica a largo plazo. 3. Su instrumento bsico es la planificacin. 4. Debe conciliar el proceso
de desarrollo econmico con distintas formas de ocupacin territorial. 5. Tiene como fin ltimo
elevar el nivel de vida de la poblacin. Yo agregara que todo lo anterior siempre dentro de la
lgica del capital; todos los esquemas de planificacin estn orientados a reproducir el motor
econmico de la ganancia. Sin embargo hay casos como el de Cuetzalan, donde la poblacin
indgena en el ordenamiento municipal logra salir de esa lgica, plantendose otra posibilidad
de convivir en un entorno sin la gran empresa.
Nosotros sugerimos que si la ordenacin del territorio es una poltica de Estado, concierne
entonces a toda la sociedad a participar en ella, tanto al conjunto de las actividades econmicas
y a las actuaciones pblicas. Por supuesto que como instrumento de planificacin debe
sujetarse a los procedimientos tcnicos con la rigurosidad que el entorno cientfico lo permita.
La experiencia de Cupreder nos dice si se someten los estudios realizados para la construccin
del ordenamiento a evaluaciones externas por especialistas de la materia; esta prctica es un
ejercicio que fortalece el proceso, no dejar ninguna duda tcnica y transparentar la informacin
a los que finalmente en consenso tomarn el destino de su territorio es decir los diversos actores
de la sociedad civil, quien tendr la ltima palabra de cmo quiere su entorno futuro a por lo
menos 25 aos.
Con respecto a la experiencia de la planificacin territorial, encontramos que sin duda algunos
pases de Europa, nos lleva cronolgicamente varios aos de ventaja; desde 1921 por ejemplo
en Holanda se tuvo los planes de uso del suelo; en Francia desde 1949, se cre la Direccin
general del Ordenamiento Territorial y un ao despus ya contaba con un Programa Nacional
143

de Ordenamiento; en Italia en 1942 ya tena en su legislacin los Planes de Coordinacin

Regional; en Luxemburgo desde 1937 ya tena su Ley de Ordenamiento de las Ciudades.
Sin duda alguna, la participacin social en la toma de decisiones como las de Holanda y Suiza,
se deben al tamao pequeo no slo de territorio sino poblacional que tiene sus estructuras de
gobierno equivalente a nuestros municipios, de 2,400 habitantes promedio por municipio en el
caso de Suiza, y con una alta densidad de poblacin mayor a los 450 habitantes por kilometro
cuadrado, en comparacin a Mxico que su densidad promedio es de 57; otro caracterstica es
el nivel de educacin, es determinante en el caso de Holanda pues el sistema de educacin
bsica tiene un apartado de la toma de conciencia sobre el ordenamiento territorial. La escasez
del territorio ha obligado tanto a la sociedad como al estado a tener como punto central la
planificacin.
La Ordenacin del territorio, como se le llama en Europa, se desarroll al terminar la segunda
guerra mundial, el proceso de reconstruccin se hizo necesario y es por eso que dentro de la
lgica del capital se hacen indispensables los ordenamientos territoriales, que le permitan una
reconstruccin ms rpida y que se distribuya el territorio de acuerdo a la visin global del
capital.
Predomina en Europa el reconocimiento de los siguientes problemas concernientes al OT:
Conflictos de uso de la tierra por incompatibilidad, aprovechamiento no sostenible de los
recursos naturales, ocupacin de reas sujetas a amenazas naturales, desarrollo espacial de
corredores viales, redes de transporte y de comunicaciones; expansin urbana desordenada,
desequilibrios en el acceso a servicios pblicos y sociales en reas urbanas y rurales.
Desequilibrios territoriales de la distribucin de actividades y oportunidades de empleo;
desequilibrios de la organizacin urbano-regional; desequilibrios en el desarrollo urbano y rural
y sus interdependencias y elevacin de la competitividad territorial.
En general en Europa se reconoce que con las polticas de OT se pueden alcanzar los siguientes
logros: la definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo con las potencialidades y
limitantes presentes en el territorio; la orientacin de los procesos de urbanizacin,
industrializacin y desconcentracin econmica; una distribucin equilibrada en el territorio de
las actividades y usos del suelo; la articulacin e integracin del territorio tanto internamente
como con el exterior una mayor habitabilidad del medio rural; la proteccin del patrimonio
144

natural y cultural; la prevencin de desastres de origen natural y antrpico; el fortalecimiento

de la competitividad de los territorios; Una red urbana equilibrada en su distribucin espacial y
de tamaos; una organizacin del espacio urbano ms funcional y acorde con el desarrollo
humano sostenible; la localizacin ptima de las infraestructuras, equipamientos y servicios;
una mejor localizacin de las instalaciones productivas y como fin mximo el bienestar para la
poblacin.
Un elemento caracterstico de Europa, es que la construccin de estos instrumentos de
planificacin en lo que a tiempo respecta, generalmente van desde los tres aos hasta los cinco
para lograr el consenso ciudadano y de estudios necesarios. Lo que hace que los estudios
puedan ser ms rigurosos y sometidos a una mayor opinin.
En AL la planeacin en general se comenz a plantear desde los aos de 1960 del siglo XX y
ha evolucionado, con variantes como planificacin regional, urbana y econmica; sin embargo
la planificacin territorial y ambiental son de reciente presencia a finales de los aos de 1970 e
inicios de la dcada de 1980, cuando se present como poltica pblica.
En Colombia se promulg el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Proteccin al Medio Ambiente en 1974, y fue el pas pionero en entrar al tema ambientalterritorial. El sustento de esa primera visin, de AL fue el enfoque del "ecodesarrollo", trmino
acuado por Maurice Strong (1973). para dar a entender una idea de desarrollo econmico y
social que tomara en cuenta la variable ambiental. Este enfoque fue pasajero, pues rpidamente
fue absorbido por el concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe
Brundtland "Accin para un Futuro Comn" en 1987. Mxico influenciado por este enfoque en
1988, aprob Ley General de Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, donde se
implementa por primera vez el Ordenamiento Ecolgico, en un entorno de liberacin y
globalizacin.
Posterior a este informe y previo a la Cumbre de Ro de 1992, los pases latinoamericanos
realizaron esfuerzos para elaborar una visin de conjunto acerca del problema del desarrollo y
el medio ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el BID se conform en 1989 una
comisin encargada de elaborar dicha visin para ser presentada en la Cumbre de Ro,
conformada por representantes de distintos pases latinoamericanos. El documento final de este
trabajo se conoci en 1990 bajo el ttulo de Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio
145

