ANALISIS JURIDICO SOBRE LA CREACION

DEL MONOPOLIO DEL PETROLE0 ESPAOL

J. A. Garca de Coca

RESUMEN. La creacin del Monopolio del Petrleo supuso una

casi completa operacin nacionalizadora del sector petrolero espariol. El
instrumento jurdico de tan vasta intervencin en la vida econmica fue
unas nacionalizacin cuasi-sumarsima ad hoc con el objetivo lgico de
escapar a las garantas que ofreca la legislacin de expropiacin forzosa de la poca.
Tal injerencia del Estado en la vida econmica enlaza, al menos en
las versiones oficialistas, con movimientos ideolgicos defensores de la
autarqua econmica y recelosos del ya imparable poder de las grandes
petroleras americanas y europeas y de sus prcticas anticompetitivas.
Lo ms sorprendente, quizs, de la historia del Monopolio es su
supervivencia por encima de gobiernos, fonnas de Estado y acosos internacionales.

1. INTRODUCCION
El Manifiesto de Primo de Rivera, entregado el 12 de septiembre de
1923, supuso el fin del juego para la Constitucin de 1876; la implantacin del Directorio militar; el estreno de una nueva mecnica institucional
y una profunda intervencin del Estado en la econorna.
Las bases ideolgicas de la intervencin econmica del Estado no estn
claras. En algunos casos, sobre todo cuando irrumpe por acclamatio un
nuevo poder polftico, las circunstancias favorecen por puro pragmatismo el desarrollo del Estado interventor. La dictadura primorriverista,
aprovechando la bonanza econmica, marc tres objetivos econmicos:
acrecer la renta nacional (fomentando la industrializacin), mejora. de la
agricultura e incremento del comercio exterior'.
Frente a las concepciones econmicas ortodoxas cuyo credo consiste
en la fe ciega en el mercado, a finales del siglo pasado y principios del
presente, la poltica econmica de los Estados comenz a separarse de la
1 Velarde Fuertes, J.: Poltica econmica de la Dictadura. Ed. Guadiana, Madrid,
1968, p. 23.

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Escuela Clsica, apareciendo en consecuencia discrepancias entre lo sostenido por los tericos (aunque ya algunos de ellos Malthus advirti la
posibilidad de capturar recursos ociosos por la deuda p blica) y la prctica econmica de los Estados.
Las causas de esta injerencia quizs haya que buscarlas en la IP Revolucin Industrial o en la Gran Depresin de 1873-1895, aunque habr que
esperar hasta la Gran Guerra para presenciar la extensin de un fenmeno
que nos ha acompariado durante todo el siglo.
La Ia Guerra Mundial supuso una sorpresa, por su larga duracin, para
los pases implicados en el conflicto. Se encontraron con el problema de
cmo financiar la guerra. La solucin pas por aumentar la presin fiscal,
presupuestos desequilibrados, reorientacin de la produccin y fomento de
industrias pesadas. Esta politica econmica dirigista se mantendr para la
necesaria adaptacin de la economia de la guerra, provocando una inercia y dinmica dificil de frenar.
Es en los rugientes veinte cuando ya la tendencia se invierte de
manera definitiva y el Estado se eleva por encima del Derecho, para adentrarse en el campo econmico. El marco histrico de esta suerte de bonapartismo se ubica en esta etapa de cambio asombroso (12 de septiembre
de 1923-30 de enero de 1930), a las puertas del apoyo terico definitivo a
la intervencin de los poderes p blicos, con la publicacin en 1936 de la
General Theory of Employment, Interest and Money de J. M. Keynes.
2. LA INTERVENCION DEL DIRECTORIO EN EL SECTOR
PETROLERO PREVIA A LA CREACION DEL MONOPOLIO
La intervencin estatal en la economa de la Dictadura fue, lo hemos
dicho, importante. En algunos casos supuso una sustraccin total y definitiva, que en el petrleo sobrevivi a concepciones polticas y econmicas
asaz diferentes a las del momento de su creacin. El protagonismo econmico del poder pblico en el sector de los hidrocarburos encuentra una mayor
justificacin que en otros sectores productivos. La explotacin de esta fuente de energa se vincula al avance tcnico y cientfico; al desbordamiento del
sector privado por la creciente complejidad tcnica; a su indudable valor
estratgico; al esfuerzo inversor con un componente de riesgo muy elevado;
a razones de polftica fiscal y a la exaltacin de la soberana nacional.
Antes de la creacin del Monopolio, la Dictadura utiliz la tcnica del
fomento. As, el R.D. de 24 de diciembre de 1923 exima a los concesionarios de cotos mineros de petrleo del canon de superficie, en determinados casos (Alcubilla, Apndice de Legislacin de 1923, pp. 722-723). Al
ario siguiente (Gaceta de Madrid de 1 de julio) se autorizaba al Gobierno a
extender los beneficios de exencin del canon que venan disfrutando las
concesiones carbonferas a las de petrleo.
Tampoco la actividad petrolera escap a la envolvente atmsfera, corporativa. La R.O. de 16 de enero de 1925 cre la Comisin de Combusti-

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bles, extinta a los pocos meses al encomendarse sus atribuciones al Consejo Nacional de Combustibles, creado por R.D.-Ley de 6 de enero de 1926
(Gaceta de Madrid del ocho).
3. LA CREACION DEL MONOPOLIO DEL PETROLE0
Con la creacin del monopolio, Calvo Sotelo retom una vieja idea
alumbrada unas dcadas antes. En efecto, ya un Proyecto de Ley de 10 de
junio de 1987 recoga la intencin del Gobierno de arrendar a la Asociacin de los refinadores (que tuvieran fbricas en explotacin desde el 1 de
julio de 1895), o por medio de concurso p blico si aqullos no aceptaran
el concierto, la exclusiva de la importacin, exportacin, refinado y venta
del petrleo y dems aceites minerales. Se estableca un plazo mximo de
duracin del arriendo de veinte arios 2. La idea no pas del proyecto por la
negativa de los refinadores.
Son los trabajos de Snchez de Toca y las bases del monopolio por l
diseriadas las que van a influir de modo decisivo en el objeto a monopolizar3. Calvo Sotelo a la vista de los magnficos resultados de los Monopolios ya operativos (Tabaco, Cerillas y Loteras) pens en la creacin de un
nuevo monopolio, sin saber sobre qu producto. Se estudiaron varios servicios y productos a estancar (bacalao, alcohol, seguros de accidentes del
trabajo,... etc.), decidindose por el petrleo, por ser artculo de primera
necesidad4.
Mientras en Esparia, Calvo Sotelo sopesaba el proyecto de monopolio, la
fecunda actividad legislativa inundaba el sector petrolero en otros pases.
3.1. BREVE VISIN DE LA LEGISLACIN COMPARADA DE LA POCA:
EN ESPECIAL LA FRANCESA

En Italia se constituy por D. L. de 3 de abril de 1926 (n 556) la

A.G.I.P. (Azienda Generale Italiana Petroli), con un claro propsito autrquico. Cuatro eran sus fines: a) impulsar la produccin italiana del petrleo, b) adquirir concesiones petrolferas en el extranjero, c) potenciar la
industria del refino, y d) italianizar el mercado interior. Las concausas
2 Vid. sobre este punto Marn Quemada, J. M.: Poltica petrolfera espaola, pp. 2930; De Arcenegui, Isidro E.: El demanio minero. Rgimen jurdico - administrativo de las
minas, los hidrocarburos y los minerales radiactivos, en anotacin 219, p. 167.
3 Snchez de Toca, J.: El petrleo como artculo de primera necesidad para nuestra
economa nacionat Imprenta de Isidoro Perales, 1917; vid. asimismo, Marn Quemada, J.
Poltica petrolfera..., cit. y La polftica petrolfera de la Dictadura, Cuadernos Econmicos de LC.E., nm. 10, 1979, pp. 501-502.
4 Calvo Sotelo, J.: Mis Servicios al Estado (Seis aos de gestin. Apuntes para la
Historia), I.E.A.L., Madrid, 1974, pp. 135 y ss.

