La articulacin entre unos y otros est dada por los principios que estructuran la ley, que
ms que simples declaraciones de objetivos concebidos y deseos, son las decisiones de
carcter poltico que sirven de sustento y determinante para las prcticas urbansticas.
1.1. Los planes en la ley de Desarrollo Territorial
La articulacin de los planes, de alguna manera, se aproxima a los que en la prctica
urbanstica espaola se conoce como la cascada de planes, que sigue siendo contemplada en
su legislacin, a pesar de las crticas de que es objeto por parte de las nuevas corrientes de
la planeacin estratgica y del proyecto urbano. La teora urbanstica convencional ensea
que es posible identificar dos tipos bsicos de documentos de urbanismo: los planes de
estructura, llamados tambin esquemas o planes directores (structure plan para los
anglosajones), de una parte y los planes de ocupacin del suelo o plan urbanstico
propiamente dicho (local plan). Mientras los primeros fijan las orientaciones y los
elementos esenciales de la poltica de ordenamiento del territorio en el largo plazo, as
como las localizaciones y las decisiones ms estratgicas, los segundos, los planes de
ocupacin del suelo en la terminologa francesa, fijan las reglas generales de utilizacin del
suelo que son oponibles a todos.
De manera simple podemos decir que mientras el plan de estructura o plan director, a travs
de la definicin de estrategias, directrices y objetivos asume el ordenamiento como un fin
para alcanzar, que se expresa en un modelo o en un proyecto de territorio; los planes de
ocupacin del suelo establecen las acciones necesarias para construir ese modelo y las
reglas de juego para alcanzar sus objetivos y esto lo hace asignando derechos y cargas a los
terrenos y, por consecuencia, a sus propietarios.
En Espaa el sistema de ordenamiento ha estado articulado en dos subsistemas que
producen distintas escalas y niveles de operacin: directivo-coordinador y operativoestructurante. En Francia, los esquemas directores de ordenamiento y de urbanismo fueron
concebidos, en un comienzo, como los verdaderos planes de urbanismo, en tanto
instrumento que permita a los municipios lograr acuerdos entre ellos sobre los objetivos de
ordenamiento a mediano y largo plazo, a la escala de toda una aglomeracin.
En el sistema espaol el primer subsistema est constituido por: 1. El Plan Nacional de
Ordenacin cuya finalidad principal es la de "establecer las grandes directrices de la
ordenacin del territorio en coordinacin con la planificacin econmica y social para el
mayor bienestar de la poblacin" segn el texto de la ley del suelo de 1975, texto que, en
trminos generales, se mantiene en la ley del suelo de 1990, y 2. Los Planes Directores
Territoriales de Coordinacin que "establecen las directrices para la ordenacin del
territorio en el marco fsico en que han de desarrollarse las previsiones del Plan y el modelo
territorial en que han de coordinarse los planes y normas a que se afecte".
El segundo subsistema est conformado por los planes estructurantes, figuras que
posibilitan la eficacia de los planes directivos-coordinadores, toda vez que recogen y
desarrollan a nivel operativo sus determinaciones; definen la estructura general y orgnica
de su territorio, clasifican el suelo para la aplicacin del rgimen jurdico correspondiente y
regulan los usos del suelo.
En algunos pases se prev que los planes de estructura o los esquemas directores sean
formulados por instancias supramunicipales, bien sea el nivel nacional, regional o
metropolitano, mientras los planes de ocupacin del suelo son, por esencia, atribucin
exclusiva de los municipios. Pero, en la prctica, an en pases como Espaa o Francia las
experiencias de formulacin de los planes de ordenamiento por instancias, regionales o
nacionales, es limitada y los planes que finalmente han cobrado fuerza y aplicabilidad son
los producidos en el nivel local.
La ley colombiana de Desarrollo Territorial prev la inclusin en un solo documento de los
dos tipos de planes: el componente general estar constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo, tales como: "...identificacin y localizacin de las
acciones sobre el territorio que posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento
de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad...", "definicin de las acciones
territoriales estratgicas necesarias para garantizar la consecucin de los objetivos de
desarrollo econmico y social del municipio o distrito", "adopcin de las polticas de largo
plazo para la ocupacin, aprovechamiento y manejo del suelo y del conjunto de los recursos
naturales", "estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la
correspondiente identificacin de la naturaleza de las infraestructuras, redes de
comunicacin y servicios, as como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran
escala...".
El componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) "...es un instrumento
para la administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico clasificado como
suelo urbano y suelo de expansin urbana que integra polticas de mediano y de corto
plazos, procedimientos e instrumentos de gestin y normas urbansticas". El componente
rural "...es un instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos
rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y las actuaciones
pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos bsicos para el
servicio de los pobladores rurales"
La idea de la articulacin sucesiva de documentos de planeacin queda, entonces,
restringida al nivel municipal. El POT ser desarrollado a travs de:
-
ha conducido a una "...naturalizacin del espacio que permea todos los discursos y
contribuye a la definicin de todos los problemas....", de manera tal que el urbanismo
ecolgico ha planteado el trnsito de la idea de usos de la tierra a la de interacciones con los
ecosistemas. Para los terrenos de expansin, "...la concepcin ambiental del espacio va
invirtiendo la lgica utilizada en la determinacin de la ocupacin del suelo, partiendo del
anlisis de las caractersticas naturales del territorio, para definir la capacidad de carga de
los recursos naturales y ecosistmicos y slo despus, en un cruce matricial con las
demandas sociales, se determinan las actividades y las condiciones de la urbanizacin
permisibles, pero siempre sujetas al criterio de una mnima disrupcin del espacio natural y
sus funciones en la estructura ecolgica del territorio. [...] La existencia de ecosistemas
frgiles o altamente valorados puede, incluso, inducir un mtodo ambiental para determinar
ese instrumento clsico de la planeacin: el permetro urbano.
No obstante, la legislacin colombiana, como se ha indicado, contina anclada en las
nociones de zonificacin y uso del suelo. Es as como al Ministerio del Medio Ambiente le
corresponde "expedir y actualizar el estatuto de zonificacin de uso adecuado del
territorio para su apropiado ordenamiento y la regulacin nacional sobre uso del suelo, en
lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales del ordenamiento de
cuencas hidrogrficas y dems reas de manejo especial" (artculo 5o numeral 12, Ley
99/93).
A las Corporaciones Autnomas Regionales les corresponde "Reservar, alinderar,
administrar o sustraer, en los trminos y condiciones que fija la ley y los reglamentos, los
distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales
y los parques naturales de carcter regional y reglamentar su uso y funcionamiento (artculo
31o numeral 16) y "Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las
cuencas hidrogrficas ubicadas dentro del rea de su jurisdiccin, conforme a las
disposiciones superiores y a las polticas nacionales" y "Sin perjuicio de las atribuciones de
municipios y distritos en relacin con la zonificacin y uso del suelo, de conformidad con
lo establecido en el artculo 313 numeral 7o de la Constitucin Nacional", establecer las
normas generales y densidades mximas a las que se sujetarn los propietarios de vivienda
en reas suburbanas y en cerros y montaas de manera que se protejan el medio ambiente y
los recursos naturales. No menos del 70% del rea que se ha de desarrollar en dichos
proyectos se destinar a la conservacin de la vegetacin nativa existente".
Al iniciarse el proceso de formulacin de los POT municipales ni el Ministerio del Medio
Ambiente haba expedido el estatuto nacional de zonificacin y uso del suelo ni existan
planes de ordenamiento departamentales ni, en sentido estricto, las Corporaciones
Autnomas Regionales haban formulado planes de ordenamiento con carcter vinculante,
de manera tal que la articulacin de los distintos niveles de planeacin se redujo al trmite
de aprobacin por parte de las autoridades ambientales, en "lo concerniente a los aspectos
exclusivamente ambientales" y la nica posibilidad de objecin se refiere a "razones
tcnicas y fundadas en estudios previos" (artculo 24o de la ley 388 de 1997).
An dentro de estas limitaciones, en algunos casos, como el del proceso de formulacin del
POT de Bogot, la discusin evidenci las transformaciones y confrontaciones en los
discursos y representaciones y el terreno ganado por las preocupaciones referidas al respeto
al medio natural y de los nuevos presupuestos ticos y polticos del pensamiento ecologista
que han sido incorporados en la Constitucin y la ley colombianas. Como se ha expresado,
este debate dej planteada la necesidad de repensar las formas de analizar, de disear y de
proponer alternativas de planeacin y de accin ante las dinmicas territoriales que no se
ajustan necesariamente a la idea estrecha de lmite, norma y zonificacin y evidenci que la
discusin sobre las estrategias y los objetivos de ordenamiento es poltica antes que tcnica
o jurdica.
