IngoWolfgang Rev90

As resolues do CONAMA e o princpio da legalidade: a proteo
ambiental luz da segurana jurdica
Ingo Wolfgang Sarlet1

(coordenador)
Sumrio: 1. Introduo - 2. Metodologia utilizada - 3. Mapeamentos - 4. Pressupostos

jurdico-constitucionais da anlise das Resolues - 5. Alguns Problemas Identificados nas
Resolues Analisadas - 6. Proposta de uma consolidao e posterior construo de um
micro-sistema.
1. Introduo
O presente ensaio intenta sintetizar pesquisa que teve como ttulo As Resolues
do CONAMA e o princpio da legalidade: a proteo ambiental luz da segurana
jurdica. Tal pesquisa foi proposta pela equipe coordenada pelo Prof. Dr. Ingo Wolfgang
Sarlet, no mbito das investigaes que integram as linhas de pesquisa do Programa de
1
Doutor e Ps-Doutor em Direito (Munique), Professor Titular da Faculdade de Direito e do Mestrado e

Doutorado em Direito da PUCRS, Juiz de Direito.
Integraram a equipe de pesquisa:
Carlos Alberto Molinaro - Doutor em Direito pela Universidade Pablo de Olavide, Sevilha. Professor Adjunto da
Faculdade de Direito e do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito da PUCRS.
Fernanda Luiza Fontoura de Medeiros - Mestre em Direito pela PUCRS e Doutoranda em Direito pela UFSC e
Universidade de Coimbra. Professora da Faculdade de Direito da PUCRS. Advogada.
Selma Rodrigues Petterle - Mestre em Direito pela PUCRS e Doutoranda em Direito pela PUCRS. Professora da
Faculdade de Direito da FARGS. Advogada.
Vansca Buzelato Prestes - Mestre em Direito pela PUCRS e Procuradora do Municpio de Porto Alegre/RS.
Letcia Albuquerque - Mestre em Direito pela UFSC e Doutoranda em Direito pela UFSC e Universidade de
Coimbra. Professora da Faculdade de Direito do CESUSC.
Karine Demoliner - Mestre em Direito pela PUCRS e Doutoranda em Direito pela PUCRS. Assessora do Tribunal
de Justia do Rio Grande do Sul.
Rev. Jur., Braslia, v. 10, n. 90, Ed. Esp., p.01-25, abr./maio, 2008
www.planalto.gov.br/revistajuridica
Mestrado e Doutorado em Direito e da Faculdade de Direito da PUCRS, assim como do

NEDF Ncleo de Pesquisas e Estudos em Direitos Fundamentais, grupo de pesquisas
cadastrado junto ao CNPQ e que liderado pelo coordenador do projeto e pelo Prof. Dr.
Carlos Alberto Molinaro, com a participao dos demais membros da equipe. A pesquisa foi
realizada no perodo compreendido entre meados do ms de agosto e dezembro do ano de
2007.
A investigao enfrentou o dficit de sistematicidade da legislao ambiental
brasileira que ocorre, em boa parte, em razo da disperso e mesmo uma certa confuso no
que diz com as fontes e espcies normativas, provocando uma certa situao de
insegurana jurdica que se irradia inclusive na esfera das relaes entre a coletividade e o
Poder Pblico e que no condiz com as exigncias de um autntico Estado Socioambiental,
que, acima de tudo, h de guardar sintonia com os princpios nucleares de um Estado
Democrtico de Direito. Assim, tornou-se evidente a necessidade de sistematizao e
harmonizao legislativa, nos diferentes mbitos hierrquicos, condio indispensvel para
se pensar a construo de um micro-sistema ambiental, que tenha por objetivo alcanar
preciso, transparncia e previsibilidade nas aes de proteo do ambiente, sempre com
um telos socioambientalista.
O trabalho realizado teve como endereo: (a) o levantamento e anlise das
Resolues vigentes do CONAMA a partir da
Lei 6938/81, com nfase na regulao
acolhida pela Constituio de 1988 e a gerada a partir dela, buscando identificar aquelas
que extrapolam o contedo regulamentar constitucionalmente atribudo ao CONAMA; (b) o
mapeamento da legislao federal em matria ambiental e a anlise da jurisprudncia nos
Tribunais Superiores (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia e Tribunais
Regionais Federais); (c) a anlise dos projetos de lei em matria ambiental no Congresso
Nacional; (d) o mapeamento da legislao estadual do Estado do Rio Grande do Sul em
matria ambiental e a anlise da jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado do Rio
Grande do Sul em razo da posio da Instituio proponente na Federao; (e) o
levantamento da produo doutrinria a respeito da matria de proteo do ambiente; e,
finalmente, (f) apresentar uma proposta de construo de um micro-sistema de Direito
Ambiental a fim de regular e dar mais eficcia e transparncia nas questes de proteo do
ambiente.
Alexandre Schubert Curvelo - Mestre em Direito pela PUCRS e Doutorando em Direito pela PUCRS. Professor
da Faculdade de Direito da UNIRITTER.
2. Metodologia Utilizada
Partindo da proposta inicial constante no projeto aprovado, foi concebida uma
estrutura para a pesquisa, tendo como rota norteadora fornecer informao precisa, de fcil
consulta, e til comunidade jurdica. Para tanto adotamos uma metodologia que se utiliza
de ferramentas interativas visando melhor visualizao, sistematizao e explicitao dos
temas colacionados.
2.1 Critrios Adotados
O mapeamento das Resolues do CONAMA foi estruturado em uma planilha Excel,
de forma a oferecer uma viso panormica desse conjunto, concepo inicial que foi
aperfeioada ao longo dos cinco (05) meses de pesquisa, de modo a refinar e aprofundar o
objeto desse estudo. Nessa planilha, as Resolues foram ordenadas em ordem cronolgica
crescente, desde o ano de 1984 at o final de dezembro de 2007, sendo este o marco
temporal da anlise.
A planilha resultante da pesquisa realizada a que segue:
No mesmo arquivo, denominado Planilha Geral 1984 a 2007 foram inseridas uma
srie de outras planilhas que aportam os demais mapeamentos realizados. No resultado
final do trabalho, para acess-los, bastar clicar sobre a planilha, como indicado na seta
acima, sendo geralmente possvel acessar o inteiro teor, oferecido a partir de link para stio
da Internet2.
2
Advirta-se, quanto necessidade de conferncia com as publicaes oficiais, j que o material constante na
web pode estar desatualizado.
Alm do mapeamento da legislao federal, acima, realizamos um levantamento da

Legislao de proteo ao meio ambiente na esfera do Estado do Rio Grande do Sul, em
razo de estarmos sediados neste ente da Federao, conforme ilustrao a seguir, cujo
contedo pode ser acessado por intermdio das planilhas Excel.
2.2 Etapa I
Foram analisadas 397 Resolues, desde o ano de 1984, com o incio efetivo das
atividades do CONAMA, at o ano de 2007, ou seja, da Resoluo 01/84 at a Resoluo
394/07.
Por uma opo metodolgica, e com base na consolidao do livro do CONAMA
editado em maio de 2006 (Resolues do CONAMA. Resolues vigentes publicadas entre
julho de 1984 e maio de 2006, 1 edio, Braslia/DF, ISBN 85-7738-039-4) procedeu-se um
primeiro descarte de Resolues do mbito deste estudo. Aps, foram identificadas as
resolues irrelevantes para anlise da constitucionalidade e legalidade de seu contedo,
remanescendo os seguintes critrios para afastamento do exame a ser procedido:
a)
Resolues que cumpriram com o seu objeto (conforme o livro do CONAMA);
b)
Resolues revogadas (conforme a 1 ed. do livro do CONAMA, de maio/20063);
c)
Resolues revogadas aps 1 edio do livro CONAMA;
d)
Resolues que cumpriram com o seu objeto (resolues irrelevantes para fins
deste estudo, ainda que constantes como vigentes);
e)
Resolues caducas, que no geram mais efeitos ou que foram substitudas por
legislao superveniente;
f)
Resolues que consistem em meras recomendaes.

