Relatório Tcu

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 023.627/2007-5
GRUPO I CLASSE V Plenrio

TC 023.627/2007-5.
Natureza: Relatrio de Auditoria.
rgos/Entidades: Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto/Departamento de Coordenao e Governana das Empresas
Estatais DEST; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social BNDES; Instituto de Resseguros do Banco do Brasil
IRB; Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras; e Eletrosul Centrais
Eltricas S.A.
Interessado: Tribunal de Contas da Unio.
Advogados constitudos nos autos: Nilton Antonio de Almeida
Maia, OAB/RJ 67.460; Nelson S Gomes Ramalho, OAB/RJ
37.506; Guilherme Rodrigues Dias, OAB/RJ 58.476; sio Costa
Jnior, OAB/RJ 59.121; Hlio Siqueira Jnior, OAB/RJ 62.929;
Eduardo Jorge Leal de Carvalho e Albuquerque, OAB/RJ 57.404;
Nelson Barreto Gomyde, OAB/SP 147.136; Andr de Almeida
Barreto Tostes, OAB/DF 20.596; Ellen Cristiane Jorge, OAB/DF
19.821; Claudismar Zupiroli, OAB/DF 12.250; Alberto Moreira
Rodrigues, OAB/DF 12.652; Frederico Rodrigues Barcelos de
Sousa, OAB/DF 16.845; Daniele Farias Dantas de Andrade,
OAB/RJ 117.360; Ingrid Andrade Sarmento, OAB/RJ 109.690;
Juliana de Souza Reis Vieira, OAB/RJ 121.235; Marco Antonio
Cavalvante da Rocha, OAB/PE 2.940; Meg Montana Kebe,
OAB/RJ 124.440; Rodrigo Muguet da Costa, OAB/RJ 124.666;
Zilto Bernardi Freitas, OAB/RJ 97.299; Carlos da Silva Fontes
Filho, OAB/RJ 59.712; Luiz Carlos Sigmaringa Seixas, OAB/DF
814; Roberto Cruz Couto, OAB/RJ 19.329; Ricardo Penteado de
Freitas Borges (OAB/SP 92.770); Marcelo Certain Toledo,
OAB/SP 158.313; Idmar de Paula Lopes, OAB/DF 24.882; Paulo
Vincius Rodrigues Ribeiro, OAB/RJ 141.195; Marta de Castro
Meireles, OAB/RJ 130.114; Andr Uryn, OAB/RJ 110.580; Paula
Novaes Ferreira Mota Guedes, OAB/RJ 114.649; Ivan Ribeiro dos
Santos Nazareth, OAB/RJ 121.685; Maria Cristina Bonelli Wetzel,
OAB/RJ 124.668; Rafaella Farias Tuffani de Carvalho, OAB/RJ
139.758; Thiago de Oliveira, OAB/RJ 122.683; e Marcos Pinto
Correa Gomes, OAB/RJ 81.078.
TC 023.627/2007-5
SUMRIO: RELATRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAO

DE ORIENTAO CENTRALIZADA. VERIFICAO DA
CONFORMIDADE DOS CONTRATOS DE TERCEIRIZAO
DE
MO-DE-OBRA
NAS
EMPRESAS
ESTATAIS.
CONSTATAO DE TRABALHADORES TERCEIRIZADOS
OCUPANDO POSTOS
DEVIDOS
A EMPREGADOS
CONCURSADOS. AFRONTA AO ART. 37, INCISO II, DA
CONSTITUIO FEDERAL. SITUAO VERIFICADA PELO
TRIBUNAL EM OUTRAS OPORTUNIDADES. FALTA DE
REGULAMENTAO DA MATRIA PELO PODER
EXECUTIVO. APLICAO ANALGICA DO DECRETO N
2.271/1997 E DO ENUNCIADO DA SMULA TST N 331.
RECONHECIMENTO DE PARTICULARIDADES AFETAS S
EMPRESAS ESTATAIS RELACIONADAS AO PRINCPIO
CONSTITUCIONAL DA EFICINCIA. NECESSIDADE DE
APLICAO DOS PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE E DA
PROPORCIONALIDADE DIANTE DO CASO CONCRETO.
DETERMINAES. CINCIA A DIVERSAS AUTORIDADES
DOS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO E JUDICIRIO.
ARQUIVAMENTO.
Salvo disposio legal ou regulamentar em contrrio, os contratos
de terceirizao de mo-de-obra no mbito das empresas estatais
devem se orientar pelas disposies do Decreto n 2.271/1997, em
conjunto com o entendimento perfilhado na Smula TST n 331,
reservando-se as funes relacionadas atividade-fim da entidade
exclusivamente a empregados concursados, em respeito ao
mandamento expresso no art. 37, inciso II, da Constituio Federal
de 1988.
RELATRIO
Trata-se de Fiscalizao de Orientao Centralizada FOC, coordenada pela Secretaria de
Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Secex/RJ, com o objetivo de traar um panorama
sobre a conformidade dos contratos de terceirizao de mo-de-obra no mbito da Administrao
Pblica Federal Indireta (Tema de Maior Significncia TMS n 3), especificamente nas empresas
estatais, em cumprimento ao Acrdo n 1.655/2007-TCU-Plenrio (Sesso Reservada).
2.
A tabela a seguir mostra as entidades selecionadas para auditoria, as respectivas unidades
deste Tribunal responsveis pelos trabalhos e a localizao das peas, com identificao dos anexos e
processos apensados a este:
Entidade
Unidade
Localizao
Tcnica
Departamento de Coordenao e
Secex/RJ Anexo 4 (TC-023.627/2007Governana das Empresas
5)
Estatais DEST
Banco Nacional de
Secex/RJ Anexo 1 (TC-023.627/2007Desenvolvimento Econmico e
5)
Social BNDES
Instituto de Resseguros do Banco Secex/RJ Anexo 3 (TC-023.627/2007do Brasil IRB
5)
2
Petrleo Brasileiro S.A.

Petrobras
Eletrosul Centrais Eltricas S.A.
TC 023.627/2007-5
1 Secex
Secex/SC
TC-026.728/2007-1
(Apenso: 028.771/2007-1)
TC-024.157/2007-1
3.
O Processo TC-013.909/2009-6, tambm apensado a este, trata de representao autuada
pela Secex/SC, oriunda de denncia encaminhada ouvidoria do Tribunal, versando sobre
irregularidades na contratao de gegrafos terceirizados pela Eletrosul Centrais Eltricas S.A.,
durante a vigncia de concurso pblico para o preenchimento de vagas para o mesmo cargo.
4.
O Anexo 2 compe informaes colhidas por meio de diligncias efetuadas junto s
seguintes entidades, com o propsito de subsidiar os trabalhos de auditoria: Companhia Hidro Eltrica
do So Francisco CHESF; Companhia do Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba Codevasf; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Embrapa; Servio Federal de
Processamento de Dados SERPRO e Empresa Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON.
5.
Dada a relevncia do tema e extenso dos trabalhos efetuados, o presente relatrio ser
estruturado a partir do relatrio de auditoria consolidado (fls. 1/34 do vol. principal), ao qual sero
adicionados os principais achados e concluses presentes nos demais relatrios individualizados:
1 Introduo
(...)
1.2 Objetivos e escopo da auditoria
Esta auditoria teve por fim verificar a terceirizao na Administrao Pblica Federal
Indireta rea fim.
Delimitao do tema: a) identificar a utilizao de mo-de-obra terceirizada na execuo
de atividades-fim ou de tarefas inerentes ao plano de cargos e salrios de empresas pblicas ou
de sociedades de economia mista da Administrao Pblica Federal; b) quantificar o nmero de
postos de trabalho que devem ser preenchidos mediante concurso pblico e/ou criados naquelas
entidades com vistas a substituir esse pessoal terceirizado; c) apresentar, se possvel, proposta
de cronograma para implemento dessa substituio; e, d) promover anlise dos reflexos da
atuao do DEST/MPOG nas polticas de gesto de pessoas das entidades fiscalizadas.
Para atendimento dos objetivos propostos, os trabalhos desenvolvidos buscaram respostas
para as seguintes questes de auditoria:
Questo 1:
a) Existem contratos, convnios ou outros instrumentos congneres de terceirizao de
servios relacionados atividade-fim, entendida esta como a que constitui a rea de
competncia legal ou a misso institucional da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados esto executando tarefas tpicas da
atividade-fim, no mbito desses pactos.
Questo 2:
servios para desempenho de atividades que sejam inerentes s categorias funcionais
abrangidas pelo plano de cargos da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados esto executando tais atividades, no
mbito desses pactos.
Questo 3:
servios no relacionados atividade-fim e no atribudo s categorias funcionais abrangidas
pelo plano de cargos da empresa/sociedade cuja execuo demande subordinao e/ou
pessoalidade e/ou continuidade dos trabalhadores Administrao, caracterizada pela
superviso direta das atividades daqueles por servidores da empresa/sociedade?
b) Caso positivo, quantos trabalhadores terceirizados atuam de forma subordinada
Administrao, no mbito desses pactos?
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Questo 4:
Quantos postos de trabalho devem ser preenchidos mediante concurso pblico e/ou
acrescidos ao plano de cargos na empresa pblica ou sociedade de economia mista, com vistas
a substituir o quantitativo de pessoal terceirizado indevidamente?
Questo 5:
Quais os impactos (positivos e negativos) da terceirizao no processo de trabalho da
entidade?
1.3 Metodologia
Com vistas efetivao dos trabalhos, foram realizadas anlises de dados, anlises
documentais, comparao de dados, entrevistas, circularizao e triangulao.
1.4 Limitaes ao desenvolvimento dos trabalhos
As principais limitaes foram:
universo amostral dos contratos de terceirizao informado pelos gestores, podendo
existir outras contrataes de servios que envolvam terceirizaes, mas que no foram
arroladas;
empresas/sociedades de grande porte possuem um nmero elevado de contrataes desse
tipo, impossibilitando o exame completo do universo amostral;
a definio de atividade-fim possui certo grau de subjetivismo, podendo gerar
questionamentos por parte dos gestores;
a disperso do pessoal terceirizado pelas unidades do rgo inviabiliza a utilizao de
entrevista e a observao direta;
a indefinio na poltica de RH, em razo de incertezas sobre o futuro da prpria
empresa/sociedade;
deliberada ausncia de clareza na poltica de RH, com vista a evitar confrontos com
sindicatos de categorias profissionais;
inexistncia de estudos, dados estatsticos e ndices de desempenho;
falta de acesso aos sistemas informatizados (base de dados) da Petrobras.
1.5 Volume dos recursos fiscalizados
Foi constatado ter havido, nos ltimos anos, significativo aumento nas despesas com
terceirizao nas empresas estatais. Tomando como exemplo dados constantes do Programa de
Dispndio Global PDG (oramento de custeio), verificou-se que as entidades fiscalizadas
gastaram, em 2006, aproximadamente, R$ 39,2 bilhes com terceirizao, nas rubricas 243000
Servios de terceiros; 243100 Prestao de Servio Tcnico, Administrativo e Operacional e
243900 Demais Servios de Terceiros, valor este que entendemos abranger o volume dos
recursos fiscalizados no mbito da presente auditoria.
Destaca-se que as rubricas selecionadas no esgotam os dispndios com terceirizao de
mo-de-obra, pois durante alguns trabalhos de auditoria foram encontradas despesas com
servios de terceiros no oramento de investimentos, no relacionados a prestao de servios
sazonais.
1.6 Benefcios esperados
A reduo no nmero de empregados terceirizados, rea finalstica, e conseqente
aumento do nmero de trabalhadores no quadro das estatais. Tal medida propicia ainda
elevao da confiana dos cidados brasileiros nas instituies pblicas, decorrente da ao do
Controle no tocante vigilncia quanto a utilizao de critrios isonmicos e meritocrticos na
ocupao de empregos pblicos da empresa, em atendimento ao comando insculpido na Carta
Maior, em seu art. 37, inciso II, objetivo maior do legislador constituinte, face os princpios que
norteiam uma sociedade justa e democrtica, quais sejam, os da Isonomia, Impessoalidade e
Moralidade.
2 Relevncia do tema e contextualizao
2.1 Origem dos trabalhos
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Inicialmente, o Acrdo n 1.815/2003 P Plano de Fiscalizao 2 semestre de 2004

aprovou realizao pela Secretaria de Fiscalizao de Pessoal SEFIP de uma Fiscalizao de
Orientao Centralizada FOC, objeto do processo TC n 013.742/2004-9, consistindo no
exame do modelo de terceirizao adotado no mbito da Administrao Federal Direta com o
propsito de obter um diagnstico do problema e, em seguida, estender a anlise s entidades
que compem a Administrao Federal Indireta. Referido processo encontra-se pendente de
julgamento.
Posteriormente, no 1 semestre de 2005, o Deputado Federal Jos Carlos Aleluia Costa,
poca Lder da Minoria da Cmara de Deputados, solicitou a realizao de auditoria nos
contratos de prestao de servios terceirizados, com fulcro no art. 239 do Regimento
Interno/TCU, em vista da constatao que os gastos da administrao pblica federal com
servios terceirizados chegaram a subir mais de 50% durante o governo do Presidente Lula,
vis--vis o que afirma ser a premissa de toda terceirizao, litteris: A premissa da terceirizao
, invariavelmente, a reduo de custos - no por outro motivo que tal forma de contratao
serve melhor ao interesse pblico nos casos de servios auxiliares, desconectados da atividadefim da Administrao
Assim, em 17/06/2005, atendendo a demanda da Secretaria Adjunta de Fiscalizao
(Memorando n 167/2005 Adfis), esta Secex-RJ (Portaria n 30/05, de 08/06/05) elaborou
planejamento com vistas a coordenao, a nvel nacional, de trabalho de Fiscalizao de
Orientao Centralizada - FOC, a ser inserido no Plano de Auditoria deste Tribunal no 2
semestre/2005, para o atendimento da demanda, dada a relevncia do assunto.
O resultado do trabalho foi a disponibilizao de uma verso preliminar da Matriz de
Planejamento da respectiva FOC, assim como uma relao, em ordem prioritria, dos
rgos/entidades a merecerem fiscalizao e as respectivas Secretarias de Controle Externo
envolvidas, visando possibilitar flexibilidade gerencial na definio das unidades tcnicas
participantes.
De ressaltar que os critrios utilizados na escolha dos rgos e entidades se basearam na
relevncia, complexidade das atividades desempenhadas e na materialidade envolvida (gastos
com terceirizao), sendo que para as entidades integrantes da Administrao Direta,
Autrquica, Fundacional e Empresas Pblicas integrantes do Sistema SIAFI os dados foram
extrados do SIAFI Gerencial. Em ambos os casos (Adm. Direta e Indireta) houve delimitao
quanto seleo dos rgos e entidades j alvo de intervenes deste Tribunal, via
Acrdos/Decises e/ou comandos para fiscalizao, com relao ao assunto terceirizao,
aps busca na Internet, hiperlink Jurisprudncia, conforme descrito abaixo:
rgo / Entidade
Acrdo / Deciso / Processo
Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE
TC 013.327/2003-2; Ac 2695/2003 1 C
e Ac 593/2005 1 C
Caixa Econmica Federal CEF
Termo de Ajuste de Conduta firmado
com o MPT e Ac 1815/2003 P
Cobra Tecnologia S.A COBRA
TC 006.023/2004-5
Empresa Brasileira de Infra-estrutura
TC 003.581/2004-2
Aeroporturia Infraero
Furnas Centrais Eltricas S.A FURNAS
Ac.253/2005 P; Ac. 1.557/05 P
Eletrobras Termonuclear S.A Ac.169/2004 P
Eletronuclear
Boa Vista Energia S.A. Bovesa
Ac. 295/2004 2 C
Instituto Nacional de Propriedade Industrial Ac. 564/2003 P
- INPI
Na poca, as Agncias Reguladoras no foram includas dentre as unidades selecionadas
face ao disposto na Lei n 10.871/2004 que possibilita a gradualidade da implantao do
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quadro efetivo, conforme a disponibilidade oramentria e financeira. De qualquer maneira,

previa ainda o diploma legal o prazo de 31 de dezembro de 2005 para a extino dos contratos
temporrios.
Em razo dos trabalhos que subsidiaram s CPMIs do Congresso Nacional, com
execuo no 2 semestre de 2005, referido trabalho (FOC Terceirizao) no foi inserido no
Plano de Fiscalizao respectivo.
Entretanto, em outubro de 2006, o Tribunal decidiu, com base em proposta oferecida pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG, determinar a diminuio gradual,
entre os anos de 2006 e 2010, da terceirizao irregular de postos de trabalho na Administrao
Pblica Federal Direta, autrquica e fundacional, mediante a substituio dos terceirizados por
servidores concursados, observado o cronograma ofertado, nos termos do Acrdo n 1.520/06
Plenrio.
Desta forma, o foco do nosso trabalho foi direcionado s Empresas Pblicas, Sociedades
de Economia Mista e Agncias Reguladoras, entidades essas no alcanadas pelo referido
decisum. Esta abordagem vai ao encontro do relatado pelo Ministro-Relator MARCOS VILAA
no seu voto que subsidiou o mencionado acrdo no sentido de que preciso enfatizar que a
proposta do Ministrio do Planejamento no abarca empresas pblicas e sociedades de
economia mista, cujos processos que abordam o assunto devero seguir normalmente, a
exemplo dos Acrdos ns 1.557/05 - Plenrio (Furnas) e Acrdo n 169/04 - Plenrio
(Eletronuclear).
Segue abaixo alguns excertos importantes que tratam da questo, exarados igualmente no
Voto do Ministro Relator em 23/08/2006, verbis:
Como resultado do dilogo iniciado pela Presidncia do Tribunal com o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, do qual sucederam reunies entre tcnicos dos dois
rgos, o Ministro Paulo Bernardo Silva encaminha a esta Corte proposta (...) para
substituio gradual dos postos de trabalho terceirizados por servidores concursados, (...).
2. A prtica de transmitir a terceiros, estranhos aos quadros do servio pblico, funes
finalsticas do aparelho estatal grassou por quase toda a Administrao Federal Direta e
Indireta e hoje tem propores to extensas que nem o prprio Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, incumbido da poltica de recrutamento de pessoal, consegue determinar
seus nmeros com a preciso necessria.
3. Alm de esvaziar a qualidade e o comprometimento no servio prestado, em reas
consideradas prioritrias, a terceirizao, quando fora dos casos regulamentados, todos
referentes apenas a atividades de apoio, frustra a regra constitucional do concurso pblico e,
freqentemente, estando vinculada a empresas fornecedoras de mo-de-obra, representa uma
meia privatizao.
4. H uma posio de culpa concorrente, dividida entre os gestores de entidades que
terceirizam os seus servios intrnsecos e o Ministrio do Planejamento. A conduta dos
primeiros, s vezes, desculpvel, devido condio de inexistir opo legal que garanta o
atendimento da populao em demandas urgentes, como acontece nos hospitais
universitrios. O mesmo no se pode dizer do Ministrio, que, sem explicao plausvel,
tornou-se incapaz de cumprir a sua atribuio gerencial, deixando por bastante tempo de
prover adequadamente a estrutura administrativa mnima indispensvel.
5. Segundo as informaes de que o Ministrio dispe, sabidamente incompletas, admitese que haja no mnimo 33.125 trabalhadores terceirizados de maneira irregular na
Administrao Pblica, excludas as empresas e sociedades de economia mista. E isto aps a
autorizao para o preenchimento de 24.306 vagas, nos trs anos anteriores, destinadas
substituio de terceirizados. Na estimativa da 2 Secex, hoje poderia haver, de fato, 55 mil
postos ocupados mediante terceirizao indevida.
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6. Pela proposta do Ministrio, os 33.125 terceirizados j identificados como em situao

