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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS EPPGG-MPOG
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula Demonstrativa
Ol, Pessoal!
Foi publicado o edital do concurso para Especialista em Polticas Pblicas e
Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento. O concurso ser composto por uma prova objetiva e outra discursiva. Esta ltima ser composta
por uma questo de Polticas Pblicas, disciplina para a qual estamos lanando
este curso. Ele ser composto por quatro aulas, alm desta demonstrativa, no
seguinte cronograma:
Aula Demonstrativa:
1. As diferentes conceituaes de polticas pblicas. 3. Teorias e modelos de anlise contemporneos de polticas pblicas: escolha racional institucional; teoria de redes de
polticas pblicas; teoria dos mltiplos fluxos; teoria do equilbrio pontuado; teoria de coalizes de defesa.
Aula 01:
2. O processo de elaborao de polticas no estado capitalista

moderno. O papel do Estado. A burocracia e o Estado. Poder,
racionalidade e tomada de decises. Contribuies do estudo
das organizaes para anlise do processo de elaborao de
polticas pblicas. Burocratas e discricionariedade no processo
de elaborao de polticas pblicas.
Aula 02:
4. Implementao de polticas pblicas: problemas, dilemas e

desafios. 5. Instrumentos e alternativas de implementao,
como fundos, consrcios, transferncias obrigatrias.
Aula 03:
6. Federalismo e descentralizao de polticas pblicas no Brasil: organizao e funcionamento dos sistemas e programas
nacionais sade (SUS); educao bsica (Fundeb); assistncia social (SUAS); Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC).
Aula 04:
7. Avaliao de polticas pblicas. Principais componentes do

processo de avaliao. Custo-benefcio, escala, efetividade, impacto das polticas pblicas. 8. Mobilizao, organizao e participao social nos processos de gesto das instituies
estatais: conselhos, conferncias e outros fruns. Mecanismos
legais e institucionais de ampliao, diversificao e garantia
de direitos individuais, coletivos e difusos.
As aulas sero compostas por uma parte expositiva e outra com questes discursivas comentadas, em que irei analisar questes j cobradas e propor alguns temas, apresentando um modelo de resposta.
Prof. Rafael Encinas
www.pontodosconcursos.com.br

Agora, vou me apresentar. Rafael Encinas Auditor Federal de
Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. J fui Analista
Tributrio da Receita Federal do Brasil e escriturrio da Caixa
Econmica Federal, alm de ter trabalhado em outras instituies financeiras da iniciativa privada. Sou formado em jornalismo e tenho formao tambm em economia. Possuo
especializao em Oramento Pblico e sou professor de cursinhos para concursos desde 2008. Tambm dou aula em cursos
de ps-graduao.
Nesta aula demonstrativa, vocs podero ter uma ideia de como
ser nosso curso. Espero que gostem.
Boa Aula!
Sumrio
1.
2.
3.
4.
CONCEITO DE POLTICA PBLICA........................................................................ 3

1.1.
PARTICIPAO DO ESTADO...................................................................................... 4
1.2.
OMISSO COMO POLTICA PBLICA ............................................................................ 7
1.3.
DECISES ESTRUTURANTES X OPERACIONAIS ............................................................... 9
1.4.
DIMENSES DA POLTICA PBLICA........................................................................... 11
TEORIAS E MODELOS DE ANLISE ..................................................................... 13

2.1.
CICLO DA POLTICA PBLICA ................................................................................. 15
2.2.
ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 20
2.3.
TEORIA DOS MLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 28
2.4.
TEORIA DO EQUILBRIO PONTUADO .......................................................................... 37
2.5.
TEORIA DE COALIZES DE DEFESA .......................................................................... 40
2.6.
TEORIA DE REDES DE POLTICAS PBLICAS ................................................................ 45
QUESTES DISCURSIVAS................................................................................... 57
3.1.
REDES DE POLTICAS PBLICAS .............................................................................. 57
3.2.
ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 58
3.3.
TEORIA DOS MLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 59
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 60

1. Conceito de Poltica Pblica

Estamos estudando uma disciplina que faz parte das cincias humanas, e no
das cincias exatas. Sei que isso mais do que bvio, mas importante destacarmos isso por que dificilmente temos conceitos que sejam unanimidade
entre os autores, no existe uma frmula matemtica que d uma resposta
final para nossos problemas.
Com o conceito de Poltica Pblica ocorre a mesma coisa, vamos encontrar os
mais diferentes tipos de conceitos. Vamos dar uma olhada em alguns:
Dye: o que o governo escolhe fazer ou no fazer;
Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir

efeitos especficos.
Peters: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos
cidados.
Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que

expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento
individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas.
Maria G. Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das

atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e
aes relativas alocao imperativa de valores.
Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma

coletividade, que visam garantia dos direitos sociais dos cidados que
compem uma sociedade humana.
Leonardo Secchi afirma que qualquer definio de poltica pblica arbitrria,

no h consenso quanto definio do que seja uma poltica pblica. Isso
ocorre devido s diferentes respostas dadas a alguns questionamentos:
Polticas pblicas so elaboradas exclusivamente por atores estatais?
Polticas pblicas tambm se referem omisso, ou negligncia?
Apenas diretrizes estruturantes so polticas pblicas?
O autor refere-se a tais divergncias como ns cocneituais. Vamos dar uma

olhada em cada um deles.

1.1. Participao do Estado

Percebemos nas quatro primeiras definies acima uma grande valorizao do
Estado como responsvel pelas polticas pblicas. Quando a Maria das Graas
Rua fala em alocao imperativa de recursos, o que ela quer dizer que
uma das suas caractersticas centrais o fato de que so decises e aes
revestidas da autoridade soberana do poder pblico. At certo ponto no podemos negar isso. Contudo, temos que tomar cuidado com a real importncia
do Estado e da sociedade nas polticas pblicas.
Maria das Graas Rua afirma ainda que as polticas pblicas so pblicas e
no privadas ou apenas coletivas. Acho um tanto equivocado associar o termo
pblica ao carter estatal. Porm, a autora a mais copiada em provas de
polticas pblicas, por isso guardem bem essa definio, pois ela muito importante. O CESPE a banca em que eu mais vi a preocupao em dissociar as
polticas pblicas do carter estatal. Vamos ver uma questo.
1. (CESPE/PMRB/2007) O termo pblico, associado poltica, no se refere exclusivamente ao do Estado, mas, sim, coisa pblica,ou seja, quilo que de todos.
A questo CERTA. Segundo Potyara Pereira:

Poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. A palavra pblica, que
acompanha a palavra poltica, no tem identificao exclusiva com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res publica, isto , coisa
de todos, e, por isso, algo que compromete simultaneamente, o Estado e a
sociedade. , em outras palavras, ao pblica, na qual, alm do Estado, a
sociedade se faz presente, ganhando representatividade, poder de deciso e
condies de exercer o controle sobre a sua prpria reproduo e sobre os
atos e decises do governo e do mercado. o que preferimos chamar de
controle democrtico exercido pelo cidado comum, porque controle coletivo, que emana da base da sociedade, em prol da ampliao da democracia
e da cidadania
Portanto, poltica pblica no sinnimo de poltica estatal. Temos que entender que a presena do Estado fundamental, assim como a participao da
sociedade. Pereira conceitua poltica pblica como:
Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.
Podemos perceber que Maria das Graas Rua afirma que as polticas pblicas
no so aes apenas coletivas. J Pereira afirma que so aes coletivas.
Esta divergncia parece ser mais no tocante ao significado de ao coletiva

do que se pode haver poltica pblica sem o Estado, j que Potyara Pereira fala
que alm do Estado, a sociedade se faz presente. Na fala de Maria das Graas Rua, ao coletiva seria uma ao sem o Estado; j para Potyara, seria o
Estado mais a sociedade. Vamos ver outra questo do CESPE.
2. (CESPE/TJ-AP/2007) Poltica pblica significa ao coletiva cuja funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis.
A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara

Pereira. Assim, temos que entender que as polticas pblicas so uma construo coletiva, formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo
o papel central. Segundo Raquel Raichelis:
Na formulao, gesto e financiamento das polticas sociais deve ser considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competncia pela conduo
das polticas pblicas. Esta primazia, contudo, no pode ser entendida como
responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participao ativa da
sociedade civil nos processos de formulao e controle social da execuo.
Segundo Celina Souza, debates sobre polticas pblicas implicam responder

questo sobre o espao que cabe aos governos na definio e implementao
de polticas pblicas. Segundo a autora, no se defende que o Estado (ou os
governos que decidem e implementam polticas pblicas ou outras instituies
que participam do processo decisrio) reflete to-somente as presses dos
grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do pluralismo.
Tambm no se defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas
classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e funcionalistas do
Estado. No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados
complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da
perspectiva terica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas.
Mas, a fica a pergunta: existe poltica pblica sem o Estado? Na viso de Maria
das Graas no. Segundo a autora:
As Polticas Pblicas envolvem atividade poltica e sua dimenso pblica
dada pelo seu carter imperativo, sendo uma de suas caractersticas centrais o fato de serem decises e aes revestidas da autoridade soberana do
poder pblico.

