Roberto Dias
Professor de Direito Constitucional (Graduao e Ps-Graduao) da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo/PUC-SP Coordenador Acadmico do Curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Direito
Constitucional na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo/PUC-SP (COGEAE) Doutor e mestre
em Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo/PUC-SP Professor do
Curso de Direito Constitucional da Sociedade Brasileira de Direito Pblico/sbdp Advogado.
1. INTRODUO
Embora a mdia nacional de rendimento domiciliar per capita fosse de R$ 668 em 2010, 25% da
populao recebiam at R$ 188 e metade dos brasileiros recebia at R$ 375, menos do que o salrio
mnimo naquele ano (R$ 510). Os dados so do Censo Demogrfico de 2010 e podem ser obtidos a
partir
da
pgina
do
Instituto
Brasileiro
de
Geografia
e
Estatstica
IBGE:
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=2019&id_pagina=1.
Acesso no dia 24 de fevereiro de 2013. Os dados apontam, tambm, relevantes diferenas de renda entre
homens e mulheres. No campo da educao, por exemplo, apesar da reduo na taxa de analfabetismo,
h grandes diferenas entre as regies do pas e entre negros e brancos. O IDH
2 Cf. o resumo do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2013 A Ascenso do Sul: Progresso Humano
num Mundo Diversificado: http://www.pnud.org.br/arquivos/rdh-2013-resumo.pdf. Consulta feita no dia 26
de maro de 2013.
3 V. notcia publicada no site do Pnud Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
http://www.pnud.org.br/Noticia.aspx?id=3705. Acesso feito no dia 26 de maro de 2013.
1
relao sade, o art. 196 estabelece que ela direito de todos e dever do
estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo
do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Para tanto, a
Constituio buscou integrar as aes e servios de sade a uma rede
regionalizada e hierarquizada, constituindo um Sistema nico que [298] tem,
como uma de suas diretrizes, o atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais (art. 198).
A
referida
constitucionais
realidade
normativas
ftica,
e
ao
associada
problema
a
da
generosas
eficcia
das
previses
normas
constitucionais sobre os direitos sociais parece ser uma das chaves para
explicar o que os juristas e o Poder Judicirio, no Brasil, passaram a dizer
sobre a sade pblica, especialmente a partir da segunda metade do sculo
XX.4
E isso que pretendo explorar nesse artigo.
Minha inteno, aqui, analisar esse fenmeno limitado no tempo e no espao, ou seja, a partir da
dcada de 1960 no Brasil.
5 Norberto Bobbio, O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. 4 ed. Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1986, p. 36.
Idem, ibidem.
Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais. 8 ed. So Paulo: Malheiros, 2012. O
livro fruto da tese de concurso para o provimento do cargo de Professor Titular da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo, realizado em 1969. A sucinta anlise que fao a seguir tambm foi
abordada por mim em outro trabalho: Roberto Dias, Manual de direito constitucional. Baureri: Manole,
2007, p. 78 a 87.
8 Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 73. O autor lembra que, o prprio
Ruy Barbosa, que difundiu tal doutrina entre ns, j ressaltava que a Constituio no contempla
clusulas sem fora imperativa, que se revelariam como meros conselhos, avisos ou lies (p. 75).
9 Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 75-76.
10 Jos Afonso da Silva baseia-se, em grande parte, na doutrina italiana, com destaque para a produo
de Vezio Crisafulli (Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 76).
7
de
princpios
institutivos
ou
declaratrias
de
princpios
programticos.
[300] As normas de eficcia plena seriam aquelas que, desde a entrada
em vigor da Constituio, produzem ou tm possibilidade de produzir todos os
efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situaes,
que o legislador constituinte, direta e normativamente, quis regular.11 Ou seja,
so aquelas que possuem todos os elementos para, desde logo, produzir todos
os efeitos pretendidos pelo constituinte. J as normas de eficcia contida
seriam caracterizadas por tambm ter condies de produzir todos os seus
efeitos desde logo como as de eficcia plena , mas possibilitariam a
restrio de sua incidncia por parte da competncia discricionria do Poder
Pblico, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais
nelas enunciados.12 Por fim, as normas de eficcia limitada seriam aquelas
dependentes da edio de normas futuras, pelo legislador ordinrio, para que,
integrando-lhes a eficcia, lhes conferissem aplicabilidade integral.