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de l'intervento statale son las ideas autrquicas, las doctrinas corporativas

de diverso curio (v.gr. Alfredo Rocco), la preparacin de la guerra,... etc.5.
En Inglaterra, el Parlamento decidi participar en la Anglo Iranian
Petroleum, hoy B.P., en 1913. Se configur como empresa rr xta.
En Francia se cre un rgimen de importacin de productos derivados
por las leyes de 4 de abril de 1926 y de 30 de marzo de 1928, habiendo
sido objeto de m ltiples Recomendaciones de la Comunidades Europeas
desde los arios sesenta6.
Por la fortsima influencia francesa en nuestro derecho en general y,
muy en particular en el Derecho administrativo, creemos se merece un
anlisis ms detallado. El desarrollo legislativo es correlativo al espariol.
En un primer momento los hidrocarburos se regulaban en la legislacin
general minera, y ya en la ley de 21 de abril de 1810 se recoge, artculo 1,
a la substance minrale fossile enfonce dans le sein de la terre. El texto
que desliga la legislacin minera general y los hidrocarburos es la ley de
16 de diciembre de 1922.
El sistema francs de investigacin y explotacin de los hidrocarburos
es similar al espariol: pern so de investigacin previo al derecho de explotacin, gozando el explotador del criadero de determinadas prerrogativas,
como la expropiacin de terrenos.
Como seriala B. Chenot, la labor estatal orientando la b squeda y
explotacin de estas sustancias es el dato ms relevante de los textos franceses'. Y si el Estado no consider conveniente abandonar al antojo o fantasa privada la actividad de b squeda y explotacin de hidrocarburos, del
mismo modo intervino la vital actividad importadora. El primer intento de
crear un rgimen de importancia de productos petrolferos cration
d'un vritable monopole national 8 se debi al presidente del Comit
General del Petrleo, Henry Berenger, en 1918. El proyecto se present a
la Asamblea Nacional, decidindose someter la cuestin a debate en la
siguiente legislatura. La proposicin de Ley de 18 de junio de 1920 (de
Aubriot, Levasseur y Rosier et Lauch) reclamaba un monopolio completo
sobre L'achat, l'importation, le raffinage, la vente et la distribution en
gros du ptrole brut et de ses drivs 9. La explotacin se encargara a una
Oficina Central de Petrleo, entre cuyos objetivos destacamos la creacin
de una flota petrolera y la promocin de un carburante a base de alcohol.

5 Velerde Fuertes, J.: Dictamen sobre el posible futuro econmico de la CAMPSA, Hacienda Pblica Espaola, nm. 53, 1978, pp. 285-286.
6 Vid. v. gr . Chenot, B.: Organisation Economique de L'Etat. Libraire Dalloz, 1951,
pp. 395 y ss.: Droit Publique Economique, Universit de Paris, Institut d'Etudes Politiques,
1957-1958, pp. 243 y ss.; Di Mo, Guy: Ptrole & gaz naturel en France: un empire
menac, Edisud, Universit de Lille 111 (no especifica ao).
7 Droit Publicque..., op. cit., p. 263.
8 Di Mo, G.: op. cit., p. 39.
9 Di Mo, G.: op. cit., p. 50.

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Las sociedades que venan desarrollando estas actividades recibiran

acciones de la Oficina, en relacin al valor de los bienes apartados, y caso
de rehusar seran expropiados.
Otra proposicin ms tibia, en cuanto a intensidad de la intervencin,
fue presentada el 3 de junio de 1920 por diputados radicales, y otra ms el
16 de marzo de 1923, en que se haca hincapi en el peligro que supona el
dominio de las Comparias extranjeras.
En estas proposiciones late una honda preocupacin por la necesidad
de un ptimo abastecimiento, derivada de las restricciones sufridas en el
conflicto blico; la exigencia de proteger una industria estratgica de la
Royal Dutch-Shell y de la Standard Oil Company y la necesidad fiscal.
La derecha partidaria de la abstencin del poder p blico en la actividad
econmica abort estos intentos legislativos.
La ley de 4 de abril de 1926 determin la instauracin de un monopolio
estatal de importacin, aunque dependiendo de la aprobacin de una nueva
ley. La Ley de 31 de marzo de 1927, artculo 22, dispuso como fecha lmite de entrada en funcionanento del monopolio el 1 de enero de 1928. Sin
embargo, el gobiemo Poincar no era favorable a la tesis del monopolio
diseriado, por lo que la legislacin relatada no fue aplicada en ning n
momento, siendo sustituida por la ley de 30 de marzo de 1928, que instaur un sistema de autorizaciones.
La doctrina francesa ha venido calificando este rgimen de monopolio
delegado y, por tanto, bajo el radio de accin del Derecho comunitario,
en relacin a los monopolios comerciales. Es ms, parece que la expresin
final del artculo 37-1 del Tradado de Roma enfoca especialmente al rgimen francs de importacin'.
Otro instrumento de intervencin lo constituy la Compagnie frangaise
des Ptroles, sociedad de economa mixta creada en 1924. La participacin del Estado en esta sociedad annima, creada conforme a la ley de
1867, es minoritaria aunque los estatutos penniten un dominio efectivo de
la sociedad por parte del Estado, por el juego de clusulas exorbitantes y
controles varios sobre la marcha de la sociedad.
Tambin dentro del actual territorio comunitario cuentan con monopolio de petrleos Portugal y Grecia, afectados por el proceso de adaptacin
de los monopolios p blicos.
No queremos cerrar este anlisis sin mencin de alg n supuesto extracomunitario. En Chile, la ley n 5124 de 17 de mayo de 1932, estableci
un monopolio fiscal que se mantiene simplemente en potencia".

10 Laubadre, A. de y Devolv, P.: Droit Public Economique, Dalloz, Pars, 1986, p.

169. La versin francesa del Tratado de Roma quizs sea ms expresiva: ...les dispositions s' appliquent galement aux monopoles d'Etat dlgus.
11 Ruiz Bourgeois, J.: Instituciones de Derecho Minero chileno, Editorial jurdica de
Chile, 1949, p. 372.

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3.2. EL REAL DECRETO-LEY DE 28 DE JUNIO DE 1927: TEXTO NORMATIVO

FUNDACIONAL DEL MONOPOLIO

3.2.1.

