Opininlegal

ProyectodeLey4917/2015CR

I.

Antecedentes

MedianteProyectodeLeyN4917/2015CRseproponederogarelDecretoLegislativoN1220,que
establece medidas para la lucha contra la tala ilegal. Con fecha 21 de noviembre de 2015 se
presentlainiciativalegalalreadeTrmiteDocumentariodelCongresodelaRepblica.
Enestesentido,laSociedadPeruanadeDerechoAmbiental(SPDA)cumpleconemitiropininlegal
al Proyecto de Ley a fin de contribuir con dichos aportes al proceso de revisin y evaluacin
normativaquerealizaelCongresodelaRepblica.

II.
Baselegal

LabasenormativarevisadayanalizadaparaefectuarloscomentariosyaportesalProyectode
Leyeslasiguiente:

ConstitucinPolticadelPerde1993.
LeyN26821,LeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales
LeyN29763,LeyForestalydeFaunaSilvestre.
DecretoLegislativoN1220,queestablecemedidasparalaluchacontralatalailegal.
DecretoSupremoN0182015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestal
delaLeyN29763.
DecretoSupremoN0182015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestal
delaLeyN29763.
DecretoSupremoN0212015MINAGRI,queapruebaelReglamentoparalaGestinForestaly
deFaunaSilvestreenComunidadesNativasyComunidadesCampesinasdelaLeyN29763.
ResolucinLegislativa26253queratificaelConvenio169delaOITenelPer.
Ley 29785, Ley del derecho a la consulta pervia a los pueblos indgenas u originarios y su
reglamento.
Ley26821,LeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales.

III.
Opinin

Luego de revisar el proyecto de ley materia de anlisis consideramos que ste no debe ser
aprobadoydebeserarchivado.ElsupuestodelProyectodeLeyencuestinesqueelDL1220
habravulneradoelderechodeconsulta.ConsideramosqueelDecretoLegislativo1220esuna
normadealcancegeneralquenovulneradirectamentelosderechoscolectivosdelospueblos
indgenas,menosannegativamente.Persiguemasbienladefinicindemecanismoslegales
paracombatiractosilcitos,loscualessamenazanyponenenriesgolosderechoscolectivos.
Ensuimplementacin,tantoelMinisterioPblico,comolosactoresdelPoderEjecutivoestn

obligados a respetar los derechos y deberes de los pueblos indgenas, quienes tienen en el
marcodelaLey29763ysusreglamentosunmarcojurdicocompletoqueresguardasususos
tradicionalesysuderechoexclusivoaaprovecharsosteniblementesusrecursosforestales.En
todo caso, coincidimos con el Tribunal Constitucional cuando afirma que cualquier eventual
conflictoenaplicacindelDecretoLegislativo1220deberserresueltocasoporcasoytomando
encuentaunaarticulacinentrelosinteresesnacionalesyloscomunales.

3.1.
Observacionesgenerales

3.1.1AlcancesdelDecretoLegislativoN1220

ElDecretoLegislativoN1220,tieneporobjetivoestablecerunrgimendeinterdicciones
contralatalay trficoilegalesde productos maderables,ademsestablece unaserie de
accionesexcepcionalesquepuedeadoptarelMinisterioPblico1medianteparaafrontarla
luchacontralatalaytrficoilegales.

Eneseordendeideas,laimplementacindelasinterdiccionesaqueserefiereelDecreto
legislativoN1220,serndeaplicacinaactividadesilegales,yportantonopuedenafectar
las actividades lcitas y autorizadas que se realizan en el marco de la Ley N 29763, Ley
ForestalydeFaunaSilvestreysusReglamentos(aprobadosporlosDecretosSupremosN
018,019,020,y0212015MINAGRI).

LasaccionesquepuedeadoptarelMinisterioPblicoenelmarcodeunainterdiccin,de
acuerdoalartculo9delcitadodecretoLegislativoson:

Decomiso especial: cuando los productos maderables y los instrumentos del delito2
estn dentro de reas naturales protegidas, reas de conservacin regional zonas
reservadas,zonasdeamortiguamiento,otraszonasdelpatrimonionacionalforestaly
defaunasilvestreydondesedesarrollenlasactividadesdetrficoilegal.Ademspuede
ordenarseeldecomisoespecialenaquelloscasosenquelosproductosmaderablese
instrumentos del delito estn vinculados a las actividades criminales o cuando no
cuentenconladocumentacin,permisoy/oautorizacionesquelosampare.