Ambiente, en el cual se hace un diagnstico de la realidad latinoamericana y se proponen las

bases para la construccin de la estrategia de desarrollo sustentable.
Las bases de ese documento la constituyen siete grandes lneas: a) la erradicacin de la
pobreza, b) el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, c) la ordenacin del
territorio, d) el desarrollo tecnolgico compatible con la realidad social y natural, e) Una nueva
estrategia econmica y social, f) La organizacin y movilizacin social, y g) La reforma del
Estado (Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, 1991).
Por la tendencia ambientalista como la moda administrativa y por los acuerdos internacionales
tomados en los aos noventa se inicia en los pases latinoamericanos la elaboracin de planes
de ordenacin y la elaboracin de regulaciones jurdicas las cuales a pesar de que reconocan la
transversabilidad e intersectorialidad del ordenamiento del territorio e involucraban elementos
de planificacin ambiental y urbano-regional no resolvieron la necesidad de concurrencia de los
planes ambientales, socioeconmicos y urbansticos, segn el mbito de actuacin; es decir no
ordenaron a las instituciones presentndose, situaciones conflictivas derivadas del hecho de
que cada uno de estos planes estaba soportado por normas legales distintas, concebidas
independientemente.
De esta forma encontramos que en varios pases las leyes son ambiguas, y los mrgenes de las
competencias no estn claras, lo que hace que hayan vacios de poder y los niveles de
competencia y confluencia se traslapen como el caso de Colombia, Venezuela, Argentina,
Honduras y el caso de Mxico donde por una parte la ordenacin Urbana la atiende la
Secretaria de Desarrollo Social y la ordenacin Ambiental sea la Secretaria del Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
Encontramos actualmente en la mayora de los casos una paradoja; por una parte existe todo un
desorden legal, y por la otra la intensin de ordenar el territorio. La ausencia de una
poltica coherente que integre transversalmente lo legal da como resultado que los territorios
nacionales estn asumiendo un orden dictado directamente por la lgica del capital. El capital
no opera con criterios territoriales ni ambientales sino de rentabilidad.
Un caso concreto de esta lgica es la experiencia vivida en el Cupreder con el gasoducto del
llamado Proyecto Integral Morelos (PIM) que consiste en la construccin de un gasoducto de
160 kilmetros. de distancia y dos termoelctricas. La empresa distribuidora de gas (ahora
146

Elecnor de capital espaol, antes con otras denominaciones) lograron primero retrasar y luego
modificar las Unidades de Gestin Ambiental y por Riesgo Eruptivo del Ordenamiento
Ecolgico de la Regin del Popocatpetl en el estado de Morelos, donde se haba consensuado
con la poblacin y tcnicamente sustentado, que la zona de Huesca en el municipio de
Yecapixtla, es incompatible con la instalacin o construccin de infraestructura que motive el
crecimiento urbano en zonas de peligro y de estrategia ecolgica; aun as se autoriz la
construccin el proyecto en plena zona de riesgo, entre otras secretarias por la misma Semarnat,
encargada de vigilar y aplicar los Ordenamientos; ahora el gasoducto tiene una controversia
legal.
Si bien es cierto puede existir una complementariedad entre el inters privado y social as
como con los objetivos de la ordenacin del territorio, como el caso de Cuetzalan; que son
algunos agentes econmicos privados locales entre otros, quienes demandan las
regulaciones del territorio para continuar su reproduccin. En el contexto macro las grandes
empresas prefieren negociar con el gobierno que sentarse a consensuar con la poblacin.
La experiencia propia del Cupreder con la empresa Cemex en el municipio de
Cuauhtinchan, donde simplemente corrompieron al presidente municipal e intentaron
hacerlo con nosotros, para evitar el decreto del Ordenamiento Ecolgico Municipal, es un
ejemplo claro de los mecanismos legales que dan plena facultad exclusiva a los cabildos
generalmente controlados por el presidente municipal en nuestro pas, y no hay la consulta
ciudadana como mxima expresin de mandato en rango constitucional.
Por otra parte,

es comn en los pases latinoamericanos que los actores poderosos

presionen sobre los agentes planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en
una direccin favorable a sus intereses individuales. Tambin es comn que los agentes
planificadores sean proclives a actuar en funcin dichas presiones. El carcter integrador de
la ordenacin del territorio exige un compromiso con el apoyo a la participacin social y a
la concertacin como forma de hacer de la ordenacin un proceso de construccin colectiva
del uso y ocupacin deseado del territorio y no slo del capital.
En algunos casos dichas regulaciones se complementan con los intereses del inversionista.
Esto ocurri en el proceso de ordenamiento de la cuenca de Valle de Bravo (Estado de
Mxico), donde el inters comn de los propietarios de viviendas campestres en dicha
147

