Introduccin

Con la llegada del nuevo milenio, nuestra regin de Amrica Latina contina
enfrentando grandes retos de desarrollo y deterioro del medio ambiente. No
obstante el largo camino an por recorrer, se ha logrado avances significativos en
varios frentes. A partir de la Conferencia de Ro de 1992, la comunidad
internacional y los pases de la regin orientaron sus metas y objetivos hacia un
desarrollo basado en criterios de sustentabilidad ambiental, y los gobiernos han
dedicado recursos financieros, tcnicos y econmicos a la creacin de instituciones,
legislacin e instrumentos que promueven la conservacin de recursos naturales y
la calidad ambiental. La sociedad civil tambin ha logrado internalizar la agenda
ambiental dentro de sus objetivos de desarrollo a travs de inversiones pblicas y
privadas que son ambientalmente sanas. Con la Cumbre de Johannesburgo sobre
Desarrollo Sustentable, los compromisos a nivel mundial y por parte de pases
individuales han sido refrendados, estableciendo nuevos hitos y horizontes que
comprometen a gobernantes, a la sociedad civil y a la comunidad internacional a
seguir realizando esfuerzos para cumplir con las metas de crecimiento econmico,
bienestar social y calidad ambiental para las presentes y futuras generaciones.
Cunto hemos avanzado en materia de desarrollo y sustentabilidad ambiental en
la regin?

Qu lecciones hemos aprendido en cuanto a la efectividad de las

instituciones ambientales y las responsabilidades asumidas por los distintos actores

de la sociedad?

Qu perspectivas ofrecen los distintos instrumentos utilizados

para el logro de objetivos de conservacin y control de la calidad del medio

ambiente? Estas son algunas de las preguntas que este volumen dilucida y
responde. Los autores aportan un anlisis valioso de la gestin ambiental en
Amrica Latina y el Caribe, utilizando amplias fuentes de informacin de la regin
en su conjunto as como de algunos pases que han sido seleccionados por
representar experiencias de relevancia para su estudio. La visin histrica que
presentan los autores, con reflexiones sobre las prcticas actuales de gestin
ambiental, los esquemas adoptados por los gobiernos y los cambios inducidos
durante su evolucin, han de enriquecer el campo de estudios sobre gestin
ambiental en la regin.

La gestin ambiental: factores crticos

Entendemos como gestin ambiental al conjunto de acciones emprendidas por la
sociedad, o parte de ella, con el fin de proteger el medio ambiente. Sus propsitos
estn dirigidos a modificar una situacin actual a otra deseada, de conformidad a la
percepcin que sobre ella tengan los actores involucrados. La gestin ambiental no
solamente est referida al gobierno, sino que crecientemente depende de fuerzas
sociales de muy diversa naturaleza, tal como lo evidencian diversos estudios sobre
Latinoamrica y el Caribe. En su concepcin ms amplia, la gestin ambiental es un
proceso permanente y de aproximaciones sucesivas en el cual diversos actores
pblicos y privados y de la sociedad civil desarrollan un conjunto de esfuerzos
especficos con el propsito de preservar, restaurar, conservar y utilizar de manera
sustentable el medio ambiente.
El marco de anlisis utilizado en este trabajo sobre la gestin ambiental en Amrica
Latina ofrece una perspectiva amplia, reconociendo la diversa gama de dimensiones
y factores que intervienen en este proceso. Se parte de un anlisis a nivel de pas,
para despus penetrar en problemticas relevantes de gestin a nivel
Sub nacional y sectoriales. Se ofrece tambin una visin basada en el contexto ms
amplio de las relaciones internacionales, especialmente en el marco de la creciente
globalizacin, reconociendo la importancia de las relaciones y programas de
cooperacin internacional como impulsores de procesos de gestin ambiental en los
pases.
Se visualiza tambin que las naciones del continente presentan una gran
heterogeneidad, y que las formas que toma la gestin ambiental varan de acuerdo
a elementos tales como: las caractersticas especficas de los sistemas de gobierno
y vida poltica, patrones de desarrollo, polticas econmicas, rasgos culturales,
oportunidades y limitaciones en los recursos naturales y problemtica social. Es
importante recalcar que esto vara significativamente hacia dentro de cada uno de
los pases. En este contexto, se identifican y contrastan las principales tendencias
de la gestin en los pases de la regin como va para contribuir al aprendizaje
colectivo, una estrategia que, como lo evidencian otros estudios, se encuentra en el
corazn mismo del intento de fortalecer la capacidad de las sociedades para la
proteccin ambiental.
La gestin ambiental parte de la necesidad de la sociedad de conservar y mejorar la
oferta y calidad ambiental, es decir, de los recursos que sirven para satisfacer las
necesidades de los seres humanos, y que son fundamentales como soporte de la
vida en la tierra. Ello conlleva el reto de detener y reversar el deterioro del medio
ambiente con el fin de preservar y mejorar su calidad para las futuras generaciones.
A partir de condicionantes ambientales y de tipo socioeconmico y poltico, y con
base en la informacin disponible y las seales del entorno, los distintos actores
pblicos privados y de la sociedad civil ponen en marcha polticas, planes,
programas y proyectos para el cumplimiento de los objetivos planteados. En este
proceso, los actores se desenvuelven en un determinado marco legal, y movilizan
los recursos econmicos, tcnicos y humanos para la aplicacin de diversos
instrumentos.