Iniciada a anlise propriamente dita, foi verificado que existem caractersticas
comuns a determinadas resolues, o que direcionou os esforos da equipe no sentido de

traar uma tipologia das mesmas, a fim de sistematizar a pesquisa. As resolues foram,
ento, distribudas conforme as seguintes categorias:
a) Resolues que padronizam normas ou questes tcnicas;
b) Resolues autnomas (sem fundamento legal);
c) Resolues fundadas em lei;
d) Resolues que so desdobramento de Resolues;
e) Resolues que restringem direitos;
f)
Resolues que atribuem funes;
g) Resolues que determinam competncia (delegam competncia) supletiva do
IBAMA, competncias e atribuies (distino) aos prprios entes da federao;
Disponvel em: /www.mma.gov.br/port/CONAMA/processos/61AA3835/LivroCONAMA.pdf
h) Resolues sobre responsabilidade ps-consumo pilhas e baterias, pneus e
lmpadas fluorescentes, destinao final - lei de resduos slidos;

i)
Resolues procedimentais (atas, formulrios, prazos, custos, etc.).

Na etapa subseqente passaram os investigadores a analisar as resolues e a
registrar os comentrios em um formato padro, formato este que foi se desdobrando ao

longo dos meses de trabalho, na medida em que se verificou a necessidade de
aprimoramento da pesquisa. Aps dois modelos mais sintticos, verificou-se da necessidade
de um maior refinamento do comentrio padro, o qual, na sua verso final, tomou a
seguinte configurao:
o
Resoluo n :
1. Palavras-chave
2. Objeto
3. Categoria
4. Resolues correlatas (CONAMA)
5. Normas correlatas (Outras)
6. Legislao correlata
7. Comentrio
a) Quanto Constitucionalidade
b) Quanto Legalidade
c) Justificativa
8. Jurisprudncia
Neste contexto tambm relevante explicitar que a padronizao do comentrio no

apenas viabilizava a sistematizao do trabalho em equipe como tambm produzia a criao
de um roteiro para apresentao do resultado da pesquisa, terminando por oferecer uma
informao clara, precisa e de rpida consulta.
O prximo passo foi realizar o levantamento dos problemas centrais enfrentados
durante a investigao, destacando as resolues com potenciais problemas de
constitucionalidade e/ou de legalidade, resolues estas que foram grafadas em azul, na
forma que consta nas tabelas ilustradas integrantes do trabalho de pesquisa.
3. Mapeamentos
Durante o transcorrer do interregno temporal de durao da pesquisa, foi realizado o
mapeamento de alguns itens elementares para dar suporte e fundamento investigao,
alguns de forma exaustiva e outros de forma ilustrativa.
3.1 Resolues do CONAMA

No decorrer
da investigao foi objeto de anlise 397 resolues editadas pelo
CONAMA, com marco inaugural na Resoluo n. 001/1984. Destas, 184 Resolues foram
descartadas porque o objeto j havia sido alcanado, 176 (cento e setenta e seis) haviam
sido revogadas. Aps a anlise de cada uma, no final do mapeamento dessas normas, a
equipe de pesquisa identificou 30 (trinta) Resolues com possveis ilegalidades e/ou
inconstitucionalidades. Estas 30 (trinta) foram analisadas e comentadas individualmente no
Relatrio Final de Atividades.
3.2 Legislao Federal em matria ambiental
No concernente matria legislativa federal ambiental, foi realizado, um
levantamento que culminou na elaborao de uma planilha separada por temas.
3.3 Legislao Estadual (RS) em matria ambiental
Um dos objetivos especficos da pesquisa, em razo do Estado da federao
brasileira no qual os investigadores exercem a sua atividade, o Rio Grande do Sul, foi
realizado tambm o levantamento da legislao estadual pertinente matria ambiental.
Neste particular, a despeito do carter meramente complementar da pesquisa no mbito
estadual (considerando o enfoque do projeto), relevante atentarmos para a existncia de
uma sria de problemas, notadamente no que diz com a ausncia de sintonia entre a
legislao federal e as legislaes dos Estados no que tange a proteo do meio do
ambiente. Como forma de dar incio a essa atividade, foi realizado um levantamento da
legislao pertinente no Estado do Rio Grande do Sul. Tal levantamento gerou importante
material de pesquisa, tambm apresentado em planilha Excel.
3.4 Projetos de Lei em matria ambiental (Congresso Nacional)
No decurso da pesquisa, com o fim de demonstrar quais so os principais temas que
esto sendo debatidos no Congresso Nacional, buscou-se, ainda que de forma
exemplificativa, colacionar alguns projetos de lei em tramitao, que tambm fazem parte do
Relatrio final da proposta.
3.5 Levantamento jurisprudencial
A pesquisa dedicou-se a buscar junto ao STF e STJ, de forma ilustrativa, os julgados
mais relevantes, vinculados aos temas relacionados s resolues destacadas, pela
potencial ocorrncia de vcio de legalidade/constitucionalidade. Da mesma forma, tambm
em carter ilustrativo, houve pesquisa no mbito das decises mais relevantes envolvendo
as resolues analisadas junto aos Tribunais Regionais Federais. Na esfera estadual, pelos
motivos j apontados no que diz com a legislao, a pesquisa limitou-se jurisprudncia do

Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul.
4. Pressupostos Jurdico-Constitucionais da Anlise das Resolues

Nesse segmento, partiu-se do pressuposto de que a competncia do CONAMA de
expedir resolues insere-se dentro do chamado Poder Regulamentar do Executivo, tendo
em conta que o exerccio do poder regulamentar guarda uma relao de conformidade com
a lei em sentido formal, pois o Poder Executivo, ao expedir os regulamentos, contribui e
complementa a ordem jurdico-legislativa, inclusive, em certos casos, como condio de
eficcia da lei em sentido formal. Nesse sentido, o regulamento no tem a natureza de lei
em sentido formal, porm pode s-lo em sentido material.
da nossa histria constitucional o fato que Poder Regulamentar atribudo ao
Chefe do Poder Executivo4 que detm a competncia para expedir decretos e
regulamentos5. Esta constatao, que decorre da prpria definio constitucional6,
estabelece um claro limite ao Poder Regulamentar, com respaldo, tambm, decorrente do
princpio da reserva legal7 e da legalidade, aplicvel a administrao pblica, por fora do
art. 37, caput, da Carta Magna. A par disso, conforme aponta Celso Antnio Bandeira de
Mello8, a legalidade instrumento para viabilizar o propsito de garantir a igualdade e a
segurana jurdica, sendo, portanto, igualmente corolrio do princpio da isonomia. Isto
porque, no Estado de Direito os cidados no podem ser surpreendidos por restries ou
imposies que no estejam previstos na lei. O regulamento, portanto, no pode operar
contra legem, ultra legem, nem praeter legem. Opera unicamente secundum e intra legem9.
A decorrncia desta concepo a existncia de mbitos materiais de lei e de
regulamento. Assim, so constitucionalmente matrias reservadas lei: a) normas
proibitivas que interfiram no mbito de liberdade dos administrados, sendo que cabe a lei
impor ou proibir; b) restrio de direitos e respectivas penalizaes administrativas ou
Chefe do Executivo entenda-se Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos, pois em face do princpio
da simetria, a dico do art. 84 do texto constitucional estendida aos demais.
5
O artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal assim estabelece:
Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
...
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo.
6
Artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal.
7
o
O artigo 5 , inciso II da Constituio Federal estabelece que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
8
Regulamento e Princpio da Legalidade, Revista de Direito Pblico n. 96, 1990, pgina 47.
9
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Regulamento e Princpio da Legalidade. Revista de Direito Pblico, n.
96, 1990. p. 47.
criminais; c) adoo do princpio da anterioridade, ou seja, as normas legais para gerarem