regin, as como de los inversionistas del sector turstico, las entidades gubernativas, las
ONG ambientales y algunas fuerzas sociales de ejidatarios y comuneros para realizar
esfuerzos conjuntos en pro de un ordenamiento de la cuenca que controle el progresivo
deterioro ambiental de la misma y garantice la calidad ambiental (servicios ambientales) y
productividad de la regin en el largo plazo. O el caso de Cuetzalan, donde los hoteleros se
sumaron a la propuesta ciudadana; esto es posible por una simple razn, algunos sectores
establecidos generalmente se han identificado con la poblacin y su lgica es permanecer
en ese territorio, lo que no pasa con las grandes empresas que llegan a los territorios y no se
identifican con la poblacin, sino su tendencia es a imponer un sistema de explotacin para
sacar ganancias al exterior de la regin.
En general los pases latinoamericanos enfrentan serios obstculos para hacer posible el
trabajo articulado y coordinado que demanda la visin global del ordenamiento del
territorio. Obstculos que adems de la inexistencia o debilidad de la organizacin
institucional para la gestin, incluye la inexperiencia en el trabajo interinstitucional y la
tendencia a pensar el territorio desde una perspectiva sectorial; as como la ausencia de una
cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido
de informacin entre los distintos organismos que participan en la gestin en un mismo
mbito territorial y entre los distintos mbitos, as como la sinergia asociada a la
complementacin de acciones y que evite la entropa de informacin y duplicidad de
esfuerzos, propia de las actuaciones descoordinadas y desarticuladas que han predominado
en la evolucin de las distintas formas de planificacin.
Del mismo modo, es comn en Mxico los celos de las instituciones en relacin con sus
competencias y con la informacin que cada entidad produce, obstaculizando la
transferencia de informacin y la posibilidad de estandarizar indicadores, escalas, etc.,
situacin que afecta seriamente la elaboracin de productos diagnsticos integrados
requeridos como apoyo a la toma de decisiones para la ordenacin del territorio. Lo
primero que hay que ordenar son las funciones y concurrencias de las dependencias de
gobierno. Adems de las inconsistencias que en materia de informacin podemos encontrar
en la informacin generada por cada institucin.

148

Desde el punto de vista de la participacin social, toda la normatividad vigente da espacio a

la observacin y sugerencia de la ciudadana a ser tomada en cuenta para los
ordenamientos, pero se limita en su generalidad a validar o a una consulta final y esta no es
muy clara cuando se presenta un caso donde la sociedad civil no acepte ese modelo de
planificacin impuesto por los polticos y por los tcnicos que la elaboran, en general el
ordenamiento territorial sigue siendo vertical, aun cuando la Ley da la facultad de poder
frenar la iniciativa de algo contrario al inters popular.
En Mxico se acepta la participacin social incluso constitucionalmente; la misma
LGEEPA, tiene un apartado sobre ella, sin embargo en los ordenamientos promovidos por
las autoridades de los tres niveles de gobierno no se anima a los consultores a exigir este
mandato y la misma poblacin en la mayora de los casos desconfa de estos mecanismos
por la cultura de la simulacin gubernamental muy arraigada. Mucho menos se pide la
participacin social en la construccin de todo el proceso como un requisito, e incluso hasta
se cuestion en los casos de los ordenamientos realizados por el Cupreder, por personal
administrativo de la Semarnat, en el caso del Programa de Ordenamiento Territorial del
volcn Popocatpetl, donde se dijo que se haba abusado de la consulta y lo mismo en el
de Cuetzalan, porque retardaba el proceso de elaboracin.
Otra de las caractersticas de los ordenamientos vigentes en AL es; quien se encarga de
vigilar estos programas?, en su generalidad son las dependencias de proteccin al ambiente,
de agricultura, de desarrollo social y muy pocos de planificacin, o al mismo tiempo todas
en una parte lo que hace que las responsabilidades se diluyan y las competencias se anulen
o se entre en controversia y mucho menos se da cabida a ojos ciudadanos
institucionalizados para la supervisin. Solo Colombia y Cuba hasta inicios del ao 2000
tenan el control las dependencias de Economa y desarrollo social en coordinacin con las
de planificacin, en el tema de dirigir toda la planificacin territorial.
En general en AL no existe una organizacin administrativa que favorezca la gestin
integral de los ordenamientos del territorio, la cual se realiza a partir de sistemas
institucionales sectoriales. En este sentido es necesaria la implementacin de un sistema
jerarquizado de planificacin en el que la planificacin urbanstica, ambiental y de
desarrollo socioeconmico se vincule con la planificacin territorial tanto en sentido
149

horizontal como vertical, garantizando de este modo la prevalencia de la gestin integral y

el entendimiento del proceso de planificacin como procedimiento de coordinacin de
actuaciones.
El Ordenamientos Ecolgico en Mxico, aparece con la promulgacin de la Ley General de
Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente el 28 de febrero de 1988 que a opinin de
algunos expertos es sealada, como una referencia internacional. La LGEEPA aprobada se
estructura en cuatro conceptos bsicos: Poltica ecolgica, manejo de los recursos naturales,
proteccin al ambiente y participacin social.
Por qu urge planificar?: segn el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano (DOF 16 de diciembre 2013). En la dcada de 1980, Mxico se convirti en un pas
predominantemente urbano. Los datos demuestran que a partir de dicha dcada y hasta
nuestros, das ms de la mitad de la poblacin mexicana ha habitado en las ciudades.
Mientras que en 1900, el pas contaba con solo 33 ciudades de ms de 15 mil habitantes, en
donde habitaban 1.4 millones de personas (10.4% de la poblacin total), para la dcada de
los ochenta, 36.7 millones de personas, que representaban ms de la mitad de la poblacin,
resida en localidades urbanas. En el 2000 existan 343 ciudades, de ms de 15 mil
habitantes, las cuales alojaban a 66.6 millones de personas que representaban 63.3% de la
poblacin nacional; y finalmente, para el ao 2010 el nmero de ciudades aument a 384,
albergando 71.6% de la poblacin total del pas. Las tendencias indican que el proceso de
urbanizacin continuar, aunque a menor velocidad que en las dcadas anteriores, de
manera que entre 2010 y 2030, la poblacin urbana en Mxico pasar de 71.6% a 83.2%.
El proceso de urbanizacin tuvo serias consecuencias sobre la configuracin de los
asentamientos humanos urbanos y rurales en el pas. Por un lado, el proceso migratorio y el
crecimiento de las ciudades evidenciaron la insuficiencia de suelos y servicios para
continuar la expansin, afectando en la mayora de los casos a los ejidos y comunidades de
las reas rurales, que fueron absorbidos por la urbanizacin de manera, en la mayora de los
casos, irregular. Finalmente la lgica del capital promueve procesos de expulsinatraccin
en un entorno de desigualdad.
An en pocas recientes la inexistencia de suelo apto al interior de las ciudades y accesible
para los sectores ms desfavorecidos de la poblacin, contina siendo un factor que impulsa
150