Significado juddico

La lectura del R.D.-L. de 1927 genera perplejidad por la multiplicidad

de fines, de contextura bien diferente, que se prentendan lograr con la instauracin del Monopolio. Si nos preguntamos por su significado, la respuesta no es fcil. En primer lugar, la complejidad intrinseca del texto; en
segundo trmino, la patente distorsin de la realidad (labor cumplida por
la Comparia Arrendataria del Monopolio, S.A., en adelante CAMPSA)
con los objetivos que se marc el Directorio. Esta complejidad se traslada
a la doctrina, cuyas opiniones son cuando menos no coindicentes. Es de
sumo inters recorrer el variado paisaje doctrinal que se nos ofrece, intentando responder a la pregunta de cul sea su signficado.
Una de las opiniones de mayor autoridad tiene que ser la de J. Calvo
Sotelo, inspirador de la Exposicin de Motivos del R.D.-L. Alega como
fundamento de la instauracin del Monopolio la sustitucin del
Monopolio de hecho producido a favor de pocas, muy pocas entidades
privadas cuya confabulacin, siempre posible y de derecho estricto difcilmente reprimible, sobre todo si aqullas se amparan en fuero de extranjera..., y que bajo los auspicios de un Monopolio estatal podr derivar en
libertad y adems en ventaja positiva del consumo, que es tanto como
decir, de la Economa espariola.... Su preocupacin por una sana y libre
concurrencia es una constante y ms en los sectores estratgicos, como lo
demuestra que una de sus obras dedique un captulo a la captacin de
empresas con fines antisociales o antieconmicos, incluyendo en estas
prcticas a las realizadas por la Royal Dutch y la Standard 0i112, a quienes
de forma annima se menciona en la Exposicin de Motivos. Hay, en definitiva, en el pensarniento de Calvo Sotelo el confesado propsito sincero o no-- de proteger los intereses econmicos nacionales frenta a intereses de empresas extranjeras. 0 como dice el propio Calvo Sotelo: ...se
obliga (al capital) a pasar por las horcas caudinas del intervencionismo
estatal, nico resorte compensatorio de la moribunda libre concurrencia13.
Si uno de los motivos era la proteccin de los intereses nacionales, otro
no menos importante, era el aspecto fiscal. Calvo Sotelo reconoce los

12 Calvo Sotelo, J.: El capitalismo contemporneo y su evolucin, Ed. Cultura Espafiola, 1938. En esencia la obra corresponde al discurso pronunciado por el autor en la
sesin inaugural del curso 1935-1936 de la Academia Nacional de Jurisprudencia y Legislacin.
13 Id., p. 173. En el artculo de Whealey, R. H.: La diplomacia espaola del petrleo: de junio de 1927 a abril de 1931, Cuadernos Econmicos de LC.E., nm. 10, 1979,
pp. 511-533, se cuestiona que con la creacin del Monopolio el Estado obtuviese ventajas
de orden estratgico, incluso adquisicin de crudos a precios ms favorables.

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magificos resultados de los monopolios de Tabacos, Loteras y Cerillas

(autnticos monopolios fiscales)4.
Si establecer un monopolio de derecho y estatal sobre un sector o segmento de la vida econmica por motivos impositivos conduce a la figura
del denominado mopolio fiscal, cabe interrogarse a continuacincmo calificar el estancamiento de un producto por motivos de poltica
econmica, de defensa de la libre concurrencia, de proteccin de los intereses del Estado y del consumidor. Calvo Sotelo indica que la inexcusable
intervencin del Estado en el sector petrolero ...deba ser un instrumento
de nacionalizacin: a) de la industria del refino..., b) de la industria del
transporte y c) del petrleo mismo". Ms adelante ariade unas palabras
esclarecedoras: De esta guisa, el monopolio recreca su trascendencia,
hasta el punto de casi relegar a margen secundario la rbita fiscal, superada por la industrial nacionalizadora. La magna empresa, de acometerse,
nutrira las arcas del Tesoro, pero al propio tiempo haba de ser apta para
fortificar nuestra industria naval, perfeccionar y desenvolver la de refino,
estimular los sondeos y estudios procarburante nacional y, en suma, independizar a Espaa, ms o menos totalmente, en el orden petrolfero.
En el pensamiento de Calvo Sotelo el motivo fiscal era evidente, pero
sobre l se encontraba el nacionalizador.
De lo hasta aqu expuesto, la cuestin a resolver se reduce a determinar si el R.D.-L. encerraba una nacionalizacin con pretensiones entonces globalizadoras, y el monopolio fiscal ocupaba una posicin secundaria; o bien, se trataba de establecer un monopolio fiscal, acompariado de
una efectiva nacionalizacin, a la vez que inoperante por la hipertrofia
posterior del motivo fiscal. Intentaremos responder a esta cuestin ms
abajo.
Otra opinin cualificada la ofrece el otro coautor del entramado, A.
Amado. Resalta el doble propsito del monopolio: ...es un recurso fiscal
y es instrumento de nacionalizacin, caracterstica la ltima de mayor
importancia, sin duda... Sin embargo, este aspecto fiscal no es el ms interesante, con serle tanto; y no lo es, porque, en realidad, por otros caminos
se hubiera podido llegar a idnticos resultados...'6.
En conclusin, la opinin de los arquitectos del edificio es que el monopolio tena un evidente porpsito nacionalizador con complemento fiscal.
Velarde Fuertes comenta que el nacimiento del Monopolio supondra la
recaudacin de unos cien millones de pesetas para el Tesoro sin alterar los
precios; y por otro lado el comienzo de la nacionalizacin del petrleo en
Esparia. El binomio monopolio-fiscal nacionalizacin aparece de nuevo''.
14 Vid. Mis servicios..., op. cit., p. 135.
15 Id. pp. 139 y ss.
16 Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin,
Sotelo, Madrid, 1942, pp. 168-169.
17 Poltica econmica..., cit., pp. 110 y ss.

La vida y la obra de Jos Calvo

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Manzanedo seriala que la finalidad econmina y social del monopolio

(en el momento de su implantacin) primaba sobre el objetivo fiscal.
Esta doble finalidad, recaudatoria para la Hacienda y de poltica econmica, preside forzosamente cualquier interpretacin que se efecte acerca
del carcter del Monopolio. En opinin de Manzanero, la etiqueda de
monopolio fiscal no indica el verdadero contenido que encierra la figura,
serialando que, esta calificacin es excesivamente simplista por cuanto
slo atiende a uno de los dos aspectos y precisamente al menos importante.... Su opinin es acorde con el R.D.-L. del 27, recogiendo en su
totalidad los diversos objetivos del monopolio, que de forma tan breve y
acertada recoge el autor ...se trata de una simbiosis entre un servicio
pblico y un monopolio fiscal, con predominio del primer carcter18.
Martn Mateo y Sosa Wagner atienden ms al aspecto dinmico del
Monopolio que a su naturaleza jurdica. De todos modos, serialan que la
creacin de CAMPSA (ms bien, en nuestra opinin la creacin del
Monopolio) debe ser incluida dentro de los fenmenos nacionalizadores,
aunque ariaden fallido. Por otro lado, para estos autores la CAMPSA
realiza un autntico servicio pblico19.
Martn Mateo, en otra de sus publicaciones, indica que la obra de
Calvo Sotelo obedeci ms a razones de polftica econmica que a objetivos recaudatorios. Tambin expone: ...supuso una nacionalizacin con
finalidades mltiples adems de la facilitacin de los cauces fiscales... Su
instrumentacin se llev a efecto por vas p blicas con indemnizacin de
propiedades y derechos precisada a travs de un cauce expropiatorio singular. Destaca asimismo que ...las transferencias parciales de titularidad
pueden dar lugar en algunos casos a autnticas nacionalizaciones si la presencia en la empresa es mayoritaria o incluso si el denominado accionariado minoritario o fiscal va acompariado de medidas de control de la empresa que exceden de las normales a la participacin social...2.
Garrido, considera tanto el monopolio de Petrleos, Tabacos, Cerillas,
etc., como monopolios fiscales, sin que en ning n caso quepa hablar de
una actividad de servicio p blico, ...sino de explotacin de propio patrimonio... en la gestin patrimonial no hay razn de inters p blico; su rgimen es jurdico-privado 21 . Contra esta opinin reacciona Manzanedo precisando que por ese motivo se pueden excluir las salinas de Torrevieja o
las minas de Almadn y Arrayanes, ...pero no al monopolio de petrleos,
18 Manzanedo, J. A.; Hemando, J. y Gmez Reino, E.: Curso de Derecho administrativo econmico, I.E.A.L., Madrid, 1970, pp. 571 y ss.
19. Derecho Administrativo Econmico (El Estado y la Empresa), Ed. Pirmide,
1977, p. 105.
20 Ordenacin del sector pblico, Civitas, Madrid, 1972, pp. 76, 81, 82, 135 y ss. y
325: Liberalizacin de la economa (Ms Estado, menos Administracin), Trivium,
Madrid, 1985, p. 135.
21 Tratado de Drecho administrativo, Vol. II, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1985, pp. 377-378.

