A CONTRIBUIO DA CONTABILIDADE E AUDITORIA GOVERNAMENTAL PARA UMA

MELHOR TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA EM BUSCA DO COMBATE CONTRA A

CORRUPO
ROSELAINE DA CRUZ MENDES*
WALTER NUNES OLEIRO**
ALEXANDRE COSTA QUINTANA***
RESUMO
Este trabalho tem como foco o papel da transparncia e do controle social para o combate da corrupo no Brasil e
como a contabilidade e auditoria governamental auxiliam para esse processo evolutivo. Dessa forma, o presente
trabalho tem como tema o papel da contabilidade e auditoria nas organizaes pblicas e foi realizado no campo da
Cincia Contbil, tratando das reas de contabilidade pblica e auditoria governamental, bem como da transparncia
na gesto pblica. Seu objetivo geral demonstrar como a contabilidade e auditoria governamental influenciam a
transparncia pblica e, por conseqncia, contribuem no combate corrupo no Brasil. O presente estudo, quanto
aos objetivos, definida como exploratria. A pesquisa considerada bibliogrfica e sua abordagem do problema
qualitativa. Conforme aparato terico sustentado nesse estudo, percebe-se que importantes programas de preveno e
combate corrupo tm sido implantados ao longo dos ltimos dez anos. Destaca-se que mecanismos tm sido
criados com o intuito de fortalecer o controle social e alertar a sociedade para que essa atue concomitantemente com
os rgos de controle. importante ressaltar que, para o combate corrupo num pas com dimenses continentais
como o Brasil, torna-se imprescindvel a atuao conjunta dos servios de contabilidade, dos rgos de controle interno
e externo. Embora o Brasil ainda tenha um longo caminho a percorrer, constata-se que as iniciativas de adequar as
prticas de controle interno e externo s reais necessidades da sociedade encontram-se em constante
aperfeioamento.
PALAVRAS-CHAVE: auditoria governamental; transparncia; corrupo; controle.
ABSTRACT
THE CONTRIBUTE IN THE PUBLIC ACCOUNTING AND AUDITING GOVERNMENTAL TO A BEST
TRANSPARENCY IN THE STATE ADMINISTRATION TO THE FIGHT AGAINST CORRUPTION IN BRAZIL
This work focuses on the role of transparency and society control in the combat to corruption in Brazil and how the
governmental accounting and auditing help in this evolutionary process. Thus, the study was realized inside the Account
Science field and discusses the public accounting and auditing government, as well as transparency in state
administration and it has as theme the role of accounting and auditing in state organizations. The studys objective is to
demonstrate how the public accounting and auditing governmental influence state transparency and consequently
contribute to the fight against corruption in Brazil. As for goals, is defined as exploratory. As for the procedures is
considered a literature search study and the approach to the research problem is classified as qualitative. According to
the theoretical apparatus on the present study, realizes that important programs have been introduced over the last ten
years to prevent and combat corruption. Mechanisms have been created to strengthen the social control over public
companies and to warn society to act together with the control organizations. It is important to highlight that to fight
against corruption in a country with continental proportion like Brazil, it is essential to that the accounting services and
the internal and external control organizations work together. It follows that, although Brazil still has a long way to go, it
is clear that the initiatives to adjust practices of internal control and external to the real needs of society are in constant
improvement.
KEYWORDS: audit government; transparency; social control; corruption in Brazil.

INTRODUO
Este trabalho tem como foco o papel da transparncia e do controle social para o combate da
corrupo no Brasil e versa, tambm, sobre como a contabilidade e auditoria governamental auxiliam para
esse processo evolutivo.
Ao analisar a histria brasileira, desde o seu descobrimento at os dias atuais, constata-se que a
forte opresso liberdade de imprensa, aliada a governantes extremamente arbitrrios, so alguns dos
motivos da atual conjuntura poltica e econmica do pas.
Com o fim da ditadura militar e a promulgao da atual Constituio Federativa do Brasil CF/88, o

Especialista em Cincias Contbeis pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG).

Mestre em Cincias Contbeis pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Professor do Instituto de Cincias
Econmicas, Administrativas e Contbeis da Universidade Federal do Rio Grande (FURG).
***
Mestre em Administrao pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Professor do Instituto de Cincias Econmicas,
Administrativas e Contbeis da Universidade Federal do Rio Grande (FURG).
**