Mas para Francisco Heidemann existe. Segundo o autor:
A perspectiva da poltica pblica vai alm da perspectiva das polticas governamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, no a nica instituio a servir comunidade poltica, isto , a
promover polticas pblicas.
O autor cita o exemplo de uma associao de moradores que poderia realizar

um servio pblico local, movida por seu senso de bem comum e sem contar
com o auxlio de qualquer instncia governamental. Seria o caso de uma comunidade em que as pessoas juntam esforos para construir moradias. Heidemann cita como agentes de polticas pblicas entidades como as ONGs, as
empresas concessionrias e as associaes diversas da sociedade. Ele afirma
que Terceiro Setor o nome dado hoje para o esforo da produo de um
bem pblico por agentes no governamentais, mas ao mesmo tempo distinto
do setor empresarial do mercado.
Essa argumentao do autor se aproxima muito da de Bresser Pereira a respeito do setor pblico no-estatal. Segundo Bresser:
O setor produtivo pblico no-estatal tambm conhecido por terceiro setor, setor no-governamental, ou setor sem fins lucrativos. Por outro
lado, o espao pblico no-estatal tambm o espao da democracia participativa ou direta, ou seja, relativo participao cidad nos assuntos pblicos. Neste trabalho se utilizar a expresso pblico no-estatal que
define com maior preciso do que se trata: so organizaes ou formas de
controle pblicas porque esto voltadas ao interesse geral; so noestatais porque no fazem parte do aparato do Estado.
Nestes casos, percebemos que o termo pblico tanto em poltica pblica

quanto em setor pblico no-estatal est relacionado ao interesse coletivo,
e no ao que se refere ao Estado. Essa mudana na noo do termo pblico
teria ocorrido no Brasil na dcada de 1970.
Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era
uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como interesse pblico.
Segundo Raquel Raichelis, o debate atual sobre os termos pblico, publicizao, pblico-no estatal vem despertando polmica e h atualmente uma luta
terica e poltico-ideolgica pela apropriao do seu significado, que remete ao
carter das relaes entre o Estado e a sociedade na constituio da chamada
esfera pblica.

A autora utiliza o conceito de publicizao baseado numa viso ampliada de
democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e pela incorporao de
novos mecanismos e formas de atuao, dentro e fora do Estado, que dinamizem a participao social de modo que ela seja cada vez mais representativa
dos segmentos organizados da sociedade.
Inerente a esse movimento encontra-se o desafio de construir espaos de interlocuo entre sujeitos sociais que imprimam nveis crescentes de publicizao no mbito da sociedade poltica e da sociedade civil, na direo da
universalizao dos direitos de cidadania.
A partir desta perspectiva, o processo de publicizao pretende alterar a tendncia histrica de subordinao da sociedade civil frente ao Estado, fortalecendo aas formas democrticas de relao entre as esferas estatal e privada.
1.2. Omisso como Poltica Pblica

Alguns autores consideram que poltica pblica tambm pode envolver a inao do Estado, a deciso de no fazer nada em relao a algum assunto. Vamos rever o conceito de Dye de Poltica Pblica:
O que o governo escolhe fazer ou no fazer.
Para Dye, as polticas pblicas so aes do governo que iro produzir efeitos
na vida dos cidados, mas por tratar-se de um aspecto poltico, a deciso de
no planejar ou nada fazer em relao a um problema social tambm pode ser
considerado um componente de poltica pblica. Colocando em outras palavras, pode-se definir a poltica pblica como o posicionamento assumido pelo
governo diante de uma questo relevante para a sociedade, ainda que esse
posicionamento seja de omisso.
Percebam o que ele fala que o tambm poltica pblica o que o governo decide por NO fazer. Isso tambm esta em outra definio de Saravia. Com uma
perspectiva mais operacional, ele coloca que:
Poderamos dizer que ela [poltica pblica] um sistema de decises pblicas que visa a aes ou omisses, preventivas ou corretivas, destinadas a
manter ou modificar a realidade de um ou vrios setores da vida social, por
meio da definio de objetivos e estratgias de atuao e da alocao dos
recursos necessrios para atingir os objetivos estabelecidos.
Perceberam quando ele fala em aes ou omisses. Um dos componentes

comuns nas definies de poltica pblica o comportamental: implica ao
ou inao, fazer ou no fazer nada; mas uma poltica , acima de tudo, um
curso de ao e no apenas uma deciso singular.

J Heidemann afirma que a definio de poltica pblica inclui ao mesmo tempo dois elementos-chave, a saber: a ao e a inteno. Para o autor, pode at
haver uma poltica pblica sem uma inteno manifestada formalmente, mas
no haver de forma alguma uma poltica positiva se no houver aes que
materializem uma inteno ou propsito oficial eventualmente enunciado. E
completa: no h poltica pblica sem ao, ressalvando-se, obviamente, as
eventuais polticas deliberadamente omissivas prefiguradas por Dye.
Para Leonardo Secchi, as polticas pblicas no envolvem omisso ou negligncia. Para o autor, uma poltica pblica deve resultar em uma diretriz intencional, seja ela uma lei, uma nova rotina administrativa, uma deciso judicial,
etc: se um ator governamental decide no agir diante de um problema pblico, isso no constitui poltica pblica.
Vamos ver agora uma questo do CESPE:
3. (CESPE/CHESF/2002) Poltica pblica uma ao coletiva que tem por funo concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas.
Esta questo foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definio de Potyara
Pereira, que afirma:
Polticas pblicas so aes coletivas que tem por funo concretizar direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em outros termos,
os direitos declarados e garantidos nas leis s tm aplicabilidade por meio
de polticas pblicas correspondentes, as quais, por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e servios.
Quando a autora afirma que os direitos declarados e garantidos nas leis s

tm aplicabilidade por meio de polticas pblicas, na realidade ela est se
referindo aos direitos sociais. Se pensarmos na classificao dos direitos fundamentais, os direitos de primeira gerao se referem aos direitos de no interveno do Estado na vida privada, direitos como o de liberdade, livre
associao, livre manifestao do pensamento; os de segunda gerao envolvem os direitos sociais, como educao, sade, assistncia social; e os de terceira so os direitos coletivos, como os ligados proteo do meio-ambiente,
do patrimnio histrico, etc. Os direitos de primeira gerao, em que se prega
a no-interveno do Estado, no precisariam de polticas pblicas para serem
concretizados. As polticas pblicas tornam-se necessrias com os direitos sociais, que exigem uma atuao positiva do Estado.

Se as polticas pblicas so instrumentos de concretizao dos direitos previstos e garantidos nas leis, somente com a existncia de uma poltica pblica
que as pessoas podero exercer seus direitos sociais. Por isso, vlida a interveno do Poder Judicirio exigindo a implementao de polticas pblicas. O
Judicirio no pode elaborar polticas pblicas, mas pode compelir o poder
pblico a implement-las, caso estejam previstas na Constituio e nas leis.
Em julgamento de 2005, o STF decidiu que o municpio de Santo Andr deveria
garantir a matrcula de um menino de quatro anos na creche pblica da prefeitura. O entendimento o de que obrigao do municpio garantir o acesso
creche a crianas de at seis anos de idade, independentemente da oportunidade e convenincia do poder pblico. Para Celso de Mello:
Quando a proposta da CF88 impe o implemento de polticas pblicas, e o
poder pblico se mantm inerte e omisso, legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito educao e atendimento em creches. O direito
no pode se submeter a mero juzo de convenincia do Poder Executivo.
Embora inquestionvel que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e
Executivo, a prerrogativa de formular e executar polticas pblicas, revela-se
possvel, no entanto, ao Poder Judicirio, ainda que em bases excepcionais,
determinar, especialmente nas hipteses de polticas pblicas definidas pela
prpria Constituio, que sejam estas implementadas, sempre que os rgos
estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que
sobre eles incidem em carter mandatrio, vierem a comprometer, com a
sua omisso, a eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.
Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para

que ele seja exercido, um dever do Estado implementar tal poltica e cabe ao
Judicirio exigir o cumprimento desta obrigao.
1.3. Decises Estruturantes X Operacionais

Enrique Saravia define poltica pblica como:
Um fluxo de decises pblicas, orientado a manter o equilbrio social ou a
introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Decises
condicionadas pelo prprio fluxo e pelas reaes e modificaes que elas
provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e vises dos que
adotam ou influenciam na deciso.
Laswell simplifica a definio afirmando que elaborar polticas pblicas definir

quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. A poltica pblica definiria os
objetivos e as metas de uma ao para um determinado pblico-alvo, quais os
resultados esperados com tal ao, mas, alm disso, deve justific-la.