efeitos devem ser anteriormente editadas.
Conseqentemente, regulamentos que estabeleam restries a direitos e liberdades
sem respaldo em lei formal no encontram abrigo em nosso sistema. O mesmo se diga para
sanes, inclusive quanto ao valor a ser cobrado pela inobservncia de determinada
conduta, por ser matria reservada lei. No se admite, pois, multas administrativas,
cominadas mediante decretos regulamentares, mesmo que em lei a conduta seja proibida. A
multa s poder ser imposta se estiver prevista na lei e desde que a prpria lei estabelea o
quantum, pois s reservado ao regulamento a possibilidade de correo monetria dos
valores atribudos pela lei.
10
A doutrina, tradicionalmente, aponta trs funes para o Poder
Regulamentar previsto no ordenamento brasileiro: a) solucionar a execuo da lei, quando

for o caso; b) facilitar a execuo da lei, especific-la de modo praticvel e acomodar o
aparelho administrativo para bem observ-la e c) incidir no campo da discricionariedade
tcnica.
Precisamente
esta
terceira
funo
identificada
incidir
no
campo
da
discricionariedade tcnica constitui, em termos gerais, a principal atribuio do CONAMA,

que, mediante recurso, em geral, a outros ramos do saber, edita atos normativos com o
objetivo de dar a devida concretizao e execuo legislao. A funo do regulamento,
neste sentido, a de, por meio de conceitos outros que no jurdicos, explicitar, as normas
previstas na lei formal. A legislao ambiental complementada por Resolues do
Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.
Assim que, enquanto forem regulamentados conceitos e objetos de outras reas do
conhecimento, contemplados no dever genrico de no poluir gua e o ar, por exemplo,
amparado pela lei federal, no h, em tese, inovao. Contudo, na medida em que os
regulamentos afastarem-se destes pressupostos genricos e criarem condutas tpicas
especficas ou sanes no previstas na lei, o Poder Regulamentar afastar-se- da sua
funo precpua. Eventual excesso na regulamentao que extrapole o limite do poder
regulamentar implicar na afetao dos dispositivos que exteriorizam estas regras. Nesta
quadra um Decreto ou uma Resoluo que ultrapasse a sua funo regulamentar ser tido
como inconstitucional, ao regulamentar campo material, cuja reserva constitucionalmente
prevista da lei. Nesta linha de raciocnio o excesso de regulamentao resultar em um
problema de constitucionalidade e no de legalidade.
10
Importante destacar que vrias Resolues do CONAMA tinham previso de penalidades imputadas a partir
de definio nas respectivas Resolues. Com o advento da Lei dos Crimes Ambientais, Lei Federal No.
9605/98, que contm um captulo que regula as infraes administrativas, a dico nas Resolues a partir da lei
contempla a aplicao das sanes dela decorrentes. Assim, as penalidades previstas somente em Resolues
no se sustentam no sistema vigente, sendo inconstitucionais. J a previso de aplicao das sanes previstas
na Lei Federal 9605 compatvel com o sistema vigente.
Em sntese, importa apontar trs regras bsicas para anlise dos limites do poder
regulamentar: a) emitir regras orgnicas e processuais para a boa execuo da lei; b)
precisar conceitos, caracterizar fatos, situaes e comportamentos que necessitem de
avaliaes tcnicas, segundo padres uniformes, para garantia do princpio da igualdade e
da segurana jurdica;11 e, c) a explicitao dos conceitos sintticos.
Por se tratar de uma espcie de ato administrativo normativo, a Resoluo encerra o
exerccio de parcela do Poder/Funo Regulamentar, da porque indispensvel sua anlise
a partir do exerccio desta atribuio do Poder Executivo.
12
Exceo a esta sistemtica
decorre da Emenda Constitucional 32/2001 alterou a redao do inciso VI do art. 84 da

Carta, conferindo privativamente ao Presidente da Repblica competncia para dispor,
mediante decreto, sobre: a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando
no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos; e b) extino
de funes e cargos pblicos, quando vagos, exceto quando se tratar de Ministrios ou
rgos da Administrao, cuja extino e criao deve ser dadas na forma da lei, consoante
o art. 88 do texto constitucional, na redao conferida pela Emenda 32. primeira vista, e
segundo boa parte do entendimento doutrinrio ptrio, foi restabelecida a possibilidade de
edio de regulamentos autnomos pelo Presidente da Repblica, uma vez que ambas as
hipteses dizem respeito matria que, de regra, eram atribudas lei, sendo que agora
seu fundamento restaria adstrito ao disposto constitucional. Entretanto, convm considerar
que ambas as hipteses constitucionais dizem com matrias inerentes ao exerccio da
funo administrativa e, mais do que isso, com situaes nas quais no h interferncia na
esfera patrimonial de terceiros, da porque dizer se tratar de situaes nas quais os
regulamentos expedidos possuem natureza interna estrutura organizacional, ou melhor,
so intramuros. Seguindo entendimento anlogo, Canotilho13 afirma que o poder
regulamentar encontra seu fundamento na prpria Constituio. Nesse caso, a faculdade
regulamentar decorre da prvia e expressa habilitao constitucional ou legal, que lhe define
os limites, o exerccio e o alcance.
11
Como por exemplo, o regulamento dos medicamentos, as condies de segurana dos veculos, as normas
de preveno contra incndios.
12
BANDEIRA DE MELLO ao tratar do tema refere que: (...) tudo quanto se disse a respeito do regulamento e de
seus limites aplica-se, ainda com maior razo, a instrues, portarias, resolues, regimentos ou quaisquer
outros atos gerais do Executivo. que, na pirmide jurdica, alojam-se em nvel inferior ao prprio regulamento.
Enquanto este ato do Chefe do Poder Executivo, os demais assistem a autoridades de escalo mais baixo e,
de conseguinte, investidas em poderes menores. Tratando-se de atos subalternos e expedidos, portanto, por
autoridades subalternas, por via deles o Executivo no pode exprimir poderes mais dilatados que os suscetveis
de expedio mediante regulamento. Assim, toda a dependncia e subordinao do regulamento lei, bem
como os limites em que se h de conter, manifestam-se revigoradamente no caso de instrues, portarias,
resolues regimentos ou normas quejandas. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito
administrativo. 16. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p.337.
13
CANOTILHO. Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2003. p. 833.
10
Com relao especificamente o exerccio de competncia administrativa do

CONAMA tal entendimento ainda mais evidenciado. Basta considerar, nesse sentido, que
a Constituio Federal determina a proteo do meio ambiente de forma ampla,
praticamente conferindo norma uma amplitude indiscutvel, tendo em vista a prpria
indeterminao e at mesmo indeterminabilidade de alguns de seus termos. Nesse sentido,
a pesquisa preocupou-se em identificar as Resolues que (a) extrapolaram o poder
regulamentar, ou que, pela sua amplitude (b) regulamentam a prpria Constituio, sendo
formalmente adequadas, porm materialmente extrapolam os limites do poder regulamentar.
5. Alguns Problemas Identificados nas Resolues Analisadas