irregular sero substitudos gradualmente, a partir deste ano, at 2010, por servidores
concursados. Est certo que a implementao da medida no satisfar o que se impe, que
a soluo absoluta do problema. De qualquer modo, h de se reconhecer que constituir um
enorme avano. Ademais, o Ministrio passa a assumir sua responsabilidade direta pela
questo.
(...)
9. Evidentemente que outros procedimentos sero adotados pelo Tribunal na hiptese de
no se ter da proposta o resultado esperado ano a ano.
10. preciso enfatizar que a proposta do Ministrio do Planejamento no abarca
empresas pblicas e sociedades de economia mista, cujos processos que abordam o assunto
devero seguir normalmente.
11. Por outro lado, mesmo quanto Administrao Direta, autarquias e fundaes, os
dados em que o Ministrio baseia sua proposta so manifestamente distantes da realidade, o
que lhe impende continuar nos levantamentos e ampliar a tarefa de substituir os
terceirizados.
Assim, diante da lacuna observada quanto Administrao Indireta, foi autorizada pelo
Plenrio deste Tribunal (Acrdo n 1655/2007 Plenrio) a realizao de auditorias em
entidades pr-selecionadas, a seguir relacionadas, no contexto de um dos Temas de Maior
Significncia inseridos no Plano de Fiscalizao 2 semestre/2007, com vistas a verificar
aspectos relacionados terceirizao de atividades finalsticas, e a conseqente elaborao de
diagnstico a partir da incorporao, aos trabalhos individuais j realizados, desse espao
amostral: Instituto de Resseguros do Brasil IRB; Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais DEST; Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras; Banco do
Brasil (posteriormente, excludo); Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES e Eletrosul Centrais Eltricas S.A.
Alm disso, com o propsito de coletar mais dados e informaes acerca da rea de
recursos humanos e da utilizao de mo-de-obra terceirizada para subsidiar os trabalhos de
fiscalizao foram endereados ofcios de diligncia as seguintes entidades (anexo 2):
Companhia Hidro Eltrica do So Francisco CHESF; Companhia do Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf; Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria Embrapa; Servio Federal de Processamento de Dados SERPRO e Empresa
Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON.
2.2 Breve histrico da terceirizao no Brasil
A terceirizao se inicia por volta de 1950, por intermdio de empresas multinacionais
aqui instaladas, diante da necessidade empresarial de reduzir custos com mo-de-obra (foco na
natureza do negcio). Servios de limpeza e vigilncia foram os primeiros, em linhas gerais, a
serem terceirizados, em meados da dcada de 60.
Consoante Decreto-Lei n 200/67, a Administrao Federal, sempre que possvel, dever
desobrigar-se da realizao de tarefas executivas, mediante execuo indireta, via contratos. O
primeiro normativo tratando da matria foi a Lei n 6.019/74, que regulamentou o trabalho
temporrio.
Em seguida, tem-se a Lei n 7.102/83, que trata de servios de vigilncia e transporte de
valores para instituies financeiras e outras especficas. Por volta da dcada de 90 surge o
fenmeno da QUARTEIRIZAO, que seria a subcontratao, por empresas terceirizadas, de
mo-de-obra.
2.3 Legislao e Jurisprudncia
NORMATIVOS CORRELATOS
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(i) Constituio Federal, art. 37, inciso II; (ii) Decreto-Lei n 200/67, em seu 7, art. 10;
(iii) Lei n 8.666/93, em seu art. 6, inciso II; (iv) Decreto n 2.271/97 (o qual contempla, entre
outra questes, o rol de atividades meio); (v) Decreto n 2.487/98; e, (vi) Decreto n 3.751/01.
JURISPRUDNCIA
Acrdos ns (i) 1.557/05 P; (ii) 169/04 P; (iii) 1193/06 P; (iv) 593/05 1 Cmara;
(v) 256/05 P; (vi) 143/99 - 2 Cmara; (vii) 341/04 P; (viii) 1.815/03 P; (ix) 1.193/06 P;
(x) 1.565/05 P; e, (xi) 1.520/06 P.
Smula n 331 do Tribunal Superior do Trabalho TST.
Em suma, examinando a legislao e a jurisprudncia depreende-se que o entendimento
no sentido de que somente as atividades-meio, em princpio relacionadas no Decreto n
2.271/97, podem ser terceirizadas, atentando para o fato de que, caso essas atividades estejam
previstas nas atribuies dos respectivos Planos de Cargos e Salrios - PCS, igualmente no
podero ser terceirizadas.
Da mesma forma, atividades finalsticas, entendendo como sendo aquelas que
compreendem as atividades essenciais para o atingimento dos objetivos para os quais o
rgo/entidade foi legalmente constitudo, ainda que no previstas no PCS, no so passveis de
terceirizao.
3 Auditorias Realizadas
3.1 Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais - DEST
Na busca de uma viso governamental sobre a gesto de pessoal no mbito da
Administrao Federal Indireta, foi realizada auditoria no Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais DEST, rgo vinculado ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG, no intuito de verificar aspectos poltico-econmicos relacionados
s autorizaes de aumento de pessoal vis--vis a obrigatoriedade de admisso via concurso
pblico e as terceirizaes inconstitucionais observadas pelo Tribunal nos ltimos anos, art. 37,
inciso II da Constituio Federal.
Como sabido, a contratao de pessoal prprio no se insere na esfera de autonomia
plena das estatais, exceo da Petrobrs, diante da Portaria Interministerial Ministrios do
Planejamento Oramento e Gesto e Minas e Energia - n 32, de 08/03/2001, fls. 103 do anexo
4, que permitiu a gesto de seus empregados uma vez atendidas as metas de supervit primrio
preestabelecidas aquela estatal.
No caso das demais, as deliberaes referentes a essa matria dependem da aprovao do
DEST, ao qual compete, por fora do art. 1 do Decreto n 3.735/01, aprovar os pleitos das
estatais no que tange a quantitativo de pessoal prprio e a reviso de plano de cargos e
salrios.
Nesse sentido a anlise efetuada pela equipe de auditoria, diante da amostra processual
selecionada (cerca de 10%), utilizando-se de critrios de materialidade de oramento gerido e
porte da empresa (Petrobrs, BB, CEF, Infraero, ECT, IRB, Finep, Furnas, Eletronorte,
Eletrosul, Eletronuclear e BNDES), conduz ao juzo de que a interveno do DEST no processo
decisrio de autorizao do aumento de cargos/empregos nas estatais se pauta, basicamente, em
dois aspectos: a viabilidade econmico-financeira das propostas e o compromisso
individualizado de alcance das metas de supervit primrio preestabelecidas pelo Governo
Federal, condies essas corroboradas nas entrevistas realizadas com os gerentes do DEST.
Prova disso que no foram verificadas nenhuma proposio negativa por parte do DEST
nos processos analisados, fls. 170/1061 do anexo 4, evidentemente quando devidamente
justificadas pelas estatais as demandas por aumento do quadro prprio, cujo impacto
financeiro, consubstanciado no aumento de despesas com pessoal, poder ser suportado da
seguinte forma: (I) reduo de outra rubrica oramentria, a exemplo da reduo no item
outros servios de terceiros - pessoa jurdica, igualmente previsto no oramento de custeio
(Plano de Dispndios Gerais - PDG); (ii) previso de aumento de receita para fazer face as
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novas despesas; ou, (iii) excepcionalmente, por necessidade de aumento de pessoal, ainda que
no suportado por contrapartida imediata de receita, a exemplo do projeto de construo da
Usina de Angra 3, que demandar a contratao de pessoal para operar e proceder a
manuteno da nova usina.
De registrar que alguns processos de solicitao de aumento de quantitativo de
cargos/empregos se basearam em decises deste Tribunal determinando a substituio de
terceirizados por concursados, luz da Constituio Federal.
Em resumo, tem-se que a equipe de auditoria considerou positiva a forma de conduo
responsvel por parte do Governo Federal, via MPOG/DEST, para com as autorizaes
necessrias ao aumento de pessoal prprio, conjuntamente a no objeo s substituies de
terceirizados ilegais por concursados, desde que devidamente equacionada a relao
econmico-financeira, e ainda considerando a impossibilidade de compensao, mas presentes
as devidas justificativas, pelo fato de importar aumento de despesas.
Diante das consideraes acima, infere-se que a efetividade do trabalho em curso
depende, nica e exclusivamente, dos ajustes que se fizerem necessrios por iniciativa das
entidades integrantes da Administrao Pblica Federal Indireta (134), sendo 17 (dezessete)
dependentes do oramento fiscal, consistindo na adoo de poltica de substituio dos
terceirizados, rea fim, por concursados, mediante a reduo de gastos com a contratao de
terceirizados para o exerccio de atividades tpicas de empregados pblicos, em contraposio
ao incremento das despesas com pessoal, por ser matria constitucional, sob a coordenao do
MPOG/DEST e controle deste Tribunal, que se faz presente por intermdio desta interveno
que visa subsidiar a elaborao de diagnstico da matria em tela, alm de propiciar
fundamentada tomada de deciso.
CONSIDERAES ADICIONAIS
Diferentemente da Administrao Direta, o Decreto n 2.271/97, em seu art. 9, remetia
ao Conselho de Coordenao das Empresas Estatais - CCE (conselho formado por colegiado de
Ministros) a regulamentao das contrataes de prestao de servios nos entes integrantes da
Administrao Indireta.
O CCE foi criado pelo art. 28 da Medida Provisria - MP n 590, de 25.08.1994 e mantido
na estrutura do Ministrio do Planejamento at a reedio n 1.626-49, em 12.02.1998. A partir
da reedio n 1.626-50, de 13.03.1998, o CCE deixou de constar da estrutura do Ministrio do
Planejamento, com a simples retirada do texto da MP.
A MP n 813, de 01.01.1995 (organizao da Presidncia da Repblica) tambm
considerou a existncia do CCE na estrutura do Ministrio do Planejamento. Essa MP foi
convertida na Lei n 9.649, de 27.05.1998.
A MP n 1.795, de 01.01.1999 (organizao da Presidncia da Repblica), ao alterar
dispositivos da Lei n 9.649/1998, excluiu o CCE da relao de rgos do Ministrio do
Planejamento e reduziu para 05 o nmero de secretarias, sendo a SEST uma das extintas. A
transformao da SEST em DEST deu-se pelo Decreto n 3.224, de 28.10.1999.
Desta forma, formou-se uma lacuna regulamentar em to importante atribuio, posto que
no houvera outro disciplinamento a transferir tais responsabilidades, em que pese o
entendimento deste Tribunal no sentido da assuno, pelo DEST, poca exercendo as funes
de secretaria-executiva do CCE, de tais prerrogativas, consoante excertos da Deciso n
1.471/2002 e Acrdos ns 304/2006 e 243/2002, todos do Plenrio/TCU, sendo neste ltimo,
nos termos do item 8.4, sido proferido o seguinte comando, verbis:
8.4. recomendar ao Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais, do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que adote providncias no sentido de
regulamentar as contrataes visando prestao de servios, efetuadas por empresas
pblicas, sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta ou
9
TC 023.627/2007-5
indiretamente pela Unio, competncia prevista no art. 9 do Decreto n 2.271/97,

informando ao Tribunal os resultados obtidos;
Acontece que, at a presente data, a matria no foi regulamentada pelo DEST, restando
nica e exclusivamente o entendimento deste Tribunal no sentido da extenso Administrao
Indireta, por analogia, do permissivo aplicvel Administrao Direta no tocante aos casos de
servios terceirizveis como excees regra constitucional do ingresso nos quadros de pessoal
por concurso pblico, at a devida normatizao.
No obstante, tm-se os Decretos ns 3.735/01 e 6.021/07, respectivamente, que atribui
algumas competncias ao Ministro de Planejamento, Oramento e Gesto no trato das estatais,
tendo como exemplo a excepcionalizao de contrataes nas estatais, via portaria
interministerial PETROBRAS, e, o que criou a Comisso Interministerial de Governana
Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio - CGPAR, composta
pelo tambm Ministro do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica, que dispem de aspectos macros relacionados s estatais, preceitos esses que ainda
no foram aplicados no sentido da regulamentao tratada.
Por concluso, tem-se que carece de regulamentao especfica aos entes integrantes da
Administrao Indireta, particularmente os que se encontram em condio de competitividade
com o mercado externo, a exemplo da Petrleo Brasileiro S.A. PETROBRAS, os casos de
contrataes sem concurso pblico, mormente se considerarmos os Princpios da Eficincia e
Efetividade, vis--vis os Princpios da Isonomia, Impessoalidade e Moralidade que regem a
Administrao Pblica, sem prejuzo da responsabilizao dos agentes que derem causa a
desvirtuamentos nas contrataes de mo-de-obra disfaradas de prestao de servios,
situao essa observada em trabalhos deste Tribunal ao longo desses anos ps promulgao da
atual Carta Magna, a merc de Polticas Pblicas flutuantes no trato com a gesto de pessoal,
consistindo, inclusive, em prticas de proibio contratao de pessoal prprio sob a
justificativa da desestatizao, que na grande maioria dos casos no veio a se configurar, sendo
a opo da terceirizao inconstitucional a soluo encontrada por alguns gestores na busca da
mantena da qualidade dos servios prestados Sociedade em vista da poltica governamental
de incremento nas metas de resultado primrio.
3.2 Instituto de Resseguros do Brasil - IRB
INTRODUO
A fim de verificar a adequao da verso preliminar das matrizes elaboradas com o
intuito de orientar as fiscalizaes relacionados ao tema terceirizao, foram selecionados
cinco contratos de prestao de servio celebrados pelo IRB.
O critrio de seleo utilizado baseou-se na descrio do objeto dos ajustes. Assim, foram
escolhidos como amostra aqueles contratos que, pela natureza do servio, poderiam ensejar a
alocao de pessoal terceirizado em atividades ou funes destinadas exclusivamente aos
servidores do quadro.
APLICAO DAS MATRIZES AOS CONTRATOS DE PRESTAO DE SERVIOS DE
TI
No que se refere ao Contrato n 228/06, que tem por objetivo a prestao de servios
tcnicos de informtica, h que se tecer alguns comentrios.
De incio, vale ressaltar que, conforme esclarecimento prestado pelo Gerente de
Tecnologia do IRB, essa Entidade instituiu, em 29/08/1995, o seu programa de desligamento
voluntrio. Tal estratgia acarretou considervel reduo dos quadros do IRB. Essa situao
persistiu at 2004, quando a Entidade obteve autorizao para realizar concurso pblico para
prover os cargos vagos. Alm desse concurso, o IRB realizou outros dois certames, em 2006 e
2007.
Aps os referidos concursos, a rea de TI do IRB passou a dispor de um quadro composto,
atualmente, por 22 servidores de carreira.
10
TC 023.627/2007-5
Considerando o reduzido quantitativo de pessoal prprio, a Gerncia de TI decidiu

segregar as funes, reservando para os empregados do IRB as atividades consideradas
estratgicas para a Entidade. De fato, como se observa na resposta ao Ofcio de Requisio n
4/2007 (fl.7 do anexo 3), passaram a competir aos profissionais do IRB as funes de maior
relevncia para a manuteno de um ncleo mnimo estratgico de servios relacionados
tecnologia da informao, tais como: anlise de requisitos, anlise tcnica (desenvolvimento),
administrao de dados, administrao de banco de dados (DBA), anlise e projeto de infraestrutura, segurana da informao, governana de TI e gesto de contratos.
Aos terceirizados atualmente 81 prestadores de servio foram atribudas as funes
residuais, mais bsicas e homogneas no mercado de prestao de servios em TI, a saber:
operao da produo, operao e suporte do mainframe, administrao da produo
(operao do data center), suporte de baixa plataforma, digitao, atendimento ao usurio
(service desk) e desenvolvimento de sistemas.
A segregao de funes engendrada revela-se, a nosso ver, justificvel e conveniente, vez
que, alm de garantir a segurana e o sigilo dos dados, preserva sob o domnio do IRB as
atividades que se relacionam essncia do negcio da Entidade, que exigem capacitao
especfica e intensiva, e que no se encontram, em princpio, disponveis no mercado de servios
comuns. Adotando-se essa poltica, evita-se, ainda, a dependncia de conhecimento externo, que
pode evidenciar uma fragilidade, sobretudo por ocasio da substituio das empresas
contratadas.
Todavia, embora bem definidas no plano terico, o isolamento das funes estratgicas
daquelas mais ordinrias no vem ocorrendo, de forma plena, na prtica. Com efeito, de acordo
com informao prestada pela Gerncia de Tecnologia, algumas das atribuies pertinentes ao
pessoal prprio do IRB vm sendo realizadas, de forma indesejvel, por prestadores
terceirizados. o caso das atividades de anlise de requisitos, anlise tcnica
(desenvolvimento), administrao de banco de dados (DBA), anlise e projeto de infraestrutura. Ao todo, esto alocados atualmente a essas funes 15 terceirizados, que executam as
tarefas sob a superviso direta de funcionrios do IRB.
Conforme explica o Gerente de Tecnologia, essa situao deve-se carncia de pessoal
prprio, cenrio mantido mesmo aps a realizao dos referidos concursos pblicos e o
preenchimento do quadro de pessoal da rea de TI.
De fato, como se percebe, a execuo terceirizada das quatro funes estratgicas acima
discriminadas no se apresenta como a melhor soluo. Como dito antes, considerando a
natureza e a especificidade das atividades, o ideal seria que estivessem a cargo de servidores do
Instituto.
A soluo da questo, entretanto, requer exame mais detido. Portanto, constatada a falha,
faz-se necessrio identificar as causas que podem ter concorrido para a situao acima
descrita.
Inegavelmente, como causa primeira, aparece a deciso administrativa do IRB, que,
confiando funes estratgicas a prestadores de servio, proporcionou contornos inconvenientes
terceirizao na rea de TI.
Contudo, a impropriedade no tem como origem apenas a opo dos gestores do IRB.
Outro fator colaborou para a configurao do cenrio encontrado: a incluso , em 1997, da
empresa no Plano Nacional de Desestatizao PND. Em vista desse fato, e da expectativa de
privatizao da entidade em um breve lapso de tempo, desnecessrio se fazia a reposio de
pessoal prprio por meio da realizao de concurso pblico. Todavia, apesar dos efeitos
gerados na rea de pessoal, a esperada desestatizao no se efetivou at a presente data.
Alm dos fatores acima registrados, h que se ressaltar, ainda, um terceiro condicionante,
qual seja, a ausncia de autonomia da estatal para decidir e adotar as medidas necessrias
arregimentao de pessoal prprio. Assim, as disposies referentes a essa matria dependem
11
TC 023.627/2007-5
no somente da iniciativa das estatais, mas, tambm, da autorizao do Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto mais especificamente do DEST , ao qual compete, por
fora do art. 1 do Decreto n 3.735/01, aprovar os pleitos das estatais no que tange a
quantitativo de pessoal prprio e a reviso de plano de cargos e salrio.
importante registrar que em auditoria realizada no DEST foi possvel verificar que o
IRB obteve autorizao (Portaria n 02, de 05/01/2007 fl. 380 do anexo 4), com base nos
estudos explicitando as necessidades de pessoal prprio do instituto, para alterar o limite
mximo para o quadro de pessoal prprio para 600 no perodo de 01/01/2007 a 30/06/2008, e
aps essa data, para 580 (fls. 364/449 do anexo 4).
Assim sendo, considerando o inter-relacionamento dos fatores acima descritos,
entendemos pertinente propor determinaes ao IRB e ao DEST para que, em conjunto,
articulem solues que visem a ajustar as necessidades da estatal poltica econmica de
governo.
3.3 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES
O relatrio completo de auditoria do BNDES est disponvel nas fls. 199/226 do anexo 1.
Seguem abaixo alguns trechos:
At a data de realizao do presente trabalho de auditoria, havia no BNDES 73 contratos
de terceirizao de pessoal, representando a alocao de 479 contratados em 45 diferentes
funes, visando ao desempenho de atividades de suporte e apoio administrativo atividade-fim
da empresa (fls. 160/173, Anexo 1).
(...)
Da anlise dos objetos dos referidos contratos, restou constatado que, se fossem
consideradas as terceirizaes de servios implementados tambm fora do espao fsico do
BNDES e aquelas apropriadas em todas as contas contbeis tipicamente correlacionadas a
despesas com servios de terceiros, o universo de contratos inicialmente apresentado poderia
ser consideravelmente ampliado.
De fato, num segundo momento, por solicitao da equipe de auditores, foi apresentada
pela Administrao do BNDES uma nova relao ainda mais ampla de contratos de servios
terceirizados, agora, contemplando todos os ajustes que apropriaram, em 2007, valores em
contas contbeis tipicamente relacionadas a despesas com servios de terceiros, inclusive
aqueles prestados por terceiros fora do espao fsico da empresa. A tabela a seguir detalha a
razo social das empresas contratadas e a descrio do objeto de cada uma das 73 contrataes
vigentes e realizadas entre os exerccios de 2002 e 2007 (at 30 de setembro): (....)
A fim de caracterizar a motivao para o exame da situao atual da terceirizao no
BNDES, vale evidenciar a evoluo da despesa com servios terceirizados ao longo da ltima
dcada. Como se depreende do grfico abaixo, os gastos com a contrataes de tais servios
vem crescendo ano aps ano.
Como se pode observar, de 1997 a 2006 as despesas com servios de terceiros tiveram um
crescimento da ordem de 200%.
12
TC 023.627/2007-5
Fonte: PDG - DEST/MPOG

(...) Considerando a possibilidade de divergncia de interpretao acerca do conceito de
servio terceirizado, elaborou-se nova solicitao, adotando-se, como premissa, o entendimento
no sentido de que constitui terceirizao qualquer prestao de servio realizada por pessoal
que no mantm vnculo trabalhista com a entidade, ainda que a atividade seja desenvolvida
fora do espao fsico da empresa (terceirizao externa). Assim, nesse segundo pedido,
requereu-se a relao dos contratos vigentes que apropriavam valores em contas contbeis
tipicamente relacionadas a despesas com servios de terceiros.
A partir do levantamento de todo o universo de contrataes terceirizadas foi definida,
com base nos critrios de materialidade e risco, uma amostra significativa de contratos, a serem
submetidos a uma anlise criteriosa de seus objetos, com vistas identificao de possvel
ocorrncia de terceirizaes indevidas no mbito do BNDES.
(...)
7. CONTRATOS DE TERCEIRIZAO COM INDCIOS DE IMPROPRIEDADES
Contrato OCS N 23/2005 (fls. 227/246, Anexo 1, Volume 1)
(...)
Objeto: servios de fornecimento de subsdios tcnicos para a anlise da situao
econmico-financeira e aspectos qualitativos dos Agentes Financeiros do BNDES, por meio do
produto Riskbank.
(...)
A fim de verificar a questo, solicitou-se justificativa para a contratao do servio.
Em atendimento solicitao, a administrao do BNDES informou, em sntese, que
compete, de fato, ao DERIF realizar a classificao do risco de instituies financeiras, bem
como propor a concesso de limites de crdito queles entes. Asseverou, contudo, que, para
desempenhar tal tarefa, h necessidade de se obterem subsdios tcnicos para anlise da
situao econmico-financeira das referidas instituies, nem sempre disponveis nas suas
demonstraes financeiras. Assim, esclareceu que a opo pela contratao dos mencionados
servios visava a suprir a carncia de tais informaes. Destacou, ainda, que a contratada
fornecia um produto distinto, ao qual se incorporavam outros elementos no encontrados nas
classificaes de risco tradicionais. Registrou, por fim, que as atividades de classificao de
risco, de definio de limites de crdito e de acompanhamento das instituies financeiras
desenvolvidas pelo BNDES baseavam-se em anlises e estudos tcnicos calcados em
informaes seguras acerca da situao econmico-financeira daquelas instituies,
13
TC 023.627/2007-5
necessitando ser complementadas com os mencionados subsdios tcnicos quantitativos e