Los actores, la institucionalidad, las polticas y la

participacin en la gestin ambiental

Los actores de la gestin ambiental son aquellos grupos de la sociedad que

identifican la problemtica del medio ambiente, y que formulan e implementan
polticas dirigidas a su proteccin. Se consideran actores claves de la gestin
ambiental a: las organizaciones gubernamentales, los grupos organizados de la
sociedad civil, los medios de comunicacin masiva, y las empresas del sector
privado que se han organizado explcitamente en pro de la proteccin ambiental.
En los pases en desarrollo, la gestin pblica ambiental se ha originado ms como
una iniciativa de carcter gubernamental, que como una respuesta a las demandas
de la ciudadana, hecho que contrasta con el caso de los pases desarrollados en
donde las demandas ciudadanas por la proteccin del medio ambiente estn en el
origen de buena parte de la accin del Estado. Esta es una situacin que se explica
principalmente por la baja prioridad que an tiene el tema ambiental dentro de
amplios sectores de la poblacin, los que se interesan ms por la satisfaccin de
sus necesidades bsicas de alimentacin, vivienda y servicios bsicos.
La gestin ambiental estatal en los pases de la regin parte por la constitucin de
un marco jurdico y de instituciones pblicas cuya responsabilidad ha sido disear e
implementar planes y programas ambientales. Este fundamento legal e institucional
formaliza la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la
consagracin constitucional, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin
de funciones ambientales a diversas agencias pblicas, la creacin de
procedimientos ambientales en sectores pblicos, la adhesin a tratados
multilaterales, y la creacin de sistemas de gestin ambiental a cargo de
autoridades con responsabilidades ambientales explcitas.
En la actualidad est plenamente justificada la prioridad de descentralizar la gestin
ambiental a regiones, provincias y municipios para fines ambientales.
La institucionalidad ambiental en la regin conduce a la creacin y adopcin de
polticas ambientales, con expresiones a nivel nacional, regional y local, y con
coberturas y alcances distintos. Una parte de las polticas fundamentales se
encuentran contenidas en la Constitucin, en las leyes y en el conjunto de
instrumentos que las desarrollan (decretos, resoluciones, reglamentaciones).
Algunas de las polticas ambientales bsicas, o de Estado estn incluidas en los
denominados cdigos de los recursos naturales y del medio ambiente o las leyes
que hacen sus veces.
La accin de las organizaciones no gubernamentales, de las organizaciones de base
en las comunidades rurales y urbanas, incluyendo las de los pueblos indgenas, y
de las organizaciones del sector productivo est, hasta cierto punto, condicionada
por la existencia efectiva de espacios para el ejercicio de la democracia y, en
particular, para su participacin en las decisiones que afectan al medio ambiente.

Los instrumentos, planes y programas ambientales

Los instrumentos de poltica son los recursos que moviliza la sociedad para llevar a
cabo acciones concretas destinadas a lograr los objetivos planteados por las
polticas.
Estos generalmente constituyen el elemento operativo de los planes y programas
ambientales adoptados por los pases. Los instrumentos de poltica ofrecen un
conjunto de opciones para responder a la solucin de los problemas ambientales.
En este documento los instrumentos han sido agrupados en cuatro grandes
categoras, con la finalidad de analizar su contribucin prctica; ellos son:
instrumentos de regulacin directa (normas de calidad ambiental, contaminacin y
proceso); instrumentos administrativos y de planificacin (permisos, licencias,
estudios de impacto ambiental); instrumentos econmicos; y la informacin, la

investigacin y la educacin. El conjunto de los instrumentos de regulacin directa y

los instrumentos administrativos se han conocido en los ltimos aos como
instrumentos de comando y control para indicar con ello la ecuacin regulacinsancin; es decir, el establecimiento de regulaciones y estndares y sistemas
coercitivos para su cumplimiento
Un plan puede estar conformado por slo uno de los instrumentos como respuesta
nica a un problema ambiental. Pero en la realidad, todo instrumento debera estar
acompaado de otros complementarios para lograr una ejecucin efectiva. Como
ejemplo se cita el caso de una prohibicin de uso de recurso o un lmite de emisin
de contaminantes que, para lograr su aplicacin efectiva, deberan estar
acompaados de una campaa de informacin para garantizar su cumplimiento. Los
instrumentos de comando y control, objeto de diversas innovaciones en la dcada
pasada, siguen dominando el escenario de la gestin ambiental, tanto en los pases
desarrollados como en desarrollo. Los instrumentos econmicos, basados en la
creacin de mercados, han comenzado a complementar y, en unos pocos casos, a
sustituir a las acciones de comando y control.
La informacin ha ido ganando espacio en la regin, como un instrumento de
gestin ambiental que cumple diversos papeles:
a) conforma una de las bases fundamentales para la toma de decisiones pblicas;
b) contribuye a formar la percepcin de la ciudadana sobre la problemtica;
c) constituye un apoyo para que el ciudadano
La educacin se torna en un elemento crtico para la proteccin ambiental.
Sus mejores anlisis son cuidadosos y responsables, pero la base sustantiva de su
conocimiento est fragmentada. Una perspectiva balanceada no se puede adquirir
mediante el estudio separado de las disciplinas, sino a travs de una conciliacin
entre ellas. Evidentemente nos indica el enorme reto que tienen ante s los
sistemas educativos y la magnitud y complejidad de la tarea que debe ser
realizada.
Los factores anteriores reconocen los esfuerzos pblicos y privados que se han
desplegado con el fin de mejorar la gestin ambiental en los pases de la regin.
Precisamente con esa finalidad se explora la evolucin de los procesos de gestin y
las principales tendencias observadas en la regin en los ltimos diez aos. En
paralelo se identifican las prcticas que, por su novedad, amplio uso, o importancia,
ameritan ser destacadas como elementos de inters que sirven para explicar e
ilustrar las formas asumidas por el proceso de gestin ambiental.