Mas que tipos de decises podem ser tratadas como polticas pblicas? Alguns
consideram como polticas pblicas apenas as macrodiretrizes estratgicas.
Seriam exemplos a poltica nacional agrria, a poltica educacional, etc.
Para Secchi, as decises intermedirias e operacionais tambm devem ser
consideradas como parte da poltica pblica. Aqui interessante diferenciarmos os trs tipos de decises. Existem trs tipos de planejamento: Estratgico; Ttico; Operacional.
Prazo
Amplitude
Nvel Hierrquico
Estratgico
Ttico
Operacional
Longo
Mdio
Curto
Toda a organizao
Setor
Atividade
Alta Cpula
Gerncias Setoriais
Operacional
Aqui podemos identificar algumas das caractersticas que diferenciam o planejamento estratgico do ttico e do operacional:
responsabilidade da cpula da organizao;
Envolve a organizao como um todo;
Planejamento de longo prazo.
Cada um destes trs planejamentos resulta num documento. O estratgico

formula o plano, o ttico o programa e o operacional o projeto. Portanto:
Plano: um documento utilizado para o registro de decises do tipo: o
que se pensa fazer, como fazer, quando fazer, com que fazer, com quem
fazer. O processo de tomada de decises comea com a adoo de
postulados gerais que depois so desagregados e especificados.
Programa: , basicamente, um aprofundamento do plano: os objetivos
setoriais do plano iro constituir os objetivos gerais do programa. o
documento que detalha por setor, a poltica, diretrizes, metas e medidas
instrumentais. a setorizao do plano.
Projeto: o documento que sistematiza e estabelece o traado prvio
operao de uma unidade de ao. , portanto, a unidade elementar
processo sistemtico da racionalizao de decises. Constitui-se
proposio de produo de algum bem ou servio, com emprego
tcnicas determinadas e com o objetivo de obter resultados definidos.
da
do
da
de
10

Podemos dizer que o plano contm o programa, que contm o projeto. Assim,
os planejamentos inferiores devem estar de acordo com os superiores.
Tambm importante distinguir poltica pblica de deciso poltica. Segundo
Maria das Graas Rua, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que
uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde a uma
escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferncias dos atores envolvidos, expressando certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis. Assim, embora uma poltica pblica implique
deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo est na emenda constitucional para reeleio presidencial.
Trata-se de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de
estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas.
1.4. Dimenses da Poltica Pblica

Klaus Frey distingue trs conceitos do ingls. Vamos dar uma olhada melhor
neles. Segundo o autor, a literatura sobre policy analysis diferencia trs dimenses da poltica. Para a ilustrao dessas dimenses tem-se adotado na
cincia poltica o emprego dos conceitos em ingls:
Polity = para denominar as instituies polticas. Refere-se ordem do

sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo
Politics = para os processos polticos. Tem-se em vista o processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio.
Policy = para os contedos da poltica. Refere-se aos contedos concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos e ao contedo material das decises polticas.
Na realidade poltica essas dimenses so entrelaadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem poltica concreta forma o quadro, dentro
do qual se efetiva a poltica material por meio de estratgias polticas de conflito e de consenso.
Atualmente, ganhou muito fora o neoinstitucionalismo, segundo o qual as
instituies possuem um papel importante na formao das polticas pblicas.
Por muito tempo predominou a viso racional, segundo a qual as pessoas deveriam tomar decises como mquinas, ou seja, calculando o melhor custo
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benefcio de cada alternativa, a deciso seria aquela que resultasse em maior
eficincia para o sistema.
Porm, o que se percebeu foi que diversos fatores limitam a racionalidade,
entre os quais esto as instituies, entendidas aqui como as regras do jogo.
Estas podem ser desde leis e regulamentos at costumes, fatores histricos e
sociais. Segundo Elster:
Uma nas controvrsias mais persistentes no interior das cincias sociais a
que ope duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus;
de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus guiado
pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus
ditado pelas normas sociais; o primeiro "puxado" pela perspectiva de recompensas futuras e o segundo "empurrado" por foras quase inerciais. O
primeiro adapta-se mudana de circunstncias e est sempre espera de
melhorias; o segundo insensvel s condies do momento e adere ao
comportamento prescrito, mesmo quando esto disponveis outras opes
aparentemente melhores.
O Neoinstitucionalismo um movimento que surgiu durante a dcada de 1980

e que foca sua anlise nas instituies. Ele ganhou fora devido s mudanas
ocorridas nesse perodo, que demonstraram a necessidade de criao de novas
instituies. O Estado passava por um perodo de crise, at mesmo nas democracias estveis, o que inviabilizava as teorias at ento aceitas. Ele defende
que as instituies possuem um papel importante nas polticas pblicas, uma
vez que no so neutras e influenciariam as decises. Estudaremos o neoinstitucionalismo mais a frente na aula.
Voltando s trs dimenses da poltica, entende-se ento que as instituies
(polity) so a varivel independente, elas influenciariam tanto o jogo poltico
(politics) quanto s polticas pblicas (policy). Porm, para Klaus Frey, isso
ocorre mais em polticas consolidadas; em polticas novas e conflituosas j no
haveria essa relao. O autor cita como exemplo a poltica ambiental.
inquestionvel que o descobrimento da proteo ambiental como uma poltica setorial peculiar levou a transformaes significativas dos arranjos institucionais em todos os nveis de ao estatal. Por outro lado, em
consequncia da tematizao da questo ambiental, novos atores polticos
(associaes ambientais, institutos de pesquisa ambiental, reparties pblicas encarregadas com a preservao ambiental) entraram em cena,
transformando e reestruturando o processo poltico.
Portanto, na poltica ambiental foram as polticas pblicas (policy) que influenciaram a construo das instituies (polity) e redefiniram os atores do jogo
poltico (politics).
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2. Teorias e Modelos de Anlise

Podemos dizer que a anlise de polticas pblicas constitui o estudo das mesmas, seria a cincia das polticas pblicas. Para Marta Arretche:
Por anlise de poltica pblica entende-se o exame da engenharia institucional e dos traos constitutivos dos programas. Qualquer poltica pblica pode
ser formulada e implementada de diversos modos.
Embora vrias definies tenham sido cunhadas por autores que se tm dedicado ao tema, pode-se iniciar dizendo que a Anlise de Polticas pode ser considerada como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas
disciplinas das cincias humanas utilizados para buscar resolver ou analisar
problemas concretos em poltica pblica.
A anlise de poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em
particular, ao voltar sua ateno ao processo de formulao de poltica.
Segundo Thomas Dye, fazer anlise de poltica descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferena isto faz. Para ele, anlise de poltica a
descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo.
Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da cincia
poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar
as causas e consequncias da ao governamental, os cientistas polticos tmse concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco se
registrando um deslocamento para um enfoque comportamental.
O escopo da anlise de poltica, porm, vai muito alm dos estudos e decises
dos analistas, porque a poltica pblica pode influenciar a vida de todos os afetados por problemas das esferas pblica (policy) e poltica (politics).
Na cincia poltica, podem-se diferenciar trs tipos abordagens, considerando
os problemas de investigao que so levantados. No primeiro, o foco est
sobre qual seria ordem poltica certa ou verdadeira: o que um bom governo
e qual o melhor Estado para garantir e proteger a felicidade dos cidados ou
da sociedade. No segundo, analisam-se as foras polticas cruciais no processo
decisrio. Por fim, as investigaes so centradas nos resultados que um dado
sistema poltico vem produzindo. J vimos uma definio de polticas pblicas
muito prxima desta ltima abordagem. Segundo Maria das Graas Rua:
As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das atividades poltica (politics): compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
13