qualitativos, fornecidos por empresa especializada.
Conforme se observa no documento de fls. 228/232 (Anexo 1, Volume 1), a resposta
apresentada pela administrao do Banco tratou to-somente de reproduzir a motivao
exposta quando da solicitao de contratao dos referidos servios. O arrazoado no trouxe,
portanto, esclarecimentos que evidenciassem a impossibilidade de realizao de tais servios
por parte de seu corpo tcnico, mais especificamente pelos profissionais da rea de Economia,
aos quais compete, como dito, efetuar anlise de classificao de risco de empresas e/ou
grupos econmicos, bem como dos agentes financeiros do BNDES, com vistas ao
dimensionamento de limites de crdito para essas instituies.
Assim sendo, e considerando a relevncia dos elementos tcnicos, ora fornecidos por
empresa privada, para a atividade de classificao de risco, tpica da Estatal, entendemos
razovel determinar ao BNDES que, por ocasio da contratao de servios dessa natureza,
justifique a impossibilidade de provimento, por parte do corpo tcnico do Banco, dos subsdios
necessrios para a anlise da situao econmico-financeira das instituies financeiras em
geral, fundamentais para as atividades prprias de classificao de risco, bem como de
instituio de limites de crdito. (...)
Contrato OCS n. 224/2006 (fls. 246/338, Anexo 1, Volume 1)
(...)
Objeto: apoio administrativo nas atividades de arquivo e protocolo.
(...)
Da anlise do processo de contratao da empresa Realezza Serios e Consultoria Ltda.
restou verificada a existncia de similitude entre as atribuies dos profissionais contratados
conta do Contrato OCS n. 224/2007 e aquelas dispostas no Plano Estratgico de Cargos e
Salrios PECS. (...)
Dos esclarecimentos trazidos aos autos depreende-se que a Administrao do BNDES
procura demonstrar a transitoriedade da situao irregular de coexistncia do Contrato OCS
n. 224/2006, que contempla a contratao de 26 assistentes de arquivo e protocolo e 1
supervisor at 12 de outubro de 2008, com a bem recentemente criada carreira de Tcnico de
Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n. 1.436/2007, de 5 de junho de 2007,
comprometendo-se a promover a substituio dos mencionados profissionais terceirizados to
logo surjam vagas no quantitativo de pessoal geradas por aposentadorias ou atravs de
aumento nesse quantitativo, mediante realizao de Concurso Pblico, previsto para ocorrer em
breve (fls. 182/183, Anexo 1). (...)
Segundo a empresa, a propalada substituio dos terceirizados ainda no ocorreu em
virtude da inexistncia de vagas decorrentes de aposentadorias ou do aumento do quadro de
pessoal.
fato concreto que o processo de substituio de pessoal terceirizado por pessoal do
quadro prprio demanda o tempo suficiente para que seja organizado e implementado o
competente e necessrio concurso pblico para seleo de tcnicos de arquivo e eliminada a
alegada questo restritiva com a abertura de um nmero adequado de vagas para
preenchimento com os integrantes do cargo recm includo no PECS.
De todo modo, a partir de 5 de julho de 2007, data da criao do cargo de Tcnico de
Arquivo, foi gerada uma situao insatisfatria na medida em que, em virtude de entendimento
deste Tribunal, por analogia ao comando insculpido no art. 1, 2, do Decreto n 2.271/97,
no podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais
abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em
contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro
geral de pessoal.
14
TC 023.627/2007-5
Portanto, com relao a essa matria parece-nos prudente determinar ao BNDES que, a
teor das disposies contidas no art. 1, 2, do Decreto n. 2.271/97, Deciso n. 1.471/2002
Plenrio e no Contrato OCS n. 224/2006, adote as medidas cabveis com vistas regularizao
da carreira de Tcnico de Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n. 1.436/2007,
to logo haja disponibilidade de vagas suficiente para a realizao do pertinente concurso
pblico. (...)
Funes gratificadas desempenhadas por pessoal estranho aos quadros da estatal (...)
Por excluso, de se inferir que, na presente data, 19 comissionados estranhos aos quadros do
BNDES ocupam funes na Estatal sem atender ao requisito previsto no art. 37, inciso V, na
Constituio da Repblica e no Regulamento Geral de Pessoal do PECS, qual seja, o de
titularizar cargo ou emprego na Administrao Pblica.
Em vista dessa constatao, propomos seja promovida a audincia do responsvel a fim
de que apresente justificativas para o provimento de funes de confiana com agentes
estranhos aos quadros do BNDES e sem vnculo com rgo ou entidade da Administrao direta
ou indireta, em contrariedade ao mandamento contido no inciso V do art. 37 da Constituio da
Repblica, bem como nos itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do PECS. (...)
Diante do exposto, sugerimos o encaminhamento do presente processo ao Gabinete do
Ex.mo Sr. Ministro-Relator, propondo a adoo das seguintes medidas:
10.1 preliminarmente, seja autorizada a realizao de audincia do Sr. Luciano Coutinho,
Presidente do BNDES, para que, em vista das informaes prestadas em atendimento aos
Ofcios de Requisio n. 5-615/2007 e 6-615/2007 (fls. 190/198, Anexo 1), apresente razes de
justificativa para o provimento de funes de confiana com agentes estranhos aos quadros do
BNDES e sem vnculo com rgo ou entidade da Administrao direta ou indireta, em
contrariedade ao mandamento contido no inciso V do art. 37 da Constituio da Repblica, bem
como nos itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do PECS.;
10.2 quando do julgamento do presente processo:
10.2.1 seja determinado ao BNDES que:
a) por ocasio da contratao de servios da natureza especificada no objeto do Contrato
OCS n. 23/05 , justifique a impossibilidade de provimento, por parte do corpo tcnico do
Banco, dos subsdios necessrios para a anlise da situao econmico-financeira das
instituies financeiras em geral, fundamentais para as atividades prprias de classificao de
risco, bem como de instituio de limites de crdito;
b) a teor das disposies contidas no art. 1, 2, do Decreto n. 2.271/97, na Deciso n.
1.471/2002Plenrio e no Contrato OCS n. 224/2006, adote as medidas cabveis com vistas
regularizao da carreira de Tcnico de Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n.
1.436/2007, to logo haja disponibilidade de vagas suficientes para a realizao do pertinente
concurso pblico;
c) tendo por referencial o Contrato OCS n. 105/07, promova a adequao da alnea i do
item 2.1 do Anexo A da Resoluo n. 930/98, com a redao dada pela Resoluo n. 1436/07,
a fim de desonerar os advogados do quadro de pessoal da estatal da funo de desempenhar
servios jurdicos ligados s relaes trabalhistas dos empregados e ex-empregados do Banco;
10.2.2. seja determinado Controladoria-Geral da Unio no Estado do Rio de Janeiro CGU/RJ, com fundamento no art. 74, incisos II e IV, da CRFB/88, que, por ocasio da
realizao das auditorias anuais de avaliao de gesto, verifique a cumprimento das
determinaes efetuadas no item 10.2.1 supra; e
10.2.3. seja autorizada a remessa de cpia do presente Relatrio 5 SECEX para exame
em conjunto e confronto com as prximas contas do BNDES.
No que tange a proposta da equipe de auditoria do BNDES do item 10.1, considerando
que essa consolidao visa dar um diagnstico da terceirizao na administrao indireta como
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TC 023.627/2007-5
um todo, consideramos mais adequado que quando da remessa do relatrio 5 Secex seja
avaliada a pertinncia de realizar a audincia nas contas da entidade.
Contrato OCS n. 58/2007 (fls. 454/531, Anexo 1, Volume 2)
(...)
Objeto: fornecimento de prognsticos, anlises de tendncias, aconselhamento estratgico
e anlise de fornecedores, bens e servios da rea de Tecnologia da Informao TI.
(...)
Considerando a descrio do objeto contratado, surgiram evidncias de possvel
contratao indevida de terceirizao externa para realizao de servios de fornecimento de
prognsticos, anlises de tendncias, aconselhamento estratgico e anlise de fornecedores,
bens e servios na rea de Tecnologia da Informao, vez que as mencionadas atividades
encontram-se includas entre as atribuies prprias de profissionais da rea de Anlise de
Sistemas, aos quais compete, nos termos da Resoluo n 1436/07, pesquisar e propor a
utilizao de novas tecnologias de informao e de telecomunicaes para atender necessidades
especficas de servio e realizar atividades tcnicas necessrias elaborao de
especificaes tcnicas visando contratao e aquisio de solues de tecnologia da
informao e de telecomunicaes, bem como contratao de empresas especializadas para a
realizao de projetos ou servios especficos.
(...)
Em atendimento solicitao, a chefia do Departamento de Integrao de Dados e
Suporte a Desenvolvimento de Sistemas ATI/DEIND informa que o BNDES utiliza atualmente
diversas plataformas e produtos em seu ambiente de TI e em seus sistemas e aplicativos de
informao. Assegura que tal aparato tecnolgico visa a dar suporte implementao das
obrigaes afetas s reas de Tecnologia da Informao e de Telecomunicaes. Esclarece,
contudo, considerando a complexidade das tecnologias hoje existentes, que o BNDES tem
enfrentado dificuldades na configurao dessas plataformas e produtos e que a diversidade de
recursos impe, tambm, dificuldades no processo de atualizao tcnica dos profissionais
envolvidos nas atividades. Assim, ressalta que informaes precisas, especficas e atuais
mostram-se essenciais para se evitar risco continuidade dos servios crticos. Nesse contexto,
explica que a contratao dos servios objeto da OCS n 58/2007 destina-se a suprir a carncia
apontada, fornecendo elementos que objetivam auxiliar a correta consecuo das atribuies
dos profissionais da rea de Anlise de Sistemas.
(...)
A nosso ver, assiste razo chefia daquele Departamento. Pelo que restou esclarecido, o
contrato visa a fornecer subsdios para a realizao de funes tpicas de empregados, no
caracterizando terceirizao indevida de atribuies afetas aos quadros do BNDES. De acordo
com as justificativas apresentadas, as informaes disponibilizadas pela empresa contratada
restringem-se a subsdios destinados a auxiliar o desempenho das tarefas incumbidas ao corpo
tcnico do Banco.
3.4 Eletrosul Centrais Eltricas S.A
Reproduzimos abaixo parte do relatrio de auditoria realizada na Eletrosul, que pode ser
consultado na ntegra no TC 024.157/2007-1 Juntado (fls. 154/183):
Diante dos elementos colhidos pela equipe de auditoria conclui-se que a Eletrosul tem
contratado mo-de-obra para executar atividades relacionadas sua atividade-fim e/ou com
atribuies previstas no seu plano de cargos e salrios, contrariando o contido no Inciso III
do Enunciado 331 do TST. Foram identificados 170 casos de profissionais em atividade por
ocasio da auditoria.
Foi detectado que praticamente a metade dos profissionais terceirizados era composta por
ex-empregados da Eletrosul, caracterizando um possvel direcionamento das contrataes.
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TC 023.627/2007-5
Foram encontradas evidncias de contrataes de determinados profissionais para o

desempenho das mesmas atividades, no mesmo local, em perodos seguidos, demonstrando
que tal posio poderia ser ocupada por empregado do quadro prprio da Eletrosul,
descaracterizando a sazonalidade dos servios. Tambm foi observado que as sucessivas
contrataes ocorrem sob o auspcio de empresas diferentes, sinalizando que a escolha pode
recair sobre uma pessoa em especial, previamente indicada, e no sobre profissionais que
atendam a exigncias curriculares genricas.
Apesar dos argumentos e alegaes da Eletrosul em favor da contratao desse tipo de
mo-de-obra para suprir atividades transitrias, mesmo de mdio prazo, entende-se que no
haveria restrio para se contratar empresas especializadas em execuo e superviso de
obras para realizar diretamente as tarefas exigidas, e no apenas de profissionais que atuem
sob a subordinao da Eletrosul atravs de empresas de consultoria e assemelhadas para
suprir necessidades no atendidas pelo quadro de pessoal institucional. Ainda mais
evidenciando-se que tais empresas tm assumido o papel de meras intervenientes entre os
profissionais contratados e a Eletrosul.
Estimou-se que seria necessria a contratao de 156 concursados para suprir a mo-deobra terceirizada vinculada atividade-fim ou com atribuies previstas no plano de cargos
e salrios da Eletrosul, tal quantidade praticamente a diferena entre o nmero de
empregados autorizados pelo Departamento de Coordenao e Controle das Empresas
Estatais - DEST e os que atualmente constam do quadro prprio.
3.5 Petrleo Brasileiro S.A - Petrobras
Para melhor compreenso, reproduzimos abaixo parte do resumo e proposta de
encaminhamento do relatrio de auditoria realizada na Petrobras, que pode ser consultado na
ntegra nas fls. 82/152 do TC 026.728/2007-1, juntado ao presente processo:
(...)
Resumo
A auditoria permitiu conhecimento mais aprofundado das diversas dimenses do tema
terceirizao de pessoal na Petrobras, possibilitando concluses importantes quanto
utilizao do instituto na estatal.
A equipe identificou cerca de 172 mil trabalhadores terceirizados, ou seja, inseridos em
contratos de prestao de servios para a estatal. Desse total, 143 mil constam dos registros
de acesso s instalaes da empresa. Apesar de parcela significativa dos trabalhadores
participar de processos associados s atividades referentes aos objetos finalsticos da
Petrobras e nova viso corporativa de tornar a companhia uma empresa integrada de
energia , constatou-se que tal condio no se mostrou suficiente, a priori, para determinar,
por si s, a ilicitude das terceirizaes realizadas.
Assim, a equipe verificou a existncia de servios integrantes de processos que, apesar de
se associarem atividade-fim da instituio, no possuem natureza sensvel ou estratgica,
apresentando caractersticas tais que sua contribuio para o aumento da lucratividade,
agilidade e produtividade da organizao, os torna terceirizveis, desde que atendidos os
pressupostos de serem as contrataes moralmente lcitas e comprovadamente legais e
eficientes.
Quanto regularidade dos contratos de terceirizao de servios, constatou-se que, na
maioria daqueles examinados (excludos os claramente referentes a atividades-meio ou
relativos a funes no estratgicas ou sensveis), o nmero de pessoas terceirizadas
exercendo cargos com a mesma denominao, ou assemelhada, das constantes do PCS
atingiu percentagens de 25 a 100% do nmero de trabalhadores ativos de cada contrato. Tal
informao tambm no conclusiva quanto irregularidade das terceirizaes, uma vez
que as denominaes dos cargos verificadas nos contratos constam da Classificao
Brasileira de Ocupaes CBO e que pode haver elementos diferenciadores das atividades
17
TC 023.627/2007-5
profissionais da especializao requerida e do tempo durante o qual os servios do

profissional contratado seriam necessrios.
Apesar disso, evidenciou-se que a execuo de todos os contratos de terceirizao de
servios analisados (excludos aqueles claramente referentes a atividades acessrias como
vigilncia, limpeza e conservao, recepo e servios menos complexos em Tecnologia da
Informao TI), apresentam elementos que indicam fortemente a existncia de
pessoalidade, habitualidade e subordinao na relao de alguns trabalhadores das
prestadoras com a tomadora.
Dos 172 mil trabalhadores terceirizados, para cerca de 143 mil h, nos sistemas
informatizados da Petrobras, dados relativos data do primeiro acesso s instalaes da
estatal, cujos registros consolidados remontam a 2004. Constatou-se que cerca de 47 mil
funcionrios de empresas prestadoras, correspondentes a 33% dos registros, trabalham h
mais de dois anos como terceirizados da estatal. Extrapolando-se este percentual para o total
informado de 172 mil trabalhadores, tem-se em torno de 57 mil terceirizaes no mbito da
Petrobras com risco de se mostrarem irregulares (considerando-se apenas a existncia de
habitualidade nas relaes de trabalho), sendo este, em princpio, o nmero aproximado de
postos de trabalho que poderiam ser preenchidos, hoje, aps a realizao de concurso
pblico pela estatal para contratao de novos empregados.
Dado que a empresa j prev um acrscimo de pouco mais de 12 mil empregados a seu
quadro de pessoal prprio at o ano de 2012, essas 57 mil novas primeirizaes dar-se-o,
provavelmente, com reduo na taxa de crescimento das terceirizaes de servios, apesar
de, em termos absolutos, o nmero de terceirizaes poder permanecer crescente.
Em que pese os gestores da estatal ponderarem a inevitabilidade, em certos casos, de
relaes da empresa com trabalhadores terceirizados envolvendo pessoalidade,
habitualidade e subordinao (no se tratando as terceirizaes, em regra, de servios
sensveis ou estratgicos) e que limitaes a tais condutas comprometeriam os ganhos em
eficincia, agilidade e competitividade da empresa, a equipe de fiscalizao no apurou de
plano tais ganhos nas terceirizaes investigadas. Em verdade, so irrelevantes tais
avaliaes, uma vez que a existncia dos trs elementos indicados (pessoalidade,
habitualidade e subordinao ) caracterizam a ilicitude das terceirizaes de servios, tanto
em relao legislao laboral quanto em face da CF/88.
Durante a execuo da auditoria, percebeu-se tambm preocupao de altos executivos da
estatal com os impactos negativos decorrentes da possvel interrupo brusca em um grande
nmero de contratos em andamento, o que implicaria severo risco de soluo de
continuidade em processos-chave da estatal, o que poderia afetar drasticamente a
produtividade e a competitividade da empresa, repercutindo direta e indiretamente na
rentabilidade dos seus ativos. Os rgos de controle merecem ser sensibilizados por tais
preocupaes; contudo, no podem prescindir de atuar no sentido de coibir imediatamente a
ilicitude nos contratos de terceirizao de servios, o que dever ser realizado caso a caso,
sob risco de prejuzos irreversveis para a Petrobras.
Desta forma, as propostas encaminhadas ao final deste relatrio so no sentido de
eliminar as irregularidades apuradas no mbito da estatal e aperfeioar a utilizao do
instituto da terceirizao por parte dos trs poderes da Unio.
3. Auditoria de Terceirizao na Petrobras
3.1 A Petrobras
A Petrobras uma sociedade de economia mista vinculada ao Ministrio das Minas e
Energia MME, que opera principalmente nas reas de explorao, produo e refino do
petrleo. a empresa holding do chamado Sistema Petrobras e possui diversas subsidirias
operando na comercializao e no transporte de petrleo e seus derivados, no Brasil e no
exterior, sendo o sistema um grande agente de interveno do governo federal no domnio
18
TC 023.627/2007-5
econmico. Criada por meio da Lei n 2.004/53, aps quatro dcadas de monoplio legal,
passou a competir em 1997 com outras empresas quando a edio da Lei n 9.478 permitiu
iniciativa privada participar das atividades da indstria petrolfera.
A Petrobras foi criada tendo como objeto a pesquisa, a lavra, a refinao, o comrcio e o
transporte do petrleo. A partir de 1962, a empresa passou a atuar diretamente na rea de
distribuio de derivados. Em 1968 a estatal iniciou participao na indstria petroqumica,
passando tambm a atuar, a partir de 1971, na distribuio de combustveis e lubrificantes.
Em 1972, iniciou atividades exploratrias em nvel internacional e em abril de 2000 passou a
ter nova organizao, incorporando subsidirias estrutura da holding, sendo composta
atualmente por seis reas: quatro de negcios (Explorao e Produo E&P,
Abastecimento ABAST, Gs e Energia e Internacional) e duas de apoio (Servios e
Finanas) .
Referncia mundial na explorao de petrleo em guas profundas, a Petrobras lucrou em
2005 cerca de 23,7 bilhes de reais , um crescimento de 40% em relao ao ano anterior. Em
2006, o lucro foi de 25,9 bilhes de reais . Seus vultosos e sucessivos lucros contribuem
significativamente com o equilbrio das contas do Tesouro Nacional.
A PETROBRAS EM NMEROS (2006)
RECEITAS LQUIDAS
158,239 bilhes de reais
LUCRO LQUIDO
INVESTIMENTOS
ACIONISTAS
247,6 mil acionistas
EXPLORAO
63 sondas de perfurao, sendo 44 martimas.
RESERVAS
11,5 trilhes de barris de leo e gs equivalente.
POOS PRODUTORES
12,9 mil, sendo 725 martimos.
PLATAFORMAS DE PRODUO
103 unidades, sendo 76 fixas e 27 flutuantes.
PRODUO DIRIA DE BARRIS DE 1,9 milhes de barris por dia.
PETRLEO
PRODUO
DIRIA
DE
GS 378 mil barris por dia.
NATURAL
REFINARIAS
16 unidades.
RENDIMENTO DAS REFINARIAS
1,9 milhes de barris por dia.
DUTOS
31.089 Km
FROTA DE NAVIOS
155 embarcaes, sendo 51 de propriedade da
Petrobras.
POSTOS DE SERVIO ATIVOS
5.870 unidades, sendo 638 prprios.
FERTILIZANTES
3 fbricas, produzindo 1,9 mil toneladas mtricas de
amnia, 1,6 mil toneladas mtricas de uria.
A estatal possui diversas unidades, que atuam de forma integrada com a holding nas suas
respectivas reas identificando, selecionando e viabilizando oportunidades de negcios,
dentre as quais destacam-se :
Petrobras Transporte S/A Transpetro, maior armadora da Amrica Latina e principal
empresa de logstica e transporte do Brasil, que atende s atividades de transporte e
armazenagem de petrleo e derivados, lcool e gs natural, operando uma frota de 53
navios, 10 mil quilmetros de malha dutoviria e 43 terminais terrestres e aquavirios;
Petrobras Distribuidora S/A BR Distribuidora, que atua na comercializao e
distribuio de derivados do petrleo para todo o Brasil, com uma rede de postos de servio
distribudos em todo o Brasil;
Petrobras Qumica S/A Petroquisa, trata-se de uma holding com participaes em
empresas dedicadas produo e venda de produtos petroqumicos ;
19
TC 023.627/2007-5
Petrobras Gs S/A Gaspetro, empresa que atua diretamente na ampliao da oferta do

gs natural em todo o Pas.
A empresa conta tambm, na sua estrutura, com outras 126 subsidirias e controladas, 52
controladas em conjunto, 32 coligadas e 22 sociedades de propsito especfico, alm de 2
empresas em liquidao . Cabe observar que a Petrobras est autorizada a constituir
subsidirias, as quais podero associar-se a outras empresas para o estrito cumprimento de
atividades de seu objeto social que integrem a indstria do petrleo .
Interessante ressaltar que Petrobras atua em mercado altamente competitivo e apresenta
elevados e crescentes lucros, no necessitando atualmente de aportes de capital por parte da
Unio Federal, tampouco recebendo recursos oriundos do Tesouro Nacional para despesas
de custeio ou com pessoal.
Observe-se que o Decreto n 2.271/97, que dispe sobre a contratao de servios pela
Administrao Publica Federal direta, autrquica e fundacional, estabelece, em seu art. 9,
que as contrataes visando prestao de servios, efetuadas por empresas pblicas,
sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta ou indiretamente pela
Unio, sero disciplinadas por resolues do Conselho de Coordenao das Empresas
Estatais CCE. Entretanto, tal regulamentao no foi realizada at o momento, tendo sido
extinto o CCE e suas atribuies absorvidas pelo DEST, no mbito do MPOG. Isso implica
no haver, no presente momento, normas do Ministrio do Planejamento regulando as
contrataes visando prestao de servios efetuadas pela Petrobras. Cabe mencionar que,
de acordo com o Decreto n 6.021/2007, a Comisso Interministerial de Governana
Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPAR, ficou,
desde 21/1/2007, responsvel pelo tratamento de matrias relacionadas com a governana
corporativa nas empresas estatais federais, restando dvida quanto a quem seja responsvel
pela regulamentao da matria.
Alm disso, de acordo com Portaria Interministerial MME/MPOG n 32, de 8/3/2001, a
Petrobras tambm no se sujeita, no que se refere formulao do seu quadro de pessoal, s
aprovaes do MPOG previstas nos inciso I a III do art. 1, bem como aos incisos I a V do
art. 2, ambos do Decreto n 3.735/2001, independendo do Ministrio do Planejamento para
elaborar e aprovar seu quantitativo de pessoal, bem como para rever seus planos de cargos e
salrios.
3.2 Atividades-fim versus Atividades-meio, uma crtica
Conforme visto, esta auditoria visa avaliar a terceirizao da atividade-fim dos entes da
Administrao Federal Indireta, no caso, da Petrobras. No decorrer dos trabalhos de campo,
entretanto, a equipe de analistas do TCU, ao perceber a mirades de processos e
subprocessos que uma empresa como a auditada realiza, deparou com severa dificuldade em
diferenciar atividades-fim de atividades-meio, classificaes que merecem maiores
consideraes.
Para que a identificao de uma etapa do processo produtivo possa ser classificada como
atividade-meio, deve ela ser desenvolvida como um servio acessrio, de apoio, que no
comprometa o exerccio das funes componentes daquilo que tido como o cerne das aes
da entidade, ainda que desenvolvida em unidades ou setores dedicados atividade-fim.
Sendo assim, a prestadora deve desenvolver atividade tcnica independente da atividade da
tomadora, com mecanismos prprios de operacionalizao que prestam um concurso
adicional a qualquer outra atividade empresarial, que no interfiram diretamente no
processo de produo da tomadora. Por tal motivo, a empresa prestadora de servios deve
estabelecer os modos de sua operao com total desvinculao da empresa por quem
contratada, destacando-se dela no apenas quanto ao aspecto instrumental (...), mas tambm
quanto quele ligado ao pessoal. Dessa forma, a classificao das atividades de uma
empresa em atividade-fim e atividade-meio trata-se de questo de fato (quaestio facti).
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TC 023.627/2007-5
Assim, o exame da regularidade da terceirizao deve ser feito caso a caso, conforme a
estrutura operacional de cada empresa.
Tomando como verdadeiras tais alegaes, e considerando que, em regra, cada empresa
responsvel pela organizao de sua respectiva estrutura funcional, a concluso que se tira
a de que seria a prpria empresa a mais habilitada para definir materialmente o que venha a
ser atividade-meio ou fim em seus processos. Essa concluso, contudo, implica risco de que
gestores da organizao passem equivocadamente a considerar como terceirizveis
atividades estratgicas ou sensveis para a estatal, assim definidas, respectivamente, as
atividades dos principais atores dos macroprocessos decisrios da empresa (de complexidade
geralmente elevada e que influenciam positiva ou negativamente a execuo dos planos
estratgicos) e aquelas que, independentemente da complexidade em sua execuo,
interferem diretamente, positiva ou negativamente, nas atividades estratgicas.
De fato, restou claro equipe do TCU que a concluso quanto a quais atividades podem
ou no ser terceirizadas na Petrobras passa pela identificao dos interesses dos diversos
atores envolvidos na dinmica empresarial, podendo servir de guia para tal identificao
tanto o comportamento adotado por outras empresas da indstria (praxis do mercado) e as
expectativas dos principais stakeholders da estatal (fornecedores, clientes, entrantes
potenciais e substitutos), quanto o comportamento das benchmarkers e o entendimento dos
agentes internos da empresa.
No obstante haver indcios de que tal procedimento vem sendo adotado, de forma
emprica, pelos gestores da empresa, a ausncia de mtodos objetivos e sistematizados faz
com que a terceirizao realizada no mbito da Petrobras carea de documentao
adequada para verificao e controle da sua aplicao.
3.3 Cenrios da anlise
A partir da dcada de 90 do sculo passado e at o ano de 2001, houve um decrscimo no
efetivo de trabalhadores da entidade de 60.028, em 1989, para 32.809 em 2001 , queda
tambm observada na maioria das estatais brasileiras. Segundo declaraes dos gestores de
pessoal da Petrobras, as polticas de governo da poca eram no sentido de levar a estatal a
implementar planos de demisso incentivada, a no efetuar a reposio de pessoal demitido
ou aposentado e a reduzir os processos de admisso por concurso pblico, o que conduziu a
organizao a perda de parte do conhecimento acumulado por seu corpo funcional ao longo
dos anos.
Como, no mesmo perodo, a empresa apresentou elevado crescimento no volume de suas
operaes em todos os nveis, a falta de pessoal foi suprida em parte com a terceirizao de
servios, elevando significativamente a insero de empregados terceirizados.
Para este trabalho, consideramos atividades-meio todas aquelas relativas a processos que,
embora fossem permanentes e necessrios atividade da empresa, envolviam servios de
apoio ou acessrios s atividades diretamente ligadas s funes estratgicas ou sensveis;
ou seja, meros meios para a execuo do negcio da empresa. Restam como atividades-fim,
portanto, todas aquelas que tm como foco o processo produtivo da organizao.
Dessa forma, com vistas a subsidiar os trabalhos de investigao, a equipe elaborou, a
partir de tais consideraes e da interpretao sistemtica das normas e da jurisprudncia
predominante, modelo acerca da matria, traduzido na rvore de decises em forma de
fluxograma de dados (Anexo 2), em que so apresentados trs possveis cenrios para
terceirizaes de servios: terceirizaes desejveis, terceirizaes possveis e terceirizaes
vedadas. De acordo com o modelo:
so terceirizaes desejveis, a depender de estudos prvios da estatal que indiquem a
convenincia e a oportunidade de tal conduta, (i) as de servios temporrios e (ii) as de
servios que envolvam atividades no-finalsticas da estatal que sejam inexistentes no PCS da
mesma, quando seja moral , legal e comprovadamente eficiente a terceirizao;
21
TC 023.627/2007-5
so terceirizaes possveis, a depender de estudos prvios mais rigorosos que indiquem

