INDICE

I. INTRODUCCIN AL ESTUDIO DEL DERECHO AGRARIO

1.1.1.2.1.3.1.4.1.5.-

Panteamiento del curso e importancia del mismo.

Autonomia del Derecho Agrario como disciplina.
Concepto de DERECHO AGRARIO.
Contenido del Derecho Agrario Mexicano.
Definiciones del Derecho Agrario Mexicano.

II.

DEFINICION
AGRARIO

DETERMINACION

DEL

DERECHO

2.1.- Concepto del DERECHO AGRARIO.

a).- Concepto Agrario.
b).- Concepto de Agricultura.
2.2.- Contenido del Derecho Agrario Mexicano.
2.3.- Definiciones de Derecho Agrario Mxicano.
III. EL DERECHO AGRARIO COMO DERECHO SOCIAL Y SU
EXPRESION CONSTITUCIONAL.
3.1.- Clasificacin del Derecho.
3.2.- Analisis del artculo 27 de la Constitucin de 1917.
3.3.- El Derecho Agrario en el artculo 27 de la Constitucin
vigente.
a).- Decreto de reformulacin Pblicado en el D.O.F. del 6 de
Enero de
1992.
3.4.- El reparto Agrario.
3.5.- La Ley Agraria.
a).- La Procuraduria Agraria.
b).- El Registro Agrario Nacional.
c).- Tribunales Agrarios.

IV.

PANORAMA DE LAS
AGRARIA DE MEXICO

DIVERSAS

LEGISLACIONES

4.1.- Disposiciones Agrarias que se dictaron antes del Cdigo

agrario de 1934. (de 1920-1934)4.1.1.- Cdigos agrarios de 1934, 1940 y 1942.
4.2.-Ley Federal de la Reforma Agraria. (1971).
4.2.1- Aspectos panoramicos.
IV.

EJIDO.

5.1.- Ejidatario y Avecindado.

5.2.- Autoridades del ejido.
5.3.- Patrimonio Ejidal.
a).- Tierras para el Asentamiento Humano.
b).- Tierras de uso comun.
c).- Tierras Parceladas.
5.4.- Aguas.
5.5.- Tierras en Zonas Urbanas.
5.6.- Constitucin de Nuevos Ejidos.
V.

COMUNIDADES.

6.1.- Reconocimiento legal y sus efectos

6.2.- Conversin de Ejido a comunidad.
6.3.- Reglamentacin Sobre la Proteccin
Indigenas.

de

las

Tierras

VII.- PROPIEDAD PRIVADA.

7.1.- Pequea Propiedad Individual.
7.1.1.- Latifundios.
7.1.2.- Limites de la Propiedad y Calidades de Tierras.
7.1.3.- Enajenacin de excedentes y orden de preferencia.
7.2.- Sociedades Propietarias de Tierras.
7.2.1.- Sociedades Mercantiles o Civiles.
2

7.2.2.- Limites de Extensin.

VIII. FORMAS DE ASOCIACION PARA LA PRODUCCION Y SU
CONSTITUCION.
8.1.- Sociedades Rurales.
8.1.1.- Uniones de Ejidos.
8.1.2.- Empresas Ejidales y Comunales.
8.1.3.- Asociaciones Rurales de Interes Colectivo.
8.1.4.- Sociedades de Produccin Rural.
8.2.- Sociedades Mercantiles y Civiles.
8.2.1- Requisitos Previos de Constitucion.
8.2.2.- Extensin de tierras.
8.2.3.- Objeto Social.
8.2.4.- Acciones Serie T.
IX.- CUESTIONES AGRARIAS EN ALGUNAS REGIONES DEL
MUNDO.
9.1.9.2.9.3.9.4.9.5.-

Estados Unidos de America.

Francia.
China.
Sud.America.
Israel.

LIC. JOSE MANUEL ROJAS CARDENAS

3

I. INTRODUCCIN AL DERECHO AGRARIO

El objetivo primordial de este captulo es presentar un panorama general de esta rama del
derecho, a fin de identificar los conceptos fundamentales que le dan forma y
nacimiento y permiten su comprensin, para posteriormente adentrarnos en su
evolucin hasta llegar a la conformacin actual, de acuerdo con las modalidades,
que le han impuesto los reclamos sociales y las reformas que exige la modernidad.
Abordaremos de una manera global los diferentes aspectos generales que permiten
identificar y conocer la esencia del derecho agrario sin hacer un anlisis exhaustivo
de ellos. Dejando el lugar que merecidamente les corresponde a los exgetas e
investigadores de la materia, nos apoyaremos en algunas de sus ideas, limitndonos
a expresar algunos puntos de vista propios; por lo dems, slo mencionaran de
forma concreta los conceptos correspondientes.

LA IMPORTANCIA DEL DERECHO AGRARIO

Cotidianamente se escuchan comentarios u observaciones, muchas veces de estudiantes y
profesionales de la ciencia jurdica, que ponen en evidencia una imagen errnea del
derecho agrario. Es indudable que la materia resulta ms familiar o ms interesante
para el alumno de derecho de las universidades del interior del pas, que para
quienes radican en la capital o incluso en algunas de las grandes urbes.
La cercana del medio rural, as como de sus productores y organizaciones, son
factores que elevan o disminuyen el inters en esta rama del derecho. En efecto, la
4

etapa del derecho agrario, ahora reformada, en la que se le denomin

"revolucionario", por lo general se pensaba que era una materia que trataba slo del
rgimen de los ejidos y comunidades, cuyo sustento jurdico tena por objeto
primordial la afectacin de las tierras de particulares en beneficio directo de
ejidatarios y comuneros. En otras palabras, era un derecho basado en elementos
fundamentalmente demaggicos, remembranza de las ideas revolucionarias que
pretendan beneficiar a unos a costa de otros mediante mecanismos injustos.
Adems, se ha insistido en que el sistema agrario mexicano slo ha servido para el logro de
fines y propsitos eminentemente polticos, en virtud de que el propio derecho
agrario ha proporcionado los mecanismos para que el gobierno ejerza un frreo
control sobre el agro durante ms de 70 aos, en especial por la estrecha relacin
que mantiene con el Partido Revolucionario Institucional. La prueba mas evidente
de esta anomala la constituye la creacin de la Confederacin Nacional Campesina
como rgano oficial aglutinante de las fuerzas rurales, que forma parte de
organismos como la CORETT, las Comisiones Agrarias Mixtas, etctera, y que se
encuentra integrada como uno de los sectores sociales de dicho partido poltico.
Un argumento ms reciente afirma que el estudio de esta materia corresponde a la historia
del derecho, ya que pas a un plano secundario a partir de la reforma constitucional
del 6 de enero de 1992, mediante la cual, se sostiene, se pretende desaparecer el
ejido y la Ley Federal de Reforma Agraria, por lo que resulta intil ahondar en ella,
ya que las reas subsistentes deberan ser integradas al derecho administrativo.
Debemos aceptar que parte de lo anterior es cierto, pero es necesario hacer algunas
precisiones que tambin son ciertas y pueden ayudamos a comprender mejor el
derecho agrario, ya que contribuyen a ubicarlo en su exacta dimensin.
Es evidente que el derecho agrario regula los ejidos y comunidades, pero tambin regula la
propiedad privada inmueble de carcter rstico en aspectos de suma importancia
que tanto el jurista como el productor agrcola deben conocer, ya que se trata de
algunos de los elementos ms importantes de la estructura jurdica de nuestro pas.

Tambin es cierto que existe manipulacin poltica, la cual no puede ocultarse, pero ello
no es suficiente para desconocer un origen legtimamente revolucionario, con races,
en usos y costumbres seculares que han influido determinantemente en la evolucin
de Mxico.

Por ello, no podemos desconocer esta estructura fundamental del

sistema, sino que, por el contrario, debemos conocer los medios para defender los
dos sectores tradicionales ubicados en los extremos de la materia: los propietarios
particulares y los ncleos agrarios.
En consecuencia, podemos afirmar que dichos cuestionamientos al derecho agrario
carecen por completo de fundamento.

Quienes los sostienen ignoran que el

derecho es una disciplina viva, en permanente transformacin.

As, la reforma

constitucional del 6 de enero de 1992 ha dado origen a la conformacin de un nuevo

derecho agrario, transformado, evolucionado, actualizado, que es el que vamos a
estudiar.

El anterior derecho agrario, al que denominamos revolucionario, no

desaparece totalmente, sino que nutre y sostiene al actual. Sus fundamentos lo

soportan y viceversa; an ms, la Ley Federal de Reforma Agraria establece un
rgimen transitorio especial para los expedientes agrarios anteriores a la nueva ley.
Manuel Gonzlez Hinojosa seala una serie de razones suficientes para motivar el estudio
del derecho agrario, algunas a nuestro juicio mantienen una clara vigencia. Entre
ellas, destaca que:
Para

vigorizar

las

actividades

primarias

(industriales,

comerciales,

servicios

agropecuarias) se requiere una dinmica y recta ordenacin jurdica, [aunada al la

creciente demanda de alimentos [y] la reforma de las estructuras bsicas para su
reordenamiento por razones de justicia social y exigencias de carcter econmico
[con lo que se] ha impulsado la revisin del orden jurdico agrario para adecuarlo a
las exigencias actuales de los pueblos y al mejor aprovechamiento de los recursos
naturales renovables, de acuerdo con el gran desarrollo de la ciencia y de la tcnica
que han revolucionado lo sistemas de explotacin agropecuaria y modificado los
criterios sobre los derechos la organizacin de la empresa agrcola.
Es absurdo discutir la importancia del derecho agrario, en especial el de Mxico, cuando las
cifras oficiales demuestran que seguimos siendo un pas eminentemente agrcola y
6

ganadero, cuya superficie y poblacin se encuentra repartidas en los siguientes

trminos :
TIPO DE PROPIEDAD

SUPERFICIE

(millones de has.)
Social
104.2
Privada
Colonias
Urbana, federal y otras
Total
196.7

POBLACION
POB LACION
ECONOMICAMENTE
TOTAL
ACTIVA
(millones)
(millones)
3.4

66.9
5.6
12.1

2.5
0.06
6.11

22.8*

Fuente: Reforma Agraria Integral, SRA, Mxico, 1988, p. 41

*Revista poca, noviembre 11 de 1991, p. 6.

Los datos anteriores demuestran que la propiedad de aproximadamente 90% de la

extensin total de Mxico se encuentra sujeta a la normatividad jurdica agraria y que
las actividades que sobre dicha superficie desarrollan al menos 10 millones de
mexicanos (si actualizamos la informacin) tambin se encuentran sometidas la
misma. Por ello no es ocioso reiterar que la estructura jurdica que norma y regula
esta realidad es determinante para el desarrollo de la nacin.
El derecho agrario traducido en normas constituye un elemento que permite el avance o
estancamiento de una nacin.

As como el Tratado de Libre Comercio de

Norteamrica impone reformar y actualizar toda aquella legislacin que incide sobre
aspectos comerciales, tambin exige la adecuacin de esta rama especial de
derecho que regula las instituciones y actividades agropecuarias a las nuevas
realidades sociales.
CONCEPTOS
Lucio Mendieta y Nuez sostiene que el derecho agrario es el "conjunto de normas, leyes,
reglamentos y disposiciones en general, doctrina y jurisprudencia, que refieren a la
propiedad rstica y a las explotaciones de carcter agrcola". En nuestro concepto,

esta definicin se queda a la zaga de la realidad ya que no incluye las explotaciones

ganaderas, forestales e industrias perifricas.
Por su parte, Mario Ruiz Massieu afirma que es el "conjunto de normas jurdicas que
regulan la actividad en el campo derivada de la tenencia y explotacin de la tierra,
con el fin primordial de obtener el bien de la comunidad en general, y en especial de
la comunidad rural".' En este caso creemos que se limit casi exclusivamente a la
propiedad social, excluyendo la privada.
Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, lo rural o lo agrario es lo perteneciente
o relativo al campo; el derecho agrario es pues "el conjunto de normas que regulan
e! ejercicio de las actividades agrarias, o sea el cultivo del fundo, la forestacin, la
ganadera y las actividades conexas.

Y porque tales actividades resultan

organizadas en la empresa agraria definimos al derecho agrario como el conjunto de

normas jurdicas que regulan la empresa agraria".' Desde nuestro punto de vista,
ste es un concepto muy ambiguo.
Martha Chvez Padrn proporciona la siguiente definicin: "Parte del sistema jurdico que
regula la organizacin territorial rstica, todo lo relacionado con las explotaciones y
aprovechamientos que este sistema considera como agrcolas, ganaderos y
forestales y algunos otros aprovechamientos colaterales, y la mejor forma de
llevarlas a cabo."'
Consideramos que este concepto es el que ms se acerca a la realidad, ya que incluye
tanto la propiedad privada como la social, lo que permite su aplicacin en estos
momentos de gestacin de un nuevo derecho agrario que no pierde su vigencia.

CLASIFICACION
El tema de la clasificacin del derecho en ramas o troncos comunes es motivo de
discusiones y opiniones diferentes, en especial si tomamos en cuenta la corriente
que lo divide en dos grandes categoras: el derecho privado y el pblico, criterio
cuyos orgenes se remontan al derecho romano; el derecho privado trata de las
relaciones jurdicas de los particulares o del Estado como entidad particular, en tanto
que el derecho pblico regula las relaciones entre los estados o del Estado con los
particulares en su carcter de ente soberano.
Se dice que esta divisin es inadecuada, porque es imposible hacer una separacin tajante,
ya que existen materias de carcter mixto en las cuales no se diferencia con nitidez
lo pblico de lo privado, como sera precisamente el derecho agrario. Mario Ruiz
Massieu afirma que la rama del derecho social fue enunciada por Gustavo Radbruch
en 1929 (en su obra Introduccin a la ciencia del derecho) y que naci para romper
con ese tradicional esquema.

Esta rama trata de las relaciones de los grupos

sociales, por lo general en desventaja, que conservando sus derechos individuales y

pblicos, no pueden identificar la totalidad de sus derechos especficamente con el
Estado o con los particulares, y que son regulados por normas jurdicas
proteccionistas que no pueden catalogarse dentro de las dos primeras ramas.
Lucio Mendieta y Nuez sostiene que es necesario precisar la legislacin con que se
pretenda configurar , encontrando los factores comunes que le dan vida;' Martha
Chvez Padrn es contundente en su afirmacin de que el derecho agrario es una
subrama del derecho social, ya que sus objetos y relaciones no slo mixtos, sino
automticamente sociales, pues tocan, adems de los mbitos pblico y privado, lo
sociocolectivo ;' Manuel Gonzlez Hinojosa dice que es a la vez pblico y privado,
pero que en ambos predomina el inters social. Luego de recopilar stas y otras
opiniones, Mario Ruiz Massieu concluye que el derecho agrario revolucionario es
una subrama del derecho social surgido del movimiento armado de 1910 en
respuesta a las demandas de equidad y justicia social de la poblacin rural, que
genero la coexistencia de normas tanto de carcter pblico como de naturaleza

privada que impiden ubicarlo dentro de la tradicional clasificacin del derecho

pblico y privado.
Por otro lado, cabe reflexionar en el punto de vista del doctor Cipriano Gmez Lara
(manifestado en una reunin que se celebr el 18 de febrero de 1993, en Mxico,
D.F.), quien sostiene que el derecho agrario no es derecho pblico en lo general, ya
que a esta rama slo conciernen los aspectos estrictamente procesales de la
materia, por pertenecer stos al derecho administrativo, pero que la parte sustantiva
corresponde al derecho privado, aunque con ciertas deformaciones. Ms adelante
agrega que la materia civil es supletorio slo con respecto al derecho privado, ms
no al pblico. Estas afirmaciones entran en conflicto con la nueva estructura del
derecho agrario, ya que, por ejemplo, el artculo 390 de la Ley Federal de Reforma
Agraria impone la supletoriedad del Cdigo de Procedimientos Civiles en el caso de
las inconformidades por lmites; la nueva Ley Agraria, en el artculo 62, establece la
supletoriedad del Cdigo Civil, lo mismo que el artculo 75, fraccin V, de la Ley
General de Sociedades Mercantiles, el artculo 89 de la Ley General de
Asentamientos Humanos y el artculo 166 de la Ley de Amparo.
Adems, se introduce en materia civil y mercantil al regular las sociedades (art. 125),
mientras que en materia de procedimientos ante los tribunales agrarios impone la
supletoriedad del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles (art. 167).
En cuanto a su ubicacin ms general, podemos afirmar que es un derecho positivo porque
se encuentra vigente, en aplicacin, y que es efectivo, puesto que genera derechos
y obligaciones; es un derecho que es, en oposicin al derecho que debe ser
Con respecto a su clasificacin especfica, se sealaba que perteneca al derecho
administrativo porque su ejercicio corresponda al Poder Ejecutivo, federal y local, en
sus respectivas esferas de competencia, lo cual inclua determinadas facultades
jurisdiccionales. Sin embargo, es cada vez ms forzado ubicarlo en esta reina del
derecho, ya que la participacin del Ejecutivo queda reducida a slo ciertos niveles.
Por otro Iado, nos encontramos con la opinin del doctor Felipe Ordez Carasa, quien
afirma que el derecho agrario contiene disposiciones del derecho privado y del
10

derecho pblico, por lo que no es posible afirmar categricamente su pertenencia a

slo una de estas subdivisiones, sino que es ms lgico centrarnos en una divisin
interna de carcter pblico y privado; pero aun en esto existe discusin: hay quienes
ubican en el derecho agrario pblico a la legislacin agraria, los principios generales
(como la funcin social de la propiedad), las autoridades agrarias, la colonizacin,
etctera, en tanto que en el derecho agrario privado colocan a las Personas, cosas y
acciones."
Otras corrientes niegan esta subdivisin entre pblico y privado, pero introducen otras
derecho agrario sustantivo y adjetivo, en los cuales agrupan, respectivamente, las
normas de fondo y las de forma o procedimiento. Tambin existen autores que
diferencian entre derecho agrario penal, fiscal e internacional." Ello demuestra que,
como siempre, la controversia doctrinal se encuentra presente.

Por lo que a

nosotros respecta, sin pretender plantear una concepcin propia sobre este punto
sostenemos que es posible aceptar la divisin interna del derecho agrario en
sustantivo yv adjetivo, la cual facilita su comprensin, como ya ha quedado
explicado en la introduccin de este trabajo.
Finalmente, mencionamos la clasificacin que contiene el trmino "derecho social" en el
Diccionario jurdico mexicano: al derecho pblico pertenecen los derechos
constitucional, administrativo, penal, procesal e internacional pblico; al derecho
privado, el civil, mercantil e internacional privado; y al derecho social, el del trabajo,
agrario, econmico, de seguridad, de asistencia y cultural."

AUTONOMIA
El doctor Ordez Carasa, autor de la voz "derecho agrario" en la Enciclopedia jurdica
Omeba, reflexiona sobre la autonoma de esta rama jurdica y seala que es comn
que se crea que naci como un apndice del derecho civil, evolucionando hasta
obtener su completa separacin, pero que ello slo es parte de la verdad en la
conformacin del derecho agrario moderno, ya que el derecho romano de la primera
poca fue ms agrario que civil, por lo que en algunos casos esta evolucin se
realiz en sentido contrario. La conquista y colonizacin de Amrica provocaron una
fusin de conceptos que en algunos casos an prevalece; despus, la Revoluciin
11

Francesa desmont las estructuras feudales y consolid la propiedad individual ,

absoluta.

Sin embargo, la intervencin del Estado en las convenciones privada

acentu la importancia del carcter social del derecho, lo cual restringi la

naturaleza ilimitada de la propiedad y fundament la funcin social de la misma. A
parti

de

esta

continua

evolucin,

acorde

con

la

realidad

social

y sus

transformaciones las ciencias del derecho se han ido separando para formar
diversos campos de la actividad jurdica, entre los cuales modernamente nace el
derecho agrario."

Como se puede apreciar, la mayora de los tratadistas reconoce la existencia de un derecho

agrario autnomo con respecto a las otras ramas, que le permite existir por s
mismo. Su autonoma se subdivide en:

Autonoma histrica
El derecho agrario mexicano tiene un origen propio, independiente del derecho rollmano,
aun cuando despus adopta principios de ste. Por ello, podramos afirmar que es
un derecho autctono, de profunda raigambre mexicana, a diferencia de Ias dems
ramas que en general son adaptaciones locales del tronco comn que se localiza en
el derecho romano y el Cdigo Napolenico. An hoy, a pesar de haber sufrido una
importante merma conceptual que benefici al derecho civil, conserva conceptos e
instituciones propias.

Martha Chvez afirma que "todas nuestra actuales

instituciones agrarias, se explican claramente por nuestros antecedente histricos,

as como la importancia de las mismas para la resolucin de nuestros grandes
problemas nacionales"."
Autonoma jurdica
El derecho agrario mexicano posee principios propios, normas jurdicas particulares que
nacen en la poca prehispnica, entre las cuales podemos mencionar regulacin de
los calpulli y las normas para asignar y aprovechar los calpullalli distribuir los frutos y
productos, el respeto legislativo de la Corona a la propiedad comunal indgena, las
Leyes de Indias, las mercedes reales, cdulas y ordenanza las disposiciones
libertadoras de la Independencia, las Leyes de Reforma colonizacin y baldos y,
durante el movimiento revolucionario, la ley del 6 enero de 1915 y el artculo 27
12

constitucional. Todas ellas, y muchas otras que lo conformaron, especialmente a

partir de su constitucin como derecho agrario evolucionario, le dieron un perfil
especfico y diferente al de otras ramas del derecho.
Autonoma cientfica
Por su materia tan original, autctono, especial y compleja, el derecho agrario requiere una
constante investigacin de naturaleza tcnico jurdica.

Es una rama que no ha

dejado de evolucionar y, de acuerdo con este caracterstico dinamismo, la

investigacin debe adaptarse tambin. Aunque mantiene relacin con otras ramas,
no puede confundirse con ellas, dado que la profundidad de sus conceptos de la
investigacion en I'orma especfica y metdica. En consecuencia, los investigadores
del derecho agrario deben concentrarse slo en l. Esta autonoma se ha reflejado
a lo largo de la historia del artculo 27 constitucional, fundamento de este Derecho.
La gran controversia acerca de la existencia de esta autonoma.

La niegan quienes

sostienen que los intereses rurales no son diferentes de los urbanos o que, de
existir-, carecen de homogeneidad. En favor de la autonoma podemos asegurar
que las actividades agropecuarias presentan problemas especficos, cuentan con
instituciones especiales y sus principios pueden ser sistematizados. Ademas, dicha
autonoma tiene un objeto propio: regular las relaciones jurdicas de la empresa
agraria. Por si ello no fuera suficiente, su estudio ha exigido el desarrollo ile sin
iiitodo especial.

Autonoma legislativa
En el derecho precolombino de Mesoamrica, normalmente consuetudinario y slo en
algunos casos escrito, parte de la normatividad en materia de tenencia de la tierra
fue rescatada y aun respetada, incorporndose, incluso, a las Leyes de Indias. Fiel
a este proceso, el derecho agrario contina alimentndose de la evolucin
constitucional, en un Estado independiente, buscando su propia identidad a travs
de las Leyes de Reforma hasta llegar a la ley agraria del 6 de enero de 1915, al
articulo 27 constitucional, a los cdigos agrarios de 1934, 1940 y 1942, a la Ley

13

Federal de Reforma Agraria, hoy en vigencia transitoria, y finalmente a la Ley Agraria

y sus diversas disposiciones conexas.
Autonoma didctica
Existe unanimidad entre los investigadores sobre este aspecto, ya que sostienen que debe
estudiarse por separado de las dems ramas jurdicas porque se trata de un
complejo conjunto de elementos histricos, sociolgicos y jurdicos." En Mxico, el
derecho agrario adquiere autonoma prcticamente desde el primer Cdigo Agrario
de 1934 y se conforma como materia especial a impartir en las universidades en
1939 en virtud del cmulo de disposiciones jurdicas y de sus problemas especiales;
su estudio se separa de las otras materias y se considera que deba cursarse al fatal
de la carrera por ser indispensables para su conocimiento otras asignaturas
estrechamente relacionadas.

Autonoma sociolgica
Martha Chvez nos dice que la autonoma sociolgica deviene de los imperios necesidad
de establecer reglas especficas para la clase campesina de origen indgena. Por su
parte, Mario Ruiz Massieu sostiene que, dada la clara definicin y amplitud del
sector rural mexicano, es necesario otorgar un trato especial las normas jurdicas
agrarias, atendiendo a las caractersticas de los sujetos de la mismas; y nuestro
caso es mas especifico, ya que Mxico es una nacin de profundas races en el
campo, adems de que la mitad del territorio nacional es propiedad social.
Autonoma econmica
Nunca tanto como ahora se ha podido asegurar la existencia de esta autonoma: situacin
imperante en el campo impuls la reciente reforma constitucional en materia de
dominio y tenencia de la tierra, cuyo objetivo primordial es otorgar las bases para el
despegue econmico del agro.

Existen fundadas razones, corrincrementar la

produccin agrcola, base de una economa sana, para lograr redistribucin de la

propiedad." Por ello, un adecuado enfoque del derecho positivo sobre la propiedad
agrcola permitir reactivar la economa al propiciar una mayor y mejor produccin
en el campo.

14

CARACTERISTICAS
Intereses tutelados.
Los intereses que tutela el derecho agrario tienen caractersticas muy particulares como las
actividades agrcola, pecuaria y forestal que, aunque conocidas en lo general, no
dejan de ser significativamente especializadas.
Tambin la propiedad urbana presenta modalidades que la diferencian de la propiedad
urbana, lo mismo que los ncleos de poblacin especficos, como los ejidos y
comunidades, organizados con base en estructuras, costumbres y reglamentaciones
especiales. El comn denominador para la tutela agraria es, entonces, la actividad
que tenga una relacin directa con la propiedad rstica, incluyendo a los propietarios
privados, personas fsicas o morales.
Normatividad especial
La normatividad especial que se aplica, sui generis, tiene races propias, alimentadas por la
evolucin de la tenencia de la tierra. Posee un fundamento constitucional explcito
en el articulo 27, el cual es reglamentado por dispositivos jurdicos expedidos para
regular sus principios generales como la Ley Agraria,

la Ley Orgnica de los

'I'ribunales Agrarios y otros..

Participacin especial
En esta rama hay participacin pblica y privada especial.

El Estado desarrolla una

actividad tutelar brindando servicios, apoyos financieros y programas de fomento, a

la vez que es otra la que despliegan los particulares desde sus respectivas
posiciones de propietarios, inversionistas, trabajadores, etctera.
Influencia del medio
La normatividad agraria es afectada directamente por las condiciones del mbito en que se
aplica y se modifica siempre en funcin de las necesidades del campo; es pues,
dinmica. En nuestro concepto, apoyado en el desarrollo histrico de la materia, es
an ms evidente que en otras ramas del derecho la necesidad de mantener la
adaptabilidad a los cambios y evoluciones sociales. No le es permisible permanecer
15

esttica, ajena a la realidad del campo y a las circunstancias socioeconmicas que

la rodean.
Elemento existencial
El derecho agrario y su normatividad buscan esencialmente, como su justificativo
existencial, la superacin humana del campesino, que incluye al propietario privado
y al social (por ejemplo, en el derecho mercantil es el comerciante, en el fiscal el
contribuyente, etc.).
RELACIONES CON OTRAS CIENCIAS Y RAMAS DEL DERECHO
DERECHO AGRARIO INTEGRAL
El contacto del derecho agrario con otras disciplinas jurdicas siempre ha sido intenso; en el
medio rural gravita una gran cantidad de disposiciones legales que regulan su
abundante y compleja actividad econmica y social.

Podemos afirmar que son

contadas las ramas que no tienen alguna relacin con el derecho agrario.
En el derecho constitucional tiene su raz y razn, traducidas principalmente en los
postulados de los artculos 4o. y 27, que norman los derechos de los ncleos
indgenas y el rgimen constitucional de la propiedad, as como los aplicables en
concepto de garantas individuales y sociales de los hombres del campo.
La relacin con el derecho administrativo es amplsima. En primer lugar, por lo que hace a
las relaciones de los campesinos como gobernados con las entidades de la
administracin pblica; y en segundo lugar, respecto de las subramas de la materia
administrativa, como son: el derecho hidrolgico, por cuanto a su regulacin en
materia de aguas, elemento indispensable e inseparable del campo; el derecho
forestal, con la actividad silvcola ; el derecho pesquero, en el aprovechamiento de
los recursos pesqueros martimos o territoriales; el derecho minero, en cuanto a la
explotacin de los recursos del subsuelo; el derecho urbanstico, en la aplicacin de la
normatividad relativa a las zonas urbanas, ejidales y comunales al desarrollo mismo de estos
ncleos en la categora de conurbados; y el derecho ecolgico, por la preservacin del
ambiente.

16

Tambin existe relacin con el derecho fiscal porque los productores rurales tienen un
tratamiento especial en materia tributara, como la exencin del impuesto sobre la
renta de las personas morales que se dediquen a las actividades de campo (artculo
10-B de la Ley del Impuesto Sobre la Renta), o la exencin de impuestos federales
en el caso de la primera enajenacin de parcelas ejidales sobre las que se hubiere
adquirido el dominio pleno. Con el nuevo Registro Agrario Nacional tiene lugar el
derecho registro agrario, subrama especializada con principios propios.
En el derecho penal se estudian diversos delitos que se encuentran estrecha mente
relacionados con la materia rural, como son el despojo, el abigeato, la invasin,
etctera, as como otros de naturaleza especial, por ejemplo en materia forestal,
ecolgica o minera. En el derecho procesal tenemos la incursin de nuestra materia
en lo que se refiere a su aspecto adjetivo, al proceso jurisdiccional agrario.
La participacin en el derecho civil es significativa, e incluso es supletorio el del Fuero
Federal, en materia de regulaciones sobre la propiedad, de diversos contratos
especializados, en sociedades civiles, derecho de familia y sucesorio. Lo mismo
acontece con el derecho mercantil, dada la autorizacin para que las sociedades
mercantiles puedan ser propietarias de tierras, resultando tambin supletorio en lo
concerniente.
La materia agraria tambin interviene en el derecho laboral en cuanto al rgimen de los
jornaleros rurales. En el derecho econmico est presente para lograr el desarrollo
rural integral, mandato previsto por el artculo 27 de la Constitucin. Finalmente,
nunca como ahora, el derecho consuetudinario es parte importante de nuestra
materia, al amparo del artculo 4o. constitucional, que determina el respeto a las
prcticas y costumbres indgenas en los procesos y procedimientos agrarios en los
que las etnias sean parte.

Al conjunto de participaciones que el derecho agrario tiene en otras ramas y subramas de

la ciencia jurdica le hemos denominado derecho agrario integral.
Tambin mantiene relaciones con distintas ciencias, bsicamente las sociales, como la
historia, la economa, la sociologa y, por excelencia, la poltica. Con la primera
17

debido a que la evolucin de la historia ha marcado la del derecho agrario, cuya

experiencia permite perfeccionar las estructuras jurdicas; la segunda resulta
indispensable para ubicarnos en el contexto de esta rama del derecho; y la tercera,
por las razones expresadas en la autonoma." La relacin con la poltica es
prcticamente indispensable, ya que por tutelar derechos sociales, colectivos o de
grupos humanos, el derecho agrario es una actividad que implica derechos polticos,
por lo que la actividad humana relativa a lo agrario siempre estar vinculada con la
carrera hacia el poder.
FUENTES
Las fuentes del derecho son aquellos medios, modos y formas por los que se establecen
las normas jurdicas, las cuales varan en el tiempo y en el espacio, segn la etapa
de desarrollo del derecho de cada pueblo." Mario Ruiz Massieu cita a Eduardo
Garca Mynez, quien afirma la existencia de tres clases de fuentes: formales, reales
e histricas."
Fuentes formales
Las fuentes formales, como sabemos, son los procesos tradicionales de manifestacin de
las normas, conformadas por la ley, la costumbre, la doctrina y la jurisprudencia a las
que se agregan los principios generales del derecho."
Lucio Mendieta y Nez, apoyndose en el artculo 10 del Cdigo Civil del Distrito Federal
seala que la costumbre no es fuente de derecho, ya que slo lo ser en los casos
determinados por la misma ley."
Su tesis no se aplica en materia Procesal agraria, porque la nueva legislacin ordena
expresamente respetar las costumbres de los ncleos indgenas.
Fuentes reales.
Las Fuentes reales son las circunstancias efectivas, reales, como el verdadero alcance del
contenido de las normas, las necesidades econmicas y culturales, el bien comn y,
de ms actualidad, los requerimientos indispensables de capitalizacin del campo,
evitar y revertir el minifundismo y, en general, toda la problemtica agraria que se
18

gesto y acumulo a lo largo del periodo de la llamada fase del reparto agrario y que a
la postre fue la causa de la reforma constitucional de 1992.
Fuentes histricas.
Las Fuentes histricas estn constituidas por vestigios y documentos, tales como murales,
artesanas, cdices, papiros, libros, qu contienen el texto de una o mas normas. A
lo anterior agregaramos tambin la experiencia histrica, muy cercana a la real,
pero que est conformada por el efecto directo e indirecto de la aplicacin de la
norma en un momento y lugar determinados.
ETAPAS EVOLUTIVAS DEL DERECHO AGRARIO
En la presentacin de este trabajo indicamos que el desarrollo de esta rama del derecho no
haba presentado las caractersticas necesarias para configurarse en forma
autnoma y contar con un elemento existencial propio.

La sistematizacin del

derecho agrario, como tal, fue parte de la normatividad originada en el proceso

constitucional posterior a la Revolucin de 1910, donde incluso adquiri el carcter
de derecho social; as pues, distinguimos bsicamente tres grandes etapas:
El antiguo derecho agrario, no sistematizado, contempla los antecedentes de tenencia de la
tierra existentes en Mesoamrica antes de la conquista espaola y aquellos que
prevalecan en la pennsula ibrica durante la poca del descubrimiento y conquista
del Nuevo Mundo; esta etapa comprende la legislacin que gener el derecho
indiano, que respet las costumbres y tradiciones indgenas; tambin debemos
incluir el periodo independiente, en especial el de la Reforma, que concluye con la
Revolucin de 1910.
La segunda etapa, constituida por el derecho agrario revolucionario o derecho de la reforma
agraria, comprende desde la primera ley agraria del pas, del 6 de enero de 1915,
hasta el ltimo dispositivo que regul la materia, la Ley Federal de Reforma Agraria.
En este periodo se sistematiza la rama y se constituye en objeto de estudio
autnomo. Adems, destaca la sancin del artculo 27 constitucional, precepto que
desde entonces ha regido la estructura de la propiedad y tenencia de la tierra, y que
muestra la evolucin de nuestra materia. Parte de la norrnatividad existente en este
19

periodo ha sido derogada, en tanto que otra permanece vigente; sin embargo, su
estudio global es obligado para entender la ltima etapa.
La tercera y ltima etapa, denominada nuevo derecho agrario, constituye una reorientacin
de la materia acaso tan significativa como la acaecida en el Constituyente de 1917.
Nace con la reforma al artculo 27 constitucional del 6 de enero de 1992,
reglamentada por la Ley Agraria y la Ley Orgnica de los Tribunales Agrarios: ser
sta, fundamentalmente, la etapa que tratar nuestro estudio.

II.

ANTIGUO DERECHO AGRARIO

La explicacin de los antecedentes histricos que dan origen a la estructura del derecho
agrario actual y su evolucin es requisito indispensable para comprenderlo.

Se

destaca la importancia de la historia, ya que permite evaluar lo acontecido y, en su

caso, tomar los nuevos caminos que se consideren indispensables; en otras
palabras: aprovechar la experiencia de los hechos y sus resultados.

ANLISIS GENERAL
EVOLUCION HISTORICA
A continuacin presentaremos una visin de conjunto de la evolucin histrica de la
tenencia de la tierra, para despus estudiarla detalladamente.
Por un lado, encontramos los antecedentes de la propiedad espaola en vspera, de la
Conquista y lo que sucedi despus de la misma.

La pennsula ibrica se

encontraba en proceso de recuperacin despus de ocho siglos de dominio rabe

En esas circunstancias, los diferentes reinos, encabezados por Isabel y Fernando
reyes de Castilla y Aragn, respectivamente, lograron la reconquista de Espaa en
1492, el mismo ao en que se produjo el descubrimiento de Amrica.
Durante este proceso se concretaron las capitulaciones con cada seoro denominadas
fueros, alimentados por los ya existentes Fuero Viejo y Fuero Juzgo a los que se
integr el Fuero Real. Como elemento fundamental de estos fuern: encontramos la
20

propiedad de las tierras, respetndose tanto el sistema feudal como la propiedad de

los vasallos, siempre a salvo de la injerencia de la Corona. Mediante estos pactos,
tanto los seores feudales como los simples pobladores se comprometan a
contribuir pecuniariamente y apoyar de manera personal la reconquista de Espaa a
cambio de la recuperacin de sus tierras y la fidelidad mutua.
En esa poca el pensamiento espaol sobre la apropiacin de tierras se fundaba tanto en
el respeto a la titularidad de esta territorialidad, como en el concepto de 1a conquista
y reconquista, dualidad que despus generara innumerables conflictos En las Bulas
Alejandrinas, especie de ttulos otorgados sobre las tierras de la Nueva Espaa, se
basaron las teoras ms diversas para justificar la apropiacin de aqullas.
Mientras tanto, en el Mxico prehispnico el rgimen de propiedad y tenencia de la tierra
estara organizado con base en el sistema de apropiacin comunal; es decir, la
titularidad, salvo excepciones, corresponda a las comunidades. La Conquista no
elimino este sistema, sino que la Corona espaola lo sostuvo para proteger a las
comunidades indgenas, como una forma de preservar su organizacin. Adems,
para evitar que se convirtieran en una carga, les otorg cierta autosuficiencia.
Al convertirse la Corona espaola en propietaria de las tierras descubiertas y conquistadas,
se inici la elaboracin de las Leyes de Indias, enriquecidas por las mercedes reales
que con frecuencia reconocan la propiedad comunal e incluso sancionaban a los
espaoles que violaban su organizacin.

As, podemos afirmar que con el

nacimiento de la Colonia tambin naci el derecho agrario mexicano, disciplina que

unifico a la propiedad espaola con elementos propios de los fueros y de la
reconquista y la propiedad comunal, de apropiacin colectiva, fundada sobre la
estructura existente en Mesoamrica antes de la llegada de los espaoles.
MEXICO PRECORTESIANO
Como antecedente inmediato a la Conquista encontramos la estructura de tenencia de la
tierra existente en los pueblos que formaban la triple alianza: mexicas o aztecas,
tecpanecas y alcolhuas. Alianza militar, poltica y comercial que a fines del siglo XIII
tena bajo su dominio casi la totalidad de Mesoamrica por lo que su sistema de
21

propiedad era el imperante. La historia de otros pueblos demuestra que dicho

rgimen prevaleci durante mucho tiempo.
Sobre el tema de la propiedad agraria entre los mayas, Lucio Mendieta y Nuez sostiene
que tanto la nuda propiedad como el aprovechamiento de la tierra eran comunales.
Adems, cita a Diego de Landa, quien en su Relacin de las cosas de Yucatn
(Madrid, 1864) seala que al no haber propiedad exclusiva de los terrenos estos
conservaban en el dominio publico y que su uso le corresponda al primer ocupante.
Sin embargo, el mismo autor indica que haba vestigios de figuras jurdicas que no
se entendan sin la existencia de ciertas formas de apropiacin individual, lo cual
hace suponer la coexistencia de ambos sistemas.
Sin embargo, para efectos de este trabajo solo nos ubicaremos en el lugar y tiempo de la
referida triple alianza, por ser sta la civilizacin prevaleciente, dominante y sujeta a
la conquista. Con ella se encontraron los espaoles y de ella adoptaron ciertos
elementos para estructurar el naciente derecho agrario o de la propiedad territorial
novohispana.
La propiedad inmueble era fiel reflejo de la diferencia de clases: el monarca o seor
(tlatoani) era el dueo absoluto de la tierra y cualquier forma de propiedad dimanaba
de l. Guillermo Floris Margadant nos dice que "el rgimen de la propiedad raz
perteneca ms bien al derecho pblico que al privado, ya que era la base del poder
pblico y slo dentro de un crculo limitado de influyentes haba una forma de
tenencia que se pareca a nuestra propiedad privada".
Existen opiniones encontradas con respecto a la existencia del rgimen de propiedad
privada de la tierra. Por ejemplo, Vctor Castillo afirma que al estudiar el rgimen de
la propiedad de la tierra entre los nobles, incluyendo en esta calidad al tlatoani con
respecto a las tierras propias y no del cargo-, encontrarnos una serie de
restricciones que permiten deducir que la titularidad slo les corresponda sobre el
derecho de uso y aprovechamiento, el cual podan trasmitir en forma muy
condicionada. Siguiendo con esta idea, se puede afirmar que slo exista propiedad
real, con caractersticas de dominio, en dos entidades: el calpulli o barrio y el
altepetlalli o ciudad, ya que en las tierras del primero de sus integrantes las
22

trabajaban para su provecho y para las finalidades de su propia comunidad, en tanto

que en las de la segunda, el tlatoani como cabeza del Estado y siguiendo las
normas vigentes, adjudicaba sus derechos a los templos, al palacio, al ejrcito, a los
nobles y a l mismo.
En cuanto a la clasificacin de los diferentes tipos de propiedad dentro de la sociedad
prehispanica existe una gran diversidad de opiniones, criterios y clasificaciones. Por
ejemplo, Lucio Mendieta y Nuez las agrupa en tres categoras: a) la propiedad del
rey, de los nobles y de los guerreros, b) la propiedad de los pueblos y c) la propiedad
del ejrcito y de los dioses. Sin embargo, esta clasificacin es an ms compleja,
por lo que preferimos basarnos en una mas general y sencilla, como la que realiza
Martha Chavez Padrn con respecto a las formas de propiedad individual y comunal,
aun cuando respetamos la opinin de Vctor Castillo sobre la inexistencia de la
propiedad individual.
Formas de propiedad individual
Propiedad del tlatoani
El ius utendi, freundi y abutendi (el dominio absoluto sobre la tierra) slo corresponda al
monarca y se le denominaba tlatocalalli, tlatocacalli o tlatocalli. Guillermo Floris
Margadant sostiene que ciertas tierras correspondan personalmente al rey, mientras
que otras le pertenecan debido a su calidad de monarca. Este poda transmitirlas
siempre que el receptor fuere el noble o pipiltzin. Tambin existan los Tecpantlallii,
terrenos destinados al sostenimiento del palacio.
Propiedad de los nobles
Estas propiedades, llamadas pillalli, eran tierras que pertenecan a los nobles en forma
hereditaria, con independencia de sus funciones, y slo podan ser vendidas a otros
nobles."' Vctor M. Castillo las denomina tecpillalli." Las tlatocamilli eran tierras que
servan para el sostenimiento de los funcionarios nobles, a quienes se les llamaba
tecutli, durante el tiempo que permanecieron en sus funciones.
Propiedad de los guerreros

23

La titularidad de estas tierras, denominadas milchimalli, se adjudicaba a los integrantes de

las castas sociales de alto nivel. Por ello estaban consagradas al sostenimiento de
los servicios militares."," Mendieta las denomina mitlchimalli o tierras para la guerra."
Formas de propiedad comunal
Tierras de los barrios
La sociedad se basaba en los calpullis o barrios.

Estas organizaciones detentaban la

posesin de cierta superficie denominada calpullalli, asignada para su explotacin y,

por ende, para la subsistencia de cada familia, la cual tena la obligacin de
cultivarla y no abandonarla, su pena de perder la parcela.
Segn Guillermo Floris, las tierras destinadas al sostenimiento de los templos, del servicio
militar, a la imparticin de justicia y servicios pblicos y del palacio, eran tierras
asignadas al calpulli. Agrega dicho autor que los calpullis se subdividian hacia abajo
en tlaxicallis y hacia arriba en campans. Nuevamente nos encontramos con
contradicciones entre los tratadistas, ya que al parecer Martha Chvez confunde los
trminos y los emplea al revs: seala que el calpulli era una parcela de tierra
asignada a un jefe de familia para el sostenimiento de sta, en tanto que
Tenochtitlan se divida en barrios o calpullallis. Victor Castillo rectifica que calpullalli
eran las tierras posedas en forma comunal por los integrantes de cada calpulli."
Aade que los calpulli, en el momento de la conquista, eran un "conjunto de linajes y
familias; entidad residencial con reglas establecidas sobre la propiedad y el
usufructo de la tierra; unidad econmica con derechos y obligaciones (propiedad y
tributos); unidad social; entidad administrativa; subrea de cultura; institucin poltica
y unidad militar".Concluye que "el calpulli es la unidad social mesoamericana
tpicamente autosuficiente en donde se dan todas las condiciones bsicas de la
produccin".
Tierras de la ciudad
Tambin los calpullis contaban con tierras de aprovechamiento comn, llamadas altepetlalli,
circundantes de cada barrio o poblacin, cuyo producto se destinaba al pago de los
gastos pblicos del pueblo y de los tributos.

24

Adems, encontramos las tierras que se destinaban al sostenimiento de los gastos del culto
religioso y del templo, llamadas teotlalpam segn Chvez y Mendieta;" y teopantlalli,
segn Floris y Castillo. De acuerdo con este ltimo autor, tambin eran tierras de la
ciudad las destinadas a sufragar los gastos de palacio, tlatocatlalli o tlatocamilli; las
aprovechadas para el sostenimiento de los servidores del palacio, tecpantlalli; las
tierras de los jueces, tecuhtlatoque; las que producan alimentos para sostener las
guerras, milchimalli; y el yaotlalli, tierras producto del botn de guerra y que despus
de su apropiacin se incorporaban al sistema de tenencia anteriormente descrito,
segn el reparto que les correspondiere .