O termo "output" significa justamente os resultados, os produtos gerados por
um sistema. Esses produtos so as polticas pblicas. Nesta abordagem, temos
anlise de campos especficos de polticas pblicas como as polticas econmicas, financeiras, tecnolgicas, sociais ou ambientais. O interesse aqui no se
restringe simplesmente ao aumento do conhecimento sobre planos, programas
e projetos desenvolvidos e implementados pelas polticas setoriais; busca-se o
maior entendimento das leis e princpios prprios das polticas especficas. A
abordagem da "policy analysis" tem como objetivo analisar a inter-relao
entre as instituies polticas, o processo poltico e os contedos de poltica
com o arcabouo dos questionamentos tradicionais da cincia poltica.
Trata-se de um referencial terico e metodolgico que permite entender a lgica de ao do Estado e os seus efeitos, compreendidos como todo comportamento ou estado que resultado da influncia de algum aspecto da poltica.
A anlise de poltica engloba um grande espectro de atividades, todas elas
envolvidas de uma maneira ou de outra com o exame das causas e consequncias da ao governamental. Uma definio correntemente aceita sugere
que a Anlise de Poltica tem como objeto os problemas com que se defrontam
os fazedores de poltica (policy makers) e como objetivo auxiliar o seu equacionamento atravs do emprego de criatividade, imaginao e habilidade.
Devido complexidade presente nas formas de interao entre os atores sociais envolvidos na formulao e na gesto das polticas pblicas, os analistas
dessas formas de aes coletivas tm procurado elaborar referenciais analticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de deciso que
levaram a sua institucionalizao.
Paul Sabatier enumera alguns modelos tericos acerca das polticas pblicas.
Segundo o autor, at a metade dos anos 1980, o modelo mais influente no
estudo do processo da poltica pblica era o stages heuristic, que pode ser
traduzido como heurstica dos estgios. A heurstica um procedimento simplificador que, em face de questes complexas, promove a substituio destas
por outras de resoluo mais fcil a fim de encontrar respostas viveis, ainda
que imperfeitas.
Trata-se do modelo do ciclo da poltica (policy cycle), que divide a poltica pblica em determinadas fases e discute os fatores que influenciam a poltica em
cada uma dessas fases. Tal modelo foi muito til nos anos 1970 e incio dos
anos 1980, ao estimular timos estudos acerca dos estgios, mas comeou a
receber uma srie de crticas nos anos 1980. O edital antigo trazia o ciclo das
polticas pblicas entre os seus conceitos, item que no faz parte do novo edital. Porm, como importante conhecer as fases da poltica pblica, vamos ver
um pouco desse contedo tambm.
14

2.1. Ciclo da Poltica Pblica

Entre as correntes que estudam as polticas pblicas, uma das mais conhecidas
a do ciclo da poltica (policy cycle), que v a poltica pblica como um ciclo
deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico
e de aprendizado. Ela busca organizar as polticas pblicas em fases, facilitando assim o seu estudo.
Normalmente, so destacadas trs etapas nas polticas pblicas: formulao,
implementao e verificao dos resultados. No entanto, os diversos autores
apresentam modelos diferentes, que normalmente giram em torno deste ncleo comum.
Klaus Frey prope um modelo com as seguintes fases: percepo e definio
de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso, implementao de polticas e, finalmente, a avaliao e eventual correo da ao.
Enrique Saravia afirma que necessria certa especificao na Amrica Latina.
Por isso ele diferencia a elaborao da formulao, em que a primeira a preparao da deciso poltica e a segunda a prpria deciso, formalizada em
uma norma jurdica. Alm disso, deve-se separar a implementao propriamente dita, que a preparao para a execuo, da execuo, que pr em
prtica a deciso poltica. Ainda antes de todas estas fases, haveria a construo da agenda, que se refere ao processo de incluso de determinada necessidade social na lista de prioridades do poder pblico.
No ltimo concurso de EPPGG, a ESAF cobrou as fases de Celina Souza, que
divide o ciclo da poltica pblica nos seguintes estgios:
1. Definio de agenda,
2. Identificao de alternativas,
3. Avaliao das opes,
4. Seleo das opes,
5. Implementao e
6. Avaliao.
Uma coisa que temos que ter em mente que o modelo do policy cycle
algo idealizado, no necessariamente aquilo que ocorre na prtica. Vamos dar
uma olhada em uma questo do CESPE:
4. (CESPE/MDS/2006) Somente para fins analticos que se estabelecem distines

entre o processo de formulao e as demais fases das polticas pblicas: a implementao e a avaliao.
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A questo certa. Percebam que ela fala em trs fases: formulao, implementao e avaliao. O interessante na questo quando ela menciona que
esta separao existe apenas para fins analticos. As fases da poltica pblica
no so estanques, muito bem delimitadas. H uma grande confuso, elas se
sobrepem, ocorrem ao mesmo tempo. Somente para estud-las que elas
so separadas. Segundo Enrique Saraiva:
A diviso por etapas mais uma esquematizao terica do que, de forma
habitualmente improvisada e desordenada, ocorre na prtica. O processo
nem sempre observa a sequncia sugerida, mas as etapas mencionadas e
suas fases constitutivas esto geralmente presentes.
Para o autor, as modernas teorias do caos so as que mais se aproximam de

uma visualizao adequada da dinmica social. No processo de poltica pblica, no est presente uma racionalidade manifesta, no h uma ordenao
tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado.
Mesmo no presente estgio de evoluo tecnolgica, no h nenhuma possibilidade de fazer com que os computadores sequer consigam descrever os processos de poltica.
A Tabela abaixo apresenta as fases segundo os trs autores que vimos acima:
Fases do Ciclo da Poltica Pblica
Celina Souza
Klaus Frey
Enrique Saravia
Definio da agenda
Percepo e definio de
problemas
Formao da agenda
Agenda-setting
Identificao de alternativas
Avaliao das opes
Elaborao de programas
e deciso
Elaborao
Seleo das opes
Formulao
Implementao
Implementao
Implementao
Execuo
Acompanhamento
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Vamos resumir as fases enumeradas por Enrique Saravia numa tabela:
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FASE
DESCRIO
Formao da
agenda
Discusso permanente de quais temas so importantes e

merecem ser objeto de polticas pblicas.
Elaborao
Preparao da formulao. Envolve a identificao e delimitao do problema, a determinao das possveis alternativas
para sua soluo, a avaliao dos custos e efeitos de cada
uma delas e o estabelecimento de prioridades.
Formulao /
deciso
Envolve a escolha da alternativa de soluo a ser utilizada,

seguida da declarao que explicita a deciso adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurdico, administrativo e
financeiro.
Implementao
Planejamento e organizao do aparelho administrativo e dos

recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos necessrios para executar uma poltica. a preparao da execuo.
Execuo
Conjunto de aes destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela poltica. pr em prtica efetiva a poltica, a sua
realizao.
Acompanhamento
Processo sistemtico de superviso da execuo de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a informao necessria para introduzir eventuais correes a fim de assegurar a
consecuo dos objetivos estabelecidos.
Avaliao
Consiste na mensurao e anlise, a posteriori, dos efeitos

produzidos na sociedade pelas polticas pblicas.
Paul Sabatier enumera algumas das crticas que foram feitas ao modelo do
ciclo da poltica:
No realmente uma teoria causal, uma vez que nunca identifica um conjunto de fatores causais que regem o processo poltico dentro e atravs de
estgios. Em vez disso, o estudo dentro de cada fase tem a tendncia de
se desenvolver por conta prpria, sem referncia a pesquisa em outras
das etapas. Alm disso, sem a identificao de fatores causais pode no
existir um conjunto coerente de hipteses dentro e entre as fases.
A sequencia de etapas proposta , muitas vezes, descrita de forma imprecisa. Por exemplo, a avaliao dos programas existentes afetar definio
da agenda, e a formulao/legitimao poltica ocorre ao mesmo tempo
em que burocratas tentam implementar a legislao vaga.
17

O modelo tem um vis muito legalista, de cima para baixo (top-down), no
qual o foco tipicamente na aprovao e implementao de uma parte
ampla da legislao. Este foco negligencia a interao da implementao e
avaliao de inmeras partes especficas da legislao nenhum delas
preeminente dentro de um determinado domnio poltico.
A suposio de que h um nico ciclo de poltica focada em uma parte
ampla da legislao simplifica o processo usual de vrios ciclos, interagindo envolvendo inmeras propostas de polticas e leis em vrios nveis de
governo. Por exemplo, os ativistas do aborto esto atualmente envolvidos
em processos judiciais nos tribunais federais e estaduais, em novas propostas de polticas em Washington e na maioria dos Estados, na implementao de outras propostas nos nveis federal e estadual, e na
avaliao de todos os tipos de programas e propostas. Eles tambm esto
continuamente tentando afetar a conceituao do problema. Em tal situao, o que comum, concentrar-se em um "ciclo poltico" faz muito pouco
sentido.
Quando o modelo do ciclo da poltica pblica comea a ser criticado na metade
dos anos 1980, novos modelos de anlise comeam a surgir. Paul Sabatier os
seguintes:
Escolha Racional institucional: uma famlia de teorias com foco em
como as regras institucionais alteram o comportamento dos indivduos intencionalmente racionais motivados pelo autointeresse material. Embora
grande parte da literatura sobre escolha racional institucional concentre-se
em conjuntos especficos de instituies, tais como as relaes entre o
Congresso e as agncias administrativas nos Estados Unidos, o quadro geral extremamente amplo em escopo e foi aplicado a problemas importantes de poltica nos Estados Unidos e outros pases. Trata-se do mais
desenvolvido dos modelos de anlise e , sem dvida, o mais utilizado nos
Estados Unidos e na Alemanha.
Mltiplos Fluxos: foi desenvolvido por John Kingdon (1984) baseia-se na
"lata de lixo" modelo de comportamento organizacional elaborado por Cohen, March e Olsen (1972). Ele v o processo poltico como composto de
trs correntes de atores e processos: um fluxo do problema, composto de
dados sobre vrios problemas e os defensores de vrias definies do
problema; um fluxo da poltica pblica, ou solues, envolvendo os defensores de solues para os problemas polticos; e um fluxo da poltica, que
composto de eleies e polticos eleitos. Na viso de Kingdon, os fluxos
normalmente operam independentemente uns dos outros, exceto quando
a "janela de oportunidade" permite aos empreendedores de polticas pblicas interligar os vrios fluxos. Se os empreendedores forem bem suceProf. Rafael Encinas
18

