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Un nuevo rgano constitucional autnomo.

Miguel Carbonell.
Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM.

En el Diario Oficial de la Federacin del 7 de abril de 2006 apareci publicada una reforma
constitucional a los artculos 26 y 73 la cual, en sntesis, crea un nuevo rgano
constitucional autnomo y eleva a rango constitucional el sistema nacional de informacin
estadstica y geogrfica.
A partir de la mencionada reforma el artculo 26 se divide dos apartados. El segundo de
ellos tiene un contenido completamente nuevo, en el sentido de que ninguna de sus
disposiciones figuraba hasta ahora en el artculo 26, dedicado como se sabe al tema de la
planeacin democrtica del desarrollo nacional (asunto del que se sigue ocupando su inciso
A).
El actual apartado B del artculo 26 ordena crear un sistema nacional de informacin
estadstica y geogrfica, en los siguientes trminos: El Estado contar con un Sistema
Nacional de Informacin Estadstica y Geogrfica cuyos datos sern considerados
oficiales..
El carcter nacional de dicho sistema se refuerza con el mandato de la segunda frase del
prrafo primero del apartado B en el sentido de que sus datos que tienen carcter oficial
por mandato de la Constitucin1- sern de uso obligatorio para todos los niveles de
gobierno: federacin, entidades federativas, municipios y Distrito Federal.
Para llevar a cabo la realizacin del sistema nacional en materia de geografa y estadstica
el apartado B dispone la creacin de un nuevo rgano constitucional autnomo2, que viene
1

Esto significa que estn asistidos por una presuncin muy fuerte de veracidad y que, en cualquier

caso, ser la base a partir de la cual se debern tomar un nmero importante de decisiones
gubernamentales.
2

Respecto de las implicaciones, caractersticas y rgimen jurdico general de los rganos

constitucionales autnomos puede verse Carbonell, Miguel, Elementos de derecho constitucional,


Mxico, Fontamara, 2006 (reimpresin), pginas 103 y siguientes; idem, rganos constitucionales
autnomos, Enciclopedia Jurdica Mexicana, 2 edicin, Mxico, IIJ-UNAM, Porra, 2004, tomo V,
pginas 378 y siguientes.

a sumarse a los otros cuatro ya existentes (tribunales agrarios, Banco central, Instituto
Federal Electoral y Comisin Nacional de los Derechos Humanos).
Al revs de lo que sucede con algunos otros rganos constitucionales autnomos, el que
est previsto en el artculo 26 es de carcter innominado, es decir, no recibe nombre
especfico alguno, por lo que ser el legislador federal quien disponga acerca de su
denominacin concreta. Esto no sucede, por ejemplo, con el Instituto Federal Electoral que
est directamente nominado en el artculo 41, ni con la Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, cuyo nombre tambin viene directamente establecido por el apartado B del
artculo 102 de la Carta Fundamental.
Pese a no estar previsto un nombre en concreto para el rgano en cuestin, lo cierto es que
el texto del artculo 26 lo caracteriza como un rgano constitucional autnomo al sealar
que tendr autonoma tcnica y de gestin, personalidad jurdica y patrimonio propios. Es
decir, se trata de un rgano que en virtud de contar con personalidad jurdica propia por
mandato constitucional no puede ubicarse dentro de la esfera orgnica de ninguno de los
tres poderes tradicionales (ejecutivo, legislativo y judicial).
Adems, la Constitucin le reserva una esfera competencial propia, la cual es intangible
para cualquier otro poder (incluyendo al poder legislativo, que no podra a travs de una ley
afectar dicha esfera de atribuciones). En concreto, la Constitucin seala que le
corresponde a este rgano normar y coordinar el sistema nacional de informacin
estadstica y geogrfica, as como regular la captacin, procesamiento y publicacin de la
informacin generada y proveer a su observancia (es decir, que se tome en cuenta para los
efectos legales y administrativos que sean conducentes).
El prrafo tercero del nuevo apartado B se refiere a la estructura orgnica del rgano
constitucional autnomo al que estamos haciendo referencia. Precisa la forma en que se
integra su Junta de Gobierno (compuesta por cinco miembros) y la manera en que sus
integrantes son nombrados (el siguiente prrafo se encarga de dejar al legislador ordinario
la facultad de determinar los requisitos que se deben cumplir para ocupar el cargo, la
duracin en el mismo y el escalonamiento). Sobre este punto se puede sealar que quiz no
sea muy apropiado el haber dejado libertad al legislador para disponer la duracin en el
cargo de los miembros de la Junta de Gobierno, ya que eventualmente podra disponerse
una duracin tan corta que afectara el buen desempeo del cargo o implicara una merma en

su independencia. Qu pasara por poner un ejemplo extremo- si el legislador dispone


