Ao de la Diversificacin Productiva y del Fortalecimiento de la

Educacin
Decenio De Las Personas Con Discapacidad En El Per 2007-2016

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL

ALTIPLANO PUNO
Facultad de Ciencias Contables y Administrativas

Escuela Profesional de Administracin

GOBERNABILIDAD EN EL PER: COORDINACIN Y

RENDICIN DE CUENTAS EN UN ESTADO
DESCENTRALIZADO
Trabajo que como el parte del curso de
Administracin Pblica presentan:

TICONA FLORES, Luis.

QQUELCCA CHURATA, Willian.
CALAPUJA CALAPUJA, Simen.
COILA PACOMPIA, Efrn.
TICONA TICONA, Jos Luis.
CASAS QUISPE, Javier Concepcin.
NIO RATA/BOINAS

DOCENTE: LIC. ADM. GUTIERREZ TOLEDO, Guino Percy.

PUNO PER
2015

Introduccin
El Per viene creciendo desde los aos noventa, pero este crecimiento no se ha
traducido en mayores niveles de equidad. Si bien hoy la pobreza se ha reducido,
los resultados son an insuficientes con respecto a la meta de los ciudadanos han
visto ampliadas sus oportunidades de desarrollo social y econmico.
El desafo para el Per es determinar cmo revertir esta tendencia y lograr un
Estado eficiente. Todos los factores que pueden contribuir a que el ingreso de un pas
crezca con calidad, son las instituciones y las reglas de juego as como los estmulos
que estas generan para el ejercicio del poder y el uso de los recursos pblicos
adecuadamente. Si bien el Per es un pas que hace ya bastantes aos que es
democrtico, todava enfrenta las debilidades propias de pases recin
democratizados.
El Per enfrenta un desafo muy particular de gobernabilidad. Los indicadores de
gobernabilidad posteriores al ao 1998 demuestran que los mayores niveles
alcanzados en el rubro rendicin de cuentas durante el proceso de democratizacin
no se han traducido simultneamente en un mayor nivel de efectividad del gobierno o
de calidad regulatoria. La efectividad del gobierno cae sustancialmente durante el
perodo de los gobiernos democrticos y solo en aos recientes se recupera en forma
gradual.
Qu factores pueden explicar esta tendencia? Y qu hacer para alcanzar una
mayor efectividad del gobierno? En el caso del Per parece ser determinante el
restablecimiento de la confianza en el gobierno. Esto requiere de un sector pblico con
una clara visin de las prioridades del desarrollo, eficiente y sobre todo que rinda
cuentas en todos los niveles de gobierno. Desde la identificacin y formulacin de
prioridades, su implementacin as como el control y la evaluacin, todo agente o
unidad de gobierno debera ser plenamente responsable de alcanzar las metas
propuestas.
En el Per, sin embargo, los diversos sectores de la administracin no
comparten una visin estratgica comn. Las acciones del Estado aparecen
fragmentadas en cientos de iniciativas, proyectos y programas. En los sectores operan
diferentes ministerios y agencias que proponen sus propias polticas. Esto en parte es
resultado del sistema poltico y electoral que favorece acciones aisladas y de pequeo
impacto, y tambin de una descentralizacin que no suma acciones coordinadas entre
niveles de gobierno sino que las atomiza en ms de dos mil entidades pblicas del
nivel nacional.

II. Responsabilidades en polticas pblicas

Identificacin de prioridades: quin y cmo se las define?
En el nivel central de gobierno
La identificacin de prioridades ha sido liderada por los diferentes sectores, con lo cual
se ha debilitado el nivel central de gobierno. Quiz debido a la gran rapidez con la que
se ha introducido la gestin por resultados en el Per, falta un puente entre, por un

lado, las promesas hechas durante la campaa electoral y las amplias metas de los
planes de desarrollo, de inauguracin presidencial o de rendicin anual de cuentas
ante el Congreso y ante la Nacin y, por otro, las metas que efectivamente propone
cada agencia de gobierno. La gestin por resultados no ha escapado a la presin de
los sectores y de los sistemas, que postulan sus propios productos y procedimientos
como metas a lograr, y desatienden las metas comunes o las metas estratgicas del
conjunto de la administracin, lo cual menoscaba el potencial impacto de la accin del
conjunto del gobierno.
El presupuesto por resultados, bajo el liderazgo del Ministerio de Economa y
Finanzas, trata de establecer el puente arriba mencionado. De hecho, el Per no es
el nico pas en enfrentar estos desafos. En otros pases de la regin, frente a
situaciones similares, algunos presidentes han reaccionado con autoridad para
imponer sus metas prioritarias a todo el aparato burocrtico y pedir rendicin de
cuentas por su contribucin a las metas del gobierno. En el Per, en cambio, el
sistema de presupuesto gestionado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
busca llenar el vaco con la postulacin de programas presupuestarios estratgicos
que son incluidos en los proyectos de ley anual de presupuesto sometidos a
consideracin del Legislativo. Conocido es que los ministros de Economa ponen
esmero en la vigilancia de la sostenibilidad fiscal del pas; y los resultados
macroeconmicos destacan los mritos del MEF respecto de su mandato principal.
Adicionalmente a sus responsabilidades de sostenibilidad macroeconmica, incluidas
las de equilibrio y eficiencia fiscales, el MEF busca llenar el vaco reinante en las
definiciones de poltica y en la articulacin de la accin administrativa. Para ello
interviene en la priorizacin de metas y en el control de resultados extendiendo su
mbito de competencia y la institucionalizacin de la prctica de rendiciones de
cuentas sectoriales ante el MEF en materia de resultados de los programas
estratgicos del gobierno. Todo ello ocasiona un nuevo riesgo de gestin, en este caso
que los dems sectores de la administracin pblica que no han participado en la
definicin de la estrategia se resistan veladamente a esta o no se comprometan
proactivamente con ella y privilegien los mandatos particulares de su ministerio o
agencia, descuidando las prioridades del conjunto del gobierno.
Surge entonces la pregunta de por qu falta hoy el puente arriba mencionado.
Parcialmente, se debe a las caractersticas singulares del sistema poltico: el Per se
caracteriza por un fuerte sistema presidencial de gobierno. Un marcado rgimen
presidencial como el del Per es, en principio, favorable a la direccin comn de las
polticas y de la administracin.
Con este trasfondo, es comprensible que la capacidad tcnica sectorial no exista en
todas las instancias del nivel central. Este es el caso para los rganos de control y
asesora de la Presidencia de la Repblica, que no seran lo suficientemente
especializados para traducir los propsitos del gobierno en compromisos sectoriales
especficospara las que los ministros y los jefes de agencias autnomas deben
responder en ltima instancia. En cambio, esa capacidad sectorial, basada en cuadros
profesionales especializados, s la han congregado otras instancias del gobierno como
es el caso del MEF. En la prctica, muchas de las prioridades y la identificacin de
polticas nacen en los ministerios sectoriales; y si bien en la Presidencia se agregan
estas polticas a un Plan de Gobierno, no se realiza all una discusin detallada de las
reformas intersectoriales o de las metas sectoriales propuestas. Aunque se consider
que el papel de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) fuera precisamente de
apoyo a la gestin del primer mandatario, al estilo de los ministerios de la Presidencia,
Gobierno o Interior, como se practica en otros pases de rgimen presidencial, el