Andlisis jurt'dico sobre la creacin del monopolio...

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que tiene una finalidad de orden econmico y social ms importante que la

puramente fiscal". La opinin de Garrido no es sostenible a la vista del
tenor literal del R.D.-L., aunque pudiera tener cierta justificacin por la
hipertrofia de alguno de sus objetivos. Quizs el principal obstculo, en
busca de una interpretacin uniforme, radique en el estudio del Monopolio
desde las fuentes de su constitucin o desde el aspecto ms eficaz o sobresaliente del fenmeno.
Guaita seriala que la creacin del Monopolio ...fue prcticamente una
nacionalizacin, cuyas concausas son la seguridad nacional, fiscalidad, y
razones sociales y econmicas. Ariade, ...el Estado, el monopolio, no
operaba directamente, sino por medio de una compaa administradora
constituida al efecto. La opinin de Guaita es anloga a la de Manzanedo, para ambos el etiquetado de monopolio fiscal es insuficiente; tiene una
finalidad recaudatoria que no podemos negar, eso es verdad, pero no toda
la verdad ni siquiera la ms importante, pues el monopolio de petrleos
desarrolla tambin variadas operaciones y funciones industriales y comerciales... y, no hace falta demostrar, pues es obvio y palmario, que con l se
presta un servicio pblico...".
Aririo sostiente que determinadas actividades configurads como monopolios fiscales, ms que servicios p blicos son eso: monopolios fiscales.
Su finalidad fundamental no es tanto el suministro al p blico cuanto la
recaudacin de ingresos. Si reconoce que hay monopolios fiscales que
estn al mismo tiempo acompariados en su actividad de una gestin de
prestacin; tal es el caso de CAMPSA, una de cuyas finalidades fundamentales es evidentemente conseguir ingresos para el erario. En su elaboracin de la organizacin institucional del sector p blico sita a CAMPSA
como entidad mixta gestora de un servicio pblico24.
Bellver Cano reitera el doble aspecto fiscal-servicio p blico, ...el
patrimonio del monopolio es de condicin estatal, asignado a los fines de
produccin de un servicio pblico y un ingreso fiscal... resultado prctico
de la actuacin de los tres factores: Estado (rgano creador, definidor y
dueo; en realidad, elemento jurdico de actividades y autonoma), Monopolio (servicio pblico patrimonializado, ser de fines), Compaa (administradora del servicio, con obligacin de aportar el patrimonio...)".
22 Manzanedo, J. A. et alii, op. cit., p. 573, anotacin n m. 3.
23 Guaita Martorell, A.: Derecho administrativo: aguas, montes, minas. Civitas,
1986, pp. 373 y 375; Derecho administrativo especial, Librera General, Zaragoza, 1964,
pp. 81 y ss.
24 El servicio pblico como alternativa, R.E.D.A., n m. 23, 1979, p. 557: Programa de Derecho administrativo y gua para su estudio. Con una preleccinn sobre el Congreso de servicio pblico y bases de su rgimen jurdico. Univ. Complutense, Madrid,
1975, p. 48; (entre otros) El modelo econmico en la Constitucin espaola, Instituto de
Estudios Econmicos, Madrid, 1981, pp. 121 y 144.
25 Bellver Cano, A., La personalidad jurdica del monopolio de petrleos y la
CAMPSA ante la jurisdiccin notarial, Revista Crtica de Derecho inmobiliario, 1944,
pp. 637 y ss.

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J. A. Garcz'a de Coca

Para Tamames la CAMPSA ha cumplido con preferencia la finalidad

fiscal, lo que implica lgicamente la de distribucin. Por otro lado, afirma
que la creacin del monopolio signific el inicio del proceso de nacionalizacin del petrleo, germinndose este proceso en la fase de distribucin
interior26.
En nuestra opinin, al igual que Manzanedo y Guaita, una correcta
interpretacin del significado jurdico del texto fundador, debe recoger
indispensablemente el aspecto econmico y recaudador; enlazados ambos
objetivos por una operacin nacionalizadora muy ambiciosa y, en parte
fallida por la impotencia o ceguera de la CAMPSA.
3.2.2. La creacin del Monopolio como instrumento de nacionalizacin:
Concepto de nacionalizacin y su aplicacin al Monopolio
de Petrleos
De entre las opiniones transcritas ms arriba hay un dato que resulta en
la mayora de los casos, aceptado: La creacin del Monopolio supuso una
nacionalizacin del sector, fue en esencia un instrumento de nacionalizacin. La intervencin del poder pblico en la economa se opera a travs de una batera de palancas, cuyo fin ltimo es el buscado, pretendido y, a la vez, etreo inters pblico. El Estado en este campo energtico contaba ya con el importante reconocimiento del petrleo y sus derivados, como bienes de dominio p blico, til de intervencin muy importante. A partir de 1927, cont con un nuevo instrumento de injerencia y, preciso es decirlo, el ms masivo, el que expulsa a priori al particular de
un sector econmico. La nacionalizacin opera, como todos los tiles de
intervencin sobre una esfera de libertad econmica y, en su caso, sobre
otras tcnicas de intervencin ms dbiles. Una vez que un sector es
nacionalizado se han agotado las posibilidades de nuevas intervenciones;
la nacionalizacin es una especie del gnero injerencia econmica en un
sector, que saca de modo absoluto el apetito p blico sobre lo privado.
El concepto restringido, tcnico si se prefiere, de nacionalizacin debemos englobarlo dentro de una nocin ms amplia que denominamos
publicacin econmica o desprivatizacin econmica.
Al afrontar el concepto jurdico-tcnico de nacionalizacin topamos
con varios obstculos. En primer lugr, el concepto es excesivamente ambiguo, un uso amplio lo ha privado de unos perfiles ntidos, de modo anlogo a lo sucedido con el concepto de servicio pblico, vctima de su propio
xito. La ambigriedad reseriada es consecuencia de un concepto muy
26 Dictamen sobre el monopolio de petrleos, solicitado por el I.E.F. al autor en
1971 y publicado en Hacienda Pblica Espaola, n m. 71, p. 259; Los monopolios en
Esparia, Ed. ZYX, Madrid, 1968, p. 121; Estructura econmica de Espaa, Alianza Editorial, Madrid, 1985, p. 247.