1.2. Instrumentos de gestin del suelo
La gestin del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades
pblicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podra conducir a
evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia econmica y ecolgicamente
peligrosas, dada la naturaleza econmica de la tierra y, de manera an ms simple, todas las
acciones tendientes a asignar una utilizacin a los terrenos.
Toms-Ramn Fernndez en la Introduccin a su Manual de Derecho Urbanstico seala
que el urbanismo en la actualidad es, "...sencillamente, una perspectiva global e integradora
de todo lo que se refiere a la relacin del hombre con el medio en que se desenvuelve y que
hace de la tierra, el suelo, su eje operativo".
La intervencin en el mercado del suelo es justificada por las caractersticas particulares de
la tierra: de un lado, su naturaleza econmica, ya que es un bien nico, no producido ni
reproducible, y, del otro, las condiciones de organizacin y de funcionamiento de los
mercados (sus condiciones de atomicidad, de transparencia, as como las caractersticas
monopolsticas que se reflejan en la ausencia de condiciones reales y efectivas de
competencia en la oferta del suelo), impide transponer la lgica de la ciencia econmica,
que sera aplicable a cualquier otra mercanca.
Estas caractersticas pueden tener repercusiones considerables sobre la sociedad, al
estrangular el aporte de un bien necesario, cuando se da, por ejemplo, una retencin
improductiva del suelo basada en su apropiacin exclusiva y su utilizacin para elevar su
precio en momentos de escasez. Tambin, cuando se producen comportamientos
especulativos que afectan las posibilidades de preservar los suelos de valor ecolgico,
agrolgico o paisajstico o de cumplir con los fines de polticas sociales ligadas a la
generacin del espacio construido.
Otra razn para justificar la intervencin en el mercado de la tierra es el hecho de que un
terreno no solo vale por sus caractersticas fsicas y su localizacin (como ocurre en el
medio rural) sino, y sobre todo en el medio urbano y periurbano, por los derechos que le
son atribuidos. Y esos derechos provienen de una decisin de la administracin pblica,
que por este simple hecho genera incrementos significativos de valor en las propiedades
privadas. La decisin de la administracin, adems, debe estar sustentada en la posibilidad
de proveer de infraestructuras y de bienes colectivos, como la vialidad, el agua, el
suministro de energa, los equipamientos y otros, lo que implica cargas de financiacin para
toda la colectividad. Es por eso que una figura que refleja bien esta situacin es la del
enriquecimiento sin causa del propietario.
Todas estas justificaciones han conducido a una extensin creciente de las leyes y de los
reglamentos de urbanismo que han redefinido de manera decisiva el contenido de ese
derecho de propiedad que la Declaracin de Derechos del Hombre de 1789 consider,
alguna vez, como inviolable y sagrado. Inclusive en sociedades en las que impera el
principio del mercado, como la norteamericana, donde constitucionalmente est consagrado
el principio "Nor shall private property be taken por public using without compesation", en
la prctica se ha convertido en un principio a la luz del cual los tribunales controlan la
legalidad de las reglas de urbanismo, pero la jurisprudencia distingue entre la expropiacin
("power of eminent domain") y el "police power" que permite a las autoridades reglamentar
la utilizacin del espacio sin tener que indemnizar al propietario si el precio de su terreno o
de su inmueble es afectado. Incluso, en relacin con operaciones de vivienda de inters
social o de mezcla de usos, la jurisprudencia, en ocasiones, ha afirmado la
constitucionalidad de la zonificacin sin indemnizacin y ha subordinado el uso del
derecho de propiedad, inicialmente garantizado por un principio de indemnizacin, a una
suerte de precio a pagar por la solidaridad.
Las intervenciones en el mercado del suelo bsicamente se estructuran en torno a dos ejes:
1. En trminos fsicos se parte del supuesto de la posibilidad de orientar el
desarrollo urbano de manera coherente y racional, para asegurar la
compatibilizacin entre las diferentes funciones urbanas, objetivo que se
busca a travs de la planificacin urbana o el conjunto de reglas de
urbanismo.
2. En trminos financieros, se busca revertir las consecuencias
redistributivas perversas generadas por el funcionamiento de los
mercados. Este es un objetivo formulado de manera mucho ms explcita
en muchas de las normas en las cuales se inspira la Ley 388 de 1997.