propio sistema presidencial ha impedido en la prctica que cumpla con esta funcin.
Ello ha generado un presidente potencialmente fuerte pero carente de un entorno
administrativo suficiente para ejercer las funciones gerenciales del conjunto del sector
pblico, semejante al entorno que cada vez ms tienen las presidencias a nivel
internacional.
Aunque en el gabinete ministerial se da efectivamente gran parte de la discusin de
prioridades y la coordinacin de polticas, son pocos los incentivos para generar una
visin intersectorial. Las discusiones se realizan a partir de las iniciativas sectoriales,
pero en la prctica los criterios del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad fiscal
son determinantes para fijar las prioridades. Por ello, como se seala ms adelante, el
presupuesto no es una herramienta efectiva para la asignacin de recursos a las
prioridades del gobierno (Carranza et al. 2006).
De esta manera, en las relaciones entre las agencias centrales, la prevalencia del MEF
debilita a otras posibles instancias coordinadoras, incluido el propio gabinete
ministerial. La fortaleza relativa del MEF frente a las dems agencias del Estado es
superior a la de muchos otros pases, lo que se explica por sus xitos en la
preservacin de la sostenibilidad fiscal y su contribucin al equilibrio macroeconmico,
amn de ser una de las pocas entidades del nivel central que ha sabido
institucionalizar sus procedimientos y crear una cultura organizacional propia.
El resultado de lo expuesto es la debilidad del centro de gobierno, constituido por la
Presidencia, la PCM y el MEF. Este centro no cuenta con las herramientas ni las
estructuras que le permitan cumplir con las funciones de apoyo a las decisiones
programticas del Presidente ni el consiguiente control de los resultados de cada
sector. Tampoco existe en el Per la prctica, corriente en los pases de la OCDE, de
rendicin pblica de cuentas ministeriales ante el Presidente por los resultados
prioritarios de sus respectivas gestiones, en especial su particular contribucin al logro
de las metas prioritarias del conjunto del gobierno.
Las relaciones con el Legislativo tampoco generan incentivos para desarrollar la
esencial capacidad coordinadora en el Ejecutivo. Una de las razones es el sistema
electoral. Los candidatos se presentan en lista cerrada pero desbloqueada (Sivina
2009). As, el elector puede alterar el orden interno de los candidatos de la lista de su
preferencia. Esto tiene varios efectos: por un lado, incentiva una poltica individualista
por parte de los lderes electos; y, por otro, debilita la funcin de los partidos para la
agregacin de intereses. Es notable el alto nmero de partidos representados en el
Legislativo como otro Fenmeno que es alentado por el sistema electoral.
Esto implica que los ministros sectoriales deban invertir considerables esfuerzos en
convencer uno a uno a los legisladores para el apoyo poltico a sus proyectos de ley.
Por eso, no es inusual que se creen relaciones de reciprocidad y se canjean
determinados apoyos para otros proyectos. Esto no siempre contribuye a que las
iniciativas sectoriales mantengan su calidad tcnica en el proceso de discusin,
anlisis y aprobacin. Solo en forma excepcional los ministros presentan una nueva
poltica ante comisiones del Congreso. Adems, los ministros saben que el xito en la
aprobacin de iniciativas legales no radica necesariamente en la persuasin o en el
lobby programtico o por resultados esperados ante cuerpos colegiados. De este
modo, el vaco que deja la falta de prioridades claras de gobierno se presta a la
atomizacin de las ya fragmentarias iniciativas sectoriales legislativas; estas iniciativas
animan prcticas clientelistas, lo que redunda en el desprestigio de todo el ciclo de la
poltica pblica.

Las relaciones con el Legislativo tampoco generan incentivos para desarrollar la

esencial capacidad coordinadora en el Ejecutivo.
Una de las razones es el sistema electoral; los candidatos se presentan en lista
cerrada, pero desbloqueada sirina (2009)
De esta manera el elector puede alterar la lista de su candidato de su preferencia.
El cual puede traer como; una poltica individualista, debilitada de la funcin de los
partidos.
Esto implica que los ministros sectoriales deban invertir considerables
esfuerzos en convencer uno a uno a los legisladores para el apoyo poltico a sus
proyectos de ley.
Por esta razn no hay reciprocidad y se canjean determinados apoyos para otros
proyectos. Es por esta razn que tambin no contribuye a que las iniciativas
sectoriales mantengan su calidad tcnica en el proceso de discusin, anlisis de
aprobacin. Asimismo no dice solo en forma excepcional los ministerios presentan una
nueva poltica ante pleno del congreso.