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termo democracia passou a ser uma constante e o controle social passou a ter papel de destaque na
administrao pblica.
Renasce, ento, o regime democrtico e, com ele, as garantias individuais preconizadas na citada
Constituio, os quais ampliam os horizontes para uma participao da sociedade na res publica. O pas
passa, ento, de um modelo burocrtico para um gerencial no qual a eficincia e economicidade tornam-se
primordiais para os atos governamentais, no mais bastando fazer o constante na lei.
A premissa bsica da democracia a de que se estabelece uma relao de representao poltica
entre eleitor e eleito na qual o segundo tem o dever de defender os interesses do primeiro. Ocorre, porm,
que cada vez se tornam mais frequentes os escndalos veiculados nos meios de comunicao, envolvendo
polticos, servidores, entre outros. Com isso, os interesses particulares sobrepem-se aos da sociedade,
confundindo-se res publica com res privada.
Nas ltimas dcadas, com a globalizao e o rpido avano na rea de tecnologia da informao, a
administrao federal brasileira sofreu diversas transformaes, como a implantao de sistemas
integrados (Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI, Sistema Integrado de Administrao de
Pessoal - SIAPE, Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG etc.), auxiliando, assim,
os controles internos e externos e, por consequncia, buscando uma maior transparncia e controle social.
Portanto, a sociedade passou a se organizar criando organizaes no-governamentais (ONGs),
sociedades civis, entre outras, para exigir seus direitos constitucionais bem como uma maior transparncia
na administrao pblica.
Dessa forma, o presente trabalho tem como tema o papel da contabilidade e auditoria nas
organizaes pblicas e foi realizado no campo da Cincia Contbil, tratando das reas de contabilidade
pblica e auditoria governamental, bem como da transparncia na gesto pblica.
Por tratar-se de um tema bastante complexo e de ampla abrangncia para pesquisa, optou-se por
delimitar o assunto na esfera do poder executivo federal, excetuando-se, portanto, os poderes legislativo e
judicirio.
O presente estudo tem como objetivo demonstrar como a contabilidade e auditoria governamental
influenciam a transparncia pblica e, por conseqncia, contribuem no combate corrupo no Brasil.
O tema relevante e atual medida que h uma proliferao de escndalos com os quais a
sociedade se defronta diariamente, ocupando a maior parte dos noticirios e dos mais variados meios de
comunicao. Logo, cada vez mais se exige dos governantes uma maior transparncia dos atos
governamentais para um melhor controle social.
2 METODOLOGIA
Toda pesquisa utiliza-se de mtodos, tcnicas e procedimentos para se alcanar o fim pretendido.
Com base nisso, o presente estudo utiliza o mtodo dedutivo, pois conforme Martins (2002, p. 34), esse
mtodo definido como um conjunto de proposies particulares contidas em verdades universais. Nesse
sentido, analisar-se- a amplitude das fundamentaes tericas, para se chegar ao particular, ou seja, aos
objetivos da pesquisa.
Quanto aos objetivos, a presente pesquisa exploratria, pois de acordo com Gil (2007, p. 41) este
tipo de pesquisa:
[...] tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o problema, com vistas a torn-lo mais explcito ou
a constituir hipteses. Pode-se dizer que estas pesquisas tm como objetivo principal o aprimoramento de
idias ou a descoberta de intuies. Seu planejamento , portanto, bastante flexvel, de modo que possibilite a
considerao dos mais variados aspectos relativos ao fato estudado.

Portanto, esse estudo tem por finalidade proporcionar maiores informaes sobre a auditoria e
contabilidade pblica e sua correlao com a transparncia governamental, demonstrando um novo tipo de
enfoque para o tema abordado.
Quanto aos procedimentos, a pesquisa considerada uma pesquisa bibliogrfica, pois, para Cervo
e Bervian apud Beuren et al. (2006), a pesquisa bibliogrfica explica um problema a partir de referenciais
tericos publicados em documentos.
Gil (2007, p. 44) explica que a pesquisa bibliogrfica desenvolvida com base em material j
elaborado, constitudo principalmente de livros e artigos cientficos e complementa afirmando que boa
parte dos estudos exploratrios pode ser definida como pesquisas bibliogrficas.
Assim, haver um aprofundamento terico, tendo por referencial a bibliografia de diversos autores
que fazem meno contabilidade, auditoria governamental, administrao pblica, bem como de
produes cientficas e legislaes pertinentes s reas j explicitadas.
Quanto abordagem do problema a pesquisa considerada qualitativa, uma vez que, para
Richardson apud Beuren et al. (2006), a principal diferena entre uma abordagem qualitativa e quantitativa
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reside no fato de a abordagem qualitativa no empregar um instrumento estatstico como base do processo
de anlise do problema. Na abordagem qualitativa no se pretende numerar ou medir unidades ou
categorias homogneas.
E como explica Beuren (2006, p. 92), cabe lembrar que, apesar de a Contabilidade lidar
intensamente com nmeros, ela uma cincia social e no uma cincia exata como alguns poderiam
pensar, o que justifica a relevncia do uso da abordagem qualitativa.
O trabalho desenvolvido visa o aprofundamento terico sobre o tema, proporcionando, assim, maior
familiaridade com o assunto, apresentando quais os aspectos positivos e quais os negativos para uma
gesto pblica transparente e eficaz.
3 DEMOCRACIA E GESTO PBLICA
Para Meirelles (2003, p.63), administrao pblica todo o aparelhamento do Estado preordenado
realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Percebe-se que o fim a ser
alcanado pela administrao pblica ser sempre o de satisfazer as necessidades da coletividade,
contribuindo, assim, para a busca do bem estar social e o alcance da cidadania preconizado no inciso II do
art.1 da Constituio Federal (1988).
A Administrao Pblica no possui os recursos necessrios para o alcance de todos os seus
objetivos. Com isso precisa gerir a coisa pblica (res publica) da melhor maneira. Portanto, no basta mais
administrar de acordo com a lei. Necessrio se faz que alcance o melhor resultado com o mnimo de
recurso possvel. Surge, ento, o modelo gerencial centrado na maior eficincia, eficcia e economicidade
possvel.
Conforme a Constituio Federal, em seu pargrafo nico do art.1, todo poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (1988). Portanto, em nome desse ltimo
que os representantes eleitos devem gerir a coisa pblica. Com isso, cabe ao governo, por meio dos
representantes escolhidos pela sociedade, representar cada cidado. Para tanto, exercer tal poder atravs
de uma administrao pblica.
Diante de todas as mudanas ocorridas ao longo dos tempos, a administrao que hoje se conhece
baseia-se em princpios bsicos de administrao, como organizao, planejamento, comando e controle.
Com a implantao do modelo gerencial h muito j adotado na administrao privada, a ao estatal
passou a utilizar uma postura de adoo de servios voltados estritamente aos anseios do cidado com
uma maior transparncia e tica nos negcios pblicos, tendo como propsitos o aumento da eficcia,
eficincia e efetividade da administrao pblica (PEREIRA, 2002).
Diante disso, o que se percebe atualmente que a sociedade no aceita mais a rotineira denncia
de desvios e facilitaes por parte dos atores polticos. Torna-se necessrio, portanto, a consolidao do
1
controle social como premissa bsica da democracia, bem como uma eficaz transparncia e accountability
na gesto pblica. Desse modo, conforme descrito por Platt Neto et al (2007) notria a necessidade de
transparncia das contas dos entes pblicos, sendo esse um tema de relevante importncia social e
gerencial.
3.1 A transparncia nos servios prestados
Com o advento do Estado Democrtico de Direito, a cidadania passou aos poucos a se consolidar
novamente em nosso pas. A administrao migrou de um Estado burocrtico para um gerencial. O novo
modelo de gesto prev uma maior participao da sociedade na gesto da res publica. Para isso,
mecanismos tinham que ser criados com o intuito de disponibilizar as informaes necessrias para que os
usurios (cidados) pudessem praticar seus atos de cidadania.
Com o intuito de dispor de maior transparncia Administrao Pblica, como tambm facilitar o
acesso s informaes dos gastos pblicos, que, em novembro de 2004, houve o lanamento do Portal da
Transparncia pela Controladoria-Geral da Unio - CGU, permitindo, assim, que qualquer cidado possa
acompanhar os programas e as aes de Governo. Conforme disposto no site, o Portal da Transparncia foi
uma das formas encontradas pela CGU para promover o aumento da transparncia na gesto pblica,
incentivar o controle social, fortalecer a democracia e prevenir a corrupo.
Criado e gerido pela CGU rgo central do sistema de controle interno do Poder Executivo
Federal possui informaes sobre os recursos pblicos federais transferidos pelo governo federal a
estados, municpios e Distrito Federal, como tambm, dados sobre os gastos realizados pelo prprio
governo Federal em compras ou contrataes de obras e servios.
1
O termo accountability, conforme descrito por Pereira e Medeiros (2005, p.46), abarca as idias de transparncia na conduo das
aes, efetiva prestao de contas na utilizao dos recursos pblicos e responsabilizao dos gestores pblicos, tanto por suas aes
como omisses.