Para o presente ensaio-sntese selecionamos hipteses que julgamos relevantes.
Uma delas engloba o universo de Resolues que dispe sobre responsabilidade psconsumo, matria que carece de lei em sentido formal no Brasil; Outra hiptese, como a que
ocorre com a Resoluo 237, que explicita o sistema de competncias constitucionais
originrio da Constituio Federal, revela ser insuficiente para atribuir segurana jurdica e
solver os problemas de competncia para o licenciamento ambiental, matria que em nosso
entendimento exige a regulamentao legal prevista no art. 23 da Constituio Federal.
Outras questes, que aparecem em uma srie de Resolues, dizem respeito, por exemplo,
s normas penais em branco, equiparao dos responsveis tcnicos a peritos, para os
fins penais, o que igualmente merece maior anlise.
5.1 Responsabilidade Ps-Consumo no Brasil
O pargrafo 1, do artigo 14 da Lei n. 6.938/81, conhecida como a Poltica Nacional
do Meio Ambiente disciplina que o poluidor obrigado, independentemente da existncia de
culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou a terceiros afetados
pela sua atividade14. A Lei da poltica Ambiental brasileira prev a responsabilidade civil
objetiva para o poluidor que vai encontrar amparo e fundamento na Carta de 1988.
A Constituio Federal disciplina a responsabilidade pelo dano ao meio ambiente nos
pargrafos 2 e 3 do artigo 22515. Neste contexto, colaciona-se a lio de Steigleder,
asseverando que a responsabilidade pelo dano ambiental protegida constitucionalmente
passa a ter uma funo especfica, pois segundo a autora, a responsabilidade pelo dano
14
Art. 14, 1. Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente da existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministrio Pblico da Unio e dos Estados ter legitimidade para propor
ao de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente.
15
Art. 225, 2 - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado,
de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na forma da lei. 3 - As condutas e
11
ambiental vem a servir reparao do ambiental autnomo, protegendo-se a qualidade dos

ecossistemas, independentemente de qualquer utilidade humana direta e de regimes de
apropriao pblicos e privados. A responsabilidade atribuda ao poluidor, ainda conforme
Steigleder possui uma funo social e ultrapassa as finalidades punitiva, preventiva e
reparatria, normalmente atribudas ao instituto16. Ademais, a idia da reparao pelo uso
indevido dos recursos naturais ou mesmo pelo extermnio do referido bem, desponta na
doutrina brasileira com certa consolidao, sendo j colhido em nossas cortes. O que,
atualmente, desponta como uma nova luz na construo da seara da proteo ambiental
est iluminando os princpios da solidariedade, da precauo e da preveno.
17
A responsabilidade ps-consumo reflete uma construo doutrinria que vem sendo

abraada e recebida pelo manto do Poder Judicirio, mas no encontra respaldo legislativo
federal. indubitvel que ao Estado incumbe a responsabilizao pelo dano ambiental, seja
por ao ou por omisso; ou mesmo, pela criao de uma estrutura de controle e
fiscalizao, e na edio de leis para tanto. De acordo com as lies de Steigleder, resulta
evidente que um dos princpios que fundamentam a responsabilidade ps-consumo sem
dvida o da cooperao. Ao Estado incumbe fiscalizar, aos fabricantes incumbe a
implementao de mecanismos de conscientizao pblica, a coleta dos produtos e o seu
armazenamento temporrio e a adequada destinao final dos produtos e aos consumidores
compete a correta segregao dos resduos, encaminhando-os aos postos de coleta, pelo
que necessitam de educao ambiental e adequados esclarecimentos nas embalagens
desses produtos perigosos18.
O interesse a ser protegido est alicerado na fundamentao de que sendo o dano
ambiental um fato antijurdico (normalmente irreversvel), dever fundamental do Estado e
19
da Coletividade proteger o ambiente que nos d a vida e nos acolhe.
atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a
sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
16
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano ambiental no
direito brasileiro. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2004. p.177.
17
Jos Rubens Morato Leite em sua obra Dano ambiental: do Individual ao coletivo extrapatrimonial. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 207, alerta para o fato de que (...) o aparato legislativo brasileiro de
controle ambiental pode ser considerado avanado, posto que j fazem parte dele instrumentos preventivos,
como estudo prvio de impacto ambiental, auditoria ambiental, zoneamento ambiental e muitos outros.
Entretanto, mesmo com a adoo de um aparato legislativo moderno, o poder pblico brasileiro no tem sido
eficaz e, muitas vezes h omisso na implementao dos mesmos, e os danos ambientais proliferam
assustadoramente, sem que haja uma visvel limitao destes. Nessa seara de pensar que desperta essa nova
luz na construo do pensar ecolgico da responsabilidade ps-consumo, apresentando um novo olhar acerca
dos princpios da solidariedade, da precauo e da preveno.
18
STEIGLEDER, Annelise Monteiro et al. Responsabilidade ps-consumo: ao civil pblica para impor aos
fabricantes de lmpadas fluorescentes a responsabilidade por sua destinao final. Revista de Direito
Ambiental, ano 12, n. 47, p.283-297, jul-set. 2007.
19
Sobre a matria ver MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental.
Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2004. TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2006. GAVIO
FILHO. Anzio Pires. Direito fundamental ao ambiente. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2005. Com relao ao
12
Nessa seara, Morato Leite defende a idia de que:

A preservao ambiental e a restrio ao respectivo dano dependem de
muitas aes interligadas, mas, acima de tudo, da conscincia dos cidados
e dos governantes. Por outro lado, acredita-se que um sistema ressarcitrio
mais adequado ao bem ambiental constitua instrumento legislativo
necessrio, til, e viria ampliar o sistema de proteo, inibindo e prevenindo
a ocorrncia do dano, da mesma forma, por exemplo, que a ameaa penal
20
desestimula a prtica do delito .
Dessa feita, dentre as competncias do Estado encontra-se a sua preveno atravs

de diversos mecanismos de gesto e controle de riscos, a que podemos exemplificar: a
responsabilidade ps-consumo, em que, por lei, se toma a deciso de que aqueles que
geram riscos significativos ao meio ambiente. A tese defendida para a aplicao da
responsabilidade ps-consumo de que aquele que utiliza os recursos naturais, deve
incorporar, no seu processo produtivo, medidas de preveno e controle ambientais a fim de
impedir ou coibir, ao menos, a degradao ambiental.
J temos um exemplo de Responsabilidade Ps-Consumo na legislao federal
ambiental brasileira. A Lei n. 9.974, de 6.6.2000 ao dispor no pargrafo 5, do artigo 6
acerca da responsabilidade da destinao final das embalagens de agrotxicos no Brasil,
est claramente adotando uma postura pela responsabilidade futura derivada do lucro. O
rgo do executivo editou, em 2003, na mesma linha, a Resoluo CONAMA N 334/2003,
onde determina a forma e procedimentos de licenciamento ambiental de estabelecimentos
destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotxicos. Observa-se, portanto, que
a Resoluo n. 334/03 decorrente de lei.
O CONAMA editou diversas resolues acerca da temtica vinculadas
responsabilidade ps-consumo. No ano de 1999, podemos observar a edio de duas
importantes resolues relativas matria, quais sejam a Resoluo CONAMA N 257/1999
e a Resoluo CONAMA N 258/1999.
A Resoluo 257/99 refere-se a pilhas e baterias e apresenta na ementa o seguinte
teor:
Estabelece que pilhas e baterias que contenham em suas composies
chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos, tenham os procedimentos de
marco mais amplo dos direitos fundamentais v., por todos, SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos
fundamentais. 9. ed. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2008; Sobre a proteo dos bens ambientais por meio de
uma proibio de retrocesso, v., alm da obra de SARLET, j citada, MOLINARO, Carlos Alberto. Direito
ambiental: proibio de retrocesso. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2007, referindo-se a uma proibio de
retrogradao.
20
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2003. p.208.
13
reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final ambientalmente