el asentamiento de dicha poblacin en zonas de riesgo. A nivel nacional, 11 % de las

viviendas en localidades urbanas se ubican cerca o sobre el cauce de un ro; 2.3 % se
encuentra sobre rellenos sanitarios, cuevas o minas y 9% sobre barrancas. Las
manifestaciones ms dramticas de la presencia de poblacin en zonas de alto y muy alto
riesgo se ven reflejadas en fenmenos como el hundimiento del terreno en calles y casas,
reportado como un hecho frecuente en 4% de los hogares urbanos, cuarteaduras de muros
por reblandecimiento reportado por 5% de los hogares y deslaves y derrumbes de cerros por
lluvias reportado por 4%.
Un segundo efecto del proceso de urbanizacin en Mxico es la expansin
desproporcionada de la mancha urbana. En las ciudades mexicanas el crecimiento del
territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. As,
mientras la poblacin urbana se duplic durante los ltimos treinta aos, la superficie
urbana se multiplic por seis. Otra faceta del proceso de urbanizacin en Mxico, es el
efecto de la dinmica de migracin actual. El patrn de migracin ha generado
despoblamiento de muchas localidades y ciudades, al mismo tiempo que genera flujos
importantes hacia los centros de poblacin ms dinmicos. Este fenmeno se ha vuelto muy
notorio y ha impactado, tanto al mbito rural como al urbano, incluyendo a las grandes
zonas metropolitanas que dcadas atrs fueron polos de atraccin para la poblacin. (DOF
16 de diciembre 2013).
Entre 2000 y 2010, municipios de zonas metropolitanas de gran importancia perdieron
poblacin; en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico, el municipio de
Jaltenco, fue el que resinti la mayor prdida con un decremento de 16.7%. Tambin
destacan los municipios de Nezahualcyotl y Tlalnepantla de Baz con prdidas
equivalentes a 9.4% y 7.9% de su poblacin, respectivamente. En el Distrito Federal, las
delegaciones de Azcapotzalco, Coyoacn, Gustavo A. Madero, Iztacalco y Venustiano
Carranza, tuvieron tasas de crecimiento negativas, siendo Venustiano Carranza la de mayor
prdida de poblacin. Otras ciudades tambin perdieron poblacin durante el periodo.
Destacan los municipios de Guadalajara que tuvo una prdida de 9.1% y de San Nicols de
los Garza (10.8%), (DOF 16 de diciembre 2013).

151

Con los datos anteriores, se hace necesario inmediatamente iniciar con un planteamiento de
ordenamiento del territorio en el pas, que lleve a cabo acciones horizontales en la toma de
decisiones, ya que de lo contrario la generacin de desastres ser cada vez mayor, y los
costos sociales y econmicos que los gobiernos enfrenten sern tema diario en lo futuro.
Actualmente existe el OEGT (Ordenamiento Ecolgico General del Territorio) que se
complementa con 60 y 40 ordenamientos locales y regionales decretados, respectivamente,
que cubren alrededor del 40% del territorio, por lo que una buena parte de ste an no
cuenta con un instrumento legal que compatibilice las actividades productivas con la
conservacin de los ecosistemas. A la fecha existen tambin en el pas dos ordenamientos
ecolgicos marinos decretados que cubren poco ms de 124 millones de hectreas.
Cuando se trata de ordenamientos que realmente pueden tener una repercusin en el control
del uso del suelo, la experiencia del Cupreder indica que solo son los ordenamientos locales
los que tienen ese poder no solo legal, sino ciudadano porque permite defender lo
asignado por todos los sectores de un municipio. El Ordenamiento local o municipal, es el
nico cuando se arma con todos los sectores involucrados en el territorio, que logra
operarse fundamentado del artculo 115 constitucional, que faculta a los ayuntamientos a
regular el uso del suelo.
El resto de los ordenamientos, tanto el General, como los estatales o los Regionales solo
son llamados a misa quien quiere los respeta y no hay instancias directas de gobierno que
les faculte para realmente defender lo planteado. Aunque tenemos que aclarar que en el
caso de los regionales, si existen convenios de coordinacin entre los estados y
municipios con la federacin, la Ley de Planeacin (capitulo V) da el carcter de
obligatoriedad a los establecido en estos Ordenamientos. La Ley define que los municipales
son normativos, el resto solo son inductivos.
Contar con un instrumento de planeacin territorial es de primordial importancia para
identificar, prevenir y revertir los procesos de deterioro ambiental, como la escasez y
contaminacin del agua, la afectacin y prdida de especies de flora y fauna, la degradacin
del suelo y la prdida de la cobertura vegetal, entre otros, adems de disminuir la
vulnerabilidad de las poblaciones humanas ante eventuales desastres mal llamados
naturales. El OE busca un equilibrio entre las actividades productivas y la proteccin de los
152