Los problemas ambientales

En la regin se reconoce una gran cantidad de problemas ambientales, los que han
sido descritos ampliamente en diversas publicaciones9. Si bien estos problemas
presentan muchas caractersticas comunes, se manifiestan de diversas formas e
intensidades en los pases, como consecuencia de las diferencias y similitudes
ecolgicas, sociales, culturales y econmicas a que se hicieron alusin.
En los antecedentes anteriores se ha reflejado una de las caractersticas ms
particulares de la regin, como es el contraste entre las potencialidades que ofrece
el ambiente como eje fundamental de desarrollo, y el deterioro de la calidad de vida
producto de los grandes problemas ambientales derivados de los procesos y formas
de intervencin humana. Se presenta, entonces, una dicotoma entre los graves
problemas ambientales y las oportunidades que representan la riqueza en
biodiversidad y disponibilidad de agua.
No es objeto de este estudio detallar la situacin ambiental de la regin, sino que el
propsito es destacar los problemas ms significativos, que se constituyen en los
principales retos para la gestin ambiental en la prxima dcada. Los temas han
sido identificados y priorizados en los estudios de casos efectuados para este
informe en Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, Mxico, Panam, Per y Venezuela.
Coinciden con aquellos que han sido sealados por diversas publicaciones y en

particular por el informe del PNUMA, GEO 2000, Amrica Latina y el Caribe,
Perspectivas del Medio Ambiente que se constituye en la principal referencia de
esta seccin.
Los siguientes nueve problemas se singularizan en este trabajo:

Prdida de la biodiversidad
Deforestacin
Prdida de suelos y desertificacin
Deterioro de las costas y el medio marino
Contaminacin del agua por fuentes industriales, agrcolas y domsticas
Manejo de residuos slidos, especialmente domiciliarios
Deterioro ambiental de las grandes ciudades
Cambio climtico
Desastres provocados por causas naturales y la intervencin humana

Las polticas ambientales

Las polticas son el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones
generales para la proteccin del medio ambiente de una sociedad particular. Esas
polticas se ponen en marcha mediante una amplia variedad de instrumentos y
planes.
Distinguir entre polticas, instrumentos y planes es necesario para efectos analticos
y prescriptivos pero estas tres dimensiones se encuentran con frecuencia fundidas
en la prctica y diferenciarlas no resulta una tarea fcil.
Quienes actan en pro de la proteccin ambiental pueden responder en formas muy
variadas a los problemas que perciben: el establecimiento de nuevas regulaciones,
la formulacin y puesta en marcha de un plan detallado, la expedicin de un
permiso, o la creacin de un fondo para promover la descontaminacin o preservar
la biodiversidad. Las respuestas mismas pueden venir de fuentes muy diferentes:
algunas son diseadas por los cuerpos legislativos; otras por las agencias
ambientales principales a nivel nacional, subnacional o local, o por organizaciones
de la sociedad civil. Pueden estar dirigidas a prever o mitigar los daos
ambientales, a conservar o restaurar un determinado ecosistema, o a remediar un
viejo problema. Algunas respuestas pueden tener como fin lidiar directamente con
el medio ambiente en el sentido estricto de la palabra (agua, bosques, aire, suelo),
mientras que otras buscan ofrecer una solucin ms integrada a partir de un fino
tratamiento transectorial.
Tan diversos orgenes y formas de afrontar los problemas ambientales lleva a sus
actores a utilizar diversas denominaciones, muchas veces en forma indistinta, para
referirse a su accin, o a una parte de ella: polticas, planes de desarrollo,
estrategias, planes de accin, programas y proyectos. Y detrs de estas
denominaciones encontramos lo que aqu se ha definido como polticas,
instrumentos y planes.
Las polticas pueden tener como objetivo la proteccin de un determinado
ecosistema (ej. un sistema de arrecifes, los bosques naturales andinos), el
fortalecimiento de la capacidad de los actores que la proponen, o a compensar su
dbil posicin frente a otros actores (ej. en relacin con algunos de los oponentes
de una determinada accin). Tambin pueden estar dirigidas a incidir en factores
del contexto como: el mejoramiento de las condiciones para la generacin y
apropiacin social de la informacin (ej. el fortalecimiento de la educacin
ambiental en determinados niveles o de la investigacin bsica sobre un
determinado campo del medio ambiente), la transformacin de ciertas condiciones
poltico-institucionales (ej. Alcanzar una mayor coordinacin e integracin
transectorial, o una mayor descentralizacin de la gestin a nivel local, o
incrementar la participacin ciudadana en las decisiones que afectan el ambiente),

las condiciones socioeconmicas (ej. la transformacin de los patrones de uso de

los recursos naturales, o los patrones de consumo, o la tenencia de la tierra) y las
condiciones tecnolgicas (ej. desarrollo de nuevas tecnologas limpias, e
innovaciones de tecnologas de final del tubo).
Las polticas con sus objetivos, principios, criterios y orientaciones generales
impulsan nuevos procesos y tecnologas ms beneficiosas con el ambiente y
desarrollan nuevas formas de relacin con la naturaleza.
Contenidos ms comunes de las polticas ambientales nacionales

Objetivos y lneas de accin

Estrategia para la conservacin, restauracin y uso sostenible de la biodiversidad.