En el nivel descentralizado funcionalmente: los Organismos Pblicos

Descentralizados
Los ministros sectoriales enfrentan una serie de desafos para poder responsabilizarse
plenamente por sus propias metas. En este proceso, se juega un papel muy
importante, los organismos pblicos descentralizados. (OPD) creado bajo a limitada
agilidad del aparato burocrtico tradicional; as mismo estar en alguno de ellos toman
un presupuesto por separado, y participan en la forma de implementacin de polticas.
Llama la atencin la similitud de este reto con el de pases de la OCDE.
El crecimiento de agencias autnomas, que a generado, debilitamiento de la cohesin
pragmtica, y rendicin de cuentas del sector pblico. Por tal motivo en los pases de
la OCDE, estn abiertas los debates sobre el rol del centro de gobierno y la manera de
fortalecerlo.
En el nivel descentralizado territorialmente: gobiernos regionales y locales
El Per no logr definir claramente las responsabilidades de los gobiernos
Departamentales y municipales en el proceso de descentralizacin que se inici
en 2002
Aunque hubo un total de 170 competencias para los gobiernos subnacionales, lo que
se hizo fue esencialmente aplicar solo un modelo de servicio de responsabilidad
compartida, que demanda una sofisticad coordinacin entre todos los niveles de
gobierno.
As, los intereses subnacionales no disponen de canales adecuados que
faciliten la bsqueda de prioridades.
Se expresa en forma aislada, canalizada por los legisladores individuales, plasmarse
por intermedio de asociaciones de gobiernos locales. En los intereses de otros
gobiernos subnacionales o gobierno central, por el cual esto puede traer una
ineficiente bsqueda de prioridades.
Responsabilidades en la implementacin de polticas
El gobierno tiene a su disposicin una serie de herramientas para la
implementacin de polticas.
En esta parte analizamos las tres reas fundamentales, claves en un pas o gobierno:

El presupuesto
La inversin publica
Los recursos humano

Con ellos intentan ilustrar los dems desafos que pueda tener un pas, y enfrentar a la
parte publica de dicho pas, as mismo la rendicin de cuentas necesarias para un
estado ms efectivo.
El presupuesto: con limitaciones para asegurar las responsabilidades sobre las metas
sectoriales.
El proceso presupuestario en el Per se sustenta en conjunto de principios
internacionales de buen manejo de recursos. En ellos buscan todas las regiones de
responsabilidad fiscal, que han establecido un manejo de control de las finanzas
pblicas.
En el cual este marco est ms cerrado, y manejado por el MEF.
La inversin pblica: creciente, pero fragmentada.
Entre los aos 2005 y 2009 se ha triplicado la inversin pblica en el Per. En
apenas cinco aos creci seis veces el nmero de proyectos: en 2004, cuatro aos
despus del inicio del funcionamiento del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP),
se registraron solo 3789 proyectos, mientras que en 2009 la cifra alcanz los 24 883
proyectos. No resulta difcil imaginar cmo esta fragmentacin de propuestas
individuales de inversin de parte de miles de unidades ejecutoras sectoriales, gobiernos
regionales y locales impide la visualizacin de las metas compartidas entre unidades de
gobierno o del conjunto del sector pblico.
El marco de planificacin no coadyuva a reducir la fragmentacin de la inversin
pblica. Por los incentivos legales y presupuestarios, la planificacin en los hechos se da
mediante el sistema de inversin pblica, pero esta planificacin es imperfecta porque
no abarca en forma sistemtica los gastos corrientes necesarios para brindar servicios de
calidad. La ausencia de un sistema de planificacin efectivo que impulse la formulacin
de polticas estratgicas es una limitacin sustantiva para un mejor desempeo del SNIP.

El SNIP no permite un fcil planeamiento de metas ni la evaluacin de estas. En

otras palabras, la Direccin General de Programacin Multianual del MEF, responsable del
SNIP, solo tiene una visin de los resultados esperados de cada propuesta individual,
mientras que la Direccin General de Presupuesto tiene que realizar evaluaciones ex post
del gasto sin conocimiento de las razones de la priorizacin de un programa de
inversin o de la contribucin de este programa a las metas superiores de desarrollo. El
marco multianual de la inversin es, en esencia, una sumatoria de diferentes iniciativas
individuales, sin que estas tengan que ser ajustadas para cumplir metas de inversin
nacionales.
Los problemas de fragmentacin y elevadsimo volumen de proyectos antes
mencionados ocasionan otras ineficiencias. Los ms visibles son las demoras y costos
excesivos, as como frecuentes negociaciones ex post de los contratos por la empresa
privada. Se intent solucionares las demoras acortando plazos y levantando controles,
pero los problemas de fondo y los mltiples cuellos de botella no han podido ser
resueltos.
Recursos humanos: debilitando las responsabilidades.
El sistema de gestin de recursos humanos del sector pblico del Per es muy complejo. En
total, hay alrededor de once diferentes regmenes salariales; pero existen tres regmenes
salariales principales en la administracin pblica central (excluyendo a los militares,
la polica, el Poder Judicial, el servicio diplomtico, etc.), cada uno creado por decreto
legislativo y conocido por el nmero del respectivo decreto: el Decreto Legislativo
276 (la Ley 24029 es una variante que se aplica solo al magisterio), el Decreto Legislativo
1057 (SNP/CAS) y el Decreto Legislativo 728.