recursos naturales. Por ello, uno de los principales retos del ordenamiento ecolgico es
armonizar las actividades de todos los sectores entre s y con el medio ambiente y el
Ordenamiento Ecolgico Municipal o Local, permite lograr eso. En el caso de Cuetzalan, se
logr entender las cualidades ms abstractas del territorio, como el valor escnico del
paisaje, la cultura y la cosmovisin indgena del uso del territorio, por un proceso nacido
desde abajo, ayudado por el trabajo previo de algunas dcadas de las organizaciones
sociales existentes.
Actualmente en nuestro pas, el ordenamiento ecolgico no es el nico instrumento del que
disponen los ciudadanos y municipios para planear y regular las actividades productivas y
el uso del suelo. Los PMDUS, que regulan el uso del suelo dentro de los centros de
poblacin, son otro elemento. En este sentido, es indispensable que ambos instrumentos
sean compatibles y estn dirigidos al fomento del desarrollo sustentable municipal,
entendindose como desarrollo a lo que ellos definan como tal y para lograr la integralidad
de estos dos ordenamientos es importante integrar un tercer instrumento ms, aunque
administrativo se convierte en una referencia en el conocimiento tcnico del territorio; nos
referimos a integrar el Atlas de Riesgo; si estos 3 instrumentos se logran empatar de manera
transparente y consensuada, el instrumento, realmente da los resultados esperados. El caso
de Cuetzalan y Tecamachalco estn construidos con estos 3 elementos administrativos.
De nuestra experiencia en los ltimos dos ordenamientos ecolgicos municipales, tanto el
de Cuetzalan iniciado en 2008 y concluido a finales de 2010 y el de Tecamachalco, iniciado
en marzo de 2011 y terminado el febrero de 2014; podemos concluir lo siguiente: a
diferencia de otros consultores como les llama la ley, al equipo tcnico que lo elabora, el
Cupreder tarda en promedio 2.5 aos para tener un Programa de Ordenamiento Integral.
Generalmente se realizan en un ejercicio fiscal de un ao, lo que hace la diferencia en la
profundidad de los estudios requeridos. En el caso del estado de Morelos en el ao 2007, se
lleg al extremo de realizarlos en solo 3 meses y decretarlos como estuvieran, y con
consultores recomendados, que simultneamente realizaban varios trabajos. Finalmente
estos consultores son empresas que se mueven, tambin en una lgica de la ganancia.
Una de nuestras caractersticas en estos procesos, es que desde que inicia la etapa de la
caracterizacin, se hace a la par que el contacto con la ciudadana, para ir construyendo una
153

base social que entienda todo el proceso, lo haga suyo y la concepcin del proceso la
divulgue. En Tecamachalco al plantear la idea a los regidores de que debera de buscarse a
la sociedad civil, estos en su totalidad decan, eso ser muy difcil, aqu en Tecamachalco
la gente no participa, y juntar a mas de 50 personas para que vigile el territorio va hacer
imposible; despus de visitar las comunidades identificar lderes locales, los sectores
econmicos y los grupos de interesados en cuidar su territorio, acudir a sus reuniones,
despejar dudas e ir dando resultados de los estudios en proceso por parte de los 10
especialistas de Cupreder, la poblacin termina identificndose con el tema de la
investigacin y sus aportes son fundamentales a la hora de intercambiar puntos de vista, lo
que permiti conformar en asambleas a los miembros del COET (Comit de Ordenamiento
Ecolgico de Tecamachalco).
En el Cupreder existe una tesis, cuando de trabajo de campo se trata, para nosotros todos
los habitantes comunes tienen algo que aportar, la palabra de nosotros los externos
expertos universitarios no es la del conocimiento total, se les hace saber que slo
conocemos una parte, las otras partes del conocimiento del territorio la conocen ellos, y que
es necesario compartir informacin, le llamamos a esta concepcin intercambio de
saberes, todos aportan, lo que hace que al ver el producto final se sientan parte del proceso
y por lo tanto defiendan lo que ellos y otros vecinos construyeron.
Ese proceso de empoderamiento local y de conocimiento de su entorno, hace fuerte al
proceso de elaboracin. Muchos ciudadanos abandonan el proceso por varias razones, pero
finalmente saben de lo que se trata y estn pendiente de los avances. Es muy comn
encontrar que los que ms se oponen a la construccin del modelo de ordenamiento al
inicio del proceso, generalmente profesionistas, terminen siendo los principales promotores
y defensores de esta herramienta ciudadana; el caso del Bilogo Luis Enrique Fernndez
Lomel, de Cuetzalan, quien fue uno de los principales escpticos de los alcances de este
instrumento legal, ahora es el presidente del rgano tcnico del Comit de Ordenamiento
Territorial integral de Cuetzalan (COTIC). Lo mismo pas con el Gelogo Salvador
Fernndez Becerra en Tecamachalco, que no slo fue escptico sino adems cuestion
severamente pblicamente la iniciativa, actualmente tiene el cargo tambin de presidente
del rgano tcnico del COET.

154

La experiencia tambin nos dice que la autoridad municipal generalmente no tiene la

aceptacin de toda la sociedad, aunque haya llegado al cargo con mrgenes de popularidad
alta, es ah donde la imagen universitaria del Cupreder ha contribuido de manera importante
en todos los procesos, porque la identifican como apartidista. Las poblaciones no creen en
los partidos y eso ha hecho que por lo menos en los dos casos expuestos, Cupreder termine
siendo el factor de mediacin en los conflictos de inters cuando se llega a la etapa de
asignar los usos de suelo y donde se tiene que discutir en manera abierta los daos y
regulaciones de algunos sectores econmicos.
En Cuetzalan, el Cupreder jug un papel de integracin fundamental para lograr aglutinar
los intereses colectivos ante que los de sector y de las diferentes posiciones de las
organizaciones sociales que impulsaron el Ordenamiento. En Tecamachalco al final del
proceso Cupreder convocaba a solicitud del Ayuntamiento para garantizar la credibilidad
del proceso.
Es necesario aclarar, que de las dos experiencias del Cupreder expuestas en el presente
trabajo, encontramos que hay diferencias sociales y econmicas muy marcadas, Cuetzalan
es un municipio integrado como comunidad indgena, con intereses sociales ms comunes;
en el caso de Tecamachalco, la diversidad de intereses sociales y econmicos es marcada,
la lgica de la ganancia est ms impregnada en sus habitantes, no obstante cuando se logra
plantear con transparencia un proceso de ordenamiento ecolgico, se demostr que se
puede lograr una poltica pblica emanada desde la misma poblacin, la nica condicin es
que haya voluntad poltica por parte de las autoridades municipales.
Otro de los puntos centrales en la construccin de los ordenamientos ecolgicos
municipales, es la apertura tcnica que el Cupreder tiene para validar todo el proceso, una
vez que se alcanza un resultado se somete a la opinin tcnica de especialistas externos, lo
que ha valido tener observaciones y aportaciones; en el caso del Ordenamiento del volcn
Popocatpetl y su zona de influencia se cont con la validacin no slo de las comunidades
con 81 talleres, sino tambin de expertos en la materia y dependencias de gobierno, lo que
se catalog por directivos de Semarnat como un abuso de la consulta lo que nosotros
aclaramos que no solo fue consulta, sino fue parte de la construccin del Modelo.