Fortalecimiento de las reas naturales protegidas.
Proteccin de los bosques naturales.
Reforestacin protectora.
Restauracin de ecosistemas.
Proteccin ambiental de las zonas costeras.
Proteccin de las fuentes de agua.
Proteccin de los suelos.
Estrategia sobre cambio climtico.
Ordenamiento ecolgico del territorio.
Diversificacin productiva y vida silvestre.
Fomento al biocomercio.
Combate a la contaminacin (aire, agua, suelo, visual).
Reduccin y manejo seguro de residuos peligrosos.
Fomento al uso de tecnologas limpias y diversificacin productiva.
Promocin de un desarrollo urbano sostenible.

Desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad ambiental

Actualizacin de la legislacin ambiental.
Modernizacin de la regulacin.
Estmulo y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental.
Fortalecimiento de las agencias pblicas para la gestin ambiental.
Mejoramiento de la infraestructura ambiental (laboratorios, centros de informacin,
etc.)
Descentralizacin de la gestin ambiental
Establecimiento de mecanismos para incrementar la intersectorialidad

Desarrollo y fortalecimiento de instrumentos de gestin

Fortalecimiento de la investigacin sobre el estado del medio ambiente
Desarrollo del sistema nacional de informacin ambiental
Fomento a la participacin ciudadana
Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y del sector productivo para
la proteccin ambiental
Educacin, concientizacin y capacitacin ambiental
Introduccin o actualizacin de instrumentos de regulacin directa, o instrumentos
administrativos y de planificacin
Desarrollo y puesta en marcha de instrumentos econmicos para la gestin
ambiental
Desarrollo de mecanismos de prevencin
Fortalecimiento de la cooperacin internacional y presencia activa en el desarrollo de
las negociaciones internacionales dirigidas a crear o desarrollar instrumentos
jurdicamente vinculantes y no vinculantes

La participacin y sus mecanismos

La participacin de los habitantes de Latinoamrica en las decisiones que los
afectan se ha incrementado en las dos ltimas dcadas. Es un hecho que ha sido
estimulado por el restablecimiento de regmenes de naturaleza democrtica en
aquellos pases que por aos estuvieron dirigidos por dictaduras militares y, en
general, por la necesidad de fortalecer la democracia en todas las naciones de la
regin.
La tendencia hacia la democratizacin tambin se ha concretado en el campo de la
gestin ambiental y ha contribuido a su mejoramiento, toda vez que los problemas
del medio ambiente generan amplias oportunidades para la participacin al
encontrarse muy cercanos al ciudadano e incidir en forma significativa en su calidad
de vida.

La participacin voluntaria
Crecientemente se utilizan mecanismos y oportunidades de participacin de
naturaleza voluntaria que juegan un papel significativo para alcanzar los objetivos
de proteccin ambiental y resolver los conflictos que surgen frente al uso de los
recursos naturales. La participacin voluntaria se da, en particular, en los campos
de la informacin, la formulacin de polticas y normas, los procesos de toma de
decisiones administrativas y la administracin de reas de especial valor ecolgico.
Es una tendencia que demuestra que la participacin no solamente est ligada al
cumplimiento de exigencias legales, sino que tiene mucho que ver con la prioridad
que una sociedad le asigna a la vida en democracia.
Las agencias ambientales principales a nivel nacional y local cuentan con
publicaciones peridicas y algunas disponen de una pgina Web, en las cuales
ponen a disposicin del pblico no slo la informacin que la ley obliga sino tambin
aqullas que facilitan la interaccin de los ciudadanos con las autoridades o les
permiten participar ms activamente en asuntos que los afectan. A pesar del
limitado acceso an existente a Internet por parte de diferentes grupos de la
poblacin, aquel se est convirtiendo en un poderoso instrumento para la
informacin y la interaccin pblica en materia ambiental.
Las denominadas lneas verdes son uno de los mecanismos que ms se utiliza para
ofrecer informacin a los ciudadanos sobre diversos temas y como medio para que
stos presenten sus reclamos y quejas ante las autoridades competentes.

La participacin y la resolucin de conflictos ambientales

Muchos de los mecanismos de participacin de origen legal y de origen voluntario
se utilizan crecientemente en la resolucin de conflictos. Las diversas visiones sobre
la relacin entre la sociedad y el medio ambiente existente entre los grupos de la
poblacin, as como sobre las consecuencias que para su estado pueden acarrear
sus actividades, se ubica como uno de los mayores generadores de los
denominados conflictos ambientales. Precisamente, la participacin de los
ciudadanos, o de los representantes de las organizaciones en que se articulan, en
forma ordenada y oportuna de manera que se puedan considerar los diversos
enfoques, intereses y opiniones, constituye un instrumento poderoso para la
prevencin y resolucin de conflictos ambientales originados por acciones
emprendidas en un determinado territorio.
Sin embargo, es necesario reconocer algunas situaciones en relacin con el tema de
la resolucin de conflictos: con frecuencia no se incentiva la participacin ante el
temor de generar choques de intereses; en los pases existe escasa experiencia
respecto a la resolucin y el manejo de los conflictos y con frecuencia se les percibe
ms como un problema que como una oportunidad; no existe experiencia ni

capacidades suficientes para usar los instrumentos de gestin, razn por la cual los
conflictos suelen surgir como resultado de la mala aplicacin o entendimiento de
sus alcances; y no se usan adecuadamente los espacios formales y no formales de
participacin debido a diversas razones que se examinarn posteriormente.
Simultneamente al uso de los mecanismos de participacin legalmente instituidos,
tambin se utilizan instancias y oportunidades de participacin no formal como
estrategias para prever o detener la espiral del conflicto.