El orden institucional y la forma de gestin de los recursos humanos socavan la

rendicin de cuentas, particularmente en los sectores y agencias prestadores de
servicios. El MEF entiende que su mandato es mantener la responsabilidad fiscal, y
en ese sentido ha tratado de que la poltica salarial y las frecuentes demandas por
aumentos salariales sean sostenibles. Sin embargo, el MEF desempea este rol frente
a agencias implementadoras o sectoriales individuales y a menudo se ve confrontado
por estas, que perciben que las decisiones de aquel limitan su autonoma.
Un factor que tambin perjudica la rendicin de cuentas son los dbiles controles
fiscales de los gastos en planillas. Todos los clculos de pagos son preparados por las
agencias implementadoras y luego enviados al MEF para su aprobacin. Sin embargo,
el MEF no cuenta con medios ni criterios claros para determinar la validez de dichos
clculos, ni tiene acceso a un sistema automatizado que permita su aprobacin20. No
hay ninguna estructura que fije a cada ministerio una cierta cantidad de puestos (o
posiciones) aprobados, que sera una forma de asegurar que el presupuesto para
personal y el salario mximo estn en proporcin con las responsabilidades
ministeriales. Por lo tanto, la principal forma de control financiero es el techo salarial
individual, lo que hace prcticamente imposible establecer controles presupuestarios
coherentes.
Otro factor que socava la responsabilidad en la rendicin de cuentas tiene que ver con
los gobiernos regionales. Los dos rubros de empleo ms grandes en este mbito son
el Rgimen 276 y el rgimen basado en el Decreto 24029 (que es un rgimen especial
del 276) para profesores. En el caso de los profesores, los gobiernos departamentales
nicamente reciben los fondos del gobierno central y actan como ventanilla de pago.
La alta rotacin de personal constituye un factor limitante adicional. Este es un
problema que se da tanto en el nivel nacional como en los subnacionales. En el
mbito municipal, por ejemplo, los dos rubros de empleo mayores son el Rgimen 276
y el Rgimen CAS (Decreto Legislativo 1057). El CAS permite mucha flexibilidad y es
una fuente de alta rotacin de personal. En un contexto de clientelismo poltico en la
administracin, regmenes tan

flexibles como este permiten la contratacin de un

elevado porcentaje de personal nuevo.

MONITOREO Y CONTROL
En el Per son evidentes los desafos para alcanzar una mejor rendicin de cuentas.
En el marco institucional descrito arriba, el sector pblico adquiere considerables
mrgenes de discrecionalidad y no necesariamente para la elevacin de la
productividad y la calidad de los resultados. Al respecto, la Sexta Encuesta Nacional
sobre Corrupcin 2010 seala que la corrupcin es la mayor preocupacin de los
ciudadanos, delante de otros problemas como la pobreza, el desempleo o la inflacin
El Congreso y los partidos polticos son considerados los organismos ms corruptos.
Por otra parte, la Defensora del Pueblo ha recibido muchos ms reclamos ciudadanos
en aos recientes por deficiencias en la gestin pblica.
Estos problemas son ampliamente conocidos y las administraciones han
realizado diferentes esfuerzos para mejorar la situacin.
El Per ha puesto en marcha un amplio conjunto de reglas para la contabilidad:

Los controles internos

La auditora
Reporte fiscal
La transparencia

En el nivel departamental tambin se han establecido medios de transparencia de la

gestin pblica.
Un ejemplo son las audiencias pblicas semestrales y los portales de
transparencia
En la actualidad, la Contralora General de la Repblica est haciendo esfuerzos por
mejorar este proceso con el fin de que sea una herramienta efectiva de prevencin.
A. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin para el sector pblico:
incluye acciones para eliminar la corrupcin.
B. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. (Ley n 27806)En
el ltimo proceso electoral, el Jurado Nacional de Elecciones ha obligado a los
partidos que postulan al Congreso a tener una pgina web en la que deben
especificar sus objetivos y el currculo de cada integrante de la lista, adems de
informacin para la sociedad civil otros ejemplos:
La informacin presupuestal
Las adquisiciones de bienes y servicios que realicen
Actividades oficiales que desarrollarn o desarrollaron

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL:
Los desafos antes mencionados son complejos y algunos pueden ser abordados solo
en el largo plazo. Otros requieren de acuerdos polticos que en el pasado han
demostrado ser difciles de alcanzar, como ha ocurrido con el proceso de
descentralizacin
Centro de gobierno. Esta autoridad es un gabinete (en el caso de muchos regmenes
parlamentarios), la oficina del primer ministro o una oficina presidencial. Se ha erigido
en los ltimos aos como el ncleo para:
La formulacin
Identificacin
Evaluacin de polticas pblicas.
A. Organismos especializados. Estos organismos se han creado con el fin de
separar la fijacin de polticas, normas y regulaciones, as como la
implementacin y prestacin de servicios.
UN SLIDO CENTRO DE GOBIERNO EQUILIBRA LO POLTICO CON LO
TCNICO
La autoridad poltica oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial cumple
funciones clave:
Es responsable de todo el programa de gobierno.
Supervisa la concepcin de las polticas.
Coordina entre sectores y supervisa la implementacin de las polticas segn lo
planeado.
En una economa compleja y moderna, el poder poltico no podra llevar a cabo esas
funciones sin el apoyo de una secretara tcnica fuerte. Esta secretara es experta en
la administracin de los procesos operativos que promueven o evalan iniciativas de
polticas pblicas, garantiza su coordinacin y consistencia y se ocupa de su
implementacin.
Las polticas: son programas para la accin pblica. Estos programas deben ser
implementados, evaluados y, de ser necesario, corregidos. La poltica requiere
mantener un equilibrio con el proceso y el conocimiento tcnicos. En este contexto, el
centro de gobierno se ha erigido en los ltimos aos como el pilar de dicho equilibrio.

UN SISTEMA ORGANIZATIVO CON RESPONSABILIDADES CLARAS

La gestin pblica en pases de la OCDE est aferrado en:

(i)

Estructuras organizativas: estas determinan quin realiza qu tareas;

(ii)

establecen
jerarquas y lmites organizativos.
Mecanismos de coordinacin: diseados para contrarrestar los efectos
de las agencias pblicas que siguen sus propias agendas y enfocarlas en
las metas compartidas.
Mecanismos de control: son los medios utilizados por el jefe del centro