a convenincia e a oportunidade de tal conduta, (i) as de servios no-finalsticos que
envolvam atividades existentes no PCS da estatal, em que seja moral e comprovadamente
legal e eficiente a terceirizao, e (ii) em casos especiais, desde que seja moral, legal e
comprovadamente eficiente a terceirizao, de servios (a) atpicos ou sazonais ou (b) para
os quais no h pessoal capacitado nos quadros da estatal;
so terceirizaes vedadas (i) as de servios finalsticos contnuos (a serem prestados
por trabalhadores contratados por tempo indeterminado ou para contratos por prazo
determinado, aps aprovao em concurso pblico), em que no exigida notria
especializao (ou esta de carter tpico, elementar ou ordinrio aos profissionais do
processo que se deseja terceirizar) e para os quais h (ou deveria haver, em situaes
ordinrias) pessoal devidamente capacitado nos quadros da estatal, e (ii) as que impliquem,
em qualquer caso, infrao lei ou s normas regulamentares vigentes, ou que venham de
encontro aos princpios da moralidade ou da impessoalidade, ou ainda aquelas para as quais
no restou comprovada previamente a eficincia da terceirizao, de acordo com avaliaes
objetivas e mensurveis tanto pela tica econmica e financeira quanto humanista, social e
ecolgica.
No se pode deixar de observar a possibilidade de existncia de servios integrantes de
processos que, apesar de se associarem atividade-fim da instituio, no possuem natureza
sensvel ou estratgica, apresentando caractersticas tais que sua contribuio para o
aumento da lucratividade, agilidade e produtividade da organizao os tornaria
terceirizveis, desde que atendidos os pressupostos de serem as contrataes moralmente
lcitas, legais e comprovadamente eficientes. Isto, contudo, no significa que a estatal esteja
livre para terceirizar servios da atividade-fim; ao contrrio, tais hipteses de terceirizao
devem sempre ser consideradas excees.
Pelo modelo apresentado, a discusso quanto aos processos que podem ser desenvolvidos
por trabalhadores terceirizados deixa de ter base apenas na dicotomia atividademeio/atividade-fim para assentar alicerces tambm em consideraes acerca da adequao
quanto eficincia da terceirizao, bem como legalidade e moralidade da mesma.
No que se refere moralidade das contrataes, a equipe de auditoria ressentiu-se da
falta de critrios objetivos da empresa para definio das atividades a serem terceirizadas e
de mecanismos institucionais que impedissem condutas patrimonialistas por parte de gestores
da estatal, como, por exemplo, informaes relativas aos eventuais vnculos pessoais de
trabalhadores terceirizados com empregados da estatal.
Feitas tais consideraes, a equipe realizou diversas entrevistas e reunies com gestores
da estatal. Buscou-se desvendar qual seria o entendimento predominante quanto a quais
processos deveriam ser objeto de terceirizao de pessoal, bem como selecionar diversos
contratos de terceirizao de servios (Anexo 3), com vistas a verificar se havia hipteses
concretizadas de terceirizao indevida de pessoal por meio de contratos de prestao de
servios (conforme item III do Enunciado n 331 do TST). Da mesma forma, buscou-se
identificar o quantitativo de trabalhadores terceirizados na estatal a partir de dois critrios:
Critrio A: pela seleo de contratos de terceirizao de servios com intensa utilizao
de mo-de-obra por parte das prestadoras, para os quais h responsabilidade por
substituio tributria da Petrobras quanto reteno e ao recolhimento, para a Previdncia
Social, de contribuies sociais a cargo das prestadoras (expurgados os contratos de
execuo, por administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil,
hidrulica ou eltrica, de obras industriais e de outras obras semelhantes);
Critrio B: pela seleo de contratos de terceirizao de servios com intensa utilizao
de mo-de-obra por parte das prestadoras, para os quais os trabalhadores das contratadas
laborem em dependncias da Petrobras, independentemente da responsabilidade por
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TC 023.627/2007-5
substituio tributria quanto reteno e ao recolhimento de contribuies sociais a cargo

das prestadoras.
3.4 Terceirizaes na Petrobras
Conforme os resultados das investigaes da equipe de auditoria, foram identificados, em
1.827 contratos de prestao de servios , cerca de 172 mil trabalhadores, de acordo com o
Critrio A, e 143 mil de acordo com o Critrio B. Uma vez que o segundo critrio no leva
em conta os diversos trabalhadores de empresas terceirizadas que, apesar de atuarem
diretamente vinculados s atividades da estatal, laboram fora das unidades da Petrobras, a
equipe de fiscalizao entende que o nmero real de trabalhadores terceirizados da estatal se
situe mais prximo dos 172 mil.
As reunies da equipe de auditoria do TCU com as diversas reas de gesto da Petrobras
foram no sentido de examinar a contratao dos atuais trabalhadores terceirizados e a
possibilidade de elevao do nmero de empregados primeirizados.
O principal pressuposto de licitude para a terceirizao de servios envolvendo mo-deobra a ausncia de subordinao jurdica e pessoalidade entre os trabalhadores
terceirizados e a empresa tomadora de servios. Em verdade, mesmo existindo, nos contratos
analisados, preposto da prestadora encarregado formalmente de dirigir e fiscalizar a
prestao de servios de seus empregados tomadora, em todos eles havia indcios de tal
subordinao (constatados em entrevistas com gestores da estatal), visto o poder de comando
sobre os empregados da prestadora estar, de fato, com gestores da tomadora.
Quanto pessoalidade, resta tambm caracterizado forte indcio de sua existncia, em
virtude de que, novamente em todos os contratos analisados, foram encontrados nomes de
trabalhadores que se encontravam vinculados Petrobras h anos, realizando atividades
sempre semelhantes, mudando to-somente de empregadores, na medida em que estes
passavam condio de prestadores de um determinado servio terceirizado pela estatal.
Portanto, comum que, na Petrobras, a troca de empresas prestadoras no interfira no rol
de trabalhadores terceirizados alocados em determinado processo da estatal.
Uma vez que os mesmos trabalhadores so mantidos em determinados departamentos da
empresa, opera-se mera alterao formal do contrato de trabalho de uma prestadora para
outra (em uma espcie de migrao de trabalhadores de contrato para contrato), tendo a
Petrobras apresentado como justificativa para tanto o benefcio trazido pelo fato de
determinado elemento trabalhar anos na mesma funo, ignorando a estatal, contudo, o
pressuposto de que tal conduta consista em fraude legislao trabalhista e ao instituto do
concurso pblico.
Repise-se que tais irregularidades podem estar ocorrendo tanto do ponto de vista dos
aspectos trabalhistas e constitucional, quanto a partir da tica das melhores prticas de
administrao, com trabalhadores terceirizados realizando tarefas em reas de competncia
diferencial da empresa (como o caso de certos trabalhadores terceirizados no centro de
pesquisa da Petrobras Cenpes), em funes baseadas no conhecimento de informaes
vitais, ou cuja misso seja o atendimento a obrigaes legais de alta responsabilidade, bem
como a atuao em funes crticas de negcio que possuam uma estrutura imprevisvel de
risco, em funes vitais multidisciplinares que envolvam reas distintas de negcio crticas
para a organizao e funes de negcio sujeitas a alto grau de influncia de agentes
exgenos ou polticos (por exemplo, nas compras da estatal).
Em parte dos contratos analisados (cujos dados se encontram indicados no Anexo 3),
verificou-se que o percentual de trabalhadores terceirizados com cargos com denominaes
constantes do PCS, ou com denominaes semelhantes, situa-se entre 25 e 100% do nmero
de trabalhadores ativos em cada contrato, adicionado a isso o fato de que em todos os
contratos foi identificada migrao de trabalhadores. Da anlise dos contratos constantes do
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Anexo 5, quadros 1 e 2, restou patente, tambm, a existncia de habitualidade na relao

entre empregados de prestadoras e a estatal.
A ttulo demonstrativo, em uma amostra contendo o nome de 143.932 trabalhadores
terceirizados, exercendo suas atividades em instalaes da estatal, verificou-se que 47.685
(aproximadamente 33%) trabalhavam para a tomadora, independentemente do nome da
prestadora, h mais de 2 anos , o que indcio de habitualidade e pessoalidade, com
possibilidades de subordinao, no mbito das contrataes terceirizadas.
Tal habitualidade, considerada isoladamente, no suficiente para caracterizar
irregularidade, posto que os contratos de durao continuada referidos na Lei n 8.666/93
permitem prestaes de servios com prazo de at cinco anos (prorrogvel,
excepcionalmente, por mais um ano). Todavia, como no h descrio precisa do objeto nos
contratos (o que impossibilita a identificao dos servios de natureza continuada
regularmente terceirizados), tais casos foram considerados nos quantitativos acima, ante a
impossibilidade de aferio de sua regularidade.
Cabe ressaltar, ainda, que a equipe de fiscalizao no foi capaz de identificar, nos 172
mil contratos de trabalho, o nmero exato de terceirizaes ilcitas. Em que pese que
certamente parte desses trabalhadores esteja regularmente terceirizada (isto , trabalhando
para prestadoras de servios licitamente terceirizados pela Petrobras), h, no obstante,
veementes indcios de que em boa parte deles haja utilizao direta de trabalhadores pela
estatal em simulao de contratos de servio, j que todos os contratos analisados
apresentaram fortes evidncias de irregularidades, como se pode verificar no Anexo 3 e nos
quadros 1 a 4 do Anexo 5.
Extrapolando-se o percentual de 33%, referentes aos trabalhadores das prestadoras com
ingresso habitual nas instalaes da estatal, para o total informado de 172 mil funcionrios,
tem-se em torno de 57 mil terceirizaes no mbito da Petrobras com risco de se mostrarem
irregulares, sendo este, em princpio, o nmero de postos de trabalho que poderiam ser
preenchidos, hoje, aps a realizao de concurso pblico para contratao de novos
empregados.
Cabe ressaltar que, mesmo considerando que em tal nmero esto includos trabalhadores
habituais em servios de limpeza, conservao, vigilncia e outros para os quais a
terceirizao possvel (ou at recomendvel), o nmero de terceirizaes irregulares pode
ser at maior que 57 mil, visto no ter sido aqui consideradas as terceirizaes irregulares
por outros motivos (como naquelas em que existe os elementos de pessoalidade ou
subordinao, sem que, contudo, haja habitualidade, bem como naquelas em que existem os
trs elementos habitualidade, pessoalidade e subordinao h menos de dois anos).
Verificou-se, alm disso, que, em todos os contratos apreciados (Anexo 3 e Quadro 3 do
Anexo 5), a descrio do objeto contratado era imprecisa, lacnica e muitas vezes ambgua,
favorecendo terceirizaes irregulares de mo-de-obra por meio de avenas simuladas em
contratos de servios, em infrao ao inciso I do art. 40, bem como inciso I do art. 55, ambos
da Lei n 8.666/93, dificultando, ou mesmo impedindo, a verificao dos tipos e quantidades
de servios que foram efetivamente prestados, bem como a respectiva qualidades dos
mesmos.
Registramos a seguir, por relevante, o somatrio de alguns valores de contratos, dentre
outros de grande materialidade atualmente em vigor, com empresas cujos objetos apontam
para terceirizaes ilegais, conforme exemplificado no Anexo 3 e no Quadro 3 do Anexo 5.
CONTRATADA
NMERO DE
VALOR TOTAL
CONTRATOS EM
CONTRATADO
VIGOR
(R$ milhes)
Hope Consultoria de RH
5
324
MI Montreal Informtica
1
98
24
TC 023.627/2007-5
Accenture do Brasil
11
62,5
Stefanini Consultoria e Assessoria
3
47,2
Atnas Engenharia
4
35
JPTE Engenharia
3
25,6
Engepet Empresa de Engenharia
2
21
de Petrleo
Consulpri Consultoria e Projetos
2
13,7
Spec Engenharia
2
6,6
Apresentados os achados, preliminarmente, aos gestores da estatal, estes mostraram-se
sensveis elaborao de cronograma para reviso dos quantitativos do quadro de
empregados da empresa, respeitadas suas especificidades, visando a eliminao das
situaes indicadas como irregulares. Nas reunies, restou tambm pacfico o entendimento
de que necessrio buscar a recuperao do quadro de pessoal efetivo da empresa, o que
vem sendo feito desde 2001 (Anexo 4, Quadro 1), j que, com a contratao dos cerca de
19,5 mil concursados nos ltimos 6 anos, o pessoal prprio passou dos 32,8 mil de 2001 para
os quase 52 mil atuais. Na perspectiva dos gestores, com os investimentos da estatal previstos
para os prximos cinco anos (da ordem de 112,4 bilhes de dlares), seria satisfatria uma
fora de trabalho em seu quadro prprio de cerca de 62,5 mil empregados da companhia
(Quadro 3 do Anexo 4). Tal nmero, contudo, merece ser melhor avaliado.
Importa ressaltar que, no obstante o esforo de primeirizao de trabalhadores da
Petrobras, com a realizao peridica de concursos pblicos para a contratao de
empregados, a equipe de fiscalizao constatou a existncia de empregados terceirizados
executando tarefas para as quais recentemente foram realizados concursos pblicos para a
contratao de empregados, sem que os aprovados tenham sido aproveitados dentro do prazo
de validade (por exemplo, tcnico de segurana do trabalho, constante do Quadro 4 do
Anexo 5), causando, dentre outras conseqncias, o justo descontentamento de diversos
candidatos que envidaram esforos para a aprovao nos concursos.
Por fim, cabe repisar que a falta de apresentao pela estatal dos critrios adotados para
a terceirizao de servios, levou a equipe concluso de que existe carncia de informaes
e de polticas para a contratao de servios terceirizados, concluso que reforada pela
dificuldade na identificao de quais contratos seriam ou no de terceirizao de servios,
posto que a descrio dos objetos formalmente contratados mostrou-se freqentemente
imprecisa.
4. Concluso
O presente relatrio de auditoria, com vistas a avaliar possvel infrao ao inciso II do
art. 37 da CF/88, a normas administrativistas e a legislao trabalhista, bem como averiguar
irregularidades na contratao de empresas prestadoras de servios na Petrobras, com
utilizao indevida de mo-de-obra em atividades inerentes ao plano de cargos e salrios da
empresa, acessrio ao processo relativo terceirizao de mo-de-obra na Administrao
Indireta, eleita pelo TCU como um dos temas de maior significncia para o exerccio
financeiro de 2007.
Os trabalhos desenvolvidos buscaram respostas para as seguintes questes de auditoria:
a) No mbito das contrataes de servios existentes na empresa, quantos trabalhadores
terceirizados esto executando tarefas tpicas da atividade-fim?
b) Quantos trabalhadores terceirizados esto executando atividades inerentes s
categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos e Salrios da empresa?
c) Quantos trabalhadores terceirizados atuam sob condies de habitualidade,
pessoalidade e subordinao a empregados da Petrobras?
25
TC 023.627/2007-5
d) Quantos postos de trabalho devem ser preenchidos mediante concurso pblico ou

acrescidos ao plano de cargos e salrios da empresa, com vistas a substituir o quantitativo de
pessoal indevidamente terceirizado?
e) Quais os impactos da terceirizao no processo de trabalho da entidade?
Quanto primeira questo de auditoria, a equipe de investigao do TCU no foi capaz
de identificar o nmero de trabalhadores terceirizados executando atividades finalsticas na
estatal, em face da dificuldade de se identificar quais seriam, afinal, tais atividades no mbito
da estatal. Apesar de tal concluso, no restaram prejudicados os objetivos da auditoria,
uma vez que, no entendimento da equipe, a discusso quanto aos processos que podem ser
desenvolvidos por trabalhadores terceirizados deixou de ter base apenas na dicotomia
atividade-meio/atividade-fim para t-las tambm na adequao quanto eficincia da
terceirizao, bem como legalidade e moralidade da mesma.
Nesse sentido, foram identificados cerca de 172 mil trabalhadores terceirizados na
Petrobras, entre terceirizaes regulares e irregulares. Quanto ao nmero de terceirizaes
irregulares, a equipe de auditoria infere que, somente na holding, sejam em torno de 57 mil,
considerando apenas aqueles que executam atividades nas dependncias da estatal, seja por
estarem executando atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo PCS da
empresa (segunda questo de auditoria), seja por atuarem sob condies de habitualidade,
pessoalidade e subordinao em relao normas e gesto da Petrobras (terceira questo de
auditoria).
Assim, considerando que cerca de 57 mil trabalhadores terceirizados atuam na estatal, de
forma habitual, h mais de dois anos ininterruptos, executando atividades, em regra, afetas
s descritas no PCS da empresa, a equipe reconhece que, em resposta quarta questo de
auditoria, o nmero de postos de trabalho que devem ser preenchidos mediante concurso
pblico ou acrescidos ao plano de cargos e salrios da empresa, com vistas a substituir o
quantitativo de pessoal indevidamente terceirizado, seja em torno dos mesmos 57 mil.
Tal concluso, entretanto, merece ser melhor avaliada pela estatal, em vista dos seguintes
aspectos:
1) Foco nos macroprocessos e processos: as discusses acerca do tema terceirizao na
Petrobras esto focadas, principalmente, na natureza da cadeia produtiva e nas atividades da
estatal, e no nos macroprocessos e processos. Tal foco dificulta a compreenso do fenmeno
da terceirizao, uma vez que a soluo para a questo precisa estar associada,
simultaneamente, natureza dos processos envolvidos, s reas de competncia envolvidas,
aos lugares na cadeia produtiva em que esses processos se encontram, bem como s funes
a serem exercidas pelo elemento para o qual se examina a possibilidade de terceirizao;
2) Identificao dos processos e subprocessos: a equipe de fiscalizao considera que,
para uma melhor operacionalizao da aplicao do instituto da terceirizao da estatal, h
necessidade que os processos produtivos que a empresa realiza ou deseja realizar nos
prximos anos sejam mapeados, de forma a permitir uma terceirizao mais eficiente;
3) Identificao das atividades estratgicas: h necessidade de identificao das
atividades integrantes dos macroprocessos decisrios da empresa (bem como dos seus
principais atores), de complexidade geralmente elevada e que influenciam positiva ou
negativamente a execuo dos planos estratgicos;
4) Identificao de atividades sensveis: h necessidade de identificao das atividades
integrantes de processos que, independentemente da complexidade em sua execuo,
interferem diretamente, positiva ou negativamente, nas atividades estratgicas (atividades
sensveis);
5) Identificao de servios acessrios: h servios integrantes de processos que no
possuem natureza sensvel ou estratgica, apresentando caractersticas tais que sua
terceirizao contribuiria para o aumento da lucratividade, agilidade e produtividade da
26
TC 023.627/2007-5
organizao, desde que atendidos os pressupostos de serem as contrataes moralmente

lcitas, legais e comprovadamente eficientes;
6) Posies vedadas terceirizao: h necessidade de avaliao e descrio taxativa dos
lugares organizacionais para os quais no possvel a terceirizao de servios, assim
entendidas as reas:
a) onde ocorrem as atividades estratgicas e sensveis;
b) de competncia diferencial da empresa;
c) em que h funes baseadas no conhecimento de informaes vitais;
d) em que h funes cuja misso seja o atendimento a obrigaes legais de alta
responsabilidade;
e) em que h funes crticas de negcio que possuam uma estrutura imprevisvel de risco
(i) em que h funes vitais multidisciplinares que envolvam distintas reas de negcio,
crticas para a organizao, (ii) em que h funes de negcio sujeitas a alto grau de
influncia de agentes exgenos ou polticos;
7) Identificao dos interesses dos diversos atores envolvidos na dinmica empresarial,
por meio da verificao do comportamento adotado e das expectativas:
a) de outras empresas da indstria (praxis do mercado);
b) dos principais stakeholders da estatal (fornecedores, clientes, entrantes potenciais e
substitutos);
c) das benchmarkers;
d) dos agentes internos da empresa (empregados, gestores e diretores da estatal);
e) dos agentes externos da empresa (empresa prestadoras de servios terceirizados e
trabalhadores dessas empresas, bem como os respectivos sindicatos);
f) dos rgos de controle (rgos do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, o TCU e o
Ministrio do Trabalho);
g) do Governo Federal, na qualidade de acionista majoritrio da empresa.
Aps tais avaliaes, dever a estatal informar ao TCU os resultados alcanados,
indicando o nmero de empregos que precisam ser criados e o cronograma previsto para as
admisses.
No que se refere aos impactos da terceirizao (quinta questo de auditoria) no processo
de trabalho da entidade, a Petrobras informou que os servios terceirizados representam
substancial parcela dos esforos produtivos da empresa, tendo a vantagem de permitir
flexibilidade na gesto dos negcios, implicando, contudo, risco de soluo de continuidade
no fluxo do conhecimento na empresa, ocasionando impacto negativo no estoque de
inteligncia da organizao. Apesar disso, amplia a permeabilidade da empresa a novos
conhecimentos, na medida que permite maior rotatividade de pessoas em processos da
estatal, permitindo o trnsito de profissionais com expertises que, em outras situaes, no
estariam ao alcance da empresa. Apesar de tais afirmaes, a equipe de fiscalizao no foi
capaz de confirmar estas impresses, em virtude da falta, na estatal, de informaes
sistematizadas acerca dos efeitos que os contratos de terceirizao de servios celebrados
causam nos processos da empresa.
Foi identificado pela equipe de auditoria que a Petrobras se ressente da ausncia de
critrios para definir os servios que deseja terceirizar. Foram identificados tambm, nos
contratos analisados, fortes indcios de subordinao de empregados de empresas
terceirizadas a gestores da estatal, pessoalidade nas relaes destes trabalhadores com a
estatal, bem como cargos nas prestadoras com mesma denominao, ou semelhante, s
existentes no plano de cargos e salrios da estatal.
De fato, as relaes jurdicas estabelecidas por meio da terceirizao j esto firmemente
presentes na rotina das empresas nacionais. Portanto, h necessidade emergencial de
tratamento terceirizao mais adequado por parte do Poder Legislativo, ajustando o
27
TC 023.627/2007-5
ordenamento jurdico s novas realidades, bem como do Poder Executivo, regulamentando