Elas teriam eficcia jurdica imediata, direta e vinculante somente nos
seguintes termos: estabelecem um dever para o legislador ordinrio;
condicionam a legislao futura, sob pena de inconstitucionalidade; informam a
concepo de Estado e da sociedade e inspiram sua ordenao jurdica;
constituem sentido teleolgico para a interpretao, integrao e aplicao das
normas jurdicas; condicionam a atividade discricionria da administrao e do
Judicirio; e criam situaes jurdicas subjetivas de vantagem ou desvantagem.
13
15
Norberto Bobbio, A era dos direitos, Rio de Janeiro: Campus, 1992, p. 78.
Celso Antonio Bandeira de Mello, Eficcia das normas constitucionais sobre justia social. Revista de
Direito Pblico, v. 57-58, jan./jun. 1981, p. 254.
16
opera seus efeitos quando editada a lei ordinria que a implemente implica, em
ltima instncia, a transferncia de funo constituinte ao Poder Legislativo, eis
que a omisso deste retiraria de vigncia, at a sua ao, o preceito
constitucional. Finalmente, a mora do legislador pode ser declarada
inconstitucional pelo Poder Judicirio, devendo ajustar a soluo do caso sub
judice ao preceito constitucional no implemen-[302]tado pelo legislador, sem
prejuzo
de
que
Legislativo,
no
futuro,
exera
suas
atribuies
constitucionais.17
O mesmo autor aponta, ainda, para o fato de que a criao de normas
programticas, mais do que erigir um obstculo funcionalidade do direito,
desfaz o poder de reivindicao das foras sociais, pois, se parte do que foi
reivindicado encontra-se contemplada na Constituio, a acomodao do povo
se d naturalmente, alentado e entorpecido pela perspectiva de que esses
mesmos direitos um dia venham a ser realizados, sem ter em conta a
inocuidade da previso desses direitos sem garantias.18
Mas, buscando romper com o ciclo das previses de direitos sem
garantias, a Constituio de 1988 criou vrios mecanismos para suprir as
omisses inconstitucionais, passando pela criao do mandado de injuno, da
ao direta de inconstitucionalidade por omisso e da iniciativa popular de lei,
alm de estabelecer que os direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata (art. 5, 1).19
Contudo, a insuficincia das polticas pblicas implantadas pelo governo
brasileiro ao longo da histria e a generosidade da Constituio de 1988 no
campo dos direitos sociais geraram a simples transposio de uma
racionalidade da tradio liberal, baseada quase que exclusivamente em
relaes bilaterais normalmente entre um credor e um devedor para a
17
Eros Roberto Grau, Direito, conceitos e normas jurdicas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p.
127.
18 Idem, p. 125. Essa viso exposta pelo autor, apesar de correta, mostra-se reducionista, pois,
pacificando-se o povo pela seletividade das demandas, o no-cumprimento das disposies que as
contemplaram e o surgimento de novas demandas podem gerar mudanas, uma vez que o futuro no
garantido pela Constituio.
19 Apesar de ser um pargrafo do art. 5 o que poderia levar a crer que s teriam aplicabilidade
imediata os direitos individuais e coletivos , tal previso se refere aos direitos fundamentais como um
todo. Ver, nesse sentido, por todos, Ingo Wolfgang Sarlet, A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria
geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 11 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2012, p. 261 e seguintes.
Virglio Afonso da Silva, O Judicirio e as polticas pblicas: entre transformao social e obstculo
realizao dos direitos sociais. Direitos sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 588.
20
21
Ana Paula de Barcellos, A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da
pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 274.