(iii)

para hacer cumplir sus prioridades a travs de su agente en el ministerio

sectorial o en la agencia autnoma.
UNA GERENCIA PBLICA CON CRITERIOS POLTICOS Y TCNICO
En los pases de la OCDE, los gerentes de la administracin pblica son designados
de acuerdo con criterios polticos y tcnicos. Su papel en salvar la brecha entre el
mundo de la poltica y la formulacin de polticas y el mundo de la implementacin es
decisivo. Desempean este rol tanto en el centro del gobierno como en la cima de los
ministerios.
CAPACIDAD TCNICA DE LOS MINISTERIOS SECTORIALES
Los ministerios sectoriales en los pases de la OCDE suelen contar con una gran
capacidad analtica en unidades o departamentos especializados. Adems de sus
propias unidades financieras, de recursos humanos y gestin de activos, los
ministerios de la OCDE tambin disponen algunas veces de sistemas de informacin
de gestin a nivel sectorial para proveer informacin al proceso de formulacin de
polticas.
EL RESTABLECIMIENTO DEL CONTROL JERRQUICO CONTRACTUAL Y LA
GESTIN POR RESULTADOS
El fortalecimiento gerencial del centro de gobierno se ha visto incrementado con el
avance de la gestin por resultados. La bsqueda de resultados prioritarios del
conjunto del gobierno. Se especifican las metas prioritarias de la administracin
central, pero tambin las contribuciones de cada delegacin a dichas metas. Adems,
se monitorea la calidad y el cumplimiento de las metas de las agencias, y se orienta el
fortalecimiento de la capacidad de las agencias autnomas o los gobiernos
subnacionales hacia el cumplimiento de las metas.
UN PODER LEGISLATIVO CON FUERTES CAPACIDADES
Pases de la OCDE disponen de poderes legislativos con fuertes capacidades. El
Congreso de Estados Unidos es un ejemplo relevante. Desempea un papel clave en

la formulacin de polticas y cuenta con una slida oficina de presupuestos y

comisiones tcnicas para tal efecto. Es el ejemplo ms cercano a los sistemas
presidenciales de Amrica Latina. Proporcionar al Legislativo peruano una base
tcnica ms firme para aprobar polticas o evaluar propuestas podra reforzar la
capacidad de impugnacin y mejorar la formulacin de polticas en el pas.
II.4. Opciones de poltica
El desafo central para lograr un Estado efectivo no es el instrumento sino la
responsabilidad por los resultados a todo lo largo y ancho de la administracin pblica.
El objetivo es asegurar que haya siempre alguien que responda por los resultados
comprometidos, desde arriba hasta abajo, cada uno en su papel. En consecuencia,
son tres las reas de fortalecimiento a considerar a la administracin entrante:
Centro de gobierno
La gestin en los sectores
Fortalecimiento del marco intergubernamental.
II.4.1. EL CENTRO DE GOBIERNO
Definicin: El concepto Centro de Gobierno (CdG) refiere a la institucin o grupo de
instituciones que prestan apoyo directo al Jefe del Poder Ejecutivo (el Presidente o el
Primer Ministro) en la conduccin del gobierno.
Existen dos tipos de definicin posibles del CdG: por estructura o por funcin.
En el primer tipo de definiciones, el criterio definitorio es la posicin en la estructura del
Poder Ejecutivo. Slo se incluyen las instituciones y unidades que sirven directa y
exclusivamente al titular del gobierno. Por ejemplo, se trata de Ministerios o
Secretaras Generales de la Presidencia, Oficinas del Presidente o del Primer Ministro,
Jefaturas u Oficinas del Gabinete, entre otras.
De acuerdo a las definiciones por funcin, el criterio definitorio es que la institucin
realice tareas de conjunto del gobierno, especialmente en materia de planificacin,
coordinacin, monitoreo, gestin poltica, y comunicacin. De esta manera, adems de
instituciones como las mencionadas anteriormente (Ministerios u Oficinas de la
Presidencia), se incluyen otras unidades que desempean estas funciones aun
estando fuera de la estructura de la Presidencia. Por ejemplo, Ministerios u Oficinas de

Planificacin, Comits Interministeriales, e incluso Oficinas de Presupuesto quedan

incluidos en el CdG.
Importancia: Entre estos factores que lo hacen que sea de vital importancia:
El carcter transversal de numerosos problemas pblicos actuales.
La necesidad de conducir unificadamente a Estados que han experimentado
procesos de descentralizacin.
El inters creciente por alcanzar resultados que exceden a una coordinacin
exclusivamente presupuestaria.
Estas razones explican el inters de distintos gobiernos y organismos internacionales
en la temtica, incluyendo proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo y de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico al respecto.
Avances: En nuestro suelo patrio Per, el centro de gobierno lo constituyen la
Presidencia, el MEF y la PCM. Estas entidades ya cuentan con una serie de medios
que permitirn continuar su fortalecimiento, primordialmente:
Las facultades de la Presidencia.
La capacidad del MEF para demandar y utilizar la informacin de metas y
resultados en las previsiones de planeacin multianual y en las decisiones
presupuestarias.
La institucin de la PCM.
Acciones futuras: El fortalecimiento futuro en materia de evaluacin ex ante y ex post
de las polticas pblicas debera basarse en lo siguiente:
La Oficina de la Presidencia debera encargarse de la cohesin de todas las
polticas, adems debera de consolidar su capacidad tcnica para traducir
metas presidenciales en programas y proyectos operativos a cargo de los
sectores.
El centro de gobierno vigilar especialmente las metas nacionales. Para lo
cual, se podra robustecer la prctica de los comits interministeriales
especializados (para lo social, lo econmico, la infraestructura, etc.),
encabezados generalmente por un ministro lder, dentro de los cuales se
reparte ms puntualmente la forma de contribuir a las metas identificadas por la
Presidencia.
*Un elemento importante lo constituye la relacin entre la PCM y el MEF. En la
prctica, ambos se encuentran frecuentemente en el terreno del control de resultados

de gestin de la administracin, pero no lo hacen siempre reconociendo la

especializacin funcional de cada uno y buscando sinergias y complementos entre uno
y otro. En consecuencia de debe reafirmar la orientacin poltica y la capacidad de
coordinacin de la gestin pblica de la PCM dentro del centro de gobierno.
II.4.2. La gestin en los sectores
El arreglo institucional
Avances: La formulacin de metas en los programas estratgicos las cuales estn
ms asociados a la gestin multisectorial as como de metas de prestacin de
servicios en los programas institucionales, generalmente de responsabilidad de un
solo ministerio u OPD.
Acciones futuras: Es importante que cada unidad de gobierno se responsabilice por
metas que contribuyan a la consecucin de los objetivos superiores del conjunto del
gobierno. Cada ministro responder por metas ms puntuales que las nacionales, y
controlables por el ministerio o agencia a su cargo. Y cada agencia, dependiendo de
su autonoma de gestin interna, sera monitoreada y controlada por el logro de esos
resultados.
El desafo ahora consiste en utilizar la relacin jerrquica del presidente sobre los
ministros y los directores de agencias descentralizadas, propia de los sistemas
presidenciales, para institucionalizar mecanismos de:

Transmisin de las prioridades de gobierno.