adequadamente a matria e evitando que condutas patrimonialistas de determinados agentes
no mbito da empresa possam macular a imagem da companhia perante sociedade.
No se pode deixar de ter em mente que, apesar dos poderes constitucionais previstos
para os rgos do Poder Judicirio (em especial, a Justia do Trabalho), no so eles
competentes para regulamentar tais situaes em abstrato. Em verdade, deve ser evitado
impor ao Judicirio a obrigao de legislar a matria por meio de enunciados de smulas,
sob risco de esvaziamento das instituies que a Constituio criou e a quem determinou tal
incumbncia. Necessrias, portanto, a criao e a sistematizao de uma legislao, bem
como de normas regulamentares, que definam os limites claros para as prticas de
terceirizao no mbito das empresas estatais, esclarecendo as formas pelas quais devero
desenvolver-se tais terceirizaes.
Por fim, a equipe de auditoria agradece a todos os gestores e funcionrios da Petrobras
que colaboraram para a obteno dos resultados alcanados, lamentando eventuais perdas
de qualidade impostas pela impossibilidade de acesso aos sistemas corporativos
informatizados da empresa.
5. Proposta de Encaminhamento
Ante o exposto, e considerando:
que cerca de 57 mil trabalhadores terceirizados atuam na estatal, de forma habitual, h
mais de dois anos ininterruptos, executando atividades, em regra, afetas s descritas no PCS
da empresa, o que pode implicar risco de afronta ao estabelecido no inciso II do art. 37 da
CF/88;
que diversos contratos de terceirizao de servios da Petrobras apresentam indcios de
irregularidade, em virtude de deficincias na caracterizao dos objetos contratados, em
infrao ao inciso I do art. 40, bem como inciso I do art. 55, ambos da Lei n 8.666/93, no
deixando claro quais processos especificamente estariam sendo contratados, permitindo a
terceirizao irregular de trabalhadores, com subordinao de empregados de empresas
terceirizadas a gestores da estatal e pessoalidade nas relaes destes trabalhadores com a
estatal;
que nos contratos celebrados com prestadoras de servios h cargos com mesma
denominao, ou semelhante, dos existentes no plano de cargos e salrios da estatal;
que a Petrobras se ressente da ausncia de critrios para definir os servios que deseja
terceirizar;
que as discusses acerca do tema terceirizao na Petrobras esto focadas na natureza
da cadeia produtiva e nas atividades da estatal e no nos macroprocessos e processos,
dificultando a compreenso do fenmeno terceirizao;
que h necessidade de que sejam mapeados os processos produtivos que a empresa
realiza ou deseja realizar nos prximos anos;
que h necessidade de avaliao e descrio taxativa dos lugares organizacionais para
os quais no possvel a terceirizao de servios;
que h necessidade de identificao das atividades estratgicas e sensveis, bem como
das reas de competncia diferencial da empresa, das funes baseadas no conhecimento de
informaes vitais, das funes cuja misso seja o atendimento a obrigaes legais de alta
responsabilidade e das funes crticas de negcio que possuam uma estrutura imprevisvel
de risco;
que constatou-se a existncia de empregados terceirizados executando tarefas para as
quais recentemente foram realizados concursos pblicos para a contratao de empregados,
sem que os aprovados tenha sido aproveitados dentro do prazo de validade;
a insuficincia de dados relativos eventual existncia de condutas patrimonialistas de
determinados agentes no mbito da empresa;
28
TC 023.627/2007-5
que h necessidade de tratamento adequado ao instituto da terceirizao por parte do

Poder Legislativo, ajustando o ordenamento jurdico s novas realidades, e do Poder
Executivo, regulamentando adequadamente a matria;
a equipe de fiscalizao prope o apensamento do presente processo ao TC n
023.627/2007-5, relativo Fiscalizao de Orientao Centralizada FOC, para exame do
modelo de terceirizao de servios adotado no mbito da Administrao Federal Indireta, a
cargo da Secex/RJ, com a recomendao de que, quando da apreciao pelo colegiado
competente do presente processo:
1) seja determinado Petrleo Brasileiro S/A Petrobras que:
a) mapeie, no prazo de seis meses, os processos de todas as suas unidades e reas de
negcio em nvel de detalhamento suficiente para identificar, a partir de critrios objetivos e
consistentes previamente definidos, as atividades e os servios para os quais a terceirizao
desejvel, possvel ou vedada, de acordo com as concluses do presente relatrio de
auditoria, em consonncia com o Plano de Negcios 2008-2012 e com o Plano Estratgico
Petrobras 2020;
b) reavalie seu plano de cargos e salrios, em at trs meses aps o mapeamento indicado
no item anterior, detalhando a denominao, as atribuies, o quantitativo de cargos,
empregos e funes e a remunerao de cada um destes, necessrios para que a empresa
implemente sua misso institucional;
c) elabore, no prazo de seis meses aps a concluso da reavaliao do plano de cargos e
salrios, estudos no sentido de reavaliar todos os contratos de terceirizao de servio da
estatal, considerando as concluses contidas no presente relatrio de auditoria, remetendo
ao TCU, ao final, relatrio conclusivo acerca da matria, que dever apresentar, dentre
outras informaes:
i) as medidas que esto sendo tomadas para extinguir os contratos irregulares de
terceirizaes de servios, indicando o prazo para a implementao das mesmas;
ii) o total de contratos de terceirizao de servios em vigor na Petrobras:
(1) relativos a obras civis, industriais ou assemelhadas;
(2) relativos aos servios de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios,
equipamentos e instalaes;
(3) relativos aos servios de informtica;
(4) que no se referirem aos servios indicados nos subitens anteriores;
iii) os valores envolvidos em cada uma das contrataes;
iv) o nmero de trabalhadores envolvidos diretamente em cada uma das contrataes, que
prestam servios estatal mediante empresa contratada;
v) o total de empregados da Petrobras;
vi) o total de vagas de empregos existentes na Petrobras;
vii) o total de vagas de cargos, empregos e funes a serem criados na Petrobras para
eliminar as terceirizaes indevidas de trabalhadores;
viii) a proposta de cronograma para o preenchimento de tais vagas;
ix) o impacto econmico e financeiro do preenchimento de tais vagas;
d) elabore, para a realizao dos prximos concursos pblicos para contratao de
empregados da estatal, cronograma de admisses compatvel com as necessidades de suas
unidades, bem como com a capacidade de treinamento dos novos empregados;
e) reveja imediatamente a descrio do objeto contratado em todos os contratos firmados
com empresas de prestao de servios atualmente vigentes, passando a descrev-los de
forma minuciosa e detalhada, sem que isso implique aumento nos valores contratados ou
prejuzo aos servios prestados;
29
TC 023.627/2007-5
f) abstenha-se de apresentar, nos editais de licitao para contratao de servios,

descrio lacnica ou ambgua do objeto a ser contratado, dificultando, ou mesmo
impedindo, a verificao dos tipos e quantidades de servios, e busque identificar
detalhadamente o tipo e a quantidade dos servios que se desejam contratar, visando atender
ao disposto aos incisos I do art. 40, e I do art. 55, ambos da Lei n 8.666/93;
g) elabore e implemente, em at seis meses, mecanismos que inibam a possibilidade de
utilizao dos contratos com prestadoras de servio para prticas patrimonialistas como
nepotismo, apadrinhamento ou favorecimento de amigos ou parentes de gestores ou outros
empregados da estatal;
h) oriente imediatamente seus empregados e gestores, em todos os nveis, quanto forma
de se relacionarem com os empregados de empresas contratadas pela estatal, de forma a
evitar situaes em que restem caracterizadas circunstncias de pessoalidade e subordinao
entre estes e aqueles;
i) quando das futuras aes de fiscalizao do TCU em empresas do Grupo Petrobras,
disponibilize, se formalmente solicitado pelos agentes regularmente investidos dos poderes a
que se referem os arts. 42 e 87 da Lei n 8.443/92, amplo acesso aos sistemas corporativos
informatizados da estatal ou de suas subsidirias, coligadas e controladas;
2) seja encaminhado o presente relatrio de auditoria, para as providncias que
entenderem cabveis, com vistas ao tratamento adequado do instituto da terceirizao por
parte dos trs poderes:
a) aos presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como aos lderes
da maioria e da minoria das duas casas legislativas federais;
b) ao Ministro das Minas e Energia;
c) ao Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, com vistas ao encaminhamento
posterior ao Departamento de Coordenao e Controle das Empresas Estatais DEST;
d) Ministra-Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
e) ao Presidente do Tribunal Superior do Trabalho;
f) ao Ministrio Pblico do Trabalho.
A Senhora Secretria da 1 Secex manifestou concordncia com a proposta de mrito
apresentada pela equipe de auditoria, alterando a redao dos itens 1.c.i e 1.c.ii na forma a
seguir, excluindo os itens 1.c.iii e 1.c.iv:
1.c.i - total de contratos de terceirizao de servios em vigor na Petrobras, indicando,
para cada um, nmero, objeto, data de assinatura e de vigncia (a ltima prevista), nome e
CNPJ da contratada, valor contratado, bem como nmero de trabalhadores envolvidos
diretamente em cada uma das contrataes e respectivo valor pago, ambos relativos ao
ltimo ms medido, discriminando da seguinte forma:
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios,
equipamentos e instalaes;
(3) relativos a servios de assessoramento e consultorias, identificando separadamente
aquelas prestadas nas dependncias da empresa;
(4) que no se referirem aos servios indicados nos subitens anteriores, excluindo os
relativos a obras civis, industriais ou assemelhadas,
1.c.ii - dos contratos citados acima, identificar aqueles considerados irregulares,
informando as medidas que esto sendo tomadas para extingui-los e o cronograma para sua
implementao;
3.6 Ofcios encaminhados a outras unidades
Com o propsito de coletar mais dados e informaes acerca da rea de recursos
humanos e da utilizao de mo-de-obra terceirizada para subsidiar os trabalhos de
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TC 023.627/2007-5
fiscalizao foram endereados ofcios de diligncia as seguintes entidades (anexo 2):

Companhia Hidro Eltrica do So Francisco CHESF; Companhia do Desenvolvimento dos
Vales do So Francisco e do Parnaba Codevasf; Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria Embrapa; Servio Federal de Processamento de Dados SERPRO e Empresa
Gerencial de Projetos Navais EMGEPRON. As respostas aos ofcios encontram-se no anexo 2.
4 Diagnstico da terceirizao na Administrao Indireta
A prtica de se terceirizar no mbito da Administrao Pblica tem sido uma crescente,
consubstanciada em polticas de pessoal direcionadas aos rgos e entidades, bastando
observar o incremento oramentrio naquelas rubricas ao longo da ltima dcada. No
obstante, h que se considerar a diferena de regramento entre os setores pblico e privado.
Neste, cabe ao particular apenas no contrariar os normativos vigentes, em especial as leis
trabalhistas. Naquele, h a obrigatoriedade de prvia aprovao em concurso pblico de provas
ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
consoante art. 37, incisos I e II da Constituio Federal, constituindo-se num instrumento
democrtico de grande relevncia.
A propsito, o texto constitucional vigente deu continuidade ao descrito na Carta Poltica
anterior, reforando a inteno do legislador em propiciar condies isonmicas aos brasileiros
de acesso aos mais variados cargos e empregos pblicos, evitando-se, desta forma, polticas
patrimonialistas observadas no passado, principalmente face o desempenho de tarefas
relevantes, muitas delas tpicas de Estado, e o alto nvel de desemprego no Pas.
Indubitavelmente, a seleo por critrios de meritocracia para se alcanar uma carreira
na Administrao Pblica Federal, Direta e Indireta, vai ao encontro de princpios consagrados
no ordenamento jurdico ptrio, quais sejam, os da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
A nica hiptese de se ingressar no servio pblico sem a prvia realizao de concurso
se d por intermdio das nomeaes para cargo em comisso, declarado em lei de livre
nomeao e exonerao, j que o exerccio das funes de confiana exclusivo de servidores
ocupantes de cargo efetivo, nos termos da Emenda Constitucional n 19/98 (incisos III e V, art.
37 da Constituio Federal). Em ambos os casos as atribuies se restringem a funes de
direo, chefia e assessoramento.
Ainda assim, com relao s nomeaes para cargo em comisso, por fora da referida
Emenda Constitucional, o texto reporta a fixao de percentuais mnimos a serem preenchidos
por servidores de carreira disposio legal.
Imediatamente aps a promulgao da Constituio Federal de 1988 algumas estatais
suscitaram dvidas acerca da aplicabilidade de tal dispositivo (art. 37, II) face o tambm
previsto no art. 173. Essa questo foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal em 06.06.1990,
oportunidade onde foi corroborada a exigncia de prvia aprovao em certame pblico s
admisses nos entes integrantes da Administrao Indireta, data essa considerada por este
Tribunal como sendo um marco s empresas pblicas e sociedades de economia mista. Essa
interpretao do Tribunal acabou por flexibilizar, portanto, as admisses em tais entidades
apenas no perodo compreendido entre 05.10.88 a 05.06.90, e ainda assim desde que
comprovada a contratao direta dos empregados, sem intervenincia de terceiros.
Superada essa questo, aps 06.06.1990, no h que se falar em dvida acerca da
obrigatoriedade do concurso pblico para ingresso na Administrao Pblica. No obstante, o
instituto da terceirizao, idealizado e incentivado tambm no servio pblico objetivando
desobrigar as empresas da realizao de obrigaes acessrias, se dedicando a finalstica,
passou a ser desvirtuado, consistindo em contrataes de locaes de mo-de-obra disfaradas
como sendo de servios, tanto em substituio a tarefas inerentes ao plano de cargos e salrios
das entidades, como na realizao de atividades-fim, em detrimento da seleo por certame
pblico.
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TC 023.627/2007-5
O normativo vigente (Constituio Federal e normas legais e infra-legais), a farta

jurisprudncia deste Tribunal e do Tribunal Superior do Trabalho TST (Enunciado/Smula n
331) e a doutrina s admitem a terceirizao de pessoal na Administrao Pblica quando
direcionada a atividade-meio, a exemplo dos servios de vigilncia, limpeza e manuteno, e
ainda assim, desde que inexistente a pessoalidade, habitualidade e subordinao direta.
No caso especfico da Administrao Indireta, enquanto restar a indefinio dos servios
que podero ser terceirizados, luz do art. 9 do Decreto n 2.271/97, sendo esta atribuio,
segundo entendimento do Tribunal, do Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais DEST, diante da extino do Conselho de Coordenao das Empresas
estatais CCE, a terceirizao dever ser orientada, por analogia, ao aplicado Administrao
Direta, conforme rol de atividades relacionadas (Acrdo n 243/2002 P; Decises ns 334/95
P, 885/97 P, 128/93 P, 1465/2002 P e 1471/2002-P).
Essas contrataes, via contratos, convnios e demais ajustes, comearam a ser
detectadas por este Tribunal, em larga escala, em se tratando de estatais, por ocasio do
trabalho de Fiscobras 2002, quando da inconstitucionalidade das terceirizaes de pessoal em
Furnas Centrais Eltricas S.A. e na Eletrobrs Termonuclear S.A. Eletronuclear,
respectivamente, Decises ns 1.465/02 e 1.471/02 - Plenrio.
Alguns trabalhos na rea de terceirizao, rea-fim, se sucederam, a partir de iniciativa
do prprio Tribunal e por intermdio de representao parlamentar (Deputado Jos Carlos
Aleluia TC 014.011/2005-7 fls. 3/38 do anexo 2). So exemplos: Furnas Centrais Eltricas
S.A. (Deciso n 1.465/02 e Acrdos ns 1487 e 1688/03; 253 e 1.557/05, todos do Plenrio);
Eletrobras Termonuclear S.A - Eletronuclear (Acrdo n 169/2004 Plenrio); Caixa
Econmica Federal CEF (Acrdo n 1.815/03 Plenrio e Termo de Ajuste de Conduta TAC firmado com o MPT); Instituto Nacional de Propriedade Industrial INPI (Acrdo n
564/03 Plenrio); Boa Vista Energia S.A. Bovesa (Acrdo n 295/04 2 Cmara);
Ministrio do Trabalho e Emprego MTE (Acrdos ns 2.695/03 e 593/05 1 Cmara e
processo TC 013.327/2003-2); Empresa Brasileira de infra-estrutura Aeroporturia Infraero
(processo TC 003.581/2004-2); Cobra Tecnologia S.A COBRA(processo TC 006.023/2004-5).
Alm disso, os dados informados no Relatrio das Contas do Governo, exerccio de 2004,
mostram o aumento expressivo nas despesas com terceirizao no mbito da Adm. Pblica
Federal Direta, Autrquica e Fundacional (referncia: despesas por natureza de despesa
detalhada, rubricas: (i) 33903500 - Servios de Consultoria; (ii) 33903600 - Outros Servios de
Terceiros - Pessoa Fsica; (iii) 33903700 - Locao de Mo-de-Obra; e, (iv) 33903900 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica), ano base 2003 (variao entre 2003 e 2004),
alcanando um percentual de 68%.
Situao similar constatada na Adm. Indireta (aumentos nas despesas com terceirizao),
referncia PDG (oramento de custeio), rubricas: (i) 243000 - Servios de terceiros; (ii) 243100
- Prestao de Servio Tcnico, Administrativo e Operacional; (iii) 243900 - Demais Servios
de Terceiros.
A repetio desses achados de auditoria conduziu o Tribunal a promover trabalho
objetivando alcanar toda Administrao Pblica Federal. Num primeiro momento, decidiu
alcanar os rgos integrantes da Administrao Direta. O resultado foi apropriado no
Acrdo n 1.520/06 Plenrio, oportunidade onde foi verificada em grande escala a prtica
ilegal da terceirizao de mo-de-obra, tendo como resultado a fixao de cronograma de
substituio daqueles terceirizados ilegais por concursados, num prazo de 04 anos.
Superada esta etapa, coube a esta Unidade Tcnica a coordenao dos trabalhos na
Administrao Pblica Federal Indireta, intitulado Tema de Maior Significncia TMS n 03
Sub-item 3.1 Terceirizao da atividade fim dos entes da Administrao Pblica Federal,
objetivando realizar um diagnstico acerca da utilizao de mo-de-obra terceirizada na
32
TC 023.627/2007-5
execuo de atividades-fim ou de tarefas inerentes ao plano de cargos e salrios de empresa

pblica ou sociedade economia mista.
Foram elaboradas as matrizes de planejamento, procedimentos e possveis achados, com a
definio do Instituto de Resseguros do Brasil IRB e o Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais DEST como entidades piloto a serem visitadas com vistas
a validar as referidas matrizes. Superada esta etapa, foram realizadas fiscalizaes
concomitantes na Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras, Eletrosul Centrais Eltricas S.A e Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, trabalhos esses coordenados,
respectivamente, pela 1 Secex, Secex/SC e Secex/RJ.
Os relatrios individualizados encontram-se no anexo 1, bem como nos TCs
024.157/2007-1 e 026.728/2007-1 (Juntados). As evidncias da prtica de terceirizaes
inconstitucionais/ilegais restam consignadas. De registrar as ocorrncias apontadas na
Petrobras, de grandes propores, se comparadas s demais estatais.
5 Concluso
A poltica de admisso de pessoal na Administrao Pblica Direta ou Indireta, quer seja
na esfera Federal, Estadual ou Municipal, num Estado Democrtico de Direito, sustenta-se nos
Princpios Constitucionais, dentre outros, da Isonomia, Impessoalidade e Moralidade.
Esses princpios so tratados, particularmente, no art. 37 da Constituio Federal. Nos
termos do caput e inciso II, Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: II
- a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico
de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso
declarado em lei de livre nomeao e exonerao;.
No obstante a regra ser clara e sadia, e indiscutivelmente um dos principais mecanismos
de proteo Igualdade, desvirtuamentos nas admisses de pessoal foram observadas desde a
promulgao da atual Carta Poltica, em virtude de razes diversas, tais como inteno
governamental de privatizao de algumas estatais, com a adoo de planos de incentivo ao
desligamento em alguns casos, restries s contrataes por questes de ordem financeirooramentria, dentre outras. Independentemente da motivao, o fato que carece de
fundamentao legal o emprego do instrumento da terceirizao nas contrataes de pessoal da
forma observada nas estatais, para o exerccio de atividades finalsticas e/ou previstas no plano
de cargos e salrios dos rgos/entidades.
lcita a terceirizao de servios, que difere da locao de mo-de-obra, e ainda assim
somente aqueles relacionados atividade-meio, sem a presena de pessoalidade (qualquer um
pode executar), habitualidade (trabalho no sazonal) e subordinao direta (coordenao do
preposto da contratada).
Nesse sentido a Jurisprudncia deste Tribunal vai alm, asseverando que a contratao de
prestao de servios para a execuo de atividades inerentes atividade-fim da Administrao
ou s suas categorias funcionais caracteriza contratao indireta e terceirizao indevida de
atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta exigibilidade constitucional
concurso pblico nas admisses (CF, art. 37, II), e no se justifica nem mesmo em razo da
existncia de dficit de pessoal (Acrdos ns 2.084/07 - P; 1.193/2006 - P; 256/05 - P; 341/04 P; 593/05 - 1 C.; 975/05 - 2 C).
Anlise efetuada pelo Departamento de Coordenao e Governana das Empresas
Estatais DEST, no que tange as autorizaes de aumento de pessoal prprio solicitadas pelas
estatais, demonstrou no haver objeo s substituies de terceirizados ilegais por
concursados, desde que devidamente equacionada a relao econmico-financeira
(basicamente, reduo de rubrica oramentria de despesas com terceiros, por exemplo, e
33
TC 023.627/2007-5
aumento de despesas com pessoal e encargos sociais), incluindo-se o cumprimento de metas de