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amplio y, por lo mismo, poco operativo. La utilizacin que se ha hecho ha

sido muy variada, no slo en cuanto a la actividad objeto de nacionaliacin, sino por un sinfn de razones aducidas para nacionalizar; las consecuencias tan diferentes que provoca en cada ordenamiento jurdico; las
distintas formas de gestin de la actividad nacionalizada, y sobre todo por
la heterogeneidad de los procedimientos nacionalizadores y las diversas
modalidades de indemnizacin. Podemos afirmar que no existen dos
nacionalizaciones iguales.
Serialbamos cmo la comprensin del Monopolio poda reducirse a un
proceso de nacionalizacin con apndice recaudatorio; o bien se trataba
sin ms de un autntico y nico monopolio fiscal con un complemento
nacionalizador inoperante, ficticio y slo visible en el papel de la Gaceta.
Para lograr la correcta comprensin del fenmeno debemos iniciar su estudio sobre un concepto estricto, tcnico y operativo de nacionalizacin.
Esta tiene un presupuesto jurdico y otro fctico que condicionan su existencia. Como tcnica de intervencin de los poderes pblicos en el mercado supone la previa existencia de un defecto que no se acomoda a los
objetivos perseguidos a los poderes p blicos. Si las imperfecciones o
carencias del mercado operan a modo de presupuesto fctico, el jurdico es
el reconocimiento previo en el ordenamiento jurdico concreto del derecho
de propiedad a favor del particular, sin cuyo reconocimiento y efectivo
respeto es absurdo hablar de nacionalizacin, pues j,qu habra de nacionalizarse? y j,qu indemnizarse?
En el concepto de nacionalizacin distinguiremos dos elementos bsicos: el dinmico y el objetivo.
A) Elemento dinmico: De todos los conceptos manejados por la doctrina el componente, que denominamos dinmico, aparece invariablemente
citado, ya como transferencia al sector pblico de un bien o actividad ubicado hasta entonces en el sector privado, o como asuncin por un ente
pblico, o como extraccin de la esfera privada a favor de la p blica de un
sector econmico, de una actividad localizada en el ciclo productivo privado. Este elemento es el ncleo del concepto. La nacionalizacin es fundamentalmente dinmica, consiste en un cambio de titularidad de un bien o
actividad, un desplazamiento patrimonial hacia la esfera pblica de actividades econmicas hasta entonces privadas.
Pero serialar que es un desplazamiento patrimonial hacia la esfera
pblica de un sector de la vida econmica ubicado en el mbito privado,
es insuficiente. Deben ariadirse al menos dos notas que califican ese deplazamiento: El desplazamiento debe ser impuesto y, el objeto del desplazamiento ulteriormente sometido a control pblico".

27 Vid. sobre la idea de control ulterior cualquiera de las obras precitadas de Martin
Mateo, y adems Derecho pblico de la economa, CEURA, Madrid, 1985, pp. 360 y ss.

402

J. A. Garca de Coca

Al desplazamiento patrimonial impuesto por el poder p blico y ulteriormente sometido a control por ese poder (perfectamente predicable de
la expropiacin) debemos agregar, la idea de reserva subrayada por
Spagnuolo Vigorita, que sin embargo lo que hace, a nuestro juicio, es ya
calificar un tipo de nacionalizacin es la nacionalizacin con forma de
monopolio de derecho, sea ste fiscal o n0 28. Por tanto la idea de reserva
no es esencial al concepto de nacionalizacin, slo a una clase de ella; con
la que precisamente nos encontramos en el caso del Monopolio de Petrleos espariol. La nacionalizacin con forma de monopolio de derecho es
una consecuencia de la concreta arquitectura que se quiera dar a la operacin nacionalizadora. Si el poder p blico pretende no slo el desplazamiento y el control ulterior de una actividad econmica, sino adems que
la actividad, como gnero, transferida sea realizada en exclusiva por el
monopolista sea ste quien sea en virtud de una decisin del poder
legitimado para ello; estaremos ante una nacionalizacin con forma de
monopolio de derecho.
Como vemos un monopolio de derecho tiene una tcnica de creacin
correlativa a la nacionalizacin, en cuanto decisin imperativa del poder
pblico de desplazar una actividad al sector pblico, con ulterior control,
que caso de agregarse la nota de reserva se identifican, convirtindose
aqul en una clase de nacionalizacin. De lo cual se deduce que no toda
nacionalizacin implica ni mucho menos un monopolio de derecho,
la nacionalizacin no excluye, forzosamente, la concurrencia, el juego del
mercado, slo un tipo de ella, frente al monopolio de derecho que anula
por completo el mercado.
Trasladando estas notas de la nacionalizacin al R.D.-L. (E1 desplazamiento patrimonial impuesto hacia la esfera p blica de un segmento de la
vida econrrca, hasta entonces ubicado real o potencialmente en el
mbito privado, siendo el objeto del desplazamiento sometido a ulterior
control; y, en nuestro caso que la actividad como gnero transferida sea
realizada en exclusiva por el mopolista, en virtud de una decisin del
poder legitimado para ello), se observa con nitidez las dos fundamentales:
la reserva y el desplazamiento patrimonial impuesto.
i) La reserva de actividad
La idea de reserva, se recoge en el artculo 1 del R.D.-L., al serialar
que los productos importados pertenecientes a la clase primera del grupo
28 Las empresas nacionalizadas, en la obra colectiva La empresa p blica, Publicaciones del Real Colegio de Espafia en Bolonia, 1970, pp. 1429 y ss. Para este autor lo esencial ya no es slo ...el paso y la atribucin de actividades y bienes privados a la propiedad
colectiva y a la gestin pblica, sino que para lograr ...la completa y definitiva publicacin de los sectores en cuestin... (es preciso que)... se den conjutnamente la tcnica expro-

Andlisis juddico sobre la creacin del monopolio...

403

tercero del vigente, entonces, Arancel de Aduanas; quedaban monopolizados, as como la variada gama de manipulaciones industriales sobre ellos
realizadas, su posterior almacenamiento, su distribucin y la venta al por
menor.
La reserva en favor del monopolista no se circunscribe slo a los
productos importados, adems se extiende a la obtencin o produccin en
el pas (aunque hay que entender por la expresin pas el mbito territorial del Monopolio, esto es: la Esparia peninsular e islas Baleares) de combustible de la misma especie mineral.
El artculo 1-1 (in fine) ariade a las dos reservas reseriadas, una tercera, que acta como clusula de cierre, al ariadir, a los productos estancados la importacin y la venta de cualesquiera otros combustibles lquidos
de origen mineral o de origen vegetal. El motivo de la clusula de cierre
era colmar las seguras lagunas que se generaban al determinar el mbito
objetivo de la reserva por referencia al Arancel de Aduanas. En suma, la
reserva objetiva, y por extensin, el mbito objetivo del Monopolio de
Petrleos espariol, se extenda sobre tres crculos diferentes, cubriendo el
completo circuito econmico abarcado por los mismos; es decir: el primer
crculo se centraba sobre el trfico de importacin, el segundo sobre la
produccin nacional y, el tercero descansa sobre las lagunas de los anteriores. El recinto econmico cubierto por los tres era el completo ciclo productivo.
Es en la comercializacin al por menor donde se sita toda la mecnica
recaudatoria, en la venta de los distintos productos estancados al consumidor. Por ello, el artculo 3 del R.D.-L. ya asignaba a la sociedad que resultase adjudicataria del concurso p blico, como obligacin especial la
organizacin... de un servicio especial de vigilancia para la represin del
contrabando.
Dispona el artculo 10 del R.D.-L. que tanto la produccin nacional de
combustibles, como la clusula de cierre, seran objeto del Monopolio en
la forma que se estableciese por el Gobierno (dentro de las normas contenidas en el R.D.-L.); en fin, se confera al Gobierno una potestad reglamentaria de desarrollo o de ejecucin de la norma fundacional, de la que
no se hizo uso, probablemente por considerar que la forma dibujada en la
disposicin fundacional (estancamiento absoluto) era eficaz y no necesitaba de retoque alguno.
Analizada la vertiende positiva de la reserva, conviene precisar qu
actividades han sido ajenas al Monopolio de Petrleos, esto es: la vertiente
negativa. La investigacin, explotacin y produccin de hidrocarburos no
fue monopolizada, aunque muchos consideraron lo contrario", con el riespiatoria y la medida de la reserva, lo que equivale seg n el autor a constituir un verdadero y autntico monopolio de derecho.
29 Entre ellos sorprende la opinin De Martin Mateo, R.: Ordenacin del sector
pblico en Espaa... cit., p. 218.