Antecedentes espaoles.

25

La contraparte de esta visin, Espaa, fundamenta su derecho territorial en una

gran diversidad de procedentes jurdicos, entre los cuales destaca el Fuero Juzgo,
Fuero Viejo de Castilla, las Leyes del Estilo, el Fuero Real, el Ordenamiento de
Alcal, las Siete Partidas y las Leyes de toro.
El fuero Juzgo, con una fuerte influencia visigtica y eclesistica, elaborado en Toledo en el
ao 654, es prcticamente el primer antecedente del derecho espaol territorial.
Luego de la conquista de la pennsula de manos aislmicas naci el sistema de los
llamados derechos forestales, ya que la unificacin se produjo solo en los aspectos
militares y comerciales. Cada regin mantuvo su independencia, dado el temor a
caer en otro tipo de dominacin.
Floris Margadant sostiene que el primer producto jurdico de la reconquista de 1492, fue el
Fuero Viejo de Castilla, que naci aproximadamente en el ao 1050. Estas
concesiones otorgadas por la Corona o los seores feudales configurarn la
particular forma de tenencia de la tierra de cada regin, provincia o localidad de la
Espaa medieval, cuyo comn denominador fue el respeto a este rgimen de
propiedad.
Con motivo de la reconquista total de Espaa se intento unificar la enorme diversidad de
legislaciones locales o regionales. El trabajo lo inicio Fernando III; pero lo culmino
Alfonso X , su hijo. Este conjunto de leyes, promulgado con carcter de obligatorio
en todos los dominios del rey Sabio, derogo un sin numero de disposiciones
municipales existentes. Estaba formado por cuatro libros, dividido en 72 ttulos, que
contenan 550 leyes destinadas a normar las relaciones de familia, el derecho de
propiedad y otros aspectos importantes.

26

Las Siete Partidas de Alfonso X el Sabio fueron la mxima recopilacin del derecho hispano
en la Edad Media. Esta tarea comenz en 1256 y concluyo en 1275. En ellas se
incluyeron nuevos textos del Ordenamiento de Alcal, promulgado en 1348. En
trminos

Generales, las Siete Partidas se aplicaron en forma suplietoria con

respecto de las legislaciones reales y fueros anteriores. Su vigencia duro varios

siglos y se aplicaron con frecuencia en los territorios coloniales de Amrica, donde
es cotidiano encontrar documentos que

mencionan sus disposiciones como la

norma resolutiva en conflictos de tierra y propiedades.

Al terminar la baja Edad Media y entrar Espaa en la modernidad, los grandes seoros
fueron incorporndose paulatinamente a la Corona luego de reconocer la autoridad
del rey, lo cual incremento la extencin de los territorios bajo el poder de ste.
Adems, los Reyes Catlicos redujeron el poder de los seores al someterlos a sus
dominios reales. Durante esta etapa el derecho castellano continua su proceso de
configuracin plasmndose en diferentes tipos de normas juridicas, como leyes,
ordenanzas, pragmticas, ordenamientos, cartas, acordadas, cdulas y resoluciones
reales. En este periodo el derecho real emanaba directa o indirectamente de la
Corona y se anteponia al derecho comn.
LA CONQUISTA
El proceso de conquista no se limito a la simple apropiacion del territorio lo cual hubiera
sido, por un lado, un acto de bandidaje, y por otro, no hubiera asegurado a la
Corona Espaola la titularidad sobre regiones descubiertassino que fue necesario
sustentar dicha epopeya en argumentos y bases juridicas slidas de acuerdo con los
principios vigentes.
La Corona Espaola,por conducto de Carlos V, roclamo su dominio absoluto sobre las
tierras de la Nueva Espaa mediante la ley I del 14 de septiembre de 1519,
denominada que las Indias Occidentales estn siempre unidas a la Corona de
Castilla, y no se puedan enajenar. Esta ley sostenia que Por donacin de la Santa
Sede Apostolica y otros justos, y legtimos ttulos, somos Seor de las Indias
Occidentales , de lo cual se desprende que la Corona fundamento la propiedad
sobre los territorios descubiertos en las bulas papeles y otros ttulos que considero
legtimos segn el derecho vigente en esa poca.
27

BULAS PAPALES
Con motivo de las disputas territoriales entre Espaa y Portugal, el papa Alejandro VI,
actuando como juez arbitral, emitio las bulas Inter Caetera, del 3 de mayo de 1493,
la Noveruni Universal y la Hodie Siquidem, ambas del 4 de mayo siguiente.
El valor de estas disposiciones papeles se funda en las siguientes consideraciones.
A ) Las bulas alejandrias no fueron la primera ocacin en que el papa asmia el papel de
mximo rbrito en materia de disputas territoriales ( no muy espirituales, por cierto ),
ya que regia la doctrina Omni Insular, con base en la cual en 1155 el papa Nicolas V
otorgo a Portugal, mediante la bula Romanus Pontifex, la posecin a perpetuidad de
Guinea, Azores y Madeiras. Ellos seala el reconocimiento pblico que goza la
autoridad papal en la materia.
B ) La existencia de una profunda religiosidad que dificilmente permitiria, por ms que la
realeza pudiera pensarlo, que alguien se atreviese a contradecir la autoridad del
papado, aun cuando fuere en aspectos no doctrinales. Adems, habia consenso en
cuanto al acatamiento tctico y general de dicha autoridad . Seguramente, mochos
monarcas suponan que la siguiente disputa podra afectarlos personalmente, y en
ese caso podra invocar tal costumbre en su favor.
C ) Tambin exista una estrecha convivencia entre el poder real de la Corona y el poder
espiritual de la Iglesia: ambas se apoyaban mutuamente y ocurra en auxilio de las
casas gobernantes: de esta afinidad en sus principios naca la identidad de
intereses.
D )

Por la misma razn, toda accin intentada por cualquier corona que acatara los
principios y la autoridad de la iglesia implicaba la correspondiente tarea de
evangelizacin, lo que indudablemente redituaba beneficios a Roma, tanto en lo
espiritual, por el salvamiento de las almas, como en la materia, por la generacin de
tributos y contribuciones, la cual incrementaba la influencia y podero de la iglesia
catlica en el contexto mundial.

E) El Trato de Tordesillas, celebrado en 1594 entre la corona de Espaa y Portugal para

establecer las bases de la interpretacin de las bulas y sus alcances, signific un
reconocimiento expreso de la autoridad papal tanto para adjudicar tierras como para
dirimir las disputas territoriales de la poca.
28

III. ANLISIS DEL ARTCULO 27 CONSTITUCIONAL.

EVOLUCION HISTORICA Y REFORMAS.

Este artculo ha sufrido 15 reformas que lo transformaron sustancialmente. A continuacin
realizaremos un breve anlisis de cada una de ellas.
Enero 10 de 1934
Mediante esta reforma se le incorpora la ley del 6 de enero de 1915, considerada como ley
constitucional, que convierte innecesariamente este artculo en reglamentario de la
materia, ya que incorpora diversos procedimientos agrarios, que seran los nicos de
rango constitucional.

Tambin garantiz el respeto a la pequea propiedad en

explotacin y estructur la autoridad agraria.

Diciembre 6 de 1937
Adiciona aspectos agrarios de importancia, como el derecho de los ncleos de poblacin
para el disfrute comn de tierras, bosques y aguas que les correspondieran o que
les hubieren sido restituidos. Adems, seala que la federacin es competente para
resolver los conflictos limtrofes entre las comunidades indgenas.
Noviembre 9 de 1940
Establece al mximo nivel jurdico la exclusividad del Estado sobre el petrleo, como
consecuencia directa de la expropiacin de dicho recurso energtico decretada por
el presidente Lzaro Crdenas.
Abril 21 de 1945
Decreta la propiedad de la nacin sobre los recursos hidrulicos para beneficio comn.

29

Febrero 12 de 1947
Establece la unidad individual de dotacin y fija una extensin mnima de 10 hectreas de
riego o sus equivalentes. Tambin establece el recurso de amparo en materia
agraria en favor de los pequeos propietarios, quienes podan hacerlo valer en
contra de la afectacin de sus tierras, sujetando su promocin al hecho de que
contaran con el correspondiente certificado de inafectibilidad. Finalmente, decreta la
proteccin constitucional de la pequea propiedad, incorporando los lmites a la
extensin que el Cdigo Agrario en vigor estableca. Ciertos sectores le asignan a
sta el mote de contrarreforma, por su orientacin en favor del propietario particular,
dada su tendencia a establecer medios de proteccin y defensa contra las
afectaciones agrarias.
Diciembre 2 de 1948
Mediante esta reforma se autoriz a los gobiernos extranjeros a adquirir inmuebles para
destinarlos a sus embajadas y legaciones.
Enero 20 de 1960
Se reforma junto con el artculo 42 para incorporar la plataforma continental y sus recursos
al patrimonio de la nacin.
Diciembre 29 de 1960
Reafirma la exclusividad de la nacin en materia de electricidad.
Octubre 8 de 1974
Se suprime la expresin "territorios federales" en virtud de la constitucin en estados de
Baja California Sur y Quintana Roo.
Febrero 6 de 1975
Se decreta la exclusividad del Estado para aprovechar y utilizar la energa nuclear; con
fines pacficos.

30

Febrero 6 de 1976
Se establece la zona econmica exclusiva de 200 millas nuticas.
Febrero 3 de 1983
Adiciona dos nuevos e importantes conceptos: imparticin de justicia agraria y desarrollo
rural integral. El primero de ellos conform la base para el desarrollo de diversos
programas para solucionar controversias y la bsqueda de la seguridad jurdica en la
tenencia de la tierra, largamente ansiadas, en respuesta a los graves conflictos
generados como consecuencia de un proceso agrario ms prctico que jurdico, ms
populista que justo y que, debido a la ltima reforma, constituye sustento
constitucional de los tribunales agrarios que ya desde entonces eran, considerados
como de inminente creacin.
El concepto de desarrollo rural integral es un elemento del captulo econmico de la
Constitucin, con base en el cual se disearon polticas especiales para generar
recursos que permitieran un despliegue significativo del agro mediante la
estructuracin de todos los aspectos de la vida de los campesinos, desde los
insumos para la actividad agropecuaria hasta la vivienda y el entretenimiento.

Marzo 17 de 1987
Se adicion al prrafo tercero "la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico".
Enero 6 de 1992
A esta reforma la hemos denominado la "reforma modernizadora". Es precisamente la que
establece disposiciones que constituyen un parte aguas en el derecho agrario para
subdividirlo, como planteamos en el presente trabajo, en

antiguo revolucionario y nuevo.

La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial

contiene de manera sucinta la evolucin de los problemas agrarios en Mxico, causa

de este nuevo giro en la regulacin de la propiedad inmueble de carcter rstico.
Ms adelante la abordaremos con detenimiento.
31

Enero 28 de 1992
Es sta una reforma realizada como consecuencia de la que se efectu al artculo 130, la
cual reconoce la personalidad jurdica, y por ende la econmica, de las asociaciones
religiosas.
A partir de esta fecha el artculo 27 autoriza la adquisicin, posesin y administracin de
inmuebles que resulten indispensables para su objeto, los que debern ser
regulados por una ley especial.

La misma reforma condiciona la adquisicin de

bienes races por parte de las instituciones de beneficencia a lo que determine la ley
reglamentaria correspondiente.

REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 6 DE ENERO DE 1992

Problemtica agraria e iniciativa de reforma constitucional
Desde la expedicin de la primera ley agraria formal del pas, el 6 de enero de 1915, han
transcurrido casi 80 aos para llevar a cabo una reforma agraria en su aspecto de
mayor efecto social: el reparto masivo de la tierra.

Sin embargo, sigue siendo

motivo de enconadas discusiones el que la estructura actual de tenencia de la tierra

corresponda a la concebida por los idelogos revolucionarios y plasmada en la
Constitucin. Se afirma que se ha ido ms all de las demandas del campesinado,
con nacionalismos extremos, mediante la imposicin mecanicista de instituciones
prehispnicas, coloniales o de la poca de la Independencia.
El reparto de la tierra, parte fundamental del proceso agrario, gener en 1990 la siguiente
estructura territorial del pas: terrenos ejidales y comunales, 48%; pequea
propiedad, 38%; terrenos nacionales, 7%; y zonas federales y urbanas 6%, segn la
revista poca. De acuerdo con Luis Pazos, quien cita fuentes oficiales, de un total
de 197.3 millones de hectreas, 48.2% corresponde a ejidos y

32

comunidades, 34.2% a propiedad privada, 1.7% a colonias y 15.9% a terrenos de otras

clases. Segn otras cifras oficiales, citadas al inicio del presente trabajo, el territorio
se encuentra dividido de la siguiente manera: propiedad social, 104 millones de
hectreas con una poblacin de 3.4 millones de personal; propiedad privada, 66.9
millones de hectreas con una poblacin de 2.5 millones; colonias, 5.6 millones de
hectreas con una poblacin de 0.06 millones; terrenos nacionales, 7.9 millones de
hectreas con O. 15 millones de habitantes; propiedad urbana federal y otras, 12.1
millones de hectreas.
La iniciativa presidencial enviada a la Cmara de Diputados el 7 de noviembre de 1991
rene importantes consideraciones que motivaron la reforma constitucional. Indica
que indudablemente el reparto agrario fue uno de los procesos ms vinculados con
nuestro nacionalismo, ya que permiti prosperar a nuestra patria y otorg justicia a
los campesinos, liberndolos de heridas y dependencias que antao existan. Sin
embargo, sostiene que en las circunstancias actuales pretender seguir siendo los
mismos de ayer, pone en riesgo los objetivos que fundamentaron la reforma agraria,
por lo que es imperativo emprender nuevos caminos.
Aunque la iniciativa desconoce el supuesto fracaso de la reforma agraria, seala que la
realidad demogrfica, econmica y social del campo obliga a elaborar nuevas
respuestas para lograr los mismos fines nacionalistas, por lo que resulta necesario
capitalizar el campo, emprender acciones productivas y constituir medios efectivos
que protejan la vida comunitaria.
Debido a su importancia, citaremos algunas consideraciones y motivos incluidos en la
iniciativa presidencial, que reflejan claramente el sentir general al respecto:
El campo es el mbito de la nacin donde el cambio es ms apremiante y ms significativo
para el pas [...].Mxico tiene ms de 82 millones de habitantes.

Cada ao se

suman casi dos millones de mexicanos ms a nuestra poblacin [...]. Los mexicanos
no queremos cambiar para que todo siga igual [...]. La decisin de cambiar para
responder a las necesidades y demandas del pas est tomada; es

33

nuestra [...]. Le daremos al cambio en Mxico nuestro perfil [...]. No queremos cambiar para
borrar el pasado como sucede en otras partes, sino para actualizarlo [...]. No
podemos acudir a las respuestas del pasado, vlidas en su tiempo, pero rebasadas
frente a nuestra circunstancia.

Nuestro nacionalismo no puede quedar atado a

formas de asociacin o de produccin determinadas [...].A esas formas que el

nacionalismo adopt en el pasado debemos reconocimiento, respeto como
expresiones de la misma corriente y aspiracin. Fueron, en su momento, respuestas
vivas y vigorosas. Hoy, muchas ya nolo son [...]. La sociedad justa del siglo XXI a la
que aspiramos no puede construirse si perduran las tendencias actuales en el medio
rural. Tenemos que actuar decididamente [...]. La reforma agraria ha sido un proceso
dinmico que ha transitado por diversas etapas, acordes con su tiempo y
circunstancia. En su inicio, en el marco de un pas devastado por una guerra civil, la
reforma agraria atendi a los desposedos con la entrega de la tierra [...]. La gran
propiedad latifundista fue desarticulada y sustituida [...]. Se procedi a la entrega de
la tierra pese a la carencia de una reglamentacin precisa [...].
Hasta mediados de los aos sesenta, se sostuvo un crecimiento del sector agropecuario
superior al demogrfico, que se tradujo en suficiencia productiva y en un saldo
positivo en la balanza comercial [...]. Sin embargo, pretender en las circunstancias
actuales que el camino nacionalista debe seguir siendo el mismo que ayer, el del
reparto agrario, pone en riesgo los objetivos mismos que persigui la reforma agraria
y la Revolucin Mexicana. Ese extraordinario cambio es y seguir siendo motivo de
orgullo en nuestra historia. Pero hoy debemos emprender nuevos caminos,
Necesitamos cambiar no por que haya fallado la reforma agraria. Vamos a hacerlo
porque tenemos hoy una diferente realidad demogrfica, econmica y de vida social
en el campo, que la misma reforma agraria contribuyo a formar y que reclama
nuevas respuestas para lograr los mismos fines nacionalistas [...].
La presente iniciativa est inscrita en la gran corriente histrica de nuestra reforma agraria y
recupera, frente a nuevas circunstancias, sus planteamientos esenciales. Cumple
con el mandato de los constituyentes, recoge el sacrificio y la visin de quienes nos
precedieron, responde a las demandas de los campesinos de hoy, a las exigencias
de una sociedad fortalecida, plural y movilizada para la transformacin [...]. En el
minifundio se presentan estancamiento y deterioro tcnico que se traducen en
34

produccin insuficiente, baja productividad, relaciones de intercambio desfavorables

y niveles de vida inaceptables [...]. La inversin de capital en las actividades
agropecuarias tiene hoy pocos alicientes debido en parte a la falta de certeza para
todas las formas de ciencia que se deriva de un sistema obligatorio para el Estado
de reparto abierto y permanente [...], la disponibilidad de financiamiento y las
posibilidades de asociacin son fundamentales, al igual que procesos de
comercializacin y transformacin competitivos y eficientes. La realidad nos muestra
que cada vez es ms frecuente en el campo practicas de usufructo parcelario y de
renta, de asociaciones y de mediara, inclusive de venta de tierras ejidales qu se
llevan a cabo al margen de la ley [...].
Por eso, reactivar el crecimiento sostenido a travs de la inversin es el desafi central del
campo mexicano y es condicin ineludible para ,operar la pobreza y marginacin
[...]. En el medio rural se ha manifestado una exigencia para emprender una reforma
a fondo del marco jurdico para conducir el esfuerzo de los mexicanos en el campo,
hacer que impere ms justicia y se pueda responder a las nuevas realidades
econmicas y sociales [...]. La inmovilidad nos llevara a un estado de invariabilidad
e injusticia social. Debemos actualizar nuestra reforma agraria para incrementar la
libertad

y la autonoma de todos los campesinos en la realizacin de sus

aspiraciones de justicia [...]. Ampliar justicia y libertad son los objetivos de la

iniciativa.
As tenemos que los lineamientos y modificaciones de esta iniciativa son:

a) Dar

incertidumbre jurdica en el campo; el fin del reparto agrario; la justicia agraria. b)

Capitalizar el campo; la pequea propiedad; nuevas formas de asociacin. c)
Proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal.
Analicemos brevemente los problemas bsicos que con mayor frecuencia encontrbamos
en el medio rural:
El minifundismo
Esta anomala del sistema agrario surge como consecuencia de que una inmensa mayora
de los productores rurales, ejidatarios o pequeos propietarios, con propiedad social
o privada, poseen predios o parcelas cuyo promedio de superficie era inferior a 5
35

hectreas.

El efecto negativo de esta forma de propiedad es la incosteabilidad

econmica de la explotacin, que lleva al autoconsumo de lo que se produce y, a

veces ni siquiera a eso.
La inseguridad jurdica
La falta de inversin en el campo se ha debido, por un lado, a su incosteabilidad debido al
incremento de los costos de explotacin, y por otro, al riesgo que no compensaba
los beneficios. La inseguridad jurdica sobre la tenencia de la tierra impeda que los
propietarios asumiesen el riesgo de la inversin porque no contaban con garantas
sobre la integridad de su derecho de propiedad, ya que el reparto implicaba la
posibilidad de afectaciones.
Esta inseguridad jurdica se reflejaba no solamente en esos aspectos, sino incluso en la
constante amenaza sobre los propietarios que osaran establecer formas asociativas
en el campo con el objeto de incrementar su productividad al disminuir costos de
inversin, dado que la ley estableca sanciones muy severas sobre los llamados
fraccionamientos simulados o la concentracin de provechos.
En este problema se debe incluir la constante amenaza de invasiones y la corrupcin de
funcionarios y de lderes agrarios, que utilizaban la crisis agraria para obtener
posiciones de carcter poltico o favores de ndole econmica.
No solamente no existan facilidades para que los pequeos propietarios pudieran
asociarse entre s, sino que tampoco los propietarios sociales podan conformar
estas asociaciones con los particulares para unir esfuerzos y capitales, debido a las
complejidades legales de su constitucin, la intrincada maraa de trmites
burocrticos y la inseguridad de la inversin del propietario privado.

36

La desigualdad en el trato oficial

El Estado cre y sostiene una enorme infraestructura de instituciones, organismos,
dependencias y empresas Paraestatales (Banrural, SARH, ANAGSA, Pronase, etc.)
que tienen como objeto sostener la estructura de la propiedad social, ejidos y
comunidades. Sin embargo, este enorme aparato administrativo se ha convertido en
una carga que perjudica tanto a iniciativa de los campesinos como al erario pblico.
Por su parte, los apoyos a la propiedad privada, como ciertas asesoras tcnicas
limitadas, no fueron significativos, por lo que el propietario se vea obligado a
arriesgarlo todo para incrementar la productividad, en tanto que el ejidatario y
comunero prcticamente no arriesgaba nada, ni siquiera su tierra y mucho menos el
crdito.
La migracin del campo
Este problema se ha traducido, entre otros aspectos, en la creacin de los cinturones de
miseria de las grandes ciudades y el explosivo crecimiento demogrfico de stas
hacia las que muchos propietarios sociales o privados emigraron en busca de
mejores oportunidades, las cuales no existen en sus lugares de origen.
Las prcticas ilegales
Ampliamente conocida y reconocida fue la frecuente prctica del rentismo de parcelas y
ejidos, la venta de derechos agrarios, el parcelamiento ilegal y el usufructo de las
unidades de dotacin por medio de terceros, prcticas proscritas por el derecho
agrario anterior a la reforma de 1992. La violacin a la Constitucin y a la Ley
Federal de la Reforma Agraria constituan la prctica cotidiana en ejidos y
comunidades, lo cual generaba el caos jurdico y por ende la inseguridad jurdica en
la tenencia de la tierra de carcter social.
Intentos de reorietacion
El malestar que se gesto en pocas anteriores se tradujo en diversos intentos para dar una
nueva orientacin al proceso de reforma agraria, por lo que se replantearon ciertos
aspectos en la bsqueda de nuevas alternativas. Entre estos intentos podemos citar
la Reforma Agraria integral diseada a inicios del sexenio 1982-1988, que reconoca
37

que era [...]menester formular un Replantamiento conceptual de la Reforma Agraria

que con una visin integral, trascienda las fronteras del reparto agrario hacia el resto
de los factores de la produccin agropecuaria (agua, crdito, organizacin, etc.) y
promueva su debida distribucin y articulacin en el proceso de desarrollo nacional.
Slo ello permitir la decisin del Estado de fortalecer a los grandes grupos sociales
cuyas conquistas son irreversibles impulsar y fortalecer el desarrollo rural integral
para combatir la marginacin social en el campo, eliminando los desequilibrios
sociales, sectoriales y geogrficos, que todava presentan un cuadro injusto y de
grandes desigualdades en las condiciones actuales de nuestra sociedad.
As, como parte integrante del Plan Nacional de Desarrollo de dicho sexenio se instrumento
el Programa de Catastro Rural y Regularizacin de la Tenencia de la tierra, con el
cual se trat de establecer la verdad geogrfica del pas mediante el levantamiento
de un censo de los predios rsticos, con informacin suficiente sobre su uso,
calidad, tipo de tenencia y situacin legal, que permitiese determinar la verdad
jurdica

mediante

su

regularizacin.

Este

programa

pretendi

cimentar

la

organizacin del Mxico moderno, ya que intentaba otorgar elementales garantas

que permitieron desarrollar los esfuerzos conjuntos de los poseedores de la tierra,
privados o sociales.
Gracias a esta informacin, obtenida mediante los mecanismos tecnolgicos y cibernticos
ms avanzados, se podran determinar con precisin las superficies susceptibles de
afectacin y, en su caso, resolver rpidamente los expedientes agrarios sin margen
de duda, lo cual otorgara la ansiada seguridad al pequeo propietario.
No obstante lo ambicioso del programa, ste feneci con el mismo sexenio que le vio nacer
y sus efectos, aun cuando en el papel eran otros, slo se tradujeron en la emisin
de cierta cantidad de documentos como certificados de inafectibilidad y carpetas
bsicas en algunas zonas del pas, pero sin el seguimiento y control indispensables
para mantener actualizada la informacin que le diera eficacia. En otras palabras,
no alcanz su meta ms ambiciosa.
El cambio sexenal 1988-1994 se produjo en medio de la agudizacin del problema
mencionado, por lo cual la demanda de solucin se torn an ms perentoria y fue
38

necesario emprender acciones tendientes a ese fin.

La respuesta la dio el

presidente Carlos Salinas, con lo que asegur su presencia en la historia nacional,

mediante la iniciativa de reformas al artculo 27 constitucional y a la correspondiente
nueva ley reglamentaria.
Proceso legislativo de aprobacin.
El proyecto original de reformas sufri algunas modificaciones en el Congreso de la Unin,
quien finalmente lo aprob y someti al procedimiento constitucional de aceptacin
por las legislaturas de las entidades federativas, tras lo cual se publico en el Diario
Oficial de la federacin el 6 de enero de 1992, fecha coincidente con el aniversario
de la primera ley agraria.
Entre las modificaciones sufridas por el proyecto original, destaca de manera significativa la
creacin de un rgano para la procuracin de la justicia agraria, que se tradujo en la
ley reglamentaria bajo la configuracin de la Procuradura Agraria, cuyo anlisis
especfico realizaremos ms adelante.
RGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD
La Constitucin establece una estructura triangular de la propiedad: la propiedad originaria
de la nacin como base, y la propiedad pblica y la privada como derivaciones de la
primera.
Propiedad originaria de la nacin
Es la ratificacin constitucional del principio tomado de la Independencia, mediante el cual
la nacin, representada por el Estado, se subrog en todos los derechos de la
Corona espaola sobre el territorio de la Nueva Espaa. Ello le permite no slo
administrar las tierras que an no hubieren salido de su dominio directo, sino incluso
proseguir su trasmisin a los particulares respecto de aquella que an no hubiere
enajenado, as como otorgar el reconocimiento a la propiedad que ya se hubiere
trasmitido, siempre dentro de la legalidad, manteniendo una regulacin especial en
cuanto al ejercicio del derecho de propiedad, ya que por el hecho de su trasmisin
no se ha perdido el dominio eminente y superior que le corresponde a la sociedad
en general. Gabino Fraga sostiene que: [...] la Constitucin de 1917 no ha hecho
39

ms que volver el rgimen de la propiedad a la situacin que le impone su origen

mismo, reconociendo que la propiedad territorial mexicana tiene una tradicin
jurdica diversa de la propiedad romana y que, por lo mismo, constituyendo un tipo
diverso de sta, no puede ser juzgado con el criterio que dan las instituciones
jurdicas derivadas directamente del derecho romano. La propiedad originaria que la
nacin tiene sobre el territorio de la Repblica, que constituye un elemento de su
patrimonio, se rige actualmente por la ley sobre terrenos baldos y nacionales de 30
de diciembre de 1950.
Propiedad Pblica
De acuerdo con el artculo 27 constitucional, en contrapartida al establecimiento de la
propiedad privada, la nacin se reserva el dominio directo de propiedades y recursos
que el citado precepto establece. Esto es, las tierras, aguas y dems recursos que
no han sido trasmitidos a los particulares para constituir la propiedad privada,
permanecen dentro del patrimonio de la nacin, al cual se le denomina propiedad
publica.
Dentro de este rgimen, de manera general, encontramos que corresponde a la nacin el
dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los
zcalos submarinos de las islas; los minerales o sustancias que constituyan
depsitos cuya naturaleza sea distinta a componentes de los terrenos; yacimientos
de piedras preciosas, sal de gema y salinas formadas por aguas marinas; los
fertilizantes; combustibles minerales slidos; petrleo y todos los carburos de
hidrgeno slidos, lquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio
nacional.
Tambin quedan dentro de este rgimen todas las aguas de los mares territoriales, aguas
marinas interiores y todos aquellos recursos hidrulicos como son ros, lagos,
lagunas, esteros, manantiales, cauces, lechos o riveras.

No quedan en esta

clasificacin las aguas del subsuelo que pueden ser susceptibles de apropiacin por
el dueo del terreno y las que no se incluyen en las antes descritas. Asimismo,
corresponde exclusivamente a la nacin la conduccin, transformacin, distribucin
y abastecimiento de energa elctrica; el aprovechamiento de los combustibles
40

nucleares para la generacin de energa nuclear y la zona econmica exclusiva

fuera del mar territorial y adyacente a ste.
La Constitucin autoriza la concesionabilidad a los particulares o sociedades mediante
acuerdo que otorgue el Ejecutivo Federal, especficamente referido a los recursos
naturales, los minerales y aguas propiedad de la nacin, no as en materia del
petrleo, energa elctrica o energa nuclear.
La propiedad pblica o patrimonio nacional se encuentra regulada por la Ley General de
Bienes Nacionales (Diario Oficial de la Federacin del 25 de mayo de 1987), la cual
establece una subdivisin en bienes del dominio pblico de la federacin y bienes
del dominio privado; como bienes del dominio pblico (art. 2o.), entre otros seala
los terrenos baldos y dems bienes inmuebles declarados por la ley como
inalienables e imprescriptibles (frac. VIII).
Los bienes del dominio privado (art. 3o.) se integran con las tierras y aguas de propiedad
nacional no comprendidas en el artculo 2o. de la ley, que sean susceptibles de
enajenacin a los particulares (frac. l), as como los que recobre por cualquier otro
ttulo; asimismo, establece que los bienes del dominio privado sealados en la
fraccin anterior se regirn por la legislacin de tierras, bosques, aguas y dems
especializadas, siendo competentes para conocer de cualquier juicio civil, penal o
administrativo o de cualquier otro tipo; respecto de los bienes tanto del dominio
pblico como del dominio privado, exclusivamente los tribunales de la federacin
(arts. 6o. y 7o.).
De esta clasificacin surge el inters para nuestra materia en los terrenos nacionales, a
partir de los cuales puede constituirse propiedad privada (vase cap. 8, Terrenos
baldos y nacionales).
Propiedad privada
Como una consecuencia del principio de la propiedad originaria de la nacin, sta reconoce
la trasmisin del dominio a los particulares realizada antes de la vigencia de la
Constitucin y la capacidad para seguir hacindolo a partir de su sancin.

41

De manera genrica, se le entiende como el dominio de los particulares sobre tierras y

aguas.
El prrafo primero del articulo 27 dice: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas
dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nacin,
la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada." Ello quiere decir que se realiza una aplicacin
retroactiva del precepto para reconocer la propiedad existente antes de la vigencia
del artculo constitucional, al amparo de otras legislaciones, mediante su
desincorporacin de la propiedad nacional, legitimando as los medios y ttulos
mediante los que se hubiere hecho la transmisin. Adems, reconoce la facultad
que tiene la nacin para seguir trasmitiendo tierras, con fundamento en la
Constitucin.
Funcin social de la propiedad
Se establece la propiedad privada como una funcin social que aglutina el inters pblico,
el beneficio social y la utilidad pblica, que convergen en el inters supremo de la
sociedad por encima del particular; para cumplir dicha funcin social, la Constitucin
seala como vas la imposicin de modalidades, la expropiacin y la regulacin de
los elementos naturales susceptibles de apropiacin.
Expropiacin y regulacin de los elementos naturales
Por lo que toca a la expropiacin, deber ser decretada por el Poder Ejecutivo, por causa
de utilidad pblica y mediante indemnizacin. Los tratadistas sealan que es el
caso de la extincin del modo de manifestarse la propiedad privada porque es
sustituido el bien expropiado con el importe de la indemnizacin, por lo que
estrictamente el menoscabo del patrimonio del afectado es menor. La regulacin del
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin se traduce
en la normatividad expedida para su aplicacin en materia de aguas (Ley de Aguas
Nacionales), forestal (Ley Forestal), minera (Ley Minera), pesquera (Ley de Pesca),
entre otras.

42

Modalidades de la propiedad
Por modalidades debernos entender el modo de ser o manifestarse del derecho de
propiedad, ampliado o restringido, con cargas positivas o negativas, general o local,
transitorio o permanente, pero siempre conservando el ejercicio del uso, disfrute y
disposicin por el titular, y en atencin a una causa de utilidad pblica(combinacin
de conceptos de Landerreche, Mendieta y Chvez).
Tanto las modalidades como la regulacin del aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiacin tienen como objeto hacer una distribucin equitativa de
la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas
y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. Para el
logro de los objetivos tanto en la imposicin de modalidades como en la regulacin
de aprovechamientos, la propia Constitucin establece la obligacin de llevar a cabo
medidas como son el ordenamiento de los asentamientos humanos y todo lo
concerniente a los centros de poblacin, para preservar y restaurar el equilibrio
ecolgico; el fraccionamiento de los latifundios; para la organizacin y explotacin
colectiva de ejidos y comunidades; y el desarrollo de la pequea propiedad rural, el
fomento a la agricultura, ganadera, silvicultura y actividades econmicas en el
medio rural para evitar la destruccin de los elementos naturales y los que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
La interpretacin constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado
que son bsicamente dos los elementos de las modalidades: a) el establecimiento
de una norma jurdica de carcter general y permanente, lo que .significa Un cambio
general en el sistema de la propiedad y que se refiere precisamente al derecho de la
propiedad de una manera general, para crear una situacin jurdica estable; y b) la
modificacin sustancial del derecho de propiedad, lo cual implica una limitacin o
transferencia del derecho de propiedad cuyos efectos pueden concentrarse en la
extincin parcial de los atributos del propietario."
Corresponde exclusivamente a la nacin la imposicin de modalidades a la propiedad, pero
nicamente en los casos en que sea dictada por el inters pblico, con el objeto
especfico ya indicado anteriormente; por esta razn, se constituyen las modalidades
43

de la propiedad mediante la aplicacin de las medidas necesarias para ello,

consistentes en el Fraccionamiento de los latifundios, el desarrollo de la pequea
propiedad agrcola, la creacin de nuevos centros de poblacin, el fomento a la
agricultura, evitando la destruccin de los elementos naturales y daos que la
propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. En consecuencia, los aspectos
del derecho de propiedad que no tengan alguno de los fines anunciados con
anterioridad, que estn contenidos en el artculo 27 constitucional, pueden ser
impuestos por los estados por conducto de sus cdigos civiles, estableciendo ciertas
formas de limitacin al ejercicio del derecho, que no son modalidades. La propiedad
privada es una institucin tpica del derecho civil, sobre la cual no tiene facultad de
legislar el Congreso de la Unin por estar excluida del artculo 124 de la
Constitucin.
En conclusin, las modalidades a la propiedad privada slo las puede imponer la nacin por
conducto del Congreso de la Unin, el que expedir las leyes correspondientes para
su ejecucin. " Los estados no pueden imponer modalidades a la propiedad pero s
pueden limitar el ejercicio de sta.
En concreto, encontramos que son modalidades generales de la propiedad privada la
propiedad privada plena y la propiedad social; como modalidades especiales dentro
de la primera estn la pequea propiedad individual y la propiedad de sociedades
civiles y mercantiles; como modalidades especiales de la segunda estn la
propiedad de ejidatarios y comuneros, la propiedad de ejidos y comunidades y la
propiedad de las colonias. La ley reglamentaria impone limitaciones especficas a
cada una de estas modalidades; estas limitaciones pueden ser de inters privado o
de inters pblico, que son las que en forma especfica estn sealadas por el
derecho privado o por el derecho pblico.

Entendemos que las limitaciones

sealadas por el derecho pblico son las comprendidas en la Ley Agraria y

legislacin reglamentaria correspondiente, en tanto que las del derecho privado son
las establecidas por el Cdigo Civil y dispositivos relacionado.

44

Propiedad social
Como podemos apreciar, la comnmente denominada propiedad social de los ejidos,
comunidades y nuevos centros de poblacin ejidal, as como las personas que los
integran, es una modalidad de la propiedad privada. La Suprema Corte de Justicia
de la Nacin ha interpretado que la propiedad de las tierras ejidales est
comprendida dentro de la propiedad privada, las cuales pueden ser disfrutadas en
forma colectiva o individual, como oportunamente veremos al entrar a su estudio.
TEXTO NO REFORMADO DEL DECRETO DEL 6 DE ENERO DE 1992
Permanecen en el texto del artculo, sin haber sido modificados por la reforma, diversos
preceptos que vale la pena mencionar, aunque no todos ellos tengan relacin con la
materia agraria.
Propiedad originaria y propiedad privada
Propiedad originaria de la nacin y la propiedad privada, esta ltima sujeta a las
modalidades que dicte el inters pblico.
Expropiacin
Expropiacin de la propiedad por causa de utilidad pblica, mediante indemnizacin.
Recursos naturales
Dominio directo de la nacin sobre los recursos naturales.
Propiedad de la nacin sobre aguas
Dominio de la nacin sobre los recursos hidrulicos en general.
Concesionabilidad
Concesionabilidad a los particulares de la explotacin de los recursos naturales y de las
aguas de propiedad nacional.
Exclusividad del Estado

45

Exclusividad del Estado para el aprovechamiento y la explotacin de la energa elctrica y

nuclear.
Zona econmica exclusiva
Clusula Calvo
Por medio de la Clusula Calvo, en el caso de adquisicin de bienes inrnuebles los
extranjeros convienen en ser considerados como nacionales respecto de dichos
bienes, so pena de perderlos en beneficio de la nacin en caso de invocar la
proteccin de su gobierno.

Zona prohibida para extranjeros

La zona prohibida para la adquisicin de propiedad inmueble por extranjeros est
constituida por una franja de 100 hectreas a lo largo de las fronteras y de 50 en las
costas.

Limitaciones a instituciones de crdito

Limitacin a las instituciones de crdito para adquirir inmuebles slo a los que sean
indispensables para el cumplimiento de su objeto.
Nulidad de enajenaciones (1856)
La nulidad de las enajenaciones de tierras que se hubieren hecho en contravencin a la
Ley de Desamortizacin de 1856 y de las que se hubiere despojado a las
comunidades indgenas.

Subsiste el precepto constitucional que fundamenta el

derecho de las comunidades para promover la accin agraria de restitucin de

bienes comunales, as como el reconocimiento a la vigencia de los efectos de la ley
que en su momento (1856) abrog la propiedad de las congregaciones civiles y
religiosas, dentro de las cuales se encontraban los bienes de propios, de los
ayuntamientos y la propiedad comunal. En otras palabras, los predios legalmente
fraccionados y adjudicados, que incluso implicaran la desaparicin de las
comunidades, obtuvieron pleno reconocimiento. Slo sern restituidas las tierras

46

que fueron adquiridas mediante violacin de la ley sin importar el tiempo transcurrido
y sin respetar, por ende, el principio de la prescripcin adquisitiva.
Nulidad de contratos y concesiones (1876)
En cuanto a la nulidad de los contratos y concesiones que se hubiesen hecho desde 1876,
mediante despojo de los ejidos y comunidades, resulta un tanto curioso para el
publico en general retrotraer la accin agraria de restitucin de bienes comunales a
fechas tan lejanas y ajenas como los aos 1856 y 1876; en el primer caso ya se
mencionaron las causas; por lo que respecta al segundo, stas son un tanto ms
confusas, ya que el propio texto constitucional no especifica y slo se limita a
declarar la nulidad de los contratos y concesiones, razn por la cual es necesario
hacer cierta referencia a los antecedentes que fundamentaron dicha norma.
El 20 de julio de 1863, Benito Jurez expidi la Ley sobre Ocupacin y Enajenacin de
Terrenos Baldos, otorgando a todo habitante de la Repblica el derecho a denunciar
hasta 2 500 hectreas de stos; el 11 de mayo de 1875, Sebastin Lerdo de Tejada
expidi la Ley Provisional sobre Colonizacin, que concedi al Ejecutivo las
facilidades de estructurar todo lo concerniente a dicha colonizacin por medio de
contratos con empresas particulares, lo cual dio nacimiento a las compaas
deslindadoras que, como ya hemos visto, fueron protagonistas de los despojos de
tierra y su reconcentracin, lo que. a su vez, origin el estallido revolucionarios
En segundo lugar, en 1876 Porfirio Daz asume por primera vez la presidencia e iniciar sus
actividades centralizadoras del poder. Este hecho marca el comienzo de una etapa
que ha sido profundamente criticada, pero en la cual se destaca en forma especial
la poltica conservadora, protectora de la propiedad territorial individual, que motiv
un sinnmero de arbitrariedades y despojos en contra de las comunidades,
alentadas y cometidas en su mayora por las famosas compaas deslindadoras
mediante el disfraz de contratos o concesiones.

47

Justicia agraria
El contenido de los principios de justicia agraria, garanta en la seguridad jurdica de la
tenencia de la tierra y prestacin de asesora al campesino es muy amplio, reflejo de
la enorme presin que ya se ejerca sobre el gobierno de la Repblica.
Estos principios se incorporaron a la Constitucin en 1983. Los dos primeros conceptos
nos llevan a la dicotoma tradicional entre los propietarios sociales y los propietarios
privados, situacin que fue convertida en un verdadero paralelismo maniqueo. Al
entonces candidato y luego presidente de la Repblica se le present un deplorable
panorama agrario que lo coloc ante la disyuntiva de tomar medidas radicales,
impracticables en la poca, o declarar principios polticos acompaados de
programas tendientes a mejorar la situacin del campo.
Opt por la segunda va y elev a rango constitucional el derecho a la justicia que tienen los
ncleos de poblacin, as como los ejidatarios y comuneros; esto es: resolver
legalmente sus necesidades y conflictos agrarios. Posteriormente, como un acto de
notable deferencia hacia los pequeos propietarios, e incluso tambin los de ndole
social, se incorpor a la Constitucin la seguridad jurdica en la tenencia de la tierra,
para lo que debieron crearse los mecanismos que regularan dicha situacin, que se
concretaron en el Programa de Catastro Rural y Regularizacin de la Tenencia de la
Tierra, El tercer principio, la prestacin de asesora al campesino, constituy la
ratificacin en la Carta Magna de la proteccin oficial del sector campesino, que ya
exista desde la creacin de la Procuradura de Pueblos; a fin de cuentas.
nuevamente la balanza oficial se inclin en favor de los ejidatarios y comuneros.
Desarrollo rural integral
Este principio tiene alcances eminentemente polticos, ya que su contenido implica la
amalgama de diversos aspectos de inters general, de manera complementaria a la
recepcin de la tierra, de cierta manera, forma parte de la justicia social. Significa
que el desarrollo del campo deber ser integral, de manera que aglutine los variados
aspectos que contribuyen a su desarrollo, como la vivienda, la educacin y el
progreso de los centros de poblacin, entre otros.
48

TEXTO REFORMADO EL 6 DE ENERO DE 1992

A continuacin nos ocuparemos de citar y comentar de manera general los preceptos
reformados el 6 de enero, las disposiciones que ocuparon su lugar y, cuando sea
ste el caso, aquellas que se suprimieron y los efectos correspondientes.
Derogacin del derecho de los ncleos de poblacin de obtener dotacin de tierras
Con esta disposicin culmina de iure la fase del reparto agrario, la entrega masiva de la
tierra a los ncleos solicitantes.

Sin embargo, recordemos que este proceso

contina en virtud de la existencia de una gran cantidad de expedientes en trmite.

Es un mecanismo idneo para otorgar la ansiada seguridad jurdica sobre la
propiedad privada de la tierra, ya que permite la recapitalizacin del campo, con lo
que tambin se evita crear falsas expectativas a los grupos solicitantes y, en
consecuencia, el enriquecimiento de lderes y organizaciones que han hecho del
fantasma de la afectacin un modus vivendi.

Derogacin de prohibiciones a las sociedades civiles y mercantiles

Se deroga la prohibicin a las sociedades mercantiles y civiles para adquirir bienes races
(frac. IV); en consecuencia, toda persona fsica o moral puede adquirir inmuebles,
derecho sujeto a ciertas limitaciones que pretenden evitar que se convierta en un
instrumento para la acumulacin indebida de tierras. Por su parte, las instituciones
de beneficencia y los bancos, se regirn por su propia reglamentacin. De esta
forma, la nacin ejerce su derecho constitucional de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el inters pblico, creando la propiedad de personas
morales como una nueva forma de manifestacin de la propiedad privada plena, a la
cual tambin se le imponen limitaciones especficas que en su oportunidad se
analizarn.
Reconocimiento constitucional pleno a la personalidad y propiedad de los ejidos y
comunidades
Con el reconocimiento constitucional pleno a la personalidad jurdica de los ncleos de
poblacin y a la propiedad ejidal y comunal de la tierra (frac. VII), la Ley Federal de
Reforma Agraria reconoci en su articulo 23 a los ejidos y comunidades como
49

entidades con personalidad jurdica, ya que los cdigos agrarios anteriores no la

establecan; en consecuencia, este reconocimiento constitucional, al que se calific
de "reconocimiento pleno", no es otra cosa que un pronunciamiento de carcter
poltico-social con el que se incorpora a la Carta Magna un principio en favor de los
ncleos agrarios.
Por otro lado, implica la ratificacin constitucional del principio que sostiene que la
propiedad de la tierra concedida por dotacin o restitucin dej de pertenecer al
Estado o al rgimen de propiedad privada del cual fue afectado, con lo que se
terminan los cuestionamientos sobre el control del PRI- gobierno sobre el voto del
campesino, al perder el Estado la capacidad de revocar la titularidad sobre esta
tierra a ejidos, ejidatarios, comuneros y comunidades en el caso de no contar con su
favor electoral.
Proteccin a la integridad territorial de la propiedad indgena
Esta adicin (frac.