Artculo5.Delresponsabledelaaccin
ElMinisterioPblicoestitulardelaaccindeinterdiccincontralatalailegalyejercesusfuncionesdeconformidadconlasnormasy
reglamentosquegarantizanlaseguridad,conservacin,seguimiento,controlycadenadecustodiadelosinstrumentosyobjetossobre
losquerecaeeldelito.
Respectodelosobjetossobrelosquerecaeeldelitoyantelaausenciaprobatoriaqueamparesuorigenlegal,elMinisterioPblico
presumequeestosformanpartedelPatrimoniodelaNacinydisponesudevolucinalEstado.(Artculo5delDecretoLegislativoN
1220)

2
Elnumeral4.2delartculo4delDecretoLegislativoN1220sealalosiguiente:
4.2 Instrumentos del delito:Maquinarias, embarcaciones, vehculos, equipos, montacargas, cargadores frontales, retroexcavadoras,
camionestronqueros,volquetes,sierras,motores,generadoresdeenergaelctrica,tractoresforestales,camionescisternaqueprovean
combustible o agua y otros equipos, vehculos, embarcaciones fluviales o maquinaria, independientemente de su potencia, tamao,
volumenocapacidaddecargaocualquierbienoinsumo,utilizadoenlacomisinydesarrollodeldelito.

Destruccin y/o reduccin del valor comercial de los productos maderables o de las
herramientasutilizadasparacometereldelito,enaquelloscasosenquenoseafactible
sutrasladoocuandonoseaviableeldecomisoespecial.

AdemsdeestablecerlostiposdeaccionesquepuedetomarelMinisterioPblico,el
numeral9.3delartculo9,exigequeparaejecutarestasaccionessedebeelaborarel
actafiscalcorrespondienteconteniendo:identificacindelospresuntosresponsables,
tipificacin del delito, identificacin y descripcin de los productos maderablese
instrumentosdeldelito,declaracindelaprdidadetitularidadafavordelEstadode
los instrumentos de delito, ubicacin georeferenciada de la interdiccin,
fundamentacinparalaaplicacindelasaccionesdeinterdiccin(decomisoespecialo
destrucciny/oreduccindelvalorcomercial).

Deotrolado,elartculo7delcitadoDecretoLegislativosealaquepuedenrealizarsedos
tipodeinterdiccin:
Ordinaria:AquelladispuestaporelMinisterioPblico,deoficiooasolicituddeuna
entidadgubernamental.
Extraordinaria: Aquella dispuesta por el Ministerio Pblico que es considerada como
complejayquerequierealtosnivelesdecoordinacin,planeamientoylogstica.

Bajo lo expuesto se advierte que el Decreto Legislativo N 1220, establece una serie de
medidasdecarcterreal(afectanbienes,oproductos,noalaspersonasdemaneradirecta),
que deben ser ejecutadas solamente por el Ministerio Pblico, en los casos en que
compruebe la comisin de alguno de los supuestos regulados en el artculo 9 de la
mencionada norma. Adems, no debe perderse de vista que la implementacin de las
acciones de interdiccin, se enmarcan dentro de los supuesto de la persecucin de los
delitosenmateriaambientalycontralosrecursosnaturales,enestecaso,especficamente
losqueafectenrecursosoproductosmaderables.

Finalmente,debetenerseencuentaquelaimplementacindeunaaccindeinterdiccin
debe estar debidamente fundamentada, de acuerdo a las exigencias que ha previsto el
propioDecretoLegislativo,afindeasegurarelrespetodelosderechosdepropiedaddelas
personasquepudiesensentirseafectadas.

3.1.1Reseasobreelefectodelmarconormativopropuesto

ElproyectodeleyproponederogarelDecretoLegislativo1220ynoproponeningunamedidaque
loreemplaceomodifique.Enesesentido,elefectodeladerogatoriadeestedecretoseraquelas
medidasencontradelatalailegaldemaderaqueafectandeacuerdoadatosdelSERFOR,OSINFOR
yMINAMatodoelterritorionacionalyanosepodranejecutar.Esimportantemencionarquelos
territorios ms afectados por tala ilegal son justamente aquellos en donde no hay derechos
confirmados por el Estado o un ordenamiento efectivo, por lo que stas sera las reas ms
afectadas,endetrimentodelinterspbliconacional.

PrincipalmentequedaraafectadoelaccionardelMinisterioPblicocomoentidadconstitucionala
cargodelaconducciondelainvestigacindelosdelitosvinculadosalosbosques.

3.2.
Observacionesespecficas

El argumento central y nico del proyecto de ley es que el Decreto Legislativo 1220 debe ser
derogadopuesvulneraelderechoalaconsultapreviaconsagradoenelConvenio169delaOITy
losprincipiosrectoresdelaLey29763,vigenteLeyForestalydeFaunaSilvestre.