didos, o resultado uma grande mudana na poltica pblica. Embora o
modelo dos mltiplos fluxos nem sempre seja to claro e coerente como
se poderia desejar, parece ser aplicvel a uma grande variedade de arenas polticas e foi muito citado por artigos cientficos durante vrios anos
seguidos.
Equilbrio Pontuado: originalmente desenvolvido por Baumgartner e Jones (1993), o modelo afirma que a elaborao de polticas nos Estados
Unidos caracterizada por longos perodos de mudana incremental pontuados por breves perodos de grande mudana poltica. Estes ltimos
surgem quando os adversrios conseguem moldar novas "imagens polticas" e explorar os vrios foros caractersticos da poltica dos Estados Unidos. Originalmente desenvolvido para explicar as mudanas na legislao,
este modelo foi ampliado para incluir algumas anlises muito sofisticadas
de mudanas a longo prazo nos oramentos do governo federal.
Coalizes de Defesa: desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1988,
1993), o modelo centra-se na interao de coalizes de defesa, cada uma
composta por atores de uma variedade de instituies que compartilham
um conjunto de crenas polticas, dentro de um subsistema da poltica pblica. A mudana na poltica pblica resultado tanto da concorrncia no
subsistema quanto de eventos fora do subsistema. O modelo passa bastante tempo mapeando os sistemas de crenas das elites polticas e analisa as condies em que o aprendizado orientado para a poltica pblica
atravs das coalizes pode ocorrer.
Os modelos citados acima concentraram-se em explicar a mudana poltica
dentro de um determinado sistema poltico ou um conjunto de arranjos institucionais (incluindo os esforos para mudar esse regime). Como vocs podem
ver, estes modelos citados pelo autor so os mesmos que esto no edital de
vocs. No deve ser coincidncia, quem elaborou o edital deve ter usado o
livro do Sabatier como referncia. Trata-se do livro Theories of the Policy Process, que uma coletnea de artigos de vrios autores, discutindo estes modelos de anlise do edital, alm de outros modelos. Portanto, esta parte da
aula acerca das teorias foi elaborada utilizando-se principalmente deste livro.
Eu tenho no meu kindle, comprado na Amazon.com, mas parece que eles no
esto vendendo mais como e-book, somente o livro mesmo.
Vamos ver agora as teorias citadas por Sabatier e tambm a teoria das redes,
prevista no edital.
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2.2. Escolha Racional Institucional

Segundo Elster, existem duas formas principais de explicar as aes humanas:
a escolha racional e as normas sociais. Segundo o autor:
Uma nas controvrsias mais persistentes no interior das cincias sociais a
que ope duas linhas de pensamento: de um lado, a do homo economicus;
de outro, a do homo sociologicus. Enquanto o homo economicus guiado
pela racionalidade instrumental, o comportamento do homo sociologicus
ditado pelas normas sociais; o primeiro "puxado" pela perspectiva de recompensas futuras e o segundo "empurrado" por foras quase inerciais. O
primeiro adapta-se mudana de circunstncias e est sempre espera de
melhorias; o segundo insensvel s condies do momento e adere ao
comportamento prescrito, mesmo quando esto disponveis outras opes
aparentemente melhores.
Assim, de um lado, temos a perspectiva de que as aes dos homens so definidas de acordo com a racionalidade entre meios e fins, ou seja, a escolha dos
meios mais eficientes para se alcanar um determinado objetivo. De outro
lado, entende-se que as aes dos homens so motivadas por regras de comportamento definidas pela sociedade, determinados valores que estabelecem
os parmetros a serem seguidos nas escolhas que tomamos.
Quando usamos o termo instituies em Polticas Pblicas, importante salientar que no estamos considerando apenas as organizaes, como o Estado, os
rgos pblicos, as empresas, etc. Trata-se de um conceito bastante amplo.
Vamos ver alguns conceitos de instituies:
March e Olsen: as crenas, paradigmas, cdigos, culturas e conhecimentos que do suporte s regras e rotinas.
Norman Uphoff: complexos de normas e comportamentos que persistem
ao longo do tempo servindo a propsitos valorizados coletivamente.
W. Richard Scott: estruturas e atividades cognitivas, normativas e regulatrias que do estabilidade e sentido ao comportamento social.
Douglas North: regras do jogo em uma sociedade; mais formalmente,
representam os limites estabelecidos pelo homem para disciplinar as interaes humanas. Em consequncia, elas estruturam os incentivos que
atuam nas trocas humanas, sejam elas polticas, sociais ou econmicas.
As mudanas institucionais do forma maneira pela qual as sociedades
evoluem atravs do tempo e, assim, constituem-se na chave para a compreenso da mudana histrica.
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Maria das Graas Rua: estruturas e procedimentos que regulam as interaes regras do jogo dos indivduos.
Shepsle e Boncheck: Uma instituio consiste em uma diviso de atividades, um grupo de indivduos e a correspondncia das atividades com os
indivduos de modo que um subgrupo de indivduos tenha jurisdio sobre
uma atividade especfica. Uma instituio tambm consiste de mecanismos de monitoramento, controle e outros incentivos que conectem as atividades especficas de uma jurisdio dos subgrupos a uma misso geral.
O papel das instituies nas decises individuais e coletivas possui como grande analisador as teorias ligadas ao Neoinstitucionalismo. O prefixo neo no
nome significa que um novo-institucionalismo, isto porque j havia tido uma
corrente de tericos sob a designao de institucionalistas.
A teoria liberal dominava a cincia econmica nos sculos XVIII e XIX. Adam
Smith (1723-1790) considerado o mais importante terico do liberalismo
econmico e tentou demonstrar que a riqueza das naes provinha da atuao
de indivduos que, movidos apenas pelo seu prprio interesse, promoviam o
crescimento econmico e a inovao tecnolgica.
No final do Sculo XIX e incio do Sculo XX, alguns tericos comearam a
questionar a mo invisvel. O mercado j havia demonstrado que sozinho no
chegaria ao equilbrio, existiam falhas como os monoplios e oligoplios que
exigiam a atuao do Estado e a necessidade de instituies que regulassem a
atividade econmica.
Portanto, esse primeiro momento da teoria institucional defendia a presena do
Estado como forma de limitar as decises dos agentes privados. J o Neoinstitucionalismo, que se desenvolve principalmente a partir da dcada de 1980,
enquadra-se entre as diversas correntes de pensamento econmico liberal.
O Neoinstitucionalismo um movimento que surgiu durante a dcada de 1980
e que foca sua anlise nas instituies. Ele ganhou fora devido s mudanas
ocorridas nesse perodo, que demonstraram a necessidade de criao de novas
instituies. O Estado passava por um perodo de crise, at mesmo nas democracias estveis, o que inviabilizava as teorias at ento aceitas.
O Estado passa a ser concebido como muito mais que um simples foro em que
os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos, trata-se de uma organizao que reivindica o controle de
territrios e pessoas, que pode formular e perseguir objetivos que no sejam
um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade.
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Existem trs ramos tericos distintos no Neoinstitucionalismo: escolha racional; teoria da organizao; e institucionalismo histrico. O edital de vocs pede
apenas o primeiro, mas vamos ver um resumo de cada um deles:
O neoinstitucionalismo da escolha racional analisa as instituies dentro
da teoria dos jogos. Pelo dilema do prisioneiro, todos saem perdendo, pois
tomam as decises pensando apenas neles mesmos. Assim, para essa
vertente, as instituies serviriam para evitar esse tipo de situao, condicionando as pessoas a tomarem decises que gerem benefcios coletivos.
Por exemplo, ela ir defender que as polticas ambientais precisam de instituies para evitar que todos busquem tirar o mximo de proveito da natureza e acabem gerando prejuzos para toda a sociedade.
O neoinstitucionalismo histrico busca entender as decises como condicionadas por aquilo que j existe h mais tempo, as instituies (regras,
valores, conhecimentos) que foram construdas ao longo dos anos e que
limitam as decises do presente. Por exemplo, para entender as decises
que so tomadas no SUS, preciso conhecer a sua histria de mais de 20
anos. usado o conceito de Path Dependence, ou dependncia da trajetria, para dizer que voc no conseguir alterar o SUS do dia para a noite, ele um transatlntico que leva muito tempo para mudar seu rumo.
O neoinstitucionalismo sociolgico (teoria das organizaes) d mais importncia para os valores, os aspectos cognitivos que condicionariam as
decises. Por exemplo, a regio sul teria maior facilidade em desenvolver
o cooperativismo do que o Nordeste, pois isso faz parte da cultura daquela
regio, que veio junto com os imigrantes alemes, poloneses, ucranianos,
etc. Uma poltica de fomento ao cooperativismo deve ser pensada diferentemente para as duas regies.
Antes de vermos a escolha racional institucional, vamos ver duas teorias importantes para o compreendermos melhor.
a)
Ao Coletiva e Teoria dos Jogos
A Teoria da Ao Coletiva tem como precursores Marcus Olson. De certa forma, no podemos esperar que os indivduos formem grandes associaes voluntrias para fomentar temas de interesse pblico, a menos que existam
condies especiais para isso. A literatura acerca da ao coletiva preocupouse em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se
numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao.
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A referncia bsica no debate moderno da ao coletiva o texto de Marcus
Olson, A Lgica da Ao Coletiva, de 1965. Para Olson, os indivduos no
faro parte de grupos que lutam por um bem pblico, a menos que haja coao ou sejam estimulados mediante algum bem privado.
Primeiro temos que entender o que um bem pblico. Este se caracteriza
pelo princpio da no excluso, o que significa que o consumo de uma pessoa
no exclui o consumo de outra. Os bens privados so exclusivos: quando uma
pessoa compra um carro, as outras no podero usar esse mesmo veculo. J
os bens pblicos, se uma pessoa usa a segurana pblica, as outras tambm.
No caso dos bens privados, somente aqueles que contribuem para sua aquisio podem desfrut-lo; com os bens pblicos, mesmo aqueles que no contriburam vo poder utiliz-lo. Quem no paga impostos vai ter proteo policial,
limpeza nas ruas e iluminao pblica do mesmo jeito.
Assim, como a pessoa vai ser beneficiada mesmo sem contribuir, surge a figura do free rider (carona). Quando algum conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais sem sofrer os custos da participao, tem
um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto,
que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepese obteno do bem pblico.
Muitos estudos analisam isso no movimento sindical. Alguns lutam pelas melhorias salariais e de condies de trabalho, mas esses benefcios atingem a
todos. Mesmo que a pessoa no entre em greve, vai receber o aumento.
Olson emprega o jogo do dilema do prisioneiro, com a finalidade de analisar a
natureza ao coletiva. O dilema do prisioneiro dito clssico funciona da seguinte forma:
Dois suspeitos, A e B, so presos pela polcia. A polcia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oferece a ambos o
mesmo acordo: se um dos prisioneiros, confessando, testemunhar contra o
outro e esse outro permanecer em silncio, o que confessou sai livre enquanto o cmplice silencioso cumpre 10 anos de sentena. Se ambos ficarem em silncio, a polcia s pode conden-los a 1 ano de cadeia cada um.
Se ambos trarem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro faz a sua deciso sem saber que deciso o outro vai tomar, e nenhum
tem certeza da deciso do outro. A questo que o dilema prope : o que
vai acontecer? Como o prisioneiro vai reagir?
Nesse dilema entra a Teoria dos Jogos, que busca analisar a escolha racional
do indivduo quando ele se depara com outros indivduos que tomam decises.
Na Teoria da Escolha Racional, podemos diferenciar dois tipos de decises: as
paramtricas e as estratgicas. As primeiras so aquelas em que o ambiente
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externo no influencia a deciso. As ltimas envolvem outros atores que tambm tomam decises que iro influenciar o resultado. Assim, muitas vezes o
indivduo toma decises que, se analisadas isoladamente, no seriam as mais
racionais; ele adota um comportamento subtimo porque considera a deciso
que o outro ator pode tomar.
No caso, a melhor deciso para ambos seria ficarem quietos. No entanto, como
alto o risco de que o outro confesse, a maior probabilidade que ambos confessem e fiquem cinco anos.
Prisioneiro A
Ficar Quieto
Confessar
Ficar Quieto
1 ano / 1 ano
10 anos / livre
Confessar
Livre / 10 anos
5 anos / 5 anos
Prisioneiro B
A contradio do jogo que, se cada prisioneiro busca seu autointeresse isolado, todos terminam com um resultado menos satisfatrio do que se lhes tivesse sido possvel colaborar uns com os outros e sacrificar os interesses
individuais. Essa situao pior para todos chamada de contrafinalidade.
Neste problema, como em outros muitos, supe-se que cada jogador, de modo
independente, quer aumentar ao mximo a sua prpria vantagem sem lhe
importar o resultado do outro jogador.
Olson generaliza essa situao para toda e qualquer organizao que tente
mobilizar um grande nmero de indivduos movidos por interesse prprio. Em
situaes nas quais o grupo a ser organizado amplo e os benefcios so coletivos ou pblicos, no podendo ser limitados a indivduos especficos, no haver unio e cooperao entre as pessoas.
Olson analisa a diferena entre grupos grandes e pequenos. Aqueles, tais como
sindicatos e partidos polticos, so mais vulnerveis ao carona. Neles, a contribuio de cada indivduo faz pouca diferena para o resultado. O autor afirma
que os membros de uma classe social esto particularmente propensos a tirar
proveito, uma vez que se beneficiaro com as aes da classe, quer ou no
participem de maneira efetiva. Segundo Olson, perfeitamente racional furtarse a essas aes. J nos grupos pequenos h presses mais intensas para que
o indivduo participe, e a sua falta sentida mais facilmente. Para Olson:
24