VII) es realmente innecesaria, ya que, como hemos visto, es la

propiedad comunal, va restitucin, la nica forma de afectacin agraria de la

propiedad y por ende lleva implcita la proteccin de la autoridad agraria;
nuevamente creemos que esta disposicin tiene claros objetivos de carcter poltico.
Reconocimiento pleno del derecho de cada ejidatario sobre su parcela y de las
comunidades sobre su tierra comunal
Esta disposicin (frac.VII) permite que ejidatarios y comunidades adopten las condiciones
que ms les convengan para aprovechar sus recursos productivos.

En

consecuencia, pueden decidir el uso asociado de sus parcelas y tierras comunales,

celebrar contratos de arrendamiento, mediera, aparcera y de explotacin directa
por terceros.
Con ello se regulariza el rentismo y la venta ilegal, oculta pero de todos conocida, de tierras
ejidales, que por encontrarse al margen de la ley generaba innumerables conflictos,
con frecuencia de orden familiar.

Debido a estas prcticas, el fantasma de la

inseguridad jurdica sobre la tenencia de la tierra tambin se hacia presente en la

propiedad social.
50

Al imponer la ley derogada la comunin de los derechos agrarios, entre los que se
encuentra el derecho a la parcela, con la sucesin legtima, y la obligacin de
contribuir al sostenimiento familiar con aqulla, se conformaba un verdadero
patrimonio familiar casi de tipo colectivo, motivo de conflictos por el inters que
despertaba el gozar de dichos derechos. Por ello los frecuentes arrendamientos y
ventas de parcelas, siempre ilegales, eran blanco de los ataques de la familia
(padres, esposa, concubina, hijos) o incluso de otros ejidatarios, que solicitaban la
privacin de derechos y su adjudicacin en favor de sus propios familiares o de
vecinos carentes de parcela deseosos de obtenerla. Con la reforma, estos motivos
de discordia desaparecieron, ya que al individualizar la titularidad de la parcela y las
facultades de su disposicin, pero sin olvidar a la familia inmediata, sta contara con
un derecho del tanto para adquirirla en caso de enajenacin.
Autorizacin a ejidatarios para trasmitir libremente sus parcelas entre si
Concede a los ejidatarios el derecho de trasmitir sus parcelas entre si y autoriza a ncleo
ejidal para otorgar el dominio pleno de su unidad parcelaria, pero tambin seala
lmites a la concentracin de la propiedad social (frac. VII). En el primer, de los
casos, se concede una libertad ejidal interna, esto es, no sujeta a la decisin d las
asambleas y slo constreida al respeto del derecho del tanto y de los requisito de
forma internos.
Esta disposicin nuevamente convalida la prctica de la enajenacin ilegal d derechos
parcelarios, ya que reconoce la existencia del problema y la imposibilidad de evitarlo,
por lo que resultara ms justo establecer ciertas medidas de control que a fin de
cuentas tambin generarn beneficios para la familia, pero es congruente con la
realidad econmica local.
Debe precisarse que este primer aspecto implica la permanencia del derecho parcelario
dentro del rgimen de propiedad social, es decir, subsiste la incorporacin al ejido. El
segundo aspecto se refiere al caso de que el ejidatario plantee la desincorporacin
de sus derechos respecto del rgimen de propiedad social del ncleo de poblacin
para ubicarlo en el de la propiedad privada, con pleno dominio sobre ellos. En este
caso, deber cumplir con los requisitos y procedimientos que .se establezcan para
que la asamblea lo apruebe.
51

La posibilidad de que el ejidatario finalmente se convierta en titular del derecho de

propiedad, bajo el rgimen civil, es una de las cuestiones que ms se discutieron
entre los defensores y detractores del sistema agrario. Incluso se lleg a exigir lo
que se denomin la privatizacin del campo, considerndolo como un requisito
indispensable para lograr la productividad necesaria y, por consiguiente, la
autosuficiencia alimentaria y el mejoramiento de la economa familiar del campesino.
En congruencia con las

limitaciones para los propietarios privados sobre la tenencia

territorial, para los propietarios sociales los lmites no podrn ser superiores a 5% de
la superficie total del poblado y no exceder del tope mximo de 100 hectreas de
riego o equivalentes.
Restitucin
Continuara la restitucin de tierras, bosques y aguas a los ncleos de poblacin (fracs. VII
y VIII). Esta ser la nica forma de constituir propiedad social impositivamente en
otras palabras, desaparecida la posibilidad de tomar tierras para dotar a los ncleos
solicitantes, la propiedad privada slo se afectar cuando corresponda restituirla a
las comunidades indgenas.
Ahora bien en este caso tal vez no resulte apropiado el uso de la palabra afectacin
agraria", ya que en su sentido estricto significa "devolver lo que se posee
injustamente" que seria el caso en virtud de que dicha accin agraria procede
siempre que se demuestre el tiempo y forma de despojo, por lo cual la devolucin de
lo despojado significa un acto de justicia.

Sin embargo, cabe preguntarse si

realmente esa devolucin es justa, no obstante que legal, desde el punto de vista
del particular actual.
Supresin de la dotacin de tierras y el concepto de unidad individual de dotacin
El que se concluya el reparto de la tierra y se marque una nueva etapa en el proceso de la
tenencia inmobiliaria rural, para muchos es el punto final de la reforma agraria para
otros es un regreso al conservadurismo, a la poltica Porfirista de reconcentracin de
la tierra en beneficio de los latifundistas. Muchos sostienen que lo anterior es parte
de la poltica neoliberal impuesta a nivel mundial, donde uno de los ms importantes
52

valores

econmicos

es

la

reprivatizacin

de

las

empresas

pblicas,

el

adelgazamiento de los aparatos gubernamentales. Finalmente, no faltara quien diga

que la desaparicin de la Unin Sovitica y su sistema socialista motiv la radical
reforma constitucional y el viraje en torno al rgimen ejidal. A fin de cuentas, los
resultados sobre lo acertado o no de la medida slo se vern a mediano plazo.
Supresin del precepto que crea la SRA, CCA, CAM, comit particular ejecutivo y
comisariado ejidal
Suprime el precepto que creaba la Secretara de la Reforma Agraria, el Cuerpo Consultivo
Agrario, las comisiones agrarias mixtas, los comits particulares ejecutivos y los
comisariados ejidales. Tanto la Secretara de la Reforma Agraria como el Cuerpo
Consultivo Agrario tienen su sustento en la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal , y en el Reglamento Interno de la primera, razones por las que esta
reforma no necesariamente significa su desaparicin. La labor de 1a Secretara
deber reencauzarse hacia la organizacin agraria, rea que fue tradicionalmente
subestimada y que muestra un rezago impresionante, lo que significa una sustancial
reduccin de sus actividades. por ello, es necesario a mediano plazo se fusione con
otra dependencia, que por lgica debera ser la Secretara de Agricultura y Recursos
Hidrulicos.
La misma reforma constitucional crea los tribunales agrarios como organos federales de
plena jurisdiccin y autonoma para la administracin de justicia agraria en todo el
territorio nacional. Por tal motivo, las comisiones agrarias mixtas, debern liquidar o
transferir sus cargas de trabajo y por ende desaparecern.
Al termino del reparto masivo de la tierra y al no haber por ello nuevos expedientes de
afectacin para crear o amparar ejidos, los comits particulares ejecutivos, que
cumplan una funcin representativa durante el desahogo de los expedientes,
perdieron su razn de ser. Slo intervendrn en la constitucin voluntaria de ejidos,
caso en el que no hay controversia, para lo cual se designara el rgano
representativo expresamente autorizado por la ley.
La figura del comisariado ejidal subsiste a pesar de la reforma constitucional ya que la
propia ley reglamentaria y los artculos transitorios de la reforma (tercero) lo
53

conservan como rgano representativo, administrador y ejecutor de los acuerdos de

la asamblea.
Supresin del procedimiento de dotacin de tierras, indemnizacin por afectacin
agraria, el certificado de inafectibilidad y el precepto relativo al amparo de los
particulares afectados.
Estas disposiciones (frac. XV) son congruentes con la conclusin del reparto agrario. El
certificado de inafectibilidad, otrora anhelado por el pequeo propietario como medio
previsto por la ley para atenuar un tanto las acciones agrarias, ya no es necesario.
La reforma convierte en inafectable la propiedad privada, por lo que es el precepto
constitucional el que sustituir la declaracin presidencial que le otorgaba el status
esperanzador en defensa de las afectaciones, aun cuando no era definitivo. Por
ende, desaparece tambin la indemnizacin por afectacin y la deuda agraria. En
consecuencia, el amparo en materia agraria, como medio de defensa de los
propietarios particulares que cuentan con el certificado de inafectibilidad en contra
de las afectaciones agrarias, slo podr ejercerse en contra de la accin de
restitucin; en cualquier otra circunstancia, cuando se reclame la actuacin de la
autoridad, proceder el amparo en materia administrativa.
Prohibicin de latifundios
Esta tajante disposicin (frac. XV) se complementa con otras disposiciones. Entre ellas, la
reiteracin de los lmites a la extensin de la pequea propiedad, la supresin de las
facultades concedidas anteriormente a la autoridad para la afectacin de tierras y la
ampliacin de los tipos de cultivos especiales que quedarn a salvo de una sancin.
Respeta el trabajo personal del propietario para mejorar la calidad de su tierra y slo
prohibe que, al transformar la propiedad ganadera en agrcola, se excedan los
lmites de sta.

54

Supresin de la afectacin con fines agrarios o de reparto, respecto de la pequea

propiedad que exceda los lmites.
Como nica sancin para el caso de violacin a la extensin de los lmites, se establece
(frac, XV) el fraccionamiento y enajenacin de la excedencia, en forma voluntaria
dentro de un ao, o en rebelda, despus de este plazo, mediante pblica almoneda.
Tambin establece el derecho de preferencia para la adquisicin de estas
superficies y la facultad de las entidades federativas para legislar sobre la forma en
que se proceder a este fraccionamiento. Es pues, el cierre del reparto agrario.
En

realidad,

la

sancin

de

fraccionamiento

venta

tiene

efectos

relativos,

fundamentalmente de carcter administrativo, porque, como es fcil comprender, el

producto de la venta de la excedencia resarce al infractor de cualquier perjuicio, de
acuerdo con el valor comercial fijado por las fuerzas del mercado. Por supuesto,
ser muy importante la legislacin que al respecto deber elaborar cada entidad
federativo, tendiente a regular el aspecto procesal de esta cuestin en la que se
debern tomar en cuenta las circunstancias y costumbres locales,
Creacin de los tribunales agrarios y elevacin a nivel constitucional de la
Procuradura Agraria.
El establecimiento de rganos jurisdiccionales dotados de plena autonoma tambin es una
cuestin largamente discutida, producto de la permanente desconfianza sobre los
encargados de la aplicacin de la ley y el desahogo de las instancias en los
diferentes procedimientos por la existencia de una ancestral corrupcin en donde el
mejor postor es quien mejor derecho posee.

Las enormes lagunas de la ley,

oscuridad de las disposiciones y la ambigedad de los procedimientos, provocan

que las comisiones agrarias mixtas cayeran en la ms pura mercadotecnia. Como
siempre, dejar la facultad jurisdiccional en manos de organismos burocrticos no
siempre capacitados, favoreci la distorsin de los principios de Injusticia agraria.
Por otro lado, cabe precisar que la Procuradura Agraria como institucin protectora
de los campesinos no tiene su origen en la reforma de 1992, sino que cuenta con
antecedentes significativos que se remontan hasta la Colonia, con el primer
defensor de los indios en la persona de Bartolom de las Casas, y llegan a la poca
moderna, con la Procuradura de Pueblos y el decreto del presidente Adolfo Ruiz
55

Cortines del 5 de agosto de 1953 que la crea como asesora gratuita para el
campesino.

Como en su oportunidad veremos, esta institucin absorber una

buena parte de las funciones y atribuciones de la Secretara de la Reforma Agraria.

56

IV. EL DERECHO AGRARIO REVOLUCIONARIO

EVOLUCION LEGISLATIVA DEL DERECHO AGRARIO REVOLUCIONARIO
Al comienzo de su obra Derecho agrario revolucionario, Mario Ruiz Massieu sostiene:
Una de las reas del derecho mexicano de conformacin ms autntica, es sin duda la del
nuevo derecho agrario, que nace y se desarrolla a partir de la Constitucin de la
Republica de 1917, como producto inmediato del movimiento revolucionario que dio
fin a la dictadura porfirista, aun cuando tiene vestigios todava ms antiguos [...] Por
ultimo, en la tercera parte se analizan las instituciones agrarias vigentes,
fundamentalmente las contenidas en el ,articulo 27 constitucional y en la Ley
Federal de Reforma Agraria, que dan pie al derecho agrario revolucionario.
Hemos tomado el concepto del autor citado como indicativo de la segunda fase de la
conformacin del derecho agrario, ya que se identifica plenamente con el periodo
que se inicia con la ley del 6 de enero de 1915 -primera disposicin agraria de
vigencia real impulsada por el movimiento armado y posteriormente elevada a rango
constitucional al ser incorporada al artculo 27- hasta la reforma del 6 de enero de
1992, momento en el que esta rama del derecho sufre una transformacin radical .
Tambin podramos denominarle derecho de la reforma agraria, ya que se refiere a las
disposiciones que en esa materia se dictaron para transformar el sistema agrario
imperante hasta entonces.
Ley del 6 de enero de 1915
Como ya vimos en el captulo II, esta ley fue expedida por Venustiano Carranza.
Bsicamente declaraba la nulidad de las enajenaciones de tierras que hubieren violado la
Ley de Desamortizacin, con lo que daba nacimiento al derecho a la restitucin, as
como a los primeros rganos facultades para repartir tierra. Su importancia radica
en que fue la primera ley agraria que otorg acciones efectivas para recuperar
tierras malhabidas. La Constitucin de 1917 aval las acciones de reparto agrario
realizadas en cumplimiento de sus preceptos, confirmando las dotaciones
57

efectuadas de conformidad con el decreto. Con la reforma del 10 de enero de 1934,

esta ley constitucional se incorpor al texto del artculo 27.
Artculo 27 constitucional de 1917
Recordemos que dicho artculo ha sufrido diversas modificaciones. En el texto original se
estableca el derecho de los pueblos a recibir tierras mediante la adquisicin de
propiedades particulares, considerndolas incluso como de utilidad pblica, por lo
que la va idnea para ello era la expropiacin (prrafo tercero) se ratificaba el
contenido y acciones de reparto realizadas al amparo de la Ley del 6 de enero de
1915, especialmente las referidas a restituciones en favor de comunidades; por
ultimo, declaraba competentes a los tribunales correspondientes (prevea ya su
posible existencia) y otorgaba a las entidades federativas la facultad para determinar
en sus jurisdicciones la extensin mxima de los predios, a la vez que conceda a
los propietarios la facultad de fraccionar y vender los excedentes.
Como se puede apreciar, la reforma agraria naci ligeramente moderada, dndole especial
atencin a las restituciones de tierras de las que hubieren sido despojadas las
comunidades. Se ordenaba la dotacin de predios a los ncleos de poblacin que
carecieran de ellos como una forma de encauzar la redistribucin de tierras, pero
sin afectar para ello la propiedad particular, entendida en su versin moderna de
simple despojo. Slo seran afectadas, previo procedimiento legal a su venta, los
excedentes que los estados determinaran, as como aquellos terrenos que fuesen
declarados expropiables, lgicamente, mediante indemnizacin.

La posterior

utilizacin de la figura de la afectacin, como se lleg a interpretar aos ms tarde,

no exista. En sus primeras pocas, la reforma agraria o reparto de la tierra se llev
a cabo en forma moderada. Es en ellas donde encontramos los antecedentes que
subieron de fundamento a la reforma de 1992, cuyo ejemplo ms notable es el
fraccionamiento y venta de la propiedad como sancin administrativa por excedencia
de superficie.

En cierto modo, dicha reforma implic la toma de principios

planteados directamente por el constituyente.

58

Ley de Ejidos del 28 de diciembre de 1920

Esta ley promulgada por Alvaro Obregn se refiere al derecho a la restitucin y dotacin
que tienen los pueblos, rancheros, congregaciones y comunidades.

En ella se

denomina oficialmente ejido a la tierra dotada a los pueblos (art. 13). Con esta ley
se ordenaron y sistematizaron las numerosas circulares que se haban expedido
sobre la materia, se introdujeron criterios para calcular la extensin de la unidad de
dotacin y se establecieron ciertos principios de organizacin de las autoridades
agrarias.
Se destaca tambin la declaracin de utilidad pblica de la dotacin de predios y el derecho
a la indemnizacin del propietario de la tierra afectada por la va que en este caso
se denomina expropiacin agraria (arts. 35 y 36), lo que por supuesto fue la piedra
basal de la discutida deuda agraria.
Decreto Ley del 22 de noviembre de 1921 de Alvaro Obregn
Mediante esta disposicin se abrog la Ley de Ejidos del 28 de diciembre de 1920, se
ratifico la incorporacin de la ley del 6 de enero de 1915 al texto del artculo 27
constitucional y se otorgaron facultades expresas al Ejecutivo para reglamentar las
disposiciones agrarias a fin de facilitar la resolucin de los problemas del sector.
Adems, estableci las procuraduras de pueblos en cada entidad federativa con el
objeto de ofrecer patrocinio gratuito en relacin con las gestiones de dotacin y
restitucin de ejidos.
Reglamento Agrario del 10 de abril de 1922.
Esta disposicin de Alvaro Obregn se limit a reglamentar la parte adjetiva de las
dotaciones y restituciones de tierras, y dej el artculo 27 constitucional como el
precepto sustantivo en la materia, razn por la que se entiende la gran produccin
de disposiciones, circulares y decretos aclaratorios que se generaron en esta poca.
Ley de Dotaciones y Restituciones de Tierras y Aguas del 23 de abril de 1927
Despus de una gran emisin de disposiciones agrarias, Plutarco Elas Calles expidi esta
reglamentacin sistematizado del artculo 27, cuyos captulos contienen importantes
aspectos procedimentales, entre los que destaca el relativo a la pequea propiedad
59

y la propiedad inafectable, que determina las superficies inafectable para dotacin:

150 hectreas de cualquier calidad y hasta 2 000 hectreas de agostadero, en
trminos generales.

Ratifica el derecho de los poblados para recibir tierras por

dotacin y por restitucin (arts. lo. y 3o.), en cuyo primer caso se tomaran de las
excedencias de los predios particulares considerados como inafectable.
Cabe mencionar que esta ley contempla la existencia del procurador de pueblos y su
participacin procesal como representante del poblado (art. 64).

Otro aspecto

importante es el contenido del artculo 179 que impona que las resoluciones
presidenciales sobre dotacin y restitucin deberan inscribirse en el Registro
Pblico de la Propiedad en calidad de ttulos de propiedad, lo que constitua un
antecedente del reconocimiento constitucional pleno a la propiedad de los ncleos
de poblacin sobre sus tierras.
Finalmente, esta legislacin mantiene la equiparacin entre la afectacin agraria para
dotaciones y la expropiacin. Veamos el artculo 181: "Las resoluciones
presidenciales de dotacin, engendran de pleno derecho, la expropiacin de las
tierras o aguas afectadas por ellas. El derecho de indemnizaciones respectivas se
desprende de las expropiaciones mismas y se regir por las leyes y disposiciones
sobre la materia.
Ley que reforma la anterior, expedida el 11 de agosto de 1927 por Plutarco Elas Calles
Seala como propiedad inafectable para efectos de restitucin las tierras tituladas en los
repartimientos de la Ley de Desamortizacin de 1856 y hasta 50 hectreas posedas
a nombre propio, a titulo de dominio y por ms de 10 aos (art. 25); para el caso de
dotacin se requera una clasificacin especial, aunque se debera tomar como base
150 hectreas de riego o humedad (art. 26).
Dejo subsistentes las disposiciones que reconocen la propiedad de los ncleos de
poblacin sobre sus tierras (art. 95) y el carcter de expropiacin respecto de la
tierra

afectada por resoluciones presidenciales de dotacin y su consecuente

derecho a la indemnizacin (art. 97).

60

Decreto del 12 de enero de 1932

Por su relacin cronolgica, es importante mencionar el decreto que reform el articulo 10
de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, considerada como ley constitucional
vigente, expedido el 12 de enero de 1932 por Pascual Ortiz Rubio, el cual inici la
radicalizacin del proceso agrario porque despojaba totalmente de medios de
defensa ordinarios y extraordinarios a los propietarios afectados por dotaciones y
restituciones.
Cdigo agrario del 22 de marzo de 1934 de Abelardo L. Rodrguez
Este cuerpo normativo mantiene la inafectabilidad de la pequea propiedad ante intentos
de restitucin y de dotacin, aunque en este ltimo caso se determinaron con mayor
precisin sus limites, ya que se incluyeron los correspondientes a los cultivos
especiales (arts. 50 y 51 ). Adems, ordena mantener a los ejidatarios como
propietarios de las tierras y aguas concedidas por resolucin presidencial (arts. 79 y
81), a la vez que ratifica el derecho de los afectados por dotacin para que les sea
pagada la indemnizacin correspondiente (art. 177).
Cdigo agrario del 23 de septiembre de 1940 de Lzaro Crdenas.
Este cdigo confirma el derecho a la indemnizacin en favor de los afectados por
dotaciones, ampliaciones y nuevos centros de poblacin (art. 82), as como las
condiciones para declarar la inafectabilidad en materia de restituciones. Sin
embargo, en relacin con dotaciones y ampliaciones, las reduce a 100 hectreas de
riego, 200 temporal, 150 y 300 de cultivos especiales, 400 de agostadero de buena
calidad y 800 de monte o terrenos ridos (arts. 173 y 175).
Cdigo agrario del 30 de diciembre de 1942 de Manuel Avila Camacho.
Este dispositivo agrario fue el de ms larga vida.

Sigui los lineamientos generales

establecidos en sus. precedentes, pero en el transcurso de sus 31 aos de

vigencia ,se expidieron gran cantidad de reglamentos y decretos. Martha Chvez
sostiene que [...] fue adicionado y modificado en muchos puntos, pero con esto dio
lugar a un mayor perfeccionamiento y adecuacin de sus preceptos a la realidad
61

[...] ; requiri de modificaciones tanto para resumir todas las reformas de que fue
objeto, como para ponerse a tono con el ritmo de la Reforma Agraria, que ya pas
de la primera etapa de mero reparto de tierras, y se volvi integral, atendiendo otras
fases del problema agrario.
Este cdigo mantiene los lmites de la propiedad inafectable en 100 hectrea de riego, 200
de temporal, 150 y 300 de cultivos especiales (art. 104), 400 agostadero de buena
calidad y, 800 de monte o terrenos ridos (art. 106); tambin

introdujo las

concesiones ganaderas inafectables hasta por 25 aos (art.115), cuya superficie

poda tener, una extensin de hasta 300 hectreas de las mejores tierras y de 50
000 en tierras estriles, las que podan duplicarse mediante el cumplimiento de
determinados requisitos (art. 117).
Este dispositivo tambin mantiene el derecho de los propietarios afectados por dotacin de
ejidos a recibir la indemnizacin correspondiente, accin que prescriba en el plazo
de un ao (art. 75).

LEY FEDERAL DE REFORMA AGRARIA

La iniciativa de ley presentada a la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin por Luis
Echeverra Alvarez el 29 de diciembre de 1970 sealaba:
Ley Federal de Reforma Agraria es la denominacin que se propone para el nuevo
ordenamiento legal; tal sugerencia no carece de intencin. No es cdigo porque no
se limita a recoger disposiciones preexistentes; es federal por mandato del artculo
27 constitucional y se refiere a la reforma agraria, que es una institucin poltica de
la revolucin mexicana [...]. El reparto de la tierra, meta inmediata de los gobiernos
revolucionarios, cumple en esencia, su objetivo, que consiste en la destruccin del
sistema feudal-hacendista en que se asentaba el viejo rgimen, pero al mismo
tiempo procura establecer una sociedad ms justa y democrtica en el campo [...]La
reforma agraria en Mxico acogi la pequea propiedad y estableci su rgimen
legal. El proyecto se gua bsicamente por dos consideraciones: el apego a la
extensin de tierra sealada por la Constitucin y la necesidad de conservarla en
explotacin [...]. En rigor, los mismos principios deben regir para los ejidos, las
62

comunidades y las pequeas propiedades, puesto que todos ellos se fundan, en su

esencia, en el carcter social que otorga a la propiedad territorial el artculo 27
constitucional.
Motivo de anlisis posterior, slo mencionaremos que la inafectabilidad por razones de
restitucin se mantuvo en los trminos de la legislacin vigente (art, 193), as como
la superficie contenido en las equivalencias del Cdigo Agrario para los casos de
dotacin, ampliacin o creacin de nuevos centros de poblacin ejidal (arts. 249 y
250). La ley prev, adems, como requisito para sostener la calidad de inafectable,
el mantenimiento de cultivos. Por lo contrario, ser afectado si no se cultiva por ms
de dos aos (art. 251) o que dicho cultivo sea ilcito (art. 257). El texto seala la
posibilidad de obtener indemnizacin por afectaciones cuando se tratare de
dotaciones (art. 219).

Sin embargo, en la realidad tal disposicin se observ

limitadamente, por considerar que no puede haber expropiacin, por lo tanto

tampoco indemnizacin, cuando la afectacin de tierras particulares se efecta
como sancin, ya sea por superar los lmites, por falta de cultivo o porque ste sea
ilcito, lo cual constituye violacin a la ley. Finalmente, suprime la posibilidad de
continuar con el otorgamiento de concesiones ganaderas, por lo que, en la prctica,
se neg la ampliacin de su duracin (art. 5 transitorio Ley Federal de la Reforma
Agraria) y, al vencimiento de cada una de las que ya se haban otorgado, se
procedi a su afectacin.
Vigencia
Su vigencia est delimitada por dos grandes principios del derecho: por un lado, el principio
de la irretroactividad de la ley se aplica cuando nos referimos a que la nueva Ley
Agraria iniciar sus efectos a partir del 27 de febrero de 1992 (da siguiente de su
publicacin en el Diario oficial de la Federacin, artculo primero transitorio), a razn
por la cual no podr ser aplicada en asuntos, actos o documentos jurdicos que
tengan origen anterior a la misma, sino que en dichos casos deber aplicarse la ley
que estaba vigente anteriormente, o sea, la Ley Federal de la Reforma Agraria. El
otro principio estrechamente relacionado, sostiene que la ley aplicable al caso ser
la que rega en el momento en que se origin dicho caso. Finalmente, el propio
captulo de artculos transitorios de la nueva Ley Agraria determina con mayor
precisin su vigencia.
63

El artculo tercero seala que la Ley Federal de Reforma Agraria, aunque derogada por el
artculo anterior, se seguir aplicando sobre los asuntos agrarios que se encuentren
en trmite, correspondientes a las dotaciones, ampliaciones, nuevos centros de
poblacin, restituciones y conformaciones de bienes comunales en tanto se creen
los tribunales agrarios, y por lo cual sern resueltos por las autoridades
administrativas conforme a lo previsto (siempre en relacin con el tercero transitorio
del decreto que reforma el 27 constitucional).
Si en el momento de entrar en funciones los tribunales agrarios, para lo cual se publicarn
avisos en el Diario oficial de la Federacin, existen expediente agrarios, sean de
tierra o de cualquier otra ndole, sobre los cuales no se hubiere dictado resolucin
definitiva, se pondrn en estado de resolucin y se tumarn los mismos, a fin de ser
resueltos de acuerdo con las disposiciones que reglamentaban esas cuestiones, o
sea la Ley Federal de Reforma Agraria y dems leyes derogadas. Los asuntos
nuevos y aquellos que conforme a la nueva Ley Agraria sean competencia
especifica de los tribunales, se acogern a la nueva ley y sers resueltos por stos.
El artculo cuarto transitorio reconoce la plena validez de todo documento anterior a la
nueva ley, ajustado a la Ley Federal de Reforma Agraria; en otra palabras, los
certificados de derechos agrarios y comunales se convierten en el antecedente que
servir de base para la obtencin de los nuevos certificados o constancias que
hagan valer los derechos, mientras que los certificados de inafectabilidad sern
probatorios de calidad de tierras, equiparables a las constancias el agostadero de la
Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural.
Como podemos desprender de los artculos transitorios comentados, la Ley Federal de la
Reforma Agraria mantiene una vigencia significativa en cuanto a lo expedientes de
tierras, as llamados por ser acciones de reparto agrario, as como para todo acto o
documento que tuviere origen en el tiempo de su aplicacin.

Acciones y procedimientos
64

Dotacin de tierras
Era el derecho de los ncleos de poblacin para obtener tierras -tomadas de las
inmediatas- para satisfacer sus necesidades, siempre que reunieran los requisito de
capacidad individual y colectiva. La capacidad agraria individual se integraba con
los siguientes requisitos: ser mexicano, mayor de edad o con familia a su cargo,
campesino de ocupacin, con indicacin mnima de seis meses en el poblado, no
exceder en la industria, comercio o agricultura un capital mximo de cinco salarios
mnimos mensuales, no poseer superficies cuya extensin sea igual o superior a la
unidad individual de dotacin (10 hectreas de riego o equivalentes), no ser
ejidatario y no haber sido condenado por siembra, cultivo o cosecha de
estupefacientes (art. 200).
La capacidad colectiva de los ncleos requera para su reconocimiento de por lo menos
seis meses de existencia previa a la fecha de la solicitud de dotacin (art. 195),
contar con un mnimo de 20 integrantes (art. 196, fraccin II) que reunieran los
requisitos de capacidad individual y que no se tratara de capitales estatales o de la
Republica, poblaciones de ms de 10 mil habitantes o puertos martimos (art.196,
fracc. I, III y IV)
El procedimiento se realizaba en dos instancias: la primera desahogaba ante la comisin
agraria mixta del estado, donde, una vez publicada la solicitud en el Diario Oficial de
la Federacin, se proceda al nombramiento de los integrantes del comit particular
ejecutivo, representantes del grupo solicitante. se realizaba el censo agrario y
pecuario, los trabajos tcnicos informativos en un radio legal de siete Kilmetros y se
reciban pruebas y alegatos, para, finalmente, emitir un dictamen que subiera de
base para el mandamiento del gobernador, autoridad que resolva en esta instancia.
La segunda instancia se desahogaba ante la Secretara de la Reforma Agraria,
especficamente ante el Cuerpo Consultivo Agrario, el cual tambin emita un
dictamen que serva de base para la resolucin presidencial que clausuraba el
procedimiento (art. 304). Luego se elaboraban los planos conforme a los cuales se
entregara la tierra y se ordenaba la ejecucin o entrega material de los predios

65

afectados para la dotacin (arts. 305, 306 y 307).

Una vez efectuada sta, se

proceda a la elaboracin del plano definitivo.

Ampliacin de ejido
Aqulla slo poda plantearse cuando se hubiere ejecutado una resolucin presidencial
dotatoria de tierras, por lo que la capacidad agraria colectiva para solicitarla se
reconoca slo cuando se comprobaba que las tierras eran insuficientes para
satisfacer las necesidades del poblado (art. 325), y que se explotaban total y
debidamente las tierras de cultivo y de aprovechamiento comn, as como que en el
grupo exista un mnimo de 10 personas con capacidad individual.
El procedimiento era igual al de dotacin y poda instaurarse de oficio (art. 325) en el caso
de insuficiencia de tierras de origen, o a peticin de parte en el caso de insuficiencia
sobreviniente (art. 24l ).
Nuevos centros de poblacin
Tanto la capacidad agraria colectiva como la individual se otorgaban a condicin de reunir
los mismos requisitos que para la dotacin, excepto en lo relativo a la radicacin de
los solicitantes, ya que la ley les autorizaba a tener como lugar de origen diversos
poblados (art. 198), agregndose que deberan haberse agotado las instancias de
restitucin, dotacin y ampliacin (art. 244).

En otras palabras, la capacidad

individual y, por ende, la colectiva, requera adicionalmente el estatus de "campesino

con derechos reconocidos o a salvo", es decir, del reconocimiento oficial de
capacidad por medio de una resolucin que as lo estableciera (art. 326).
El procedimiento tambin poda ser iniciado de oficio (art. 326) o a peticin de parte,
debiendo mediar nicamente la conformidad de los interesados para trasladarse al
lugar donde se localizaran las tierras que fueran necesarias para establecer el
nuevo centro de poblacin . En caso de negativa, contaban con la posibilidad de
ejercer el derecho de acomodo en otro u otros ejidos.
El tramite era ante una sola instancia (art. 327): la Secretara de la Reforma Agraria, quien
ordenaba la publicacin en el Diario Oficial (art. 329); se realizaban trabajos tcnicos
y se reciban pruebas y alegatos (art. 33 l), se solicitaba la opinin del Ejecutivo local
66

y de la comisin agraria mixta, al cabo de lo cual el Cuerpo Consultivo Agrario emita

su dictamen, que serva de base para la resolucin presidencial correspondiente
(arts. 332 y 333). En todo lo dems seran aplicables las disposiciones relativas a
las dotaciones de tierras (arts. 245 y 246). Tcnicamente, los nuevos centros de
poblacin son ejidos con funcionamiento interno y externo idnticos, la nica
variacin es el procedimiento para su constitucin, como observamos con
anterioridad.
Restitucin de bienes comunales
Los ncleos de poblacin tenan (y tienen) derecho a que se les restituyan sus tierras,
bosques o aguas cuando hayan sido despojados mediante violacin a la Ley de
Desamortizacin de Bienes de Manos Muertas de 1856, o por privaciones realizadas
ilcitamente por cualquier autoridad federal a partir de 1876 hasta el 6 de enero de
1915, incluyendo las efectuadas por compaas deslindadoras, jueces y autoridades
locales. Para que prosperara el ejercicio de esta accin, deba comprobarse tanto Ia
propiedad de las tierras, bosques y aguas, como el tiempo y forma del despojo (art.
279).
Con la Ley Agraria, el procedimiento respectivo ser tramitado por la va del juicio agrario,
como se analizar en su oportunidad; por ahora, slo veremos el antecedente
procesal.

El procedimiento constaba de dos instancias; se iniciaba mediante

solicitud ante la comisin agraria mixta del estado, la cual se publicaba en el Diario
Oficial, sta deba acompaarse de los elementos fundatorios de la accin y a los
ttulos primordiales fundatorios se les practicaba el estudio paleogrfico para
determinar su autenticidad y legitimidad; posteriormente se proceda a la realizacin
de trabajos tcnicos informativos y al levantamiento del censo (art. 281). En caso de
que el estudio resultara negativo, se prosegua el expediente de dotacin iniciado
paralelamente (arts. 282 y 285).

La comisin emita su dictamen, base para el

mandamiento del gobernador (art. 283); el delegado agrario formulaba su opinin y

turnaba el expediente al Cuerpo Consultivo Agrario para su dictamen, que era
sometido al titular del Ejecutivo para la resolucin definitiva. La ejecucin de sta se
revisaba conforme a los mismos trminos que la dotacin (art. 307).
Reconocimiento de bienes comunales
67

Esta accin era ejercitada por los ncleos de poblacin que de hecho o de derecho
conservaban la posesin sobre tierras comunales (art. 267). Su rasgo caracterstico
era la titularidad y posesin colectiva de la tierra, pero especficamente respecto de
aquella que no presentara conflicto, ya que en caso de que lo hubiera, se tramitara
por la va de la restitucin (art. 365).
La capacidad agraria colectiva se reconoca sobre la base de la preexistencia del poblado,
la posesin de tierras y el estado comunal de dicha posesin. Por su parte, la
capacidad individual se conformaba con los mismos requisitos exigibles para el caso
de la dotacin, a los cuales se agregaba el de ser originario y vecino del lugar, con
una residencia mnima de cinco aos (art. 267).
El procedimiento se iniciaba ante la delegacin agraria (art. 356), acompaando las pruebas
correspondientes (art. 258). La delegacin efectuaba los trabajos de localizacin,
verificacin de la posesin, censo y en su caso, el dictamen paleogrfico de los
ttulos (art. 359), y ordenaba la publicacin para que los interesados alegaran su
derecho (art. 360). Luego, el Cuerpo Consultivo Agrario elaboraba su dictamen, que
fundamentaba la resolucin presidencial (art. 362), la cual se ejecutaba mediante el
deslinde de los terrenos reconocidos (art. 364).
Dotacin, restitucin, accesin y ampliacin de aguas
Al igual que en materia de tierras y bosques, los ncleos de poblacin tenan derecho a que
se les concediera el aprovechamiento de aguas en cantidad suficiente para cubrir
sus necesidades, en el caso de dotacin (art. 195), y a que se les restituyera en el
caso de que hubieren sido despojados (arts. 191 y 192).

La capacidad agraria

individual y colectiva de los solicitantes deba reunir las mismas caractersticas de

las otras acciones de tierras.
La solicitud era presentada ante el Ejecutivo local, quien deba recabar la opinin de la
entonces Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos sobre la disponibilidad de
aguas; en caso negativo, se notificara, y de ser positivo se iniciara el procedimiento
ante la comisin agraria mixta (art. 318).
68

En este caso, se sujetara en lo

conducente a lo previsto para la dotacin y restitucin de tierras.

Los trabajos

tcnicos informativos deban ser realizados por la SARH y Se resolvera, en primera

instancia (art. 286), con mandamiento del gobernador (arts. 292 y 322) y en la
segunda, ante la SARH, con resolucin presidencial (art. 323).
Nulidad de fraccionamiento de propiedades afectables.
Estas acciones eran promovidas de oficio, por y ante la propia Secretara de 1a Reforma
Agraria, o a peticin de parte del Ministerio Pblico Federal, de la comisin agraria
mixta o de campesinos interesados, para obtener la declaracin de nulidad de los
fraccionamientos ilegales de propiedades afectables y de los denominados actos de
simulacin (art. 399). Se publicaba la solicitud en el Diario Oficial, se practicaban las
investigaciones que la secretara juzgara necesarias y se reciban las pruebas y
alegatos de las partes (arts. 401, 402 y 403).
Al trmino del procedimiento se emita un dictamen que se someta a la resolucin del
presidente de la Repblica.

En el caso de que ste declarara nulidad del

fraccionamiento, se anulaban todos los actos que se hubieren celebrado

cancelndose todas las inscripciones realizadas en el Registro Agrario y en el de la
Propiedad. En consecuencia, estos predios podan ser afectados para satisfacer
necesidades agrarias (arts. 404 y 405).
Nulidad de actos y documentos que contravenan las leyes agrarias
Esta accin se promova contra todo aquello que no tuviere una forma precisa de hacerse
valer en la ley (art. 406). Constaba de una instancia y se planteaba ante la comisin
agraria mixta, de oficio o a peticin de parte, siempre que se contara con el inters
necesario; la investigacin del caso se abra y se reciban las pruebas y alegatos en
periodos determinados. Concluidos los plazos, se dictaba una resolucin que no
admita recurso alguno, la cual era ejecutada por la propia comisin o por la
delegacin agraria, segn fuera el caso, reparando o reponiendo el acto o
documento anulado (arts. 407 al 412).
Nulidad de contratos y concesiones

69

Este procedimiento era reglamentario de la fraccin XVIII del 27-constitucional (art. 413) y
se iniciaba por acuerdo presidencial. La secretara efectuaba las investigaciones
necesarias, notificaba a los posibles afectados para que aportaran pruebas y
alegaran lo que en derecho les corresponda, al trmino de lo cual el Cuerpo
Consultivo Agrario elaboraba el proyecto de declaratoria de nulidad que sera
sometido a la consideracin del presidente de la Repblica (arts. 414 al 416)
Nulidad y cancelacin de los certificados de inafectabilidad
Como este procedimiento era la antesala de la afectacin agraria de los predios protegidos
por una declaratoria de inafectabilidad, las causales para que procediera dicha
cancelacin constituan causales de afectacin agraria propiamente dichas, las
cuales se pueden resumir en las siguientes: acumulacin de provechos,
inexplotacin por dos afios consecutivos y dedicacin a un fin distinto de la
ganadera o explotacin agropecuaria sealado en el certificado (art. 418).
El procedimiento se iniciaba ante la secretara, notificndolo a los titulares del certificado,
quienes podan aportar pruebas y alegatos, al cabo de los cuales se dictaba 1a
resolucin correspondiente (art. 419).
Suspensin y privacin de derechos agrarios
Cualquier ejidatario poda denunciar los actos que ameritaran suspensin o privacin, pero
deba hacerlo ante la asamblea general, ya que slo sta poda solicitar formalmente
la sancin (arts. 420 y 42 1 ) a la concisin agraria mixta. En el caso de la privacin,
esta facultad petitoria tambin le corresponda al delegado agrario, as como la de
adjudicar nuevamente los derechos respecto de los cuales sufra la privacin su
titular original (art. 426).
Con el objeto de que la secretara mantuviera una vigilancia supuestamente estrecha sobre
los ncleos de poblacin ejidal por conducto de sus delegaciones estatales y stas a
travs de sus promotoras, se practicaban las denominadas investigaciones
generales de usufructo parcelario (IGUP), que tenan como fin mantener
regularizados los derechos agrarios locales, detectando las violaciones a la ley por
las cuales se hacan acreedores a la privacin de sus derechos. Dado que para
sufrir la privacin de derechos se deba comprobar la inexplotacin por ms de dos
70

aos consecutivos

(art. 85 frac.I), se consider que dichas investigaciones

generales no podan practicarse por periodos inferiores a dicho trmino.

Las causales de privacin de derechos eran: no trabajar la parcela personalmente o con la
familia por ms de dos aos, no cumplir con las obligaciones econmicas
indispensables cuando se adquiri el derecho por virtud de sucesin, destinar los
bienes ejidales a fines ilcitos, acaparamiento de parcelas o tierras de uso comn,
venta o renta de parcelas o de tierras de uso comn; o ser condenado por la
explotacin de estupefacientes en su parcela (art. 85).
Al recibir la comisin agraria mixta la solicitud de privacin de derechos, en primer lugar
deba verificar que hubiera bastantes elementos que hicieran presumir la existencia
de alguna causal para ello, en cuyo caso proceda a citar a los interesados a una
audiencia de pruebas y alegatos (arts. 429 y 430), donde se recibiran stos, las que
una vez desahogadas y valoradas permitan a dicha autoridad emitir la resolucin
respectiva.

Contra esta resolucin las partes podan interponer el recurso de

inconformidad ante el Cuerpo Consultivo Agrario, el cual resolva en definitiva (art.

432).
Conflictos internos en ejidos y comunidades
El artculo 434, que trata de la accin correspondiente a todo aquel que tuviere que
dilucidar conflictos generados por la posesin y goce de las unidades de dotacin y
de los bienes de uso comn, contaba con una fase previa denominada de
conciliacin, que se tramitaba ante el comisariado ejidal, y en la que se proponan
alternativas de solucin ; que en caso de no aceptarse, se abra el cauce para la
siguiente fase que se desarrollaba ante la comisin mixta con el expedientillo de la
fase conciliatoria (art. 438). Esta autoridad ordenaba un periodo probatorio y otro de
alegatos para las partes, pudiendo indicar las investigaciones que estimara
convenientes (art. 439). Cerrada esta etapa, se dictaba resolucin con carcter de
irrevocable (art. 440).
Sucesin de derechos agrarios

71

Se le denominaba en la prctica juicio sucesorio agrario aun cuando la ley no lo

especificabas, sino que se desprenda del texto de aqulla (art. 82). Aun cuando
algunos tratadistas consideraban que deba quedar dentro del procedimiento en
materia de conflictos parcelarios, desde nuestro punto de vista ello no era posible,
ya que la ley contena lineamientos procesales diferentes.
Para iniciar este procedimiento se deba presentar cualquiera de las dos salientes
circunstancias: que hubiere una sucesin legitima (que no hubiere testamento
agrario) o que los sucesores designados tuvieran imposibilidad material o legal para
recibir los derechos. En este caso, la asamblea de ejidatarios opinaba sobre quin
deba recibir el derecho vacante en calidad de sucesor, turnando a la comisin
agraria mixta el caso para su resolucin definitiva.
Conflictos por lmites de bienes comunales
Corresponda a la secretara el conocimiento de estos conflictos.(art. 367), ya sea de oficio
o a peticin de parte, en la delegacin de la entidad, la cual notificaba a las partes
invitndolas a una solucin conciliada (art. 370). Luego se elaboraba el
levantamiento topogrfico (art. 371) que, junto con los estudios realizados, se pona
a la vista de las partes para que presentaran las pruebas y alegatos que estimaran
pertinentes (art. 372). Por ltimo, la delegacin emita una opinin y la remita a la
secretara para que solicitase tambin opinin del Instituto Nacional Indigenista, con
lo que elaboraba su dictamen, base para la resolucin del presidente de la
Repblica (art. 374).
Curiosamente,

exista

un

recurso

extraordinario

en

contra

de

las

resoluciones

presidenciales que fueren dictadas con motivo de estos conflictos, al cual la ley
denominaba juicio de inconformidad, que se tramitaba ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (art. 3 79) y en donde la mxima autoridad judicial del pas
deba suplir las deficiencias de las partes (art. 383), abrir un periodo de pruebas y
alegatos (art. 384) y pronunciar su sentencia (art. 386); era en este caso supletoric el
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles (art. 390).