adequados.
Ainda no ano de 1999, o CONAMA editou a Resoluo de n. 258 que dispe acerca
de importao de pneus. A ementa da Resoluo dispe que:
Determina que as empresas fabricantes e as importadoras de pneumticos
ficam obrigadas a coletar e dar destinao final ambientalmente adequadas
aos pneus inservveis.
No ano de 2002, o rgo ambiental editou a Resoluo CONAMA N 301/2002

acerca da importao de pneumticos e se trata de uma resoluo desdobramento da
Resoluo n. 258/99.
A Resoluo CONAMA N 365/2005 que dispe sobre o recolhimento, coleta e
destinao final do leo lubrificante usado.
Tais Resolues, salvo melhor juzo, esto em conformidade com a Constituio
Federal, naquilo que, substancialmente, objetivam concretizar os princpios de um Estado
Socioambiental. A despeito disso, importa problematizar a ausncia de regulao por lei em
sentido formal, que no mnimo merece um exame mais aprofundado e pode, por outro lado,
apontar para uma possvel violao do princpio da legalidade.
5.2 Normas Penais em Branco e Tipos Penais em Aberto: Lei n. 9.605/98
A utilizao das normas penais em branco ou dos tipos penais em aberto no
concernente a tutela de bens ambientais, traz algumas preocupaes. Por fora do princpio
da legalidade e mesmo por aplicao do princpio da reserva da lei, a norma penal, ou seja,
o tipo penal deve ser claro e completo ao descrever as caractersticas do fato que est
tipificando a fim de que possa tornar possvel a defesa do agente. fato notrio que, na
grande maioria das vezes, as condutas lesivas ao meio ambiente, so extremamente
complexas e no permitem uma descrio direta e objetiva do tipo penal e da conduta do
agente. Freitas defende que no possvel querer no crime ambiental a simplicidade
existente nos delitos comuns. E alerta ainda o autor para a questo da poluio, cujas
formas so mltiplas e se multiplicam e se modificam permanentemente21.
A doutrina penal aponta para a existncia de duas categorias distintas, quando se
manifesta acerca da incompletude do tipo penal. Tipo penal em aberto possui natureza
jurdica distinta da norma penal em branco. Conforme defende Costa Neto, os tipos penais
abertos no apresentam uma descrio tpica completa. O referido autor assevera que a
21
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006. p.36.
14
imagem reguladora no oferece nitidez plena, devendo ser oportunamente sintonizada pelo
juiz, no caso concreto22.
Como exemplo de tipos penais em aberto, podemos destacar a Resoluo CONAMA
N 358/2005 que dispe em seu artigo 30:
Art. 30. As exigncias e deveres previstos nesta resoluo caracterizam
obrigao de relevante interesse ambiental. (grifo nosso)
J as normas penais em branco, como bem foram destacadas por Costa Neto so
aquelas que apresentam uma descrio insuficiente do comportamento ilcito, ensejando a
complementao por outra disposio de lei, lato sensu. O preceito formulado de forma
genrica, sendo integralizado por outra norma, da mesma hierarquia ou no23.
V-se aqui a necessidade de uma parceria, de uma associao da administrao
pblica. Para se ver concretamente protegido o bem ambiental sob a tutela do Direito Penal
Ambiental h de se admitir a utilizao tanto das normas penais em branco quanto dos tipos
penais em aberto. Os elementos que compem o ambiente so multifacetados e
multifrmicos, sendo praticamente impossvel individualizar em um nico tipo penal a
conduta lesiva ao meio ambiente. Dessa forma, arrostamos, assim como boa parte da
doutrina, a aplicao dessas duas figuras do direito penal proteo do ambiente, como um
mal necessrio a fim de assegurar maior efetividade tutela penal ambiental. Todavia
comungamos da concluso e do alerta de Costa Neto, expressado da seguinte forma:
Torna-se indispensvel, contudo, para que no se desborde para o arbtrio,
intolervel num Estado de Direito, que o legislador restrinja ao mximo o
emprego de tais formas de tipificao, limitando, tambm, o campo de
complementao, em relao s normas penais em branco, quilo
24
estritamente necessrio perfeita definio da conduta delituosa .
Portanto, vamos nos deparar com dois dilemas: o cuidado com o excesso, os limites
no que diz a elaborao das normas envolvendo tipos penais em aberto e normas penais
em branco e no concernente aos limites da complementao dessas normas, seja por
outras normas de mesma hierarquia, seja por resolues, como o caso da nossa
pesquisa. A abordagem diferenciada estar em estabelecer os critrios tanto para a
elaborao quanto para a complementao e aplicao das referidas normas. Importante
22
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Dos crimes contra o meio ambiente. In: COSTA NETO, Nicolao
Dino de Castro e. et al. Crimes e infraes administrativas ambientais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p.
148.
23
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Dos crimes contra o meio ambiente. In: COSTA NETO, Nicolao Dino
de Castro e. et al. Crimes e infraes administrativas ambientais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p. 149.
24
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Dos crimes contra o meio ambiente. In: COSTA NETO, Nicolao Dino
de Castro e. et al. Crimes e infraes administrativas ambientais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p. 149.
15
salientar que, como se tratam de questes tcnicas, os critrios devero ser atribudos muito
pelo papel da doutrina, como cincia, seguida pelo aplicador e pelo intrprete da norma.
5.3 Equiparao dos Responsveis Tcnicos a Peritos para fins penais
A Lei de Crimes Ambientais n. 9.605, de 12.02.98 disciplina em seu artigo 66 que:
Art. 66. Fazer o funcionrio pblico afirmao falsa ou enganosa, omitir a
verdade,
sonegar
informaes
ou
dados
tcnico-cientficos
em
procedimentos de autorizao ou de licenciamento ambiental:

Pena - recluso, de um a trs anos, e multa.
Na realidade, tal dispositivo segue em inevitvel similitude o Cdigo Penal brasileiro

em seu artigo 342 que dispe:
Art. 342. Fazer afirmao falsa, ou negar ou calar a verdade como
testemunha, perito, contador, tradutor ou intrprete em processo judicial, ou
administrativo, inqurito policial, ou em juzo arbitral:
Pena - recluso, de um a trs anos, e multa.
A doutrina penal identifica o ncleo de ambos os tipos penais como sendo de crime
prprio e de mera conduta, no havendo modalidade culposa. A razo se faz presente em
face da incidncia do princpio da especificidade. A idia nuclear concernente aplicao da
referida norma est intimamente ligada a questo de o comportamento enfocado realizar-se
em procedimentos de licenciamentos ambientais.
O artigo 327 do Cdigo Penal disciplina, acerca do sujeito ativo:
Art. 327 - Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, quem,
embora transitoriamente ou sem remunerao, exerce cargo, emprego ou
funo pblica.
1 - Equipara-se a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou
funo em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora
de servio contratada ou conveniada para a execuo de atividade tpica da
Administrao Pblica
Castro e Costa assevera que pertinente destacar que:

Se encontram no mbito de incidncia do dispositivo em comento os
tcnicos encarregados de proceder ao estudo de impacto ambiental, nos
termos do art. 17, 2, do Decreto n. 99.274/90 e art. 11 da Resoluo
CONAMA n. 237/97. irrelevante que esses profissionais sejam
remunerados pelo proponente do projeto, posto que inequivocamente
desempenham funo pblica. Pode-se, sem dificuldade, compar-los ao
16
perito judicial ou ao leiloeiro pblico. Sob a tica da doutrina administrativista,

25
podemos classificar tais tcnicos entre os agentes delegados .
No mesmo sentido, Freitas manifesta-se ao comentar o artigo 66 da Lei de Crimes