En consecuencia, los objetivos de una poltica del suelo son: la regulacin del mercado, que
trata de controlar los precios; la adquisicin de suelo para las necesidades de uso colectivo;
el control de los usos y las formas del suelo y sus mejoras, con el fin de alcanzar una
distribucin racional y apropiada de ellos.
Segn su naturaleza los instrumentos de la poltica del suelo son:
-
Las atribuciones de que disponen de manera general los municipios para intervenir en el
suelo urbano son:
1. Establecer el derecho sobre el suelo y reglamentar la utilizacin de los
terrenos o someterla a autorizacin.
relacin con el valor de las transacciones o con la calidad de los compradores. Se trata de
un instrumento, que, por ejemplo, en Francia en principio tuvo objetivos exclusivamente
fiscales (se controlaba para obtener un impuesto), pero se fue dotando de objetivos
urbansticos y luego se utiliz, tambin, como un mecanismo de recuperacin de las
plusvalas por parte de la colectividad.
Se trata del derecho de premption, que en el derecho urbanstico espaol se conoce como
el derecho de tanteo y de retracto, que se basa en la obligacin impuesta al propietario de
informar a la administracin pblica su intencin de negociar un terreno en una zona
previamente determinada. En Francia, en una primera etapa, si la administracin municipal
pensaba que el monto de una declaracin estaba manifiestamente subvaluado, tena la
posibilidad de sustituir al comprador y pagar el precio declarado ms un 10%. Para fines de
ordenamiento, la premption empez a ser utilizada a mediados del siglo XX ms que para
controlar las transacciones para realizar progresivamente la adquisicin de terrenos
ubicados en las zonas de urbanizacin prioritaria. Tanto las prmptiones como las
expropiaciones se realizaban al valor que tenan los terrenos antes de comenzar la
respectiva operacin urbanstica. El sistema rpidamente se mostr eficaz para vigilar las
plusvalas que se podan formar en los alrededores de la operacin en curso y para
recuperarlas en provecho de la colectividad que financiaba los trabajos, legitimada por el
criterio de que se trataba de un "enriquecimiento sin causa" para los propietarios que,
simplemente, tenan la buena suerte de tener un terreno bien ubicado.
La premption se utiliz, en primer trmino, para anticipar la adquisicin de terrenos en
zonas que iban a ser desarrolladas en un futuro y su aplicacin se extendi luego a sectores
donde se manifestaban fenmenos especulativos, para frenar el incremento de los precios,
independientemente de todo operacin de ordenamiento. A comienzos de los aos sesenta
la figura se puso al servicio del espacio rural, para controlar los mercados de tierra no
urbanizable y tambin en los llamados "permetros sensibles", o sea, los grandes espacios
naturales sometidos a una fuerte presin turstica.
Esta tcnica es igualmente utilizada en Espaa, a travs de los Planes Generales o mediante
el procedimiento de delimitacin de unidades de ejecucin los ayuntamientos pueden
identificar las reas en las que las transacciones onerosas de terrenos, e incluso de
viviendas, quedan sujetas al ejercicio de los derechos de tanteo y de retracto por parte del
municipio o una entidad pblica, con el fin de garantizar el cumplimiento del programa del
Plan, incrementar el patrimonio municipal del suelo, intervenir en el mercado inmobiliario
y, en general, facilitar el cumplimiento de los objetivos del Plan.
Otra instrumento de gestin del suelo es la figura conocida en Colombia como bancos de
tierras, que se asume como una intervencin sobre los equilibrios del mercado, consistente
en la compra de terrenos por un organismo pblico para anticiparse al mercado, cuando la
coyuntura de precios es baja, para luego mantenerlos en reserva y ponerlos en venta en
pocas de alza, con el fin de hacerlos bajar. Otro mecanismo es el de las herramientas
fiscales, mediante el cual se grava la retencin de terrenos para presionar a los propietarios
a venderlos cuando no los utilizan de acuerdo con las previsiones del Plan.
Por ltimo, de acuerdo con lo que plantean los autores a los que se ha hecho reiterada
referencia, las polticas de intervencin en el mercado del suelo tienen tambin objetivos
espaciales, que se articulan en torno a dos grandes polos de preocupaciones contradictorias:
1.
2.