72

COMISION AGRARIA MIXTA

Era un cuerpo colegiado de participacin mixta, federal y estatal, as como del sector
campesino, que tena a su cargo, de acuerdo con la Ley Federal de Reforma
Agraria, el desahogo de la primera instancia en los procedimientos de dotacin,
ampliacin, restitucin, suspensin y privacin de derechos agrarios, as como la
nicas instancia en la nulidd de actos y documentos que contraviniesen las leyes
agrarias, los conflictos internos ejidales y los juicios sucesorios agrarios.
Estaba integrada con cinco miembros, presidida por uno de ellos, que siempre seria el
delegado agrario en el estado; un secretario nombrado por el gobernador del
estado ; un primer vocal, llamado vocal federal porque lo nombraba el secretario de
la Reforma Agraria; un segundo vocal, tambin designado por el Ejecutivo local; y el
tercer vocal, denominado vocal campesino, nombrado por el presidente de la
Republica de entre una terna que le presentara la liga de comunidades agrarias y
sindicatos campesinos del estado (art. 5 LFRA).
Este es un caso que constitua evidencia de la simbiosis existente entre las estructuras
administrativas del pas con el rgimen de partido oficial, ya que, como se sabe, las
ligas de comunidades antes aludidas son la representacin local de la
Confederacin Nacional Campesina, creada durante el rgimen de Lzaro Crdenas
e integrada como uno de los sectores del Partido Revolucionario Institucional. Con
el nombramiento del vocal campesino, la ley contena una disposicin que
beneficiaba a un partido poltico. ya que le daba presencia en un rgano
jurisdiccional administrativo, contrario al principio general de equidad poltica y
social.
El artculo 3o. transitorio de la reforma al artculo 27 constitucional del 6 de enero de 1992
limit la violencia de estas comisiones al inicio de funciones de los tribunales
agrarios, quienes las sustituyeron en el desahogo y resolucin de los asuntos a su
cargo, lo cual fue ratificado por el mismo numeral transitorio de la Ley Agraria.

73

V. SISTEMAS AGRARIOS EN ALGUNAS REGIONES DEL MUNDO

ESTADOS UNIDOS DE AMRICA

Evolucin
Al igual que para otros descubridores de la poca, el principal argumento jurdico de los
inmigrantes ingleses para la ocupacin de las tierras en Amrica fue la llegada del
marino italiano Cabot a la Isla de Labrador en 1497, slo cinco aos despees que
Coln. Tambin consideraron legal practicar la guerra justa, resistiendo violencia
con ms violencia, el mismo principio se aplic para el juzgamiento los indios y la
apropiacin de sus tierras si renegaban de la fe cristiana una vez convertidos. Los
colonos sostenan que los indios haban recibido de Dios slo derecho natural de
posesin, no el derecho civil, que implicaba el mejoramiento del suelo, la cra de
ganado y la multiplicacin de los frutos y cosechas, derecho que los puritanos s
haban recibido de Jehov.
En 1603 se fund la colonia de Virginia y en 1620 la de Massachusetts, cuya prosperidad
permiti la fundacin de Connecticut en 1639, Maine y New Hampshire en 1650 y
Carolina en 1663, as como de otras hasta llegar en 1732 a la de Georgia. De esta
manera se conformaron las colonias iniciales como asentamiento a lo largo de las
costas orientales.
En el norte, integrado por las primeras colonias, la agricultura era poco productiva, por lo
cual se desarroll la pesca y el comercio martimo en general ; en el centro (Nueva
York, New Jersey y Pensilvania) la tierra era de mejor calidad lo que permiti la
constitucin de productivas haciendas; en el sur, desde Virginia hasta Georgia, se
formaron las ms grandes plantaciones trabajadas por esclavos negros; en esa
regin casi todos vivan de la agricultura a manera de pequeos estados
comerciales.

74

La cultura social estaba conformada por los grandes terratenientes, la gran masa de los
"blancos pobres", pequeos propietarios o empleados y jornaleros y, finalmente, los
negros.

Segregado, se encontraba un grupo de hombres, casi una especie,

llamados squatters, quienes sin ocuparse de las reglamentaciones concernientes a

la propiedad se establecieron donde quisieron, especficamente a partir de la zona
limitrofe que se extenda a lo largo de la frontera occidental de las colonias,
avanzando hacia la gigantesca llanura que se abra hacia el oeste.
Dichos squatters eran poseedores bajo la legislacin vigente de la poca, ya que se haban
asentado en tierras de propiedad pblica con el objeto de obtener el ttulo sobre las
misma precisamente por virtud de la posesin.

Esta figura fue el origen de la

"posesion adversa (adverse possesion), una forma de adquisicin de inmuebles

mediante la posesin durante el trmino de ley y bajo ciertas condiciones que ha
sido descrito como el medio legal para adquirir el dominio de la tierra por
prescripcin ; para lograr esto debe ser aprobado el uso de la tierra sin autorizacin
de manera actual, publica, notoria, exclusiva y adversa durante el perodo legal de
prescripcin, Consiste en la posesin territorial basada en la intencin del poseedor
de conservarla con la exclusin de otros, y que es denotada por el ejercicio de actos
de dominio, incluyendo su uso ordinario y la obtencin de los beneficios normales
que puede generar en sus condiciones actuales.
Hay que sealar la importancia que adquiri la propiedad de la tierra en la vida de las
colonias, ya que en todas ellas (excepto en Connecticut) quien no posea tierras no
tenia derecho a votar.
Independencia
Con la declaracin de independencia de 1776 las colonias se separaron de la metrpoli y
se constituyeron en republica autnoma, conforme se desprende de su Constitucin
de 1787.

Sin embargo, ya desde 1780 las 13 colonias, como estados

independientes, posean constituciones propias en las cuales se reflejaba el

sentimiento individualista propio de la colonizacin inicial y que pronto se
incrementara exponencialmente con base en el ideal de Jefferson de constituir un
pas poblado por propietarios de pequeas haciendas agrcolas.
75

Como consecuencia directa de la independencia, innumerables grandes posesiones, sobre

todo las pertenecientes a la corona inglesa, fueron subdivididas y repartidas en
pequeas haciendas agrcolas, con lo que los hasta entonces arrendatarios se
convirtieron en propietarios.
En 1787, el joven gobierno emiti el decreto de la Northwest Ordinance, por el cual se
estableca la colonizacin de los territorios del oeste, que eran considerados
posesiones coloniales de los estados y que an permanecan cerrados, con la
intencin de evitar su prdida ante los embates de Francia, Espaa y hasta de la
misma Inglaterra. A fin de garantizar la soberana sobre dichos territorios se orden
su subdivisin, y una vez poblados por un mnimo de 60 000 personas, podan
constituirse en estados y formar parte de la federacin.
La historia del crecimiento territorial de Estados Unidos muestra la formacin de su territorio
mediante las posesiones de las 13 colonias originales, las cesiones de Inglaterra de
1783, la compra a Francia en 1803 y a Espaa en 1819, as como los territorios
tomados a Mxico en 1 845 y 1853. En parte para obtener recursos, pero mas para
fomentar la colonizacin, el gobierno dispuso la venta de terrenos a precios
irrisorios, con frecuencia a sociedades de especuladores que obtenan grandes
ganancias. Estas facilidades atrajeron a miles de inmigrantes de Europa, que
encontraban grandes espacios para su libertad y desarrollo econmico.
Leyes de pre- Emption
Este conjunto de normas se basa en la doctrina de la Suprema Corte de Estados Unidos la
cual sostiene que ciertas materias tienen por s mismas carcter nacional, en cuyo
caso las

leyes federales son de aplicacin prioritaria sobre las leyes capitales.

Tambin se concedi al poblador o poseedor el privilegio de adquirir tierras del

dominio pblico, a un precio determinado, con la exclusin de cualquier otro
interesado. Una persona, por haberse asentado en tierras de propiedad pblica o
haberlas cultivado adquira el derecho de comprar la fraccin excluyendo a cualquier
otra persona, lo cual constitua un derecho de prioridad.

76

Leyes de Homestead
Este grupo de disposiciones instituy una ficcin jurdica concebida para proteger la
posesin y disfrute del propietario de la tierra ante reclamos de sus acreedores. El
predio que debe ser la residencia permanente del jefe de una familia incluye la
tierras y las edificaciones que rodean la casa habitacin.
Entre otros aspectos, esta ley prohibi la ejecucin y venta forzada de la tierra, proteccin
que dura en tanto sta sea domicilio y nico patrimonio del titular. As, implica el
derecho personal al aprovechamiento pacfico, ininterrumpido, de la propiedad
domiciliaria, libre de afectaciones o acreedores. Asimismo, se sancion la ley sobre
inembargabilidad de hogares, llamada ley del hogar seguro; en sntesis, es el
derecho de posesin y goce del hogar.
Estructura fundamental de la tenencia de la tierra
La mayor parte del derecho angloamericano no est codificada ni en forma de leyes
escritas. Una de las caractersticas fundamentales de este sistema jurdico es la que
se conoce como case Law, o sea derecho del caso, cimentado en la "adhesin a los
precedentes". La doctrina o regla de que los tribunales deben seguir las sentencias
anteriores dictadas en casos referentes a hechos similares se llama stare decisis.
La mayora de los estados carece de cdigos de fondo, aunque existen muchos
cdigos procesales.
La organizacin agraria se asienta sobre la pequea y mediana propiedad. La incidencia
porcentual de los grandes latifundios es de escasa significacin. La extensin de
las explotaciones agrcolas debe ser suficiente para satisfacer las necesidades
materiales y culturales del hogar campesino.

Adems, se garantiza la

comercializacin de sus productos, a fin de beneficiar a la colectividad y se estimula

su progreso poniendo a su alcance los adelantos de la tcnica moderna.
La estructura fundamental de la actual tenencia de la tierra es la siguiente: a) el Estado no
puede ser propietario de empresas agrcolas ni interviene en la gestin de las
mismas ; todas las empresas estn en manos de particulares, a los que el gobierno
77

presta continua y eficaz ayuda ; b) las sociedades annimas pueden dedicarse a la

agricultura y poseer tierras. Los propietarios pueden ser personas

fsicas o

morales ; c) no existen limites a la extensin de las propiedades agrcolas.

FRANCIA
Este pas ha logrado la ms amplia distribucin de la propiedad territorial. La agricultura se
encuentra agobiada por la preeminencia de la industria, que abate los precios de la
produccin agrcola hasta lmites intolerables. Por ello, el gobierno otorga fuertes
subsidios a los pequeos agricultores
CHINA
La informacin con que se cuenta es realmente escasa.

Ni siquiera la representacin

diplomtica de esta nacin posee material documental actualizado de la situacin

agraria. Sin embargo, es por todos conocido que el sistema chino est estructurado
con base en el colectivismo comunista.

As, la ley del 28 de junio de 1950,

sancionada por el Gobierno Central de la Repblica Popular China, establece la

colectivizacin de la tierra y de los instrumentos de produccin agrcola; determina la
abolicin del sistema feudal de propiedad rural, basado en la explotacin de los
jornaleros por los terratenientes, para reemplazarlo por un sistema de propiedad
territorial campesina, a fin de liberar las fuerzas productivas de las regiones rurales y
desarrollar la produccin agrcola, necesaria para impulsar la industrializacin.
Se confisc a los terratenientes sus tierras (excepto las correspondientes a los templos y a
las empresas), bestias de tiro, material agrcola y excedentes de grano. La citada ley
estableci la pequea propiedad, inafectable por la confiscacin, cuando su titular la
trabaja por s o con ayuda de mano de obra asalariada. El terrateniente afectado
conserv una extensin de tierra igual a la otorgada a cada campesino, destinada a
su sostenimiento, cuyo trabajo lo "reformara".
Tanto la tierra como los medios de produccin confiscados fueron puestos a disposicin de
las federaciones de agricultores de las comunidades rurales, para que stits
procedieran a la entrega de las unidades de tierra segn determinadas prioridades.
Se reconoce la propiedad individual, ya que su colectivizacin no es obligatoria, sino
nicamente fomentada para fines productivos.
78

La ley establece que el gobierno entregar a los campesinos los ttulos de posesin de la
tierra repartida, lo cual les permitir ejercer el derecho de libre explotacin, de
compra y de venta.

Con la tonalidad de fiscalizar este proceso se instituyeron

autoridades agrarias y se cre un Tribunal Popular para juzgar y sancionar toda

controversia surgida con motivo de la aplicacin de la ley."
ARGENTINA
Argentina sufre de una gran dispersin legislativa, ya que no existe una codificacin
especial unificada de las normas jurdicas agrarias.

Por una parte encontramos

normas generales y comunes, y por la otra, normas especiales para ciertas clases
de dominio agrario, sobre todo en materia de colonizacin. Aqullas han logrado
derogar una significativa cantidad de normas civiles, lo cual no significa que puedo
prescindiese del Cdigo Civil para poner en prctica, desarrollar y solucionar la,
relaciones jurdicas que regulan la propiedad rural.
Segn algunos tratadistas argentinos, el problema reside en que la Constitucin,
caracterizada por su liberalismo y su desconocimiento de los valores agrarios,"' slo
contiene algunas normas especficas sobre la materia, La inexistencia del derecho
agrario como una rama autnoma obliga a acudir a esa normatividad dispersa y a
respetar el orden jerrquico conformado por la Constitucin Nacional, el Cdigo Civil,
las

leyes

agrarias

nacionales

las

constituciones

leyes

provinciales.

Sustancialmente, el esquema del dominio agrario vigente se estructura sobre las

tres normas sealadas en primer lugar, que por razones de brevedad sern las que
rpidamente abordaremos.

79

Normas constitucionales
El artculo 17 seala que la propiedad es inviolable, por lo que nadie puede ser privado de
ella sino mediante sentencia fundada en la ley.

La expropiacin slo se podr

aplicar por causa de utilidad pblica fundada y previa indemnizacin. Est prohibida
la confiscacin de bienes y los cuerpos armados no pueden hacer requisiciones. El
artculo 14 indica que los habitantes gozan del derecho de usar y disponer de su
propiedad. Por su parte, el 20 concede a los extranjeros los mismos derechos que a
los ciudadanos. incluyendo la posesin, compra y enajenacin de bienes races. El
numeral 11 prohibe aplicar impuestos por el trnsito de ganado de una provincia a
otra.
Normas jurdicas del Cdigo Civil
Reguladoras del dominio agrario
En este cuerpo normativo existen numerosas disposiciones que regulan la materia; entre
stas: el dominio es el derecho real por el que una cosa se encuentra sometida a la
accin y voluntad de una persona (art. 2506); el dominio es perpetuo y subsiste
independientemente de su ejercicio, salvo la prescripcin (art. 2510); el propietario
puede poseer, disponer o servirse, usar y gozar de la cosa objeto de este derecho,
conforme a su ejercicio regular (art. 2513); el ejercicio de estas facultades no puede
ser restringido, en tanto no fuere abusivo, aunque privare a terceros de ventajas o
comodidades (art. 2514); la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad y
al espacio areo sobre el suelo en lneas perpendiculares, comprendiendo todos los
objetos que se encuentran bajo el suelo como los tesoros y las minas, salvo lo
dispuesto por las leyes especiales (art. 2517); la indemnizacin por expropiacin
incluye el pago del valor real y del perjuicio directo que ocasione la privacin de la
propiedad (art. 251l).
Por otro lado, el mismo cdigo distingue entre los bienes pblicos y privados del Estado.
Entre los primeros se encuentran los mares territoriales e interiores y otros recursos
hidrolgicos, playas y riberas, as como las vas de comunicacin, documentos
oficiales y ruinas y yacimientos arqueolgicos (art. 2340).

Corresponden a los

segundos todas las tierras que se localicen dentro del territorio nacional i carezcan
de dueo, ciertas minas, no obstante el dominio de corporaciones o Particulares
80

sobre la superficie de la tierra; los bienes vacantes o mostrencos y otros diversos

(art. 2342)
Como se puede apreciar, los principios que rigen la legislacin argentina se basan en el
respeto a la propiedad privada limitado por el orden pblico, el inters general y el
abuso contra el derecho. Adems, obliga a que los propietarios, tanto individuales
como sociedades, ejerzan ese derecho regularmente de acuerdo con la esencia de
las cosas.
Normas de la Ley Nacional de Colonizacin
La nacin aplica los planes agrarios necesarios para poblar el interior del pas, racionalizar
las explotaciones rurales, subdividir la tierra, estabilizar la poblacin rural sobre la
base de la propiedad de la misma, radicar inmigrantes agricultores y llevar mayor
bienestar a los trabajadores rurales.

La propiedad de la tierra rural colonizada

queda sujeta a las limitaciones y restricciones que se determinan en la ley (Art. lo.).
Asimismo se establece un consejo para administrar la venta, que deber expedir los
ttulos correspondientes, a la vez que prohibe la subdivisin de la unidad econmica
en tanto dure la deuda, o constituir derechos reales sobre la parcela, y trasmitir o
enajenar el dominio a sociedades, con excepcin de las cooperativas (art. 61 ). Una
vez adjudicada la parcela, el titular tiene la obligacin de mantenerla en explotacin,
obligacin que subsiste para los sucesivos adquirentes, ya que de lo contrario podr
ser expropiada (art. 63). Tampoco se permite la subdivisin hereditaria (art. 64) y se
declara inembargable e inejecutable el dominio de los predios sujetos a este
rgimen, por lo cual las medidas precautorias que se apliquen no debern afectar
su explotacin (art. 60)."
De lo anterior se desprende que la normatividad civil es ajena a los fines econmicos y
sociales agrarios y a la norma estrictamente agraria que trata de hacerlos respetar.
En ella encontramos dos tipos de dominio: el comn y el de la colonizacin. las
escasas limitaciones al ejercicio del derecho de dominio mencionado en el Cdigo
Civil argentino estn dispersas en la legislacin agraria de conservacin de suelos,
aguas, bosques, etctera.

81

Segn diversos investigadores, la concentracin parcelaria, llamada tambin recomposicin

territorial (o antirreforma agraria), no resulta viable en este pas y por ende tampoco
lo es el concepto de reforma agraria, en virtud de principios constitucionales y
econmicos, ya que consideran que el proceso de reforma agraria slo es necesario
cuando existe un excesivo mini o latifundismo y una gran poblacin que carece de
tierra o de empleo remunerado, lo cual no sucede en Argentina, donde an existen
millones de hectreas sin cultivar.
Legislacin agraria diversa
Sobre esta materia podemos citar algunos dispositivos jurdicos importantes:
Ley 20.518
Mediante esta ley -Suspencin de Desalojos en Arrendamientos Rurales del 31 de julio de
1973- se pretende evitar que se abandonen los predios o se afecte su produccin,
para lo cual se establecen lneas de crdito del Banco de la Nacin para adquirir el
inmueble, previo trmite ante el Consejo Agrario Nacional.
Ley 20.543
El Plan de Fomento Agrario, del 22 de octubre de 1974, concede a los arrendatarios o
aparceros adquirentes de predios con extensin de una, y hasta un mximo de dos
unidades econmicas agrarias, entre otros beneficios, crditos y exencin de
algunos impuestos relacionados con la explotacin del predio. Asimismo, prohibe
que los beneficiados transfieran sus derechos durante 15 aos, ya que deben
explotarlo personal o familiarmente. Por otra parte, tampoco pueden subdividir o
gravar el predio. Aunque sta es una ley federal, su aplicacin no resulta obligatoria
para las
provincias, ya que el derecho agrario como tal no est codificado sino que se encuentra
disperso dentro del derecho privado. Por ello, la propia ley estipula que la nacin
gestionar la adhesin de las provincias a dicho rgimen, concertando con sus
autoridades el ejercicio de las facultades constitucionales concurrentes en materia
de fomento agrario.
82

CUBA
Los principios de la propiedad territorial cubana estn contenidos en la Ley de Reforma
Agraria expedida el 17 de mayo de 1959, la cual admite la pequea propiedad de
hasta 30 caballeras, ya que se considera que esta extensin es suficiente para el
sostenimiento de la burguesa agraria. La ley respeta las fincas rsticas de mayor
extensin si son ganaderas o estn sembradas con caa de azcar, arroz u otros
cultivos de altos rendimientos.
Tambin dispone que slo los cubanos podrn ser propietarios de la tierra y otorga parcelas
de dos caballeras de tierras frtiles, como mnimo, para las familias de cinco
miembros. Este proceso est a cargo del Instituto Nacional de la Reforma Agraria; la
entrega es gratuita y se indemniza a los afectados.
Por otro lado, ante la dificil situacin en la economa cubana, consecuencia del cese de los
apoyos econmicos y los embargos, en 1993 se constituyeron las Unidades Bsicas
de Produccin Cooperativa en tierras estatales administradas por antiguos obreros
asalariados."
PERU
Disposiciones constitucionales
La Constitucin poltica de Per, promulgada el 12 de julio de 1979, contiene importantes
principios en materia agraria.

El ttulo I trata de los derechos y deberes

fundamentales de la persona; el ttulo III se refiere al rgimen econmico, cuyo

captulo 3o. se dedica a la propiedad, a la cual asigna una esencia social y liberal,
en tanto que el captulo 7o., denominado Del rgimen agrario, contiene los
lineamientos estructurales de la reforma agraria; el captulo 8o. otorga un
tratamiento especial a las comunidades campesinas y nativas a la par que crea un
seguro agrario para proteccin contra calamidades y desastres."
Estructura agraria
El decreto ley nmero 17.716, promulgado el 24 de junio de 1969, regula la reforma agraria
en las regiones de la costa, sierra y ceja de la selva del Per, definindola como un
proceso integral e instrumento de transformacin de Ia estructura agraria para
83

sustituir el rgimen del latifundio y minifundio por ur sistema ms justo de propiedad,

tenencia y explotacin de la tierra, que garantice la justicia social en el campo y el
aumento de la produccin y productividad de sector agropecuario.
Como unos de sus fines especficos ms importantes, la reforma agraria establece la
regulacin del derecho de propiedad de la tierra para su uso acorde con el inters
social; la difusin y consolidacin de la pequea y mediana propiedad (explotada
directamente por sus dueos; la garanta de la integridad del derecho comunal de
propiedad de las comunidades campesinas y la adjudicacin de las extensiones que
requieran para cubrir las necesidades de su poblacin; el fomento de la organizacin
cooperativa y sistemas comunitarios de explotacin; la regulacin de los contratos
agrarios y la eliminacin de las formas indirectas de explotacin a fin de que la tierra
sea de quien la trabaja; y la regulacin de los recursos naturales, el desarrollo
agrcola y ganadero, el crdito rural y el establecimiento del seguro agropecuario, la
regin de la selva queda por entero sujeta a la aplicacin del decreto ley nmero
20.653, relativo a "Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de Regiones
de Selva y Ceja de Selva".
Esta ley establece lmites a la extensin de la propiedad, bajo pena de afectacin. En la
costa, la inafectabilidad agrcola se Fij en 150 hectreas, en tanto que la ganadera
asciende a 1500 hectreas, lmites que sin embargo pueden ser incrementados bajo
ciertas condiciones. En las zonas de la sierra y ceja de selva, los lmites varan de
acuerdo con cada provincia, a las cuales les corresponde la facultad de
establecerlos segn sus propias circunstancias entre 15 y 55 hectreas.
La promulgacin de la Ley de Reforma Agraria impuls la afectacin de los llamados
latifundios industrializados o plantaciones, los cuales no fueron repartidos, sino
entregados a cooperativas o a sociedades agrcolas de inters social (SAIS), que
junto con la sociedad de personas, son las nicas que pueden detentar la propiedad
de la tierra. Adems, a efecto de impedir la constitucin de nuevos latifundios, se
prohibi la adquisicin de tierras por parte de las sociedades annimas. Las SAIS
constituyen una modalidad autojestionaria de empresa campesina que combina los
aspectos jurdicos de una personalidad del derecho privado con los del sistema
84

cooperativo, cuya constitucin es autorizada por la Direccin General de Reforma

Agraria y Asentamiento Rural.
La reforma agraria peruana se bas en el principio de que la tierra es de quien la trabaja.
En consecuencia, prohibi toda forma de tenencia indirecta, incluyendo la
posibilidad del arrendamiento, as como toda forma de cesin de predios a ttulo
oneroso o gratuito.

La afectacin de la tierra tiene como objetivo proteger los

derechos de las comunidades indgenas, a las cuales denomina comunidades

campesinas, otorgndole a su patrimonio el carcter de inalienable e imprescriptible.
Esta ley tambin instituy un fuero especial de carcter agrario constituido por un
organismo jurisdiccional autnomo que conoce las controversias que se originan con
motivo de la reforma agraria y aplica los principios del ordenamiento econmico
social, tutelando los derechos de los campesinos. Este organismo se conforma con
los jueces de tierras de primera instancia y un tribunal agrario de segunda instancia.
Las normas procesales del juicio agrario se caracterizan por la oralidad, gratuidad,
concentracin e impulso oficial, en busca de un proceso lo ms expedito posible.
La ley prev una propiedad inafectable, sujeta a los lmites de extensin mencionados y a
su explotacin directa y eficiente. Cabe mencionar que la afectacin se realiza por
la va de la expropiacin y mediante indemnizacin, para cuyo cumplimiento se cre
la Deuda Agraria, ya que se expiden bonos para dicho fin."
ISRAEL
Caractersticas de la agricultura
Recursos bsicos limitados
Slo la cuarta parte del territorio es cultivable, los recursos hidrolgicos son limitados y el
rgimen de lluvias es desfavorable, el clima es semirido y rido, los suelos estn
erosionados por el abandono y la tala anterior.

Israel goza de precipitaciones

pluviales slo durante los tres o cuatro meses de invierno, y 80% del territorio cuenta
con 20% de los recursos hidrolgicos, en tanto que 80% restante se halla en el
extremo norte del pas, en un rea que no supera 20% de su territorio.
Suelo y agua propiedad de la nacin
85

Mas del 95% de la tierra es propiedad de la nacin, si como todos los recursos del
subsuelo y los recursos hidrolgicos. Al agricultor se le asigna una determinada
cuota anual de agua que debe aprovechar para obtener el mayor beneficio posible.

Cooperativismo
Su organizacin es predominantemente cooperativa" (kibuz, moshav, etc.), como se ver
ms adelante.
Planificacin
Esencialmente planificada desde el plano nacional hasta el individual respecto de cada
unidad de explotacin.
Participacin
Participacin integral del gobierno y organizaciones.
Tecnificacin
La explotacin agrcola y ganadera es esencialmente intensiva, lo cual incremento los
ndices de productividad.
Limitaciones del mercado
El mercado interno ha quedado cubierto, por lo cual la capacidad de expansin del sector
depende del mercado externo.
Instituciones rectoras de la agricultura
Ministerio de Agricultura
Se ocupa de la produccin, precios, crdito de avo, presupuestos de fomento para aldeas
ya consolidadas, importacin de, productos agropecuarios, servicios veterinarios y
fitosanitarios, investigacin, conservacin de suelos, desarrollo de recursos
hidrolgicos, etctera.
Fondo Agrario Nacional

86

Creado a comienzos del siglo con el propsito de adquirir tierras en la Palestina de ese
entonces y habilitarlas para la agricultura y la silvicultura, ha coordinado sus tareas
con el Ministerio de Agricultura y actualmente se dedica a la adquisicin y
habilitacin de tierras, su registro y arrendamiento, as como la silvicultura.
Departamento de Colonizacin
Institucin nacional precedente al Estado de Israel, que regula los asentarnientos
establecidos en forma inmediata anterior a la creacin del mismo, los primitivos
asentamientos en vas de ampliacin y los que se encuentren en rehabilitacin, as
como los que fueron creados despus de 1948.

El resto, independiente con

respecto al Departamento, incluye los ncleos con capacidad autogestionaria, los

que cuentan con una organizacin y administracin estables que aseguren a cada
agricultor un mnimo de 250 das de trabajo anuales, etctera.
Rgimen de tenencia de la tierra
Israel es uno de los pocos pases del mundo cuyo proceso de reforma agraria concluy, ya
que el mismo se inici antes del mandato britnico sobre Palestina y culmin con su
constitucin en Estado independiente en 1948. Bajo este esquema, ms de 95% de
su territorio es de propiedad nacional; el uso del suelo est totalmente planificado.
La ley bblica del "jubileo" regula la tenencia de la tierra (sta retorna a su propietario
al cabo de 49 aos). De esta forma, el Estado "renta" al agricultor por 49 aos, de
acuerdo con un planteamiento socioeconmico de nivel profesional, cientfico y
social. El agricultor no es propietario del suelo; no puede, por lo tanto, especular
con l o subdividirlo entre sus herederos (lo que lleva al antieconmico minifundio), o
acumular grandes extensiones de suelo (lo que lleva al ineficiente e injusto
latifundio)."
Bsicamente, el origen de la propiedad de la tierra emana de tres afluentes: el primero,
conformado por la compra formal por conducto del Fondo Agrario Nacional,
principalmente, y en menor medida, a ttulo particular; el segundo, constituido por
una expropiacin anterior a la creacin del Estado (independiente de la expropiacin
por razones de seguridad pblica o motivos socioeconmicos); y el tercero, a partir
de las tierras abandonadas por los aldeanos rabes como consecuencia de la
87

guerra. En este ltimo caso, la ley impone la obligacin de indemnizar plenamente

al dueo de la propiedad abandonada."

88

Como un ndice de la situacin en que se encuentra la tenencia de la tierra en

Israel, a continuacin se incluye un cuadro informativo:

Propiedad y explotacin colectiva

95%

Propiedad y explotacin particular

5%

Kibutz
Moshav ovdim
Moshav shitufi
Moshav
Aldea rabe
Kibutz

Esta institucin es una sociedad de carcter voluntario, asentada sobre una forma de vida
colectiva basada en la propiedad, produccin, trabajo, consumo y educacin de los
hijos, comunes.
En ella se aplica el principio de "cada uno segn sus posibilidades, a cada uno segn sus
necesidades". Las tierras son de propiedad nacional, la vivienda e propiedad del
kibutz, el comedor es colectivo, cuentan con servicios mdico asistenciales
(kupatjolim); la educacin es colectiva, por lo cual los nios pasan gran parte del da
en una casa especial comn; la cultura, produccin y sus medios consumo, trabajo,
organizacin para el trabajo, son colectivos; la herencia pertenece al kibiutz, no hay
remuneracin y slo se proporciona dinero para pequeos gastos se conceden 10
das anuales de vacaciones a cuenta del kibutz; la afiliacin y retiro de ste son
voluntarios; la Ley de Cooperativas los reconoce como sociedad cooperativa;
adems, quienes lo integran, no realizan aportaciones a la sociedad."
Su estructura interna se asienta sobre una asamblea general integrada por todos los
miembros del kibutz, el Secretariado, integrado por 7 u 11 miembros, que es el
rgano ejecutivo de la comunidad, y las diversas comisiones necesarias para las
diferentes actividades.
Moshav ovdim

89

Constituye una forma de colonizacin agrcola intermedia basada en dos principios

fundamentales: el individual y el colectivo. En cuanto al primero, cada aldea est
compuesta por varias decenas de granjas de propiedad nacional, explotadas por
familias. El titular de cada granja tiene el derecho de cultivar los terrenos agrcolas a
su disposicin y organizar el trabajo.

El segundo principio se manifiesta en los

convenios comunes, la cooperacin econmica, la ayuda mutua y la existencia de

instituciones nacionales que promueven la colaboracin entre los mosha'vim. En
concreto, sus principios bsicos son la propiedad nacional de la tierra, el
cooperativismo, la ayuda mutua y el trabajo personal." La vivienda es de propiedad
particular, lo mismo que el comedor; hay servicios mdicos sociales y particulares.
La educacin, as como la produccin, son privadas, pero los medios de produccin
son tanto particulares como colectivos, el trabajo y su organizacin son particulares;
el consumo se realiza mediante cooperativas. Son particulares las adquisiciones, la
propiedad de bienes personales y el dinero; la herencia es familiar, sin divisin de la
tierra; las vacaciones son voluntarias, de acuerdo con las posibilidades; la afiliacin
y retiro son voluntarios; la administracin es autnoma y democrtica; la
remuneracin es la produccin obtenida; adems, existe como sociedad cooperativa
amparada por la ley.
la estructura administrativa del moshav se compone de una asamblea general, un consejo
de administracin, el secretariado interno y el externo, y diversas comisiones.
Moshav shituf
ste es un tipo de colonizacin agraria en el que todo los miembros, propietarios colectivos
de los bienes de la colonia, participan en la administracin, en el trabajo, en la ayuda
mutua y asumen una responsabilidad comn, en tanto que la familia conserva su
existencia unitaria en el marco de un hogar individual donde desarrolla su vida
privada.
La tierra no se halla dividida en parcelas y configura una amplia unidad econmica; su
administracin es similar al moshav ovdim.

Los principios fundamentales son el

trabajo colectivo, vida familiar y consumo particular." La tierra es de propiedad

nacional; la vivienda es familiar, propiedad del moshav; tiene servicios mdicos
90

sociales.

La educacin es colectiva, pero los nios viven con sus familias; las

adquisiciones, el trabajo, su organizacin, la produccin y los medios de produccin

son colectivos; el consumo es cooperativista.

La herencia es del Moshav, que

proporciona un sueldo mensual fijo a los trabajadores de acuerdo con el nmero de

miembros de la Familia; se conceden 10 das de vacaciones con cargo al moshav; la
aflliaciacion y retiro son voluntarios; adems, es una sociedad cooperativista al
amparo de la ley.
Moshav
Aldea de tipo privado, no difiere mucho de las poblaciones rurales existentes en otras
partes del mundo desde el punto de vista de su estructura social, econmica
organizativa." Es la forma de, colonizacin

ms antigua en la historia de la

colonizacin juda en Israel. Establecidos sobre tierras privadas, se basan en el

principio de la granja individual, no se ajustan al principio del trabajo personal, pero
no prohiben el empleo de asalariados en general y judos en particular. Adems, no
exigen a los agricultores organizarse en asociaciones cooperativas para la compra y
venta de sus productos.
No existe lmite alguno para la extensin de la propiedad del agricultor; ste puede
comercializar su produccin con absoluta libertad y no se le exigen demasiados
requisitos para incorporarse a la unidad productiva. En otras palabras: se respetan
los principios de la explotacin privada, matizados con cierto rasgos de
cooperativismo.
Aldea rabe
Suministra cerca de 12% de la produccin agrcola de Israel y se basa por entero en los
principios de la explotacin privada."

91

VI.

EL NUEVO DERECHO AGRARIO.

EL EJIDATARIO Y EL COMUNERO

LA NUEVA LEY AGRARIA

La consecuencia inmediata y lgica de la reforma constitucional que estamos analizando
fue la expedicin de una ley reglamentaria de los nuevos y renovados principios que
rigen la conformacin de la rama jurdica que hemos denominado el nuevo derecho
agrario. Este dispositivo legal fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin el
26 de febrero e febrero de 1992 y entr en vigor al da siguiente bajo el nombre de
Ley Agraria, elemento central del presente estudio.
Iniciativa y proceso legislativo de aprobacin
La iniciativa de ley fue dirigida por el presidente de la Repblica a la Cmara de Diputados
del H. Congreso de la Unin el 7 de febrero de 1992. Destacamos los aspectos ms
importantes de la misma:
Existe amplio consenso en que la situacin del campo mexicano requiere de profundos
cambios para recuperar una dinmica de crecimiento, que permita elevar el
bienestar de los productores y trabajadores rurales para hacer realidad el
compromiso de justicia establecido por el constituyente de 1917 [...] El 14 de
noviembre anunciamos "diez puntos para la libertad y justicia al campo mexicano",
que establecan los compromiso concretos que desde el mbito del Poder Ejecutivo
apoyarn la reforma integral de campo mexicano [...] En mltiples foros recogimos
las propuestas de los campesino Su voz fue escuchada y sus aportaciones
cuidadosamente recogidas [ ...] El debate y el dilogo fueron incorporados en el
proyecto de Ley Agraria que hoy sometemos para reglamentar el artculo 27
constitucional en esa materia [...] La claridad y sencillez que exigieron los hombres
del campo es norma en la presente iniciativa.
92

La respuesta a 11 inquietudes y

demandas campesinas expresadas est incluida cuando corresponde. La ley norma

la accin y comportamiento de los productores rurales. A ellos debe estar dirigida
sin merma en el rigor y la tcnica. sas son las perspectivas de la presente iniciativa
que establece los procedimientos para llevar a la prctica cotidiana aspiracin
compartida por justicia y libertad, para hacer posible una reforma conducida por los
campesinos.
Los campesinos demandan el cambio y la transformacin para mejorar las condiciones de
vida de sus familias [...] La seguridad en la tenencia de la tierra es base y
presupuesto de todos los instrumentos de fomento a las actividades del sector rural.
Sin ella se anulan los esfuerzos de desarrollo.

La inseguridad destruye

expectativas, genera resentimientos y cancela potencialidades.

Esta iniciativa

ofrece seguridad a ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios y la garantiza

mediante un nuevo instrumento de justicia agraria [... ] Esta iniciativa de ley
consolida la obra legislativa de ms de siete dcadas que conform el sistema de
tenencia. Ahora proponemos nuevas directrices en nuestras disposiciones agrarias
y la consolidacin de elementos totales de nuestra tradicin legislativa en materia
agraria, como son el sistema ejidal y comunal de tenencia de la tierra y el combate al
latifundio.

La propuesta que hoy presento a su consideracin procura sintetizar

nuestra rica actividad legislativa en un instrumento sencillo y claro, que mantenga lo

esencial y actualice lo accesorio; la iniciativa de ley, animada por los principios de
justicia y libertad, propone transformar lo que por aos ha sido prctica comn en
derechos [...].
En cuanto a la organizacin interna del ejido, la asamblea, el comisariado y el consejo de
vigilancia ya no se conciben como autoridades en la iniciativa, sino como rganos
de representacin y ejecucin [...] El ncleo de poblacin ejidal [...] requiere abrir la
posibilidad de libre asociacin, tanto hacia su interior, como con terceros [...]
Asimismo permite [...] que los ejidatarios adopten las formas de organizacin que
ellos consideren ms adecuadas [...] la asociacin libre y equitativa, en sus
mltiples versiones, puede ser el gran instrumento del cambio [...] La iniciativa
propone una caracterizacin de las tierras ejidales p
or orden de

proteccin legal. Las que se destinadas al

asentamiento humano son

inalienables, inembargables e imprescriptible[...] Las tierras de uso comn pueden

93

disfrutarse por todos los ejidatarios [...] El precepto constitucional ordena proteger
la tierra de los ejidatarios, lo que debe comenzar por hacer propios y definitivos los
derechos ejidales. En las tareas de regularizacin, el ncleo de poblacin adquiere
el papel preponderante Por su parte, la Procuradura Agraria vigila y previene
abusos, mientras los tribunales agrarios garantizan la legalidad de lo actuado [...]
Las tierras parceladas pueden ser disponibles slo si la asamblea ejidal as lo
determina y bajo un mecanismo de proteccin que ofrezca seguridad jurdica y a la
vez evite abusos. Si no media la voluntad de la asamblea, la proteccin de las
tierras ejidales preserva la inesprescriptibilidad y la inembargabilidad de dichos
derechos [...] la iniciativa protege especialmente a las comunidades indgenas [...]
las comunidades indgenas tienen una naturaleza ms social que econmica, que
slo puede concretarse por la autodeterminacin[...] La proteccin no estara
completa si la iniciativa no estableciera el derecho que asiste a los ncleos de
poblacin para obtener la restitucin de las tierras que les fueren ilegalmente
arrebatadas [...].
Los lmites a la pequea propiedad se preservan. Son expresin de la lucha contra el
latifundio [...] Ninguna forma de propiedad es privilegiada. Todas ellas gozarn de
respeto y proteccin constitucional. La iniciativa reconoce la necesidad de promover
la capitalizacin de las pequeas propiedades, como una forma adicional de
fomentar el crecimiento de la produccin rural [...] La iniciativa combate el latifundio,
como un fenmeno de concentracin nocivo, y presume su existencia cuando han
sido rebasados los lmites de la pequea propiedad o los impuestos a las
sociedades mercantiles y civiles.

La sancin al latifundio queda en manos, por

disposicin constitucional y con excepcin de los excedentes de las sociedades y las

tierras ejidales, de las entidades federativas [...] La iniciativa recoge la preocupacin
de que, a travs de mecanismos de piramidacin, las sociedades se utilicen como
medios para la acumulacin de tierras, por lo que las condiciona a la observancia de
estrictos mecanismos preventivos[...].
Una de las propuestas ms relevantes fue la creacin de un rgano de procuracin de
justicia agraria [...] la Procuradura defender los intereses de los hombres del
campo y los representar ante las autoridades agrarias [...] Se promueve la
instauracin de tribunales agrarios en todo el pas. Llevar la justicia agraria al ms
alejado rincn de nuestro territorio es objetivo primordial de esta iniciativa de ley.
94

Buscamos que prevalezca la sencillez y la claridad en los procedimientos de justicia

agraria.
Es importante tornar en cuenta las consideraciones planteadas para encontrar el exacto
sentido de la ley.

95

CONCEPTOS
Ejidatario.- es todo hombre o mujer titular de derechos ejidales (art. 12). Comunero lo es
respecto de derechos comunales.

No ha existido una gran preocupacin en el

transcurso del tiempo por definir el concepto de ejidatario y comunero. Sin embargo,
cuando la ha habido, la definicin se ha centrado en la persona moral de la cual
forman parte los individuos.

La Ley Agraria, como ya citamos, slo lo seal

escuetamente; el caso del comunero no fue tratado, por lo que podemos afirmar que
ste ser todo hombre o mujer titular de derechos comunales.
El ejidatario lo es por el hecho de formar parte de un ncleo de poblacin ejidal y ser titular
del o de los derechos que el mismo le confiere. El comunero goza de dicha calidad
por pertenecer al ncleo bajo el rgimen comunal, detentando las prerrogativas que
por tal motivo le corresponden.
CAPACIDAD AGRARIA INDIVIDUAL
Esta capacidad se adquiere cuando se satisfacen los requisitos que la ley y las
disposiciones internas de los ejidos y comunidades establecen y que permiten ser
sujeto de derechos agrarios individuales, tratndose de personas fsicas.
Hemos de entender que dichos requisitos debern estar presentes como elemento
existencias para los ncleos de poblacin; esto es, que tiene que ser satisfechos
antes de la constitucin del ejido y comunidad. Adems, debern conservarse para
evitar la prdida de su carcter de tal.
La Ley Federal de Reforma Agraria impuso numerosas exigencias al respecto: para contar
con capacidad individual se requera ser -mexicano por nacimiento, mayor de 16
afios, residir en el poblado, trabajar habitualmente la tierra, adems de ciertas
limitaciones de capital y patrimonio, etctera (art. 200 I,FRA).

Para gozar de

capacidad colectiva se exiga la preexistencia de seis meses del poblado, un mnimo

de capacitados y otros (arts. 195 a 198 LFRA).

96

Como podemos ver, el tema de la capacidad agraria tiene una connotacin global, en la que
no se entiende la individual sin la colectiva y viceversa. La existencia de una sin la
otra no permite la constitucin de un ejido o comunidad, y por ende, el ejercicio de
los derechos agrarios que de ellos se derivan. Para efectos prcticos y sistemticos
del presente trabajo, ambos temas se vern por separado.
La nueva legislacin agraria signific un cambio radical, ya que el reconocimiento de la
capacidad agraria individual depende de la ley y de la decisin colectiva de los
ejidatarios, porque sern stos quienes sealarn los requisitos que consideren
necesarios para admitir nuevos miembros de acuerdo con su realidad y
circunstancias en sus reglamentos interiores (art. 10).

La ley seala requisitos

especficos, bsicos e indispensables (ara. 15), mientras que los acordados por el
ejido tienen carcter secundario.
Los requisitos bsicos son contar con la nacionalidad mexicana, ser mayor de edad y
avecindado de] ejido. El primero de ellos es absolutamente obligatorio, en tanto que
el segundo puede ser obviado en el caso de tener familia a cargo o ser heredero de
ejidatario (art. 15, frac. l).

El tercero tambin se excepta cuando se trata de

heredero, pero, adems, es alternativo al cumplimiento de otras exigencias

contempladas en el reglamento interno (art. 15). De lo anterior se desprende que
para ser ejidatario es indispensable contar con la nacionalidad mexicana, ser Mayor
de edad avecindado o cumplir los casos de excepcin previstos, como ser
responsable de familia o sucesor de derechos ejidales. En otras palabras, el ncleo
de poblacin no podr soslayar esta exigencia general, ya que hacerlo implicar ua
violacin a la ley.
En relacin con los requisitos secundarios, que hemos llamado as nicamente en razn de
que aparecen en segundo lugar, bien podran ocupar el primer sitio en virtud de su
importancia. En efecto, la nueva ley reduce al mximo los requisitos para obtener la
capacidad agraria individual, desechando los elementos de radicacin, ocupacin,
patrimonio, antecedentes penales y de haber sido ejidatario que estableca el
artculo 200 de la ley abrogada. En la Ley Agraria, los requisitos secundarios son
determinados por el reglamento interno del ejido (ya que se seala como
alternativo), sin imponer limitaciones, por lo cual podr incluirse en l cuanto
97

requisito y modalidades desee el ncleo de poblacin, slo respetando los requisitos

bsicos para acatar de esta manera la ley.
Como ejemplo podemos mencionar que un ejido podra exigir a quienes aspiren a
incorporarse cierta cantidad en efectivo o en especie, o la prestacin de
determinados servicios, o contar con una profesin y mil cosas ms, incluyendo la
anulacin del requisito de vecindad. Esta modificacin otorga mayor flexibilidad a la
conformacin interna de los ejidos, evita la generacin de innumerables conflictos y
permite una mayor circulacin de los derechos agrarios en favor de quienes estn
realmente interesados, incorporando a terceros que puedan generar beneficios a la
explotacin (incrementar inversiones) o servicios (asesora agrcola, ganadera, etc.).
DERECHOS AGRARIOS INDIVIDUALES
Son aquellos derechos cuyo ejercicio corresponde a los ejidatarios que, como vimos, son
los hombres y mujeres titulares de dichos derechos agrarios (art. 12).
Estos derechos son bsicamente los siguientes: a) uso y disfrute de su parcela, incluyendo
su disposicin, con las limitaciones propias de esta modalidad; b) uso y disfrute de
las tierras de uso comn y su disposicin, en los trminos de ley ; e) el de la
sucesin; d) participar en la asamblea (art. 22) ; e) votar y ser votado (arts. 37 y 38);
f) recibir certificado parcelario y de derechos sobre tierras de uso comn; g) aquellos
que el reglamento interno otorgue (este aspecto se tratar en el captulo
correspondiente), y h) en caso de que sea posible, recibir gratuitamente un solar en
la zona urbana (art. 68).
Bienes materia de derechos individuales
Con el objeto de evitar confusiones respecto de los bienes materia de derechos agrarios,
debemos precisar que los derechos agrarios se conforman como mnimo por dos
elementos disfrutables en forma independiente uno del otro: el solar urbano, la
parcela y las tierras de uso comn (por supuesto, cuando stas existan).