Instrumentos de gestin ambiental

Los instrumentos de poltica ofrecen un conjunto de opciones para responder a los
problemas ambientales. Se puede considerar que los instrumentos son neutros y
que, en ltimas, los propsitos especficos perseguidos les otorgan su razn de ser.
La decisin sobre cules instrumentos o combinacin de ellos pueden usarse para
alcanzar los fines propuestos en las polticas nos conduce al tema de los planes. Un
plan es la combinacin de uno o ms instrumentos, as como de otras actividades
que pueden incluir obras fsicas de conservacin, prevencin o restauracin. Es
decir, se definen aqu los instrumentos de poltica, como un medio para atacar y los
planes como su combinacin en diversas dosis, con el propsito de alcanzar los
objetivos perseguidos por las polticas.
Propsitos perseguidos al poner en marcha los instrumentos de gestin

Fijacin de condiciones ambientales, donde se incluyen:

a) normas de calidad ambiental, tanto primarias, que se relacionan con la salud de
la poblacin humana, como secundarias, destinadas a proteger el medio ambiente o
la naturaleza;
b) normas de emisin al aire y agua y de residuos slidos.
Impulso de procesos de prevencin, a travs de sistemas de evaluacin de
impacto ambiental, donde una amplia gama de proyectos de inversin y/o
actividades son revisados ambientalmente antes de su aprobacin y puesta en
marcha.
Concientizacin de los ciudadanos mediante una educacin dirigida a
internalizar los valores y desarrollar las habilidades y conductas en los ciudadanos,
conducentes a que adquieran una adecuada percepcin y entendimiento de los
problemas ambientales y a participar eficientemente en los procesos conducentes a
su prevencin y solucin.
Cambio del comportamiento de los actores econmicos mediante la
aplicacin de instrumentos econmicos, que consideran el costo ambiental implcito
en la produccin o el uso de ciertos bienes o servicios ambientales.
Mejoramiento de los procesos de formulacin de las polticas ambientales,
su puesta en marcha y evaluacin a partir de la produccin y suministro de
informacin oportuna y confiable sobre el medio ambiente y los impactos que sobre
l tienen las actividades econmicas y los planes y programas para prevenirlos y
mitigarlos. La informacin debe servir tanto a los responsables de la poltica pblica
como base para sus decisiones, como a la ciudadana para participar en los
procesos de decisiones que afectan la calidad del medio ambiente.

Los planes y programas ambientales

La integracin de instrumentos dentro de los planes
Hemos denominado plan a una combinacin de instrumentos y actividades
dirigidas a poner en marcha las polticas en relacin con un problema particular.
Bajo ese apelativo caen entonces una amplia gama de acciones gubernamentales,
entre las cuales se encuentran aquellas que formalmente se denominan, con
frecuencia de manera un tanto arbitraria, planes, programas y proyectos.
A similitud de las polticas que las enmarcan, un plan puede, o no, estar
formalmente definido en documentos y ser el producto, o no, de un proceso
sistemtico de formulacin. Los planificadores y quienes toman decisiones
ambientales pblicas de los pases de la regin, enfrentan a menudo obstculos y
dificultades para poner en prctica las polticas y planes ambientales que intentan
ser comprehensivos y que muchas veces han sido el producto de procesos de
formulacin efectuados con una base tcnica y alguna participacin ciudadana y
se ven en la necesidad de incorporar correctivos sobre la marcha, a legitimar
situaciones no deseadas, o a conformarse con el cumplimiento muy parcial de lo
originalmente concebido. Pero ello puede requerirse la regulacin de un amplio
nmero de actividades interrelacionadas y algunos cambios en las estructuras
econmicas y sociales y los estilos de vida que los pases de la regin se resisten a
enfrentar.
Esta situacin en Amrica Latina encuentra sus equivalentes en los pases
desarrollados y a nivel internacional. Muchos autores encuentran la mejor evidencia
sobre el dominio del incrementalismo a nivel global en el proceso que culmin con
los acuerdos de la Cumbre de la Tierra y lo sucedido con posterioridad
Se observa tambin la suspensin, declive o cambio abrupto de orientacin de
algunas polticas y planes. Esta inestabilidad de las polticas se explica muchas
veces por la resistencia de sectores de la actividad econmica a su puesta en
marcha, las abruptas reformas de las agencias ambientales, las reducciones
presupuestales para afrontar los dficit fiscales, los cambios de gobierno y la alta
rotacin de los ministros, o sus equivalentes, fenmenos estos que son, en muchos
casos, expresin de la debilidad relativa del sector ambiental en relacin con otros
sectores de actividad, no obstante el fortalecimiento que se ha dado a aquel en la
ltima dcada
Las polticas ambientales explcitamente establecidas en las regiones (nacionales,
regionales, locales) muchas veces estn fundidas con los planes que han sido
tambin formulados en forma explcita. Los planes pueden presentar grandes
variaciones en relacin con su origen y propsito, proceso de formulacin,
conformacin y alcance. Pueden tener un nivel, nacional, regional o local. Pueden
tomar como mbito unidades ecolgicas particulares (una cuenca, una ecorregin,
un ecosistema) o unidades poltico-administrativas (el estado, la provincia el
municipio, etc.), o referirse a un recurso particular (agua, bosques, etc.), a un
problema o amenaza ambiental especfico (la contaminacin del aire, el declive de
la capa de ozono, la extincin de una especie), o a procesos fundamentales para la
proteccin ambiental (la produccin limpia, la investigacin, la educacin).
Un plan puede incorporar en forma imaginativa un conjunto variado de
instrumentos de poltica, con la regulacin directa en una parte, un instrumento
administrativo y de planificacin en la otra, la informacin sobre riesgos, la
investigacin y la educacin ms all, y algn instrumento econmico como uno de
sus componentes principales.