Cada poltica del suelo se define, en particular, por el tipo de compromisos que se adopten
entre estas dos orientaciones, que en toda sociedad tienen cada una sus defensores o sus
grupos de presin. Al interior mismo de las entidades del Estado, nacionales o locales, estas
dos preocupaciones coexisten y se enfrentan. Corresponde al poder pblico integrar las
determinaciones de una y de otra, expresar las prioridades de los ciudadanos y disear las
lneas de compromiso.
En principio, las polticas de suelo han sido concebidas como estrategias de conquista de
los espacios naturales y de produccin racional de espacios urbanizados bien situados, en
buenas condiciones financieras, tambin de desarrollo de la construccin, de realizacin de
equipamientos y de implantacin de actividades.
Las polticas conservacionistas parten de la visin de un espacio acabado que se trata de
gestionar, de la mejor manera posible, y de preservar para las generaciones futuras. Para
lograr esos objetivos se presentan dos tipos de estrategias: las reglamentarias y las
intervencionistas. Las primeras se dirigen a establecer fuertes barreras jurdicas,
prohibiendo toda transformacin, todo atentado contra los espacios naturales o a los
elementos del patrimonio cuya conservacin se quiere asegurar. La intervencin pblica se
traduce en la adquisicin pblica de los espacios naturales que se han de conservar.
Mientras el problema central que debe resolver una poltica urbanizadora es el de someter
las plusvalas al servicio de los costos de la urbanizacin, la de una poltica
conservacionista es la de cmo hacer prevalecer la funcin ecolgica de la propiedad, para
poder preservar el medio natural de las presiones de la especulacin.
En ltimas, se trata de una opcin de la sociedad y no de una opinin tcnica. Ninguna
poltica del suelo ser nunca ni totalmente expansionista ni totalmente conservacionista,
depende del pas, de las pocas, de las coyunturas, de las representaciones y de los valores
de cada sociedad, cada contexto local.
2. MEDIO NATURAL, PROPIEDAD Y ORDENAMIENTO
Las conclusiones de los dos puntos precedentes dejan planteada la cuestin central de este
artculo, que es la relacin entre derecho de propiedad y derecho de construir, porque no es
posible hablar de procesos de ordenamiento del territorio sin remitirse a los contenidos del
derecho de propiedad. La Ley 388 de 1997 fundamenta el ordenamiento del territorio en
tres principios: el precepto constitucional que indica que la propiedad es una funcin social
a la cual es inherente una funcin ecolgica; la prevalencia del inters general sobre el
particular y la distribucin equitativa de las cargas y de los beneficios.
Los elementos tangibles a los que remite el principio de distribucin de cargas y beneficios
a la escala global de la ciudad, si se piensa en objetivos de solidaridad territorial, son la
provisin de vivienda, efectivamente accesible a las personas o grupos ms pobres, la
preservacin del medio natural y la construccin de infraestructura y equipamientos de
carcter general o la provisin de servicios colectivos. Aqu nos referiremos a la
preservacin del medio natural. Las decisiones de ordenamiento dirigidas a proteger
aquellos terrenos que tienen un valor ecolgico o paisajstico, o a generar espacios verdes
que sirvan de equilibrio a las actividades urbanas, implican una decisin en trminos de la
imposibilidad de construir en ellos que desde el urbanismo aparece como la carga ms
fuerte que se puede imponer a un terreno.
Lo anterior nos remite a preguntas recurrentes para el urbanismo: Socializacin del
derecho de construir? Privatizacin o socializacin de las plusvalas? La organizacin del
territorio debe ser el resultado de la aplicacin del plan o del libre juego de las fuerzas del
mercado?
Cul es la respuesta que se da en los pases a los que se ha hecho referencia en este texto a
estas preguntas? En Francia, donde el derecho de propiedad se considera un derecho
fundamental y donde se conserva aquella frmula de su carcter de derecho inviolable y
sagrado, existe el principio de que, por regla general, las servidumbres o limitaciones
parciales o totales a la posibilidad de construir, derivadas de las reglas de urbanismo no son
objeto de indemnizacin, y slo se reconocen derechos adquiridos cuando existe una
autorizacin particular previa para urbanizar, lotear o construir. En Estados Unidos, como
se indica ms adelante, por efecto de jurisprudencias producidas desde finales del siglo
XIX, fue transformando el principio que asimilaba la zonificacin a una toma de posesin
por parte de los poderes pblicos (taking) hacia la justificacin de las limitaciones o
restricciones derivadas de la reglamentacin urbanstica, sin compensacin.