22 STJ, 2 Turma, REsp 1.068.731/RS, Relator Ministro Herman Benjamin, j. 17.2.2011.
10
mnimo existencial por mais impreciso que seja este conceito autoriza a
interveno do Poder Judicirio at mesmo para determinar a incluso de certa
poltica pblica nos planos oramentrios do ente poltico:
1. No podem os direitos sociais ficar condicionados boa vontade
do Administrador, sendo de fundamental importncia que o
Judicirio atue como rgo controlador da atividade administrativa.
Seria uma distoro pensar que o princpio da separao dos
poderes, originalmente concebido com o escopo de garantia dos
direitos fundamentais, pudesse ser utilizado justamente como bice
realizao dos direitos sociais, igualmente fundamentais.
[305] 2. Tratando-se de direito fundamental, incluso no conceito de
mnimo existencial, inexistir empecilho jurdico para que o Judicirio
estabelea a incluso de determinada poltica pblica nos planos
oramentrios do ente poltico, mormente quando no houver
comprovao objetiva da incapacidade econmico-financeira da
pessoa estatal.23
Em outras decises, o Superior Tribunal de Justia, para garantir o
fornecimento de remdios pelo Poder Pblico, tem admitido at mesmo o
bloqueio de verbas pblicas, sob o argumento de que a omisso do Estado
viola a Constituio ao gerar risco vida e sade. Alm disso, a deciso que
determina o fornecimento de medicamento no est sujeita ao mrito
administrativo, ou seja, convenincia e oportunidade de execuo de gastos
pblicos.24 E diante do conflito entre o direito fundamento sade e o regime
de impenhorabilidade dos bens pblicos, prevalece o primeiro sobre o
segundo. Sendo urgente e impostergvel a aquisio do medicamento, sob
pena de grave comprometimento da sade do demandante, no se pode ter
por ilegtima, ante a omisso do agente estatal responsvel, a determinao do
bloqueio de verbas pblicas como meio de efetivao do direito prevalente.25
Se, realmente, no se pode admitir que uma norma constitucional se
converta em promessa jurdica inconsequente, ser que possvel aceitar que
os direitos sociais sejam tratados como os direitos individuais, permitindo,
23
11
Virglio Afonso da Silva, O Judicirio e as polticas pblicas: entre transformao social e obstculo
realizao dos direitos sociais, p. 588.
27 Essa dificuldade mencionada, por exemplo, por Norberto Bobbio. A era dos direitos, p. 72. O autor diz
que a proteo dos direitos sociais requer uma interveno ativa do Estado, que no requerida pela
proteo dos direitos de liberdade, produzindo aquela organizao dos servios pblicos de onde nasceu
at mesmo uma nova forma de Estado, o Estado social. Enquanto os direitos de liberdade nascem contra
o superpoder do Estado e, portanto, com o objetivo de limitar o poder , os direitos sociais exigem,
para sua realizao prtica, ou seja, para a passagem da declarao puramente verbal sua proteo
efetiva, precisamente o contrrio, isso , a ampliao dos poderes do Estado.
28 Victor Abramovich e Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid: Trotta,
2002, p. 21.
26
12
29
Em sentido anlogo, ver Victor Abramovich e Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos
exigibles, p. 23.
30 Essa a afirmao de Victor Abramovich e Christian Courtis, Los derechos sociales como derechos
exigibles, p. 24-25.
31 Virglio Afonso da Silva, O Judicirio e as polticas pblicas: entre transformao social e obstculo
realizao dos direitos sociais, p. 592.
32 Idem, p. 593.
13
levanta
hiptese
de
que
em
controle
abstrato
de
33
V., por exemplo, as recentes decises do Superior Tribunal de Justia mencionadas no item 2, acima.
Sobre os direitos fundamentais, oramento e reserva do possvel, conferir Ingo Wolfgang Sarlet e
Luciano Benetti Timm (Orgs.). Direitos fundamentais, oramento e reserva do possvel. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2008.