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Platt Neto et al. (2007, p.75) defende que no Brasil, a transparncia considerada um princpio da
gesto fiscal responsvel que deriva do princpio constitucional da publicidade. Portanto, o conceito de
transparncia vai alm da publicidade dos atos praticados, pressupondo tambm, de acordo com o autor, a
compreensibilidade das informaes disponibilizadas e a utilidade dessas para a tomada de decises.
Corroborando o entendimento de Platt Neto et al., Corbari (2004, p.102) explana que transparncia
pressupe comunicao eficaz que, por sua vez, pressupe linguagem adequada e viabilidade de acesso
informao.
Sendo assim, no basta que a administrao torne seus atos pblicos. Necessrio se faz que as
informaes sejam disponibilizadas em tempo hbil, como tambm, compreensveis aos seus usurios,
devendo ser desprezadas as que no agreguem valor para a tomada de decises. Todavia, o tema torna-se
bastante complexo, tendo em vista que nem todos os cidados esto aptos a interpretar as informaes
disponibilizadas, tampouco possuem acesso aos meios existentes para a divulgao das contas pblicas.
Atualmente, os meios mais comumente utilizados para a ampla divulgao dessas informaes so
a internet, por meio de links governamentais, jornais, revistas, televiso, rdio, entre outros.
O marco inicial para a divulgao das contas pblicas do pas na rede mundial de computadores foi
a publicao, em 16 de dezembro de 1998, da Lei n 9.755 que disps sobre a criao de homepage
intitulada Contas Pblicas (www.contaspublicas.gov.br) na Internet, pelo Tribunal de Contas da Unio,
para divulgao dos dados e informaes governamentais. Com o intuito de orientar os rgos abrangidos
pela referida lei, o TCU editou a Instruo Normativa n 28, de 05 de maio de 1999 e a Portaria n 275, de
14 de dezembro de 2000.
Aps quase uma dcada, foi instituda em 30 de junho de 2005, as homepages Transparncia
Pblica, com o advento do Decreto n 5.482 que dispe sobre a divulgao de dados e informaes pelos
rgos e entidades da administrao pblica federal, por meio da Rede Mundial de Computadores - Internet
e pela Portaria Interministerial CGU/MPOG n 140 de 16 de maro de 2006 que disciplina a divulgao de
dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, por meio da rede mundial
de computadores internet, e d outras providncias.
A partir de ento, os rgos e entidades da administrao pblica federal ficam obrigados a
repassar informaes detalhadas sobre sua execuo oramentria e financeira, a fim de subsidiar a base
de dados do referido portal.
3.2 Governana Corporativa na Gesto Pblica
Com a Nova Gesto Pblica voltada administrao gerencial, cujo controle deixa de somente
basear-se nos processos para concentrar-se tambm nos resultados alcanados, surge a necessidade de
uma gesto voltada boa governana.
Para Iudcibus, Marion e Pereira (2003) governana corporativa pode ser entendida como um
sistema pelo qual as entidades so dirigidas e controladas, assegurando aos proprietrios, e demais
interessados, a equidade (fairness), a transparncia (disclosure), a responsabilidade pelos resultados
(accountability) e o cumprimento de leis e normas (compliance).
De acordo com Slomski (2005) o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa,
2
publicado pelo Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC , apresenta alguns princpios bsicos
como transparncia, equidade, prestao de contas e responsabilidade corporativa, sendo esses tambm
aplicveis s entidades pblicas governamentais.
Em 04 de maio de 2000 houve a publicao da Lei Complementar n 101, mais comumente
conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Entre outros objetivos, a promulgao da LRF teve
o intuito de estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, bem
como de determinar punies queles que a infrinjam por meio da edio da Lei n 10.128, de 19 de
outubro de 2000. Os pilares bsicos da LRF so a transparncia, planejamento, controle e
responsabilizao.
A referida lei apresenta, portanto, consonncia com as Melhores Prticas de Governana do IBGC,
no tocante necessidade legal de transparncia e responsabilizao, alicerado por controles eficazes,
bem como o cumprimento das normas emanadas, sob pena de punio aos administradores. No tocante ao
termo transparncia, percebe-se os avanos advindos da referida lei, auxiliando assim, no fortalecimento do
controle social e consolidao da cidadania.