98

Calidad de ejidatario.
Adquisicin y acreditacin.
La calidad de ejidatario se adquiere por reconocimiento de asamblea (art. 23, frac. II), por
enajenacin legal de derechos parcelarlos (art. 80) o mediante resolucin
jurisdiccional del tribunal agrario.

Esta calidad se acredita con el certificado

parcelario o el de derechos comunes (art. 56, frac. III), o con la sentencia del tribunal
agrario (art. 16), de lo que se desprende que en los dos primeros casos no ser
suficiente el acuerdo de asamblea para perfeccionar dicho carcter, sino que se
deber continuar con el procedimiento de inscripcin del acuerdo ante el Registro
Agrario Nacional para que expida los certificados correspondientes (arts. 80 y 152).
Prdida
Se pierde la calidad por la cesin legal de los derechos parcelarios y comunes (tierras de
uso comn), por renuncia a estos derechos, por prescripcin negativa (art. 20) y por
sentencia del tribunal agrario competente.
Cesin de derechos parcelarlos y de uso comn
Encontramos los siguientes supuestos : cesin de los derechos tanto de la parcela como
del uso comn, con lo que se pierde la calidad de ejidatario; cesin de derechos
sobre las tierras de uso comn, no de la parcela, con lo cual no se pierde la calidad
de ejidatario; finalmente, cesin de los derechos de la parcela y no los del uso
comn, circunstancia no prevista por la ley, pero que por interpretacin tampoco
deber significar la prdida del carcter de ejidatario, ya que la ley otorga
independencia a ambos derechos (art. 60). La cesin de derechos parcelarlos es
posible en cualquier forma, siempre que medien determinados requisitos que la
nueva ley exige, con lo cual se configurara precisamente el calificativo de "cesin
legal" (vase cap. 7, Transmisin interna de parcelas) que origina la prdida de la
calidad de ejidatario (art. 20, frac. l).
Renuncia de los derechos agrarios
La renuncia a los derechos agrarios, seala la ley, (art. 20, frac. II), significa su cesin en
favor del ncleo de poblacin, situacin que se antoja utpica especialmente debido
99

a la conformacin del nuevo esquema jurdico que rige la propiedad social, ya que
es lgico que el titular interesado en renunciar a sus derechos preferir cederlos a
terceros y obtener cierto beneficio, por nfimo que sea. De hecho, exista la renuncia
bajo el rgido sistema anterior, que no permita la libre trasmisin de estos derechos,
con lo cual en ciertos casos poda llegar a ser conflictivo para el titular, como en el
caso de quien adquira carcter de ejidatario en dos poblaciones, lo que estaba
prohibido. En este supuesto, la renuncia a uno de los derechos solucionaba el
conflicto de doble titularidad.
Prescripcin adquisitiva
Es un medio para alcanzar la calidad de ejidatario, con antecedentes en la legislacin
anterior, en donde la simple posesin de una parcela por un mnimo de dos aos
consecutivos permita al poseedor aspirar a convenirse en ejidatario titular, siempre
que obtuviese el acuerdo favorable del ncleo de poblacin y su respectiva
propuesta a la autoridad, para su reconocimiento por resolucin de la Comisin
Agraria Mixta, hubiere o no conflicto.
En efecto, la ley derogada (art. 52 LFRA) impona la imprescriptibilidad de los derechos
sobre bienes agrarios, agregando que las unidades parcelaras adjudicadas a cada
ejidatario o comunero nunca dejaran de ser propiedad del ncleo de poblacin,
razn por la cual estos derechos individualizados no podan ser adjudicados a
terceros por la simple posesin y sin el consentimiento de la asamblea general. las
resoluciones de la comisin agraria mixta en estos casos, sea que se tratare de
conflictos parcelarlos o de privaciones de derechos agrarios, fueron muy
cuestionadas porque decidan sobre la titularidad de estos derechos sin el
consentirniento del ejido, no obstante que stos nunca haban dejado de ser
propietarios originales, que no exista la figura de la prescripcin y que la ausencia
de heredero o sucesor legal daba el carcter de vacante al derecho y, en
consecuencia, deba quedar a disposicin del poblado.
Sin embargo, al establecer la prescripcin, el derecho agrario proporciona un nueva
muestra de la adopcin de principios del derecho civil. En efecto, recordemos que la
prescripcin positiva es precisamente la adquisicin de bienes en virtud de la
posesin (art. 1136 del Cdigo Civil para el Distrito Federal).
100

La nueva Ley Agraria establece (art. 48) que operar la prescripcin en favor de que
hubiere posedo tierras ejidales bajo el concepto de titular de derechos de ejidatario,
de manera pacfica, continua y pblica durante un periodo de cinco ao si la
posesin es de buena fe, o de 10 si fuera de mala fe. Si realizamos un anlis
comparativo con la ley civil (arts. 1151 y 1152), resulta evidente que se trata de los
mismos requisitos para que la posesin surta efectos prescriptivos.
Ello constituye un regreso a los principios del derecho civil, lo cual resulta
congruente con el nuevo derecho agrario, ya que evitar la proliferacin de
circunstancias potencialmente colectivas. Resulta obvio que la posesin de una
parcela por cinco aos, sin reclamos que la interrumpan de parte de quien pudieran
tener derecho a reclamarlas, significa desinters de su parte y al mismo tiempo
inters del poseedor. Lo mismo sucede en el caso de la posesin de mala fe. Ello
es una clara muestra de que el derecho, y en especial el derecho civil, encuentra
sustentado en principios elementales de sentido comn.
Cabe sealar que la interrupcin del plazo para que opere la prescripcin solo se podr
efectuar por medio de la presentacin de demanda por la parte interesa ante el
tribunal agrario o de la denuncia ante el Ministerio Pblico por despojo, tal suerte
que no bastarn los trmites o gestiones de carcter administrativo que realicen ante
instancias diferentes, como gobernadores, ayuntamientos, partido organizaciones
polticas.
Ahora bien, conforme a diversos precedentes jurisprudenciales, el plazo para que se
perfeccione la prescripcin deber ser contabilizado a partir de la entrada vigor de la
Ley Agraria (27 de febrero de 1992), evitando de esta manera darle efectos
retroactivos en perjuicio de terceros.'
La legislacin derogada sealaba que tambin seran causales de privacin los derechos
ejidales y comunales (excepto los del solar en la zona urbana) la falta de explotacin
de la unidad de dotacin por dos aos consecutivos o ms (art. 85, I LFRA), destinar
los bienes ejidales a fines ilcitos (frac.III) y ser condenado por sembrar o permitir la
siembra de estupefacientes en la parcela o bienes de uso comn (fracc. VI).
101

Conforme a la nueva ley, estas disposiciones ya no sern causas para la prdida del
carcter de ejidatario, por lo que todo titular de derechos agrarios tiene la libertad de
explotar o no su parcela. Adems, en el caso de explotacin ilcita se estar sujeto a
la aplicacin de las sanciones que en materia penal correspondan para el tipo de
delito que resulte, incluyendo el decomiso de la unidad parcelaria como instrumento
del delito.
Sentencia del tribunal agrario
Tribunal agrario competente emita sentencia que implique la prdida de los derechos
parcelarlos de un ejidatario por haber operado la prescripcin o cualquier otra razn,
as como el caso del decomiso de dicha unidad parcelaria ordenado por un juzgado
competente, ya sea porque fue encontrado culpable su titular de destinarla a fines
relacionados con el narcotrfico o cualquier otro ilcito, implicar forzosamente la
prdida de la calidad de ejidatario, ya que sera aberrante que despus de haber
sido privado de los derechos parcelarlos mantuviera su lugar como miembro del
ncleo de poblacin. En consecuencia, se deber agregar a la ley una nueva causa
de prdida de la calidad de ejidatario: en el caso de que un tribunal competente
resuelva la privacin de los derechos sobre la unidad parcelaria. Por supuesto, es
importante recordar que la calidad de ejidatario subsistira en el caso de que los
derechos sobre las tierras de uso comn no hubieren sido trasmitidos, precisamente
porque los bienes materia de derechos agrarios individuales se disfrutan por
separado.
Por otro lado, la ley no prev qu el caso de la "cesin ilegal" -aquella que se hiciere en
violacin a los requisitos legales- acarree la prdida de la calidad mencionada. Ello
no deja ms alternativa al receptor de los derechos parcelarlos que esperar a que
opere la prescripcin adquisitiva, cinco o diez aos si es de buena o de mala fe,
para obtener dicha calidad, tiempo durante el cual podr ser sometido a toda suerte
de controversias, incluso de parte del mismo cedente, quien de antemano sabe que
conserva su calidad de ejidatario por no estar perfeccionada la cesin. Creemos
que la prdida del carcter de ejidatario del que cede sus derechos aun ilegalmente,
debe estar incluida en la ley.

102

Con ello, tambin se abre la perspectiva de proceder a la privacin de derechos agrarios

mediante el juicio agrario correspondiente, que inicie el cesionario beneficiado o, en
su caso, los familiares del cedente para reclamar el derecho del tanto. Esto significa
que la sentencia del tribunal agrario competente tambin constituye un medio para
perder los derechos agrarios.
El uso, disfrute y disposicin de parcela y de las tierras de uso comn.
A partir de la asignacin, el ejidatario tiene derecho de obtener los frutos y
aprovechamientos que desee de su parcela, por s mismo o por medio de terceros,
que pueden no ser familiares e incluso trabajadores asalariados, a diferencia de la
legislacin anterior que lo prohiba. Los mecanismos para obtener dichos beneficios
tambin fueron ampliados, como veremos ms adelante, al igual que la posibilidad
de que los derechos agrarios y la parcela misma puedan ser enajenados a terceros.
Lo mismo acontece con los bienes de aprovechamiento comn, aun cuando se limita
a la parte proporcional que le pueda corresponder y contando con la aprobacin
general, en cuyo caso se debern tomar en cuenta los efectos correspondientes.
Recordemos que los derechos relativos a la parcela y a las tierras de aprovechamiento
comn pueden ser usados, disfrutados y trasmitidos en forma independiente el uno
del otro y no se perder la calidad de ejidatario si se enajena cualquiera de ellos,
sino slo cuando tenga lugar la cesin de los dos (art. 60).

La sucesin
El derecho de sucesin se adquiere mediante dos formas: la legtima y la testamentaria. El
ejidatario tiene derecho a escoger entre una u otra, atendiendo a su decisin de
testar. La sucesin legtima se configura cuando no existe testamento agrario o los
sucesores designados estn imposibilitados material o legalmente, por lo que la
adjudicacin de los derechos agrarios se somete al orden de preferencia establecido
por la ley. Por su parte, la sucesin testamentaria tiene lugar cuando sta se sujeta
a la voluntad expresa del titular por medio del testamento agrario.

103

El testamento agrario o lista de sucesin (art. 17) no tiene una forma especial, por lo que
bastar que se exprese por escrito la voluntad del testador respecto de quienes
deban sucederle a su fallecimiento, por lo cual, incluso puede establecer un orden
de preferencia. La nica limitacin para designar a los posibles sucesores es que
stos renan el requisito primario mnimo de la capacidad agraria individual, es decir
que sean mexicanos y los requisitos secundarios que determine el reglamento
interno; los requisitos de mayora de edad y de avecindamiento no se aplican por ser
la sucesin el caso de excepcin que prev la Ley Agraria (art. 15, frac. l). Como
nica formalidad, la ley exige que el testamento debe depositarse en el Registro
Agrario Nacional o ser pasado ante fedatario pblico. Por otro lado, el testador
tendr la facultad de modificar su voluntad cuantas veces lo desee, en cuyo caso
prevalecer el ltimo testamento o lista de sucesin.
En el caso de sucesin legtima, el orden de preferencia (art. 18) para la adjudicacin de los
derechos agrarios est encabezado por el cnyuge, concubina o concubinario,
seguido por uno de los hijos, ascendientes y cualquier otra persona que dependa
econmicamente del de cujus. En el caso de no existir sucesores, ser el propio
ejido el que se beneficie, ya que los derechos agrarios debern venderse al mejor
postor, correspondindole el importe de la venta (art. 19). Si existen dos o ms
derechosos a heredar, debern convenir entre ellos a quin le corresponder el
derecho agrario en un plazo de tres meses a partir del fallecimiento del titular, ya que
de lo contrario el tribunal agrario proveer su venta y el reparto proporcional del
producto entre aquellos derechosos (art. 18).
En el caso de que el sucesor sea alguien que hubiera dependido econmicamente del
ejidatario titular, se cometi el mismo error que exista en la ley derogada, ya que el
texto prcticamente no cambi: en los hechos, esta disposicin ha generado
innumerables controversias porque la interpretacin indica que se refiere a personas
que recibieran el sostn econmico, en dinero o especie, para vivir, como podra ser
el caso de los entonados o hijastros. Sin embargo, existen otras interpretaciones,
por ejemplo si se debe exigir que el beneficiaria viva en el domicilio del ejidatario o,
en el caso ms frecuente, que el sostenimiento econmico sea en sentido inverso,
esto es, que un tercero solvente las necesidades del ejidatario, que lo recibe por
razones de vejez, enfermedad o simple retiro de la vida activa. Con gran frecuencia
104

estos benefactores no son familiares pero merecen la estimacin del titular, quien,
no obstante, no les trasmite los derechos agrarios por la natural desconfianza de
que ello implique perder tales favores, lo cual tambin sucede.

En estos casos

debi contemplarse la casustica para evitar interpretaciones antagnicas Por el

momento, la solucin ms adecuada ser aquella que d prioridad a la sucesin
testamentaria en detrimento de la legtima, cuando ello sea posible.
AVECINDADOS
La legislacin derogada otorgaba a los peones o trabajadores de las haciendas los mismos
derechos para recibir tierras que a cualquier otro campesino solicitante, previa
acreditacin de los requisitos de capacidad individual, adems de residir dentro del
radio legal de afectacin (art. 202 LFPA).

La nueva ley concede a quienes

denomina avecindados ciertos derechos bajo exigencia de reunir requisitos

equivalentes a la capacidad agraria individual: ser mexicanos, mayores de edad, con
residencia mnima de un ao en las tierras del ncleo de poblacin y contar con el
reconocimiento de la asamblea o del tribunal agrario competente, en cuyo caso
pueden aspirar a ser incorporados al ejido (art. 13).
En sta una nueva figura en el derecho agrario, ya que no haba considerado a dichos
residentes sujetos de reconocimiento formal por el poblado o por la autoridad
jurisdiccional de la materia la ley les confiere determinados derechos que aunque no
estn calificados expresamente como agrarios pueden considerarse como tales. No
podra ser de otro modo, ya que, en primer trmino, les otorga la posibilidad de
ejercitar la accin de reconocimiento de tal carcter ante el tribunal agrario (accin
agraria genrica) (art. 13), adems de las acciones procesales que impliquen
materia agraria. Ms an ratifica los derechos de los avecindados al sealar que la
Procuradura Agraria asumir su defensa (art. 135) y que los tribunales agrarios
unitarios son competentes para reconocer sobre controversias de avecindados entre
s o con ejidatarios, comuneros y posesionarios, as como de las omisiones de la
Procuradura Agraria que les causen perjuicio. Por ello, no cabe duda de que el
avecindado que rene los requisitos y es reconocido por la asamblea, goza de
derechos agrarios especiales, bsicamente, los siguientes: que el carcter de
avecindado es requisito para adquirir la calidad de ejidatario (art. 15, frac. ll); la
preferencia que junto con otros ejidatarios tiene para comprar derechos agrarios
105

provenientes de un titular fallecido sin que existan sucesores (art. 19); derecho a
participar en la junta de pobladores del ncleo de poblacin, as como en la
elaboracin de su reglamento (art. 41); ubicacin en el tercer y quinto lugar del
orden de preferencia para recibir tierra de uso comn del ncleo de poblacin, en el
caso que la asamblea hubiere acordado su parcelamiento (especficamente quien
hubiere demostrado notoria dedicacin y esmero o que hubiere mejorado la tierra en
cuestin con su trabajo e inversin, o simplemente que hubieren trabajado la tierra
por un mnimo de dos aos) (art. 57 fracs. II y lll); derecho a participar en la unidad
productiva para el desarrollo integral de la juventud que se establezca en el ncleo
de poblacin (art. 72); derecho a adquirir los derechos parcelarlos de ejidatarios del
mismo ncleo de poblacin, previa acreditacin de los requisitos de validez (art. 80);
finalmente, los aspirantes a recibir la calidad de avecindado tienen derecho a
adquirir un solar de los excedentes en la zona de urbanizacin del poblado (art. 68).
POSESIONARIOS
Son las personas que tienen en posesin parcelas ejidales y que pueden estar o no
reconocidas como ejidatarios. Pueden adquirir la titularidad de los derechos sobre la
parcela por el reconocimiento que haga la asamblea o por prescripcin positiva.
Podrn tener este carcter quienes al menos renan los requisitos de la capacidad
individual, por razn de equidad con los avecndados y los mismos ejidatarios o
comuneros; por el mismo motivo, tambin los ejidatarios y comuneros podrn aspirar
a este reconocimiento tanto en su propio ncleo de poblacin como en otros. Este
reconocimiento slo opera respecto de parcelas y no as sobre las tierras de
asentamiento humano ni de las tierras de uso comn, debido a sus caractersticas
de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad (arts. 64 y 74).
El carcter de posesionario es reconocido por cualquiera de tres instancias:

a)

Mediante acuerdo de la asamblea general del ejido, cuya finalidad especifica es la

de regularizar esta tenencia de la tierra; en este caso, la asamblea deber
celebrarse con los requisitos de instalacin y resolucin legal sealados para los
casos especiales (art. 23, VII y 36 RLA).

El reconocimiento al carcter de

posesionario no necesariamente implica el transcurso del plazo para la prescripcin

106

adquisitiva y tendr plena validez si no existe inconformidad del ncleo de poblacin

o terceros con inters jurdico, si se hubiere violado el procedimiento respectivo.

b)

Por resolucin definitiva de la comisin agraria mixta local, como consecuencia de

dos tipos de procedimiento: por un lado, el de privacin de derechos agrarios
individuales, que lleva aparejado el reconocimiento del "nuevo adjudicatario", o sea
de quien sustituye al titular que resulta privado y que hubiere demostrado merecer
dicha adjudicacin precisamente por virtud de la posesin que ejerci en la parcela
(art. 426 LFPA) (vase cap. 4, Suspensin y privacin de derechos agrarios); y
tambin por virtud de resolucin en el caso de conflictos intemos de los ejidos, que
diriman controversias sobre la posesin y goce de las unidades individuales de
dotacin (art. 434 LFRA) (vase cap. 4, Conflictos intemos en ejidos comunidades).

c)

Finalmente, por resolucin dictada en juicio agrario ante los tribunales unitarios
agrarios, medio al cual se deber acudir cuando no resulte factible la instancia de la
asamblea y exista controversia que dirimir, sea con ejidatarios, comuneros, otros
posesionarios, avecindados o cualquier otro tercero interesado, as como con los
rganos del ncleo de poblacin (art.18, frac.VI LOTA); el caso ms especfico es el
de la prescripcin adquisitiva.

El reconocimiento de posesionarios deber inscribirse en el Registro Agrario Nacional, el

que ha de expedir el certificado correspondiente (art. 36 RLA); los posesionarios
tendrn exclusivamente los derechos de uso y disfrute sobre la parcela de que se
trate, sin incluir ningn otro adicional sobre otras tierras o bienes; lo contrario
requerir sealamiento expreso por la asamblea o resolucin (arts. 36,37 y 40 RLA).

107

VII. EL EJIDO Y LA COMUNIDAD

CONCEPTOS
Es indispensable desarrollar, aunque sea brevemente, un somero anlisis de las figuras del
ejido y de las comunidades a fin de precisar el objeto de nuestro estudio y dejar
claramente definida su materia.
Al respecto, existen tantos conceptos como estudiosos en la materia, por lo que slo
citaremos la definicin oficial.

Mario Ruiz Massieu nos remite al documento

presentado por Mxico en la Segunda Conferencia Mundial de la Reforma Agraria

Rural celebrada en la sede de la FAO en Italia, publicado en 1979, donde se seala
que:
[...]el ejido es una sociedad de inters social; integrada por campesinos mexicanos por
nacimiento, con un patrimonio social inicial constituido por las tierras, bosques y
aguas que el Estado les entrega gratuitamente en propiedad inalienable,
intransmisible, inembargable e imprescriptible; sujeto su aprovechamiento y
explotacin a las modalidades establecidas en la ley, bajo la orientacin del Estado
en cuanto a la organizacin de su administracin interna, basada en la cooperacin
y la democracia econmica, y que tiene por objeto la explotacin y el
aprovechamiento integral de sus recursos naturales y humanos, mediante el trabajo
personal de sus socios en su propio beneficio. Asimismo, la comunidad es el ncleo
de poblacin con personalidad jurdica y es titular de derechos agrarios, reconocidos
por resolucin presidencial restitutorio o de confirmacin, sobre sus tierras, pastos,
bosques y aguas, y como unidad de produccin cuenta con rganos de decisin y
ejecucin y control, que funcionan de acuerdo a los principios de democracia
interna, cooperacin y autogestin conforme a sus tradiciones y costumbres.
Como es fcil concluir, a la luz de las reformas constitucionales y la conformacin del nuevo
derecho agrario los conceptos oficiales antes vertidos estn muy distantes de la
realidad.

En consecuencia, intentaremos describir, ms que definir, estas dos

figuras tomando los elementos bsicos de los anteriores conceptos y los principios
plasmados en el nuevo artculo 27 constitucional. El ejido es una sociedad de inters
108

social integrada por mexicanos con personalidad jurdica y patrimonio propio

constituido por las tierras, bosques y aguas que les han sido dotadas o que hubieren
adquirido por cualquier otro ttulo, sujeto su aprovechamiento, explotacin y
disposicin a las modalidades establecidas por la ley, cuya organizacin y
administracin interna se basa en la democracia econmica y en el respeto a los
derechos individuales. Su principal objetivo es la satisfaccin de las demandas de
sus integrantes mediante el aprovechamiento del potencial y aptitud de las tierras
que cultiva.
Las comunidades son los ncleos agrarios con personalidad jurdica y patrimonio propio
constituido por las tierras, bosques y aguas que les hubieren sido reconocidas,
restituidas o convertidas, las cuales, desde su constitucin, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, respecto de aquellas que conserven el estado
comunal de explotacin y aprovechamiento.

Por otra parte, su organizacin y

administracin interna es regulada por la ley y la costumbre.

Las comunidades

pueden ser agrarias o indgenas segn su integracin tnica, teniendo estas ltimas
una proteccin jurdica especial (vase Comunidades ms adelante).
CAPACIDAD AGRARIA COLECTIVA
Esta aptitud se requiere expresamente para constituir ejidos voluntarios (art. 90) y
comunidades, ya sea por la via del reconocimiento o de la restitucin, mediante la
aplicacin supletoria del artculo 107 de la ley. En el primer caso se exige un mnimo
de 20 individuos que renan los requisitos de capacidad agraria individual, que
aporten tierra, que cuenten con un proyecto de reglamento interno que se haga
constar en escritura pblica y que sta sea inscrita ante eI Registro Agrario Nacional,
momento en el cual queda debidamente constituido (art. 91). En el segundo caso,
interpretamos que slo se exige el mnimo de 20 personas con capacidad individual,
la elaboracin de los estatutos y la acreditacin de la explotacin comunal cuando
de reconocimiento se trate, en la va de jurisdiccin voluntaria, o de la forma y
tiempo del despojo, cuando lo sea por restitucin, mediante el juicio agrario.
Como es fcil observar, en el caso del ejido, la capacidad agraria colectiva se reduce hasta
equipararse a la necesaria para constituir la sociedad mercantil o civil, con un
109

nmero mnimo de socios, un patrimonio determinado, un objeto social y estatus

(contenidos en el reglamento interno), los cuales deben ser inscritos en el Registro
Agrario Nacional (art. 92). En resumen, se denota inters por adecuar el sistema
agrario nacional al rgimen de la propiedad social, los lineamientos ms cercanos a
los principios del derecho civil y mercantil.
En este aspecto, la interpretacin del precepto puede generar controversias.

El primer

requisito exige 20 o ms individuos, mientras que el segundo impone que debern

aportar tierras. Ello nos puede llevar a pensar que cuando menos en el momento de
la constitucin, todos los participantes debern contribuir con tierras, lo cual no
debera ser regla; por el contrario al superar el mnimo de 20 personas podra
admitirse que las siguientes se incorporaran al naciente ejido sin cumplir con ese
requisito y aportando slo sus servicios, lo cual sera lgico si consideramos a
quienes aportan tierra como socios capitalistas y a quienes aportan trabajo como
socios industriales que prestaran servicios de asesora, gerencia, administracin y
otros.
En todo caso, tal posibilidad deber especificarse en el reglamento interno, que para evitar
esta complicacin puede prever precisamente el procedimiento y requisitos para la
inclusin de nuevos miembros, como vimos antes.

Slo debern exigirse los

requisitos primarios que la ley seala, por lo que el reglamento debera adecuarse a
este aspecto.
Finalmente, no existe limitacin alguna para que cualquier persona pueda tener intereses
en el campo sujeto al rgimen de la propiedad social, bajo una estructura jurdica
que puede presentar ventajas de diversas clases, como fiscales, crediticias y de
asesora tcnica.
TIPOS DE EJIDOS
De acuerdo con la calidad y el tipo de tierras de su explotacin, encontramos ejidos
agrcolas, ganaderos y forestales. La Ley de Reforma Agraria los seala en sus
artculos 131, fraccin IV y 225. De acuerdo con el rgimen de explotacin tenemos
los siguientes:
Ejidos parcelados (explotacin individual)
110

Son aquellos que por resolucin presidencial o por acuerdo de asamblea mantienen un
rgimen de explotacin individualizada mediante la parcelacin de las tierras
dotadas. Estn organizados sobre el reparto interno de la tierra del ncleo a cada
uno de sus miembros, con el fin de definir y separar porciones geogrficas llamadas
unidades individuales de dotacin o parcelas, independientes unas de otras.
Cabe mencionar que al inicio del reparto agrario tuvo lugar la determinacin del rgimen
individual por la va de la resolucin presidencial, circunstancia que cambi
posteriormente.
Ejidos colectivos (explotacin colectiva)
Este rgimen naci formalmente con el decreto del 6 de octubre de 1936, que puso fin al
concepto de parcela para generar el establecimiento legal del rgimen de
explotacin colectiva.
Los ejidos colectivos son los constituidos bajo este rgimen por resolucin presidencial o
por acuerdo de asamblea, cuya explotacin y aprovechamiento se efecta mediante
la participacin colectiva de los integrantes del ncleo, correspondindole a cada
ejidatario la proporcionalidad de los frutos que al efecto se decida.
Es necesario precisar que ambos regmenes, parcelado y colectivo, subsisten luego del
cambio de la ley, ya que as les corresponde por razn de preexistencia.

Sin

embargo, segn los nuevos lineamientos en la materia, se concede libertad absoluta

para que los ejidos ya constituidos o de nueva creacin adopten el sistema de
explotacin que mejor se acomode a sus circunstancias, sin ms limitacin que la
obligacin de acordarlo por medio de la asamblea general.
Derechos agrarios colectivos
Prcticamente corresponden a las facultades de la asamblea. (Para la ampliacin del tema
vase Competencia, ms adelante.)
Bienes materia de derechos agrarios colectivos

111

Dentro de este rgimen se encuentran las tierras para el asentamiento humano, excepto los
solares adjudicados, as como el dominio de las tierras de uso comn y las aguas de
aprovechamiento colectivo.
ORGANOS INTERNOS DE REPRESENTACION Y EJECUCION
Conforme lo seala la propia iniciativa de ley, la organizacin interna ejidal mantiene el
esquema anterior, integrado por la asamblea general, el comisariado ejidal y el
consejo de vigilancia (art.21). Sin embargo, estos organismos sufren una
significativa transformacin, ya que pierden su carcter de autoridades internas(art.
22 LFRA) para convertirse en rganos de representacin y ejecucin, gestores y
ejecutores de las decisiones de la asamblea.
Asamblea
Es el rgano supremo del ejido, en el que participan todos los ejidatarios. Por ello, con el
objeto de llevar un control actualizado y contable en su conformacin, se establece
la obligatoriedad de llevar un libro de registro de los integrantes del ncleo de
poblacin bajo la responsabilidad directa del comisariado ejidal y la supervisin de la
propia asamblea (art. 22). Esta exigencia obedeci a la intencin de prevenir los
conflictos que se producan sobre la existencia o no del qurum legal de las
asambleas, determinante para tomar decisiones trascendentales en la vida del ejido.
Estas disputas obligaban a realizar prolongados trmites ante la autoridad agraria
para obtener constancias sobre los ejidatarios que podan participar en la asamblea,
con el consiguiente retraso en la toma de los acuerdos vitales.
El citado libro de registro, a cargo del comisariado ejidal, ha de tener, cuandc menos, dos
secciones: de ejidatarios y de derechos.

Esta ltima debe contener todo lo

relacionado con los solares, las tierras de uso comn y las enajenaciones y actos
jurdicos sobre los derechos ejidales en general, incluyendo las notificaciones para el
ejercicio del derecho al tanto. De manera voluntaria, por decisin de la asamblea,
tambin puede contener las secciones especiales de poseedores reconocidos y de
asignacin de derechos sobre tierras ejidales a personas que no sean ejidatarios
(art. 1 7 R).

112

Agregaremos que desaparece la modalidad de la asamblea de balance y programacin (art.

27 LFRA). Aunque la ley no lo especifica, en nuestro concepto solo subsisten la
asamblea general ordinaria y la extraordinaria: la primera se debe celebrar conforme
al mnimo que la ley o el reglamento interior indiquen (cada seis meses o lo previsto
por el mismo ncleo), mientras que la segunda se celebrar citando el asunto a
tratar as lo requiera porque no pueda esperar a la ordinaria.
Periodicidad
La asamblea se deber celebrar, como mnimo, cada seis meses. Los plazos superiores a
este mnimo debern ser determinados por el reglamento interno o la costumbre (art.
23). Como ya se mencion, la asamblea que consideramos extraordinaria podr
celebrarse en cualquier momento, de acuerdo con el asunto que la requiera.
Competencia
Es competencia exclusiva de la asamblea: I. formar y modificar el reglamento interno; II.
aceptar y separar e.jidatarios, as como sus aportaciones; III. informarse del
conmisariado ejidal y del consejo de vigilancia, as como su eleccin y remocin (art.
40); IV. cuentas y balances, aplicacin de recursos econmicos, y otorgacin de
poderes y mandatos; V. aprobacin de contratos y convenios para el uso y disfrute
de las tientas de aprovechamiento comn por terceros; VI. distribucin de las
ganancias, producto de las actividades del ejido; VIl. sealamiento y delimitacin de
reas para el asentamiento humano, fundo legal, parcelas, rea de urbanizacin y
asignacin de solares a los ejidatarios (art. 68); VIII. reconocimiento del
parcelamiento econmico (esto es, de hecho) y regularizacin de la tenencia de los
posesionarios; IX. autorizacin a los ejidatarios para la adquisicin del pleno dominio
sobre sus parcelas y autorizacin para la aportacin de las tierras de uso comn a
una sociedad; X. delimitacin, asignacin, destino y rgimen de explotacin de las
tierras de uso comn (art. 56, sorteo en su caso, art. 58); XI. divisin y fusin de
ejidos; XII. terminacin del rgimen ejidal, previo dictamen de la Procuradura
Agraria; XIII. conversin del rgimen ejidal al comunal; XIV. instauracin,
modificacin y cancelacin del rgimen de explotacin colectiva; XV. las dems que
seale la ley y el reglamento interno de los ejidos (art. 23).

113

Requisitos
Como la ley no distingue entre asamblea ordinaria y extraordinaria, y establece requisitos
para ella de manera genrica, entendemos que estos requisitos son aplicables a
ambas, de tal suerte que las asambleas ordinarias, previstas peridicamente por la
ley, el reglamento interno o la costumbre, debern ajustarse a los mismos requisitos.
Convocatoria
La asamblea puede ser convocada de tres maneras: por iniciativa del comisariado ejidal y
del consejo de vigilancia indistintamente, a quienes no se exigen mayores requisitos
debido a su carcter de rganos representativos internos. Tambin podr convocar
a asamblea el mismo comisariado o consejo, a peticin de cuando menos 20
ejidatarios o 20% del total de integrantes del ejido. En el caso de que ste se
negara a hacerlo a pesar de haberse reunido el nmero o porcentaje de ejidatarios,
en un plazo de cinco das hbiles stos pueden solicitar que la convocatoria sea
realizada por la Procuradura Agraria (art. 24). Es responsabilidad del convocante
fijar las cdulas notificatorias en los lugares ms visibles del ejido y cuidar de su
permanencia, denunciando ante la autoridad las anomalas al respecto, para la
aplicacin de las disposiciones locales de polica y buen gobierno (art. 9 R).
La convocatoria puede ser primera, segunda o ulterior, segn el nmero de asistentes, pero
las convocatorias ulteriores se sujetarn a lo establecido para la segunda: debern
efectuarse mediante cdula que exprese el orden del da, el lugar, hora y fecha de la
asamblea, asi como la firma o huella digital del convocante y la fecha de expedicin
(art.10 R). Tambin debemos recordar que la asamblea que se clebre para
determinar el destino de las tierras no parceladas tiene que satisfacer los requisitos
de las especiales, como se ver en su oportunidad.
Lugar
La asamblea deber celebrarse dentro del ejido o en el lugar habitual para ello (art. 25),
salvo causa ,justificada (art. 8, frac.IV, a, R). En todo caso, el lugar debe quedar
perfectamente determinado desde la convocatoria misma; es responsabilidad del
convocante especificar el lugar, sea que se trate de los rganos de representacin
interna o de la Procuradura Agraria en su caso.
114

115

Qurum legal para instalacin de asamblea

En la primera convocatoria, el qurum legal se integrar con la mitad ms uno de los
ejidatarios y deber lanzarse con no menos de ocho ni ms de 15 das de
anticipacin (art. 25).

Cuando se trate de un nmero impar de ejidatarios, este

porcentaje se determinar dividiendo el nmero de integrantes entre dos para luego

sumarle una unidad, considerndose como resultado el nmero entero siguiente al
fraccionario resultante de la operacin anterior (art. 8 frac. II, b, R.). Para tratar los
asuntos contenidos en las fracciones VII a XIV citadas en Competencia el qurum
legal se integrar con las tres cuartas partes de los ejidatarios y la convocatoria
deber ser lanzada con un mes de anticipacin (arts. 25 y 26). En este caso, el
numero mnimo de asistencia se obtendr dividiendo el total de ejidatarios entre
cuatro y multiplicando el resultado por tres, y si el nmero resultante fuere
fraccionario se considerara el nmero entero siguiente como resultado final (art. 8,
fracc. II, a, R).
En caso de no reunirse el qurum sealado antes" se Lanzara inmediatamente la segunda
convocatoria con no menos de ocho ni ms de 30 das de anticipacin y ste se
integrar con cualquier nmero de ejidatarios que asistan.

Tratndose de los

asuntos a que se refieren las Fracciones VII a XVI del artculo 23, el qurum deber
integrarse con la mitad mas uno, en donde se aplica el criterio indicado para la
obtencin del nmero. En el caso de que la asamblea no se hubiere celebrado por
falta de qurum, se levantar constancia que servir de base para el lanzamiento de
la segunda denominada acta de no verificativo (art. 11 R); en el caso de que no se
lleve a cabo por circunstancias distintas a la falta de qurum, para poder intentar
celebrarla nuevamente, se deber iniciar con las formalidades de la primera
convocatoria (art. 11 R).
Qurum legal para resolucin
Para tener validez, las decisiones de la asamblea debern ser tomadas por la mayora de
votos de los ejidatarios. Estas decisiones sern obligatorias para los ausentes y
disidentes, o sea tanto para los que no acudan a la asamblea como para los que,
acudiendo, disientan de lo acordado.

En casos de empate, el presidente del

comsariado ejidal tiene voto de calidad (art. 8, frac. llI, e, R). Para los asuntos de
las fracciones VII y XIV del artculo 23, las decisiones debern ser tomadas por las
116

dos terceras partes de los asistentes (art. 27). Para determinar este nmero se
dividir entre tres el nmero total de asistentes y se multiplicar el resultado por dos,
y si el nmero resultante fuere fraccionario, se considerar como resultado final el
nmero entero siguiente (art. 8, frac. III, a, R).

Con el objeto de ilustrar ms

claramente la forma de integracin y de la toma de resoluciones que renan los

requisitos de validez en lo relativo al qurum legal, presentamos a continuacin un
ejercicio prctico con un hipottico ejido conformado por 100 miembros:
QUORUM LEGAL
Primera convocatoria :
No menos de 8 ni ms de 15 das
Para fracciones VII a XIV del artculo 23,
mnimo un mes
Segunda convocatoria:
No menos de 8 ni ms de 30 das
N ejidatarios
Para fracciones VIl a XIV del
artculo 23 (dem)

Ejemplo:
(mitad + uno) 51 ejidatarios.
(3/4) 75 ejidatarios

(cualquier nmero)

(mitad + uno) 51 -ejidatarios

RESOLUCION LEGAL
Primera convocatoria:
Mayora simple
Para fracciones VII a XIV del
artculo 23 (2/3)
Segunda convocatoria:
Mayora simple
Para fracciones VIl a XIV del
articulo 23 (213)

26 ejidatarios presentes
50 ejidatarios presentes
(mitad + uno) N ejidatarios
34 ejidatarios presentes

Presidente y secretario de asamblea

Para la celebracin de asamblea se elegir por mayora de votos de los asistentes a
quienes desempearn cargos de presidente y secretario, los cuales podrn ser el
presidente y secretario del comisariado ejidal, salvo que el reglamento interno
disponga otra cosa (art. 12 R). Debern declarar bajo protesta legal de decir la
verdad al fedatario pblico y representante de la Procuradura el nmero actualizado
de ejidatarios del poblado, as como la identidad de los asistentes en relacin con la
lista de ejidatarios con derechos (art. 16 R).

En otras palabras, la funcin del

117

presidente y secretario de asamblea no tiene otro fin que certificar que los asistentes
son efectivamente ejidatarios del ncleo con plena vigencia de sus derechos.
Asistencia de autoridad y fedatario pblico
Tratndose de los asuntos contenidos en las fracciones Vil a XIV del articulo 23, deber
acudir a la asamblea un representante de la Procuradura Agraria y un fedatario
pblico. Ser responsabilidad de quien convoque notificar a la dependencia con la
anticipacin requerida de 30 das para su lanzamiento y proveer lo necesario para
que asista el fedatario pblico (art. 8, frac. IV, b y e, R), quien deber firmar y sellar
los documentos que acompaen al acta (art. 14 R).
La Procuradura Agraria tiene la obligacin no slo de incorporarse al proceso de
celebracin de la asamblea, sino que tambin deber verificar que se cumplieron las
formalidades para el lanzamiento de la convocatoria. Sern nulas las asambleas, y
por ende sus efectos, que no hubieren reunido los requisitos de asistencia de la
autoridad y fedatario aludidos anteriormente (art. 28).
Los requisitos y la nulidad que la ley impone ante su ausencia se han convertido en uno de
los problemas totales del nuevo derecho agrario, sobre todo en los casos en que la
asamblea debe tomar decisiones con respecto al asentamiento humano, rea de
urbanizacin, regularizacin de la tenencia, adopcin del pleno dominio de las
parcelas, aportacin de las tierras de uso comn a una sociedad, y su rgimen de
explotacin, divisin o fusin, terminacin del rgimen ejidal o su conversin al
comunal y destino de la explotacin colectiva. En suma, estamos hablando de los
nuevos principios que rigen la propiedad social y de la posible individualizacin de la
titularidad de la propiedad en los ejidos que permita conceder la mayora de edad a
sus integrantes.
No hay duda de que el ejido mantiene el control sobre la titularidad, pero este control debe
ser ms consistente y claro, para lo cual deben sancionarse reglas definidas para su
administracin, sin sujetarlo a instancias oficiales que pueden tener buenas
intenciones, pero convertirse en una pesada carga.

Es necesario que tire a

autoridad como la Procuradura Agraria vigile el proceso de toma de decisiones

118

sobre aspectos tan relevantes como los mencionados, pero no de manera arbitraria.
La simple notificacin por parte de un ejido, aun antes de los 30 das de anticipacin
indispensables, no es garanta de que acuda un representante de la dependencia,
pues es posible dar todo tipo de excusas, vlidas o no (por ejemplo, que no hay
personal suficiente, que no hay viticos, que no se conoce el asunto, etc.), lo cual
invalida cualquier acto, incluso realizado con qurum legal.
Imaginemos que un ejido desea tomar decisiones para incorporarse a un programa
productivo junto con el sector privado. Los ejidatarios tienen urgencia de ponerlo en
marcha para aprovechar el temporal que se avecina. La celebracin de asamblea
tendra como objeto decidir la incorporacin, pero tambin para que los
representantes del sector privado informen y expliquen los aspectos que
fundamenten dicha decisin. Se convoca a asamblea con la anticipacin debida y
se solicita la presencia de un representante oficial.

Puede suceder que la

dependencia responda que no puede enviarlo, lo cual genera el problema de lanzar

la segunda convocatoria y obliga a los integrantes del poblado a diferir la toma de
tan importante decisin.

Tambin podra suceder que la Procuradura nombre

representante, pero que ste aduzca mucho trabajo o excusas similares para no ir,
lo cual origina una nueva cadena de corrupcin dada la importancia que reviste la
celebracin de la asamblea tanto para el ejido como para el sector inversionista.
Estamos conscientes de que el ejemplo citado es extremo y que lo ms razonable para
todos ser concertar anticipadamente con las autoridades la agenda de fechas de
convocatoria y asamblea. Sin embargo, los principios que subyacen a este ejemplo,
que favorecen la aparicin de nuevos mecanismos de corrupcin, siguen siendo
vlidos: por un lado, la necesidad de cumplir ciertos requisitos extremadamente
rigurosos y, por otro, la falta de lmites a la actuacin de las autoridades, son
aspectos que pueden dar lugar a esa corrupcin.
Como sealamos, tambin se requiere la presencia de un fedatario pblico, es decir, de
quien goza de la facultad de dar fe pblica, de dar certeza de actos y documentos.
Estos fedatarios pueden ser de naturaleza notarial, Registral, judicial o mercantil, a
las cuales agregaramos la administrativa, como en el caso del secretario y sndico
municipales.

Sin embargo, se genera una gran polmica cuando se discute la

119

validez de la certificacin de un secretario de juzgado o de un delegado municipal,

ya que la materia agraria en general o los acuerdos de asamblea de ejidos no
forman parte de sus atribuciones propias.
El reglamento de la Ley Agraria no contribuye a dilucidar esta cuestin, ya que considera
como fedatario pblico al notario y al que ejerza dicha funcin de conformidad con la
legislacin aplicable.

Ante ello, la Procuradura Agraria debe promover la

celebracin de convenios con las entidades federativas a fin de que stas provean
lo necesario para garantizar que dichos fedatarios estn presentes en las asambleas
citando sea necesario (art. 6 R). Los alcances de este dispositivo son realmente
indefinibles (implicar que los gobiernos locales ordenen a los notarios asistencia?,
,que les proporcionen transporte?). Por todo lo expuesto,
creemos que este tenia originar serias controversias, las cuales debern ser resueltas, en
definitiva, por los tribunales agrarios.
Acta
Es la relacin escrita de lo acontecido en la asamblea y deber ser firmada por los
miembros del comisariado ejidal y del consejo de vigilancia que asistan, adems de
los ejidatarios presentes que deseen hacerlo, quienes en caso de no saberlo hacer
estamparn su huella digital; quien as lo desee, tambin podr firmar bajo protesta.
En las cuestiones relativas a las fracciones VII y XIV del artculo 23, el acta deber
ser pasada ante la fe del fedatario pblico y firmada por el representante de la
Procuradura Agraria para, finalmente, ser inscrita en el Registro Agrario Nacional
(art. 31).

Cuando tanto el fedatario pblico como el representante de la

Procuradura consideren que durante la asamblea se present alguna irregularidad,

debern asentarlo en el acta (art. 8, frac.V, e, R).
Otras formalidades
Podrn acudir a la asamblea mandatarios, mediante carta poder otorgada ante dos testigos
ejidatarios o avecindados, pero cuando se trate de los asuntos contenidos en las
fracciones VII y XIV del artculo 23 se deber concurrir personalmente (art. 30).