En Espaa encontramos quizs las reglas ms creativas y avanzadas en ese sentido, se parte
de la premisa que el propietario tiene un derecho sobre un suelo rstico, que por s solo no
es susceptible de otro aprovechamiento que el agrcola, forestal o ganadero y que para tener
acceso al derecho a edificar, debe cumplir con los deberes y las cargas impuestas por las
normas de urbanismo, tales como contribuir a los gastos de urbanizacin y edificar en la
forma y los plazos que el plan precise.
Tal como lo indica Toms-Ramn Fernndez, la afirmacin del urbanismo como funcin
pblica desde la ley del suelo de 1956, condujo a "...la configuracin de un nuevo estatuto
de la propiedad del suelo, que, a partir de ella (la ley del suelo), dej de ser el derecho de
usar y abusar de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas por las
leyes (segn la concepcin romana recogida en el artculo 348 del Cdigo Civil espaol),
para convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la ley urbanstica y los
planes de ordenamiento a los que sta se remite determinan para cada caso concreto y
sujeto en su ejercicio al cumplimiento de los deberes especficos que la ley y los planes
imponen a su titular".
En la base de este tipo de orientaciones de poltica estn las consideraciones ligadas al
hecho de que el propietario del suelo urbano por el solo hecho de serlo, sin aadir actividad
ni soportar riesgo alguno, recibe beneficios importantes consistentes en el incremento del
valor que el suelo experimenta al incorporarse a la ciudad, como consecuencia de las
decisiones que sobre el futuro de sta adopta la comunidad que la habita. Continuando con
Fernndez, "...los aumentos de valor no son ganados realmente por el propietario del suelo,
que nada ha hecho por obtenerlo y que en rigor se debe nica y exclusivamente a la
comunidad, debe volver a sta en estricta justicia".
En las justificaciones para la intervencin en el mercado del suelo se involucra un elemento
crucial, el de la especulacin con la tierra. La palabra especulacin viene del latn
especulum, que quiere decir espejo y "...especular sera algo as como establecer espejismos
o deslumbrar. Su sentido es bsicamente econmico, de manera que la especulacin es la
creacin de espejismos o brillos econmicos, o lo que es lo mismo, elevaciones
desproporcionadas en el valor de los bienes. Especular no es simplemente vender una
mercanca a precio ms elevado del que se compr, comportamiento que puede ser
aceptado sin dificultad como legtimo, sino la utilizacin de mecanismos como la retencin
improductiva o movimientos con los terrenos tendientes a producir incrementos de los
precios, que pueden o estrangular el aporte de un bien necesario o dificultar, cuando no
excluir, la posibilidad de desarrollo de actividades de importancia social o colectiva.
Aunque pensadas para la especulacin financiera, son interesantes y transferibles las
reflexiones de Jean-Louis Vullierme a nuestro tema: la especulacin es orientada por una
suerte de trampa con las reglas del mercado: una manera de intervenir no "en" el mercado,
con el fin de intercambiar bienes o prestaciones tiles, sino "sobre l" con el fin de obtener
beneficio del intercambio de otros, sin contribuir l mismo directamente. [...] El
especulador se apropia, cuando logra hacerlo, del precio de su capacidad superior a
representar las representaciones de los otros agentes, incluidos los otros especuladores y de
anticiparse a los efectos de agregacin, ajustando sus propias representaciones.
este derecho por el Plan de Ordenamiento, el propietario o urbanizador debe asumir todas
las cargas que la ley y el plan imponen para ejercer este derecho.
Las cargas que debe asumir son: las cesiones gratuitas de terrenos para infraestructuras,
equipamiento, espacios verdes y otros usos colectivos, la construccin de ciertas
infraestructuras y la transferencia a la colectividad de parte de las plusvalas (entre el 30 y
el 50%), entendidas como incrementos de los precios de la tierra y como aprovechamientos
o derechos de construir. Se habla de participacin en los incrementos en los precios de la
tierra en los casos de incorporacin de suelo rural a suelo de expansin o su calificacin
como suburbano y de cambio de un uso de suelo a otro ms rentable. Sera participacin en
el aumento de los aprovechamientos cuando se incrementan los ndices de ocupacin o de
construccin o ambos a la vez, toda vez que la frmula del artculo 77 de la ley 388 de
1997 incluye en el clculo el potencial adicional de edificacin, expresado en la cantidad de
metros cuadrados que la nueva norma permite construir en relacin con la anterior.