Ambientais que o objeto jurdico do dispositivo repousa acerca do fato da necessria
proteo do bem ambiental por meio da exigncia de todos os requisitos para a autorizao
ou licena ambiental dispostos em lei.
Observamos que as exigncias para o licenciamento se encontra normatizada na Lei
n. 6.938, de 31.8.81, em seu artigo 10 que exige o licenciamento e o estudo prvio de
impacto ambiental:
Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos
atividades
utilizadoras
de
recursos
ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,

sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio
licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo
de outras licenas exigveis
Freitas aponta que as informaes ou dados tcnico-cientficos so da maior

importncia nos procedimentos administrativos de autorizao ou licenciamento ambiental.
O referido autor assevera ainda que:
O tipo penal tambm alcana funcionrios de empresa particular que
contratada
pelo
Poder
Pblico,
venha
atuar
no
procedimento
administrativo. Isso porque o artigo 327 do Cdigo Penal fala em funo

pblica. A atividade do tcnico, ainda que em sociedade particular, pblica,
vale dizer, do interesse geral. A funo pblica e, portanto, tal qual o perito
do juzo que considerado funcionrio pblico para fins penais (STF, RT
26
556/397), o tcnico da empresa assim pode ser considerado .
O CONAMA adota essa linha de entendimento, como se pode observar no artigo 8

da Resoluo CONAMA N 344/2004:
Art. 8. Os autores de estudos e laudos tcnicos so considerados peritos
para fins do artigo 342, caput, do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
1940 - Cdigo Penal.
25
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Dos crimes contra a administrao ambiental. In: COSTA NETO,
Nicolao Dino de Castro e. Crimes e infraes administrativas ambientais. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p.
316.
26
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006. p. 253.
17
A defesa dessa linha de entendimento, j trazendo a idia de que existe outra

corrente de entendimento acerca da matria, dispe que de livre e consciente vontade do
agente prejudicar, seja por ao ou por omisso, o exame da licena ou da autorizao
ambiental pretendida, a configurando o elemento subjetivo do tipo.
Contudo, para tanto, para a existncia da responsabilizao penal do responsvel
tcnico que age de tal forma, h entendimento de que a analogia inadmissvel em matria
penal para criar delitos e cominar penas. A prpria legislao que regula a atividade
profissional do tcnico j teria por fora a capacidade de faz-lo responder por seus atos.
A Resoluo CONAMA N 357/2005, por exemplo, ao admitir equiparao entre
responsveis tcnicos e peritos para fins penais, contraria norma de hierarquia superior,
estando, portanto maculada pela ilegalidade, e, tornando o seu artigo 47 invlido.
Art. 47. Equiparam-se a perito, os responsveis tcnicos que elaborem
estudos e pareceres apresentados aos rgos ambientais.
Se entendermos pela possibilidade da equiparao, a melhor tcnica seria a via da

lei e no por via de resoluo do CONAMA em apenas a declarao de um nico dispositivo,
como ocorre em vrias resolues dentre as apreciadas.
5.4 Resoluo CONAMA N 237/1997 - Sistema de competncias constitucionais
A Resoluo CONAMA 237 uma das que mais debate gera na doutrina e
jurisprudncia27 brasileira. Isto porque disciplinou a atuao dos entes federativos (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios), a partir do critrio de preponderncia do interesse.
Para alguns doutrinadores, esta explicitao inconstitucional, por entenderem que no
matria de Resoluo, estando a criar atribuies aos entes federativos por norma
infraconstitucional e infralegal. A maior divergncia decorre dos Municpios passarem a ser
licenciadores ambientais, na medida em que na dico da Lei Federal n. 6938, que de
1981, portanto anterior a Constituio Federal, os Municpios no eram licenciadores
ambientais28. Neste sentido, Edis Milar29 e Paulo Afonso Leme Machado30. Contudo, para
Toshio Mukai, Paulo Jos Leite Farias e Patrcia Azevedo Silveira a competncia em matria
ambiental tem fundamento constitucional e com o advento da Constituio Federal faz-se
necessria a interpretao da lei luz do novo sistema. J para Andreas Krell a Resoluo
237/97 tentou estabelecer um sistema racional de subdiviso das atribuies nas atividades
27
Resp 588022
Lei Federal N. 6938/81 , Art. 10. Este artigo estabelece que o licenciamento ser efetuado pelo rgo estadual
do meio ambiente e em carter supletivo pelo Ibama. O 4 do mesmo artigo estabelece que compete ao Ibama
licenciar as atividades e obras com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional. Assim, na Lei
Federal no h aluso aos Municpios serem licenciadores.
29
MILAR, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2000. p. 320.
30
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000.
28
18
de licenciamento ambiental entre as trs esferas governamentais (...), no sendo capaz de

alterar a repartio de constitucional de competncias administrativas, nem consegue
obrigar os rgos estaduais ou municipais a nada.
Para efeito de sistematizar o problema apresentado temos o que segue na forma j
examinada pela pesquisadora Vansca Prestes31:
A Repblica Federativa do Brasil composta por trs entes federativos,
32
todos autnomos, nos termos da Constituio . A atuao de cada ente

definida pelas competncias estabelecidas pela prpria Carta Magna. Em
33
34
nosso sistema constitucional , aos Municpios compete
legislar sobre
assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e estadual no

que couber, promover o adequado ordenamento territorial mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano, promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,
observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual, executar
35
a poltica de desenvolvimento urbano e elaborar o Plano Diretor . Todas as

competncias citadas interferem diretamente no meio ambiente urbano,
motivo pelo qual h evidente atuao municipal nas matrias que so
atribudas constitucionalmente aos municpios, em matria ambiental. Alm
36
disso, o art. 23
da Constituio Federal estabelece ser competncia
comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a proteo do meio

ambiente e o combate poluio em qualquer das suas formas. No meio
urbano, esta dico assume relevncia, dado ao caos das cidades
contemporneas, decorrente das condies ambientais causadoras da
poluio do ar e das guas, da falta de tratamento dos resduos slidos e
das guas servidas, dos enormes engarrafamentos, caractersticas que,
infelizmente, no so mais exclusivas de grandes metrpoles.
No obstante a previso constitucional, a atuao dos Municpios em matria
ambiental ainda causa perplexidade e controvrsias. De um lado, h os que
entendem que os Municpios no tm competncia para licenciar em matria
31
PRESTES, Vansca Buzelato. Municpios e meio ambiente: necessidade de uma gesto urbana ambiental. In:
FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo N. 4. Curitiba: Juru, 2005. p. 313 e ss.
32
Art. 18 e 1 da Constituio Federal
33
O sistema constitucional utilizado como sinnimo de fonte de validade do restante, consoante preconiza o
sistema de fontes (estudo do fundamento de validade e da hierarquia entre as fontes de direito). Para aprofundar
ver CANOTILHO, J. J. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1995.
34
Art. 30 da Constituio Federal. Constam oito competncias municipais, sendo que citamos apenas as
diretamente relacionadas como tema ambiental.
35
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes.
1. O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas pelo Plano Diretor.
19
ambiental. De outro, historicamente faltou envolvimento dos municpios com

a matria ambiental. Primeiro, porque ainda existe no Brasil uma cultura
centrpeta para resoluo dos problemas, tudo dependendo do poder central.
Segundo, porque em matria ambiental, historicamente houve uma
excessiva centralizao, cuja causa no cabe discutir aqui. To somente
alertamos para o esgotamento desta forma de atuao, que ocorre esparsa
e isoladamente, atingindo um ou outro empreendimento, sendo que a
atuao ambiental precisa atingir um maior nmero de empreendimentos e
atividades, bem como incidir diretamente no planejamento das cidades.
Terceiro,
porque
historicamente
os
municpios
foram
degradadores
ambientais e no tm, no seu agir, incorporado s polticas pblicas a noo