Distribucin de responsabilidades.
Seguimiento del avance de las metas propias de cada agencia de gobierno.
Rendicin de cuentas de resultados por los ministerios y las cabezas de las
agencias descentralizadas sobre sus metas propias y su contribucin al logro
de las metas prioritarias de gobierno.

La apropiacin y aceptacin de responsabilidad por la contribucin esperada de cada

unidad de gobierno solo se lograr con un planeamiento estratgico participativo que
comienza en la Presidencia, el MEF y la PCM, se proyecta a todo el gabinete y desde
all, baja en cascada hasta la planificacin estratgica propia de cada unidad de
gobierno.
II.4.3. El Presupuesto

El presupuesto asegura la financiacin de las polticas prioritarias, consensuadas y

comprometidas por la administracin, adems, es, una oportunidad para revisar los
resultados de ejercicios anteriores y convenir metas e indicadores para los nuevos
ejercicios.
Avances. El presupuesto nacional se maneja de acuerdo con estndares y
clasificadores internacionales. Otro logro importante son las reglas de responsabilidad
fiscal, enmarcadas en un planeamiento macroeconmico multianual. El presupuesto
por resultados se ha ido adoptando gradualmente.
Acciones futuras: La gestin sectorial puede ser fortalecida con el presupuesto por
resultados, herramienta que puede inculcar en las agencias ejecutoras de gasto el
compromiso de alcanzar las metas por ellas anunciadas, la cual implica una discusin
de prioridades de poltica haciendo que se disminuya el riesgo de que en la prctica
cada agencia de gobierno disee un proceso presupuestario paralelo. En el sistema
actual, se usa el mtodo de arriba hacia abajo, este podra terminar siendo un
ejercicio de bsqueda de resultados por parte de los analistas sectoriales de
presupuesto en todo aquello que implique gasto de recursos para el gobierno, lo cual
equivaldra a buscar resultados para asignaciones presupuestarias que ya estn
predeterminadas usualmente de manera inercial. Con ello se desvirtuara la lgica del
ordenamiento del presupuesto informado por resultados. Y se puede llamar a rendicin
de cuentas por resultados a los gerentes o responsables de la ejecucin del
presupuesto.
El propio presupuesto requiere ser fortalecido como herramienta de asignacin de
recursos. Entre las grandes acciones prioritarias estaran:
Repensar

el

esquema

actual

de

los

pliegos

presupuestarios,

sera

recomendable operar con pliegos nicos para los sectores, y permitir trasladar
y reasignar recursos dentro de cada pliego.
Modificar la elaboracin del presupuesto por insumos, y basar esa modificacin
en las metodologas de costo.
Una mayor alineacin de los diferentes instrumentos de gestin entre ellos, los
marcos macroeconmicos multianuales y para inversin pblica con el
presupuesto para asegurar, a nivel de los ejecutores, una sola decisin sobre el
uso de recursos.
Tambin sera recomendable evitar que la palanca para estimular la bsqueda de los
resultados comprometidos por cada sector o agencia se reduzca nicamente a la

herramienta financiera. Convendr introducir adems estmulos de reconocimiento y

de prestigio institucional e individual para aquellos que alcancen o superen las metas
esperadas por el centro de gobierno y comprometidas por el Presidente.
La experiencia de los pases ms avanzados en materia de presupuesto por
resultados indica que tanto la sancin (reduccin de recursos) como el premio (ms
recursos) estn siempre sujetos a la interpretacin de los resultados efectivamente
alcanzados.
En sntesis, es preferible disear el presupuesto por resultados como presupuesto
basado en la informacin de desempeo, con una relacin ms flexible en cuanto a la
asignacin de recursos.
Figura 1. Tipologa de sistemas de gestin por resultados

Una de las reformas complementarias ms importantes es que los gerentes pblicos

tengan poder de decisin y espacio de maniobra para organizar las unidades
administrativas a su cargo, a fin de poder alcanzar las metas. Solo de esa manera
podr imputrseles responsabilidad por los resultados de su gestin.

Recursos Humanos
Avances. Bajo el liderazgo del MEF, se ha fortalecido la responsabilidad fiscal en
materia de gastos de personal, aunque aplicar este principio se ha hecho difcil con los
recientes aumentos de sueldos a diferentes grupos de empleados pblicos. Por otro
lado, se constituy SERVIR como ente encargado de las polticas de personal. Se
estableci un Programa de Gerentes Pblicos bajo principios de gestin del sector
privado como punto de partida para fortalecer a un grupo de empleados clave para la
gestin y rendicin de cuentas.