O interesse organizado e ativo de pequenos grupos tende a triunfar sobre
os interesses no-organizados e desprotegidos de grandes grupos.
Segundo Olson, existem somente duas formas de se obter a participao dos

integrantes de um grupo grande: medidas coercitivas e benefcios seletivos.
Como exemplo de medida coercitiva existe o imposto sindical: todos os trabalhadores de determinada categoria so obrigados a pagar um valor do salrio para contribuir com o sindicato, mesmo que no sejam sindicalizados.
J os benefcios seletivos so aqueles que podem ser usufrudos apenas
porque participa, contribui. Quem paga a taxa de condomnio no pode utilizar
a sauna, alugar o salo de festas, etc.
Os grandes grupos como contribuintes, consumidores tm dificuldade de se
organizar devido ao alto custo em dissuadir o comportamento free rider. Somente grupos capazes de implementar medidas coercitivas ou de oferecer
benefcios seletivos conseguiriam se organizar, so os grupos latentes.
b)
Neoinstitucionalismo da Escolha Racional
O Neoinstitucionalismo da escolha racional surgiu do estudo de comportamentos dos Congressistas nos Estados Unidos. Identificou-se que, se fosse verdadeiro o pressuposto da teoria racional de que os indivduos fazem suas
escolhas com o objetivo de maximizar seus ganhos conforme interesses pessoais, seria muito difcil reunir maiorias estveis para votar as leis, j que haveriam mltiplas escalas de preferncia dos legisladores e o carter
multidimensional das questes deveriam rapidamente gerar ciclos, nos quais
cada nova maioria invalidaria as leis propostas pela maioria precedente. No
entanto, o que ocorre na prtica uma estabilidade nas decises do Congresso
americano.
A resposta que os neoinstitucionalistas procuraram dar a este paradoxo est
nas instituies. Muitos afirmaram que as maiorias estveis se explicavam pelo
modo como as regras de procedimento e as comisses do Congresso estruturam as escolhas e as informaes de que dispem seus membros. Algumas
dessas regras permitem fixar a pauta de modo a limitar o surgimento de decises submetidas ao voto dos representantes. Outras atribuem a responsabilidade das questes-chave a comisses estruturadas de modo a servir aos
interesses eleitorais dos membros do Congresso, ou produzem mecanismos de
adoo de leis que facilitam a negociao entre parlamentares. No conjunto,
explicava-se que as instituies do Congresso diminuem os custos de transao ligados concluso de acordos, de modo a propiciar aos parlamentares os
benefcios da troca, permitindo a adoo de leis estveis.
Segundo Ellen Immergut:
25