de esgotamento dos recursos naturais. Esta crtica extensiva aos Estados
e Unio. Porm como os Municpios so o elemento novo deste contexto a
questo vem baila com maior nfase, reforando o argumento daqueles
que se posicionam contrariamente atuao municipal em matria
ambiental.
A gesto ambiental municipal no pode se restringir ao licenciamento.
Todavia este um importante instrumento, inclusive para efetividade da
atuao. Por isso, o problema no parece ser licenciar ou no, pois a
Constituio clara na inexistncia de hierarquia entre os entes federativos,
mas sim definir objetivamente o mbito dessa atuao, tendo como
parmetro o sistema de fontes, ou seja, em qual matria cada ente deve
atuar. A par disso, importante ter claro que o Sisnama como o prprio
nome define um sistema. Como tal, precisa superar a forma de atuar
isolada dos entes federativos, sem a necessidade de centralizar tudo, porm
funcionando de forma integrada, inclusive partilhando as informaes
decorrentes dos licenciamentos realizados, retroalimentando o prprio
37
sistema . Alis, registre-se que so da essncia da federao cooperativa

estabelecida pelo constituinte, a subsidiariedade e a descentralizao,
princpios inerentes federao revitalizada delineada pela Carta Magna.
Disso decorre, a necessidade de os municpios passarem a atuar
ambientalmente em matrias que outrora no eram licenciadas por rgos
ambientais.
Grandes
empreendimentos,
shoppings,
empreendimentos
habitacionais significativos, rodovias urbanas, loteamentos, condomnios

fechados, atividades sujeitas a poluio sonora, poluio decorrente de
ondas eletromagnticas, destinao de guas servidas, equipamentos,
construes ou edificaes que causam impacto visual significativo, so
36
Art. 23, inc. VI.

O Sinima Sistema de Informaes que est sendo desenvolvido pelo Ministrio do Meio Ambiente ser uma
importante ferramenta para esta integrao.
37
20
exemplos de questes urbanas que afetam a qualidade ambiental, motivo

pelo qual precisam ser avaliados pelos Municpios.
De qualquer sorte, o fio condutor da definio de competncia para o licenciamento

ambiental o critrio da preponderncia do interesse. Todavia, a definio desta
38
preponderncia matria das mais tormentosas. Para alguns , por exemplo, sempre ser
preponderante o interesse da Unio, deslocando o licenciamento para o IBAMA, nas
hipteses em que o bem for de propriedade da Unio.
Note-se que, neste caso, o critrio no da preponderncia do interesse, mas da
dominialidade. Isto significa que um simples atracadouro em um rio que atravessa mais de
um Estado dever ser licenciado pelo IBAMA, ou que os quiosques na beira da praia, assim
como as aes demolitrias em terreno de marinha, devam ser da competncia federal. No
nos parece constitucionalmente adequada esta interpretao, na medida em que ignora os
princpios da subsidiariedade e da descentralizao que so inerentes ao federalismo e que
em uma Federao revitalizada, como o caso do Brasil, a partir da Constituio Federal de
1988, deve estar presente. Disso decorre que a supletividade, em nosso sistema
constitucional, ser da Unio, em observncia a subsidiariedade e descentralizao e no
o inverso39. Assim, no compete a Lei ou a Resoluo do CONAMA dispor sobre
competncias de entes federativos que tm natureza constitucional. A competncia,
entendida como parcela de poder na Federao, decorre da Constituio Federal, portanto a
fonte para verificao de qual o ente que deve proceder ao licenciamento ambiental a
prpria Carta Magna.
Por ltimo, importante destacar que o art. 23 da Constituio Federal em seu
pargrafo nico estabelece que lei complementar dispor sobre normas para cooperao
entre Unio, Estados, Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar no mbito nacional. O meio ambiente est dentre as
matrias previstas no artigo 23, sendo necessria a edio desta Lei Complementar para
regulamentar o conflito de competncias no mbito do licenciamento ambiental existente no
Brasil, a nosso ver, nica forma, se bem regulado, de superar os enormes problemas
decorrentes da insegurana jurdica gerada pela indefinio de quem o ente competente
para licenciar. Muitos empreendimentos j foram paralisados ou se submeteram a
processos infindveis, em decorrncia desta indefinio.
38
COSTA, Flvio Dino de Castro e. et al. Crimes e infraes administrativas e ambientais: comentrios Lei
Federal 9605/98. Braslia: Braslia Jurdica, 2000. p. 331 e seguintes
39
FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1999.
21
6. proposta de uma consolidao e posterior construo de um micro-sistema

Art. 16. Os rgos diretamente subordinados Presidente e os Ministrios,
assim como as entidades da administrao indireta, adotaro, em prazo
estabelecido em decreto, as providncias necessrias, para observado, no
que couber, o procedimento a que se refere o art. 14, ser efetuada a triagem,
o exame e a consolidao dos decretos de contedo normativo e geral e
demais atos normativos inferiores em vigor, vinculados s respectivas reas
de competncia, remetendo os textos consolidados Presidncia da
Repblica que os examinar.
Prope-se, portanto, inclusive como continuidade da presente pesquisa, a

consolidao das Resolues afetas a um mesmo tema, rumo, quem sabe, a uma
codificao geral ambiental compreensiva e capaz de superar uma srie de problemas, das
quais alguns foram apontados na presente pesquisa. Percebeu-se ao longo da pesquisa, a
existncia de Resolues distintas sobre vrios temas, o que ocasiona insegurana jurdica,
dificuldade de acesso informao, ademais da polissemia dos conceitos ambientais. A
sistematicidade dos temas em uma mesma Resoluo consolidada auxiliar a diluir estes
problemas. Ressalta-se que este trabalho, num primeiro momento, pode ser efetuado, j
com significativos ganhos em termos de coerncia, na esfera infralegal, no mbito dos
Ministrios competentes e do CONAMA, na forma do art. 16, supra citado, sem prejuzo da
convenincia de se repensar a possibilidade de uma lei geral de tutela ambiental (um Cdigo
Ambiental), a exemplo do que tem ocorrido em outros Pases e recentemente voltou a
constar na pauta de discusses na Alemanha.
Os temas que desde j indicamos preferenciais para tal consolidao, pois diversas
Resolues versam sobre os mesmos, so os que seguem: a) rea de Preservao
Permanente; b) Fauna; c) Licenciamento Ambiental; d) Mata Atlntica; e) PROCONVE; f)
PRONAR; g) Unidades de conservao.
6.2 Trabalhar um projeto com os tribunais para que a terminologia adotada na
sistematizao da jurisprudncia atenda os princpios da clareza e determinao dos
comandos legais
Na pesquisa jurisprudencial realizada constatou-se e dificuldade em localizar os
temas buscados. No h sistematicidade no lanamento e indexao da jurisprudncia, o
que atenta contra os princpios da clareza e determinao dos comandos legais e
obstaculiza a prpria pesquisa e anlise da jurisprudncia e conflita tambm com o princpio
da transparncia. Prope-se trabalhar na elaborao de um projeto com os Tribunais para
adotarem uma terminologia mais uniforme, assim como atuar na sistematizao e pelo
22
menos uma certa unificao no que diz com o mtodo de armazenamento das decises
ambientais.
6.3 Cdigo de procedimento administrativo para o licenciamento ambiental