Es por esta razn que, como se afirma en la introduccin, los instrumentos de gestin del
suelo de la ley 388 de 1997 no pueden ser concebidos ni aplicados de manera aislada, sino
como un sistema. El POT no puede seguir fijando simplemente normas a travs de las
cuales se premia a los que se benefician con las decisiones de urbanizacin y se castiga a
los dems. Por el contrario, el POT y las normas e instrumentos que lo desarrollen deben
imponer claramente las cargas que la Constitucin y la ley prevn para aquellos terrenos
susceptibles de ser urbanizados, de manera que reviertan a la colectividad buena parte de
los beneficios de la urbanizacin y, desde esa perspectiva, no habra razn para que
aquellos terrenos que el Plan define sean preservados de la urbanizacin, tengan derecho a
compensacin o indemnizacin.
Estas consideraciones derivadas de la legislacin urbanstica se deben complementar con
aquellas provenientes de la normativa ambiental, en la que se han producido tambin
importantes transformaciones. A este respecto son ilustrativos los comentarios realizados
con ocasin de la expedicin de la ley de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y
Urbanismo de la Comunidad de Madrid, sobre el suelo no urbanizable:
"La tradicional visin que sobre el suelo no urbanizable ha existido en el derecho
positivo espaol, desde la ley del suelo de 1956 hasta el reciente texto refundido de
1992, no ha pasado de otorgarle un carcter meramente residual y negativo. En
ningn momento alcanzaba un tratamiento intrnseco, en funcin de sus valores
especficos, ya fueran de orden ecolgico o simplemente paisajstico. De este modo
no era posible establecer medidas sustantivas que garantizaran una adecuada
conservacin de aquellos suelos de ndole rural o natural, en abierto contraste con
esta situacin la Constitucin de 1978 consagr el deber de los poderes pblicos de
garantizar la utilizacin racional de los recursos naturales y la preservacin y mejora
del medio ambiente".
En la legislacin colombiana se ha verificado el mismo cambio, y existen toda una serie de
figuras, principios y procedimientos que convierten la proteccin del medio ambiente en
uno de los principales objetivos no slo del estado sino de la sociedad. No obstante, ese
juego de intereses que es la ley ha dejado abiertas ciertas fisuras derivadas de la tensin
que el propietario beneficiado con una decisin del Plan para incorporar su terreno a la
urbanizacin debe revertir una parte importante de los respectivos beneficios al municipio,
tampoco puede ahora premiarse a aquel afectado con una decisin en contrario o quien
debe vender su terreno por efecto de las decisiones del plan : el principio de la distribucin
de cargas y beneficios opera afectando de manera equilibrada los dos tipos de propietarios.
Segundo punto, el de las compensaciones. El principal riesgo es aquel de la presin de
urbanizar para generar derechos de construccin y desarrollo que permitan el pago de las
compensaciones, porque de esta manera se veran sobre todo afectados los terrenos de valor
ecolgico y rurales. Como se ha expresado, un anlisis global de la legislacin colombiana
debera conducir a ratificar el principio de que no proceden indemnizaciones o
compensaciones en relacin con el tratamiento de compensacin, salvo casos particulares
en los que incluso podra llegar a ser ms procedente adquirir ciertos inmuebles en el medio
urbano para asegurar su efectiva conservacin. El otro aspecto es la inconveniencia de la
opcin de compensar al propietario en lugar de estimular el hecho o la actividad de
conservar. En este sentido el decreto 151 incurre en un gran equvoco. La Ley 388 de 1997
contempla un abanico de alternativas para compensar - estimular dira yo - los tratamientos
de conservacin. Proteger el medio natural o el patrimonio arquitectnico no debe implicar
necesariamente apropiacin pblica, en muchos casos son justamente los propietarios
quienes generan ms fcilmente relaciones de defensa y preservacin de sus terrenos o
inmuebles y en ese sentido medidas como las exenciones de impuestos o las reducciones en
tarifas de servicios pblicos u otros incentivos que el pago de una suma de dinero (as sea
representada en derechos de construccin) una sola vez, a un propietario que no solo es
muy oneroso para los municipios, puede tambin generar grandes inequidades, sino que no
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