Alrespecto,acontinuacindesarrollamoslosargumentosporlosqueconsideramosqueelproyecto
deleynodebeseraprobado:

3.2.1. Noesunamedidaqueafectadirectamentelosderechoscolectivosdepueblos
indgenas.

De conformidad con la Ley de Consulta Previa y su reglamento la medida que debe ser
consultadadebecumplirconelrequisitodeafectardirectamentealosderechoscolectivosde
lospueblosindgenas.ConsideramosqueelDecretoLegislativo1220noafectadirectamentelos
derechoscolectivosdelospueblosindgenasporlasrazonesquepasamosaexplicar:

No afecta derechos directamente en la medida que se trata de una norma general que
imponeunaseriedeobligacionesquesonigualesparatodoslosperuanos.Nodiscrimina
respectodeningnactor,sinoqueseestablecedeformageneral,comohemosexplicado
enelacpiteanterior:
o Medidasparalaintervencindeunaentidadconstitucional,elMinisterioPblico,
paraperseguirdelitosqueyaexistenenelCdigoPenal3.
o Medidasparaperseguirconductasoactividadesilcitasqueson tipificadascomo
ilegales.
o Medidasentornoalosinstrumentosqueseutilizanparacometerdichosdelitos.
o Establece medidas para fortalecer la lucha contra la tala ilegal en sede
administrativa.

Losderechoscolectivosdelospueblosindgenasconrelacinalosbosquesylosrecursos
maderablesenespecficoseencuentranplenamentesalvaguardadosporlaLeyForestaly
de Fauna Silvestre, Ley 29763 y sus reglamentos. Cualquier accin de interdiccin del
Ministerio Pblico o cualquier otra entidad debe observar el cumplimiento de dichas
normas y respetar los usos tradicionales4. El objeto del DL 1220 es perseguir conductas

Principalmentelosdelitosestablecidosenlosartculos308,308C,309,310,310A,310By310C.
Deconformidadconelnumeral5.48delartculo5GlosariodetrminosdelReglamentoparalaGestin
ForestalydeFaunaSilvestreenComunidadesNativasyCampesinasaprobadomedianteDecretoSupremo
0212015MINAGRIelconceptodeusostradicionalessurgedelarelacinquetienenlospueblosindgenas
conlastierras,bosques,aguayotrosrecursosnaturales.Costumbreconservadaenunpueblopor
4

especficas diferentes a los usos tradicionales y no est dirigido a personas y menos a

comunidades (quienes resguardan los usos tradicionales procedentes de conocimiento
colectivos)sinoaconductasilcitasylosmediosparacometerlos.

Elobjetodelanormaesejecutaraccionesdeinterdiccincontralatalailegalyeltrfico
ilegaldeproductosforestalesmaderables(madera),entodoelterritorionacional.Elsujeto
activodelosactosdetalailegalescualquierciudadanoquerealicedichaactividadenel
territorio nacional, la norma no incide en la esfera jurdica o derechos colectivos de los
pueblos indgenas para poder aprovechar sus recursos de forma consuetudinaria (de
acuerdoasuscostumbres)locualestprotegidoporlaConstitucin,laLeyOrgnicapara
elAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales,laLeydeComunidadesNativasy
laLeyForestalydeFaunaSilvestre,Ley29763.Lanormaafectaraderechosindividualesde
quienescometandelitostipificadosenelCdigoPenal.

EnelcasodelascompetenciasqueseleotorganalMinisterioPblicoparaactuar,nohay
ningunareferenciaenlanormaparaqueactehaciaunactorespecficoofacultadparaque
norespetedeformairrestrictalosderechosfundamentalesquedeterminalaLey29763y
sus reglamentos. En ese sentido, no se puede decir que la norma per se afectara
directamentelosderechoscolectivosdelospueblosindgenas.

Amayorabundamiento,elmbitodeaplicacindelanorma(Artculo3delDL1220)se
refierea:reasnaturalesprotegidas,zonasdeamortiguamiento,zonasreservadas,etctera
enlasquesedesarrollenactividadesquenocuentenconpermiso,licencia,autorizacino
concesinostasnoseencuentrenvigentes,deacuerdoalalegislacinsiendoqueparael
casodepueblosindgenas

Lasnormaspenalessobretalailegalincidenenindividuosysusderechos,esdecir,lostipos
penalessonaplicablesacircunstanciasdehechoendondeelactoresunindividuo(ouna
personajurdica)quecometeundelito.Enesesentido,unanormageneralqueestablece
de forma general para todo el Per una regulacin sobre una conducta ilcita no puede
afectardirectamentederechoscolectivosousostradicionales.Estetipodecuestiones,en
todocaso,debenabsolverseenloscasosenconcretoanteelMinisterioPblico.