120

Comisariado ejidal
Es el rgano encargado de la ejecucin de los acuerdos de la asamblea, de su
representacin y de la gestin administrativa del ejido.

Est integrado por un

presidente, un secretario y un tesorero, as como por sus respectivos suplentes y las

comisiones y secretarios auxiliares necesarios que seale el reglamento interno, en
donde se especificarn las funciones de cada uno de los miembros y la manera en
que se ejercern, en el entendido de que de no quedar especificado se ejercern las
funciones de manera conjunta (art. 32).
El ejercicio de funciones vari con respecto a la legislacin anterior, que especificaba (art.
48 LFRA) que las facultades y obligaciones deban ser en todo caso ejercidas en
forma conjunta por sus tres integrantes, situacin rgida que impeda la gil solucin
de problemas o toma de decisiones, ya que la falta de uno de los miembros, que
poda ser en muchos casos una consecuencia de enfermedad. fallecimiento o
desarraigo temporal del poblado (como encontrarse trabajando en Estados Unidos),
invalidaba la actuacin de los otros. Por otro lado, impeda excesos en el ejercicio
del cargo por parte de alguno de sus miembros, cosa frecuente. En la legislacin
actual se prev la posibilidad de que sea el propio poblado el que reglamente como
mejor considere esta situacin, con la flexibilidad que requiere el comercio moderno.
Facultades y obligaciones
Entre las facultades y obligaciones del comisariado ejidal se encuentran: representar al
ejido y administrar sus bienes con facultades de apoderado general para actos de
administracin y de pleitos y cobranzas, segn los trminos que fije la asamblea
(frac. l), la cual podr intervenir en este aspecto de acuerdo con las facultades que
otorgue el reglamento interno; procurar el estricto respeto a los derechos de los
ejidatarios (frac. l); convocar a asamblea y cumplir sus acuerdos (frac. Ill); informar
a la asamblea sobre sus labores y movimiento de fondos, as como del
aprovechamiento de las tierras de uso comn y el estado en que se encuentren
(frac. IV); las dems que la ley y el reglamento interno sealen (frac. V).
En tanto se encuentren en funciones, estn incapacitados para adquirir tierras o derechos
ejidales de cualquier tipo, excepto por herencia (arts. 33 y 34). En el caso de los
121

suplentes, slo les ser aplicable esta incapacidad cuando sustituyan a los
propietarios en sus funciones.

Consejo de vigilancia
ste es bsicamente el rgano encargado de vigilar que el comisariado ejidal cumpla sus
funciones, adems de desarrollar tambin tareas propias. Est integrado por un
presidente y dos secretarios propietarios y sus respectivos suplentes. Al igual que
en el caso del comisariado ejidal, tiene facultades especficas, pero el reglamento
interno debe asignar las funciones adicionales y propias de cada miembro. En caso
contrario, se entiende que actuarn en forma conjunta (art. 35). La problemtica
que origin esta disposicin es exactamente igual a la sealada para el caso del
comisariado ejidal.
Facultades y obligaciones
Sus principales facultades y obligaciones son: vigilar al comisariado ejidal para que sus
actos se ajusten a la ley y al reglamento interno (frac. l); revisar las cuentas' y
operaciones del comisariado y denunciar a la asamblea las irregularidades que ste
haya cometido (frac. ll); convocar a asamblea cuando no lo haga el comisariado
(frac. III). En este punto podemos agregar la obligacin de convocar a la celebracin
de asamblea para la renovacin del comisariado ejidal y del propio consejo, cuando
hubiere concluido el periodo y no se hubiere hecho, siempre dentro de un plazo de
60 das contados a partir del vencimiento de funciones (art. 39); y las dems que
sealen a la ley y el reglamento interno (frac. IV).
La ley no establece para el consejo de vigilancia el mismo impedimento del comisariado
ejidal relativo a la adquisicin de tierras o derechos agrarios en tanto dure en sus
funciones.

DISPOSICIONES COMUNES
Requisitos
122

Para ser integrante del comisariado ejidal o del consejo de vigilancia se requiere ser
ejidatario del ncleo de poblacin, haber trabajado en el ejido los ltimos seis
meses, estar en pleno goce de sus derechos, no haber sido sentenciado por delito
intencional que merezca pena privativa de libertad y trabajar en el ejido durante su
encargo (art. 38).
Como nico elemento novedoso adicional respecto de los requisitos exigidos por la anterior
legislacin (art. 38 LFPA), encontramos el del arraigo laboral por la duracin del
encargo. Segn aqulla, el desarraigo estaba implcitamente prohibido para todo
ejidatario, so pena de privacin de sus derechos agrarios.

En el caso de las

autoridades intemas se las sancionaba, adems, con la remocin. En la legislacin

actual se especifica esta obligacin, en virtud de que el arraigo ya no es obligatorio
para todos los ejidatarios, por lo que no estn implcitas su prohibicin y sancin.
De esta manera fue preciso indicar la necesidad de que el comisariado ejidal y el
consejo de vigilancia trabajen en el ejido, pues lo contrario hara imposible o muy
difcil conducir la administracin del ncleo poblacional.
Lo que no queda muy claro son los alcances de la norma cuando exige que se trabaje en el
ejido, puesto que ello puede tener tres aplicaciones: una, que se refiera a trabajar
dentro del rea o superficie del ejido en la actividad que ms le convenga, no
necesariamente la agrcola; dos, que se tenga que trabajar en el poblado, pero no
necesariamente radicar en l; tres, que sea obligatorio desempear algn trabajo en
y para el ejido.

En nuestro concepto, siempre con base en el sentido comn,

entendemos que la ley slo impone que el comisariado y el consejo desempeen

actividades laborales en el ejido, pero no necesariamente para l o relacionadas con
el campo.
Eleccin
El comisariado y el consejo sern electos por la asamblea mediante voto secreto, con
escrutinio pblico e inmediato.

En caso de empate se repetir la votacin y de

persistir el empate la asignacin se har por sorteo de entre los que hubieren
obtenido el mismo nmero de votos (art. 37).
123

Es necesario precisar que la nueva ley retorna el principio contenido en la derogada sobre
la eleccin individualizada de los miembros del comisariado ejidal y del consejo de
vigilancia (art. 37 LFPA). Ello significa que cada uno de quienes vayan a integrarlo
debern recibir el voto directo de los ejidatarios, ya que anteriormente (en el Cdigo
Agrario) la eleccin se haca por planillas y como tal reciban la votacin, lo cual
permita muchas veces la infiltracin de individuos repudiados por la poblacin en la
planilla ganadora.
Antes tambin se estableca que el consejo de vigilancia deba ser ocupado por la planilla
perdedora que haba recibido la votacin inmediatamente menor, circunstancia nada
afortunada para la conduccin del ejido porque el resentimiento entre las
autoridades generaba serios enfrentamientos, con el consiguiente desgaste para el
ncleo de poblacin. En la actualidad, mediante la votacin directa, los integrantes
del ejido deciden especficamente a quines desean para que representen al
poblado y a quines para que vigilen a los anteriores, lo que disminuye la
significacin emocional de ganar o perder una contienda electoral y, por el contra ro,
todos ganan al integrar un equipo de trabajo con intereses comunes.
La eleccin a cualquier otro cargo en el ncleo de poblacin o la reeleccin inmediata al
mismo est prohibida; la excepcin a este ltimo caso slo es posible hasta que
transcurra un lapso igual a aquel en que hubieren estado en funciones (art. 39). Es
importante precisar que la primera prohibicin se refiere exclusivamente cargos de
eleccin dentro del ejido, por lo que se entiende que s podrn ser votado en
responsabilidades fuera de l y a la par que sus funciones de representacin ejidal.
Duracin
Todos los elegidos duran tres aos en sus funciones; son reelegibles despus de
transcurrido un periodo igual; habr suplencia automtica de los propietarios por los
suplentes al concluir aqullos su periodo, en el caso de que no se hubieren
celebrado nuevas elecciones. Luego entonces, en cualquier otra circunstancia, la
suplencia no ser automtica, sino que tendr que ser acordada por la asamblea o
ajustarse a lo que estipule el reglamento interno, como podra ser el caso de la
remocin o del fallecimiento de alguno de los titulares. Es obligacin de] consejo de
vigilancia convocar a las elecciones en estos casos, dentro de un plazo de 60 das
124

inmediatos a la conclusin del periodo (art. 39). Cuando por cualquier circunstancia
el ejido no cuente con rganos de representacin, 20% o 20 ejidatarios podrn
solicitar a la Procuradura la convocatoria para la celebracin de elecciones (art. 18
R)
Tambin son positivas las modificaciones introducidas por la nueva ley a la forma de
sustitucin del comisariado al trmino de sus funciones (art. 44 LFPA), la cual
originaba graves conflictos internos en virtud de que, en ocasiones, el remplazo del
comisariado por el consejo de vigilancia se perciba como una forma de venganza,
complicado por el hecho de que los programas de la Secretara de la Reforma
Agraria para verificar la renovacin de las autoridades ejidales adolecan de
impuntualidad en la mayora de los casos, ante lo cual el consejo ocupaba el cargo y
aunque tambin tena la obligacin de convocar en 60 das, mediante diversas
argucias prolongaba su mandato.
Remocin
Esta medida se puede aplicar en el momento en que lo decida la asamblea, que deber
reunirse especficamente para ello, o por medio de convocatoria que realice la
Procuradura Agraria a solicitud de un mnimo de 25% de los ejidatarios. El acuerdo
final de remocin debe ser tomado por medio de votacin secreta (arts. 23, frac. III y
40).
Vemos que se presentan dos alternativas: la primera es la posibilidad de que en forma
interna se convoque a asamblea mediante los mecanismos previstos (el comisariado
ejidal o el consejo de vigilancia ). Slo se deben respetar las formalidades de ley y el
qurum de integracin y de resolucin, sin necesidad de contar con la presencia de
alguna autoridad, por ser sta una asamblea que trata de asuntos no comprendidos
en las fracciones de la VII a XIV del artculo 23.
La segunda alternativa se concreta a travs de la Procuradura Agraria, que a peticin de
25% de ejidatarios debe convocar a la asamblea para que resuelva sobre la
remocin de las autoridades internas. Tambin en este caso deben respetarse los
requisitos de ley y de qurum legal de integracin y de resolucin; la presencia de la
125

Procuradura obedece a su facultad sustituta para convocar, y no para otorgar

validez legal a la asamblea, ya que, como se ha dicho, sta no lo requiere por no ser
asunto de las mencionadas fracciones del art. 23.
Ahora bien, es causa de remocin del comisariado y del consejo la simple voluntad de la
asamblea, cuya resolucin puede ser tomada sin necesidad de que exista razn
especfica para ello. Por supuesto que de existir argumento especial que determina
dicha remocin, esta decisin ser tomada por la asamblea sin perjuicio de las
responsabilidades civiles y penales que resulten, las cuales se harn valer por
conducto de los rganos internos sustitutos.
Resulta prctico para el ejido que la asamblea convocada para plantear la reiliocin de sus
representantes tambin contemple que de resultar aceptada, se proceda en el
mismo acto a celebrar la eleccin de sus sustitutos definitivos. Sin embargo, ello no
es indispensable, por lo que de aceptarse la remocin podrn ocupar los cargos los
suplentes que correspondan al caso y convocar normalmente dentro de los 60 das
siguientes.
Junta de pobladores
Es el rgano de participacin de la comunidad, integrado por los ejidatarios y los
avecindados en el ncleo de poblacin (art. 41). Su reciente creacin obedece a la
nueva realidad en las comunidades agrcolas, constituidas por conglomerados
humanos cuyos intereses comunes traspasan el mbito estrictamente ejidal para
constituir una red de interrelaciones de muy diversa ndole, de tal manera
importantes que no es posible separarlas de la actividad y los destinos del ncleo
agrario.
Sus atribuciones y obligaciones generales consisten en opinar, informar, proponer, sugerir y
coadyuvar ante las autoridades municipales, junto con el comisariado ejidal, en
cuestiones relacionadas con los servicios sociales y urbanos del poblado: vivienda,
sanidad, servicios pblicos, solares urbanos y su regularizacin, y los trabajos
comunitarios en general (art. 42).

126

En concreto, se otorga voz al conjunto de

habitantes de los ncleos de poblacin sobre cuestiones que afectan al

asentamiento humano en general.
La integracin y funcionamiento de las juntas de poblacin es totalmente libre, ya que la ley
permite a sus miembros elaborar el reglamento especfico que los regir. Adems,
pueden nombrar las comisiones necesarias para gestionar lo conducente a sus fines
(art. 41). En consecuencia, el contenido del reglamento respectivo es de primera
importancia, ya que en primer lugar debe precisar mediante un padrn contable
quines tienen calidad de pobladores, ya sea segn los requisitos de ley o segn los
exigidos por acuerdo general; adems, en el reglamento se podran ampliar las
facultades a rubros especiales.

Finalmente, es de gran trascendencia el

nombramiento de mesas directivas y comisiones sectoriales, que pueden resultar un

atractivo especial para la realizacin de actividades polticas o sociales, entre otras.
RGIMEN GENERAL DE LA PROPIEDAD EJIDAL
El rgimen general de la propiedad ejidal cuenta con varios principios importantes y
novedosos, cuyas caractersticas especiales conforman el nuevo derecho agrario.
As, de acuerdo con la ley, la propiedad ejidal se divide, segn su destino, en tierras
para el asentamiento humano, tiene de uso comn y tierras parceladas (art. 44).
En el derecho agrario revolucionario no exista la subdivisin anterior, sino que, formada la
propiedad social en un todo, se designaban las partes o elementos que la
integraban, por lo cual las tierras para asentamiento humano eran las destinadas a
la zona de urbanizacin ejidal (art. 90 LFRA); las de uso comn se constituan con
las entregadas originalmente al ejido, antes de su asignacin para el cultivo
individual o colectivo, as como con las que se destinaran especficamente para el
aprovechamiento colectivo, como los montes y pastos (arts. 137 y ss. LFRA); las
tierras parceladas (tierras cultivables que pueden ser objeto de adjudicacin o
explotacin individual) no tenan tratamiento especial en la anterior legislacin (arts.
52 y 130 LFRA).De acuerdo con las disposiciones de la Ley Federal de Reforma
Agraria, las tierras que no fueren asignadas especficamente a la zona de
urbanizacin ejidal o para su explotacin por campesinos ya sea en forma parcelada
o colectiva, se entender que son tierras de uso comn, ya que, por ser el ejido el
127

titular de la propiedad, todos sus miembros tenan derecho al aprovechamiento (arts.

5 1, 52 y 137 LFRA).
Al amparo de la nueva ley, le corresponde a la asamblea determinar el destino de las tierras
no parceladas formalmente, ya sea para asentamiento humano, uso comn o
parcelamiento, de donde se desprende que en primer lugar se debe respetar el
parcelamiento formal o de derecho y despus proceder a destinar la tierra restante,
ya sea para crear ms parcelas, reconocer las existentes de hecho, crear o ampliar
el asentamiento humano o simplemente dejarlas como de uso comn (art. 56).
Nos encontramos ante una situacin importante. Al entrar en vigor la Ley Agraria y con ella
la facultad de la asamblea para determinar el destino de las tierras de propiedad
ejidal, se nos presentan tres supuestos bsicos: primero, el de los ejidos ya
constituidos que cuentan con tierras no dedicadas al cultivo, consideradas de uso
comn; Segundo, el de ejidos ya constituidos que recibirn tierras por resoluciones
presidenciales pendientes de ejecutar (ampliaciones) o mediante su compra por
intervencin del gobierno o por la aportacin directa de los ejidatarios, en cuyo caso
se incorporarn al rgimen ejidal; y tercero, el de aquellos ejidos que se constituyan
al amparo de la nueva ley, de manera voluntaria, en cuyo caso desde ese momento,
y con el proyecto del reglamento interior, se regular el destino de las tierras.
De cualquier manera, la Secretara de la Reforma Agraria, por conducto del Registro Agrario
Nacional, public en el Diario Oficial de la Federacin del 26 de septiembre de 1992
las Normas Tcnicas para la Delimitacin de las Tierras al Interior del Ejido con el fin
de que la asamblea de ejidatarios cuente con los elementos tecnolgicos necesarios
para llevar a cabo dicha delimitacin interior.
Huelga decir que su contenido es realmente Tcnico y, por ende, de muy difcil acceso para
todo lego, lo que llevar a la asamblea a solicitar servicios especializa. dos en la
materia.

128

Aspectos generales del rgimen de la propiedad ejidal

Libertad para contratar y asociarse
Se otorga libertad para que los ejidos , tratndose de tierras de uso comn, o los
ejidatarios, cuando se trate de sus parcelas, celebren cualquier tipo de contrato o
asociacin para su aprovechamiento.

Como nica limitacin a esta libertad se

establece que la duracin mxima de los contratos y asociaciones ser de 30 aos o

menos, de acuerdo con el proyecto o fin de que se trate.

Sin embargo, esta

limitante es superable porque se autoriza la prrroga del plazo de duracin (art. 45).
Nos encontramos ante una de las grandes transformaciones que le dan vida a nuevo
derecho agrario.

La ley derogada era precisa en la terminante prohibicin de

celebrar contratos o cualquier otro acto jurdico que permitiera la explotacin por
terceros de los terrenos ejidales y comunales (art. 55 LFPA). En consecuencia, este
tipo de convenios era causal de privacin de los derechos agrarios debido a la falta
del trabajo personal de la tierra (art. 85, 1, LFRA).
Ahora, al amparo de la nueva ley, el ejidatario puede celebrar cualquier contrato (de
arrendamiento, aparcera, mediera, comodato o asociacin con terceros, ejidatarios
o no) sobre el aprovechamiento de su parcela, sin necesidad de pedir autorizacin
alguna a los rganos internos (comisariado ejidal, consejo de vigilancia y asamblea
general) o autoridades oficiales (Secretara de la Reforma Agraria, Procuradura
Agraria o Tribunales Agrarios) (art. 79). Slo deber respetar el plazo mximo o
adecuar ste al proyecto.
No est claro quin se encargar de verificar que se cumpla el plazo mximo los criterios
para adecuar el proyecto a la duracin del contrato o asociacin (cmo saber cul
es el adecuado para determinada actividad?) ni, en caso necesario, la prrroga del
contrato. Tampoco quedan claras las consecuencias de violar dicho lmite de tiempo
(muy probablemente sean la nulidad).

En principio, la instancia adecuada para

resolver estos aspectos ser la Procuradura Agraria, peticin de la parte interesada

y, en caso de conflicto, los tribunales agrarios.

129

Como hemos indicado, ni el ejidatario ni el ejido necesitan pedir autorizacin para celebrar
actos jurdicos relativos a su parcela o a tierras de uso comn. Sin embargo, es
posible que debido a los limites temporales de los contratos y sus prrrogas, deban
ser sometidos a la consideracin de la Procuradura Agraria en forma voluntaria y
slo como medida preventiva ante conflictos posteriores, que no dudamos sern
abundantes debido a la existencia de esta laguna en la nueva ley. Tambin creemos
que debi precisarse la instancia a la que le correspondera ver por el cumplimiento
de este dispositivo (podra ser el comisariado ejidal) u otorga libertad absoluta para
celebrar los contratos o asociaciones en cuestin.
Los mismos razonamientos son vlidos para el caso de las tierras de uso comn, pero con
un alcance an mayor porque implica el involucramiento de derechos colectivos.
Otorgamiento del usufructo en garanta
Este es otro principio que enmarca la conformacin del nuevo derecho agrario. Tanto el
ncleo de poblacin como los ejidatarios podrn otorgar en garanta el usufructo de
las tierras de uso comn y de las parcelas, respectivamente, ya sea en favor de
instituciones de crdito o de los terceros con quienes tengan relaciones de
asociacin o comerciales (art, 46).

Esto significa que los ejidos y ejidatarios

involucrados en la celebracin de un contrato o asociacin para la explotacin de

terrenos de uso comn o parcelas, podrn pactar obligaciones a su cargo, como la
aportacin de mano de obra, de determinados insumos, el pago de crditos u otros
en favor de terceros o instituciones crediticias, otorgando como garanta del
cumplimiento los derechos de usufructo en favor de los acreedores.
La legislacin derogada era contundente al respecto: indicaba que los derechos agrarios
eran inalienables, por lo cual no podan hipotecarse o gravarse, catalogndose
como inexistentes las operaciones, actos o contratos sobre ellos (art. 52 LFRA),
corno las resoluciones de las autoridades judiciales tendientes a privar a los ncleos
de poblacin de sus derechos agrarios (art. 53 LFRA).
En otras palabras, se tendi un manto protector sobre la propiedad social que limit
profundamente la canalizacin de cualquier tipo de recursos crediticios y de
130

inversin productiva por parte del sector bancario y privado, e impidi el desarrollo
de esquemas productivos asociativos de los particulares con los ejidos y ejidatarios,
en los que unos aportaran el capital y la tecnologa y otros la tierra y la mano de
obra, con el consiguiente estancamiento de la propiedad social. Recordemos tan
solo que la actividad crediticia en este sector se limit a la banca oficial,
especficamente al Banco Nacional de Crdito Rural, institucin con una enorme
cartera vencida (despus condonada) que slo signific un histrico subsidio al
ejido.
Bajo el amparo de la nueva legislacin, los horizontes se abren para el particular o la banca
reprivatizada en materia de inversin en el campo. Sin embargo, es una apertura
limitada debido a que slo incluye los derechos agrarios de usufructo y no la
titularidad de stos, pero habr que entender tambin que dicha garanta opera slo
en casos en que se hubiere contratado o asociado el aprovechamiento de los
mismos derechos.
La garanta en cuestin requiere de dos requisitos especficos para su validez: que se
constituya ante fedatario pblico y se inscriba en el Registro Agrario Nacional.
Adems, slo son competentes en esta materia el notario o el corredor pblicos,
segn sea el caso, por lo que no puede participar otro tipo de fedatario. Respecto
del requisito de inscripcin ante el Registro Agrario Nacional, es entendible por ser
ste el medio idneo para conocer la situacin jurdica en que se encuentra la
propiedad social, lo que se traduce en la necesidad de que todo particular o
institucin crediticio deba exigir en forma previa a la constitucin de la garanta la
constancia de libre gravamen del usufructo de la parcela o de las tierra,, de uso
comn, circunstancias que dudamos puedan conocer los fedatarios pblicos
distintos al notario o corredor.
Lmites en la extensin de la propiedad ejidal individual y sus sanciones
En un mismo ejido, ningn ejidatario puede ser propietario de derechos parcelario: Con
extensin superior a 5% de la superficie total del ncleo de poblacin ni' supera el
equivalente a los lmites de la pequea propiedad. Para estos efectos se acumular
la propiedad ejidal y la privada (art. 47). Como excepciones al primero de los lmite:
sealados estn el caso de la adquisicin del dominio pleno de parcelas y cuando la
131

titularidad parcelaria provenga de resoluciones administrativas o jurisdiccionales

anteriores a la vigencia de la ley; en ninguna circunstancia podrn exceptuarse lo
lmites a la extensin de la pequea propiedad individual (arts. 9 y 10 ROPR).
Las implicaciones de esta disposicin son muy amplias e importantes. El primer termino,
implcitamente permite la acumulacin de derechos parcelarlos en forma individual
(acaparamiento antes prohibido) dentro de un mismo ejido o en otros, pues slo
debe cuidarse de no rebasar los dos extremos: 5% de las tierras ejidales
(indeterminadas, sujetas a la superficie total de cada ejido) y la extensin mxima de
la pequea propiedad (100 hectreas de riego o equivalentes segn su calidad), La
ley, no distingue al sealar 5% de la tierra ejidal, por lo que no debemos nosotros
distinguir entre parcelada, de uso comn o del asentamiento humano, y que es claro
que se refiere a la totalidad dotada o incorporada al rgimen social de cada ejido
(art. 43).
El texto del dispositivo legal permite tcitamente la incorporacin al ejido de los pequeos
propietarios mediante la adquisicin de derechos parcelarlos, con lo cual obtienen el
carcter de ejidatarios. Slo deben cuidar que las superficies acumuladas entre una
y otra no rebasen los lmites indicados. En cierta medida podemos afirmar que esta
disposicin equipara a ejidatarios y pequeos propietarios en cuanto a su condicin
de propietarios rurales.
A la Secretara de la Reforma Agraria, la Procuradura Agraria y el Registro Agrario Nacional
les corresponde vigilar el cumplimiento de estas disposiciones ya sea mediante
controles especiales (art. 12, frac. XVIII, RISPA y art. 12 ROPR los establecidos en el
Registro Agrario Nacional para la propiedad social (art. 152) mediante su
coordinacin con el Registro Pblico de la Propiedad para la tierra de carcter
privado (de acuerdo con el art. 154, siempre que aqul le requiera la informacin a
ste) o incluso mediante investigaciones especiales, en cuyo caso la Procuradura
Agraria podr actuar de oficio y presentar la denuncia correspondiente (arts. 15 y 26
ROPR).

Por lo que respecta a la secretara y a la Procuradura Agraria,

consideramos que slo deberan proceder ante denuncia expresa apoyada en

pruebas suficientes que hagan presumir la violacin a la ley para evitar que la
132

autoridad se adjudique la facultad de actuar de oficio y que genere una nueva forma
de inseguridad en la tenencia de la tierra tanto privada como social.
Con los elementos probatorios, la secretara conceder el derecho de audiencia al ejidatario
y resolver en consecuencia. Si la resolucin es positiva, ordenar la enajenacin
de la superficie excedente dentro del plazo de un ao, de cuyo cumplimiento deber
llevarse un control especial para el efecto de que una vez transcurrido el plazo sin
que se hubiere acatado sea la misma dependencia federal la que realice el
fraccionamiento y enajenacin de excedentes al mejor postor, respetando los
derechos de preferencia (arts. 47 y 80). El procedimiento para el fraccionamiento se
establece en el Reglamento en materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural
(vase cap. IX, Procedimientos agrarios).
Esta sancin es de carcter administrativo, ya que slo se le impide al ejidatario ser titular
de las excedencias, sin que se afecten o menoscaben sus intereses, porque a
cambio del fraccionamiento y venta de su tierra recibe el importe correspondiente
(consltese el cap. VIII, Latifundios y sanciones).
Prescripcin adquisitiva
Como ya mencionamos en el captulo de los derechos agrarios, se introduce la figura de la
adquisicin por prescripcin adquisitiva por medio de la posesin a ttulo de
ejidatario, pacfica, continua y pblica, por un periodo de cinco aos s es de buena
fe y 10 aos si es de mala fe (art. 48), al cabo de los cuales el poseedor obtendr
los derechos sobre la parcela y su calidad de ejidatario. Se exceptan las tierras del
asentamiento humano y de uso comn, por lo que se entiende que slo procede la
prescripcin respecto de las tierras parceladas.
Para que opere la prescripcin adquisitiva, el planteamiento deber hacerse ante el tribunal
agrario, ya sea por la va de la jurisdiccin voluntaria en el caso de no existir
conflicto, o mediante juicio agrario en el caso de haberlo, a fin de que una vez
desahogado, se dicte la resolucin que se inscribir en el Registro Agrario Nacional
para que ste expida el certificado correspondiente. Consideramos recomendable
obtener dicho reconocimiento del tribunal, aun cuando no haya conflicto interno y la
propia asamblea haya reconocido el carcter del poseedor, en virtud de que los
133

titulares de los derechos preferenciales desprendidos del ejidatario original podran

hacer reclamaciones posteriores, con los consiguientes problemas de juicio agrario
(art. 48).
Derecho a la restitucin de bienes
Se ratifica el principio de que tanto los ejidos como las comunidades tienen derecho a que
se les restituyan las tierras o aguas que les hayan sido o les sean quitadas
ilegalmente, promoviendo el tramite correspondiente ante el tribunal agrario, ya sea
por s mismos o por conducto de la Procuradura Agraria (art. 49). Esta restitucin
puede intentarse sobre bienes ejidales o comunales, por lo que no es exclusiva de
las comunidades indgenas para los casos de los despojos sufridos en violacin a la
Ley de Desamortizacin de Bienes de 1856 o a partir de 1876; en ambos casos, el
procedimiento se sujetar a los mismos trminos que la ley prev.
Copropiedad de derechos parcelarios
La ley prev (art. 56 frac. II) la figura de la titularidad colectiva de una parcela, es decir, que
se asigne una unidad parcelaria a un grupo de ejidatarios, lo cual constituye una
forma de copropiedad agraria sujeta a las disposiciones del reglamento interno
ejidal, de la asamblea o de lo acordado por los cotitulares. En caso de no existir
stas, se entender que la asignacin es por partes iguales y se aplicarn las reglas
para la copropiedad en materia civil federal (art. 62).
La ley prev expresamente la figura de la copropiedad parcelaria en el caso de adjudicacin
de tierras cuya tenencia no est regularizada o que se encuentren vacantes,
mediante el acuerdo de asamblea; sin embargo, consideramos factible la posibilidad
de arribar a forma de tenencia por medio de sentencia del tribunal agrario en la va
del juicio correspondiente que entablen los posesionarios; lo mismo nos parece que
debe acontecer cuando medie la voluntad entre partes interesadas. En el caso de la
sucesin, recordamos que la ley seala que tanto la sucesin agraria testamentaria
como la intestada sern individualizadas (arts. 17 y 18), por lo que en el caso no
resultara aplicable la copropiedad (vase cap. VI, La sucesin); sin embargo,
tambin considerarnos que debe ser aceptado si existe el acuerdo de los
interesados.
134

Fondo de Garanta Crediticia y Fideicomiso de Riesgo Compartido

Se otorga a los ncleos de poblacin y a los ejidatarios la posibilidad de crear su propio
fondo de garanta para hacer frente a las obligaciones crediticias. Sin embargo, los
lineamientos para su creacin y organizacin sern dictados por la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico.
De cualquier manera, recordemos que las disposiciones sobre el Fideicomiso de Riesgo
Compartido contenidas en la Ley de Fomento Agropecuario an subsisten al amparo
del artculo sexto transitorio de la Ley Agraria.

Dicho Fideicomiso se encuentra

vigente, a cargo del Ejecutivo Federal, el cual absorbe los costos de los recursos
adicionales que se aporten en el caso de que los objetivos de produccin o
productividad no fueren logrados, y garantiza a los campesinos el ingreso promedio
que hubieren obtenido conforme a sus actividades tradicionales, apoyndolos
adems para realizar inversiones, obras o tareas necesarias para lograr el
incremento de la productividad de la tierra (arts. 53 a 57 LFA).
Sin embargo, slo pueden participar como fideicomisarios los productores de distritos de
temporal, ejidatarios, comuneros, colonos o pequeos. propietarios, cuando sus
predios no rebasen los lmites de la unidad individual de dotacin ejidal (100
hectreas de riego o equivalentes) y acepten los compromisos sobre productividad
que autorice la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos.
En resumen, el fondo de garanta permite a los propietarios sociales individuales o
colectivos obtener crditos en forma ms fcil y expedita, puesto que dicho fondo
tiene como fin garantizar esas obligaciones. El fideicomiso de riesgo compartido
vigente, limitado a los productores que no superen las 10 hectreas de riego o
equivalentes, slo cubre los faltantes de productos bsicos y aporta lo necesario
para incrementar la productividad de la tierra, fines por dems ambiguos.

135

Aguas
Todos los aspectos relativos al uso del agua en los ejidos se rigen por la ley y normatividad
de la materia (art. 53). Los aguajes (nacimientos de agua, charcas) ubicados dentro
de las tierras ejidales son de uso comn y se aprovechan segn el reglamento
interno o, en su defecto, de acuerdo con la costumbre, siempre que no se violen la
ley ni las asignaciones individuales (art. 55).
Tierras para el asentamiento humano
Conforme a la nueva Ley Agraria, stas son las tierras necesarias para el desarrollo de la
vida comunitaria del ejido, compuestas por los terrenos en donde se ubique la zona
de urbanizacin y su fundo legal (art. 63).

Sin embargo, del texto mismo se

desprende que tambin pertenecen al asentamiento humano las reas de reserva

para el crecimiento de la zona de urbanizacin (art. 66), las superficies necesarias
para los servicios pblicos de la comunidad (art. 67) y los solares (art. 68).
Igualmente, consideradas como anexos, se encuentran las unidades parcelarlas
especiales: la parcela escolar (art. 70), la unidad agrcola industrial para la mujer
(art. 71 ) y la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud (art. 72).
Zona de urbanizacin y fundo legal
A primera vista pareciera que las tierras para el asentamiento humano se componen de dos
elementos: zona de urbanizacin y fundo legal, por lo que deberamos entender que
stas son dos figuras distintas con caractersticas propias. Ello nos lleva a caer en
confusiones en el momento de identificar los otros elementos citados, por lo que se
hace necesario reflexionar al respecto e intentar clarificar este aspecto, analizando
el origen y significado real de ambas acepciones.
Antonio de Ibarrola indica al respecto: "El fundo legal, antes casco, asiento de la poblacin,
quedaba dividido en manzanas, las que se subdividan a su vez en solares[...]. Naci
el fundo legal de la ordenanza de 26 de mayo de 1567 de Gastn de Peralta nuestro
tercer virrey, quien concedi a cada pueblo quinientas varas de terreno por los
cuatro vientos [...], medida que segn el mismo autor fue incrementndose
posteriormente. A su vez, Francisco de Solano nos dice:
136

Estos espacios que circundan al pueblo de indios, destinados bsicamente a siembra de

maz y a productos de huerta y que suponen un cinturn agrcola, fueron definido
como fondo legal: ms all de estos terrenos comenzaban las tierras comunales y
atrs de ellas, despus de las distancias reglamentarias que van desde la 1100
varas a una legua, podan levantarse las propiedades de los no indgenas.' El mismo
autor nos dice que el solar para casa, molino o venta era de forma cuadrada con
una superficie equivalente a 1755 metros cuadrados, en tanto que el fundo legal
para pueblos tambin era cuadrado con 1200 varas por lado y con un equivalente a
1,011, 231 metros cuadrados.
El Diccionario jurdico mexicano del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, al
referirse al fundo legal, dice:
[...]se aprecian dos vertientes significativas [...]: se considera al fundo legal como aquella
porcin de suelo que se dedica o se asigna legalmente para el establecimiento de
una poblacin [...], se trata de una extensin de suelo destinada a un asentamiento
humano o a la constitucin de una zona urbana, aunque su uso sea todava sobre
todo
agrario [...]. En la legislacin histrica mexicana[...][implica] garantizar [...][no solo] una
determinada porcin de suelo [...] para levantar su casa y su vivienda, sino tambin
la reserva y delimitacin precisa de las reas de los servicios pblicos [...] y
previsiones para su futuro crecimiento y desarrollo.
Por su parte, Antonio de Ibarrola cita a don Angel Caso: "Hace notar Caso que a veces se
hace indispensable crearla [la zona de urbanizacin] por no existir fundo legal."' La
Ley Federal de Reforma Agraria derogada estableca (art. 90) que lo, resolucin
presidencial dotatoria de tierras deba determinar la constitucin de zona de
urbanizacin ejidal. Agregaba que el poblado ejidal (sic; entendemos que se refiere
a los terrenos ocupados por el casero) poda establecerse en dos lugares : en su
fundo legal, cuando lo tenga, constituido conforme a las leyes de la materia o en la
zona de urbanizacin concedida por resolucin agraria.

137

La nueva ley no menciona dos figuras distintas con caractersticas diversas sino que se
trata de la misma, aunque con un origen diferente. Fundo legal es denominacin
originalmente otorgada al rea especfica del poblado cuando su constitucin se
realizaba por medio de cdulas u ordenanzas, en especial para las comunidades
indgenas, de tal suerte que muchas de stas ya contaban con sus propios fundos
legales incluso antes de que se constituyeran en ejidos. Para poblados (terrenos
ocupados por el casero, segn el art. 90 LFRA) que no recibieron fundo legal y que
constituyen el centro urbano de los ejidos, la ley establece que se debe crear la
zona de urbanizacin, denominacin relativamente reciente, que equivale al antiguo
fundo legal.
El fundo legal tiene un carcter ms amplio, ya que cuenta con un rea mayor que
comprende las reservas para el crecimiento de la zona de urbanizacin y las
superficies destinadas a los servicios pblicos que requieran superficies externas
como caminos, sistemas de riego, etctera.

La zona de urbanizacin es ms

especfica, ya que cuenta con un rea menor que comprende los solares y las
superficies necesarias para los servicios pblicos localizables en edificios e
instalaciones especiales como escuelas y edificios pblicos.
En realidad, el fundo legal incluye la zona de urbanizacin en el caso de que se hubiere
constituido, ya que en caso contrario se crear la segunda incluyendo los elementos
del fundo. As, por ejemplo, en la constitucin de los nuevos centros de poblacin
se contemplaba obligatoriamente la formacin de la zona de urbanizacin, ya que
por ser de nueva creacin no poda darse el caso de la preexistencia de fundos
legales.

En consecuencia, las caractersticas que la ley seala al asentamiento

humano son aplicables tanto al fundo legal como a la zona de urbanizacin.

Otro aspecto importante es la localizacin del poblado ejidal, del rea del casero, dentro o
fuera de las tierras ejidales.

En el primer caso, ser entera competencia de la

asamblea delimitar la zona de urbanizacin y su reserva para crecimiento,

respetando solamente los derechos parcelarlos, la ley y normatividad de la materia
(incluyendo la de Sedesol) (art. 65). Sin embargo, para la localizacin, deslinde y
fraccionamiento se requiere la intervencin del municipio (art. 66). Ello significa que
cuando el poblado est dentro de los terrenos ejidales la asamblea tendr entera
138

libertad para acordar lo necesario para su funcionamiento interno, pero se sujetar a

la ley y al municipio en sus relaciones externas.
Pero si el poblado no est asentado en terrenos ejidales, circunstancia no prevista por la
ley, nos encontramos ante una posible fuente de conflictos.

En este caso las

decisiones internas, que incluyen la delimitacin, as como las externas, que

implican la localizacin, deslinde y fraccionamiento, deben someterse a la
normatividad y a las autoridades competentes en la materia, locales y federales. Del
texto de la ley se desprende que la constitucin de la zona urbana deber hacerse
cuando ello sea posible (art. 68), ya que la misma legislacin considera el caso de
que no sea posible delimitar la zona de urbanizacin por localizarse fuera de los
terrenos del ejido. Ante ello, la competencia para decidir al respecto corresponder
a las autoridades judiciales y la asignacin de solares se regir por las disposiciones
del derecho civil comn.
En caso de que se proceda a la delimitacin del asentamiento humano y, dentro de ella, de
los solares en la zona urbana, se podr constituir una comisin vecinal de hasta 10
ejidatarios y avecindados cuya funcin ser coadyuvar en los trabajos orientando,
auxiliando y apoyando (arts. 54 al 57 R).
Por lo tanto, la parcela escolar, la unidad agrcola industrial de la mujer y la unidad
productiva para el desarrollo integral de la juventud son elementos o figuras que,
aunque no comprendidas formalmente dentro del asentamiento humano, son
adyacentes a l por no tener una localizacin propia. Adems, de acuerdo con la
ley, debern tener las mismas caractersticas del fundo y zona de urbanizacin (art
63).
Caractersticas
El fundo legal, de existir, o el rea destinada por la asamblea para el asentamiento humano
es irreductible. Esto significa que no se podr disminuir la superficie destinada a tal
efecto, por lo cual es muy importante que la asignacin se realice con sumo
cuidado.

El simple hecho de la delimitacin le otorga las caractersticas de

inalienable, imprescriptible e inembargable, salvo la excepcin de que se aporte al

municipio o entidad pblica competente para la prestacin de servicios pblicos bajo
139

la vigilancia de la Procuradura Agraria (art. 64), y de los solares de la zona urbana,

que son propiedad plena de sus titulares.

La violacin de este dispositivo

especficamente en lo que respecta a su aportacin para servicios pblicos, implica

la nulidad de pleno derecho del acto (art. 64).
Curiosamente, el dispositivo legal que establece las excepciones a la regla no incluye la
figura de la expropiacin como medio para destinar la tierra a un servicio publico,
como lo establece el captulo correspondiente (art. 93, frac,. l), sino que le otorga la
facultad potestativa a la asamblea para decidir sobre la aportacin de tierras; luego
entonces, debemos entender que la aportacin de reas para servicios pblicos
ser voluntaria, en cuyo caso el ejido importante no perder la propiedad sobre tales
superficies, no le sern segregadas y seguir gozando de sus derechos como en el
momento y bajo las circunstancias en que se hubiere acordado la aportacin a la
entidad pblica prestataria de servicio, lo cual es de capital inters.
Es encomiable la intervencin y vigilancia de la Procuradura Agraria para proteger los
intereses ejidales frente a la entidad oficial, ya que es una muestra importante de la
proteccin para los particulares frente a la administracin pblica (tanto anterior
como posterior a la consumacin) quien, en un momento dado, ante la negativa del
ejido para acceder a la aportacin de las tierras slo puede intentar la expropiacin
bajo la causal de prestacin de un servicio pblico.
Reserva de crecimiento de la zona de urbanizacin
Debemos recordar que por ser parte de las tierras para el asentamiento humano, la reserva
de la zona de urbanizacin tiene las caractersticas de irreductible, inalienable,
inembargable e imprescriptible, hasta el momento en que fuese requerida para dar
paso a los programas autorizados del crecimiento del poblado o rea del casero,
con lo que cambiar su carcter de reserva para ser fraccionada en solares, los que
una vez adjudicados pasarn a incorporarse a la propiedad privada, perdiendo
entonces las caractersticas mencionadas.

Asimismo, de existir fundo legal, se

proceder a la delimitacin de esta zona respetando los lmites concedidos.

140

Es competencia de la asamblea la delimitacin de esta reserva respetando las leyes de la

materia, siempre que los terrenos donde se pretenda localizar sean ejidales del
propio poblado (art. 65); de no ser as, aun cuando la ley no es muy precisa (art. 68),
la delimitacin slo le corresponder a las autoridades locales y federales
competentes, ajustndose a los programas pertinentes debidamente autorizados.
Como ya se mencion, la localizacin, deslinde y fraccionamiento de la reserva de
crecimiento deber realizarse con la intervencin de las autoridades municipales,
segn las normas tcnicas que emita la SEDESOI, (art. 66).
Superficie para los servicios pblicos
Sea que exista fundo legal de la poblacin o se constituya la zona de urbanizacin y su
reserva de crecimiento, deber considerarse la asignacin de las superficies
necesarias para los servicios pblicos de la comunidad (art. 67). En este caso,
existen dos diferentes tipos de superficie para asignar: la necesaria para los edificios
en donde se presten servicios pblicos que slo requieren un rea reducida para la
atencin al particular, como oficinas, escuelas, edificios pblicos (ayuntamiento,
crcel u otro similar), y la superficie necesaria para aquellos servicios que requieren
reas ms amplias o espacios abiertos, como corrales de inspeccin fito y
zoosanitaria, rastros y otros.
Reiteramos que la asamblea slo puede tomar este tipo de decisiones cuando estas
superficies pertenezcan al ejido.

En caso contrario (art. 68) son, de entera

competencia de las autoridades locales del ramo, quienes en su caso haran valer
las facultades expropiatorias.

Solares
Es derecho de todo ejidatario recibir en forma gratuita un solar en la zona de urbanizacin
(exclusivamente uno, art. 49, frac.II, R), pero este derecho se encuentra sujeto a la
existencia de fundo legal del ejido o a la constitucin de la zona de urbanizacin, lo
cual slo ser posible si se localiza dentro de los terrenos del ejido. En caso de que
no existan cualquiera de estos dos supuestos, el ejercicio de este derecho quedar
141

"a salvo" (expresin muy usada en el medio, que denota todo aquello a lo que se
tiene derecho pero que no se puede tomar hasta que existan las condiciones que lo
permitan).
La asamblea es el rgano encargado de realizar las asignaciones ya que tiene facultad
para determinar la extensin que le corresponder a cada ejidatario, siempre con
base en la equidad y las caractersticas, usos y costumbres de cada regin.
Adems, debe darle participacin al municipio conforme a la ley de fraccionamientos
que corresponda (art. 68). La asignacin se efecta ante un representante de la
Procuradura Agraria y debe inscribirse en el Registro Agrario Nacional, el cual
expedir los certificados correspondientes, equivalentes al ttulo oficial de propiedad.
Antes de asignar los solares, debern delimitarse los predios, numerando y midiendo la
extensin de cada uno, lo que se har constar en un plano que deber ser aprobado
por la asamblea e inscrito en el Registro Agrario Nacional.

En todo caso, es

recomendable que estos trabajos tengan en cuenta el nmero de ejidatarios y

avecindados, incluyendo a los hijos que ya sean independientes. En otras palabras,
que se considere el establecimiento de solares de reserva y de explotacin en
beneficio del ejido. Y aunque el texto de la ley (art. 68) indica que la asignacin de
solares debe ser realizada por la asamblea, y no que deba ser en aswnblea, se
entiende que as ser, pues esta facultad le corresponde bajo la fraccin VII del art.
23, y es adems de las que requieren la asistencia de la Procuradura Agraria (el
mismo requisito que para proceder a la asignacin del solar).
Hecha la asignacin, los solares excedentes podrn ser arrendados o enajenados (art. 68).
En ambos casos, los beneficios resultantes se entregan al ncleo dc poblacin y
podan destinarse para sufragar los gastos generales de administracin Los
certificados expedidos por el Registro Agrario Nacional acreditan la propiedad( de su
titular sobre el solar que amparan, regulndose por el derecho comn, por lo que
debern ser incritos en el Registro Pblico de la Propiedad (art. 70). Esto es con la
asignacin del solar al ejidatario y su inscripcin en el Registro Agrario Nacional se
produce una desincorporacin del rgimen de propiedad social para quedar sujeto al
derecho comn como propiedad privada.
142

Para evitar las controversias que frecuentemente tienen lugar, con mayor razn ahora que
los ejidos podrn regularizar sus zonas urbanas, el reglamento de la ley, establece
que son legtimos poseedores las personas que estn precisamente en posesin de
un solar en concepto de dueo y no quien lo posea por virtud de un acto jurdico por
el cual el legtimo propietario o poseedor le hubiere entregado el solar en calidad de
usufructuario, usuario, arrendatario o cualquier otro ttulo (art. 51 R). Dicho legtimo
poseedor podr solicitar el ttulo acreditando los extremo que el reglamento
establece, tales como la posesin y su identificacin (art. 53 R).
Unidades parcelarias especiales
Parcela escolar
Es tambin facultad de la asamblea asignar una determinada superficie para investigacin,
enseanza y divulgacin de prcticas agrcolas que permitan un os ms eficiente de
los recursos humanos y materiales del ejido.