Planes de conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad

En la regin existen numerosos y diversos planes de conservacin de la
biodiversidad.
La proteccin de ecosistemas representativos a travs de las reas protegidas
existe en todos los pases desde hace varias dcadas. Cada vez ms se inician
nuevos planes para la proteccin de especies singulares amenazadas de extincin.
Y en pocas recientes se identifican planes para la restauracin de valiosos sistemas
degradados.
Finalmente, los planes biorregionales surgen como una aproximacin que busca
conservar y hacer uso sostenible de la biodiversidad en unidades de muy diverso
tamao en las cuales existen asentamientos humanos y actividades productivas de
alguna importancia pero que al mismo tiempo contienen reas de especial inters
para la conservacin de la diversidad biolgica. Sin duda, la realizacin de estos
programas se ha visto fomentada por el proceso de puesta en marcha de las
estrategias nacionales de biodiversidad, elaboradas en virtud de los compromisos
adquiridos en la Convencin de Biodiversidad.

Proteccin de especies amenazadas

La tortuga verde
Las playas negras de Tortuguero de Costa Rica atraen la anidacin de la ms alta poblacin
de tortugas verdes del Ocano Atlntico. Las tortugas verdes, Chelonia mydas, han sido
cazadas por siglos puesto que su carne y huevos son muy apetecidos. La caza an contina
en muchas partes, no obstante que es una actividad ilegal. En 1954 se iniciaron los trabajos
de conservacin en la playa de Tortuguero que hoy presentan un positivo balance de
investigacin y que constituyen el programa de proteccin de tortugas con mayor antigedad
y continuidad del mundo. El programa de Tortuguero es responsabilidad de la Corporacin de
Conservacin del Caribe de Costa Rica (CCC). As, por ejemplo, para restablecer la poblacin
de tortugas verdes anidadoras de la isla de Bermuda, la CCC trasplant cerca de 25.000
huevos de los cuales 16.000 eclosionaron.
Puesto que se sabe que las tortugas retornan a las playas en que nacieron, se espera que
estos animales regresaran eventualmente a Bermuda. Este programa est hoy a cargo del
acuario y el zoolgico del Gobierno de Bermuda, en colaboracin con la CCC.
La vicua
La recuperacin de la vicua en Bolivia y Per es un exitoso caso de manejo de fauna y un
satisfactorio resultado de la Convencin establecida para su proteccin. No slo se ha logrado
superar la gran amenaza de extincin que sufri esta especie, sino que adems se ha hecho
de ella una fuente de sustento para diversas comunidades campesinas.
En Per, la poblacin pas de 5000 vicuas en 1966 a 66.550 en 1996. En Bolivia existan
33.800 vicuas a mediados de los aos noventa. Su manejo se basa en la delegacin de la
responsabilidad de su proteccin a las comunidades campesinas en cuyas tierras viven las
vicuas, otorgndoles su custodia. Asimismo, estas comunidades tienen el derecho exclusivo
de su aprovechamiento (venta de fibra), excluyendo a terceros del aprovechamiento de la
especie.
El cndor andino
El cndor andino, hoy amenazado de extincin, tuvo una amplia distribucin a geogrfica a lo
largo de la cordillera de los Andes, desde el sur de Chile y Argentina, pasando por Bolivia,
Ecuador, Venezuela y Colombia. Es el mayor de los buitres del Nuevo Mundo y el ave
carroera ms grande de la tierra. En Colombia se adelanta un programa para su
conservacin que tiene como objetivo restituir las poblaciones de la especie en el pas, con
base en diversas estrategias que incluyen la reintroduccin a partir de individuos criados en
cautiverio, la preservacin de las exiguas poblaciones silvestres que an existen en sectores
aislados de la geografa nacional, as como campaas de educacin y divulgacin. Desde su
iniciacin en 1988, se han liberado 51 ejemplares de los cuales sobreviva el 83% en el ao
2000.

Planes de reforestacin para la proteccin de cuencas

hidrogrficas
En los pases de la regin existe una larga tradicin de adelantar planes de
reforestacin para la proteccin de cuencas hidrogrficas, en particular aquellas
asociadas con la provisin de agua a los acueductos urbanos y rurales y la
produccin de hidroelectricidad. Muchos planes contaron con financiacin de la
banca multilateral o ayuda concesional de la cooperacin internacional, como, por
ejemplo, los programas en la vecindad de tres de las mayores hidroelctricas de
Centroamrica bajo los auspicios de la OEA y crditos del BID. Asimismo, las
organizaciones no gubernamentales tanto de origen domstico como internacional
han estado con frecuencia asociadas a este tipo de actividad.
El desarrollo del Plan incluye una variada gama de mecanismos, entre ellos: el uso
de instrumentos econmicos para incentivar a los propietarios de la tierra a su
utilizacin forestal y de instrumentos econmicos para la captacin de los recursos
que permiten financiar el plan, la zonificacin ambiental, la investigacin para la
restauracin de los ecosistemas, y la educacin y participacin de las comunidades
que hacen el aporte de su trabajo para la reforestacin.