supervit primrio, e ainda considerando a impossibilidade de compensao, mas presentes s
devidas justificativas, pelo fato de importar aumento de despesas.
Portanto, depende das prprias estatais, resolvidas as questes de ordem econmicofinanceira, alterar sua estrutura de cargos/empregos, via aprovao do DEST, tendo a
Petrobrs, nesse particular, consoante Portaria Interministerial (MPOG e MME) n 32, de
08/03/2001, autonomia para gerir seu quadro de pessoal, mantendo-se apenas o compromisso
de atingimento das metas de supervit primrio.
A hiptese de no autorizao governamental para aumento de quadro de pessoal,
independentemente da justificativa, deixando ao arbtrio do gestor a busca de alternativas
melhor gesto da estatal, como a terceirizao indevida, por exemplo, no os autoriza a
cometerem ilegalidades. A responsabilidade pela carncia de pessoal e as conseqncias
porventura decorrentes, tais como risco de desabastecimento de energia, por exemplo, h de ser
da autoridade que der causa, seja pela ao (no autorizao de aumento de cargos/empregos),
seja pela omisso (no encaminhamento de proposio as autoridades competentes).
Esses achados de auditoria, antes tratados individualmente, a exemplo das constataes
em Furnas e na Eletronuclear, pela relevncia e particularidade, passaram a merecer, por parte
deste Tribunal, especial ateno. Nesse contexto se insere a metodologia de trabalho associada
aos Temas de Maior Significncia TMS, nos moldes idealizados no Plano Estratgico 20062010 do Tribunal (meta n 04 - Aperfeioamento da Administrao Pblica Federal), na busca
da ampliao do fenmeno, antes observados em fiscalizaes tpicas, de anlise abrangente de
processos de gesto no mbito das unidades jurisdicionadas.
Esse foi o ponto de partida. Na busca de um diagnstico acerca da terceirizao, rea-fim,
nas estatais, semelhana do trabalho realizado na Administrao Direta, Autrquica e
Fundacional, que resultou no Acrdo n 1.520/06 Plenrio, o presente trabalho, intitulado
como TMS Terceirizao rea-fim, buscou corroborar a sistemtica das terceirizaes
inconstitucionais/ilegais mediante amostra selecionada, de acordo com critrios de
materialidade das rubricas oramentrias relacionadas a terceirizao de pessoal/servios e a
relevncia da atividade desempenhada pelas estatais.
Nesse contexto, as auditorias realizadas no DEST, Petrobras, Eletrosul, IRB e BNDES, em
maior ou menor escala, levando-se em considerao a materialidade envolvida nos contratos de
terceirizao e a diversidade de atividades/funes terceirizadas indevidamente, veio a
confirmar a terceirizao inconstitucional nas estatais, a exemplo do constatado na
Administrao Direta, Autrquica e Fundacional (Acrdo n 1.520/06 Plenrio).
Muitos desses contratos de terceirizao, aps anlise detida, especialmente das clusulas
relacionadas ao objeto e descrio dos servios, so simulados na forma de prestao de
servios, configurando-se, em verdade, mera e simples locao de mo-de-obra, com a
perpetuao dos contratados que se transportam para outros contratos ou instrumentos afins, e
a conseqente mantena das situaes inconstitucionais. Em alguns casos, h inclusive a
comprovao de paternalismo, a demonstrar provimento imoral da Administrao Pblica que
perpassa a dimenso estrutural.
Enfim, constatado o vcio constitucional no emprego dessas terceirizaes de pessoal nas
empresas pblicas e sociedades de economia mista, cabe aplicar o remdio jurdico apropriado
para a devida correo, qual seja, a substituio dos terceirizados atuando de forma ilegal por
concursados, aprovados em concurso pblico (art. 37, II da Constituio Federal), no mbito
das 134 (cento e trinta e quatro) entidades integrantes da Administrao Pblica Federal
Indireta, das quais 17 (dezessete) so dependentes do oramento fiscal, a exemplo do Acrdo
n 1.520/06 Plenrio, adotado na Administrao Direta, Autrquica e Fundacional, e outros
direcionados s estatais, tais como os Acrdos ns 169/04 e1.557/05, ambos do Plenrio.
34
TC 023.627/2007-5
Alm disso, propor que o TCU firme entendimento no sentido de que, at a devida
regulamentao do art. 9 do Decreto n 2.271/97, aplicam-se s estatais, por analogia, as
disposies daquele decreto dirigidas Administrao Direta.
6 Proposta de Encaminhamento
Diante da constatao da prtica de terceirizao inconstitucional na Administrao
Pblica Federal Indireta, e considerando os acrdos e decises deste Tribunal a respeito, tanto
em entidades da prpria Administrao Indireta (Furnas Acrdo n 1.557/05 - P,
Eletronuclear Acrdo n 169/04 - P e outras), quanto na Administrao Direta, Autrquica e
Fundacional, notadamente o Acrdo n 1.520/06 Plenrio, oportunidades onde foi
determinada a substituio gradual de trabalhadores terceirizados em situao irregular no
mbito da Administrao Pblica Federal por servidores concursados, sugere-se, com base na
jurisprudncia deste Tribunal, alicerada nos Princpios da Legalidade, Impessoalidade,
Isonomia, Moralidade e Publicidade, alm do Enunciado n 331 do Tribunal Superior do
Trabalho - TST, o encaminhamento dos presentes autos ao gabinete do Ministro-Relator com
proposta de:
I) firmar entendimento no sentido de que, na ausncia de normas que regulamentem o art.
9 do Decreto n 2.271/97, aplicam-se s estatais, por analogia, as disposies daquele decreto
dirigidas Administrao Direta;
II) informar s empresas pblicas e as sociedades de economia mista que este Tribunal
fixou o marco temporal de 06.06.1990 para convalidar as admisses de empregados das
empresas pblicas e sociedades de economia mista realizadas sem o prvio concurso pblico,
considerando a obrigatoriedade deste a partir daquela data, consoante entendimento fixado no
TC 006.658/1989-0 (Anexo II da Ata n 21/90 - DOU de 6.6.1990), e desde que referidas
admisses tenham ocorrido com a presena comprovada de pessoalidade e subordinao direta
entre eles e as referidas empresas pblicas e sociedades de economia mista;
III) determinar s empresas pblicas e as sociedades de economia mista, entes integrantes
da Administrao Indireta, exceo daqueles j alvo de acrdos especficos, tendo em vista
que a contratao de prestao de servios para execuo de atividades inerentes atividade
fim da Administrao ou s suas categorias funcionais caracteriza contratao indireta e
terceirizao indevida de atividades exclusivas dos servidores efetivos, com afronta
exigibilidade constitucional concurso pblico nas admisses, com fundamento no que dispem o
art. 37, inciso II da Constituio Federal e o art. 45 da Lei 8.443/92, que:
a) promova a substituio, no prazo de 04 anos contados da data da publicao deste
Acrdo, de todos os terceirizados que exercem atividade-fim por concursados, aprovados em
concurso pblico, adotando um percentual mnimo de 25% ao ano, de forma a manter
ininterruptas as atividades da estatal, e atendendo a polticas de seleo e treinamento de
pessoal;
b) mapeie, em at seis meses da deciso que vier a ser prolatada, os processos de todas as
suas unidades/reas de negcio, em nvel de detalhamento suficiente para identificar, a partir de
critrios objetivos e consistentes previamente definidos, as atividades e os servios para os quais
a terceirizao desejvel, possvel ou vedada, de acordo com as concluses do presente
relatrio da auditoria, complementarmente ao disposto no item I acima, encaminhando o
resultado do levantamento efetuado Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio Segecex/TCU, por intermdio do respectivo ministrio supervisor;
c) reavalie seu plano de cargos e salrios, em at trs meses aps o mapeamento indicado
no item anterior, detalhando a denominao, as atribuies, o quantitativo de cargos, empregos
e funes e a remunerao de cada um destes, necessrios para que a empresa implemente sua
misso institucional, complementarmente ao disposto no item I acima, encaminhando o
resultado do levantamento efetuado Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de
Contas da Unio Segecex/TCU, por intermdio do respectivo ministrio supervisor;
35
TC 023.627/2007-5
d) elabore, no prazo de seis meses aps a concluso da reavaliao do plano de cargos e

salrios, estudos no sentido de reavaliar todos os contratos de terceirizao de servio da
estatal, considerando as concluses contidas no presente relatrio de auditoria, remetendo
Secretaria-Geral de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio Segecex/TCU, ao final,
relatrio conclusivo acerca da matria, que dever apresentar, dentre outras informaes:
i) total de contratos de terceirizao de servios em vigor na empresa, indicando, para
cada um, nmero, objeto, data de assinatura e de vigncia (a ltima prevista), nome e CNPJ da
contratada, valor contratado, bem como o nmero de trabalhadores envolvidos diretamente em
cada uma das contrataes e respectivo valor pago, ambos relativos ao ltimo ms medido,
discriminado da seguinte forma:
copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios, equipamentos e
instalaes;
(3) relativos a servios de assessoramento e consultorias, identificando separadamente
aquelas prestadas nas dependncias da empresa;
(4) que no se referirem aos servios indicados nos subitens anteriores, excluindo os
relativos a obras civis, industriais ou assemelhadas;
ii) dos contratos citados acima, identificar aqueles considerados irregulares, informando
as medidas que esto sendo tomadas para extingui-los e o cronograma para sua implementao;
iii) o total de empregados da empresa;
iv) o total de vagas de empregos existentes na empresa;
v) o total de vagas de cargos, empregos e funes a serem criados para eliminar as
terceirizaes indevidas de trabalhadores;
vi) a proposta de cronograma para o preenchimento de tais vagas;
vii) o impacto econmico e financeiro do preenchimento de tais vagas (relao: aumento
da rubrica despesas de pessoal X reduo em rubricas relacionadas a contratao de terceiros);
e) elabore, para a realizao dos prximos concursos pblicos para contratao de
empregados da estatal, cronograma de admisses compatvel com as necessidades de suas
unidades, bem como com a capacidade de treinamento dos novos empregados;
f) reveja, imediatamente, a descrio do objeto contratado em todos os contratos firmados
com empresas de prestao de servios atualmente vigentes, passando a descrev-los de forma
minuciosa e detalhada, sem que isso implique aumento nos valores contratados ou prejuzo aos
servios prestados;
g) abstenha-se de apresentar, nos editais de licitao para contratao de servios,
descrio lacnica ou ambgua do objeto a ser contratado, dificultando, ou mesmo impedindo, a
verificao dos tipos e quantidades de servios, e busque identificar detalhadamente o tipo e a
quantidade dos servios que se desejam contratar, visando atender ao disposto aos incisos I do
art. 40, e I do art. 55, ambos da Lei n 8.666/93;
h) elabore e implemente, em at seis meses, mecanismos que inibam a possibilidade de
utilizao dos contratos com prestadoras de servio para prticas patrimonialistas como
nepotismo, apadrinhamento ou favorecimento de amigos ou parentes de gestores ou outros
empregados da estatal;
i) oriente, imediatamente, seus empregados e gestores, em todos os nveis, quanto forma
de se relacionarem com os empregados de empresas contratadas pela estatal, de forma a evitar
situaes em que restem caracterizadas circunstncias de pessoalidade e subordinao entre
estes e aqueles;
j) faa constar no processo de contas anuais informaes acerca das medidas que vm
sendo tomadas para realizar a substituio dos empregados terceirizados, incluindo as
seguintes informaes, alm de outras que julgue necessrias: quadro de pessoal, concursos
36
TC 023.627/2007-5
realizados e em andamento (discriminando os cargos contemplados em cada um dos concursos e

nmero de vagas), quantidade de empregados concursados j contratados e nmero de
substituies j realizadas, por cargo;
IV) determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES que:
a) por ocasio da contratao de servios da natureza especificada no objeto do Contrato
OCS n. 23/05 , justifique a impossibilidade de provimento, por parte do corpo tcnico do
Banco, dos subsdios necessrios para a anlise da situao econmico-financeira das
instituies financeiras em geral, fundamentais para as atividades prprias de classificao de
risco, bem como de instituio de limites de crdito;
b) a teor das disposies contidas no art. 1, 2, do Decreto n. 2.271/97, na Deciso n.
1.471/2002Plenrio e no Contrato OCS n. 224/2006, adote as medidas cabveis com vistas
regularizao da carreira de Tcnico de Arquivo, includa no PECS pela Resoluo BNDES n.
1.436/2007, to logo haja disponibilidade de vagas suficientes para a realizao do pertinente
concurso pblico;
c) tendo por referencial o Contrato OCS n. 105/07, promova a adequao da alnea i do
item 2.1 do Anexo A da Resoluo n. 930/98, com a redao dada pela Resoluo n. 1436/07,
a fim de desonerar os advogados do quadro de pessoal da estatal da funo de desempenhar
servios jurdicos ligados s relaes trabalhistas dos empregados e ex-empregados do Banco;
V) remeter cpia do Relatrio de auditoria do BNDES (fls. 199/226 do anexo 1) 5
SECEX para exame em conjunto e confronto com as prximas contas do Banco e avaliar a
convenincia e oportunidade de realizar a audincia do Sr. Luciano Coutinho, Presidente do
BNDES, para que, em vista das informaes prestadas em atendimento aos Ofcios de
Requisio n. 5-615/2007 e 6-615/2007 (fls. 190/198, Anexo 1), apresente razes de justificativa
para o provimento de funes de confiana com agentes estranhos aos quadros do BNDES e sem
vnculo com rgo ou entidade da Administrao direta ou indireta, em contrariedade ao
mandamento contido no inciso V do art. 37 da Constituio da Repblica, bem como nos itens
3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do PECS.;
VI) determinar Petrleo Brasileiro S/A Petrobras que quando das futuras aes de
fiscalizao do TCU em empresas do Grupo Petrobras, disponibilize, se formalmente solicitado
pelos agentes regularmente investidos dos poderes a que se referem os arts. 42 e 87 da Lei n
8.443/92, amplo acesso aos sistemas corporativos informatizados da estatal ou de suas
subsidirias, coligadas e controladas;
VII) determinar Controladoria-Geral da Unio, com fundamento no art. 74, incisos II e
IV, da CRFB/88, que faa constar das prestaes de contas anuais das empresas pblicas e
sociedades de economia mista observaes sobre o cumprimento do cronograma proposto para
substituio de trabalhadores terceirizados por servidores concursados;
VIII) determinar Segecex que cientifique todas as Unidades Tcnicas do TCU deste
acrdo;
IX) determinar s Unidades Tcnicas competentes do TCU que, a partir dos levantamentos
efetuados em atendimento ao item III, alneas b, c e d, promovam o monitoramento da
substituio do pessoal terceirizado prestando servios s respectivas empresas pblicas e
sociedades de economia mista por efetivos contratados, via concurso pblico, consoante art. 37,
inciso II da Constituio Federal, de forma que esta se verifique nos prazos estabelecidos no
cronograma elaborado por aquelas entidades;
X) dar conhecimento deste acrdo, acompanhado do voto e do relatrio que o
fundamentam, para as providncias que entenderem cabveis, com vistas ao tratamento
adequado do instituto da terceirizao:
a) aos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal;
b) ao Presidente da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional;
37
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c) ao Presidente da Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico da

Cmara dos Deputados;
f) aos Ministros de Estado;
g) ao Procurador-Geral da Repblica;
h) ao Procurador-Geral do Ministrio Pblico do Trabalho;
i) ao Presidente do Tribunal Superior do Trabalho;
k) ao Diretor do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais
DEST; e,
l) ao Controlador-Geral da Unio;
XI) arquivar o presente processo.
o Relatrio.
VOTO
O presente feito versa sobre Fiscalizao de Orientao Centralizada FOC, coordenada
pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Secex/RJ, que teve como objetivo
traar um panorama sobre a conformidade dos contratos de terceirizao de mo-de-obra no mbito da
Administrao Pblica Federal Indireta (Tema de Maior Significncia TMS n 3), especificamente
nas empresas estatais federais, em cumprimento ao Acrdo n 1.655/2007-TCU-Plenrio (Sesso
Reservada).
2.
Preliminarmente, considero oportuno trazer a definio de empresa estatal federal trazida
pelo Decreto n 6.021, de 22/1/2007, que criou a Comisso Interministerial de Governana Corporativa
e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPAR:
Art. 1 (...)
Pargrafo nico. Para os fins deste Decreto, consideram-se:
I - empresas estatais federais: as empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas
subsidirias e controladas e demais sociedades em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; (grifei).
3.
Mediante o Acrdo n 1.520/2006-Plenrio, esta Corte apreciou o cronograma proposto
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG para diminuir gradualmente, entre os
anos de 2006 e 2010, a terceirizao irregular de postos de trabalho na Administrao Pblica Federal
Direta, autrquica e fundacional, mediante a substituio dos terceirizados por servidores concursados.
Todavia, conforme destacado pelo relator, eminente Ministro Marcos Vinicios Vilaa, a proposta no
abrangeu as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
4.
Consoante visto no relatrio precedente, foram propostos os objetivos abaixo:
a) identificar a utilizao de mo-de-obra terceirizada na execuo de atividades-fim ou de
tarefas inerentes ao plano de cargos de salrios das empresas pblicas e sociedades de economia mista;
b) quantificar o nmero de postos de trabalho que deveriam ser preenchidos mediante
concurso pblico e/ou criados naquelas entidades com vistas a substituir esse pessoal terceirizado;
c) apresentar, se possvel, proposta de cronograma para implemento dessa substituio; e
d) promover anlise dos reflexos da atuao do Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais DEST nas polticas de gesto de pessoas das entidades
fiscalizadas.
5.
As auditorias foram realizadas no DEST, no Instituto de Resseguros do Banco do Brasil
IRB, no Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, na Eletrosul Centrais
Eltricas S.A. e na Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras.
6.
Em linhas gerais, o quadro evidenciado pelas equipes tcnicas desta Casa expe diversas
irregularidades decorrentes do desvirtuamento do instituto da terceirizao nas empresas pblicas e
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sociedades de economia mista, em desacordo com as disposies do Decreto n 2.271/1997,

caracterizando, consequentemente, burla ao dever constitucional de realizao de concurso pblico
(art. 37, inciso II, da Constituio Federal).
7.
Foi possvel levantar um nmero significativo de trabalhadores exercendo atividades
integrantes, em princpio, do escopo finalstico das entidades. Os achados revelaram, ainda, o exerccio
de funes por terceirizados previstas em planos de cargos e salrios. No BNDES, identificaram-se
funes gratificadas sendo desempenhadas por pessoas estranhas aos quadros da empresa e no
vinculadas a rgo ou entidade da administrao pblica.
8.
Ao final, props a Secex/RJ, no relatrio consolidado, que o Tribunal adote as
providncias sintetizadas abaixo:
a) firme entendimento no sentido de que, na falta de normas que regulamentem o art. 9 do
Decreto n 2.271/1997, sejam aplicadas s estatais, por analogia, as disposies desse normativo
dirigidas Administrao Direta;
b) determine s empresas pblicas e sociedades de economia mista, exceto as j
fiscalizadas pelo Tribunal, que:
b.1) substituam, no prazo de 4 (quatro) anos, todos os terceirizados que estejam exercendo
atividade-fim por empregados aprovados em concurso pblico, numa taxa de 25% por ano, de modo a
no prejudicar o andamento das atividades nas empresas;
b.2) mapeiem, em at 6 (seis) meses a contar da deciso que vier a ser prolatada, os
processos de todas as unidades/reas de negcio passveis de terceirizao de mo-de-obra,
encaminhando os resultados Secretaria-Geral de Controle Externo deste Tribunal Segecex;
b.3) reavaliem seus planos de cargos e salrios em at 3 (trs) meses aps o mapeamento
indicado na alnea anterior;
b.4) em seguida elaborem, no prazo de 6 (seis) meses, estudos no sentido de reavaliar todos
os contratos de terceirizao em execuo, e remetam relatrio conclusivo Segecex, o qual deve
conter, dentre outras informaes, a separao dos contratos pela sua natureza (conservao, limpeza,
segurana, informtica, assessoramento, consultoria, e outras); aqueles considerados irregulares e as
medidas adotadas para extingui-los; proposta de cronograma para o preenchimento das vagas por
empregados concursados e o impacto econmico-financeiro decorrente dessa medida;
b.5) elaborem, para a realizao dos prximos concursos pblicos para contrao de
empregados da estatal, cronograma de admisses compatvel com as necessidades de suas unidades,
bem como com a capacidade de treinamento dos novos empregados;
b.6) revejam imediatamente as descries dos objetos dos contratos de prestao de
servios atualmente vigentes, aumentando-se o grau de detalhamento;
b.7) abstenham-se de apresentar, nos editais para contratao de servios, descrio
lacnica ou ambgua do objeto a ser contratado, e identifiquem detalhadamente o tipo e a quantidades
dos servios, em ateno aos arts. 40, inciso I, e 55 da Le n 8.666/1993;
b.8) elaborem e implementem, em at 6 (seis meses), mecanismos que inibam a
possibilidade de utilizao dos contratos com prestadores de servio para prticas patrimonialistas
como nepotismo, apadrinhamento ou favorecimento de amigos ou parentes de gestores ou outros
empregados;
b.9) orientem seus empregados e gestores, em todos os nveis, quanto forma de se
relacionarem com os empregados de empresas contratadas, de forma a evitar situao em que restem
caracterizadas circunstncias de pessoalidade e subordinao entre estes e aqueles;
b.10) faam constar, no processo de contas anual, as medidas que vm sendo tomadas para
realizar a substituio dos empregados terceirizados;
c) expea determinaes especficas ao BNDES relativas a trs contratos fiscalizados;
d) remeta cpia do relatrio de auditoria do BNDES 5 Secex, para que o examine em
conjunto e confronto com as prximas contas do Banco, bem como avalie a convenincia e
oportunidade de promover a audincia do Sr. Luciano Coutinho, ento Presidente, em razo da
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irregularidade concernente ao provimento de funes de confiana a agentes estranhos aos quadros da