3.2.2. No es una medida que afecta directa y negativamente los derechos colectivos de los
pueblosindgenas

ElsiguientepuntoaanalizaressielDecretoLegislativo1220afectaononegativamentea
lospueblosindgenas.Esdecir,siseactivaelderechoenraznaqueexisteunainminente
afectacin a sus derechos colectivos que debe ser observada por la entidad a cargo de
implementarlamedida(enestecasoelPoderEjecutivo).

transmisindepadresahijos.Serefiereaprcticas,rutinasymecanismoslocalesdeusoforestalydefauna
silvestrebasadasenconocimientoscolectivos.

Al respecto el Tribunal Constitucional en el fallo que declaro infundada la demanda de

inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 29338, Ley de Recursos Hdricos indic
respectodelaafectacinque:
Enabstractoesimposiblereduciraunafrmulaclarayprecisacundounamedida
afectadirectamentelosderechoscolectivosdelospueblosindgenas.Anas,noesdifcil
entender que en ella se encuentran comprendidas cualesquiera medidas estatales
(administrativas o legislativas) cuyo efecto sea el menoscabar, perjudicar, influir
desfavorablementeoprovocaralteracindirectaenlosderechoseinteresescolectivosde
lospueblosindgenas.

Poresosargumentos,laLeydeRecursosHdricosnofuedeclaradainconstitucionalporque
noseencontr,porunlado,laafectacindirectaalosderechoscolectivosyensegundo
lugarnoseencontrunaafectacinqueperjudicial.Eltribunalconstatque:
LaLey29338(LeydeRecursosHdricos)noesunanormaquetengaalospueblos
indgenas como nicos destinatarios. Tampoco una que se regule directamente
aspectoquetienenqueverconsusderechoscolectivos.Dentrodelatipologade
medidasdecortelegislativo()elTribunalconsideraquelaLey29338perteneceal
grupo de normas de alcance general que slo indirectamente podran implicar
afectacinalospueblosindgenas.(Argumento28,SentenciadelTCsobreLeyde
RecursosHdricos).

En el mismo sentido, consideramos que es aplicable el argumento al caso del Decreto

Legislativo 1220 en la medida que ste busca salvaguardar el derecho de los pueblos
indgenasparaaprovecharsusrecursosdelaformacomoelloselijan.Lanormavaencontra
deconductasyactosilcitosyelroldelEstadoparaenfrentarlos.

Sobreelargumentodegenerarconflictividad,debemosrecordarlosmltiplesinformesde
entidadespblicasqueledanseguimientoalproblemadelatalailegal,comolaDefensora
del Pueblo, el OSINFOR, entre otros organismos pblicos y de la sociedad civil que han
venidodenunciandoconstantementelaagresinimpuneapueblosindgenasporconductas
delictivasdeactoresquetratadeperseguirelDecretoLegislativo1220.

Entonces,esimportantedarcuentaquelaafectacinnegativaalospueblosindgenasyla
violenciaencontradeellosporpartedemadererosilegaleseslasituacinactualprobada
enmltiplesinformesycomunicaciones,ymasbieneldecretolegislativoestbuscando
que la entidad constitucional a cargo de velar por la legalidad (y los derechos
fundamentales) de los pueblos indgenas haga su trabajo para restaurar la legalidad y
defiendaelinterspblicotuteladoporelderecho(Artculo159delaConstitucinPoltica
del Per). Esta medida es de carcter general y con eficacia para todos los peruanos, es
decir,constituyeunmandatoque(nuevamente)nohacediferenciaporelactorquecomete
el ilcito, pero si debe (como no podra ser de otra forma) respetar los derechos
consuetudinariosconsagradosenlaLeyafavordelospueblosindgenas.