35 Daniel Wei Liang Wang, Escassez de recursos, custos dos direitos e reserva do possvel na
jurisprudncia do STF. Revista Direito GV, So Paulo, 4 (2), jul.-dez. 2008, p. 563. O autor no analisa
apenas as decises sobre direito sade, mas tambm sobre direito educao e de interveno federal
pelo no pagamento de precatrios. Em sua concluso, ele afirma que o estudo da jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal mostrou que a escassez de recursos, os custos dos direitos e a reserva do
possvel recebem um tratamento muito semelhante quando se trata de direito educao e sade,
porm de forma muito diferente se comparados s decises relacionadas a pedidos de interveno
federal por no pagamento de precatrios.
36 Daniel Wei Liang Wang, Escassez de recursos, custos dos direitos e reserva do possvel na
jurisprudncia do STF, p. 564.
37 Idem, ibidem.
34
14
38
O tamanho da dvida gerada por precatrios e as graves implicaes polticas de uma interveno
federal tambm so hipteses levantadas por Daniel Wei Liang Wang para explicar mas no para
justificar a diferena de tratamento para a questo da reserva do possvel, dos custos dos direitos e da
escassez de recursos para os casos envolvendo direitos sociais (educao e sade) e para os casos em
que se pede interveno federal por no pagamento de precatrios (Escassez de recursos, custos dos
direitos e reserva do possvel na jurisprudncia do STF, p. 564).
39 Virglio Afonso da Silva e Fernanda Vargas Terrazas. Claiming the Right to Health in Brazilian Courts:
The Exclusion of the Already Excluded? Law & Social Inquiry, v. 36, p. 825-853, 2011.
15
16
43
No pretendo, aqui, analisar criticamente os parmetros para a justiciabilidade dos direitos sociais, em
especial do direito sade, apresentados pelos autores que menciono, mas apenas expor uma tendncia
que, a meu ver, procura trazer o pndulo da judicializao de tais direitos mais para o centro, ou seja,
para uma posio mais prxima da vertical, respondendo, assim, pergunta do ttulo deste artigo.
44 Luis Roberto Barroso. Da falta de efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento
gratuito de medicamentos e parmetros para a atuao judicial. Direitos sociais: fundamentos,
judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 902-903.
45 Idem, p. 902.
46 Idem, p. 903.
47 Idem, ibidem.
48 Cludio Pereira de Souza Neto. A justiciabilidade dos direitos sociais: crticas e parmetros. Direitos
sociais: fundamentos, judicializao e direitos sociais em espcie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p.
515-551, especialmente p. 535-546.
17
O autor menciona outros parmetros materiais, que no so destacados aqui, como, por exemplo, o
dever de considerar o sistema de direitos sociais em sua unidade. Para anlise de todos os parmetros,
conferir Cludio Pereira de Souza Neto. A justiciabilidade dos direitos sociais: crticas e parmetros, p.
535 e seguintes.
50 Cludio Pereira de Souza Neto. A justiciabilidade dos direitos sociais: crticas e parmetros, p. 535 e
seguintes.
51 Idem, p. 545.
52 Idem, p. 546. Sobre o dilogo institucional e a interao deliberativa entre os Poderes como uma
possibilidade de produzir boas respostas sobre os direitos fundamentais, ver Conrado Hbner Mendes.
Direitos fundamentais, separao de poderes e deliberao. So Paulo: Saraiva, 2011.
18
efetividade aos direitos sociais. Trata-se, a meu ver, de uma evidente busca
pelo retorno do pndulo a uma posio mais central, evitando os extremos: de
um lado a ineficcia dos direitos sociais e, de outro, a garantia deles pela
atuao do Judicirio, como se fossem direitos individuais.
4. CONSIDERAES FINAIS
5. BIBLIOGRAFIA
19
20
WANG, Daniel Wei Liang. Escassez de recursos, custos dos direitos e reserva
do possvel na jurisprudncia do STF. Revista Direito GV, So Paulo, 4
(2), jul.-dez. 2008, p. 539-568.