2
Conforme descrito no site, o IBGC uma entidade cultural de mbito nacional sem fins lucrativos e o nico rgo do pas com foco no
desenvolvimento das melhores prticas de governana. O objetivo maior do IBGC semear a transparncia na gesto das empresas,
a equidade entre os scios, a prestao de contas e a responsabilidade corporativa.

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3.3 Corrupo no Brasil

Conforme descrito por Ribeiro (2004) no mundo acadmico, o tema da corrupo tem sido objeto de
estudos em diversas reas do conhecimento. Aes tm sido difundidas com o propsito de influenciar a
pesquisa nesse campo, auxiliando na descoberta ou novos enfoques sobre o tema em questo.
Corroborando isso, pode-se citar a publicao, em 30 de julho de 2007, de regulamento pela CGU,
lanando o 2 Concurso de Monografias no qual o tema foi preveno e combate corrupo.
De acordo com Ribeiro (2004, p.21) a corrupo remonta aos tempos bblicos e se faz presente em
todas as pocas, como atesta o estudo da histria da humanidade. Para o autor, a corrupo pode ser
entendida como um comportamento de um indivduo ocupante de um cargo pblico que se desvia dos
interesses precpuos da ao estatal, quais sejam, do interesse pblico, em funo da obteno de
vantagens pessoais (pecunirias ou no) ou partidrias:
Cabe, porm, sociedade civil organizada, ao Ministrio Pblico, s diversas polcias, aos cidados em geral
e, principalmente, aos rgos governamentais incumbidos do controle dos gastos pblicos viabilizarem as
ferramentas e os mecanismos necessrios para, frente a esse desafio incomensurvel, erradicar ou minimizar
os riscos de corrupo na rea pblica. (AGUIAR, 2005, p. 18)

Ribeiro (2004) explica que, com a retomada do regime democrtico e a garantia da liberdade de
imprensa, grandes golpes a esquemas corruptos que se mantinham no anonimato, beneficiados pela
censura e outros impedimentos de ordem legal prprios dos regimes ditatoriais, foram desmantelados.
A existncia de controles internos slidos, consistentes e que sejam realmente utilizados pelos
rgos pblicos condio bsica para prevenir eventuais prticas de corrupo (AGUIAR, 2005, p.20).
Para Ribeiro (2004) evidente que mesmo aps a redemocratizao, os desvios dos recursos
pblicos continuaram a ocorrer e se mantm at os dias atuais. A diferena que, hoje, a corrupo possui
lugar privilegiado nos noticirios, pois grandes casos de corrupo vindos tona, foram baseados em
reportagens investigativas dos veculos de comunicao, sendo mais recente, as manchetes com gastos no
carto corporativo do governo Federal, resultantes na CPI dos Cartes. Pereira (2002, p.3) explica que a
corrupo-malversao-propina ocorre quando a atividade do funcionrio pblico ou do poltico no se
fundamenta na promoo do interesse geral.
Diversos estudos apontam que a corrupo um dos grandes problemas que assolam a
humanidade no mundo contemporneo. Diferentemente do que antes se pensava, atos corruptos no so
apenas privilgios dos pases subdesenvolvidos. Pelo contrrio, atinge todas as camadas e classes sociais,
bem como os pases desenvolvidos, trazendo grandes malefcios a toda a sociedade. notrio que esse
mal tem que ser combatido e governantes de diversos pases j tomaram conscincia desse fato.
A corrupo tem como efeito tornar inalcanveis os servios pblicos bsicos para aqueles mais
necessitados, ao desviar os recursos a eles destinados, inviabilizando a satisfao de necessidades
fundamentais como a alimentao, a sade e a educao. Conseqentemente, estimula a segregao social e
fomenta a iniqidade e a injustia. , portanto, um obstculo intransponvel para garantir a estabilidade poltica
e o desenvolvimento social e econmico de um pas. (AGUIAR, 2005, p. 18)

Nesse contexto, Corbari (2004, p.106) afirma que a ampliao do controle social, de
responsabilizao dos agentes pblicos, e a busca de maior transparncia so questes imprescindveis
para a construo da cidadania, alm de estarem vinculadas necessidade de enfrentar a corrupo na
esfera pblica.
4 CONTABILIDADE E AUDITORIA NO CONTEXTO ESTATAL
Inserida no campo da cincia contbil, a contabilidade pblica pode ser entendida como uma
ramificao dessa, sendo a que estuda, orienta, controla e registra os atos e fatos da administrao
pblica, demonstrando o seu patrimnio e suas variaes, bem como acompanha e demonstra a execuo
do oramento (CARVALHO, 2006, p.152). Lima e Castro (2006) explicam que a gesto oramentria,
financeira e patrimonial dos rgos e Entidades da Administrao Pblica devem seguir os conceitos,
normas e princpios contbeis, devendo proporcionar a todo cidado, de modo acessvel e transparente,
uma melhor viso da gesto da coisa pblica.
A Contabilidade Pblica brasileira regulamentada pela Lei n 4.320/64. O artigo 83 da referida lei,
determina que a contabilidade evidenciar perante a Fazenda Pblica a situao de todos quantos, de
qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes
ou confiados.
Portanto, cabe a ressalva, conforme explanado por Kohama (2006), que a contabilidade pblica no