155

Un aporte de apertura por parte de Cupreder, es que cuando no se tiene a los expertos en
algn tema en especfico; se conviene con otras instancias de la propia universidad o
universidades y especialistas para lograr los objetivos, y no improvisar estudios: casos
concretos como el de la Facultad de Biologa de la UNAM para el caso del Programa de
Ordenamiento Regional del Popocatpetl; el caso de cambio de uso del suelo a personal
capacitado de INEGI en casi todos los ordenamientos; expertos de sismologa egresados de
la UNAM para Tecamachalco. Y otros como el Instituto Mexicano de Tecnologa del Agua
(IMTA).
Uno de los puntos centrales que el Cupreder ha logrado a lo largo de estos aos, es
consolidar un equipo en trabajo social dedicado a realizar talleres con los diferentes
sectores econmicos y sociales, as como capacidad de negociacin ante los diferentes
intereses locales lo que ha permitido lograr sentar a la mesa de negociaciones a los sectores
con conflictos en el uso del suelo. Adems este equipo se ha convertido en ser divulgadores
de los aportes de los especialistas tcnicos, bajando la informacin a lenguajes ms
accesibles a la poblacin, necesarios para la toma de decisiones.
Si bien es cierto que los dos ordenamientos mencionados legalmente son de tipo ecolgico,
tienen el concepto de la integralidad porque, suman y compatibilizan con los otros
instrumentos legales con que cuenta el Municipio, el Programa Municipal de Desarrollo
Urbano Sustentable y el Atlas de Riesgo, lo que los hace ser una herramienta integral de
ordenamiento territorial.
Finalmente podemos decir que en el entendimiento de que el ordenamiento territorial es un
conjunto de medidas y acciones pblicas mediante las cuales la sociedad adapta la
organizacin del espacio a las necesidades de los procesos econmicos y sociales que
operan sobre el territorio. En tal sentido, no es comprensible concebir el OE independiente
de la poltica econmica, social y ambiental. Por su propia naturaleza el OT es una poltica
integral, lo que exige una estructura institucional jerarquizada por donde fluyan las
directrices y se coordinen las acciones ordenadoras.
Concluyendo podemos decir, que lo que impera en los ordenamientos actuales, es la
sumisin al mercado y a los intereses polticos, esta ha sido la constante cuando de
planificacin hablamos, y adems encontramos que cuando en nuestro pas se intenta
156

planificar, todos los programas sectoriales intentan zonificar regiones de manera nada
integral cayendo en el mundo burocrtico, es decir un desorden institucionalizado en los
ordenamientos.
El proceso de la ordenacin territorial deber emigrar en lo futuro al desarrollo de una
actitud abierta y solidaria en las instituciones involucradas, desde diversas funciones, lo que
implica: intercambio de informacin, trabajo interinstitucional, cooperacin, a integracin y
armonizacin de la legislacin de incidencia territorial; el fortalecimiento de la
participacin social en la formulacin de los planes; la consolidacin del carcter
prospectivo de visin de futuro y largo plazo.
Transparentar los procedimientos de planificacin y de la informacin, as como abrir
canales de intercambio de saberes entre: los que conocen la ley y administran el estado por
una parte; los que tienen el conocimiento tcnico-cientfico por otra; y la poblacin en
general quien dar el voto de calidad ante lo que quiere y desea de su territorio es la
propuesta que dejamos y que ha resultado ser eficiente en nuestra experiencia.
Se debern superar los sesgos urbanista, ambientalista y poltico-administrativo del
ordenamiento territorial actual. Implementar el fortalecimiento de las instituciones
cientfico tcnicas productoras de informacin geogrfica y territorial y apoyo a la
elaboracin de estndares tcnicos de manejo de informacin espacial tanto como
indicadores y escalas, e implementacin de sistemas de informacin geogrfica que
faciliten el intercambio y uso eficiente de la informacin.
El ordenamiento territorial debe dejar de ser solo imaginario de los polticos y expertos, el
reto para los que impulsamos este concepto es que hagamos condiciones para que lo tomen
los ciudadanos para lograr un mundo ms igualitario, donde todos seamos tomados en
cuenta. Lo difcil ser alcanzar esa conciencia de participacin para alcanzar la toma de
decisiones y slo a los ciudadanos nos corresponde alcanzarla. La participacin no se da
por decreto, parafraseando al General Emiliano Zapata, la toma de decisiones ser de
quien la trabaje.