Planes y programas de descontaminacin

Este tipo de planes se vincula a la descontaminacin de territorios ya deteriorados,
en los que una o ms normas de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. A
menudo se les denomina zonas saturadas. Una alternativa a los planes de
descontaminacin est constituida por el Plan de Prevencin, que tiene por finalidad
evitar que una o ms normas de calidad ambiental primaria o secundaria sean
excedidas, dado que los valores se encuentran cercanos al lmite de calidad
ambiental establecido.
Un plan de descontaminacin contiene un conjunto de acciones correctivas, de
control, abatimiento o prevencin, aplicadas a situaciones de deterioro ambiental
detectadas en uno o varios componentes del medio con el fin de cumplir con la
normativa de calidad ambiental en un rea afectada y en un plazo definido. Estos
planes se concretan a travs de la aplicacin de diversos instrumentos de poltica
ambiental, tales como: regulacin directa, incentivos econmicos, mecanismos de
autoevaluacin, esquemas de fiscalizacin, participacin ciudadana, educacin de la
comunidad, etc. Los principales contenidos estn relacionados, entre otros, con los
siguientes aspectos: identificacin, delimitacin y descripcin del rea afectada;
datos de las mediciones que confirman la situacin segn el procedimiento
correspondiente; antecedentes de las fuentes que impactan la zona afectada;
relacin existente entre los niveles de emisin totales y los niveles de
contaminantes a ser regulados; identificacin de los responsables de su
cumplimiento as como de las autoridades a cargo de su fiscalizacin; y estimacin
de costos y beneficios econmicos y sociales del plan respectivo

El transporte urbano: una prioridad para el desarrollo urbano

sostenible
La dotacin de un transporte pblico eficiente, ms limpio ambientalmente y de
bajo costo, se ha convertido en uno de los mayores retos para las metrpolis
latinoamericanas as como para las ciudades de tamao mediano. En Latinoamrica,
a similitud de las otras regiones del mundo, el transporte es uno de los factores que
ms contribuye a la creacin de los problemas ambientales, y en particular a la
contaminacin del aire. Los sistemas imperantes de transporte masivo en los
centros urbanos de la regin impactan muy negativamente la calidad de vida de sus
habitantes, que no slo sufren las consecuencias derivadas de la contaminacin,

sino tambin aqullas que se relacionan con el excesivo tiempo que deben invertir
en el desplazamiento, el mal estado de buena parte de los vehculos, los riesgos de
accidentalidad, la inseguridad y la congestin, entre otras.
La reforma de sistema del transporte es sin duda una de las mayores prioridades en
la agenda del desarrollo urbano sostenible, pero es un objetivo que encuentra
enormes obstculos, siendo uno de los mayores la preponderancia otorgada al
trnsito del automvil privado individual.
Adems, una alta proporcin del parque automotor para el transporte urbano,
pblico y privado, presenta altos grados de obsolescencia y a su renovacin se
enfrentan por lo general argumentos relativos a la pobreza de sus propietarios.
Buena parte de las metrpolis de la regin han buscado resolver parcialmente los
problemas ambientales y sociales del transporte urbano mediante la adopcin del
sistema del metro y la restriccin del trnsito de los vehculos privados.

La produccin ms limpia
La produccin ms limpia (PL) se ha ido constituyendo en una parte esencial de los
sistemas de gestin de la contaminacin en los pases de Amrica Latina.
Es una aproximacin que se puede aplicar tanto a nivel de empresa como a nivel
nacional y que opta por el ms eficiente uso de los recursos y la disminucin del
desperdicio industrial en lugar de acudir a las tecnologas de fin del tubo. Mediante
ella se puede llegar a obtener reducciones de la carga de contaminacin a un
pequeo costo. En ltimas, la promocin de la PL se justifica en virtud de la
minimizacin del uso de los recursos y la reduccin de la disposicin de desperdicios
en el medio ambiente. En muchos casos, la adopcin de PL puede reducir o eliminar
la necesidad de invertir en soluciones de final de tubo. La expresin Produccin
ms Limpia se ha vuelto de uso comn a travs de los esfuerzos adelantados por
el PNUMA para promover esta aproximacin. Se utilizan tambin otras expresiones
relacionadas, entre las cuales se mencionan: tecnologas con bajo o ningn
desperdicio; minimizacin de desperdicios (India); prevencin de desperdicios y
emisiones (Pases Bajos); reduccin en la fuente (Estados Unidos); ecoeficiencia y
tecnologas ambientalmente sanas.
Un informe reciente explica que existen grandes diferencias entre los pases de la
regin en cuanto a que se entiende por PL. As se refleja en el desarrollo de
diversos programas regionales de PL o en las actividades que se adelantan
simultneamente en varios pases.
Entre los programas regionales se destacan los centros de produccin limpia que se
han venido estableciendo mediante la promocin efectuada conjuntamente por la
Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), en alianza con
los gobiernos de Austria, los Pases Bajos y Suiza.
An existen barreras importantes que limitan la implementacin de mecanismos de
produccin limpia y entre ellos se encuentran: falta de legislacin adecuada en los
pases, desconocimiento de la calidad ambiental, ausencia/insuficiencia de
mecanismos de cumplimiento, bajo inters entre los industriales, pobre capacidad
de inversin y desconocimiento de tecnologas y alternativas apropiadas.