A perspectiva da escolha racional pode ser definida como a anlise de escolhas feitas por atores racionais em condies de interdependncia. Ou seja,
o estudo da ao estratgica de atores racionais, utilizando ferramentas
como a teoria dos jogos.
Vimos que a teoria dos jogos envolve o estudo das decises racionais em situaes em que dois ou mais participantes tm opes a fazer e o resultado depende das escolhas que cada um. No podemos falar em uma escolha que seja
melhor que as outras de forma independente. Os melhores resultados dependem do que os outros atores iro fazer.
O dilema do prisioneiro uma situao enquadrada dentro da teoria dos jogos.
A escolha de cada um dos atores feita levando em considerao como os
demais atores iro se comportar. Se um deles sabe que o outro jamais confessaria, teria maior facilidade em optar por confessar, pois teria uma maior probabilidade de sair livre. Se fossem alteradas as regras do jogo, permitindo, por
exemplo, a comunicao ou a repetio da situao diversas vezes, as escolhas feitas pelos participantes seriam diferentes. Neste caso, portanto, as instituies afetam significativamente as escolhas polticas.
Segundo Maria das Graas Rua:
O objetivo das instituies seria o de regular as interaes humanas, provendo os mecanismos para a cooperao e evitando que a maximizao dos
interesses pessoais provoque efeitos deletrios sobre todos. Alm disso, as
instituies tm um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos resultados da ao coletiva.
A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao. A no ser que haja algum mecanismo de
interao, os resultados dos esforos para a satisfao dos interesses individuais sero sempre, coletivamente, subtimos. Dito de outra forma, haver sempre um resultado melhor se houver cooperao. Para Douglas North, as
instituies tm como papel:
A reduo da incerteza pelo estabelecimento de uma estrutura estvel
mas no necessariamente eficiente de interao humana.
Vamos tentar resumir o que foi dito at aqui. Os atores buscam maximizar
os seus prprios interesses. Quando estamos diante de escolhas que envolvem as decises de outros atores, a busca pela maximizao do interesse
pode levar a uma situao pior para todos. O papel das instituies reduzir
as incertezas e fazer com que as decises gerem resultados positivos para
os vrios atores.
26

Hall e Taylor identificaram quatro caractersticas da abordagem do Institucionalismo na Escolha Racional:
Em primeiro lugar, esses tericos empregam uma srie caracterstica de
pressupostos comportamentais. De modo geral, postulam que os atores
pertinentes compartilham um conjunto determinado de preferncias ou de
gostos (conformando-se habitualmente a condies muito precisas, como
o princpio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utilitrio para maximizar a satisfao de suas preferncias, com frequncia
num alto de estratgia, que pressupe um nmero significativo de clculos.
Em segundo lugar, os tericos da escola da escolha racional tendem a
considerar a vida poltica como uma srie de dilemas de ao coletiva, definidos como situaes em que os indivduos que agem de modo a maximizar a satisfao das suas prprias preferncias o fazem com o risco de
produzir um resultado sub-timo para a coletividade (no sentido de que
seria possvel encontrar outro resultado que satisfaria melhor um dos interessados sem que qualquer outro sasse lesado). Em geral, tais dilemas se
produzem porque a ausncia de arranjos institucionais impede cada ator
de adotar uma linha de ao que seria prefervel no plano coletivo. Entre
os exemplos clssicos, os mais conhecidos so o dilema do prisioneiro
ou a tragdia dos bens comuns, mas numerosas situaes comportam
tais dilemas.
Em seguida, os tericos enfatizam o papel da interao estratgica na determinao das situaes polticas. Suas intuies fundamentais so, primeiro, que plausvel que o comportamento de um ator determinado,
no por foras histricas impessoais, mas por um clculo estratgico, e,
segundo, que esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas do
ator relativas ao comportamento provvel dos outros atores. As instituies estruturam essa interao ao influenciarem a possibilidade e a sequncia de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informaes ou
mecanismos de adoo que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao mesmo tempo em que propiciam aos atores ganhos de troca, o que os incentivar a se dirigirem a certos clculos ou
aes precisas. Trata-se de um enfoque calculador clssico para explicar
a influncia das instituies sobre a ao individual.
Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que
lhe prpria no tocante explicao da origem das instituies. Em geral
eles comeam utilizando a deduo para chegar a uma classificao estilizada das funes desempenhadas por uma instituio. Explicam em seguida a existncia da instituio com referncia ao valor assumido por
27

essas funes aos olhos dos atores influenciados pela instituio. Essa
formulao pressupe que os atores criam a instituio de modo a realizar
esse valor, o que os tericos conceituam no mais das vezes como um ganho obtido pela cooperao. Assim, o processo de criao de instituies
geralmente centrado na noo de acordo voluntrio entre os atores interessados. Se a instituio est submetida a algum processo de seleo
competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivncia ao fato de oferecer
mais benefcios aos atores interessados do que as formas institucionais
concorrentes.
Assim, a forma de organizao da empresa se explica por referncia ao modo
como ela minimiza os custos de transao, de produo e de influncia. Os
regulamentos do Congresso norte-americano so explicados em termos dos
ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As disposies constitucionais
adotadas na Inglaterra em 1688 so explicadas com referncia s vantagens
que oferecem aos proprietrios.
2.3. Teoria dos Mltiplos Fluxos

Podemos dizer que a construo da agenda a primeira fase das polticas pblicas, j que neste momento que so definidos os problemas que sero atacados por meio de uma poltica. Segundo Enrique Saraiva:
Na sua acepo mais simples, a noo de incluso na agenda designa o
estudo e explicitao do conjunto de processos que conduzem os fatos a
adquirir status de problema pblico, transformando-o em objeto de debates e controvrsias polticas na mdia.
A agenda refere-se ao conjunto de temas que so debatidos com vistas escolha dos problemas que sero atacados por meio de polticas pblicas. O estudo
da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais ateno do que
outros. Segundo Kingdon:
A agenda a lista de temas ou problemas que so alvo em dado momento de
sria ateno tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas
fora do governo, mas estreitamente associadas s autoridades. Evidentemente
essa lista varia de acordo com os diferentes setores do governo.
Um ponto importante nesta definio de Enrique Saravia que na agenda os

fatos adquirem o status de problema pblico. Para que determinado tema
entre na agenda, ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graas Rua diferencia entre o momento pr-agenda, quando determinado tema
no recebe ateno, quando este tema permanece um estado de coisas, e o
momento da agenda, quando se torna um problema. Segundo a autora:
28

Uma dada situao pode perdurar durante muito tempo, incomodando grupos
e gerando insatisfaes sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades
governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de coisas" algo que incomoda, prejudica, gera insatisfao para muitos indivduos, mas no chega a
constituir um item da agenda governamental, ou seja, no se encontra entre
as prioridades dos tomadores de deciso. Quando este estado de coisas passa
a preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda governamental, ento torna-se um "problema poltico".
Portanto, na formao da agenda, importantssima a diferenciao entre o

que seja uma situao e aquilo que um problema. Para Kingdon:
Existe uma diferena entre uma situao e um problema. Toleramos vrios tipos de situaes todos os dias, e essas situaes no ocupam lugares prioritrios em agendas polticas. As situaes passam a ser definidas como
problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridade na agenda
quando acreditamos que devemos fazer algo para mud-las.
Vamos ver uma questo da ESAF:
5. (ESAF/APO/2001) Uma demanda s passa a constituir um item da agenda governamental quando se torna um problema poltico.
A questo certa. Para Klauss Frey, nessa fase anterior agenda, de percepo e definio de problemas, o que interessa ao analista de polticas pblicas
a questo de como em um nmero infinito de possveis campos de ao poltica, alguns assuntos (policy issues) vm se mostrando apropriados para um
tratamento poltico e consequentemente acabam gerando um policy cycle.
Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema poltico por
grupos sociais isolados, mas tambm por polticos ou pela administrao pblica. Para o autor, frequentemente, so a mdia e outras formas da comunicao
poltica e social que contribuem para que seja atribuda relevncia poltica a
um problema peculiar. Os problemas do ponto de vista analtico s se transformariam em problemas de policy a partir do momento em que adquirissem
relevncia de ao do ponto de vista poltico e administrativo.
Somente a convico de que um problema social precisa ser dominado poltica e administrativamente o transforma em um problema depolicy.
Segundo o Manual de Programas do PPA 2008-2011, para o propsito de elaborao de Programas do PPA, problemas so demandas no satisfeitas, carncias ou oportunidades identificadas, que, ao serem reconhecidas e
declaradas pelo governo, passam a integrar a sua agenda de compromissos.
29