157

BIBLIOGRAFIA

Aguilar Adrian. 1989. Las bases del ordenamiento territorial. Algunas evidencias de la
experiencia cubana. Revista Geogrfica, nm. 109
Arriaga L., J.M. Espinoza, C. Aguilar, E. Martnez, L. Gmez y E. Loa (coordinadores). 2000.
Regiones terrestres prioritarias de Mxico. CONABIO, Mxico.
Cabildo de Tecamachalco, 1909. Actas de Cabildo 1909. Archivo Municipal de Tecamachalco,
Puebla. Mxico.
Camacho Vera Joaqun H, Rosales Noriega Fabin, 2013. Anlisis del Sistema Productivo leche
de bovino en el municipio de Tecamachalco, Puebla en Estudios para el Desarrollo Rural
en Puebla y Tlaxcala: Problemtica y alternativas desde un enfoque interdisciplinario. En
trmite. Hctor Bernal Mendoza y Benito Ramrez Valverde (coordinadores). Altres CostaAmic Editores.
Camacho Vera Joaqun H. (2008). Capital social y accin colectiva: estudio de casos de accin
colectiva de productores lecheros de la cuenca de Tecamachalco, Puebla. Tesis de Maestro
en Desarrollo Regional. El Colegio de la Frontera Norte, A.C. Tijuana, Mxico.
Carmona Lara Mara del Carmen (Sin fecha). Anlisis de la Ley General del Equilibrio Ecolgico
y de la Proteccin al Ambiente. Comisin de Derechos Humanos del Estado de Mxico. En
lnea,
consultada
el
25
de
septiembre
de
2014.
www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/13/pr/pr21.pdf
Celestino Sols Eustaquio y Luis Reyes Garca (1993). Anales de Tecamachalco 1398-1590, eds.
CIESAS/FCE/Gobierno del Estado de Puebla. Mxico.
Centro Nacional de estudios Municipales y Centro Estatal de Estudios Municipales, 1988. Los
Municipios de Puebla. Secretara de Gobernacin, Gobierno del estado de Puebla,
COLECCIN: Enciclopedia de los Municipio de Mxico.
Centro Universitario para la Prevencin de Desastres Regionales, 2011. Atlas de Riesgo del
Municipio de Tecamachalco. Sedesol y en lnea. Mxico.
Comisin de Desarrollo y Medio Ambiente de Amrica Latina y el Caribe. 1991. Nuestra propia
agenda sobre desarrollo y medio ambiente, Mxico: BID/PNUD, Fondo de Cultura
Econmica. Mxico.
Congreso de la Unin 1976. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Mxico.
Consultada
en
lnea
el
25
de
octubre
de
2014.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/loapf.htm

158

Congreso de la Unin 1988. Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
Mxico. Consultado en www.diputados.gob.mx
Congreso de la Unin. 1917. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ultima
modificacin 7 de julio de 2014. Consultada en lnea el 6 de noviembre de 2014.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
Congreso de la Unin. 1976. Ley General de asentamientos Humanos. Mxico consultado en lnea
25 de julio de 2014 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgah.htm
Congreso de la Unin. 1983. Ley de Planeacin. Mxico. Consultada en lnea el 29 de octubre de
2014. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf
Congreso de la Unin. 2003. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la
Proteccin al Ambiente en Materia de Ordenamiento Ecolgico. Mxico. Consultado en
www.diputados.gob.mx el 4 de noviembre de 2014.
Consejo de Europa. 1983. Carta Europea de Ordenacin del Territorio. 20 de mayo de 1983.
Torremolinos
Espaa.
En
http://www.eapc.cat/virtual/urbanisme/bloc_1/unitat_1/media/ceot.pdf
Consejo Estatal de Poblacin. 1995. Puebla: Distribucin espacial de la Poblacin 1950-1990.
Gobierno del estado de Puebla. Mxico
Datosmacro.com Pgina consultada durante varios das de octubre y noviembre de 2014, para
tomar datos de poblacin de pases referidos en el captulo 1.
Diario Oficial de la Federacin 30 de abril de 2014. Programa de Nacional Desarrollo Urbano
2014-2018
http://www.cmic.org/comisiones/sectoriales/vivienda/2014/sedatu/PNDU_2014-018
Diario Oficial de la federacin. 12 de diciembre de 2012. Programa Sectorial de Medio Ambiente
y Recursos Naturales. En lnea consultado el 20 de septiembre de 2014.
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326214&fecha=12/12/2013
Diario Oficial de la Federacin. 16 de diciembre de 2013. Programa Sectorial de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano. En lnea consultado el 22 de septiembre de 2014.
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326473&fecha=16/12/2013
Diario Oficial de la Federacin. 18 de Septiembre de 1998. Decreto por el que se declara a la
Regin de Tehuacn -Cuicatln como rea Natural Protegida con el Carcter de Reserva
de la Biosfera. Mxico.
Diario Oficial de la Federacin. 7 de septiembre 2012. Acuerdo por el que se expide el Programa
de Ordenamiento Ecolgico General del Territorio. Mxico.

159

Diario Oficial de la Federacin: 20 de mayo de 2013. Plan nacional de desarrollo 2013-2018.

http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5299465&fecha=20/05/2013
Franco, F., 1976. Indonimia Geogrfica del Estado de Puebla. Gobierno del estado de Puebla y
Secretaria de Educacin Pblica. Mxico.
Gmez Camacho Ernesto y Gmez Jimnez Ernesto. 2006. Nuestros orgenes Crnica de la Cd.
De Tecamachalco, de Gro. Puebla, Aos 1441-2006. Canaula. Mxico.
Gmez Alejandra 2003. Los popolocas de Tecamachalco-Quecholac. Historia, cultura y sociedad
de un seoro prehispnico. Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, Mxico.
Garca Bedolla Juan. 1978. Testimonios sobre Tecamachalco. Universidad Autnoma de Puebla.
Coleccin historia. Mxico.
Hiernaux Nicols Daniel y Torres Baos Rino Enzo. (2008). Desarrollo Territorial en Mxico. Un
Balance General. En Poltica Territorial en Mxico, Hacia un Modelo de desarrollo
basado en el Territorio. Coordinador, Delgadillo Macas Javier, UNAM. Mxico.
Hildenbrand Andreas. 1996. Poltica de ordenacin del territorio en Europa, Universidad de
Sevilla, Consejera de Obras Pblicas y Transportes de la Junta de Andaluca. Coleccin
Kora.
Rafael Pagan. (2011). Industria y minera del cemento. (Sin publicar)
Instituto de Planificacin Fsica (Cuba). 2001. Anteproyecto de Decreto-Ley de planificacin
fsica. La Habana,
Instituto
Nacional
de
http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/libros/691/introduccion.pdf

Ecologa

Instituto Nacional de Estadstica Geografa e informtica IX Censo de Poblacin y Vivienda 1970.