404

J. A. Garca de Coca

go evidente de que ni unos (por no ser su labor ms serialada, caso de la

CAMPSA) ni otros (por una incorrecta exgesis de las disposiciones normativas) explotasen las hipotticas riquezas naturales. La instauracinsustitucin del Monopolio de Petrleos, no afect al rgimen dominical
de propiedad de los criaderos petrolferos; en ning n prrafo de la legislacin de fundacin se seriala que los criaderos deban ser explotados, en
exclusiva, por la Comparia adjudicataria del concurso; y es ms, para
nada se menciona el rescate de las concesiones otorgadas al amparo de la
legislacin general".
El sector petrolero estuvo sometido a una legislacin especial a partir
del Decreto 23 de septiembre de 1939 con el deseo de la Administracin
de fomentar y estimular la explotacin, la investigacin y explotacin de
los hidrocarburos naturales, lquidos y gaseosos 3'. Este espritu de estmulo
y fomento, frente a la libertad excesiva concedida a los duerios de minas
por el D. Ley de Bases de 1868, se observa ya en la Ley de 7 de junio de
1938, en otro D. de 23 de septiembre de 1939 (ste relativo a los criaderos
de oro) y en un Decreto de 7 de junio de 1940 (relativo a la investigacin
y explotacin obligatorias de minas o cotos mineros).
Es el artculo 19 del Decreto de 23 de septiembre de 1939 el que mayor
inters ofrece, al disponer que los concesionarios de criaderos petrolferos
estaban obligados a poner a disposicin de CAMPSA su produccin, a la
vez que sta tena la obligacin de comprar los rendimientos de la explotacin que interesasen al Estado. Se configura una obligacin reciproca
entre CAMPSA y el concesionario, que en realidad se deduca a simple
vista de la legislacin del 27, con lo cual, el R.D.-L. no slo configura un
monopolio, sino tambien un monopsonio de iure.
Dicho todo esto, es preciso concluir que el monopolio monopsonio no
afectaba a la actividad de exploracin, investigacin y explotacin, que
por tanto no se nacionaliza, y sigue bajo el sistema de propiedad dominial.
Si bien no fueron reservadas estas actividades, ello no empece que la primera de las obligaciones de la Compaa (art. 9-1 del R.D.-L.) fuese
intensificar y estimular los trabajos de sondeo. Pero esta actividad era
desarrollada en libre y noble concurrencia.
ii) El desplazamiento patrimonial impuesto
Analizado el primer aspecto del elemento dinmico nos resta examinar
el desplazamiento patrimonial impuesto, real o potencial, del sector privado al pblico.
Uno de los mayores escollos que hubo de salvar la monopolizacin
fueron las indemnizaciones. Al respecto pensaba el Ministro de Hacienda:
30 De Arcenegui, Isidro, E.: El Demanio minero..., cit., p. 167.
31 B.O.E. de 5 de octubre de 1939. Su Exposicin de Motivos seala cul era el estado de investigacin, exploracin y explotacin de los criaderos petrolferos.

Anlisis jurdico sobre la creacin del monopolio...

405

La soberana de cada Estado tiene slo un lmite, el inters jurdicamente

revestido como derecho adquirido, que dira Ihering, y si lo mantiene o, en
su caso, lo compensa, ha cumplido todo el deber que en nombre de la solidaridad universal cabe exigirle32.
Como seriala la doctrina, las primeras extracciones de bienes y actividades del sector privado se realizaron acudiendo al expediente de la expropiacin". An ms, muchas de las nacionalizaciones se efectuaron con
base en cauces expropiatorios ad hoc, como es el caso del Monopolio
espariol acentundose, de este modo, la heterogeneidad34.
La Exposicin de Motivos del R.D.-L. serialaba que el Gobiemo aplicaba el principio de la expropiacin forzosa, expropiacin que haba de
ajustarse a trmites rpidos y excepcionales.
El propio Calvo Sotelo serialaba como mxima preocupacin en la creacin del Monopolio el proceso expropiatorio, de quien reproduzco algunas
frases para la ilustracin del asunto: Si nosotros hubisemos tenido que
acomodar el proceso expropiatorio a los trmites engorrosos de la ley de
1879, ...es bien seguro que a estas horas no hay monopolio... Y los expropiados, mientras tanto, ahogaran al Monopolio en su propia placenta...
Por ello nosotros tuvimos que anticipar las incautaciones... queramos
apresurar la incautacin, no para despojar, sino tan slo para tomar las
garantas previas precisas a trnsito tan repleto de escollos...".
Debemos ahora centrarnos en el artculo 10 del R.D.-L. de 1927 y en
el estudio del proceso de traspaso, proceso singular que huye de los trmites de la Ley de 1879.
No compartimos la opinin de Garca de Enterra y T.R. Fernndez
cuando manifiestan que no hay adquisicin forzosa por parte de la Administracin en el artculo 10 del R.D.-L. de junio de 1927, sino una mera
cesacin de ejercicio de una empresa 36. El artculo 10 ordena, sin ninguna duda, la transferencia autoritaria de bienes localizados en la esfera privada al sector pblico; de lo contrario no puede entenderse de qu fbricas, depsitos, surtidores... etc., se deba hacer cargo CAMPSA. La operacin nacionalizadora del sector petrolfero espariol, repetimos, consisti
tanto es un traspaso de bienes y actividades, combinado con una reserva
de una serie de actividades en favor del Estado o de la persona jurdica
en este caso en quien delegue. Por tanto, la mera cesacin de ejercicio
de una empresa se ubica en la figura de la reserva (en un tramo de la operacin), que se contempla en el artc lo 1 del R.D.-L. de creacin, y no en
el artculo 10.
Nos resta por observar el procedimiento utilizado para el trasvase de
bienes y actividades, a la par que nos vemos obligados a tratar la diferen32 Id., p. 149. Vid. tambin el artculo de Whealey ya citado.
33 Martn Mateo, R.: Ordenacin del Sector pblico en Espaa..., cit., p. 109.
34 Id., p. 139.
35 Mis servicios al Estado..., cit., p. 147.
36 Curso de Derecho administrativo, Vol.11, Civitas, Madrid, 1986, p. 217.