El Ministerio Pblico es el encargado constitucionalmente de iniciar y conducir la

investigacindelosdelitos(enestecasoasociadosatalailegal)yejercitarlaaccinpenal
de oficio o a peticin de parte. Esta rgano constitucional est obligado a obedecer los
principiosdepresuncindeinocenciaydebidoprocesoalmomentodeejercersusacciones.
Por tanto, presumir que existe una afectacin negativa a los derechos colectivo de los
pueblos indgenas al darle atribucin a un rgano constitucional para que acte no es
congruenteconlaConstitucinylasatribucionesdelMinisterioPblicoenlamedidaque
sterganoestaobligadoaperseguirtodoslosactosdelictivoscometidosenelterritorio
nacional,sinvulnerarlosderechosdelaspersonasacusadas.
Mximeconsiderandoquealospueblosindgenaslesasisteelderechoautilizarsinningn
ttulo habilitante los recursos forestales y de fauna silvestre de acuerdo a sus usos
tradicionales(usodomstico,autoconsumoysubsistencia),ysiaslohacennopuedenser
acusados penalmente. A su vez, tienen el derecho exclusivo a solicitar permisos de
aprovechamiento (para el caso de querer hacer uso comercial o a mayor escala) y
aprovechar legalmente los recursos dentro de sus tierras tituladas, posesionadas o en
cesinenuso(Artculo66LFFS,yReglamentodeGestinForestalenComunidadesNativas
yCampesinas).

Es importante tomar en cuenta otros casos en donde se han invocado este tipo de
argumentosentornoalaconsultaalospueblosindgenasdenormasgenerales,comofue
lademandadeinconstitucionalidadencontradelDecretoLegislativo1079queestableca
medidasquegarantizanelpatrimoniodelasreasnaturalesprotegidas(Exp.00232009
PI/TC).Enesecaso,seargumentqueeldecretodebaserconsideradoinconstitucionalpor
nohabersidoconsultadoyquepodaafectarderechoscolectivosdepueblosindgenasque
realizaranactividadesdentrodelasreasprotegidas.AligualqueenelcasodelDecreto
Legislativo1220,lanormamencionadaesdecarctergeneralynoincideenactoressinoen
conductas ilcitas o antijurdicas cometidas dentro de reas naturales protegidas. El
argumentodelTribunalparadesestimarlademandaymantenerfirmeelDL1079fueque:

Cualquier eventual confilcto que surja entre las comunidades y las polticas de
Estadodeberserresueltoatravsdelasreglasdelaponderacinafindearticular
los legtimos derechos comunales con los intereses nacionales en cada caso en
concreto, ms an cuando la titularidad de los recursos naturales corresponde al
Estado.(Argumento9,SentenciadelTCenExpediente00232009PI/TC)

Conclusionesysugerenciasfinales

IV.

Porlasconsideracionessealadascreemosqueelproyectodeleyqueproponeladerogatoria
delDecretoLegislativo1220nodebeseraprobadoydebeserenviadoalarchivo.

ElDecretoLegislativo1220esunanormageneralquenorequieredepasarporunprocesode
consultapreviaenlamedidaquesetratadeunanormadealcancegeneralquenovulnera
directamentelosderechoscolectivosdelospueblosindgenas.Persiguemasbienladefinicin
demecanismoslegalesparacombatiractosilcitos,loscualessamenazanyponenenriesgo
losderechoscolectivos.

Ensuimplementacin,tantoelMinisterioPblico,comolosactoresdelPoderEjecutivoestn
obligados a respetar los derechos y deberes de los pueblos indgenas, quienes tienen en el
marcodelaLey29763ysusreglamentosunmarcojurdicocompletoqueresguardasususos
tradicionalesysuderechoexclusivoaaprovecharsosteniblementesusrecursosforestales.En
todocaso,coincidimosconelTribunalConstitucionalcuandoafirmaquecualquiereventual
conflicto en aplicacin del Decreto Legislativo 1220 deber ser resuelto caso por caso y
tomandoencuentaunaarticulacinentrelosinteresesnacionalesyloscomunales.

Finalmente,creemosqueelCongresodelaRepblicaylosproponentesdelanormapueden
contribuirconelseguimientoalaimplementacindelaLeyForestalydeFaunaSilvestre,ysus
reglamentos,enlorelacionadoconlospueblosindgenas,porejemplocon:

Acompaar y exigir la culminacin del ordenamiento, zonificacin forestal,

titulacin y entrega de ttulos habilitantes a los pueblos indgenas que vienen
requierindolos.
ExigirlacreacindelasUnidadesTcnicasdeManejoForestalComunitario,conun
presupuestoadecuadoyenlasprincipalesregionesendondelospueblosindgenas
realizanactividadesforestales.
Promoverunapoltica de fiscalizacin alasactividadesilcitasqueserealizanen
afectacin de los bosques, los ciudadanos que viven de ellos y proscribir la
impunidadantelatalailegalyquieneslapromuevenofinancian.

Porloexpuestoanteriormente,recomendamosqueelProyectodeLeybajoanlisisseaenviadoa
archivodefinitivo.

SociedadPeruanadeDerechoAmbientalSPDA