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pode ser vista apenas como destinada ao registro e escriturao contbil, mas tambm observao da
legalidade dos atos da execuo oramentria, por meio do controle e do acompanhamento, que prvio,
concomitante e subsequente.
Desse modo, diante dos conceitos supra mencionados, extrai-se que a contabilidade pblica possui
um importante papel frente sociedade, cabendo a ela a demonstrao exata dos atos e fatos atinentes
gesto pblica, evidenciando de forma precisa e acessvel a todo cidado as aes governamentais,
cumprindo sua finalidade de cincia social.
4.1 Auditoria Governamental
Assim como a Contabilidade, a Auditoria tem importante funo dentro da administrao pblica,
incumbindo a ela a emisso de opinio sobre os demonstrativos contbeis exigidos pela Lei n 4.320/64.
Peter e Machado (2007, p.37) explanam que a auditoria governamental contempla um campo de
especializao da auditoria, voltada para a Administrao Pblica (Direta e Indireta), compreendendo a
auditoria interna e externa, envolvendo diretamente o patrimnio e/ou o interesse pblico.
Para Perez Junior (2004, p.11), a auditoria pode ser definida como o levantamento, o estudo e a
avaliao sistemtica de transaes, procedimentos, rotinas e demonstraes contbeis de uma entidade,
com o objetivo de fornecer a seus usurios uma opinio imparcial e fundamentada em normas e princpios
sobre sua adequao.
Diante das assertivas acima, os autores demonstram o papel social desempenhado pelos rgos de
controle interno e externo, tendo em vista que o objeto auditado o bem pblico e, por conseguinte, do
interesse de toda sociedade. Estes rgos, com base nas prerrogativas legais, possuem o objetivo de
auxiliar o gestor no desempenho institucional, como tambm adotar mecanismos de combate corrupo,
por meio de controles eficazes e transparncia dos atos de gesto, facilitando assim, o controle social e o
fortalecimento da cidadania.
Lima e Castro (2003, p.16) explicam que ao profissional responsvel pelos trabalhos de auditoria
d-se o nome de auditor, que, no caso de auditoria de demonstraes contbeis, prerrogativa de
profissional formado no curso superior de Cincias Contbeis.
Nesse sentido, tendo em vista seu aspecto sistmico, Lima e Castro (2003) argumentam que a
auditoria atua auxiliando o administrador na tomada de decises, por meio de relatrios e pareceres, bem
como, colabora para a evidenciao de erro, omisso ou fraude, salvaguardando o patrimnio da entidade.
Castro e Garcia (2004, p. 86) argumentam que a auditoria precisa atuar validando e dando
credibilidade aos dados divulgados, tornando-se responsvel por controlar a qualidade dos mesmos. A est
o papel do controle interno e da auditoria.
Nessa premissa, com uma auditoria atuante, possvel reduzir os nveis de corrupo existentes
hoje no pas.
4.1.1 Controle dos recursos pblicos
De acordo com Ribeiro (2004, p.99) a preocupao com o controle, em seu sentido mais amplo,
embora em alguns casos de forma bastante superficial, sempre esteve presente nos textos constitucionais
brasileiros. Porm, a atuao dos rgos de controle era voltada, quase que basicamente, a aspectos
formalsticos.
A partir da edio da Lei n 4.320/64 que se vai estabelecer a normatizao do controle pblico no
pas. Ribeiro (2004, p.103) relata que:
Pela primeira vez criava-se um instrumento com a finalidade de disciplinar os diversos aspectos que envolvem
o controle pblico, definindo seus objetivos, abrangncia e, o mais importante, enfatizando a questo
relacionada com o cumprimento do programa de trabalho, rompendo com a preocupao exclusiva com os
aspectos legalistas acerca da execuo contbil-financeira.

A referida legislao inovava em seu art. 77 quando determinava que a legalidade dos atos de
execuo oramentria ser prvia, concomitante e subseqente.
Ao elencar as fases de controle, a lei passa a exigir que os atos pblicos devam ser acompanhados
em diversos momentos, de modo a evitar-se a incidncia de desvios (RIBEIRO, 2004, p. 104). O autor
salienta a importncia do trabalho de fiscalizao prvio, que permite, dentre outras vantagens, identificar
desvios em tempo hbil, evitando, assim, a concretizao de atos ou fatos que possam vir a provocar
prejuzos coisa pblica.
No controle, concomitantemente, destaca-se o importante papel da transparncia nas aes
governamentais, para que a sociedade possa acompanhar e denunciar casos de disfunes, e a instituio
da LRF, determinando a apresentao peridica de relatrios de execuo e gesto.
O controle subsequente realiza-se aps a efetivao das despesas, por exemplo, aps o exerccio
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findo, com a apurao e apresentao de balancetes, balanos integrantes dos relatrios da prestao de
contas.
Durante a dcada de 80, com a supresso dos regimes autoritrios e a promulgao da atual
Constituio Federativa, novas funes foram acrescidas no controle dos recursos pblicos.
Atualmente, sendo a administrao gerencial o novo paradigma da Nova Gesto Pblica e, por
consequncia, a gesto pblica baseada em indicadores, visando a eficcia, eficincia e economicidade dos
recursos pblicos, o papel desempenhado pelas auditorias mudou.
De acordo com Teixeira (2006), no Brasil, o controle da corrupo realizado por um complexo de
sistemas e instituies que, apesar de sua competncia, indicam que a vocao para o combate
corrupo, seus mtodos e prioridades, nem sempre estiveram a servio desse objetivo. A atuao destas
instituies nacionais de controle decisiva para o uso regular das finanas pblicas e para o desempenho
do Estado como propulsor do desenvolvimento econmico e social.
O mesmo autor referencia que o aumento da transparncia na gesto pblica, propiciada por
tecnologias da informao e comunicao, e as estruturas de gesto da tica, so importantes,
principalmente para evitar conflitos de interesse. Alm das tradicionais tomadas e prestaes de contas, os
rgos de controle interno realizam auditorias para verificar a eficcia, eficincia e economicidade da
gesto. Merece destaque a participao da CGU em foras-tarefa, articuladas com outros rgos de
controle, como Ministrio Pblico e Polcia Federal.
4.1.1.1 Controle interno e externo
Para Barrientos (1999) apud Ribeiro (2004, p.95), o Controle Interno:
[...] constitudo por um conjunto de medidas e mtodos adaptados e aplicados por cada instituio no
cumprimento de suas obrigaes gerenciais; tem por objetivo salvaguardar os recursos, garantir a
confiabilidade e correo das operaes e da informao, estimular a adeso s polticas e normas
estabelecidas e promover a efetividade e o ganho de resultados.