406

J. A. Garcla de Coca

cia entre nacionalizacin y expropiacin. Dos son, a nuestro juicio, los

motivos por los que se orill el procedimiento de la Ley de Expropiacin
Forzosa, de 10 de enero de 1879. El primero por la absoluta inadecuacin
del objeto de la potestad expropiatoria y, segundo por escapar a las garantas que se ofrecan al expropiado en aquella norma.
El objeto de la protestad expropiatoria en la ley de 1879 era exclusivamente la propiedad inmueble que fuese indispensable para la ejecucin de
las obras pblicas de utilidad p blica; prescripciones de difcil armonizacin con la vasta operacin nacionalizadora que pretenda el Directorio
militar.
La Ley de 1879 ofreca al expropiado amplias garantas, con el objeto
de no diluir el contenido de su derecho de propiedad. As a la expropiacin deban preceder cuatro perodos: declaracin de utilidad p blica de la
obra a ejecutar, que era objeto de una ley (cuando en todo o en parte
hubiese de ser costeada con fondos del Estado, o cuando sin concurrir
estas circunstancias lo exige su importancia a juicio del Gobierno); declaracin de que su ejecucin exige indispensablemente el todo o parte del
inmueble que se pretende expropiar; fijacin del justiprecio, y el previo
pago en metlico y la toma de posesin". Frente a este modelo expropiatorio se encuentra el cauce cuasi-sumarsimo que prescribe el texto creador del Monopolio de Petrleos, hasta tal punto, que de conformidad con
el prrafo 4 del artculo 100 , la valoracin de las expropiaciones deba
concluir a los tres meses contados desde la adjudicacin definitiva del
concurso a la sociedad (la adjudicacin tuvo lugar por R.D.-L. de 17 de
octubre de 1927), lo que no se cumpli hasta varias dcadas despus.
Baste como muestra que contra la valoracin del objeto de la expropiacin, en la ley de 1879, fijada mediante R.O. (art. 35), que terminaba
el expediente gubernativo--, proceda la va contenciosa; frente al cauce
del R.D.-L, que contra la resolucin del Consejo de Ministros ya no caba
ulterior impugnacin (Art. 110-2).
Serialamos que el estudio de la extraccin de un sector econmico de la
esfera privada al sector p blico exiga el estudio de dos instituciones que
tienen notas comunes, pero que sin embargo contienen objetivos, elementos, procedimientos y hasta historia diferente, y as lo ha puesto de manifiesto la doctrina ms reputada. Cuando poseen el terreno se consideran
ms seguros de poseek a sus habitantes, escriba Rousseau, frase que
37 Vid. texto completo, Fernndez, T. R. y Santamara Pastor, A.: Legislacin administrativa espaola del siglo XIX, Instituto de Estudios Administrativos, pp. 447 y ss.
38 La Ley de Expropiacin de 1879 mandaba que el pago se realizase, sin opcin, en
metlico. Sin embargo, el R.D.-L. de 28 de junio de 1927 conceda la posibilidad de recibir
acciones de la CAMPSA.
39 La ley de 22 de julio de 1894 exceptuaba de la va contencioso-administrativa
aquellas decisiones del poder central que se dicten con arreglo a una Ley que expresamente
las excluya de la va contenciosa. Poco tiempo despus se abri la posibilidad de la impugnacin judicial de las valoraciones de los bienes nacionalizados.

Andlisis jundico sobre la creacin del monopolio...

407

puede resumir la filosofa ltima de ambas instituciones y otras anlogas'.

i,Cul es la diferencia entre nacionalizacin y expropiacin? La respuesta
puede hacerse desde un punto de vista valorativo, que por de pronto es el
criterio ms notorio. Supone que el objeto nacionalizado tiene una significacin social, un alcance y enjundia econmica y una trascendencia poltica mayor que el de la potestad expropiatoria. Aun siendo cierta la diferencia, supone la entrada de valoraciones, de concepciones muy relativas y
que en ocasiones son poco operativas. Basta recordar la operacin o proceso expropiatorio singular del R.D.-L. 2/83, de 23 de febrero, sobre
expropiacin, por razones de utilidad p blica e inters social, de los Bancos y otras Sociedades que componan el Grupo RUMASA, S.A., para
darnos cuenta de la fragilidad de la distincin. La fragilidad se acenta si
las leyes generales de expropiacin delimitan el objeto de la potestad
expropiatoria de forma muy amplia, como en el caso espariol, de cuya Ley
de Expropiacin Forzosa slo queda fuera las ventas forzosas reguladas
por la legislacin especial sobre abastecimientos, comercio exterior y divisas, conforme dispone el prrafo segundo de su primer artculo.
Para Katzarov, la diferencia entre expropiacin y nacionalizacin reside en que el objeto de la primera es, por lo general, derechos de propiedad
sobre inmuebles, y slo de modo ocasional derechos de propiedad sobre
muebles o sobre elementos no corporales. Sin embargo, en la nacionalizaCin su objeto se centra sobre empresas econmicas completas, tomadas
como goodwill... o como una especia de universitas. Ariade a esta distincin el carcter general e impersonal de la nacionalizacin efectundose la
transferencia en virtud de un texto constitucional; frente a la expropiacin
que tiene un objeto designado de modo concreto y llevada a cabo en virtud
de acto administrativo". Las conclusiones a las que llega este profesor,
han sido criticadas por Baena, le parece que la diferencia bsica entre
nacionalizacin y expropiacin est en que sta no supone o no tiene
forzosamente que ser de este modo-- una medida de intervencin en la
econorra, mientras que la nacionalizacin s tiene este objetivo".
Las distinciones apuntadas son correctas en cuanto ambos fenmenos
broten in puris naturalibuss lo que no sucede a menudo, obligndonos a
adoptar criterios de distincin ms amplios. A nuestro juicio, la expropiacin se ha construido sobre el modelo y concepto clsicos de propiedad, y
el justum pretium reafirma ese concepto. Aunque resulte paradjico, la
potestad expropiatoria robustece el significado tradicional del derecho de
propiedad. En cambio, la nacionalizacin supone una confrontacin dialctica de los intereses de la sociedad y del individuo en el terreno de la
40 El Contrato Social, Del Dominio Real, L. P, Cap. DC'.
41 Teora de la nacionalizacin (E1 Estado y la Propiedad), Instituto de Derecho
Comparado, Mxico, 1963, pp. 259 y ss.
42 Rgimen jun'dico de la intervencin administrativa de la economa, Ed. Tecnos,
Madrid, p. 110.