El uso de este predio deber ser

regulado mediante el reglamento interno (art. 70).

En este aspecto se produjo un cambio completo con respecto a las disposicin recin
derogadas en materias de la parcela escolar, las que sealaban que constitucin de
la parcela escolar era obligatoria, con una superficie equivalente a la unidad de
dotacin (10 hectreas de riego). Adems, en el caso de las escuelas rurales que
carecieron de parcela, se les daba prioridad absoluta para otorgarles las parcelas
vacantes o para que se les incluyera en las ampliaciones (art. 101 LFRA).
Asimismo, la explotacin y distribucin de los productos deba someterse al
reglamento que dictara la Secretara de la Reforma Agraria (art. 102), con
preferencia a sufragar los gastos de la escuela e impulsar la agricultura.
Tales disposiciones generaron mltiples controversias en cuanto a la titularidad de las
parcelas escolares, e incluso llegaron a causar fracturas internas en los ejidos. En
algunos casos los directivos de las escuelas consideraban que la parcela adjudicada
pasaba a formar parte del patrimonio del centro educativo o cuando menos quedaba
bajo su control, por lo que exigan su independencia de las autoridades ejidales y del
mismo ncleo de poblacin. Por otro lado, tambin cuestionaban el destino de sus
productos, ya que se pretenda un manejo autnomo de los mismos e incluso
143

destinarlos para solventar los gastos de la escuela, que incluan compensaciones de

sueldo y otras erogaciones similares.
La reforma elimin la obligatoriedad de esta disposicin para dejar la creacin y extensin
de la parcela escolar al arbitrio del ejido, el cual conservar tanto el control de
operacin como el del destino de sus productos, de no acordarse otra cosa en el
reglamento interno.
Unidad agrcola industrial de la mujer
Es tambin facultad de la asamblea crear y determinar la extensin y localizacin (aunque
la ley recomienda que se ubique en las mejores tierras colindantes con la zona de
urbanizacin) de esta unidad destinada al establecimiento de granjas agropecuarias
o de industrias rurales para las mujeres mayores de 16 aos del ncleo de
poblacin, donde se podrn integrar las instalaciones que tengan como destino el
servicio y proteccin especfica de la mujer campesina (art. 71 ).
Al igual que en el caso de la parcela escolar, su antecedente inmediato estableca la
obligatoriedad de asignar una superficie igual a la unidad de dotacin en los ejidos a
constituirse. En los ya existentes, deba otorgarse preferencia para conformar esta
unidad con las parcelas vacantes o de haberla, con la dotacin de ampliacin (art.
104 LFRA).
Un aspecto interesante es que la ley derogada indicaba que el aprovechamiento de esta
unidad le correspondera a las mujeres del ncleo de poblacin, mayores de 16
aos, que no fueren ejidatarios. En la legislacin actual desaparece esta ltima
condicin para dejar abierta la posibilidad de que participe toda mujer con el
requisito de residencia y edad. A diferencia de la parcela escolar, no se regula el
uso de la unidad en el reglamento interno del ejido ni la forma de administracin o la
absorcin de los costos de operacin, aspectos que consideramos conveniente
incluir.
Unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud

144

Es la unidad parcelaria que la asamblea tiene la facultad de constituir, con extensin que
estime prudente, para ser destinada a las actividades productiva culturales,
recreativas y de capacitacin para los hijos de ejidatarios, comuneros avecindados
mayores de 16 y menores de 24 aos. Esta parcela debe ser administrada por un
comit especial, designado slo por los integrantes de la unida Adems, los costos
de operacin sern cubiertos por stos (art. 72).
Este es un medio para encauzar las actividades e inquietudes de todo tipo de la juventud
del poblado. No tiene un antecedente especfico, por lo que consideramos que su
creacin es una respuesta al abandono de la juventud campesina y a la reduccin
de sus expectativas de obtener su propio medio de subsistencia.
Sin embargo, la intencin ha quedado trunca ya que se excluye de participar a la juventud
campesina que no tenga una relacin filial de parentesco con un ejidatario,
comunero o avecindado, por lo que los hermanos, primos, tos, etctera: de aqullos
quedan descartados, aun cuando renan el requisito de edad. Dicha restriccin es
incongruente y hasta discriminadora. Ello no sucede en el caso de unidad agrcola
industrial para la mujer, que est destinada a todas las mujeres del ncleo de
poblacin. En consecuencia, es necesario que se otorgue mayor flexibilidad para la
integracin de sus miembros.
Tierras de uso comn
Son aquellas que la asamblea no ha reservado para la asignacin de parcelas ni
asentamiento humano y cuyo aprovechamiento se destina al sustento de la vida
comunitaria del ejido (art. 73). Los bosques y las selvas tropicales se mantenga
invariablemente dentro de este rgimen, por lo que cualquier asignacin parcelara
en ellos es nula de pleno derecho (art. 59).
Caractersticas
Estas tierras son inalienables, imprescriptibles e inembargables (art. 73); la inalienabilidad
subsiste salvo decisin contraria de la asamblea. En este caso se po proceder a su
parcelamiento, reconocer o regularizar su tenencia, destinarla,, asentamiento

145

humano (art. 56), aportarlas a sociedades civiles y mercantiles (art. 75) o acordarles
otra delimitacin, asignacin, destino y rgimen de explotacin (art. 23, frac. X).
En el caso de mantenerse como tierras de uso comn, la regulacin del uso,
aprovechamiento, acceso y conservacin, as como los derechos y obligaciones los
ejidatarios y avecindados, deben establecerse en el reglamento interno. embargo,
de no existir una disposicin de la asamblea que indique otra cosa entiende que los
derechos sobre estas tierras corresponden por partes iguales a miembros del ncleo
de poblacin (art. 56, frac. III), a quienes el Registro Agrario Nacional les deber
expedir el certificado respectivo.
Se entiende que slo cuando la asamblea resolviera sobre la aportacin de las tierras de
uso comn a una sociedad civil o mercantil, debern satisfacerse determinados
requisitos que en su oportunidad se analizarn-, entre los cuales se cuenta la
necesidad de que el caso sea de manifiesta utilidad para el ncleo de poblacin y la
obtencin de opinin favorable de la Procuradura Agraria; en cualquier otra
circunstancia ser decisin nicamente de la asamblea.

En esta situacin, la

celebracin de la asamblea deber reunir los requisitos de qurum especiales para

las asambleas que tratan asuntos de la fraccin VII a la XIV del artculo 23, y que el
reglamento de la ley ratifica (art. 8, frac. 1 R).

Este dispositivo contiene reglas

generales sobre la celebracin de este tipo de asambleas que, sin embargo,

resultan aplicables a las que se realicen en los trminos de la ley (vase el
Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos).
Plano general
En cualquier caso, la asamblea podr destinarlas al asentamiento humano, uso comn o
parcelamiento, reconocer el parcelamiento de hecho y regularizar la tenencia de la
tierra (art. 19 R), para lo cual deber partir del plano general del ejido (art.22 R), que
es el plano de ejecucin aprobado con base en el que se entregaron las tierras al
poblado de manera definitiva, o el elaborado a indicacin del tribunal agrario que
hubiere resuelto en forma definitiva una accin agraria, o bien, el que elabore el
Registro Agrario (art. 22 R). En caso de no contar con l, el ncleo de poblacin
podr solicitar su elaboracin al Registro (art. 23 R).
146

Para elaborar el plano, el Registro realizar trabajos tcnicos de medicin dentro de un

plazo de 45 das naturales a partir de la solicitud, para lo cual recabar la
informacin necesaria (art. 23 R), tomando en consideracin los planos ya
existentes y cualquier otro antecedente administrativo o jurisdiccional que incida
sobre la superficie y linderos del ejido (art. 24 R).
Plano interno
Es el que se elabora con base en los trabajos de delimitacin de las tierras del interior del
ejido y lo realiza el Registro Agrario Nacional en auxilio del poblado (art . 25 R).
Adems, la asamblea debe nombrar una comisin auxiliar cuya funcin ser
desarrollar adecuadamente las acciones de delimitacin y destino (arts. 26 a 28 R).
Orden de preferencia para asignacin de tierras de uso comn
Ya hemos mencionado los requisitos exigidos por la ley para tener capacidad agraria que
permita adquirir la calidad de ejidatario (art. 15), y que es competencia exclusiva de
la asamblea aceptar o no nuevos ejidatarios, incorporndolos en los derechos
ejidales cuyas tierras resulten vacantes sin ms requisitos que los que internamente
se determinen (art. 23, frac. II). Sin embargo, en el caso de tierras de uso comn,
adems de la capacidad agraria, para que la asamblea pueda asignar un derecho
sobre tierra, o sea materializar la calidad de ejidatario, deber respetar el orden de
preferencia que la propia ley determina, por lo que sus decisiones al respecto no
podrn violentar este orden (art. 57), salvo causa justificada y expresa (quin la
calificar?): posesionarios reconocidos por la asamblea, ejidatarios y avecindados
de excepcional dedicacin, hijos de los anteriores y los que hubieren trabajado las
tierras por dos afios o ms y cualquier otro individuo. En caso de haber sujetos con
derechos iguales en el orden de preferencia, la adjudicacin se har por sorteo.
El acatamiento del dicho orden de preferencia generar previsibles conflictos, por lo que
seria ideal conformar dicho orden con base en el respeto a la posesin.
Actualmente, los posesionarios reconocidos ocupan el primer lugar, pero no se
contempla la situacin de aquellos que no tuvieren dicho reconocimiento, que por
alguna razn mantienen la posesin sin solicitar el reconocimiento de la asamblea,
147

con tres, cuatro o ms aos de posesin sin ejercitar la prescripcin adquisitiva. En

segundo lugar se ubica a los ejidatarios o avecindados ejemplares, lo cual es
positivo, pero qu pasar con quien se encuentre en posesin sin el
reconocimiento'?, ser motivo de desalojo o de juicio agrario? En ltima instancia,
no tendrn ms derecho quienes se ubican en cuarto lugar, hijos de ejidatarios y
otros avecindados, en lugar de los segundos? stos y otros cuestionamientos ponen
en duda li equidad de dicho orden, ya que obligar a dirimir innumerables
controversias de posesin ante el tribunal agrario.
Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos
(PROCEDE)
Programa gubernamental cuyo objeto fundamental es la regularizacin de la tenencia de la
tierra ejidal y comunal mediante la expedicin y entrega de los certificados y ttulos
parcelarlos de tierras de uso comn y de solares urbanos, previa identificacin,
ubicacin geogrfica y definicin de derechos; su ejecucin directo; est a cargo de
la Procuradura Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Instituto de Estadstica,
Geografa e Informtica (INEGI), con la cooperacin de la Secretaria de la Reforma
Agraria, la de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural y la de Desarrollo Social.
Tierras parceladas
Las constituyen todas aquellas tierras que estn formalmente parceladas en favor de los
ejidatarios.

En otras palabras, son las superficies definidas que han sido

adjudicadas en forma individual o colectiva (copropiedad) a miembros del ncleo de

poblacin, a quienes les pertenece el derecho de su aprovechamiento, uso y
usufructo, e incluso el de disposicin, sin ms limitaciones que las que marca la ley.
Estos derechos se amparan con el certificado correspondiente o con la resolucin
del tribunal agrario (arts 76, 77 y 78).
El parcelamiento puede ser formal o econmico.

El primero es el que se basa en el

derecho, por medio de una resolucin agraria administrativa, resolucin jurisdiccional

(juicio agrario ante el tribunal correspondiente) o resolucin de asamblea (art. 3 R).
En este ltimo caso, la resolucin deber someterse al procedimiento y formalidades
estipuladas en el captulo correspondiente del reglamento de la ley (arts. 29 al 40 R).
Por su parte, el parcelamiento econmico es el que se realiza de hecho, sin mediar
148

ninguna de las resoluciones mencionadas y que slo puede efectuarse sobre tierras
que no estn formalmente parceladas, siempre que no se trate de tierras donde se
ubica el poblado o que hayan sido expresamente destinadas por la asamblea para el
asentamiento humano.
Contratos sobre derechos de uso y usufructo
El titular de la parcela tiene una gran libertad para aprovechar sus derechos de uso y
usufructo, lo que puede hacer por s o por terceros, sin necesidad de obtener la
aprobacin de la asamblea o de cualquier otra autoridad. As, puede aportar los
derechos de usufructo a sociedades mercantiles o civiles; con los terceros, sean o
no ejidatarios, puede celebrar contratos de aparcera, mediera, asociacin,
arrendamiento o cualquier otro acto jurdico no prohibido por la ley (art. 79). Slo
habr que recordar que la duracin de estos contratos deber ser acorde con el
proyecto productivo, con lmite de 30 aos (prorrogables) (art. 45).

Transmisin interna de parcelas

Dentro del rgimen de propiedad social y sin que implique su desincorporacin de ste, la
titularidad de los derechos parcelarlos podr ser enajenada a ejidatarios o
avecindados del mismo ncleo de poblacin. Para perfeccionar la trasmisin, basta
que sea por escrito, ante dos testigos y que se notifique al Registro Agrario Nacional,
el cual deber expedir los nuevos certificados parcelarlos.

Tambin deber

informarse al comisariado ejidal para su asiento en el libro de control. La nica

limitacin es el respeto al derecho del tanto que tienen el cnyuge e hijos del titular y
que pueden ejercer dentro de un periodo de 30 das naturales a partir de la
notificacin de la enajenacin, por lo que el vendedor tiene la obligacin de efectuar
fehacientemente esta notificacin bajo pena de nulidad de la venta (art. 80).
Dominio pleno de parcelas
La asamblea puede otorgar a los ejidatarios el pleno dominio sobre sus parcelas siempre
que la mayor parte de stas hayan sido delimitadas y asignadas, para lo cual deber
seguirse el procedimiento de celebracin de asamblea previsto en el artculo 23,
fracciones VIl a XIV. Por lo tanto, la aprobacin requerir el qurum de asistencia y,
149

resolucin legal sealado antes, lo que dificulta grandemente la desincorporacin de

la parcela del rgimen de la propiedad social, ya que ser necesario contar con Ia
aprobacin de la mayora de los ejidatarios y la participacin de la Procuradura
Agraria (art.81). Despus debern cumplirse las formalidades para materializar la
desincorporacin: los ejidatarios interesados debern solicitar que se d de baja la
inscripcin en el Registro Agrario Nacional, el cual expedir el ttulo de propiedad
que debe inscribirse en el Registro Pblico respectivo local (art, 82).
Una situacin ambigua que puede generar controversias es el momento en que las
unidades parcelarias dejan de pertenecer al rgimen ejidal para incorporarse al
derecho comn. En primer trmino, la ley dispone que los ejidatarios interesados
podrn asumir el pleno dominio de sus parcelas cuando lo deseen, una vez que la
asamblea lo hubiere acordado, para lo cual deber formalizarse la baja de las tierras
del Registro Agrario Nacional, que expide el ttulo de propiedad que ser inscrito en
el Registro Pblico de la Propiedad local.

Mediante este procedimiento, la

desincorporacin se produce de hecho, luego de la celebracin de la asamblea y el

acuerdo de la misma, lo que se puede acreditar con el acta respectiva y los
documentos que comprueben su legal convocatoria; y de derecho, en el momento
en que se d de baja el ttulo expedido por el Registro Agrario Nacional para
despus inscribirse en el Registro Pblico de la Propiedad local.
Sin embargo, el ltimo prrafo del artculo 82 de la ley seala que las tierras dejarn de ser
ejidales y quedarn sujetas al derecho comn a partir de la cancelacin de la
inscripcin correspondiente en el Registro Agrario Nacional, lo que desde nuestro
punto de vista no es sino la desincorporacin de derecho, pero que deja totalmente
fuera la situacin de hecho, el acuerdo de la asamblea, que puede producir
consecuencias jurdicas, an ms debido a la confusin que el texto de la ley puede
crear. Ante ello, cabe preguntamos: el ejidatario puede celebrar actos de pleno
dominio sobre su parcela contando nicamente con el acta de asamblea ?, Qu
suceder si el Registro Agrario Nacional no cancela la inscripcin o no expide el
ttulo?
Creemos que la desincorporacin ejidal se concreta en dos actitudes: el acuerdo de
asamblea y la voluntad del ejidatario de asumir el dominio pleno, materializando
150

dicho acuerdo mediante la solicitud de cancelacin de inscripcin al Registro Agrario

Nacional. Lo dems, la cancelacin del Registro Agrario Nacional, expedicin de
ttulo e inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad, son elementos formales
que no afectan la validez de la adquisicin del dominio pleno.
Derecho del tanto
Una vez adoptado el dominio pleno y realizada la trasmisin de la parcela, en la primera
enajenacin tienen derecho del tanto, en el siguiente orden: los Familiares del
enajenante, las personas que la hubieren trabajado por ms de un ao, los
ejidatarios, avecindados y el ncleo de poblacin. Todos ellos cuentan con 30 das
naturales a partir de la notificacin de la venta, la cual es obligatoria so pena de
nulidad de operacin. Como es obligacin del comisariado ejidal y del consejo de
vigilancia verificar que se cumplan las notificaciones a quienes tienen derecho al
tanto, stas deben efectuarse por conducto del mismo comisariado ante dos testigos
o personalmente ante fedatario pblico (art. 84). Adems, en cualquiera de los dos
casos, el comisariado debe publicar la relacin de bienes o derechos a enajenar.
El procedimiento para ejercitar el derecho al tanto no se especifica en el texto legal, pero
consideramos que en la notificacin o en la publicacin del comisariado ejidal sobre
los bienes o derechos a enajenar deber sealarse fecha y lugar para ese fin,
cundo y dnde deber acudir el fedatario pblico, y quin dar fe de las posturas
que se presentarn ante el comisariado ejidal, quien en caso de recibir posturas
iguales por derechobabientes de igual categora, realizar un sorteo para determinar
la preferencia (art. 85).
Cuando quienes ejerzan el derecho al tanto sean personas ajenas al ncleo de poblacin, o
no se hubiere ejercitado este derecho y la parcela sea transferida a personas ajenas
al ejido en lo que la ley considera como la primera enajenacin, sta se har cuando
menos al precio que establezca la Comisin de Avalos de Bienes Nacionales o
cualquier institucin de crdito y estar libre de impuestos o derechos federales a
cargo del enajenante (art. 86).

151

Tierras ejidales en zonas urbanas

Cuando las tierras ejidales se ubiquen dentro de las reas de crecimiento de un centro de
poblacin, los ejidos pueden beneficiarse de la urbanizacin de sus tierras
sujetndose a las leyes, reglamentos y planes en materia de asentamientos
humanos (art. 87); se excluyen las reas naturales protegidas y las zonas de
preservacin ecolgica (art. 88).
En principio se entiende que al referirse a tierras ejidales se comprende todas stas, es
decir, las parceladas, las de uso comn y las destinadas al asentamiento humano, e
incluso el rea de reserva para crecimiento. As, se podrn beneficiar tanto los
ejidatarios con sus parcelas y solares, como el ejido en su conjunto con las tierras
de uso comn, las reservas del asentamiento humano, la parcela escolar, y las
unidades destinadas a la mujer y a la juventud.
Creemos que la intencin del precepto es legalizar la prctica permanente de urbanizar las
parcelas cercanas a los centros de poblacin, por tres razones bsicas: que
inexorablemente son incorporadas debido al crecimiento natural, sobre todo el de las
ms importantes ciudades; por otro lado, la ubicacin en las inmediaciones de los
centros urbanos hace antieconmico el cultivo y cosecha, en virtud de los robos, la
destruccin de plantas y el vandalismo en general y, finalmente, la perjudicial
influencia climtica y de contaminantes.
Es necesario que los ejidos y ejidatarios localizados cerca de centros urbanos tengan
especial cuidado en hacer valer este derecho en el momento oportuno para obtener
provechos significativos a partir de la urbanizacin de sus tierras y no esperar a que
sean las autoridades quienes las expropien con el mismo fin. Por otro lado, estas
razones impulsarn los trmites de los ejidos en proceso de urbanizacin, ante la
perspectiva de que pueda tener lugar la expropiacin antes de que se decida ejercer
este derecho.
El procedimiento para hacer valer este derecho est comprendido en las atribuciones de la
asamblea, tanto si se trata de unidades parcelaras como de tierras de propiedad
colectiva, salvo en el caso de los solares de la zona de urbanizacin que se regulan
152

por el derecho comn. Sin embargo, siempre debern respetarse los lineamientos
legales de la materia.

La decisin de la asamblea en ese sentido implicar la

forzosa desincorporacin del rgimen ejidal de la tierra por urbanizar siendo

entonces necesaria la adopcin del dominio pleno; no hacerlo de esta manera
implicara una forma de constituir asentamientos humanos irregulares. Esta decisin
puede acarrear la terminacin del rgimen ejidal cuando implique la totalidad de la
superficie del ejido (vase Terminacin del rgimen ejidal).
Siempre que se pretenda vender terrenos ejidales localizados dentro de las reas de
reserva para el crecimiento de un centro de poblacin (no necesariamente ejidal,
casi siempre ciudades medias y grandes) a personas ajenas al ejido, deber darse
preferencia a los gobiernos estatales o municipales de acuerdo con la Ley General
de Asentamientos Humanos (art. 89). En consecuencia, no es obligado respetar el
orden de preferencia si el comprador es ejidatario o avecindado.
Divisin y fusin de ejidos
La Ley Agraria contempla la posibilidad de que los ejidos puedan dividirse fusionarse con
otros. Al amparo del artculo 107, al no haber disposicin en contra, tambin esta
posibilidad puede ser aprovechada por las comunidades indgenas.

Ello se

desprende en forma tcita ya que se prev la divisin en el caso del acuerdo de

transformacin de comunidad en ejido y de que 20% de sus miembros decida
permanecer con aquel carcter, con las tierras que les correspondan (art. 104).
El citado ordenamiento slo enuncia esta posibilidad como competencia exclusiva de la
asamblea (art. 23, frac. XI), la cual requiere de las formalidades qurum y resolucin
legales ya mencionadas entre las que se cuenta la asisten de un representante de la
Procuradura Agraria y

de

fedatario

pblico,

pero

establece

requisitos

procedimiento en general. Corno antecedente del caso, la derogada reconoca esta

posibilidad, cuyo expediente se iniciaba apeticin de parte o de oficio ante la
delegacin agraria, la cual emita su opinin, que serva de base para la definitiva
resolucin presidencial (arts. 339 y 341 LFRA). Su ejecucin llevaba implcito el
apeo y deslinde, la constitucin de nuevas autoridades internas la inscripcin en el
Registro Agrario Nacional (art. 342 LFRA). En otras palabras quedaba al arbitrio de
la autoridad agraria.
153

En el nuevo derecho agrario ambos casos, como ya sealamos, son decisin de asamblea
y slo en el de controversia deben ser promovidos ante el tribunal unitario agrario
competente por el ncleo de poblacin o ejidatarios interesados la va del juicio
agrario.

En este caso, la divisin y la fusin son dos acciones que quedaran

comprendidas en la que hemos denominado accin agraria genrica, expuesta en el

captulo X de este trabajo.
Cabe preguntar cundo procedera una divisin y cundo una fusin, o incluso ambas a la
vez, ya que la primera puede acarrear forzosamente la segunda. En el caso de la
fusin, basta que lo acuerde la asamblea en los trminos de ley. Respecto de Ia
divisin la cuestin es ms compleja por la atencin que deber darse al resultado
de la misma.

Por ello, es necesario tener presentes los criterios sobre las

situaciones que podran presentarse: procede la divisin siempre que el nmero de

ejidatarios de las secciones resultantes, v que se convertirn en otros tantos ncleos
de poblacin no resulte inferior del nmero mnimo exigido por la ley para promover
Ia propia divisin, 20 ejidatarios o 20% de los integrantes (art. 24), pero teniendo en
cuenta su congruencia con el mnimo indispensable para la constitucin de nuevos
ejidos y que la superficie que les corresponda a los nacientes ejidos no constituya
minifundios o sea superior a los lmites de la propiedad.
Como comentario final diremos que si la ley exige ciertos requisitos mnimos para crear
ejidos, lo que constituye la capacidad agraria, debera existir un mnimo que stos
subsistan, una especie de capacidad agraria a contrario sensu cuya inexistencia
implique la forzosa desaparicin del ejido como tal, circunstancia qu deber ser
considerada por el tribunal agrario al autorizar o no la divisin y fusin de ejidos, en
escaso de controversia, o bien por la Procuradura Agraria en su carcter de rgano
vigilante de la ley.
Terminacin del rgimen ejidal
Es competencia de la asamblea resolver sobre la terminacin del rgimen ejidal, para lo
cual el ncleo de poblacin deber solicitar a la Procuradura Agraria el dictamen
que determine la inexistencia de las condiciones para su permanencia(art. 23,
frac.XII). Luego de ello, el acuerdo deber publicarse en el Diario Oficial de la
154

Federacin y en el de mayor circulacin local (art. 29) y, por supuesto, incribirse en

el Registro Agrario Nacional. El efecto de la terminacin del rgimen ejidal consta de
dos aspectos: la liquidacin de las obligaciones subsistentes del ejido y la
asignacin en pleno dominio de las tierras ejidales a los integrantes del ncleo hasta
llegar al lmite de la pequea propiedad individual. Deben exceptuarse las tierras
excedentes a dicho lmite, las del asentamiento humano y los bosques o selvas
tropicales.
Como causas para solicitar la terminacin del rgimen podran mencionarse entre otras: la
divisin del ejido, que las tierras ejidales puedan beneficiarse con el desarrollo
urbano, que la expropiacin total o parcial de las tierras hiciera incosteable la
explotacin o el abandono del ejido.
Constitucin de nuevos ejidos
Como ya se mencion en la parte relativa a la capacidad agraria, de acuerdo con el nuevo
decreto agrario, al estar totalmente terminada la fase del reparto masivo de la tierra
ya no es posible constituir ejidos por acto de autoridad.

En su lugar surge la

posibilidad de que se siga constituyendo propiedad social, pero de forma

estrictamente voluntaria. Los nuevos ejidos que as se constituyan pasarn a formar
una nueva modalidad de este rgimen de propiedad que, aunque social, no deja de
tener ciertas caractersticas que la semejan a una especie de sociedad mercantil o
civil.
Los requisitos que la ley exige para constituir un ejido, la capacidad agraria colectiva, son
contar con un mnimo de 20 individuos, que cada uno de ellos aporte tierra y se
elabore un proyecto de reglamento interno, todo lo cual debe constar en escritura
pblica, la que se inscribir en el Registro Agrario Nacional (art. 90) y nos parece
que tambin deber hacerse en el Registro Pblico de la Propiedad. El nacimiento
formal del ejido con personalidad y patrimonio propios tiene lugar a partir del
momento en que se efecta la inscripcin mencionada, acto mediante el cual las
tierras aportadas son incorporadas al nuevo rgimen de propiedad regido por la Ley
Agraria(art. 91). Se especifica que Ia aportacin de tierras para constituir un ejido en
fraude de acreedores ser nula.
155

Una vez que los ejidos constituidos hayan adquirido el dominio pleno de tierras, podrn
incorporarlas al rgimen ejidal. La inscripcin en el Registro Agrario Nacional deber
ser tramitada por el comisariado ejidal (art. 92). Se entiende que al hablar del ejido
como propietario la titularidad de estas tierras le corresponde al ncleo de poblacin,
por lo que la decisin deber ser tomada por la asamblea general con los requisitos
exigidos para los acuerdos del artculo 23, fraccin X, de la ley, ya que dichas tierras
son de uso comn.
La ley no habla de la posibilidad de que los ejidatarios en particular puedan adquirir tierras
distintas de su unidad parcelaria bajo rgimen del dominio pleno para incorporarlas
al rgimen ejidal, como parte integrante de su parcela o como otra unidad para s o
sus familiares. Es posible que no se desee constituir un nuevo ejido por no contar
con la capacidad colectiva o simplemente porque su intencin sea mantenerse
dentro de su propio ejido. En este caso, debido a que el rgimen de la propiedad
social es una decisin de la asamblea, ser ella la que deba autorizar la
incorporacin de tierras del dominio pleno en forma individualizada, aun en el caso
de que no fueren Limtrofes a las tierras del ejido.
Habr quien cuestione las ventajas que otorga la desincorporacin de un predio del
rgimen de propiedad privada para trasladarlo al social, sobre todo a la luz de la
reforma que le otorga una nueva cara al derecho agrario que abre los caminos para
la privatizacin del campo. En realidad, en este asunto se encuentran involucradas
cuestiones de muy diversa ndole que tienen un alcance prctico. En primer lugar, la
ley de la materia no seala limitacin alguna para la transformacin del rgimen
privado en social y viceversa, por lo que puede realizarse una serie de
transformaciones segn convenga a los intereses de sus miembros.

Tambin

debemos recordar que el rgimen social recibe ciertos privilegios y estmulos de

carcter fiscal y crediticio, facilidades y sistemas simplificados, as como lneas de
crdito con intereses relativamente bajos, amn de otras ventajas, como insumos,
asesora tcnica agropecuaria y forestal (SARH) y de organizacin en general
(SRA).
REGLAMENTO INTERNO DEL EJIDO
156

Este conjunto de disposiciones establece la normatividad conforme a la cual debe operar el

ejido, adoptada sin ms limitaciones que las que seala la ley. El mismo debe
inscribirse en el Registro Agrario Nacional para el caso de los ejidos ya constituidos,
mientras que en el caso de los de nueva constitucin deber constar en escrita
pblica en forma previa a su inscripcin en el Registro (art. 90, frac. IV), En trminos
generales, estos reglamentos deben contener: la organizacin econmica y social
del ejido, los requisitos para admitir nuevos ejidatarios, y las reglas para el
aprovechamiento de las tierras de uso comn (las que seale la ley y las que
considere pertinentes el ejido) (art. 10).
En el texto de la ley encontramos aspectos especficos que el reglamento debe normar: a)
requisitos adicionales para adquirir derechos agrarios (arts. 14 y 15), b) frecuencia
en la celebracin de asamblea y facultades adicionales de sta (art. 23), c) forma y
extensin de las funciones de cada integrante del comisariado ejidal, sus comisiones
y secretarios auxiliares (art. 32), d) facultades adicionales del comisariado ejidal (art.
33), e) facultades del consejo de vigilancia y funcionamiento de sus integrantes
(arts. 35 y 36), f) regulacin de aguajes (art. 5), g) regulacin del ejercicio de los
derechos sobre parcelas asignadas a grupos de ejidatarios (art. 62), h) regulacin
del uso de parcela escolar (art. 70), e i) regulacin del uso, aprovechamiento,
acceso y conservacin de las tierras de uso comn, y los derechos y obligaciones de
ejidatarios y avecindados respecto de ellas (art. 74).
Como hemos sealado, la elaboracin, aprobacin y registro del reglamento interno ejidal
es un asunto de capital importancia para el ncleo de poblacin, ya que se permite
su participacin para regular aspectos que son decisivos para su desarrollo interno y
externo. Entre stos podemos mencionar a manera de ejemplo el sealamiento del
requisito de profesin para poder ser ejidatario, regulacin del uso de la unidad
agrcola industrial de la mujer y la unidad productiva para el desarrollo integral de la
juventud (cuya regulacin no est incluida en la ley).

EXPROPIACION DE BIENES EJIDALES Y COMUNALES

Son causas de expropiacin por utilidad pblica: a) el establecimiento, explotacin o
conservacin de un servicio o funcin pblica; b) el ordenamiento urbano y
157

ecolgico, las reservas territoriales y las reas para el desarrollo urbano, la vivienda,
la industria y el turismo; e) la promocin y ordenamiento del desarrollo y
conservacin de recursos agropecuarios, forestales y pesquemos; d) la explotacin,
procesamiento y conduccin del petrleo y de otros elementos naturales, as como
el establecimiento de plantas relacionadas; e) la regularizacin de la tenencia de la
tierra urbana y rural; f) la creacin, foinento y conservacin de unidades de
produccin de bienes o servicios de indudable beneficio para la comunidad; g) la
construccin de puentes, carreteras, ferrocarriles, campos de aterrizaje, obras que
faciliten el transporte, lneas de energa, obras hidrulicas y pasos de acceso; y h)
los dems que seala la Ley de Expropiacin y otras leyes (art. 93).
Procedimiento
ste se lleva a cabo ante la Secretara de la Reforma Agraria, pero la resolucin definitiva
tomada desde el nivel presidencial fija la indemnizacin que corresponda. Se inicia
mediante solicitud de la parte interesada, con base en una causal de utilidad pblica.
En el caso de la administracin pblica se har por conducto de la dependencia o
entidad paraestatal que corresponda segn sus funciones. Dicha promocin debe
especificar los terrenos sujetos a expropiacin, la causal invocada y los elementos
de conviccin que la apoyen.

La secretara estudiar la solicitud y pedir a la

Comisin de Avalos de Bienes Nacionales (CABIN) la valuacin de las tierras, al

cabo de lo cual debe elaborar el dictamen que servir de base para el decreto
presidencia que determinar la causa de utilidad pblica, los bienes a expropiar y la
indemnizacin.
El decreto expropiatorio debe publicarse en el Diario Oficial de la Federacin y notifarcarse
al ncleo de poblacin afectado. la parte, dependencia o entidad que resulte
beneficiada por la expropiacin deber cubrir el monto de la indemnizacin ante el
Fideicomiso Fondo de Fomento Ejidal (Fifonafe) o por medio de garanta suficiente,
hecho lo cual la secretara proceder a la ejecucin formal o material del decreto,
entregando la posesin de las tierras expropiadas (art. 94).

Est prohibida la

ocupacin de tierras antes de la publicacin del decreto, a menos que hubiere el

consentimiento del ejido o ejidatarios afectados (art. 95).

158

Indemnizacin
Como lo establece la misma Constitucin, la expropiacin slo procede por causa de
utilidad pblica y mediante indemnizacin. sta debe ser fijada por la CABIN con
base en el valor comercial de los bienes expropiados (como cualquier avalo de
bienes con fines comerciales); si la causal de expropiacin fuere la regularizacin de
la tenencia de la tierra urbana y rural, se fijar con base en lo que cobrar por dichos
procedimientos. En este ltimo caso, al recibir la CABIN la peticin de avalo para
expropiacin tendiente a regularizar la tenencia de la tierra, tendr que determinar el
costo del metro cuadrado en funcin de su incorporacin a las zonas urbanas. En
otras palabras, ser un avalo con fines comerciales, slo que con valores
especficos detallados por metro cuadrado, en tanto que los otros determinan
valores globales.
La indemnizacin deber pagarse segn los derechos de los ejidatarios, en proporcin
directa a lo afectado y a quien resulte afectado (parcelas o solares) o al ncleo de
poblacin cuando se trate de tierras de uso comn.

En caso de duda, la

Procuradura Agraria conciliar; en su defecto, la controversia deber ser resuelta en

definitiva por el tribunal agrario competente (art. 96).
Reversin
Corresponde al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal el ejercicio de la reversin
de las tierras expropiadas en el caso de que se les otorgase un fin distinto de la
causal o transcurriera un plazo de cinco aos sin que se le d cumplimiento.
La reversin puede ser total o parcial, segn se haya cumplido el decreto expropiatorio. Una
vez consumada la reversin, los bienes recuperados pasarn a integrarse el
patrimonio del Fifolafe (art. 97). Tambin corresponde al fideicomiso demandar, en
su caso, el pago de las indemnizaciones no cubiertas. La va para hacer valer tanto
la reversin de bienes expropiados como el citado pago es el juicio agrario iitlte los
tribunales agrarios, o administrativamente mediante convenio. La incorporacin al
patrimonio del fideicomiso como consecuencia de la reversin tendr por efecto la
inmediata reintegracin de su titularidad a los afectados (arts. 90 a 98 ROPR).

159

COMUNIDADES
una modalidad en la configuracin de la propiedad de los ncleos a La comunidad es
grarios. Esta denominacin por lo general se identificacon la comunidad indgena, lo
cual no siempre es correcto, ya que el trmino se refiere especficamente al tipo de
posesin de la tierra. De acuerdo con lo anterior, son comunidades (aunque pueden
constituirse por etnias) los ncleos de poblacin que de hecho o de derecho
conservan la posesin comunal de sus tierras, por lo que para regularizar dicha
posesin y obtener el reconocimiento oficial de su titularidad debern promover el
reconocimiento de bienes comunales (tambin llamado confirmacin). Existen otras
comunidades (que igualmente pueden constituir etnias o no) que tuvieron por
derecho la posesin comunal de sus tierras, pero que fueron despojadas de todas o
parte de ellas en violacin a las disposiciones legales, razn por la que se
encuentran en condicin de reclamar la devolucin ejercitando el derecho o accin a
la restitucin de bienes comunales (ar. 49). Cabe precisar que en este caso se
exige qlie la posesin comunal sea de derecho y no de hecho, esto es que debern
contar con el respaldo de los ttulos correspondientes.
Se puede otorgar o reconocer el carcter de comunidad a un ncleo agrario por varios
motivos: como consecuencia de la accin agraria de restitucin de tierras, por el
reconocimiento o confirmacin del estado comunal promovido en jurisdiccin
voluntaria al no existir litigios, por la resolucin de juicio agrario habiendo litigio y por
conversin de ejido en comunidad. Dicho reconocimiento deber inscribirse en los
registros Publico de la Propiedad y Agrario Nacional (art. 98).
Ahora bien, por comunidades de derecho debemos entender los ncleos de poblacin
indgenas que recibieron la confirmacin de las tierras que poselan con anterioridad
al proceso de conquista, mediante mercedes reales de la Corona espaola en la
Colonia, y aquellos que fueron beneficiados con tierras por la citada corona como
parte del proceso de concentracin de los pueblos indgenas en la poca; en ambos
casos, el ttulo real otorgado acreditaba la existencia de derecho del ncleo. las
conitinidades de hecho, de facto, fueron reconocidas como aquellas qiie
mantuvieron el estado comunal aun sin tener ttulos primordiales, que por
circunstancias mantuvieron el respeto a su rgimen intemo.
160

Las comunidades o pueblos indgenas gozan de una proteccin especial tanto para sus
usos y costumbres como para su integridad territorial que proviene de los artculos
4o. y 27 de la Constitucin General. El 4o. seala en su primer prrafo:
La nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus
pueblos indgenas. La ley proteger y promover el desarrollo de sus lenguas,
culturas, usos, costumbres, recursos y formas especficas de organizacin social, y
garantizar a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdiccin del Estado. En los
juicios y procedimientos agrarios en que aqullos sean parte, se tomarn en cuenta
sus practicas y costumbres juridicas en los trminos que establezca la ley.

El

artculo 27, en el segundo parrafo de la fraccin VII, seala: "La ley proteger la
integridad de las tierras de los grupos indgenas" (art. 106).
Estas disposiciones sustentan un tratamiento especial para los grupos indgenas,
expresado en el sentido tnico de la palabra, y que pueden conformar comunidades
o ejidos, a diferencia de las comunidades agrarias, llamadas asi precisamente para
hacer una diferenciacin con las de raz tnica y que slo estn sujetas al rgimen
comunal de la tierra. Dicha diferencia es ms apreciable en la propia ley al serialar
la inscripcin en e[ Registro Agrario Nacional de los ttulos primordiales de las
comunidades en general o agrarias, y de los ttulos de las comunidades tradicionales
o indgenas (art. 152, frac. III). De esta manera, nos encontramos ante garantas
constitucionales de carcter social, en virtud de que se orienta a la proteccin del
inters de grupos humanos detenninados en condiciones de desventaja.
Por otro lado, desde nuestra visin, la ley ha confundido indebidamente el rgimen
tenencial de la tierra de tipo comunal con el ejidal, que son esencialmente distintos.
Lo comunal, en sentido amplio, implica un derecho colectivo, indiviso, que se explota
y aprovecha en conjunto, de tal suerte que no puede entenderse la existencia de
parcelas o superficies determinadas asignadas en forma individual de manera
formal, tal y como se establece en la ley (art. 101); la cesin de derechos comunales
es permisible, entendindola slo respecto de aquellos derechos indeterminados,
como parte alcuota del todo comunal y sin referirse a parcelas especficas
161

Efectos jurdicos especficos del reconocimiento a la comunidad

a) personalidad jurdica y propiedad sobre la tierra; b) designacin del comisariado de
bienes comunales como rgano de representacin y gestin administrativa de
acuerdo al estatuto comunal y la costumbre; c) proteccin de sus tierras
otorgndoles carcter de inalienables, inembargables e imprescriptibles, salvo que
se aporten a una sociedad; y d) reconocimiento a los derechos y obligaciones de los
comuneros conforme a la ley y el estatuto comunal (art. 99).
Como efecto jtirdico especial del reconocimiento a la calidad de comunidad encontrarnos la
ya citada obligacin que la Constitucin y la ley imponen a las autoridades de
proteger las tierras de los grupos indgenas confonne lo establezca la ley
reglamentaria del artculo 4o. y el prrafo segundo de la fraccin VII del 27
constitucional que se expida (art. 106).

Este efecto jurdico le corresponde

especficamente a las comunidades y tambin a los ejidos integrados por etnias

definidas, lo que les da la denominacin de pueblos indgenas y, no a aquellas que
slo conservan el estado comunal de sus tierras, pero sin ninguna caracterstica
tnica definitoria.
Rgimen general de la propiedad comunal
Las comunidades pueden determinar el uso de sus tierras (cultivo, ganadera, forestal,
ladrilleras, etc.), su divisin (parcelamiento interno en su caso), la organizacin para
su aprovechamiento (grupos de trabajo, comisiones de escarda, de arado, etc.);
constituir sociedades mercantiles o civiles, asociarse con terceros (contratos de
aprovechamiento), encargar la administracin o ceder temporalmente el uso y
disfrute de sus bienes de uso comn para su mejor aprovechamiento (entregarlo a
una empresa para que los explote), pero deben respetar las tierras iridividualizadas
o parcelas, al igual que en el ejido. Tambin podrn trasmitir el dominio de las reas
de uso comn a sociedades civiles o mercantiles cuando haya manifiesta utilidad
para el ncleo, sujetndose a las reglas del artculo 23, fraccin IX, y del 75 (art.
100). Se entiende que toda comunidad mantiene la titularidad colectiva sobre sus
tierras en tanto no exista asignacin de parcelas individualizadas, por lo que se
162

presume que los derechos que sobre dichas tierras corresponden a los comuneros
es una proporcin alcuota en partes iguales (art. 102).
Los comuneros, individualmente, tienen el derecho de uso y disfrute de su parcela, el cual
pueden ceder junto con los derechos que les correspondan sobre los bienes de uso
comn, a familiares y avecindados. La simple cesin de derechos comunales otorga
al beneficiado esta calidad (art. 101). Al parecer las nicas diferencias, muy sutiles
por cierto, entre el rgimen de propiedad de la comunidad y el del ejido se presentan
en los derechos parcelarlos individuales.

En el ejido, la transmisin de estos

derechos parcelarlos se puede realizar bajo cualquier forma, sin necesidad de

acuerdo previo de la asamblea siempre que sea interna. Adems, puede hacerse en
favor de cualquier persona, respetando el derecho del tanto del cnyuge y los hijos.
Bajo el rgimen comunal, los derechos parcelarios pueden trasmitirse en forma
interna mediante la simple cesin, la cual debe ser realizada en favor de familiares o
avecindados. Sin embargo, en los trminos de aplicacin a las comunidades de
todo lo previsto para los ejidos, en tanto no contradigan lo especifico para aqullas
(art. 107), resulta que la misma asamblea comunal puede autorizar el dominio pleno
a los comuneros de sus unidades parcelaras e incluso parcelar la comunidad para
despus efectuar la asignacin y otorgar el dominio, conforme lo establece el
artculo 23 de Ia ley, En otras palabras, en las comunidades latrasmisin de parcelas
varia slo en lo interno.
En efecto, la interpretacion del artculo 107 indica que todos los conceptos y preceptos
sealados para los ejidos son aplicables a las comunidades, por lo que slo se
tendrn en cuenta las disposiciones expresas para stas y que las dems no
contradigan

los principios de la propiedad comunal.

As, por mencionar slo

algunos ejemplos, las asambleas deben celebrarse con las mismas exigencias de
quorum legal y de resolucin, le ser aplicable a la comunidad la clasificacin de la
zona parcelada, del asentamiento humano y de las tierras de uso comn, etctera.
Elementos especficos de la comunidad son su administracin, el estatuto comunal,
la trasmisin interna de parcelas y otros.

163

Adopcin del rgimen ejial y comunal

Tanto los ejidos como las comunidades pueden adoptar el rgimen del otro y convertirse en
comunidad y ejido, respectivamente.