Como cedio, o licenciamento ambiental um dos instrumentos mais importantes
dentro da poltica de proteo ao meio ambiente. Um dos principais problemas constatados,
ao longo da pesquisa, diz respeito inexistncia de regras uniformes no que se refere ao
procedimento para a obteno do licenciamento ambiental. O emaranhado de resolues
dispondo de sobre o licenciamento ambiental, de forma assistemtica e disforme, tem o
condo de provocar, num mesmo cronotopos, problemas relativos ao exerccio de tais
competncias pelos rgos administrativos e, igualmente, dificuldades enormes aos
empreendedores. Nesse quadro, afigura-se imprescindvel a adoo de uniformidade no que
diz respeito a esse importante procedimento administrativo, tendo em vista, sobretudo, os
interesses que se prende tutelar. Ademais, h que solucionar a questo relativa natureza
jurdica das licenas ambientais, matria que deve ser objeto de lei em sentido formal.
Questes atinentes ao controle da morosidade na anlise de empreendimentos
potencialmente poluidores, igualmente, devem integrar o corpo de lei especfica
disciplinando a matria.
Desse modo, a investigao realizada aponta para sua complementao mediante
um novo objeto: a produo de um projeto de Cdigo Ambiental. Tal objetivo dever ser
implementado no decorrer de pesquisa a ser oportunamente realizada, com maior tempo de
investigao e maior corpo de pesquisadores.
Referncias
CANOTILHO. Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7.
ed. Coimbra: Almedina, 2003.
_______. Direito constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 1995.
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Dos crimes contra o meio ambiente. In: COSTA
NETO, Nicolao Dino de Castro e et al. Crimes e infraes administrativas ambientais.
Braslia: Braslia Jurdica, 2000.
23
COSTA, Flvio Dino de Castro e et al. Crimes e infraes administrativas e ambientais:

comentrios Lei Federal 9605/98. Braslia: Braslia Jurdica, 2000.
FARIAS, Paulo Jos Leite. Competncia federativa e proteo ambiental. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris, 1999.
FREITAS, Vladimir Passos de; FREITAS, Gilberto Passos de. Crimes contra a natureza.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
GAVIO FILHO, Anzio Pires. Direito fundamental ao ambiente. Porto Alegre: Liv. do
Advogado, 2005.
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2000.
MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental.
Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2004.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 16. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003.
______, Regulamento e princpio da legalidade. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n.
96, 1990.
MILAR, Edis. Direito do ambiente: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000.
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito ambiental: proibio de retrocesso. Porto Alegre,
2007.
PRESTES, Vansca Buzelato. Municpios e meio ambiente: necessidade de uma gesto
urbana ambiental. In: FREITAS, Vladimir Passos de (Org.). Direito ambiental em evoluo
n 4. Curitiba: Juru, 2005.
SARLET, Ingo Wolfgang, A eficcia dos direitos fundamentais. 9. ed. Porto Alegre: Liv.
do Advogado, 2008.
STEIGLEDER, Annelise Monteiro et al. Responsabilidade ps-consumo: ao civil pblica
para impor aos fabricantes de lmpadas fluorescentes a responsabilidade por sua
destinao final. Revista de Direito Ambiental, ano 12, n. 47, jul./set. 2007.
24
________. Responsabilidade civil ambiental: as dimenses do dano ambiental no direito

brasileiro. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2004.
TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2006.
25

IngoWolfgang Rev90

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

IngoWolfgang Rev90

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

As resolues do CONAMA e o princpio da legalidade: a proteo

ambiental luz da segurana jurdica

Ingo Wolfgang Sarlet1

Sumrio: 1. Introduo - 2. Metodologia utilizada - 3. Mapeamentos - 4. Pressupostos

Doutor e Ps-Doutor em Direito (Munique), Professor Titular da Faculdade de Direito e do Mestrado e

Mestrado e Doutorado em Direito e da Faculdade de Direito da PUCRS, assim como do

Lei 6938/81, com nfase na regulao

Alm do mapeamento da legislao federal, acima, realizamos um levantamento da

Resolues que cumpriram com o seu objeto (conforme o livro do CONAMA);

Resolues revogadas (conforme a 1 ed. do livro do CONAMA, de maio/20063);

Resolues revogadas aps 1 edio do livro CONAMA;

Resolues que consistem em meras recomendaes.

comuns a determinadas resolues, o que direcionou os esforos da equipe no sentido de

Resolues que atribuem funes;

g) Resolues que determinam competncia (delegam competncia) supletiva do

IBAMA, competncias e atribuies (distino) aos prprios entes da federao;

Disponvel em: /www.mma.gov.br/port/CONAMA/processos/61AA3835/LivroCONAMA.pdf

h) Resolues sobre responsabilidade ps-consumo pilhas e baterias, pneus e

lmpadas fluorescentes, destinao final - lei de resduos slidos;

Resolues procedimentais (atas, formulrios, prazos, custos, etc.).

registrar os comentrios em um formato padro, formato este que foi se desdobrando ao

Neste contexto tambm relevante explicitar que a padronizao do comentrio no

3.1 Resolues do CONAMA

da investigao foi objeto de anlise 397 resolues editadas pelo

motivos j apontados no que diz com a legislao, a pesquisa limitou-se jurisprudncia do

4. Pressupostos Jurdico-Constitucionais da Anlise das Resolues

criminais; c) adoo do princpio da anterioridade, ou seja, as normas legais para gerarem

A doutrina, tradicionalmente, aponta trs funes para o Poder

Regulamentar previsto no ordenamento brasileiro: a) solucionar a execuo da lei, quando

discricionariedade tcnica constitui, em termos gerais, a principal atribuio do CONAMA,

Exceo a esta sistemtica

decorre da Emenda Constitucional 32/2001 alterou a redao do inciso VI do art. 84 da

Com relao especificamente o exerccio de competncia administrativa do

5. Alguns Problemas Identificados nas Resolues Analisadas

ambiental vem a servir reparao do ambiental autnomo, protegendo-se a qualidade dos

A responsabilidade ps-consumo reflete uma construo doutrinria que vem sendo

da Coletividade proteger o ambiente que nos d a vida e nos acolhe.

Nessa seara, Morato Leite defende a idia de que:

desestimula a prtica do delito .

Dessa feita, dentre as competncias do Estado encontra-se a sua preveno atravs

reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final ambientalmente

No ano de 2002, o rgo ambiental editou a Resoluo CONAMA N 301/2002

estritamente necessrio perfeita definio da conduta delituosa .

procedimentos de autorizao ou de licenciamento ambiental:

Na realidade, tal dispositivo segue em inevitvel similitude o Cdigo Penal brasileiro

Castro e Costa assevera que pertinente destacar que:

perito judicial ou ao leiloeiro pblico. Sob a tica da doutrina administrativista,

podemos classificar tais tcnicos entre os agentes delegados .

No mesmo sentido, Freitas manifesta-se ao comentar o artigo 66 da Lei de Crimes

considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,

Freitas aponta que as informaes ou dados tcnico-cientficos so da maior

administrativo. Isso porque o artigo 327 do Cdigo Penal fala em funo

556/397), o tcnico da empresa assim pode ser considerado .

O CONAMA adota essa linha de entendimento, como se pode observar no artigo 8

A defesa dessa linha de entendimento, j trazendo a idia de que existe outra

Se entendermos pela possibilidade da equiparao, a melhor tcnica seria a via da

de licenciamento ambiental entre as trs esferas governamentais (...), no sendo capaz de

todos autnomos, nos termos da Constituio . A atuao de cada ente

nosso sistema constitucional , aos Municpios compete

assuntos de interesse local, suplementar a legislao federal e estadual no

a poltica de desenvolvimento urbano e elaborar o Plano Diretor . Todas as

da Constituio Federal estabelece ser competncia

comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a proteo do meio