estatal, sem vnculo com rgo ou entidade da Administrao Direta ou Indireta, em desacordo com o
art. 37, inciso V, da Constituio Federal, e com os itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de
Pessoal do PECS;
e) determine Petrobras que, quando das futuras aes de fiscalizao do TCU em
empresas do Grupo Petrobras, disponibilize, se formalmente solicitada por auditores federais de
controle externo, amplo acesso aos sistemas corporativos informatizados da estatal ou de suas
subsidirias, coligadas ou controladas, em vista do que dispem os arts. 42 e 87 da Lei n 8.443/1992;
f) determine Controladoria-Geral da Unio CGU que faa constar das prestaes de
contas anuais das empresas pblicas e sociedades de economia mista observaes sobre o
cumprimento do cronograma proposto para substituio de trabalhadores terceirizados por empregados
concursados;
g) expea determinaes s unidades deste Tribunal visando ao monitoramente de algumas
determinaes e ao envio de cpia da deliberao que vier a ser prolatada a diversas autoridades dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; e
h) arquive o processo.
9.
Ultrapassados estes pargrafos introdutrios, passo ao exame da matria, iniciando por
traar um histrico acerca do fenmeno da terceirizao na Administrao Pblica brasileira.
II Terceirizao na Administrao Pblica brasileira- Breve histrico
10.
A terceirizao na Administrao Pblica brasileira teve como marco normativo inicial o
Decreto-lei n 200/1967 que instituiu as bases para ampla reforma administrativa , como forma de
impedir o crescimento desmesurado da mquina pblica (art. 10, 7).
11.
Em seguida, no pargrafo nico do art. 3 da Lei n 5.645/1970 revogada pela Lei
n 9.527/1997 , o legislador ordinrio, com fundamento no 7 do art. 10 do Decreto-lei n 200/1967,
estabeleceu que as atividades relativas a transporte, conservao, custdia, operao de elevadores,
limpeza e outras assemelhadas seriam, preferencialmente, objeto de execuo indireta.
12.
Contudo, at a promulgao da Constituio Federal de 1988, o instrumento da
terceirizao de mo-de-obra no avanou como era de se esperar, principalmente face possibilidade
de contratao de pessoal sem exigncia de concurso pblico nas empresas estatais.
13.
Com o advento da nova ordem constitucional e com ela a obrigatoriedade de realizao
de concurso pblico na Administrao Indireta , aliada diminuio macia de pessoal no servio
pblico por fora das medidas adotadas no Governo Collor, vieram tona diversos casos de
terceirizao ilegal e de contratao temporria sem que estivesse configurado excepcional interesse
pblico (art. 37, inciso IX, da Constituio Federal).
14.
A Lei n 8.666/1993, ao estabelecer o conceito de servio (art. 6, inciso II), consignou
rol exemplificativo de atividades que se enquadram nessa definio (demolio, conserto, instalao,
montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais), fornecendo ao intrprete mais subsdios para a
contratao de empresas prestadoras de servio.
15.
Em dezembro de 1993, o Tribunal Superior do Trabalho TST, influenciado pelos
normativos aplicveis terceirizao na esfera pblica, editou a Smula de Jurisprudncia n 331,
passando a reconhecer a licitude dos contratos de prestao de servios voltados a atividades auxiliares
ou de apoio conhecidas como atividades-meio. A smula firmou, ainda, entendimento de que a
contratao irregular de trabalhador, mediante contrato de terceirizao irregular, no gera vnculo
empregatcio com rgos e entidades da Administrao Pblica, haja vista a exigncia constitucional
de prvio concurso pblico.
16.
Posteriormente, o Poder Executivo, visando a regulamentar o 7 do art. 10 do Decreto-lei
n 200/1967, editou o Decreto n 2.271/1997, cujo art. 1 assim dispe:
40
TC 023.627/2007-5
Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional

podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais acessrias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo ou entidade.
1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e manuteno de prdios,
equipamentos e instalaes sero, de preferncia, objeto de execuo indireta.
2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s categorias
funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade, salvo expressa disposio
legal em contrrio ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no mbito do
quadro geral de pessoal. (grifei)
17.
Coube ao extinto Conselho de Coordenao das Empresas Estatais CCE a incumbncia
de disciplinar, por meio de resolues, as contrataes de prestadores de servios no mbito das
empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 9 daquele decreto. Essa
providncia nunca foi cumprida pelo CCE. Do mesmo modo, o DEST, ao assumir as competncias
daquele conselho, at o presente momento permaneceu omisso quanto edio das tais resolues no
intuito de regulamentar o mencionado dispositivo.
18.
Esse movimento de flexibilizao das contrataes de pessoal em atividades no
integrantes do ncleo estratgico e finalstico dos rgos e entidades integrantes da Administrao
Direta continuou com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, trazido pela Emenda
Constitucional (EC) n 19/1998. Essa reforma alterou e inseriu vrios comandos constitucionais,
visando ao aumento de desempenho do setor pblico. Foi naquele momento que o princpio da
eficincia assumiu lugar no caput do art. 37 do texto constitucional, ao lado dos demais princpios
norteadores da Administrao Pblica.
19.
Uma das formas encontradas para a reduo dos gastos pblicos com pessoal, na citada
emenda, foi o fim do regime jurdico nico (estatutrio), mediante alterao dos arts. 39 e art. 41 do
texto constitucional. Com essa medida, pretendia o Governo garantir estabilidade no servio pblico
apenas aos servidores nomeados para cargo de provimento efetivo, visando tambm ao fortalecimento
das carreiras tpicas de Estado, ao mesmo tempo em que buscava instituir regime de contratao de
empregados pblicos na Administrao Direta, Autrquica e Fundacional. Essa tentativa restou
frustrada pelo Poder Judicirio, por meio da edio da Smula TST n 390 e do julgamento cautelar na
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2135-4, ocasio em que o STF, liminarmente, suspendeu a
eficcia do dispositivo da EC n 19/1998 que alterara o caput art. 39 da Constituio.
20.
A partir desse momento observou-se crescimento vertiginoso do fenmeno da terceirizao
de mo-de-bra. O administrador pblico, diante da obrigatoriedade de realizar concurso pblico e, ao
mesmo tempo, de reduzir gastos com pessoal vale ressaltar a instituio, pela Lei Complementar
n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF) de limites para gastos dessa natureza no mbito
dos entes pblicos , passou fortemente a lanar mo desse mecanismo.
21.
Nesse contexto, cresceu o nmero de contratos ilegais de terceirizao de mo-de-obra da
Administrao Direta e Indireta, cujos objetos tm usualmente ultrapassado o conceito de atividade
acessria e instrumental aos assuntos que constituem rea de competncia legal dos rgos ou
entidades, contrariamente ao que prescreve o art. 1 do Decreto n 2.271/1997. No plano institucional,
trata-se de apropriao indevida de cargos e funes pblicas, configurando expressa violao regra
geral do concurso pblico disciplinada pelo art. 37, inciso II, da Constituio Federal.
22.
A jurisprudncia deste Tribunal repleta de julgados nos quais se verificou a situao
descrita no item anterior, muitos deles resultados de fiscalizaes em empresas pblicas e sociedades
de economia mista (v.g. Acrdos ns 564/2003, 169/2004, 253/2005 e 1.557/2005, todos do Plenrio),
conforme anotado no relatrio consolidado de auditoria.
41
TC 023.627/2007-5
23.
Abordo, no tpico seguinte, questes relacionadas com as competncias do Departamento
de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST, do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto MPOG.
III Competncias do DEST/MPOG
24.
Consoante exposto no relatrio de auditoria consolidado, atualmente a competncia
regulamentar do art. 9 do Decreto n 2.271/1997 recai sobre o DEST, rgo de assistncia direta e
imediata ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, ligado Secretaria-Executiva,
cujas competncias esto definidas no Anexo 1 do Decreto n 7.063, de 13/10/2010, dentre as quais
destaco as seguintes:
(...)
Art. 6 Ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais compete:
II - promover a articulao e a integrao das polticas das empresas estatais, propondo
diretrizes e parmetros de atuao, inclusive sobre a poltica salarial e de benefcios e vantagens e
negociao de acordos ou convenes coletivas de trabalho;
(...)
VI - coordenar o Grupo Executivo da Comisso Interministerial de Governana Corporativa e
de Administrao de Participaes Societrias da Unio - CGPAR, bem como exercer as atribuies
de Secretaria-Executiva da Comisso;
(...)
XII - contribuir para o aumento da eficincia e transparncia das empresas estatais e para o
aperfeioamento e integrao dos sistemas de monitoramento econmico-financeiro, bem como para
o aperfeioamento da gesto dessas empresas.
25.
O Decreto n 6.021, de 22/1/2007, por sua vez, criou a Comisso Interministerial de
Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio CGPAR,
atribuindo-lhe competncias para aprovar diretrizes e estratgias relacionadas participao acionria
da Unio nas empresas estatais federais, com vistas promoo da eficincia na gesto, inclusive
quanto adoo das melhores prticas de governana corporativa (art. 3, inciso I, alnea b).
26.
Ao Grupo Executivo da CGPAR, cuja coordenao de competncia do DEST, compete,
nos termos do art. 5, inciso I, do citado decreto, formular propostas de diretrizes globais e estratgias para
submeter apreciao da CGPAR.
27.
De se perceber, pois, que o ordenamento jurdico em vigor confere ao DEST competncias
para atuar junto s empresas estatais, formulando propostas conjuntas e integradores de suas polticas,
sempre em prol do incremento da eficincia na gesto. Nessa linha, vale dizer, enquadra-se a
competncia assumida em virtude da extino do CCE (art. 9 do Decreto n 2.271/1997), qual seja, a
de editar resolues visando regulamentao de atividades sujeitas contratao de empresas
prestadoras de servios terceirizados. Como coordenador do Grupo Executivo do CGPAR, competelhe, ainda, a operacionalizao das competncias atribudas CGPAR, formulando propostas a serem
submetidas sua apreciao.
28.
Por intermdio do Acrdo n 243/2002-Plenrio, o Tribunal recomendou ao DEST que
adotasse providncias no sentido de regulamentar as contrataes visando prestao de servios,
efetuadas por empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta
ou indiretamente pela Unio, competncia prevista no art. 9 do Decreto n 2.271/97, medida que, at
o momento, no surtiu efeito, pois, como visto, inexiste no ordenamento jurdico brasileiro
regulamentao prpria para o caso das empresas estatais.
29.
Cumpre noticiar que o Projeto de Lei n 5.345/2009 que trata da instituio do estatuto
jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias a que se refere o
art. 173, 1, da Constituio Federal visa suprir parcialmente a omisso legislativa retratada acima,
ao dispor que as atividades finalsticas dessas entidades sero executadas exclusivamente por seus
prprios empregados, vedada a contratao de terceiros (art. 9).
42
TC 023.627/2007-5
30.
Vencidas estas etapas iniciais, passo a tratar do mrito das concluses e encaminhamentos
propostos na presente fiscalizao.
IV Mrito
31.
De maneira geral, alinho-me s concluses a que chegaram as unidades tcnicas
envolvidas nesta fiscalizao, bem como essncia do encaminhamento consolidado proposto pela
Secex/RJ, ressalvadas as consideraes que se seguem. De fato, a situao evidenciada preocupante,
na medida em que revela nmero significativo de empregados terceirizados ocupando postos devidos a
empregados concursados, contrariando o art. 37, inciso II, da Constituio Federal, seja exercendo
funes previstas nos planos de cargos e salrios, seja em atividades finalsticas das entidades.
32.
No caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista, este Tribunal tem
corretamente aplicado o Decreto n 2.271/1997, por analogia, ante a falta de regulamentao da
matria, conforme visto em linhas anteriores. Ademais, tem seguido a orientao contida na Smula
TST n 331, segundo a qual o reconhecimento da terceirizao legtima, que alcana apenas os
servios ligados atividade-meio do tomador, depende da inexistncia de relao de pessoalidade e
subordinao direta entre empregados terceirizados e agentes pblicos.
33.
Reconheo que alguns fatores contriburam para a deflagrao de contratos irregulares de
terceirizao na Administrao Pblica. No se pode atribuir aos gestores culpa integral por tais
ocorrncias. O cenrio poltico e econmico do incio da dcada de 90, marcado por presses
desestatizantes de algumas empresas governamentais, aliado ao esvaziamento da mquina pblica em
funo das medidas adotadas pelo governo da poca, exigiram dos gestores medidas tempestivas para
enfrentar, em contrapartida, o crescimento da demanda por servios pblicos. Isso contribuiu para a
consumao de diversas irregularidades decorrentes da celebrao de contratos temporrios e de
terceirizao de mo-de-obra.
34.
Posio semelhante tem sido perfilhada por esta Corte em outras oportunidades, a exemplo
da Deciso n 1.465/2002-Plenrio; reproduzo, por pertinente, excerto do voto condutor, da lavra do
eminente Ministro Ubiratan Aguiar, que ora nos digna na Presidncia desta Corte:
(...)
11.Desse modo, h que se compreender a difcil situao dos administradores, pois eles
tiveram que optar entre cumprir a determinao de no realizar concurso pblico e nem
promover contratao de pessoal para o seu quadro e a de executar os programas de trabalho
fixados pelo Governo Federal e aprovados pelo Congresso Nacional por meio do Oramento da
Unio, ou seja executar servios pblicos relevantes para o pas.
12.Assim, entendendo as razes que levaram os administradores da entidade a efetuar
contratao de mo-de-obra indireta, objetivando suprir a carncia de pessoal para executar
atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo Plano de Cargos de Furnas, para
o cumprimento de sua misso, manifesto-me de acordo com as proposies uniformes da
Unidade Tcnica, no sentindo de acolher excepcionalmente as razes de justificativa
apresentadas pelos responsveis quanto matria.
35.
Os achados demonstram que cada entidade fiscalizada atua com autonomia e
independncia para definir quais servios podem ser objeto de terceirizao, o que no poderia ser
diferente em virtude da ausncia de parmetros normativos destinados exclusivamente s estatais.
36.
A fiscalizao efetuada na Eletrosul pela Secex/SC exps a ocorrncia de trabalhadores
terceirizados exercendo atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa. Diversos contratos foram celebrados para suprimento de mo-de-obra nos denominados
postos de servios, basicamente para superviso de qualidade de obras e servios relacionados a
linhas de transmisso e subestaes. Os achados evidenciaram que tais postos eram ocupados por exfuncionrios da companhia, contratados por mais de uma empresa em alguns casos, caracterizando
relao de subordinao, constncia na prestao dos servios e pessoalidade. Constatou-se ainda
43
TC 023.627/2007-5
predominncia de um grupo de empresas nos contratos dessa natureza. Sobre esse tipo de influncia
prejudicial da terceirizao no plano institucional transcrevo, pela pertinncia ao caso concreto, as
palavras de Helder Santos Amorim:
(...)
Por outro lado, a crescente presena dos interesses lucrativos no interior da mquina
estatal, por meio das empresas terceirizadas, constitui fator de predomnio do capital privado
sobre interesses sociais.
Por meio da terceirizao, o capital se organiza estrategicamente em todos os vieses da
mquina estatal na defesa dos interesses de mercado, em privilgio de camadas empresariais
muito restritas da sociedade, acentuando o ambiente propcio promiscuidade entre o pblico e
o privado, e aprofundando o carter patrimonialista das relao entre os governos e as elites
econmicas.
O corporativismo das elites burocrticas, de servidores pblicos privilegiados, firmemente
combatido pela Reforma do Aparelho do Estado, acaba substitudo pelo corporativismo das
empresas empreiteiras, prestadores de servios, no menos agressivo na colonizao privada do
espao estatal. (in A terceirizao no servio pblico: luz da nova hermenutica
constitucional. Helder Santos Amorim. So Paulo: LTr, 2009. pp. 76).
37.
As auditorias realizadas no BNDES e na Petrobras expuseram dificuldades em se
estabelecer distino entre as atividades tpicas e estratgicas voltadas finalidade negocial da
empresa (atividades-fim) e aquelas acessrias ou instrumentais necessrias ao apoio das primeiras
(atividades-meio).
38.
O Contrato n 23/2005 foi celebrado entre o BNDES e a empresa Lopes Filho & Assoc.
Consultores de Investimentos Ltda. com vistas prestao de servios de fornecimento de subsdios
tcnicos para a anlise da situao econmico-financeira e aspectos qualitativos dos agentes
financeiros do Banco, por meio do produto Riskbank. Em princpio, a unidade tcnica considerou
tratar-se de atividade tpica e, portanto, no sujeita a terceirizao. Aps explicaes apresentadas
pelos gestores, entendeu que elas no foram suficientes para esclarecer a impossibilidade de realizao
de tais servios por profissionais de seu quadro. Por essa razo, props a expedio de determinao
entidade para que, em casos assemelhados, apresente justificativas detalhadas sobre o porqu da
contratao.
39.
Parece-me, primeira vista, que os servios contratados tiveram como objetivo o
fornecimento de informaes especficas, por meio de ferramenta singular no mercado, para uso pela
rea tcnica do Banco responsvel pela classificao de risco das instituies financeiras, esta, sim,
de natureza finalstica. Nesse caso, as justificativas apresentadas pelos gestores no se mostram
desarrazoadas.
40.
J o Contrato n OCS 58/2007 teve como objeto o fornecimento de prognsticos, anlises
de tendncias, aconselhamento estratgico e anlise de fornecedores, bens e servios da rea de
Tecnologia da Informao TI. Quanto a esse, concordo com a unidade tcnica. Realmente, o
instrumento objetivou o fornecimento de subsdios ao desenvolvimento das atribuies da rea de TI
da empresa, composta por profissionais do seu quadro. Reconheo a pertinncia da terceirizao. Os
servios inserem-se, indiretamente, como atividades auxiliares da atividade-meio relativa aos servios
de TI do Banco.
41.
Por meio de investigao detida de alguns contratos celebrados pela Petrobras, a equipe de
auditoria da 1 Secex constatou que, embora muitos dos servios terceirizados estivessem ligados a
atividades-fim, neles no se verificou a presena de contedo sensvel ou estratgico. Por essa razo,
entendeu a 1 Secex que no haveria bices em terceiriz-los, desde que atendidos os pressupostos de
serem as contrataes moralmente lcitas e comprovadamente legais e eficientes. Contudo, o exame
minucioso dos casos concretos explicitou a ocorrncia de fortes indcios de habitualidade, pessoalidade
e subordinao na relao de alguns trabalhadores das prestadoras com a Petrobras.
44
TC 023.627/2007-5
42.
Numa amostra de quase 144.000 (centro e quarenta mil) trabalhadores terceirizados, a
equipe apontou que aproximadamente 47.000 (quarenta e sete mil), ou 33%, trabalhavam na estatal h
mais de 2 (dois) anos, configurando fortes indcios de habitualidade e pessoalidade, e com
possibilidades de subordinao. A investigao apontou tambm que, em muitos casos, os
trabalhadores apenas mudavam de empregador, de acordo com a continuidade dos contratos
celebrados pela Petrobras. Ressalto que a avaliao referente ao quesito subordinao restou
presumida pela equipe da 1 Secex face constatao de relaes de habitualidade e pessoalidade.
43.
De fato, ante a orientao contida na Smula TST n 331, a configurao de relao de
subordinao direta e pessoalidade entre o tomador e o prestador de servios implica o reconhecimento
de vnculo empregatcio entre as partes, mesmo em se tratando de terceirizao atinente atividademeio do tomador. Na esfera do Direito Pblico, a repercusso dessa prtica pode gerar
responsabilizao do gestor, nos termos da Lei n 8.429, de 2/6/1992 (Lei de Improbidade
Administrativa), sem prejuzo da declarao de nulidade do contrato pela Administrao, de ofcio, ou
por intervenincia desta Corte, e das penalidades previstas na Lei n 8.443/1992.
44.
Nessa linha decidiu o TCU no Acrdo n 307/2004-Plenrio (TC-019.037/2002-1, Rel.
Min. Marcos Vinicios Vilaa) ao determinar ANTT que
se houver a necessidade de subordinao do trabalhador a essa autarquia, assim como
de pessoalidade e habitualidade, a terceirizao ser ilcita, tornando-se imperativa a
realizao de concurso pblico para admisso de servidores ou de processo de seleo
simplificado para contratao temporria de pessoal, se permitida por lei, ainda que no se
trate de atividade-fim da contratante.
45.
Por outro lado, no se pode negar que, sendo lcito o objeto para efeito de terceirizao, o
sucesso da contratao, sob a tica da eficincia das empresas estatais, pode estar sujeito ao
intercmbio de informaes entre profissionais do quadro e da empresa terceirizada, mormente quando
aqueles assumem o papel de clientes destes, a exemplo dos contratos do BNDES acima examinados.
Naqueles casos, os objetos no se referiram a atividades-fim, tampouco ficou demonstrado pela equipe
relao de subordinao direta. Destarte, entendo que a existncia de habitualidade e pessoalidade, sem
a comprovao cabal de relao subordinativa, no implica ilegalidade do contrato de prestao de
servio.
46.
Nesse sentido, rdua a tarefa do gestor pblico em estabelecer com segurana, alm
do impasse consolidado entre a exata delimitao entre o que seriam atividades meio e fim,
diferenas entre a subordinao direta e a mera troca de informaes e experincias no intuito
de se executar o objeto com xito, em homenagem ao princpio constitucional da eficincia. Como
requisito da subordinao direta, imprescindvel, a meu ver, a coexistncia de relaes de obedincia
hierrquica a preposto da Administrao Pblica e de pessoalidade assdua.
47.
No 1, inciso I, do art. 173 da Carta Maior, o constituinte originrio deixou expressa a
sujeio das empresas estatais aos mesmos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrios das empresas privadas; no 2, vedou qualquer tipo de privilgio fiscal no extensivo ao
setor privado.
48.
notrio que as atividades dos rgos e entidades da administrao direta, autrquica e
fundacional diferem substancialmente das atinentes s empresas estatais, de natureza exploratria da
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios. Na
administrao direta, com regra, h maior facilidade de se estabelecerem limites claros das atividades
que compem a sua finalidade genuna, visto que voltada essencialmente elaborao e
implementao de polticas pblicas, sejam elas centralizadas ou descentralizadas.
49.
Diante dessa realidade, diversos fatores podem requerer dos gestores das empresas estatais
agilidade e eficincia na contratao de servios terceirizados que, embora no listados no rol
exemplificativo do Decreto n 2.271/1997 (v.g. limpeza, segurana, manuteno predial etc.), sejam
fundamentais satisfao das finalidades e competncias legais da entidade. So eles: a possvel
45
TC 023.627/2007-5
multiplicidade de negcios como exemplo cita-se a Petrobras, com atividades nas reas de
explorao e produo petrolfera, abastecimento, gs e energia e servios e finanas ; a
complexidade das cadeias produtiva ou de suprimentos, que envolvem gerenciamento de diversos
contratos e atividades de apoio aos negcios da estatal; o necessrio intercmbio com clientes,
fornecedores e prestadores de servio; e a necessidade de dinamismo e eficincia para se concorrer em
condies de igualdade com o setor privado.
50.
Com efeito, a falta de regulamentao especfica aplicvel s estatais favorece a criao de
uma zona de incerteza e discricionariedade sobre quais atividades podem ser executadas via contrato
de terceirizao, o que no raro tem resultado em violao quele mandamento constitucional. Cabe
aos gestores, como destinatrios primeiros das regras e princpios aplicveis Administrao Pblica,
valorar os bens jurdicos em conflito, se existentes, a fim de conciliar a eficincia da gesto
administrativa com a obrigatoriedade de realizao de concurso pblico para preenchimento de
funes adstritas a seus planos de cargos e salrios e para atividades principais que, embora no
integrantes de tais planos, integrem a essncia do negcio das empresas. Para essa tarefa, devem
orientar-se pelas disposies do Decreto n 2.271/1997, bem como pelo entendimento expresso no
enunciado da Smula TST n 331.
51.
Lano mo novamente dos comentrios de Helder dos Santos Amorim (in A terceirizao
no servio pblico: luz da nova hermenutica constitucional. So Paulo: LTr, 2009. pp. 201/202 e
204/205), quando este assevera:
(...)
a) as finalidades previstas na legislao ordinria como interesses a serem atingidos por
meio da terceirizao de servios (evitar o crescimento desmesurado da mquina pblica,
promover economicidade e racionalizao de recursos humanos, viabilizar a focalizao dos
entes pblicos em suas competncias essenciais etc.) somente podem ser reputadas como
finalidades de interesse pblico quando justificveis, luz da proporcionalidade, ante as
restries que a terceirizao venha a ensejar a outros interesses ou princpios constitucionais
no caso concreto;
b) as regras jurdicas ordinrias que disciplinam a terceirizao havero de ser
interpretadas conforme a Constituio, considerando-se todos os bens jurdico-constitucionais
afetados pela prtica; no havendo possibilidade de interpretao condizente com a unidade
proporcional dos princpios em conflito, a ponderao legislativa h de ser considerara
inconstitucional;
c) nenhum interesse puramente estatal ou puramente pragmtico da mquina
administrativa (interesse pblico secundrio) poder ser promovido por meio da terceirizao
de servios se no for coincidente com o interesse pblico aferido por meio da ponderao dos
princpios constitucionais em conflito, em respeito unidade e mxima efetividade da
Constituio; e
d) nos espaos deixados escolha discricionria do administrador as escolhas havero de
ser feitas levando-se em considerao a proporcionalidade entre as finalidades da terceirizao
e suas repercusses deletrias sobre outros bens constitucionais afetados.
(...)
Na perspectiva da nova hermenutica, a eficincia comparece, assim, como um importante
vetor interpretativo de aferio da mxima realizao das finalidades da lei e da Constituio,
traduzidas na ponderao entre os interesses contrapostos.
Nesta perspectiva, a contratao de servios de apoio administrativo constituir
instrumento de eficincia administrativa sempre que puder colaborar para a focalizao dos
rgos e entes pblicos em suas competncias essenciais, com racionalizao de recursos
pblicos em suas competncias essenciais, com racionalizao de recursos pblicos. A medida
desta eficincia est no ponto em que os benefcios produzidos no sejam anulados pelas
repercusses negativas da terceirizao sobre outros interesses constitucionais relevantes, o que
46
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exige que sua utilizao seja feita de forma equilibrada e proporcional aos valores comunitrios
em jogo.
Dentre estes valores, a preservao das competncias dos rgos e agentes pblicos
constitui o primeiro elemento atingido pela terceirizao (grifei).
52.
Na mesma linha, trago colao a inteleco de Cristina Fortini (in A terceirizao pela
Administrao Pblica no Direito Administrativo: consideraes sobre o Decreto n 2.271/1997 e a
Instruo Normativa n 2/2008. Terceirizao na Administrao: estudos em homenagem ao Professor
Pedro Paulo de Almeida Dutra/Cristina Fortini (Org.). Belo Horizonte: Frum, 2009):
(...)
Na terceirizao, ainda que possa traduzir instrumento compatvel com a busca da
flexibilidade, ajustando-se ao Direito Administrativo da Parceria, devem ser observadas
condies, a fim de que no utilize o contrato ilimitadamente. No se pode celebrar o contrato
para a delegao de atividades tipicamente estatais e mesmo para as tarefas acessrias seu uso
deve ser analisado para se identificar se produz vantagens reais e, sobretudo, para que se apure
se h ou no contrariedade ao princpio da eficincia e da impessoalidade.
A ideia de eficincia na terceirizao est atrelada de reduo de gastos Isso porque os
recursos pblicos esto em processo de escassez, fazendo com que a Administrao Pblica
busque alternativas vlidas e capazes de amparar a execuo de aes estatais. No entanto, o
carter econmico no pode ser o nico sustentculo da deciso pela terceirizao, esse aspecto
deve ser avaliado se e to somente observados os dispositivos e princpios constitucionais.
O interesse pblico restar salvaguardado se cumprida a essncia da dicotomizao dos
aspectos legal e econmico-financeiro na terceirizao, do contrrio a medida poder ser
interpretada como contrria ao ordenamento jurdico, ensejando a responsabilizao dos
agentes envolvidos.
53.
O reconhecimento de uma realidade prpria das empresas estatais, contudo, diversa dos
rgos e entidades integrantes da administrao direta, autrquica e fundacional, em regra, no pode
servir como justificativa para a utilizao irrestrita do mecanismo da terceirizao, sob pena de burla
ao dever constitucional de realizao de concurso pblico. A busca pela melhor soluo no caso
concreto vai depender da dosagem dos valores envolvidos, com fundamento nos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, aqui entendidos como expresso de um mesmo fenmeno, que
ho de ser aplicados sempre com cautela pelo gestor pblico.
54.
Nessa linha, a utilizao correta dos princpios constitucionais destacados integrou o
posicionamento perfilhado pelo Superior Tribunal de Justia no julgamento do Resp n 772.241/MG,
interposto em ao de improbidade administrativa, movida pelo Ministrio Pblico do Estado de
Minas Gerais, em que se discutia a contratao de servidores sem realizao de concurso pblico no
mbito do Banco do Estado de Minas Gerais S.A. BEMGE. Reproduzo, por oportuno, excerto do
voto vencedor, que conduziu a referida deliberao:
(...)
9. Nada obstante, e apenas obiter dictum, o fato de a contratao de funcionrios, sem a
realizao de concurso pblico, ter se dado mediante a manuteno de vrios contratos de
fornecimento de mo-de-obra (terceirizao de servios) e no de contratao originria,
consoante afirmado no voto proferido na sesso realizada em 06.11.2007, no enseja a
alterao do entendimento externado naquela assentada, mxime porque Os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, lembrados no acrdo, no podem servir de justificativa
para eximir o agente pblico e isent-lo das sanes previstas em lei. Mal aplicados, os
princpios podem significar a impunidade e frustrar os fins da lei (REsp n 513.576/MG, Rel.
p/ acrdo Min. Teori Albino Zavaski, DJ de 06/03/2006).
47
TC 023.627/2007-5
55.
Outro aspecto essencial na busca por uma soluo definitiva para a situao relatada nestes
autos refere-se importncia de os estudos abordarem as particularidades de cada empresa estatal.
56.
A 1 Secex, por ocasio da fiscalizao realizada na Petrobras, ressaltou a importncia de
se identificarem os processos em todas as suas dimenses, as atividades estratgicas e essenciais,
separando-as das acessrias, a fim de estabelecer os setores da organizao que no comportariam
terceirizao de servios. Veja-se excerto da manifestao vazada pela unidade tcnica:
(...)
Tomando como verdadeiras tais alegaes, e considerando que, em regra, cada empresa
responsvel pela organizao de sua respectiva estrutura funcional, a concluso que se tira a
de que seria a prpria empresa a mais habilitada para definir materialmente o que venha a ser
atividade-meio ou fim em seus processos. Essa concluso, contudo, implica risco de que
gestores da organizao passem equivocadamente a considerar como terceirizveis atividades
estratgicas ou sensveis para a estatal, assim definidas, respectivamente, as atividades dos
principais atores dos macroprocessos decisrios da empresa (de complexidade geralmente
elevada e que influenciam positiva ou negativamente a execuo dos planos estratgicos) e
aquelas que, independentemente da complexidade em sua execuo, interferem diretamente,
positiva ou negativamente, nas atividades estratgicas.
De fato, restou claro equipe do TCU que a concluso quanto a quais atividades podem
ou no ser terceirizadas na Petrobras passa pela identificao dos interesses dos diversos atores
envolvidos na dinmica empresarial, podendo servir de guia para tal identificao tanto o
comportamento adotado por outras empresas da indstria (prxis do mercado) e as expectativas
dos principais stakeholders da estatal (fornecedores, clientes, entrantes potenciais e
substitutos), quanto o comportamento das benchmarkers e o entendimento dos agentes internos
da empresa.
No obstante haver indcios de que tal procedimento vem sendo adotado, de forma
emprica, pelos gestores da empresa, a ausncia de mtodos objetivos e sistematizados faz com
que a terceirizao realizada no mbito da Petrobras carea de documentao adequada para
verificao e controle da sua aplicao.
57.
Em consonncia com o posicionamento da unidade tcnica, penso que o sucesso de
eventual regulamentao da matria no mbito das empresas estatais depende de estudo amplo que
abarque anlises criteriosas das rotinas, da estrutura organizacional com identificao das reascliente e dos demais fluxos de informaes das cadeias produtivas.
58.
Apenas para argumentar, haja vista que se trata de diretriz relativa esfera discricionria
do Poder Executivo, creio que a edio de um normativo nico aplicvel s empresas estatais poderia
no atender ao anseio pleno de se verem dirimidos os questionamentos referentes segregao das
atividades entre as reas fim e meio. Isso porque, dada a ampla diversidade de atuao das
empresas estatais em setores tais como infraestrutura energtica (Petrobras e Eletrobras), transportes
(Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia Infraero), comunicaes (Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos), entre outros, uma regulamentao genrica imposta a todos os ramos da
atividade empresarial do Estado fatalmente deixaria de contemplar fluxos operacionais especficos de
cada empresa ou subgrupo de empresas.
59.
Nessa hiptese, certamente permaneceria o grau de incerteza e subjetividade que impacta a
tomada de deciso do gestor, embora em grau inferior ao que se verifica na atualidade. Ao passo em
que a medida seria louvvel do ponto de vista da busca pela gesto eficiente da mquina pblica, sem
prejuzo do mandamento constitucional consistente na obrigatoriedade do concurso pblico, ao mesmo
tempo estar-se-ia perdendo a oportunidade de buscar uma soluo, seno definitiva e isenta de
questionamentos, ao menos mais condizente com a realidade.
60.
Em vista do brocardo jurdico segundo o qual a lei no contm palavras incuas, penso no
ter sido por acaso a opo do Poder Executivo de deixar a cargo do extinto Conselho de Coordenao
48
TC 023.627/2007-5
das Empresas Estatais CCE a misso de disciplinar, mediante resolues, e no uma nica resoluo,
as contrataes destinadas prestao de servios por parte das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio, conforme mostra a
redao do art. 9 do Decreto n 2.271/1997:
Art. 9 As contrataes visando prestao de servios, efetuadas por empresas pblicas,
sociedades de economia mista e demais empresas controladas direta ou indiretamente pela
Unio, sero disciplinadas por resolues do Conselho de Coordenao das Empresas Estatais
- CCE.
61.
Exposto o problema, entendo que o Tribunal deve determinar ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que, por intermdio do DEST:
60.1
expea orientao formal s empresas estatais a fim de que:
60.1.1
no prazo de 6 (seis) meses, efetuem levantamento no intuito de identificar e regulamentar,
em todos os nveis de negcio, mediante anlise criteriosa de suas rotinas e procedimentos, as
atividades passveis terceirizao, de modo a separ-las de acordo com sua natureza (v.g. conservao,
limpeza, segurana, informtica, assessoramento, consultoria, e outras), em consonncia com as
disposies do Decreto n 2.271/1997 e da Smula TST n 331;
60.1.2
no prazo de 2 (dois) meses, contado a partir do cumprimento da medida descrita no
subitem anterior, confrontem os objetos de todos os contratos de prestao de servios terceirizados
em andamento com as atividades identificadas a partir do levantamento acima, e identifiquem o
nmero de trabalhadores terceirizados que se enquadrem em alguma das seguintes situaes
irregulares: ocupao de atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa; exerccio de atividade-meio e presena de relao de subordinao direta e pessoalidade; e
exerccio de atividade-fim; e
60.1.3.
no prazo de 4 (meses), contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem
anterior, remetam ao DEST plano detalhado para substituio, num prazo de 5 (cinco) anos, de todos
os trabalhadores que se enquadrem nas situaes relatadas no subitem acima por empregados
concursados, em ateno ao art. 37, inciso II, da Constituio Federal, o qual dever contemplar
cronograma informativo sobre o nmero e o percentual de substituies previstas em cada ano.
61.
Na mesma oportunidade, vejo necessrio que o DEST consolide os planos apresentados
pelas empresas estatais em decorrncia da medida indicada no subitem anterior, e encaminhe o
resultado desse trabalho a este Tribunal para apreciao, semelhana do ocorrido no Acrdo
n 1.520/2006-Plenrio relativo terceirizao no mbito da Administrao Pblica Direta,
Autrquica e Fundacional.
62.
Quanto proposta consistente na formulao de determinaes ao BNDES, deixo de
acompanh-la, pelas seguintes razes:
62.1.
conforme destaquei anteriormente, o objeto do Contrato OCS n 23/2005 mostrou-se
regular, por se referir prestao de servios de apoio rea fim do Banco, mediante uso de
ferramenta de anlise econmico-financeira singular no mercado, razo pela qual me parece no haver
irregularidade que justifique a proposio;
62.2.
em face do conflito entre os servios prestados pela execuo do Contrato OCS
n 224/2006 e as funes da carreira de Tcnico de Arquivo, os gestores do BNDES reconheceram a
situao irregular e se comprometeram a promover a substituio dos profissionais terceirizados na
medida em que fossem surgindo vagas, de acordo com o nmero de aposentadorias ou aumento do
quadro, razo por que no me afigura necessria a determinao proposta; e
63.3.
as determinaes propostas nas alneas b e c do item 56 retro tornam desnecessria
determinao isolada tendente a sanear a incompatibilidade entre as atribuies devidas aos advogados
do quadro da empresa pela Resoluo n 930/1998 e os servios decorrentes do Contrato OCS
n 105/2007
49
TC 023.627/2007-5
64.
Por fim, acolho as demais propostas alvitradas no relatrio consolidado da Secex/RJ, com
alguns ajustes redacionais, exceto as constantes dos subitens b.8, b.9 e e do item 8 deste voto.
Explico.
65.
No tocante aos dois primeiros (b.8 e b.9), entendo que a implementao das
determinaes propostas, de carter mais amplo, ser suficiente para se coibir tanto possveis contratos
de prestao de servio eivados de prticas patrimonialistas, a exemplo do favorecimento de grupos de
ex-empregados, quanto a ocorrncia de relao de subordinao direta e pessoalidade entre
terceirizados e tomadores de servio.
66.
J com relao ao subitem e, que se refere determinao para que a Petrobras
disponibilize acesso aos seus sistemas corporativos informatizados, deixo de acompanhar a medida,
tendo em vista que semelhante determinao foi exarada estatal por meio do Acrdo n 1.262/2004Plenrio (TC- 004.287/2004-4, Rel. Min. Ubiratan Aguiar).
Ante o exposto, acolhendo, no essencial, o encaminhamento proposto pela unidade tcnica,
VOTO no sentido de que este Tribunal adote o Acrdo que ora submeto considerao deste
Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 25 de agosto de
2010.
AUGUSTO NARDES
Relator
ACRDO N 2132/2010-TCU-PLENRIO
1. Processo n TC 023.627/2007-5 (c/ 5 anexos)
1.1. Apensos: TC-026.728/2007-1, TC-013.909/2009-6 e TC-024.157/2007-1.
2. Grupo I Classe V Assunto: Relatrio de Levantamento.
3. Interessado: Tribunal de Contas da Unio.
4. rgos/Entidades: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto/Departamento de Coordenao
e Governana das Empresas Estatais DEST; Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social BNDES; Instituto de Resseguros do Banco do Brasil IRB; Petrleo Brasileiro S.A.
Petrobras; e Eletrosul Centrais Eltricas S.A.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidades: Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro Secex/RJ (coordenadora),
Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina Secex/SC e 1 Secretaria de Controle
Externo 1 Secex.
8. Advogado constitudo nos autos: Nilton Antonio de Almeida Maia, OAB/RJ 67.460; Nelson S
Gomes Ramalho, OAB/RJ 37.506; Guilherme Rodrigues Dias, OAB/RJ 58.476; sio Costa Jnior,
OAB/RJ 59.121; Hlio Siqueira Jnior, OAB/RJ 62.929; Eduardo Jorge Leal de Carvalho e
Albuquerque, OAB/RJ 57.404; Nelson Barreto Gomyde, OAB/SP 147.136; Andr de Almeida Barreto
Tostes, OAB/DF 20.596; Ellen Cristiane Jorge, OAB/DF 19.821; Claudismar Zupiroli, OAB/DF
12.250; Alberto Moreira Rodrigues, OAB/DF 12.652; Frederico Rodrigues Barcelos de Sousa,
OAB/DF 16.845; Daniele Farias Dantas de Andrade, OAB/RJ 117.360; Ingrid Andrade Sarmento,
OAB/RJ 109.690; Juliana de Souza Reis Vieira, OAB/RJ 121.235; Marco Antonio Cavalvante da
Rocha, OAB/PE 2.940; Meg Montana Kebe, OAB/RJ 124.440; Rodrigo Muguet da Costa, OAB/RJ
124.666; Zilto Bernardi Freitas, OAB/RJ 97.299; Carlos da Silva Fontes Filho, OAB/RJ 59.712; Luiz
Carlos Sigmaringa Seixas, OAB/DF 814; Roberto Cruz Couto, OAB/RJ 19.329; Ricardo Penteado de
50
TC 023.627/2007-5
Freitas Borges (OAB/SP 92.770); Marcelo Certain Toledo, OAB/SP 158.313; Idmar de Paula Lopes,
OAB/DF 24.882; Paulo Vincius Rodrigues Ribeiro, OAB/RJ 141.195; Marta de Castro Meireles,
OAB/RJ 130.114; Andr Uryn, OAB/RJ 110.580; Paula Novaes Ferreira Mota Guedes, OAB/RJ
114.649; Ivan Ribeiro dos Santos Nazareth, OAB/RJ 121.685; Maria Cristina Bonelli Wetzel, OAB/RJ
124.668; Rafaella Farias Tuffani de Carvalho, OAB/RJ 139.758; Thiago de Oliveira, OAB/RJ
122.683; e Marcos Pinto Correa Gomes, OAB/RJ 81.078.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de auditoria resultante da Fiscalizao de
Orientao Centralizada FOC que teve como objetivo traar um panorama sobre a conformidade dos
contratos de terceirizao de mo-de-obra no mbito da Administrao Pblica Federal Indireta (Tema
de Maior Significncia TMS n 3), especificamente nas empresas estatais, em cumprimento ao
Acrdo n 1.655/2007-Plenrio (Sesso Reservada),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as
razes expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 45 da Lei n 8.443/1992, c/c art. 71, inciso IX, da Constituio
Federal, determinar ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por intermdio do
Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST, que:
9.1.1. expea orientao formal s empresas estatais a fim de que:
9.1.1.1. no prazo de 6 (seis) meses, efetuem levantamento no intuito de identificar e
regulamentar, em todos os nveis de negcio, mediante anlise criteriosa de suas rotinas e
procedimentos, as atividades passveis terceirizao, de modo a separ-las de acordo com sua natureza
(v.g. conservao, limpeza, segurana, informtica, assessoramento, consultoria, e outras), em
consonncia com as disposies do Decreto n 2.271/1997 e da Smula TST n 331;
9.1.1.2. no prazo de 2 (dois) meses, contado a partir do cumprimento da medida descrita no
subitem anterior, confrontem os objetos de todos os contratos de prestao de servios terceirizados
em andamento com as atividades identificadas a partir do levantamento acima, e identifiquem o
nmero de trabalhadores terceirizados que se enquadrem em alguma das seguintes situaes
irregulares: ocupao de atividades inerentes s categorias funcionais previstas no plano de cargos da
empresa; exerccio de atividade-meio e presena de relao de subordinao direta e pessoalidade; e
exerccio de atividade-fim; e
9.1.1.3. no prazo de 4 (meses), contado a partir do cumprimento da medida descrita no subitem
anterior, remetam ao DEST plano detalhado para substituio, num prazo de 5 (cinco) anos, de todos
os trabalhadores que se enquadrem nas situaes relatadas no subitem acima por empregados
concursados, em ateno ao art. 37, inciso II, da Constituio Federal, o qual dever contemplar
cronograma informativo sobre o nmero e o percentual de substituies previstas em cada ano;
9.1.2. consolide os planos apresentados pelas empresas estatais em decorrncia da medida
indicada no subitem 9.1.1.3 retro e encaminhe o resultado desse trabalho a este Tribunal, para
apreciao, semelhana do ocorrido no Acrdo n 1.520/2006-Plenrio relativo terceirizao no
mbito da Administrao Pblica Direta, Autrquica e Fundacional;
9.2. remeter cpia do relatrio de auditoria do BNDES 5 Secex, para que o examine em
conjunto e confronto com as prximas contas do Banco, bem como avalie a convenincia e
oportunidade de promover audincias dos gestores em razo da irregularidade concernente ao
provimento de funes de confiana a agentes estranhos aos quadros da estatal, sem vnculo com rgo
ou entidade da Administrao Direta ou Indireta, em desacordo com o art. 37, inciso V, da
Constituio Federal, e com os itens 3.1.2 e 3.1.4 do Regulamento Geral de Pessoal do Plano
Estratgico de Cargos e Salrios PECS;
9.3. determinar Controladoria-Geral da Unio, em ateno ao art. 74, incisos II e IV, da
Constituio Federal, que faa constar das prestaes de contas anuais das empresas pblicas e
sociedades de economia mista, bem como de suas subsidirias e controladas, observaes sobre o
51
TC 023.627/2007-5
cumprimento do cronograma para substituio de trabalhadores terceirizados por servidores