Para ello basta con que el ejido clebre

asamblea en los trminos del artculo 23, fraccin XIII, en tanto que la comunidad
tambin deber celebrar asamblea con los mismos requisitos que para el ejido,
basados en los artculos 24 a 28 y 31 de la ley (que para el caso, es lo mismo que si
se hubiera dicho que se celebrara con arreglo al 23, lo que seguramente no hizo el
legislador porque este ltimo dispositivo es especial para el ejido, pero no litibiera
sido problema aplicarlo en la comunidad al amparo del art. 107).
Otra interpretacin puede resultar an ms confusa para la comunidad, ya que los artculos
invocados prevn las reglas tanto para las asambleas que no requieren un qurum
especial como para aquellas que por su trascendencia s deben observarlo, como es
el caso del ejido, pero sin precisar a cul de estas dos modalidades debern
apegarse.

Tambin aqu es aplicable la analoga que el artculo 107 permite

respecto de los ejidos con las comunidades, por lo que ser necesario apegarse a
los requisitos que para los primeros se prevn, lo que a su vez nos lleva al mismo
punto de partida, ya que hubiera sido ms fcil adecuar las comunidades al artculo
23, fraccin XIII, por analoga con el 107.
El acuerdo de asamblea debe inscribirse en el Registro Agrario Nacional y a partir de ello se
tendr por transformado legalmente su rgimen en el de comunidad o ejido, segn
sea el caso. Slo en la situacin de que un mnimo de 20 ejidatarios o comuneros
manifiesten su inconformidad con el cambio, proceder la permanencia del rgimen
original sobre las tierras que detenten, lo que provoca una segregacion territorial
equivalente a una divisin de ncleo de poblacin. Sin embargo, aun cuando la ley
no aade ms al respecto, se entiende que la inconformidad deber plantearse en la
propia asamblea para que los efectos se produzcan al realizarse la inscripcin, lo
cual permitir a la secretara tomar las providencias necesarias en materia de
organizacin interna y delimitacin de tierras, as como de aspectos crediticios y
otros de importancia (arts. 103 y 104).
164

Representacin interna y administracin

El rgano supremo es la asamblea general de la comunidad, la cual cuenta con el
Comisariaado de Bienes Comunales como rgano de representacin y gestin
adniinistrativa (art. 99, frac. II).

Pero adems, para fines de administracin, las

comunidades pueden establecer grupos o subcomunidades a los que la asamblea

impondr el rgimen de organizacin interna, as como sus rganos de
representacion y gestin administrativa, todo ello sin perjuicio de las facultades de
los rganos generales de la asamblea (ari. 105). En consecuencia, la asamblea
podr establecen la organizacin interna que considere pertinente para mejorar su
administracin y constituir las formas de representacin interna que estime
convenientes (comits, comisiones, delegados o cualquiera otra designacin), sin
menoscabo de su propia autoridad ni la del comisariado de bienes comunales.
La legislacin derogada exiga que las autoridades intemas de las comunidades estuvieran
integradas por la asamblea general, el comisariado de bienes comunales y el
consejo de vigilancia, todos con sus respectivos suplentes. La nueva ley es omisa
respecto de este ltimo aspecto, por lo que de nueva cuenta nos encontramos ante
el caso de que a falta de otra disposicin deben aplicarse las normas previstas para
los ejidos (art, 107), por lo que podr haber un consejo de vigilancia, constituido por
un presidente y dos secretarios, as como sus respectivos suplentes.

Pero es

tambin el caso de que la comunidad puede determinar el tipo de organizacin

interna que le parezca ms conveniente (art. 105: "as como adoptar diversas formas
organizativas sin perjuicio"), por lo que adems del comisariado de bienes
comunales, no necesariamente tiene que nombrar a un consejo de vigilancia, sino
que est en posibilidades de acordar un sistema distinto, como podra ser el
nombramiento de comisiones, consejos asesores o cualquier otra figura parecida.
Estatuto comunal
Es el equivalente al reglamento interno de los ejidos destinado a regular la operacin
interna de las comunidades.

Bsicamente debe contener: la conformacin del

comisariado de bienes comunales y sus funciones durante la representacin y

165

gestin administrativa de la asamblea, siendo de especial importancia que se ajuste

en ste y otros tpicos a la costumbre (art. 99, frac. ll); disposiciones relativas a los
derechos y obligaciones de los comuneros, despus de lo establecido por la ley (art.
99, fracc. IV); dentro de este importante aspecto, tambin debe regular la cesin de
los derechos parcelarlos y de bienes de uso comn en favor de los familiares y
avecindados (art. 101).
Creemos que tambin es importante que dentro del estatuto comunal se incluya la
estructura interna de las autoridades, con las modalidades que se consideren
pertinentes y adecuadas a la realidad de la comunidad, haciendo valer la libertad
que, comentbamos, les concede la ley, con lo que se evita la aplicacin analgica
de las disposiciones para el ejido. Dicho estatuto debe ser inscrito en el Registro
Agrario Nacional para que cobre toda su fuerza y se convierta en parte esencial de
la comunidad

166

VIII. ASOCIACIONES, SOCIEDADES RURALES Y PEQUEA PROPIEDAD.

Comentarnos en su oportunidad que dentro de los aspectos generales del rgimen de
propiedad social se estableci la posibilidad de que los ejidatarios, comuneros,
ejidos y comunidades pudieran formar cualquier tipo de asociaciones civiles y
sociedades mercantiles en la bsqueda del mejor aprovechamiento de sus tierras y
recursos naturales, para la comercializacin o transformacin de productos, la
prestacin de servicios Y, en general, para el mejoramiento de sus actividades, en
las cuales pueden participar grupos de mujeres campesinas organizadas, hijos de
ejidatarios, avecindados y pequeos productores (arts. 50, 75, 79, 100, 107 y 108).
La Ley Agraria, en su captulo cuarto titulado Sociedades rurales, contiene las formas
asociativas en que se pueden organizar los productores rurales, tema que veremos
a continuacin. Tambin abordaremos las que se constituyen con la aportacin de
propiedad social, a diferencia de aquellas que se denominan sociedades
propietarias de tierras, que analizaremos ms adelante.

En el tema de las

sociedades agrcolas, la ley se refiere a los productores rurales, sin distinguir entre
ejidatarios y pequeos propietarios.
Sin dejar de mencionar que existe la ms amplia libertad para que los ejidos y comunidades
puedan adoptar las figuras asociativas que ms convengan a sus intereses, tales
como las asociaciones en participacin, las sociedades de solidaridad, las
sociedades cooperativas u otras, regidas cada una de ellas por la normatividad
propia.
UNIONES DE EJIDOS

Objeto

167

El objeto de las uniones de ejidos es la coordinacin de actividades productivas, de

asistencia mutua, de comercializacin y otras no prohibidas por la ley (art. 108) Para
lograr este objeto, aparte de sus actividades propias, podrn constituir empresas
especializadas para integrarse ptimamente a la cadena productiva, las cuales
pueden adoptar cualquiera de las formas asociativas previstas por la ley.
Integrantes
Solo pueden serlo los ejidos.

Cabe mencionar que las comunidades tambin pueden

conformar sus uniones como consecuencia de la aplicacin de los artculos 107 y 1

01). Sin embargo, debido a la naturaleza de este tipo de organizacin, referida a la
propiedad social, no pueden participar propietarios privados; adems, no existen
limitaciones para la participacin de un mismo ejido en diferentes uniones.

Constitucin
Cada ejido debe presentar la resolucin de asamblea que autoriz la constitucin de la
unin, la eleccin de sus delegados y definicin de sus facultades. Posteriormente,
se debe elaborar y firmar el acta constitutiva y los estatutos ante fedatario publico,
que se inscribirn en el Registro Agrario Nacional, con lo cual adquirirn
personalidad jurdica (art. 108).

Estatutos
Deben contener la denominacin, domicilio y duracin, objetivos, capital y rgimen de
responsabilidad, lista de miembros y normas para su admisin, separacin,
exclusin, derechos y obligaciones; rganos de autoridad y vigilancia, normas de
funcionamiento, ejercicio y balances; fondos, reservas y reparto de utilidades, as
como las normas para su disolucin y liquidacin (art. 109).
Administracin

168

La asamblea es el rgano supremo y est integrado por dos representantes por asamblea
de ejido o comunidad miembro y dos representantes ms nombrados por el
comisariado ejidal y consejo de vigilancia de los mismos (esto es, que tanto la
asamblea general como los rganos de representacin internos de cada ejido o
comunidad deben tener sus representantes en la unin). La direccin est a cargo
de un consejo de administracin nombrado por la asamblea, e integrado por un
presidente, un secretario, un tesorero y los vocales que fijan los estatutos, todos con
sus suplentes, quienes durarn en el cargo tres aos. Su funcin general es la
representacin de la unin ante terceros, para lo cual deben contar con la firma
mancomunada de cuando menos dos de sus miembros.

Sus facultades y

responsabilidades deben establecerse en los estatutos. Por su parte, el consejo de

vigilancia se encargara de supervisar y ser nombrado por la asamblea general.
Est formado por un presidente, un secretario y un vocal con sus respectivos
suplentes, y duran en el cargo tres aos con facultades y responsabilidades
consignadas en los estatutos (art. 109).

ASOCIACIONES RURALES DE INTERS COLECTIVO

Objeto
La integracin de los recursos humanos, naturales, tcnicos y financieros para el
establecimiento de industrias, aprovechamientos, sistemas de comercializacin y
cualquier otra actividad econmica.

Adquieren su personalidad jurdica propia

cuando se inscriben en el Registro Agrario Nacional.

Si est integrada por

sociedades de produccin rural o uniones de stas, tambin debe inscribirse en el

Registro Pblico de Crdito Rural o el de Comercio (art. 110).

Integrantes
Dos o mas ejidos, comunidades, uniones de ejidos o de comunidades, sociedades de
Produccin rural o uniones de sociedades de produccin rural.

169

Estatutos, constitucin y administracin

En todos estos aspectos se aplican, en lo que corresponda, las disposiciones indicadas
para las uniones de ejidos.

SOCIEDADES DE PRODUCCION RURAL

Objeto
La ley no especifica cul debe ser el objeto de las sociedades de produccin rural por lo
que debemos entender que este aspecto se encuentra totalmente abierto y que slo
debe versar sobre actividades que tienen relacin con la produccin rural, es decir,
la generacin de los productos agropecuarios, sea que se trate de la agricultura, la
ganadera o la silvicultura, e incluso, abarca las industrias primarias de este ramo.
Integrantes
Mnimo, dos productores rurales.

Esta denominacin equipara al campesino con el

pequeo propietario y surge como un elemento que caracteriza al nuevo derecho

agrario, por lo que entendemos que cualquier persona que realice una actividad
productiva en el campo, ya sea agrcola, ganadera o forestal, queda encuadrada
dentro de la definicin.
Estatutos, constitucin y administracin

170

Se exigen los mismos requisitos que en los casos anteriores en lo conducente. La sociedad
debe ser inscrita en el Registro Pblico de Crdito Rural o en el Pblico de
Comercio, a partir de lo cual tendr personalidad jurdica.

Una caracterstica

particular es que esta sociedad debe contar con una razn social, la cual se forma
libremente, acompaada de las palabras Sociedad de Produccin Rural, o sus
siglas SPR, as como de su rgimen de responsabilidad, que puede ser de
responsabilidad limitada, en dnde los socios responden hasta por su aportacin al
capital social; ilimitada, donde responden por s, solidariamente, de todas las
obligaciones sociales; y suplementada, en la que responden subsidiariamente de
todas las obligaciones sociales hasta por una cantidad determinada en el pacto
social (no menor de dos tantos de lo siguiente), adems del pago de su aportacin
al capital social (art. 111).

Capital social
En las sociedades de produccin rural constituidas como de responsabilidad ilimitada no se
requiere aportacin inicial. En las de responsabilidad limitada, debe constituirse un
capital mnimo de 700 veces el salario mnimo general diario vigente en el Distrito
Federal. Por su parte, en las de responsabilidad suplementada dicho capital ser de
350 veces el salario mencionado.

Los derechos de los socios slo seran

transmisibles previa aprobacin de la asamblea. En el caso de tener obligaciones

pendientes con instituciones financieras, tambin stas debern otorgarla.

El

encargado de la contabilidad debe ser designado por la asamblea general a la

propuesta de la junta de vigilancia (en otra parte llamado consejo de vigilancia, art.
109) (art. 112).

UNIONES DE SOCIEDADES DE PRODUCCION RURAL

Objeto

171

La ley no precisa este punto, aunque se entiende que sus fines son organizarse en
conjunto para contar con mejores medios que les permitan obtener mayores
beneficios.

Integrantes
Dos o mas sociedades de produccin rural. Se les concede personalidad jurdica a partir de
su inscripcin en el Registro Pblico de Crdito o en el de Comercio.

172

Estatutos, constitucin y administracin

En todo lo conducente, se sujetarn a los mismos trminos de las anteriores (art. 113).

SOCIEDADES CIVILES Y MERCANTILES, EJIDALES 0 COMUNALES

Los artculos 75 y 100 de la ley agraria contemplan la posibilidad de que los ejidos y
comunidades puedan trasmitir el dominio de las tierras de uso comn a sociedades
civiles o mercantiles en los casos de manifiesta utilidad para el ncleo de poblacin,
en las que participen el ejido, la comunidad, los ejidatarios o los comuneros.
En el caso de las comunidades, el procedimiento se asemeja a) previsto para los ejidos: en
primer trmino, por orden cronolgico, el ncleo debe elaborar un proyecto de
desarrollo y de la escritura social, que someter a la opinin de la Procuradura
Agraria, la cual debe analizar la conveniencia de la inversin, el aprovechamiento
racional de los recursos y la equidad en los trminos y condiciones. El dictamen de
esta dependencia debe enviarse al poblado con una anticipacin de 30 das hbiles,
luego de lo cita se debe celebrar una asamblea general con los requisitos de
qurum y de resolucin indicados en el captulo 7. Si el proyecto es aprobado,
deben determinarse las partes sociales para el ejido y los ejidatarios en lo individual,
en proporcin a si aportacin de tierras, las cuales tendrn un valor cuando menos
igual al precio que establezca la CABIN o una institucin de crdito. Como pueden
participar personas ajenas al ejido, ste o los ejidatarios tienen el derecho
irrenunciable de nombrar un comisario, en los trminos de la Ley General de
Sociedades Mercantiles, y si stos no lo hicieren, le corresponder hacerlo a la
Procuradura Agraria.

173

Como el propio artculo 75 indica que estas sociedades deben ajustarse a las disposiciones
previstas para la constitucin de sociedades propietarias de tierras, se entiende que
al desincorporarse del rgimen ejidal o comunal, la tierra que se otorga en dominio a
una sociedad civil o mercantil debe ser representada por medio de acciones T,
aunque no lo indique expresamente la legislacin vigente. sta seala que en caso
de liquidacin, el ncleo de poblacin, los ejidatarios o los comuneros tendrn
derecho de preferencia sobre los dems socios para recibir tierra en pago de lo que
les corresponda en el haber social, de acuerdo con sus participaciones, en cuyo
caso tendrn preferencia sobre las tierras que hubieren aportado el cumplimiento de
lo anterior quedar bajo la estricta vigilancia de la Procuradura Agraria.
Falta de referencia respecto de las acciones T en las sociedades constituidas con la
propiedad social lleva a confusin, aunado a que cuando se refiere a la liquidacin
de estas sociedades tampoco se alude a los derechos que dichas acciones otorgan
en el caso, limitndose a referirse a la participacin en el capital social, cuando lo
ms sencillo hubiera sido remitirlo a la titularidad de la serie T (vase ms
adelante: La propiedad de sociedades o sociedades propietarias de tierras).
Para ser ms ilustrativos sealamos que las sociedades mercantiles que podrn constituir
los ejidos y comunidades son aquellas consideradas en la citada Ley General de
Sociedades Mercantiles, a saber : la sociedad en nombre colectivo, la sociedad en
comandita simple, la sociedad de responsabilidad limitada, la sociedad annima y la
sociedad en comandita por acciones (art. 1. LGSM); incluye a la sociedad
cooperativa, regulada por su propia legislacin (art. 212 LGSM).

La ley de

referencia establece la asociacin en participacin, la cual es un contrato mercantil

entre personas que no constituye una sociedad (arts. 252 y 253 LGSM), pero que
los ejidatarios podrn celebrar libremente respecto de sus parcelas; sin embargo,
hay que precisar que por la naturaleza del contrato, al no constituir sociedades, no
es factible la aportacin de tierras de uso comn.

Por lo que respecta a las

sociedades civiles, stas se encuentran reguladas en el Cdigo Civil de aplicacin

local (art. 2688 en el correspondiente al Distrito Federal).

Otras formas asociativas

174

Reguladas por su propia ley, las sociedades cooperativas tambin pueden ser constituidas
por los ejidos y comunidades para el aprovechamiento de sus recursos; son las
integradas por trabajadores que aporten su trabajo personal (cuando sea de
productores) o se aprovisionen a travs de la sociedad o utilicen los servicios que
sta distribuye (cuando sea de consumidores) (art. 1o. LGSC). Asimismo, podrn
constituir sociedades de solidaridad social con un patrimonio de carcter colectivo,
cuyos socios debern ser personas fsicas de nacionalidad mexicana, especialmente
referidos a ejidatarios, comuneros, campesinos sin tierra, parvifundistas y personas
con derecho al trabajo, que destinen una parte del producto de su trabajo a un fondo
de solidaridad social y que puedan realizar actividades mercantiles (art. 1o. LSSS);
su objeto ser la creacin de fuentes de trabajo; las medidas para la conservacin y
mejoramiento ecolgico; la explotacin de recursos naturales; la produccin,
industrializacin y comercializacin de bienes y servicios; la educacin de los socios
y familiares en el concepto y proyecto de la solidaridad social, entre otros (art. 2o.
LSSS).
LA PEQUEA PROPIEDAD INDIVIDUAL
Anteriormente se le denominaba pequea propiedad, sin el calificativo de individual, ya que
se entenda que era la nica forma de propiedad privada sobre la tierra, con
exclusin expresa de las sociedades, En la actualidad se encuentra legislada en el
capitulo sobre las sociedades propietarias de tierras. Se conservan las figuras de la
propiedad agrcola y ganadera y se introduce la propiedad forestal con
caractersticas especiales. La ley mantiene ciertos lmites a la extensin de
propiedades individuales que se pueden tener, lo que depende de su tipo conforme
se describe a continuacin.

Pequea propiedad agrcola

175

Es aquella constituida por suelos utilizados para el cultivo de vegetales (art. 116, fracc. I),
cuya superficie de riego, humedad o equivalentes no exceda de 150 hectreas para
el cultivo de algodn, de 300 hectreas para los llamados cultivos especiales, como
pltano, caa de azcar, caf, henequn, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla,
cacao, agave, nopal o rboles frutales (estos ltimos son plantas perennes de tronco
leoso productoras de frutos tiles para el hombre) y, finalmente, 100 hectreas de
riego o equivalente para los cultivos distintos a los sealados anteriormente (art.
117).
Tambin debemos recordar que permanece la tabla de equivalencias referida a la calidad
de riego o humedad, computando una hectrea de stas por dos de temporal,
cuatro de agostadero de buena calidad y ocho de monte o agostadero en terrenos
ridos. La ley prev la posibilidad de que un mismo individuo posea tierras agrcolas
de distinta clase o las destine a diferentes cultivos, por lo que para determinar los
lmites que le corresponda debern sumarse las tierras de acuerdo con sus
equivalencias y el Cultivo respectivo.

Por ejemplo: un propietario posee 150

hectreas de riego y siembra 5O hectreas de alfalfa y las restantes 100 hectreas

de algodn; de acuerdo con el factor de conversin de este ltimo cultivo (100
hectreas de riego entre 1.5, por ser de algodn) resultar un equivalente a 66.6
hectreas, que sumadas a las 50 de alfalfa (50 hectreas de riego entre el factor 1,
por no ser de cultivos especiales),hacen un total de 116.6 hectreas. Ello significara
un exceso de 16.6 hectreas y, por ende, la obligacin de fraccionar. Por ltimo,
tambin se autoriza a los propietarios a intercalar en sus tierras dedicadas al
algodn y cultivos especiales cualquier otro tipo de cultivo, sin por ello alterar los
lmites para aqullos (art. 118).
Se consideran agrcolas las tierras rsticas que no estn dedicadas a alguna otra actividad
econmica; bsicamente, toda tierra es agrcola a menos que su uso y usufructo
indique lo contrario.

176

Para efectos de su equivalencia, se seguir considerando la calidad original de aquellas

tierras que a partir de esa calidad fueren mejoradas por medio de obras de riego,
drenaje, nivelacin o cualquier otra realizada por sus dueos o poseedores. La
Secretara de Agricultura debe expedir los certificados que soliciten los propietarios o
poseedores sobre la calidad de su tierra, los que harn prueba plena (art. 121 ). En
otras palabras, la ley protege el esfuerzo y trabajo de los propietarios poseedores
que mejoran la calidad de sus predios, por lo que es aconsejable que todos lleven
un registro peridico de la calidad de sus tierras a travs de los certificados de la
SARIH para comprobar el historial de los avances de su mejoramiento.
Pequea propiedad ganadera
Esta constituida por los suelos utilizados para la reproduccin y cra de animales mediante
el uso de su vegetacin, sea sta natural o inducida (artculo 116, frac. 11). Su
extensin se sujetar a los coeficientes de agostadero ponderados en la regin de
que se trate, suficiente para mantener hasta 500 cabezas de ganado mayor o su
equivalente en ganado menor.
El coeficiente de agostadero debe determinarlo y publicarlo la Secretara de Agricultura y
Recursos Hidrulicos por regiones, mediante estudios tcnicos de campo. Estos
estudios deben tomar en cuenta la superficie que se requiere para alimentar una
cabeza de ganado mayor o su equivalente en menor, segn los factores
topogrficos, climatolgicos y pluviomtricos que determinen la capacidad forrajera
de cada regin (art. 120).

177

Al igual que la pequea propiedad agrcola, debe respetarse la nueva calidad que
adquieran Ias tierras ganaderas con las mejoras que le hiciere su propietario o
poseedor, por lo que seguirn computndose de acuerdo con los ndices de
agostadero anteriores a la mejora, pero adicionalmente se exigir que la produccin
obtenida por el uso agrcola se utilice para la alimentacin de ganado (los
excedentes de esos productos pueden ser comercializados cuando mantengan el
mnimo de 500 cabezas), o que la superficie total destinada a la agricultura no
supere los lmites de la pequea propiedad agrcola, sin importar que no sea para
alimentar el ganado, por lo que el limite aplicable ser el de la calidad anterior a la
mejora (art. 122).

Se exceptan de las consideraciones anteriores todos los

vegetales que se obtengan de forma espontanea. En estos casos, resulta an ms

til mantener el registro de dicho mejoramiento mediante la obtencin peridica de
los certificados de la SARH que comprueben el incremento de la calidad (art. 121).
De acuerdo con lo anterior, puede coexistir la propiedad agrcola con la ganadera, lo que
constituye la propiedad agropecuaria, no contemplada expresamente por la ley, pero
de frectiente existencia en la realidad. Veamos un ejemplo de todo lo expuesto: un
propietario posee 2 000 hectreas donde agostan 500 cabezas de ganado vacuno;
su coeficiente de agostadero es de 4 hectreas por cabeza, por cabeza, por lo cual
se encuentra en el lmite permitido (4 x 500 = 2 000). Sin embargo, cuenta con un
ojo de agua y una pequea presa. Construye un sistema de riego mediante el cual
lleva agua a un rea de 150 hectreas de sus tierras de agostadero, que l mismo
ha nivelado. En este caso puede destinar 1 00 hectreas al cultivo que desee y las
otras 50 exclusivamente para el forraje del ganado, al que debe mantener en el
mximo de 500 cabezas y comercializar los excedentes.
Finalmente, la propiedad ganadera puede convertirse en forestal, aun cuando rebase los
limites de sta (800 hectreas) (art. 123).
Pequea propiedad forestal

178

Se integra con los suelos utilizados para el manejo productivo de bosques o selvas (art.
116, frac. III) de cualquier clase (silvicultura), cuya extensin no exceda 800
hectreas (art. 119).

A diferencia de los casos anteriores, la ley no menciona

posibilidad de que la propiedad forestal pueda transformarse en agrcola o

ganadera, o incluso en mixta. Aun cuando es de desear una explotacin racional de
los bosques que permita su industrializacin, pero tambin la renovacin de sus
recurso cuando menos tendra que haber una definicin terminante al respecto.
Cabria considerar la posibilidad del agotamiento de los ciclos productivos,
enfermedades de difcil tratamiento o cualquier otra circunstancia que haga
incosteable explotacin y que amerite sin nuevo destino productivo, o bien, prohibir
la conversin so pena de Fraccionamiento y venta. Lo negativo es la indefinicin al
respecto ya que puede ser fuente de conflictos.
Propiedad inafectable para restitucin
Debe considerarse tambin como pequea propiedad, pero en este caso como inafectable
ante la accin de restitucin que promovieron los ncleos de poblacin despojados
de las tierras que tenan en propiedad.

En consecuencia, por mandato

constitucional se deben respetar las propiedades que hubieren sido tituladas base
en los repartimientos realizados en virtud de la Ley de Desamortizacin del 25 de
junio de 1856 y posedas en nombre propio, a ttulo de dominio por mas de10 aos,
cuando su superficie no exceda de 50 hectreas (art. 27 constitucional frac. VIII).
El precepto constitucional entiende que dicha inafectabilidad se refiere al solo tipo de
propiedad, que rena los requisitos indicados, en tanto que la derogada, la Ley
Federal de Reforma Agraria, estableca por separado el respeto a los terrenos
titulados al amparo de la ley de 1856 y de hasta 50 hectreas posedas a ttulo de
dominio (art. 193, fracs. I y II).
LA PROPIEDAD DE SOCIEDADES 0 SOCIEDADES PROPIETARIAS DE TIERRAS

179

Como sealarnos en su oportunidad, el nuevo derecho agrario permite que todo tipo de
sociedades civiles y mercantiles adquieran dominio pleno sobre cualquier tipo de
tierras, derogando por completo la tajante prohibicin anterior, ya se consideraba
que ello era una forma de latifundismo y de simulacin, en cuyo caso era
perfectamente clara la causal de afectacin para fines agrarios.

Esta nueva

modalidad de la propiedad rstica coexiste ahora con la denominada pequea

propiedad individual, por lo que para distinguirla de aqulla la hemos denominado
propiedad de sociedades, a la que la ley identifica como sociedades propietarias de
tierras.
Su constitucin es aparentemente sencilla, pero en realidad no lo es tanto. Esta modalidad
ha sufrido toda suerte de crticas, como en su oportunidad se mencion.

Sin

embargo, se han dispuesto mecanismos un tanto complejos que dificultan la

simulacin en el acatamiento a los lmites de la titularidad de la tierra.
Las sociedades civiles y mercantiles propietarias de tierras agrcolas, ganaderas

forestales se ajustarn a la normatividad propia, segn el tipo de sociedad, siendo

supletoria la legislacin civil federal y la mercantil (art. 2o.), pero tambin debern
cumplir los requisitos de la Ley Agraria, con la obligacin de que la propiedad y su
explotacin sean su objeto social. Una cosa es que sean propietarias de la tierra y
otra que el usufructo de sta sea su objeto social. En el caso que nos ocupa, el
requisito se refiere a la conjugacin de ambas, a diferencia de una sociedad que
tenga por fin la explotacin agrcola, ganadera o forestal de tierras, sin que por ello
sea su propietaria, o que sindole. por alguna razn (adjudicada por embargo y
remate, por herencia, dacin en pago, etc.) no persiga como objeto social su
aprovechamiento.

180

Estas disposiciones no son privativas de las sociedades que formen los particulares
interesados en la inversin en el agro, sino que tambin les son aplicables a las
sociedades civiles y mercantiles que formen los ejidos y comunidades cuando
tengan el mismo objeto (vase antes Sociedades civiles y mercantiles, ejidales o
comunales) (art. 125).

Llamamos la atencin sobre el hecho de que la ley no

contempla dentro de este apartado las sociedades de produccin rural porque entre
los requisitos para constituir su capital social no se exige la propiedad o aportacin
de tierras. Por ello, en caso de que fueran propietarias de tierras, debern sujetarse
a las disposiciones establecidas para las sociedades.
Podemos hacer una distincin doctrinario entre estos tipos de sociedades: la empresa rural
es aquella que se constituye a partir de la pequea propiedad o por medio de
inversiones privadas, en tanto que la empresa agraria es la que se conforma a partir
de la propiedad agraria o social de los ejidos o comunidades. En nuestro medio,
ambas son reguladas por el derecho agrario, pero en otros pases slo las empresas
agrarias son regidas por el derecho agrario ya que se les incluye en la categora
ms general de cosa agraria.
Requisitos en la Ley Agraria

181

En primer lugar se prohibe rebasar el mximo de extensin, equivalente a 25 veces los

lmites de la pequea propiedad individual; adems: pueden participar, como
mnimo, tantos socios como veces se rebasen los lmites de la pequea propiedad
individual, lo que ser, por supuesto, hasta 25 veces dicho lmite, esto es hasta 2
500 hectreas de riego o equivalentes, lo que implica que no pueden ser menos de
25 socios de acuerdo con el limite

individual de 100 hectreas de riego.

La

contabilidad de la superficie propiedad de las sociedades se har relacionando

hectreas con personas fsicas, aun en el caso de que participen como socios otras
personas morales (art. 11 ROPR). El objeto social est limitado a la produccin,
transformacin y comercializacin de productos agrcolas, ganaderos o forestales y
sus actividades accesorias. Asimismo, se debe diferenciar de su capital social una
parte especial identificada con acciones serie T, equivalente al capital aportado en
tierras o al destinado para adquirirlas, de acuerdo con el valor en el monto de la
aportacin o adquisicin (art. 126). Adems, los estatutos sociales deben contener
la transcripcin textual de las prescripciones relativas a los lmites de propiedad y
acciones serie T (art. 128).
El primer requisito , el lmite de 25 veces la pequea propiedad individual, nos parece como
en todos los casos similares, un tanto caprichoso pero necesario.

El relativo al

objeto social exige realizar exclusivamente actividades agropecuarias o Forestales a

fin de evitar la especulacin y subalternar las intenciones de la reforma y del nuevo
derecho agrario. que pretenden incrementar la participacin de sociedades en el
campo para darle un mayor mpetu a su desarrollo por conducto de la canalizacin
de capitales y proyectos empresariales slidos, no generar una nueva amortizacin
de capitales. En cuanto a la distincin de las acciones T, su objeto es impedir la
concentracin de tierras o los actos de simulacin para ello.
Acciones o Partes sociales T
stas no gozan de derechos especiales sobre la tierra que representan en tanto exista la
sociedad, ni implican derechos corporativos distintos de los que les corresponder a
los otros socios. Los nicos derechos que generan nacen en el momento de la
liquidacin de la sociedad, en cuyo caso los titulares tendrn derecho a recibir tierra
en pago de lo que les corresponda del haber social (art. 127).
182

Estas acciones o partes sociales son acumulables, sin tomar en cuenta nmero de
sociedades en las que participe una persona fsica o moral con accione 0 partes
sociales T. Por ello, la superficie total que amparen no deben super los lmites de
la pequea propiedad: 100 hectreas de riego o equivalentes para las personas
fsicas, y 2 500 hectreas, tambin de riego o equivalentes para las personas
morales (art. 129).
La participacin en la sociedad se tomar en cuenta invariablemente por socio-individuo,
aunque ste lo haga en forma indirecta por conducto de otra sociedad. En otras
palabras, para cualquier efecto legal relativo al requisito ( aportacin o adquisicin
de tierras y la correspondiente emisin de las accin T, se considera a las
personas fsicas que participen por s o como socias de otra persona moral que
tambin lo haga, por lo que deben atenerse a su participacin individual en aqulla.
Por ejemplo: se forma una sociedad X con el fin explotar 2 500 hectreas de riego,
adquiridas por 25 socios, donde se emiten 1 acciones T con valor cada una
equivalente a una hectrea. Todos los socios personas fsicas menos uno, que es
una sociedad Y constituida por dos socios, A y B, con una participacin
accionara igualitario que posee 100 hectreas de -ego cuyas acciones T estn
en favor de B; las acciones T de X estarn nominadas en favor de Y como
persona moral, pero para hacer el cmputo se calcular que conforme a la divisin
accionara de Y, tanto a A como a B les corresponden 50 acciones T por su
participacin en X a travs de Y; en consecuencia, A tiene slo 50 acciones T
(que vienen de X) en tanto que B acumula 150 acciones T (50 de X y sus 100
de Y), por lo que nos encontramos ante un caso de excedencia de 50 hectreas.

183

Los extranjeros pueden poseer hasta 49% de las acciones o partes sociales T (art. 130).
A la luz de la Ley Orgnica de la Fraccin I del Artculo 27 de la Constitucin
General, esta capacidad tenedora de la serie T se limita a las tierras que no se
ubiquen en la denominada zona prohibida que comprende una franja de 1 00
kilmetros a lo largo de las fronteras y de 50 kilmetros en las costas, en virtud de la
incapacidad expresa para que puedan participar como socios en sociedades
mexicanos que adquieran el dominio en la citada franja (art. 1o.). La ley no dice que
deban someterse a la misma limitacin que los nacionales, pero es obvio que en
principio de equidad no pueden acumular en forma individual acciones o partes
sociales T en una o varias sociedades que superen los lmites de la pequea
propiedad individual.
Tanto las sociedades propietarias de tierras Y los datos identificatorios de la propiedad,
como las personas fsicas y morales tenedores de acciones T, deben inscribirse en
el Registro Agrario Nacional. Esta responsabilidad recae sobre los administradores
de las sociedades y los socios tenedores de dichas acciones (art. 130).
Latifundios y sanciones
Se consideran latifundios las superficies de tierras agrcolas, ganaderas o forestales
propiedad de un solo individuo que excedan los lmites de la pequea propiedad
(art. 115). En otras palabras, constituyen latifundios todas aquellas superficies que
rebasen los lmites que establece la ley para cada una de las formas de pequea
propiedad individual. La ley no hace referencia a la propiedad de sociedades, pero
recordamos que sta se encuentra constreida a los lmites de la propiedad
individual en su mltiplo de 25, razn por la que sigue la suerte de aqulla en cuanto
a la conformacin de latifundios, siendo entonces factible la existencia de latifundios
de las personas morales en atencin al conjunto de la tierra de su propiedad.

184

En materia de sanciones, stas se aplican a los latifundios de personas tanto fsicas como
morales, y al exceso en la acumulacin de las acciones T.

Por ello, en

congruencia con el concepto de propiedad social, se establece como sancin

administrativa el fraccionamiento y enajenacin de los latifundios de conformidad
con el procedimiento previsto por las leyes que deban emitir las entidades
federativas (art. 124); luego entonces, ser competencia local el procedimiento para
el cumplimiento de la sancin, en tanto que la vigilancia, deteccin y substanciacin
de los expedientes de excedencias le corresponden a la Secretara de la Reforma
Agraria, a la Procuradura Agraria y al Registro Agrario Nacional (art. 12 ROPR).
De acuerdo con el nuevo derecho agrario producto de la reforma constitucional de 1992,
concluye la creacin de ncleos de poblacin ejidal mediante el reparto de la tierra
tomada de los particulares, quienes se velan afectados en sus derechos de
propiedad.

En consecuencia, desaparecen las causases de afectacin pero

subsisten los lmites a la extensin de la propiedad rstica, cuya violacin se

sanciona obligando al titular a su fraccionamiento y venta en pblica almoneda. En
este caso, debe respetarse un orden de preferencia si se realizan dos o ms ofertas
iguales: los ncleos de poblacin colindantes, los municipios donde se localicen, las
entidades Federativas, la federacin y los dems oferentes (art. 124).
Tratndose de personas fsicas con excedencias en los lmites de sus propiedades rsticas,
debern fraccionarlas en el procedimiento previsto por las leyes de las entidades
federativas, previa integracin de] expediente y opinin fundada de la Procuradura
Agraria (arts. 53 a 58 ROPR). En el caso de sociedades que detenten en propiedad
superficies mayores a las permitidas por la ley, debern fraccionar y enajenar o
regularizar su situacin por orden y bajo la vigilancia de la Secretara de la Reforma
Agraria, para lo cual cuentan con el plazo de un ao previa audiencia que se les
conceda. En caso de no acatar tal disposicin, dicha dependencia seleccionar
discrecionalmente la fraccin a enajenar y notificar a la autoridad estatal
competente para que se realice el procedimiento que corresponda y se respete el
orden de preferencia mencionado antes (artculo 132 de la ley y 50 de R/O/P/R/).

185

Por otro lado, la violacin a los limites de titularidad de acciones T por un individuo o
sociedad, de 100 hectreas de riego o equivalentes y 25 veces sta,
respectivamente, acarrea la obligacin de su venta, para lo cual contarn con un
ao, so pena de la aplicacin del procedimiento previsto para ese fin en los trminos
del prrafo anterior. Por ltimo, la ley prev la nulidad de los actos y contratos por
los que se pretenda simular la tenencia de acciones T (art. 133).
Para Gabino Fraga: las sanciones y la ejecucin forzada constituyen actos administrativos
por medio de los cuales la autoridad administrativa ejercita coaccin sobre los
particulares que se niegan a obedecer voluntariamente los mandatos de la ley o las
rdenes de la referida autoridad....... En nuestro caso, pensamos que el
fraccionamiento y venta del latifundio en forma voluntaria podra ser una sancin.
Sin embargo, si dicha enajenacin no se realiza en la forma y trminos previstos, se
procede a la venta en pblica almoneda, lo cual constituye la ejecucin forzosa
aludida.

TERRENOS BALDIOS Y NACIONALES

Es importante mencionar que al ser derogada la Ley de Terrenos Baldos, Nacionales y
Demasas por la Ley Agraria de 1992, se le integran las regulaciones sobre los dos
principios terrenos. Desaparece el concepto de las demasas para efectos agrarios,
lo cual significa que seguirn denominndose de este modo los terrenos posedos
por particulares con ttulo

primordial y en extensin mayor que la que ste

determine, encontrndose el exceso dentro de los linderos demarcados por el ttulo

y, por lo mismo contundido en su totalidad con la superficie titulada (art. 6 LTBND).
Sin embargo, su existencia deja de ser relevante para los efectos agrarios, ya que
no podrn ser afectados ni sern susceptibles de reparto en congruencia con el
nuevo derecho agrario (de acuerdo con el derecho agrario revolucionario, las
demasas eran susceptibles de afectacin agraria al no estar amparadas por los
certificados de inafectabilidad).

186

Corresponde a la Secretara de la Reforma Agraria la responsabilidad de elaborar mantener

actualizado un inventario de los terrenos baldos y nacionales, pudiendo realizar las
investigaciones que estime necesarias para ese fin, va sea de oficio o a peticin de
parte interesada; los terrenos baldos se inscribirn en el Registro Pblico de la
Propiedad una vez identificados, as como las posesiones que existan en ellos (arts.
99 a 103 ROPR).

Definiciones
Baldos: Terrenos de la nacin que no han salido de su dominio por ttulo realmente
expedido y que no han sido deslindados ni medidos (art. 157).
Nacionales: Son los baldos que ya fueron deslindados y medidos, as como los que
recobre la nacin por nulidad del ttulo que se le hubiere otorgado sobre ellos (art.
158).
Caractersticas
Ambos son inembargables e imprescriptibles (art. 159), pero slo los terrenos nacionales
pueden ser enajenados (art. 161). Para que ello suceda con los terrenos baldos
debern cambiar su estatus a terrenos nacionales mediante el correspondiente
deslinde.

Deslinde

187

Esta tarea debe ser realizada por la Secretara de la Reforma Agraria o por medio de
terceros, conforme al siguiente procedimiento (art. 160): aviso de deslinde con
fecha, hora y lugar; publicacin en el Diario Oficial de la Federacin y del estado, en
el peridico de mayor circulacin local y en los parajes ms cercanos, este ltimo
con croquis; los planos se pondrn a disposicin de los interesados, quienes tendr
30 das hbiles para alegatos; realizacin del deslinde (puede solicitarse la fuerza
pblica si hay oposicin); el acta debe ser firmada por el deslindador, con de testigos
y por los interesados y en su caso, se plantear en ella la inconformidad los trabajos
sern turnados a la SRA, la que efectuar el estudio tcnico topogrfico y de los
ttulos, al cabo de lo cual emitir su resolucin, la notificar y publicar en el Diario
Oficial de la Federacin; en caso de existir inconformidad con la resolucin de la
secretara se otorgan 15 das hbiles para plantear la controversia ante el tribunal
agrario (arts. 104 a 1 15 ROPR).

Enajenacin
Una vez deslindado el terreno, con lo que deja de ser baldo para ser considerada nacional,
la secretara puede proceder a su enajenacin a ttulo oneroso, fuera e subasta, a
los particulares, siempre que el predio no sea requerido para el servicio de las
dependencias y entidades federales, estatales o municipales. La enajenacin solo
proceder Cuando a as tierras se les designe un destino acorde con s utilizacin
ms provechosa y racional (es decir, con la vocacin de las tierras Cuando se trate
de terrenos agropecuarios, el valor ser fijado por el Comit Tcnico de Valuacin de
la misma secretara. Cuando sean de tipo turstico, industria urbano o de cualquier
otro no agropecuario, el precio ser el valor comercial que determine la Comisin de
Avalos de Bienes Nacionales (art. 161). Tendr derecho de preferencia para la
adquisicin de terrenos nacionales los poseedor( que los hayan explotado por lo
menos en los ltimos tres aos (art. 162). Cuando se trate de tierras de calidad
agrcola, ganadera o forestal, slo podr enajenarse superficie equivalente a la
mitad de los lmites de la pequea propiedad; por ende en el supuesto de terrenos
destinados para otro tipo de actividad, no existe Ia anterior limitacin.

188

En los trminos de la ley y su reglamento, entendemos que no hay distanci en la

enajenacin de terrenos nacionales a los particulares, por lo que podr ser e favor
de cualquiera de los titulares de modalidades de la propiedad, que incluye los
propietarios

privados

plenos,

sociedades

civiles

mercantiles,

ejidatarios

comuneros, ejidos y comunidades, y colonos. Estas superficies son acumulables la

detentada antes de la adquisicin, lo que debe ser tomado en cuenta para evita el
latifundismo.

En el caso de los poseedores, a quienes se respetar el derecho

( preferencia, se contempla el otorgamiento de un plazo mximo de cuatro aos

para el pago, teniendo facultades el Comit Tcnico de Valuacin para tomar en
cuenta en su avalo las circunstancias socioeconmicas del poseedor y de la regin.
1 pago de los terrenos nacionales se efectuar al Fondo para el Ordenamiento de
Propiedad Rural de la Secretara de la Reforma Agraria, que ser el encargado
elaborar el ttulo respectivo que se inscribir en el Registro Pblico de la Propiedad y
del Comercio de la entidad de que se trate y en el registro Publico de la Propiedad
Inmobiliaria Federal.
Por ultimo, cuando exige que la utilizacin de los predios no sea contraria a la vocacin de
las tierra, la ley, sin indicarlo expresamente, seala que para todos los efectos
legales siempre se considerada la tierra incluida en cualquiera de sus tres tipos,
agrcola, ganadera o forestal, por lo que para determinar dicha vocacin se deber
recurrir a esta clasificacin. Sin embargo, esta diferenciacin no siempre tendr
como fin la conversin de un tipo en otro para detectar las excedencias, sino que
aun cuando estas no existan, la vocacin natural deber ser respetada, a menos
que se demuestre a la autoridad que la vocacin originalmente considerada no es la
correspondiente a la realidad, que resulta antieconmica, o que el cambio de
vocacin originalmente considerada no es la correspondiente a la realidad, que
resulta antieconmica, o que el cambio de vocacin no incrementara su
productividad, etctera. Por lo tanto, es funcin de la Secretaria de la reforma
Agraria llevar el control sobre la vocacin territorial, lo cual permite la continuacin
de los tramites de dichos cambios, en un procedimiento administrativo que ha
estado a cargo de la misma secretara.
COLONIAS
189

La Ley Agraria les otorga la facultad de decidir sobre la adquisicin del dominio pleno de
sus tierras, incorporndose al derecho comn. La Secretaria de la Reforma Agraria
deber notificarles para que puedan ejercer esta opcin en un plazo mximo de seis
meses a partir de la vigencia de la Ley agraria. En caso de que optaran por
renunciar al rgimen de colonia, el Registro Agrario Nacional debe expedir los ttulos
de propiedad que debern inscribirse en el registro Publico de la Propiedad local
(art. 8 transitorio).
Como en su oportunidad sealamos, el rgimen de la propiedad de las colonias tiene una
enorme semejanza con el de las cooperativas de primer grado israeles
denominadas moshav ovdim y moshav shituf, por cuanto muestran una cierta
mezcla de propiedad social con propiedad privada. Se considera que el rgimen de
propiedad de las colonias es una forma mixta de las modalidades de la tenencia de
la tierra que marca la Constitucin: es similar a la propiedad privada porque el
colono, como el pequeo propietario, tiene el derecho de gravar, hipotecar, enajenar
o ceder a titulo oneroso o gratuito su terreno con la sola anuencia del consejo de
administracin y de las autoridades agraria, y puede ser sujeto de crdito si posee
un titulo de propiedad sobre el terreno. Por otro lado, se equipara al ejido en cuanto
a estructura organizativas, pues la colonia tiene un consejo de administracin
nombrado por asamblea general extraordinaria (como el comisariado ejidal), cuenta
con una zona urbana

y los terrenos de agostadero y monte son de

aprovechamiento colectivo.

BIBLIOGRAFA
190

El derecho Agrario en Mxico

Martha Chvez Padrn
Editorial Porrua. Mxico 1999
El Proceso Social Agrario
Martha Chvez Padrn
Editorial Porrua. Mxico 1999
Derecho Agrario Mexicano
Andrs Rohde Ponce
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