Peter e Machado (2007) destacam os objetivos especficos a serem atingidos pelo Controle Interno:
observar as normas legais, instrues normativas, estatutos e regimentos;
assegurar, nas informaes contbeis, financeiras, administrativas e operacionais, sua exatido,
confiabilidade, integridade e oportunidade;
antecipar-se, preventivamente, ao cometimento de erros, desperdcios, abusos, prticas
antieconmicas e fraudes;
propiciar informaes oportunas e confiveis, inclusive de carter administrativo/operacional,
sobre os resultados e efeitos atingidos;
salvaguardar os ativos financeiros e fsicos quanto a sua boa e regular utilizao e assegurar a
legitimidade do passivo;
permitir a implementao de programas, projetos, atividades, sistemas e operaes, visando a
eficcia, eficincia e economicidade dos recursos, e
assegurar aderncias s diretrizes, planos, normas e procedimentos do rgo/entidade.
Na esfera federal existem bons exemplos de controles internos sistmicos, sendo a conta nica do
Tesouro Nacional e o SIAFI alguns deles.
Tendo por base que o objetivo desse estudo apresentar como a auditoria contribui para uma
melhor transparncia dos recursos pblicos, como tambm o papel desempenhado por essa no combate
corrupo, a seguir apresentar-se-, com base em estudo realizado por Teixeira (2006), os variados meios
de controle na rede pblica.
De acordo com Teixeira (2006) para fins didticos, podemos comparar os sistemas de controle s
divises da atmosfera terrestre em camadas gasosas distintas que garantem as condies de vida na
Terra, conforme esquema demonstrado na Figura 1.

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Figura 1: Rede pblica de controle da corrupo

Fonte: Teixeira (2006, p. 339)

A primeira camada a do autocontrole e pode ser considerada vital para o combate corrupo.
Refere-se ao controle interno derivado do poder hierrquico e conformado pela superviso ministerial. A
segunda camada refere-se aos rgos de controle interno que tm por objetivo comprovar a legalidade dos
atos e avaliar os resultados da gesto, com o fim de propor correes s falhas e irregularidades
verificadas, assim como orientar preventivamente as decises do gestor. A terceira camada formada pelos
rgos de controle externo que, estando fora da estrutura controlada, possuiem maior autonomia. Nesse
contexto esto os mecanismos de controle do Poder Legislativo, como as CPIs e as fiscalizaes e
decises dos Tribunais de Contas. Por fim, o ltimo nvel formado pelo controle social, que envolve a
atuao da sociedade civil nas suas mais variadas formas, como ONGs, o prprio cidado e a imprensa.
4.1.1.2 Auditoria externa
No contexto estatal brasileiro, o rgo incumbido constitucionalmente de auxiliar o Congresso em
suas atribuies o Tribunal de Contas da Unio. Teixeira (2006, p.340) assevera que o principal objetivo
do TCU resguardar a probidade e eficincia da Administrao, por meio da transparncia dos atos de
seus agentes, informando a sociedade sobre a efetividade e regularidade da gesto.
Os governantes so gestores de bens pblicos, ou seja, da sociedade. Atuam, portanto, como
representantes do povo. Com isso, o TCU tem o papel de controlar a conduta administrativa desses
administradores (LIMA E CASTRO, 2003).
No mbito do controle externo, ainda deve-se destacar as Comisses Parlamentares de Inqurito
(CPIs), previstas no 3 do art. 58 da Constituio Federal, s quais foram atribudos poderes de
investigao prprios das autoridades judiciais e cuja criao se d por iniciativa da Cmara dos Deputados
e Senado Federal, em conjunto ou separadamente, para apurao de fato determinado e por prazo certo
(PEREIRA, 2004).
4.1.1.3 Auditoria interna
Ribeiro (2004) defende que, com os constantes escndalos acontecendo no pas por volta do ano
2000, e estando o governo com sua imagem desgastada perante a sociedade, foi criada a Corregedoria
Geral da Unio (CGU), por meio da Medida Provisria n 2.143-31, de 02 de abril de 2001, que em primeiro
momento teve a finalidade de combater, no mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo, e
promover a defesa do patrimnio pblico.
Na poca, o rgo incumbido do sistema de controle interno, era a Secretaria Federal de Controle
SFC, que desde a sua criao, ocorrida em 1994, encontrava-se estruturada junto ao Ministrio da
Fazenda, no possuindo a autonomia necessria para a execuo de suas atividades.
Em 28 de maro de 2002, com a edio do Decreto n 4.177, a SFC e a Comisso de Coordenao
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de Controle Interno CCCI, passaram a integrar a estrutura da ento Corregedoria-Geral da Unio. O