que la duracin en el cargo es de un ao o de seis meses? sera posible ejercer de forma
adecuada el mismo con un periodo tan corto de nombramiento? La Constitucin no seala
el periodo de duracin de los directivos del Banco de Mxico, pero dispone que ser un
periodo que provea al ejercicio autnomo de su competencia; s est previsto
constitucionalmente el periodo de los integ5rantes del Consejo General del IFE y del
Presidente de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. No se establece por
mandato de la Constitucin el periodo de duracin de los Magistrados de los Tribunales
Agrarios.
Los nombramientos de los integrantes del nuevo rgano constitucional autnomo son
realizados conforme a lo que en general sucede con otros rganos constitucionales
autnomos: propuesta del poder ejecutivo federal y aprobacin de una de las cmaras del
Congreso de la Unin (o de la Comisin Permanente si el Congreso est en periodo de
receso). Es lo que sucede con la Junta de Gobierno del Banco de Mxico y con los
magistrados de los Tribunales Agrarios. En ambos casos la Constitucin establece la
participacin del Senado de la Repblica en el proceso de nombramiento. El Presidente y
los integrantes del Consejo Consultivo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos
son nombrados por el Senado sin intervencin del ejecutivo y los consejeros electorales y el
consejero presidente de la Consejo General del Instituto Federal Electoral son nombrados
por la Cmara de Diputados nicamente.
La Constitucin remite a la ley para efecto de determinar la organizacin y funcionamiento
del sistema nacional de estadstica y geografa, pero dispone cuatro criterios que debern
ser observados al momento de realizar la configuracin legislativa del sistema:
accesibilidad de la informacin, transparencia, objetividad e independencia. A partir de la
determinacin constitucional de estos cuatro principios podemos afirmar que el sistema
estar asistido por caractersticas muy semejantes a las del poder judicial, por ejemplo. Los
jueces, como se sabe, tambin deben desempear sus funciones de forma transparente,
objetiva e independiente3.

Por cierto, el artculo 26 es el primer dispositivo constitucional que recoge expresamente el

concepto de transparencia que tan benficos efectos ha tenido en Mxico en los aos recientes.

El principio de accesibilidad de la informacin supone un mandato para el organismo


difunda los datos que recabe de forma que cualquier persona pueda entenderlos; se deber
procurar para cumplir con el mandato constitucional- una presentacin gil de las
estadsticas, lo que sin duda beneficiar no solamente a los rganos pblicos obligados a
tomarlas en cuenta, sino tambin a los estudiantes, a los investigadores y en general a
cualquier persona interesada en conocer a travs de cifras, mapas y tablas el estado real que
guarda un determinado mbito del pas.
El ltimo prrafo del apartado B del artculo 26 asimila a los integrantes de la Junta de
Gobierno a aquellos otros funcionarios que estn protegidos por el llamado fuero
constitucional. En efecto, el texto constitucional dispone que dichos integrantes no podrn
ser removidos de sus cargos sino por causa grave y estarn sujetos al Ttulo Cuarto de la
Constitucin (que prev, entre otras cuestiones, la declaracin de procedencia y el juicio
poltico). El mismo prrafo establece una incompatibilidad general entre el desempeo del
cargo de miembro de la Junta de Gobierno y cualquier otra actividad profesional, con
excepcin de las de carcter docente, cientfico, cultural o de beneficencia, siempre que no
sean remuneradas. Tambin en esto la Constitucin asimila a los miembros de la Junta de
Gobierno con los integrantes de los dems rganos constitucionales autnomos, que estn
protegidos por disposiciones semejantes por lo que hace a la remocin del cargo.
La modificacin producida en el artculo 73 es relativamente menor y se limita a su
fraccin XXIX-D, la cual a partir de la reforma dispone que el Congreso de la Unin tiene
competencia para expedir leyes sobre planeacin nacional del desarrollo econmico y
social, as como en materia de informacin estadstica y geogrfica de inters nacional.
Se el decreto de reforma que estamos comentando se acompaa de siete artculos
transitorios, la mayora de los cuales tienen como objetivo darle continuidad al rgano
encargado de realizar las tareas de informacin estadstica y geogrfica al momento de
entrar en vigor la reforma, incluyendo la continuidad de las normas que lo rigen, hasta en
tanto se dicten las que deban sustituirlas. Tambin se dispone una proteccin especial para
sus trabajadores (transitorio tercero). Se le concede al Congreso de la Unin un plazo de
180 das naturales para que expida la ley de desarrollo del apartado B del artculo 26
Se trata de un concepto especialmente importante en tareas de recopilacin y difusin estadstica,
como es obvio.

(transitorio sexto). Sabemos por experiencias recientes que estos plazos rara vez se
cumplen, pero es oportuno que al menos se establezcan con precisin para que sea posible
poner en evidencia la consiguiente violacin constitucional.
La reforma del artculo 26, adems de su significado particular que acabamos de explicar,
suscita una reflexin de ms largo alcance acerca del contenido que debe tener el ttulo
primero, captulo primero de la Constitucin. En efecto, dicho captulo est reservado a los
derechos fundamentales (o a las garantas individuales, como todava las llama la
Constitucin, de forma tan anticuada). Es aconsejable o razonable que junto a la libertad
de expresin o la prohibicin de discriminar convivan disposiciones referidas estrictamente
a cuestiones orgnicas? no estamos abusando de una cierta laxitud en el contenido
constitucional para alcanzar una mezcla ya indefendible y mucho menos comprensible de
temas y materias?
Quiz ha llegado el momento de proponer una revisin constitucional de fondo para crear
un nuevo ttulo en la Carta Magna dedicado a la regulacin de los rganos constitucionales
autnomos, la mayora de los cuales est fuera de lugar. Recordemos que el Banco central y
los tribunales agrarios tambin estn contemplados en la parte de derechos fundamentales,
mientras que la CNDH est ubicada dentro del captulo dedicado al poder judicial (como lo
est tambin, por una indebida reminiscencia histrica, el ministerio pblico federal, en el
artculo 102 apartado A).
Para poner un poco de orden y sistematizar el contenido de nuestra Constitucin, de forma
que sea ms comprensible y accesible para sus destinatarios (cualidades que han sido
desdeadas desde hace dcadas por los responsables de las sucesivas e interminables
reformas constitucionales), sera entonces deseable crear un nuevo ttulo constitucional,
para contemplar a los rganos constitucionales autnomos ya existentes y a los que se
pudieran agregar en el futuro.

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