Acciones futuras. Para fortalecer la coordinacin y la rendicin de cuentas se

considera fundamental realizar una reforma del sistema de recursos humanos. Ello
requerir compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales y utilizar los
incentivos, sobre todo los no monetarios, para un mejor desempeo laboral.
Obtener una mejora en la rendicin de cuentas implica considerar el tema de los
empleados subnacionales y alinear mejor las responsabilidades de provisin de
servicios de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra
a ese nivel.
Es poco probable que reformas salariales fragmentadas como las aplicadas en el
pasado logren mejorar el sistema de recursos humanos. Lo aconsejable sera una
reforma del sistema de regmenes laborales y de pagos. Los empleados del sector
pblico se deberan contratar con escalas salariales ms uniformes. En la medida de
lo posible, el salario base sera igual al 100% de la remuneracin
El personal se reclasificara segn los siguientes principios:
El personal obrero probablemente sera empleado bajo el rgimen del sector
privado.
El personal eventual sera contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
eventual), pero con reformas importantes para regular el proceso de designacin a fin
de promover la transparencia y la rendicin de cuentas, y evitar recontrataciones en
serie de la misma persona.
El personal contratado en agencias pblicas en condiciones de igualdad con el
gobierno se contratara bajo lo dispuesto en la ley para el sector privado. Los marcos
de polticas/ financieros que rigen a esas organizaciones especificaran los principios
que se deben aplicar en la definicin del salario.
Es tanta la complejidad de los sistemas de recursos humanos que se deber tener
mucho cuidado en la transicin hacia un sistema nuevo. Las tres condiciones claves
para el xito son:
El sistema nuevo es creble, fiscalmente sostenible y ofrece mejoras evidentes a las
personas en comparacin con el sistema actual. Las mejoras no se pueden plasmar al
mismo tiempo para todos los empleados pblicos, pero el escenario futuro y objetivo
es mejor para todos.
Todos los grupos de funcionarios pblicos tienen que cambiar su forma de empleo
pero, como se muestra en el grfico II.7, se ofrecen opciones (limitadas) a los
individuos para seleccionar su rgimen de pago o un arreglo alternativo (opciones de
salida).
Asegurar que los controles laborales impidan una puerta giratoria, es decir, que haya
empleados que salen y son recontratados en una sucesin rpida.
Inversin Pblica
Avances. Con la idea de apoyar las metas de planeacin macroeconmica de
mediano plazo, el Per desarroll la programacin multianual de las inversiones.
Aunque se trata de una sumatoria de diferentes planes de inversin de las entidades,
constituye un punto de partida para fortalecer la visin de mediano plazo
Acciones futuras. Lo recomendable sera corregir la atomizacin de los recursos de
inversin del pas en proyectos de impacto y responsabilidad reducidos. El Per ha

construido un respetable Sistema Nacional de Inversin Pblica que procesa

iniciativas de inversin y declara elegibles los proyectos con base en estndares
internacionales de calidad
Las reas de accin principales son dos.
Fortalecer el marco institucional de la inversin pblica.
El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integracin con el sistema de
presupuesto y las evaluaciones ex post. Lo mismo para los controles de calidad ex
ante de las polticas pblicas.
Sera conveniente establecer un marco de incentivos a la coordinacin de la
inversin pblica entre niveles de gobierno. Los esquemas de cofinanciacin podran
resultar tiles para movilizar recursos hacia las metas nacionales.
Para todo lo anterior ser necesario reforzar el equipo de aplicadores del SNIP.
Sucede que el presupuesto de inversin ha crecido considerablemente, pero el
conjunto de personas que decide la elegibilidad de la inversin pblica ha quedado
congelado.
Tambin es importante dar un tratamiento diferenciado a las diversas capacidades
subnacionales. Como muestra el grfico II.8, la discusin que se debera tener en el
Per es sobre las alternativas de (i) invertir ms recursos en gobiernos locales ya
eficientes para obtener mayores niveles de retorno econmico y social (Regin B en el
grfico); (ii) o, ms bien, invertir mayores recursos (y asistencia tcnica) en los de
bajos niveles de eficiencia y calidad de servicio (Regin C). Tambin es importante
aclarar el tratamiento para regiones de tipo A y D que muestran avances en calidad de
servicio o en su nivel de eficiencia.
Considerar una reformulacin del SNIP y su enfoque.
A continuacin se presentan algunas ideas:
Abandonar la separacin rgida entre gestin pblica y gestin privada. No es
eficiente para el Per continuar gestionando la inversin pblica bajo reglas rgidas de
separacin pblico-privada, que sirvieron en otras pocas de escasez y bajo
desarrollo del sector privado. Hoy la administracin pblica es considerablemente
inferior a la privada. Ambas administraciones conviven una al lado de la otra, con
bajsima interaccin. El Per ya cuenta con un marco regulatorio para la inversin
privada que aboga por compartir el riesgo (de demanda o de otro tipo) con el Estado.
Hoy es posible tercerizar el diseo y la ejecucin de las obras.
Constituir fondos o bolsones especiales, separados y suplementarios al SNIP, que
atacan una problemtica particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India, entre
otros pases, y lo que buscan hacer hoy Chile con su fondo de innovacin (cuyo
manejo no pasa por su buen sistema SNIP) o Colombia con la reforma constitucional
en curso. Es tambin la forma como se manejan los fondos estructurales de la Unin
Europea. Esencialmente, se trata de mecanismos que someten la inversin pblica a
criterios ex ante de seleccin mediante competencia abierta entre distintas
propuestas; controles ms focalizados en resultados, por tanto, una financiacin paso
por paso segn el avance y el resultado obtenido
Gestin del riesgo de cumplimiento y del xito de proyectos de inversin. Estara
enfocada en proyectos que corren el riesgo de no cumplir su cronograma y
contemplara el diseo de mecanismos especiales para suplir las bajas capacidades.