Instituto Nacional de Estadstica y Geografa. 2010. Anuario Estadstico de Puebla 2010 Tomo I y
II. Gobierno del Estado de Puebla, INEGI. Mxico.
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Conteos de Poblacin y Vivienda de
1995, 2005. Mxico.
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. 13 de julio de 2014. Directorio
Estadstico
Nacional
de
Unidades
Econmicas,
Tecamachalco.
http://www3.inegi.org.mx/sistemas/mapa/denue/default.aspx.
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. 2007. Censo Agropecuario 2007.
Mxico.

160

Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Censos de Poblacin y Vivienda 1970 a

2010. Mxico.
Martnez Paredes, Teodoro Oseas. 1992 Manual de Investigacin Urbana. Mxico. Trillas,
Massiris Cabeza ngel. 2002. Ordenacin del Territorio en Amrica Latina. En Scripta Nova,
Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Vol. VI, nm. 125. Universidad de
Barcelona, 1 de octubre 2002. Consultada el 22 de septiembre de 2014.
http://www.ub.edu/web/ub/ca/
Massiris Cabeza ngel. 2010. Ordenamiento Territorial y Procesos de Construccin Regional.
Publicacin digital en la pgina web de la Biblioteca Luis ngel Arango del Banco de la
Repblica.
Colombia.
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/geografia/masir/inicio.htm Consultado el 26 de
septiembre de 2014.
Organizacin de Naciones Unidas, 1972. Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente Humano. Estocolmo. Consultado en lnea el 12 de agosto de
2014. http://www.medioambiente.cu/declaracion_estocolmo_1972.htm
Organizacin de Naciones Unidas. 1992. Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo.
En
lnea
consultada
el
22
de
septiembre
de
2014.http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm,
Ornelas Delgado Jaime. 1993. Estructuracin del Territorio y Poltica Regional en Mxico.
Universidad Autnoma de Tlaxcala. Mxico.
Ornelas Delgado Jaime. 2004. Pero, es posible la planeacin territorial?: en La sustentabilidad
en la planeacin urbana y regional en Mxico. Coordinadores Rafael Lpez Rangel, Blanca
Rosa Tllez Morales y Jos Luis Moreno Muoz. Benemrita Universidad Autnoma de
Puebla. Mxico.
Peridico Oficial del Estado de Puebla. (28 de enero de 2005). Programa de Ordenamiento
Ecolgico y por riesgo eruptivo del territorio del volcn Popocatpetl y su zona de
influencia del estado de Puebla. Gobierno Constitucional del estado de Puebla. Mxico.
Peridico Oficial del Estado de Puebla. (3 de diciembre de 2010). Programa de Ordenamiento
Ecolgico del Territorio del Municipio de Cuetzalan del Progreso. Gobierno
Constitucional del estado de Puebla. Mxico.
Peridico Oficial del Estado de Puebla. (31 de diciembre de 2010). Esquema de Desarrollo
Urbano, del Municipio de Cuetzalan. Gobierno Constitucional del estado de Puebla.
Mxico.
Peridico Oficial del Estado de Puebla. 2011. Programa Municipal de Desarrollo Urbano
Sustentable de Tecamachalco. Gobierno Constitucional del estado de Puebla. Mxico.

161

Salinas Eduardo (2005), El desarrollo sustentable desde la ecologa del paisaje. Facultad de
Geografa, Universidad de la Habana, Cuba, Consultado en lnea el 22 de agosto de 2014.
http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=print&sid=796
Secretara de Desarrollo Social. 2001. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin
del Territorio 2001-2006. Mxico. En lnea consultado el 29 de agosto de 2014.
http://centro.paot.org.mx/documentos/sedesol/prog_desarrollo_urbano_2001_2006.pdf
Secretaria de Economa Agosto de 2011. Panorama Minero del estado de Puebla; consultado el 6
de mayo de 2013www.sgm.gob.mx/pdfs/PUEBLA.pdf
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales e Instituto Nacional de Ecologa (2006),
Manual
del
proceso
de
ordenamiento
ecolgico.
Disponible
en:
www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/politica_ambiental/ordenamientoecologico/Pages/inicio.aspx.
Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales. 2009. Gua de Ordenamiento Ecolgico del
Territorio para Autoridades Municipales. Mxico.

162

ANEXOS

Anexo A. Conceptos de ordenacin territorial, Tomado de Massiris 2002.

163

Anexo B. Algunos hitos en la evolucin de la poltica de OT en los pases de AL (Massiris, 2002)

164

165

Anexo C. Concepto de ordenacin del territorio algunos pases de AL (Massiris, 2002)

166

167

Anexo D. Ubicacin del Municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla. Mxico

Fuente: Elaboracin Carlos Tovar Gonzlez, con datos de Cupreder

168

Anexo E. Ubicacin del municipio de Tecamachalco Puebla, Mxico.

Fuente: Elaboracin, Carlos Tovar Gonzlez, con datos de Cupreder

169

Anexo F. Mapas comparativos de usos de suelo 1979-2009, municipio de Cuetzalan del Progreso.

Fuente: Elaboracin, Carlos Tovar Gonzlez, con datos de Cupreder.

170

Anexo G. Mapas comparativos de cambio de uso del suelo 1974-2012, Tecamachalco Puebla, Mxico.

Fuente: Elaboracin Carlos Tovar Gonzlez, con datos de Cupreder

171

Anexo H. Zona de estudio en sentido amplio y zona de estudio en sentido estricto, Cuetzalan yTecamachalco.

Fuente. Elaboracin Carlos Tovar Gonzales con datos de Cupreder

172