Decreto citado ainda previa a transferncia CGU das atribuies de ouvidoria-geral, antes a cargo do
Ministrio da Justia.
Aps quase dois anos de seu nascedouro, com a edio da Medida Provisria n 103, de 1 de
janeiro de 2003, convertida na Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, a denominao do rgo foi alterada
para Controladoria Geral da Unio CGU, e atribuiu ao seu titular o cargo de Ministro de Estado do
Controle e da Transparncia.
Mais recentemente, o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU,
conferindo maior organicidade e eficcia ao trabalho realizado pela instituio e criando a Secretaria de
Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas (SPCI), responsvel por desenvolver mecanismos de
preveno corrupo. Assim, a CGU passou a ter a competncia no s de detectar casos de corrupo,
mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios para prevenir a sua ocorrncia (CGU, 2008).
Desta forma, o agrupamento das principais funes exercidas pela CGU controle, correio,
preveno da corrupo e ouvidoria foi efetivado, consolidando-as em uma nica estrutura funcional
(CGU, 2008). Com a nova estrutura, a CGU cumpre o papel de atuar tanto repressivamente, quanto
preventivamente.
Hage (2006) entende que, no perodo de 2002-2006 (primeiro mandato do atual governo),
inaugurou-se, no pas, uma linha de atuao governamental consistente e sem precedentes no campo das
medidas preventivas, capazes de assentar as bases para reduzir o problema da corrupo, e dando, ao
mesmo tempo, cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil nos acordos internacionais
anteriormente mencionados.
Dentre as medidas adotadas pela CGU no combate corrupo, fortalecimento da transparncia e
incentivo ao controle social, destaca-se:
A construo e lanamento da homepage Portal da Transparncia;
A criao das Pginas de Transparncia Pblica de cada ministrio e entidades da
administrao indireta;
A implantao do Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico;
A criao do Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal, ou Programa de Fiscalizao por
Sorteios, como tambm conhecido;
A criao da Revista da CGU e celebrao de convnios com Universidades, com o fim de
fomentar o desenvolvimento de linhas de pesquisa sobre a corrupo;
A criao de um Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo.
Iniciado em 2003, o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, conforme descrito pela CGU,
encontra-se voltado para a preveno da corrupo, a promoo da transparncia e o incentivo ao controle
social. A CGU explica, ainda, que o programa prev, entre outras aes, o treinamento de agentes pblicos
municipais e de representantes da sociedade civil, como integrantes dos conselhos municipais, alm de
lideranas comunitrias e cidados em geral, pela correta aplicao dos recursos pblicos repassados pela
Unio aos municpios.
Em novembro de 2007, houve o lanamento do 1 curso distncia de estmulo participao
social, bem como o oferecimento de nova turma em fevereiro de 2008. O contedo programtico est
dividido em trs mdulos: o primeiro trata da participao popular no estado brasileiro; o segundo, do
controle das aes governamentais; e o terceiro explica como deve ser feito o encaminhamento de
denncias aos rgos responsveis (CGU, 2008).
Nas comemoraes ao Dia Internacional de Combate Corrupo, 10 de maro de 2008,
apresentou-se o projeto de um site infantil, o qual est previsto para implantao no incio de 2009,
destinado a atrair o interesse da juventude para o debate sobre tica, transparncia pblica, controle social
e combate corrupo no pas (CGU, 2008).
O Programa de Fiscalizao por Sorteios foi criado pela CGU em junho de 2006. De acordo com
Hage (2006, p. 11) o programa possui o objetivo expresso de inibir a corrupo, pela dissuaso que resulta
da possibilidade, sempre presente, para o gestor, de ser ele o prximo sorteado para ser fiscalizado. O
autor ainda explica que paralelamente, esse mesmo projeto foi capaz de produzir um outro efeito da maior
importncia no campo da preveno, qual seja, o de despertar e estimular a participao social, dos
cidados, para a fiscalizao e o controle sobre os administradores do dinheiro pblico (HAGE, 2006,
p.11).
Nas atividades de auditoria e fiscalizao, conforme Hage (2006), progressos importantes tm sido
apresentados, capazes de colocar essas atividades em melhores condies para cumprir o papel de
preveno e controle da corrupo, sem esquecer da sua funo paralela de avaliao dos programas
governamentais.

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Ribeiro (2004, p. 94) salienta que as freqentes ocorrncias de fraudes e escndalos diversos de
corrupo, alm do aumento da complexidade das questes envolvidas na gesto governamental, tm
contribudo para uma maior reflexo sobre os papis dos rgos de controle na administrao pblica.
Portanto, importante papel tem desempenhado a CGU com vista ao acompanhamento e avaliao dos
controles internos.
Diante desse contexto, Silva (2007) explana que, nos ltimos anos, o sistema de controle da
aplicao de recursos pblicos no Brasil vem se fortalecendo e se consolidando no ordenamento jurdico. O
autor ainda explica que, com as reformulaes ocorridas na CGU, desde 2003, grandes avanos tm
ocorrido no combate corrupo, em face da vontade poltica, dos acordos internacionais e do clamor da
sociedade.
4.2 Atuao do profissional em Cincias Contbeis no contexto governamental
O profissional contbil no exerccio de suas atividades deve atuar com presteza e zelo, de acordo
com os preceitos ticos e com base em todo o arcabouo legal.
Conforme preceitua o art. 89 do Decreto Lei n 200/67:
Todo aquele que, a qualquer ttulo, tenha a seu cargo servio de contabilidade da Unio pessoalmente
responsvel pela exatido das contas e oportuna apresentao dos balancetes, balanos e demonstraes
contbeis dos atos relativos administrao financeira e Patrimonial do setor sob sua jurisdio.

Com a automatizao dos lanamentos contbeis no SIAFI (Sistema Integrado de Administrao

Financeira do Governo Federal), deixa de existir a necessidade da atuao pessoal do profissional para
executar as rotineiras tarefas. O contador passa a atuar na anlise dos registros quanto a sua exatido,
legalidade, entre outros.
Castro e Garcia (2004) argumentam a esse respeito que, com o advento do SIAFI, o qual tornou os
lanamentos contbeis automticos, captando os dados no prprio ato do gestor, o setor de contabilidade
passou a no mais executar os registros contbeis, mas sim, manter em boa guarda a documentao que
gerou os referidos registros, verificando a consistncia dos mesmos, bem como a validao dos respectivos
eventos que provocam as partidas dobradas e que serviro de base para alimentar o balancete e balanos.
A conformidade contbil dos atos e fatos da gesto oramentria, financeira e patrimonial,
competncia do profissional contabilista devidamente habilitado no conselho de classe e credenciado no
SIAFI para este fim. Essa conformidade contbil consiste na certificao, pelo contador responsvel da UG
(Unidade Gestora), dos demonstrativos contbeis gerados no sistema citado, decorrentes da execuo
oramentria, financeira e patrimonial.
Caso haja inconsistncia por qualquer motivo nos demonstrativos apresentados, a conformidade
ser registrada com restrio e nessa sero expostos os motivos divergentes. Portanto, pode-se dizer que a
conformidade contbil serve de alerta aos rgos de controle.
Nesse contexto, Castro e Garcia (2004, p.42) explicam que:
Na viso objetiva, a informao produzida pela Contabilidade a que oferece maior credibilidade, no s pelo
fato de a informao ter na base um documento que a suporta, mas principalmente, por ter um profissional que
por ela se responsabiliza e que poder ser penalizado caso esteja incorreta.