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J. A. Garca de Coca

propiedad, cuya sintesis es no ya el justiprecio, sino la indemnizacin

adecuada; confrontacin que se construye sobre el nacimiento del Estado Social bsicamente, y al que acomparia la trascendencia social del derecho de propiedad.
En suma, el R.D.-L. supuso una nacionalizacin de un importante
tramo del sector petrolfero, aunque el propio texto (art. 10 0) y su Motivacin lo califiquen como proceso expropiatorio.
B) Elemento objetivo: Su anlisis comprende el objeto de la asuncin
por el sector p blico, es decir, la actividad econmica a los bienes que
abandonan imperativamente el mbito privado. Ahora bien, en realidad lo
que se transfiere al sector pblico es la titularidad de esa actividad o de
esos bienes, organizados o no en forma empresarial.
En opinin de Katzarov, La nacionalizacin no puede extenderse... a
costa o a derechos que escapan de la propiedad", primera aproximacin
que debemos acotar serialando si todas las cosas o derechos objeto del
derecho de propiedad pueden ser objeto de una nacionalizacin, en el sentido tcnico del trmino. La doctrina es unnime en delimitar la operacin
nacionalizadora sobre lo econmico. As forma parte del elemento objetivo de una medida nacionalizadora una actividad econmica, entendida
sta como produccin y circulacin de bienes y servicios, ya sea en forma
organizada o no. El artculo 1 del R.D.-L. contienen el catlogo de activil
blico, y sobre las cuales se ariadan el-daesqutrnflcop
plus de la reserva. El contenido econmico de estas actividades es innegable (importacin, produccin,... etc.), aunque alguna de ellas, como la distribucin y venta sirvan a la vez a otros objetivos. La esfera econmica y
fiscal del Monopolio estn, en algunos tramos, imbricadas de tal modo que
atribuir preferencia a una u otra no puede sino calificarse de arbitrario.
En el artculo 10 del R.D.-L. el que opera el traspaso de los bienes
(con claro contenido econmico) a nacionalizar, en concreto: todas las
fbricas, depsitos, surtidores y cualesquiera otras instalaciones destinadas
a la importancia, manipulacin almacenaje y distribucin de los productos
petrolferos en el mbito territorial del Monopolio. El prrafo 3 del artculo especifica, sin embargo, que slo habr obligacin a cargo de la Comparia, cuando esas instalaciones se hallen vinculadas al negocio industrial.
En todo caso, la obligacin del desplazamiento no se extiende a los inmuebles, a salvo de los que sean necesarios para la industria. Se trataba de
abaratar lo ms posible la nacionalizacin, consistiendo el trasvase de elementos en lo que constituye el n cleo de la actividad, el aparato de produccin y distribucin, no afectando el trasvase al presumible aparato de
gestin o burocrtico ubicado en edificios, ni a los terrenos ajenos a la
explotacin industrial; que habra que haber adaptado a la estructura nueva
de monopolio de derecho, sobre todo procediendo a una drstica reduccin
para evitar duplicaciones. La idea de abaratamiento de la operacin nacio43

Teora...,

cit., p. 260.

Andlisis jurdico sobre la creacin del monopolio...

409

nalizadora la vemos claramente reflejada en la sentencia del T.S. (Sala 3a

de lo Contensioso-Administrativo) de 16 de enero de 1933, en cuyos considerandos se expresa el Tribunal sobre la no existencia de la obligacin
de hacerse cargo la CAMPSA de los inmuebles para la industria petrolera.
La extraccin coactiva de un bien o actividad de la esfera privada al
sector pblico puede ser real o potencial, dependiendo de la existencia o
realizacin efectiva del bien o actividad en el sector privado o de la simple
posibilidad de existencia o realizacin por el mismo sector. Ha sido sobre
todo la doctrina italiana la que ms hincapi ha hecho en la distincin
como consecuencia del tenor literal del artculo 43 de la Constitucin. V.
Spagnuolo subraya que la reserva de un sector puede ser originaria o
sucesiva, seg n que se refiera a campos donde la iniciativa privada se haya
o no manifestado". En el mismo sentido y con parecidos trminos se
manifiestan Cavallo y Di Plinio, ariadiendo que es precisamente en la
nacionalizacin derivada donde aparece uno specifico passaggio traumatico della titolarit... 45 ; y en la expropiacin coactiva potencial, lo que
sucese es la no presencia del elemento indemnizatorio por la inexistencia
del objeto, del que slo cabe hablar de modo virtual.
En su momento serialamos como la doctrina ms reputada considera
que el objeto de la nacionalizacin, frente a la expropiacin, recae sobre
empresas econmicas completas y, lo cierto es que en el R.D.-L. de
1927 se opera una medida nacionalizadora tanto sobre bienes corporales
como sobre empresas econmicas completas.
4. CONCLUSIONES
El anlisis jurdico sobre la instauracin del Monopolio del Petrleo
descubre una operacin nacionalizadora casi completa sobre las diversas
fases econmicas del negocio petrolero. La operacin encaja en un concepto tcnico-jurdico de nacionalizacin, constituyendo su creacin un
claro anticipo de la masiva intervencin posterior de los poderes p blicos
en la esfera econmica. Tal intervencin ha sobrevivido, hasta el momento, ms de seis dcadas sin que la asuncin del poder por ideologas asaz
diferentes a las que concibieron el Monopolio supusiese su cuestionamiento. Antes al contrario, cuando la Ha Repblica se cuestiona la obra del
Directorio, el Monopolio sale reforzado.
Slo la integracin de Esparia en un mercado supranacional y su cabal
desarrollo con el Mercado Unico han supuesto un recorte del Monopolio,
no su desaparicin, al menos al da de hoy.
La razn de esta larga trayectoria por encima de ideas polticas y econmicas distintas no slo reside en un apetito recaudatorio, sino adems
44 La empresa pblica..., cit., p. 1441.
45 Manuale di diritto pubblico dell'econonda, Giuffr Ed., Milano, 1983, p. 151.

410

J. A. Garca de Coca

en un intento, fallido, de potenciar la industria petrolera nacional (sector

econmico que creci bajo el paraguas del y la iniciativa privada, y
sometido desde los arios setenta al menos las empresas pblicas a un
esfuerzo integrador irracionalmente dilatado) y al deseo de proteger un
sector estratgico de las prcticas anticompetitivas de las multinacionales
del sector (motivacin confesada, aunque quizs no del todo sincera), lo
que nos podra acercar al concepto de nacionalizacin-sancin. Tal calificacin puede tener gran trascendencia econmica ante eventuales pretensiones de reversin sobre los bienes transferidos que tuviesen como fundamento jurdico, ante la futura extincin del Monopolio, la desaparicin de
la causa expropiandi.
Con la adhesin de Esparia a las Comunidades, esta forma de intervencin debi someterse a adecuacin y las empresas que operan en estrecha
conexin con el Monopolio regirse por las normas generales crel Tratado,
en especial las normas sobre la competencia (arts. 85-86 y 90 TCEE).
Ahora bien, si una de las razones de su creacin, como acabamos de decir,
fue la defensa de los intereses del Estado y de los consumidores frente a
determinadas actuaciones de las grandes petroleras, el proceso de integracin no puede adormecer a los poderes pblicos en su labor de vigilancia
de determinadas prcticas anticompetitivas. A este respecto baste recordar
las multas impuestas a finales de 1988 por la Comisin a varias petroleras,
entre ellas REPSOL, por haber llegado a acuerdos secretos en los que se
acordaban precios, cuotas de mercado, etc., para una serie de productos (v.
gr. polietileno de baja densidad).
En estos das de acelerada reduccin del mbito funcional y objetivo
del Monopolio quizs sea el momento de hacer un balance de su actuacin, de modo breve. Si bien el diserio de Calvo Sotelo y Amado fue de
una alta perfeccin tcnica, acompariado de unos objetivos ambiciosos,
como no poda ser de otro modo teniendo en cuenta tan vasta operacin slo el suministro del Monopolio a travs de CAMPSA logr sus
objetivos. El sector de la distribucin de carburantes y combustibles en
Esparia ha gozado de una racionalidad en su ubicacin, continuidad y
regularidad en la prestacin de este servicio p blico comparable a cualquier pas de nuestro entorno y, desde luego, en cuanto a racionalidad y
beneficios de los empresarios muy superiores al resto de la Europa comunitaria (sector que est viviendo una importante crisis, por su sobredimensionamiento, v. gr. Italia y Francia).
La intervencin del poder pblico en el sector petrolero espariol en
1927, entendemos que a n conforme a los presupuesto liberales pudo
hallarse justificada con vistas a la defensa de los intereses p blicos (si los
motivos alegados se toman como ciertos). Sin embargo, hoy con los mecanismos nacionales y comunitarios de defensa de una sana y libre copetencia y las ventajas evidentes del Mercado Unico, carece por completo de
justificacin.
Valladolid, 28 de enero de 1992