Consideraciones finales
Los pases de Amrica Latina registran notables avances en la gestin ambiental,
los cuales generan significativas oportunidades para responder a los desafos del
presente y el futuro en relacin con la proteccin del medio ambiente.
Las conclusiones derivadas de cada uno de los captulos tienen profundas
implicaciones para los gobiernos de la regin, as como para los organismos
multinacionales a cargo de programas de apoyo a la gestin ambiental. Los
estudios de caso de Brasil, Chile, Colombia, Jamaica, Mxico, Panam, Venezuela y
Per, as como el anlisis realizado para otros pases de la regin, sealan los
principales logros de la gestin ambiental en la ltima dcada. Entre los logros
principales se pueden mencionar:
Aumento de la conciencia pblica sobre los problemas ambientales y sus
consecuencias para la calidad de vida, as como una mejor comprensin sobre
las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, en particular a travs de la
visin del desarrollo sostenible consagrada en la Cumbre de la Tierra en Ro de
Janeiro.
Consagracin del tema ambiental en la Constitucin, as como la creacin de
nuevas legislaciones y normas o actualizacin de las existentes.
El ms alto rango poltico otorgado a las agencias pblicas ambientales, en
particular en la forma de ministerios y comisiones nacionales ambientales ha
redundado en una mayor influencia y visibilidad del sector en la poltica de los
gobiernos. Tambin, diversos organismos del Estado, no pertenecientes al
poder ejecutivo, en particular las Cortes y el Poder Judicial, han adquirido un
papel ms decisivo y positivo en la proteccin ambiental de los pases.
Avances en la formulacin y puesta en marcha de polticas ambientales para
la proteccin de los recursos naturales y control de la contaminacin, logrando
de cierta manera incorporar la dimensin ambiental en las polticas sectoriales
de los gobiernos.
Adopcin de medidas dirigidas a enfrentar las amenazas ambientales globales
en las polticas nacionales, subregionales y regionales, como resultado de los
requerimientos de diversas convenciones y acuerdos internacionales.
Creacin de nuevas formas de descentralizacin de la gestin ambiental,
incluyendo fortalecimiento de la gestin ambiental local.
Incorporacin de mecanismos de participacin de la sociedad civil y del sector
privado. Se incluyen avances en el reconocimiento de los derechos de las
comunidades indgenas sobre los territorios ambientalmente crticos que
forman parte de la riqueza natural de la regin.
Actualizacin de los instrumentos de regulacin directa y administrativa,
educacin ambiental y sistemas de informacin ambiental. Asimismo, se han
introducido nuevos instrumentos econmicos y de mercado para la
conservacin de recursos y la proteccin ambiental. En algunos sectores crticos
de la actividad productiva y de servicios, se han impulsado esquemas de
produccin limpia con xito relativo.

CONCLUSIONES
A travs de este estudio se ha logrado valorar la gran experiencia adquirida en
Amrica Latina en materia de gestin ambiental, analizando con mayor profundidad
siete pases en la regin. Los casos estudiados muestran la evolucin, avances y
tendencias principales en gestin ambiental, y pretenden ser utilizados como punto
de partida para dar respuesta a los desafos en el futuro. Las prcticas analizadas
debern permitir el traspaso de experiencias exitosas a la regin, con la necesaria
adaptacin a las realidades particulares, as como plantear lneas de anlisis para
afianzar la poltica ambiental en la regin. En los prximos aos, el escenario que
caracterizar a la regin seguramente ser uno de alto impacto y degradacin
ambiental. El reto fundamental ser fortalecer a los actores (gobiernos y sociedad
civil), para que mejoren sus polticas, planes, programas e instrumentos de gestin
ambiental, con base en principios de sostenibilidad ambiental. Con esto se
reconocen las limitaciones que imponen la dimensin y complejidad de la
problemtica, reafirmando que este ser un proceso gradual y constructivo.
Es indudable que se crearon procesos nacionales propios, muchos de ellos muy
creativos y ajustados a las necesidades de desarrollo propias de los pases de la
regin. Las lecciones aprendidas en este respecto son buenas, con lo cual se abren
nuevas oportunidades de progreso a nivel regional.
El reto principal para la primera dcada del nuevo siglo es consolidar las reformas
institucionales, llegando a altos niveles de desempeo, medible a travs de
indicadores de diversos tipos. Asimismo, se deber aumentar la inversin en
acciones de proteccin ambiental, es decir, aquella que produzca beneficios
ambientales y aumento de la calidad de vida. Eso requiere de compromisos
econmicos y financieros por parte de los sectores pblico, privado y social.
Tambin se requiere expandir el conocimiento sobre buenas prcticas en la regin,
a travs de organizaciones pblicas y privadas, trabajando de manera horizontal
dentro de los pases y en forma coordinada a nivel multinacional. Pero la posibilidad
de

la

consolidacin

de

la

gestin

ambiental

estar

ligada

al

necesario

fortalecimiento de las bases sociales de las instituciones lo cual implica crear

nuevas oportunidades de solidaridad y de participacin de la sociedad civil y del
sector productivo a partir de lo ambiental.