Estos mecanismos permiten una gestin proactiva que compensa o corrige las
deficiencias institucionales. Pases como Corea los aplican.
Fortalecer el marco intergubernamental
Avances. Los esfuerzos posteriores a la promulgacin de la Ley de Bases de la
Descentralizacin (2002) se centraron en la certificacin de capacidades locales,
sobre todo en el rea social, que constituy el punto de partida para la transferencia
de responsabilidades
Acciones futuras. La gran limitacin para que estos esfuerzos se materialicen en
mejores servicios es el marco de la descentralizacin, basado en responsabilidades
difusas. Esto constituye un reto de largo plazo ms all del trmino de una
administracin de gobierno. Mientras tanto, tendra que fortalecerse el modelo de
coordinacin que se est desarrollando en el Per. Ello requiere una mejor definicin
del uso de los diversos estmulos que tiene a mano el gobierno central para la
coordinacin intergubernamental: (i) la negociacin directa de prioridades; (ii) la
induccin mediante preasignacin y condicionamientos del gasto; y, (iii) el uso de
herramientas de apalancamiento (como la cofinanciacin). Hoy estas tres estrategias
se aplican en paralelo, aunque no siempre en forma coordinada y complementaria.
Por otro lado, es poco probable que el Per pueda profundizar la descentralizacin
fiscal sobre todo otorgando ingresos propios nuevos o adicionales a regiones o
municipios sin que al mismo tiempo se produzcan otros efectos poco deseables;
entre ellos, una profundizacin de la inequidad en la distribucin de los recursos. Sin
embargo, tendra mucho sentido racionalizar la gestin fiscal.
Una reforma importante sera la unificacin de ingresos en una sola fuente. Hoy las
transferencias provienen de diferentes ingresos, tanto de impuestos individuales,
regalas, como de asignaciones presupuestarias. La coordinacin presupuestaria as
como el proceso de fijacin de prioridades pueden facilitarse si estas fuentes se
unifican; tambin podra amortiguar mejor una posible volatilidad en el flujo de
recursos.
Adems, sera recomendable ordenar los diferentes condicionamientos de las
transferencias (PI, PMM, entre otros) entre s y juntamente con las transferencias de
ms libre disposicin (FONCOMUN, etc.), a fin de que sean compatibles y
establezcan un marco de incentivos ms claro.
Se debera buscar un balance entre los principios de responsabilidad fiscal y la
autonoma en la gestin a nivel subnacional. La prohibicin de incrementar el gasto
corriente, entre otras, es una severa limitante sobre todo para la gestin de recursos
humanos. Reglas de responsabilidad fiscal como las aplicadas en el Brasil, donde los
estados tienen lmites de gasto en personal en funcin de su ingreso corriente,
podran constituir un marco viable para los municipios grandes.

CONCLUSIN

En el Per se debe de considerar el pasado que tuvo para proyectarse al futuro, y no

volver a cometerlas a nivel de todos los niveles de gobierno, por ello el estado peruano
bebe incrementar la eficiencia de la gobernabilidad y el correcto uso de los recursos,
esto debe ir de acuerdo a los objetivo tarazados por el gobierno nacional, que debe de
tomarse como base para construir los objetivos de los gobiernos locales y as
fortalecer a la realizacin, consolidacin de la inversin pblica para el desarrollo y
fortalecimiento del pas.
TICONA FLORES, Luis.
Si se quiere interpretar la gobernabilidad peruana primero tenemos que hacer un
diagnstico lo ms completo y profundo posible. En este sentido tener un mejor
entendimiento conceptual sobre la gobernabilidad nos facilitara el anlisis de distintos
escenarios polticos en distintos momentos histricos al indicarnos a donde mirar en el
futuro, ya sea en los temas de descentralizacin y rendicin de cuentas que son los
elementos de alta importancia. Esperando con ello que sea de utilidad a la hora
de reconocer potenciales situaciones de crisis; slo as se responder a su verdadera
ambicin que es la de anticipar y evitar aquellas situaciones de ingobernabilidad o,
llegado el caso, de enfrentarlas con la mayor eficacia.
QQUELCCA CHURATA, Willian.
Si bien sabemos que la descentralizacin es muy beneficioso parar nuestro pas, se
empez en el 2002, pero lamentablemente no se cumpli, las barreras que existe, de
la misma forma esto hace hoy en da como pas que somos a no crecer como pas y
tener un mejor crecimiento en todo los mbitos correspondientes.
Se habla tambin de que las regiones que se benefician con el canon son regiones
que tienen una autonoma ms sobre el uso de dicho recurso, en cual yo dira viendo
las perspectivas que no estn utilizando bien ese dinero, se debe monitorear y auditar
en que se gastan que se hace con el dinero.
CALAPUJA CALAPUJA, Simen.
La fragmentacin de propuesta individual de miles de unidades ejecutoras sectoriales,
gobiernos regionales y locales impide la visualizacin de las metas compartidas entre
unidades de gobierno, ya que no hay iniciativas a metas ms coherentes con las
prioridades del desarrollo del pas.
La existencia de casi 11 regmenes laborales no permite el adecuado control del
personal, en un contexto de clientelismo poltico en la administracin pblica.
COILA PACOMPIA, Efrn.
El sistema de monitoreo y control demuestran en general una dbil y baja
implementacin del Sistema de Control a todo nivel de gobierno; no habiendo aun, en
la mayora de las entidades tomar conciencia de la importancia del control y monitoreo
como parte de la gestin, a fin de hacer una entidad ms confiable, transparente,
regulada, con menos riesgo de corrupcin y cuyo servicio brinde una mayor
satisfaccin al ciudadano.
TICONA TICONA, Jos Luis.
En nuestro pas, el manejo presupuestario por parte del Estado se ha caracterizado
por ser inadecuado y presentar evidentes problemas en cuanto a la eficacia y calidad

del gasto, prcticamente se est trabajando con presupuestos inerciales, que son
aquellas asignaciones que se destinan a cosas que se hicieron el ao anterior, y el ao
anterior al precedente y as sucesivamente lo que conlleva a que nos estemos
retrotrayendo en el tiempo, afirmndose que no hay un patrn para trabajar y que se
hacen las cosas al azar. Adems de la existencia de esa norma "lo que no gastas
tienes que devolverlo" lo que limita a uno al momento de presupuestar, slo gastar lo
que deben gastar, y nada ms, y nadie mira al ciudadano, al producto ni mucho menos
al resultado que requiere el poblador.
Es por ello que se plantea la total aplicacin de este enfoque, El Presupuesto por
Resultados que viene a ser una asignacin de recursos para obtener productos
medibles a favor de la poblacin, en otras palabras viene a ser una estrategia de la
gestin pblica cuyo objetivo es contar con un estado capaz de proveer de manera
eficaz, oportuna, eficiente y con criterios de equidad los bienes y servicios pblicos
que requiere la poblacin. Y con ello lograr impactos, desarrollar "gobiernos efectivos",
sean del nivel nacional, regional o local, capaces de lograr los resultados propuestos,
realizar las negociaciones y asignaciones en funcin de los resultados que requiere el
ciudadano y los beneficios que se logren sean en favor de la poblacin,
particularmente a los ms pobres del pas.
CASAS QUISPE, Javier Concepcin.