Nesse sentido, a atuao do profissional em Cincias Contbeis serve de elo entre o registro dos
atos e fatos e o rgo de controle interno, tendo em vista que este tem a obrigatoriedade legal de alertar
sobre qualquer irregularidade constatada, como tambm apresentar informaes tempestivas e confiveis.
Dessa forma, as informaes prestadas pela contabilidade devem estar em consonncia com os
documentos comprobatrios e, caso no estejam, o profissional poder sofrer punies.
CONSIDERAES FINAIS
Nos ltimos anos, a administrao pblica passou por diversas transformaes, destacando-se
entre elas a migrao de um modelo burocrtico para o gerencial, voltado no apenas a aspectos
formalsticos, mas tambm, na busca de resultados que agreguem maior valor aos servios disponibilizados
ao cidado. A atual Constituio Federal do pas previu a participao popular na gesto da res publica.
Porm, para que esse princpio seja amplamente concretizado como tambm para que a cidadania possa
se consolidar cada vez mais no pas, a administrao pblica precisa apresentar solues pragmticas,
como transparncia, responsabilidade (accountability) e controles eficazes.
Nesse aspecto, o presente estudo teve por objetivo demonstrar o importante papel social
desempenhado pela contabilidade e auditoria governamental nessa Nova Gesto Pblica para o alcance

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dos objetivos pretendidos.

A corrupo tem ocupado cada vez mais lugar de destaque nos noticirios. Como foi visto, com
base no referencial terico abordado, o inimigo nmero um da corrupo a transparncia na gesto
pblica, sendo esta uma das vertentes de combate mesma. Por conseguinte, torna-se uma premissa que
a corrupo um mal a ser enfrentado no apenas pelos governantes, mas por toda a sociedade, por meio
de uma participao ativa na gesto dos recursos pblicos. Estudos indicam que esse cncer social no
evento exclusivo do Brasil. Vrios pases vm buscando medidas para minimizar os males ocasionados
pela corrupo. Diversas organizaes internacionais tm buscado parcerias para o combate da corrupo.
Com isso, a sociedade brasileira passou a se organizar e, em consequncia, exigir uma maior
transparncia e accountability na gesto da res publica. Diversas ONGs e sociedades civis foram criadas
com esse fim.
Contudo, vale a ressalva que, para que a cidadania possa se fortalecer, e o controle social se tornar
algo marcante na histria do pas no combate corrupo, a transparncia e a educao parte
fundamental dessa evoluo, conforme estudo elaborado por Gustavo Viola de Arajo, intitulado
Transparncia e Educao no Combate Corrupo no Brasil.
Nessa trajetria, no basta que informaes sejam disponibilizadas ao cidado. Necessrio se faz
que essas espelhem fidedignamente os atos de gesto praticados pela administrao. Diante desse
contexto, destaca-se o papel da contabilidade e auditoria, os quais possuem a obrigao de elaborar e
fiscalizar a execuo contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nos aspectos relacionados
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
Outro aspecto relevante diz respeito contabilidade como meio de preveno no combate
corrupo. Levando-se em considerao as atribuies do profissional em contabilidade, bem como toda a
doutrina contbil somada implementao de controles eficazes, tem-se uma importante ferramenta de
combate aos desperdcios, irregularidades e desvios.
Conforme embasamento terico, ao profissional que tenha a seu cargo o servio de contabilidade
incumbe-se a tarefa de, com presteza e zelo, elaborar informaes contbeis que expressem a verdadeira
situao da gesto, bem como, comunicar ao rgo de controle interno quaisquer irregularidades que venha
a ter conhecimento. Nesse sentido, percebe-se a grande importncia da contabilidade dentro das entidades
governamentais, pois cabendo a ela a demonstrao dos atos e fatos da administrao pblica, pode-se
dizer que essa desempenha grande papel social, medida que por meio dessas informaes
disponibilizadas que os gestores pblicos, como tambm os demais usurios, fazem anlises e tomam suas
decises.
No que se refere aos rgos de controle, constata-se que esses esto em constante evoluo,
principalmente na ltima dcada, pois com uma maior liberdade de atuao, passam no somente a
elaborar aes punitivas, mas principalmente corretivas na busca do combate corrupo e do
fortalecimento do controle social no pas.
De acordo com o aparato terico desse estudo, percebe-se que importantes programas de
preveno e combate corrupo tm sido implantados ao longo dos ltimos dez anos. Destaca-se que tais
mecanismos tm sido criados com o intuito de fortalecer o controle social e alertar a sociedade para que
essa atue concomitantemente com os rgos de controle. importante ressaltar que, para o combate
corrupo num pas com dimenses continentais como o Brasil, torna-se imprescindvel a atuao conjunta
dos servios de contabilidade, dos rgos de controle interno e externo, bem como a participao efetiva de
toda a sociedade, por meio de controles eficazes auxiliados pelo controle social. Cada pessoa deve ter
conscincia de seu papel como cidado. A participao efetiva da sociedade na vida poltica do pas,
atravs de denncias de irregularidades, abusos e desvios, ter mais valia nas aes dos rgos
destinados ao combate corrupo e, por consequncia, na transparncia da gesto pblica.
Conclui-se que, embora o Brasil ainda tenha um longo caminho a percorrer, as iniciativas de
adequar as prticas de controle interno, externo s reais necessidades da sociedade, encontram-se em
constante aperfeioamento, podendo o tema em comento ser alvo de pesquisas futuras.
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