concursados a que se refere o subitem 9.1.3 retro;
9.4. com fundamento no art. 243 do Regimento Interno do TCU, determinar Segecex que adote
as medidas necessrias ao monitoramento do cumprimento das determinaes contidas no subitem 9.1;
9.5. dar cincia deste acrdo, acompanhado do voto e do relatrio que o fundamentam, aos
Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; aos Ministros de Estado; ao ProcuradorGeral da Repblica; ao Procurador-Geral do Ministrio Pblico do Trabalho; ao Presidente do
Tribunal Superior do Trabalho; ao Diretor do Departamento de Coordenao e Governana das
Empresas Estatais DEST; e ao Controlador-Geral da Unio;
9.6. arquivar o presente processo.
10. Ata n 31/2010 Plenrio.
11. Data da Sesso: 25/8/2010 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-2132-31/10-P.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Jos Jorge e Jos Mcio Monteiro.
52
TC 023.627/2007-5
13.2. Auditores presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa, Andr Lus de
Carvalho e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
UBIRATAN AGUIAR
Presidente
AUGUSTO NARDES
Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO

Procurador-Geral
53

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GRUPO I CLASSE V Plenrio

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SUMRIO: RELATRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAO

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Petrleo Brasileiro S.A.

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Inicialmente, o Acrdo n 1.815/2003 P Plano de Fiscalizao 2 semestre de 2004

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quadro efetivo, conforme a disponibilidade oramentria e financeira. De qualquer maneira,

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6. Pela proposta do Ministrio, os 33.125 terceirizados j identificados como em situao

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indiretamente pela Unio, competncia prevista no art. 9 do Decreto n 2.271/97,

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Considerando o reduzido quantitativo de pessoal prprio, a Gerncia de TI decidiu

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no somente da iniciativa das estatais, mas, tambm, da autorizao do Ministrio do

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Fonte: PDG - DEST/MPOG

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necessitando ser complementadas com os mencionados subsdios tcnicos quantitativos e

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Foram encontradas evidncias de contrataes de determinados profissionais para o

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profissionais da especializao requerida e do tempo durante o qual os servios do

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Petrobras Gs S/A Gaspetro, empresa que atua diretamente na ampliao da oferta do

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so terceirizaes possveis, a depender de estudos prvios mais rigorosos que indiquem

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substituio tributria quanto reteno e ao recolhimento de contribuies sociais a cargo

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Anexo 5, quadros 1 e 2, restou patente, tambm, a existncia de habitualidade na relao

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d) Quantos postos de trabalho devem ser preenchidos mediante concurso pblico ou

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organizao, desde que atendidos os pressupostos de serem as contrataes moralmente

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ordenamento jurdico s novas realidades, bem como do Poder Executivo, regulamentando

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que h necessidade de tratamento adequado ao instituto da terceirizao por parte do

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f) abstenha-se de apresentar, nos editais de licitao para contratao de servios,

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fiscalizao foram endereados ofcios de diligncia as seguintes entidades (anexo 2):

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O normativo vigente (Constituio Federal e normas legais e infra-legais), a farta

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execuo de atividades-fim ou de tarefas inerentes ao plano de cargos e salrios de empresa

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aumento de despesas com pessoal e encargos sociais), incluindo-se o cumprimento de metas de

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d) elabore, no prazo de seis meses aps a concluso da reavaliao do plano de cargos e

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