Kingdon pergunta: como as agendas governamentais so estabelecidas? Na
sua resposta, ele se concentra em trs explicaes: problemas, poltica e participantes visveis. Essa definio est na coletnea da ENAP. Eu no gosto muito dela. Vejo mais como correto falar em: problemas, alternativas (polticas
pblicas) e poltica no ingls: problems, policies e politics.
A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos
que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados:
Fluxo dos problemas: focaliza os problemas, estes entram na agenda
quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento
e a definio dos problemas afeta os resultados da agenda.
Fluxo das alternativas: foca as alternativas. A definio das solues
para um determinado problema tambm influencia na ateno que
determinado tema vai receber. Uma vez que existe uma soluo para o
problema, mais fcil para ele ganhar espao na agenda.
Fluxo da poltica: focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se
constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um
dado problema. Essa construo se daria via processo eleitoral, mudanas
nos partidos que governam ou via mudanas nas ideologias (ou na forma
de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse.
Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas polticas pblicas: os
visveis e os invisveis. A diferena entre eles que os visveis atuam no fluxo
da poltica e os invisveis formulam as alternativas. Este o critrio de classificao, apenas este. Portanto, so exemplos de atores visveis polticos, mdia,
partidos, grupos de presso, etc. J os atores invisveis compreendem acadmicos, consultores, assessores e funcionrios legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
Cada um dos fluxos concebido como largamente separado dos demais, com
sua prpria dinmica e regras. Em pontos crticos no tempo, denominados de
janelas da poltica pblica (policy Windows), ou janelas de oportunidade, os
fluxos so acoplados por empreendedores polticos. A combinao de todas as
trs correntes em um nico pacote aumenta drasticamente as chances de que
uma poltica especfica ser adotada pelos decisores polticos.
A teoria dos fluxos mltiplos se baseia no modelo da lata de lixo (garbage
can). Segundo esse modelo, problemas e solues no so pensados conjuntamente. As solues no so criadas para um problema especfico, elas so
pensadas sem ter relao com um problema, e depois de criadas procura-se
30

adapt-las aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e solues existentes so jogados numa grande lata de lixo e l dentro tenta-se
formar os pares.
Tal modelo faz parte do neoinstitucionalismo sociolgico, ou Teoria das Organizaes. Parte-se da premissa de que a ao coletiva no apenas derivada de
esforos individuais agregados de alguma forma, mas sim o resultado da conjugao de foras estruturais e processos cognitivos e afetivos que so altamente dependentes do contexto.
Problemas, solues, agentes tomadores de deciso e oportunidades de escolha so fluxos exgenos e independentes, e seu agrupamento determinado
pelo momento em que esses fluxos chegam arena poltica. De repente, uma
pessoa est andando na rua com um problema enquanto outra caminha com
uma soluo, at que eles tropeam em uma determinada esquina e percebem
que podem casar as duas coisas. Nessa perspectiva, solues so ligadas a
problemas principalmente por questes de simultaneidade, e no relaes causais de meios e fins.
Segundo Kingdon, as agendas no so estabelecidas em primeiro lugar, para
depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser
defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se
apresenta na agenda.
Ao considerar que problemas e solues no esto ligados numa relao causal, o modelo retira a racionalidade na formulao e escolha das alternativas
de soluo. Ao invs da resposta para um determinado problema, ele foca na
resposta mais apropriada. Os modelos de formulao de polticas pblicas so
colchas de retalhos, pois vo juntando aspectos de diversas alternativas, pegando uma coisa de uma, um pedao de outra.
De forma parecida com a Teoria dos Sistemas, o modelo dos fluxos mltiplos
v a ao coletiva como o produto coletivo de diversos fatores. Ele compartilha
bases comuns com a Teoria do Caos, ao estar atento complexidade, ao assumir uma quantidade considervel de aleatoriedade residual e em enxergar
os sistemas em constante evoluo e no necessariamente alcanando o equilbrio. O modelo lida com a elaborao de polticas pblicas em condies de
ambiguidade.
Ambiguidade refere-se a "um estado de ter muitas formas de pensar sobre as
mesmas circunstncias ou fenmenos". Ela diferente de incerteza, um conceito relacionado, que se refere incapacidade de prever com preciso um
evento. Ambiguidade pode ser pensada como ambivalncia, ao passo que a
incerteza pode ser vista como ignorncia ou impreciso. Enquanto mais informao pode (ou no) reduzir a incerteza, mais informaes no iro reduzir a
31

ambiguidade. Por exemplo, mais informaes podem nos dizer como a AIDS
transmitida, mas ainda no nos dir se a AIDS questo de sade, educao,
poltica ou moral.
Organizaes ou governos, chamados de anarquias organizadas, onde a ambiguidade enorme, so caracterizados por trs propriedades gerais: participao fluida, preferncias problemticas e tecnologia sem clareza.
Em primeiro lugar, a participao em tais organizaes fluida. A rotao
alta e os atores mudam de uma deciso para a outra. Os legisladores vm e
vo, e os burocratas, especialmente funcionrios pblicos de alto nvel, muitas
vezes, mudam do servio pblico para a prtica privada. Alm disso, os atores
no governamentais, como associaes patronais, sindicatos e grupos de consumidores, exercem influncia significativa sobre a forma que certas decises
iro tomar. O envolvimento em qualquer deciso varia consideravelmente,
assim como o tempo e esforo que os participantes se dedicam a ela.
Em segundo lugar, as pessoas muitas vezes no sabem o que querem. As restries de tempo foram os polticos a tomar decises sem ter formulado preferncias precisas. As decises so tomadas apesar da opacidade (e muitas
vezes facilitadas por ela). Esta situao est em contraste gritante com o da
maioria das empresas, onde o objetivo final claro: o lucro.
Terceiro, a tecnologia os processos de uma organizao que transformam
insumos em produtos no clara. Os membros de uma anarquia organizada,
como uma universidade ou governo nacional, podem estar cientes de suas
responsabilidades individuais, mas eles apresentam apenas conhecimentos
rudimentares sobre a forma como seu trabalho se encaixa na misso global da
organizao. Limites jurisdicionais no so claros e disputas territoriais entre
os diferentes departamentos e agncias so comuns.
Sob tais condies extremas, as teorias baseadas no comportamento racional
so de utilidade limitada. Uma vez que os problemas e as preferncias no so
bem conhecidos, selecionar a alternativa que produz os maiores benefcios
torna-se uma tarefa impossvel. O problema em condies de ambiguidade
que no sabemos qual o problema, a sua definio vaga e est em constante mudana. A distino entre informaes relevantes e irrelevantes problemtica, o que pode levar a interpretaes falsas e enganosas de fatos. A
deciso torna-se menos um exerccio de resoluo de problemas e mais uma
tentativa de dar sentido a um mundo parcialmente compreensvel.
Trs premissas guiam o modelo dos mltiplos fluxos.
A ateno individual ocorre em srie, enquanto a ateno sistmica ocorre
de forma paralela. Por um lado, devido a limitaes biolgicas e cogniti-
32

vas, as pessoas s podem atender a um problema de cada vez. Isso significa que o nmero de questes em considerao ativa dos decisores polticos relativamente pequeno. Alm disso, o nmero de projetos que
qualquer empreendedor vai tentar forar sua adoo ser bastante limitado. Por outro lado, a diviso do trabalho entre organizaes e governos
lhes permite atuar sobre muitos problemas simultaneamente. Essa capacidade, naturalmente, no infinita, mas o governo pode simultaneamente apagar incndios em uma reserva florestal, conduzir as negociaes
comerciais com a Argentina, investigar fraude postal, desocupar terras indgenas, etc. Assim, a sequncia em que as solues so consideradas
afeta significativamente a deciso a ser tomada.
Os decisores polticos operam sob restries de tempo significativas. Essas
pessoas muitas vezes no tm o luxo de ter o seu tempo para tomar uma
deciso. Isso no significa que todas as decises so crises, mas sugere
que h um senso de urgncia em enfrent-las. Uma vez que muitas questes disputam a ateno, os decisores polticos precisam atac-las rapidamente. Com efeito, a restrio de tempo limita o alcance e o nmero de
alternativas a que dada ateno.
Os fluxos que fluem pelo sistema so independentes. Esta hiptese est
relacionada com a primeira, em que, se os sistemas podem fazer coisas
em paralelo, cada elemento ou fluxo pode ser concebido como tendo uma
vida prpria. O fluxo de problemas inclui preocupaes que os indivduos
dentro e fora do sistema poltico tm. Polticas pblicas (solues) so
produtos das pessoas, geralmente geradas em comunidades polticas estreitas, que so respostas que podem ser produzidas no apenas quando
necessrias. A poltica um fluxo que se refere ao discurso poltico mais
amplo no qual a poltica pblica feita. Ele inclui legisladores e partidos, o
humor nacional ou clima de opinio, etc.
Vamos ver os trs fluxos agora.
a)
Problemas
O fluxo dos problemas consiste em um conjunto de situaes que os cidados

e os formuladores de poltica desejam ver includos na poltica pblica. Exemplos disso so os dficits oramentrios, desastres ambientais, inflao, aumento dos custos mdicos, e assim por diante. Kingdon se faz a seguinte
pergunta: Porque alguns problemas recebem mais ateno do que outros por
parte das autoridades governamentais?. E ele mesmo responde:
A resposta est tanto nos meios pelos quais esses autores tomam conhecimento das situaes, quanto nas formas pelas quais estas situaes foram
definidas como problemas.
33

Os meios podem ser:
Eventos-foco: desastres, crises, experincias pessoais, smbolos
poderosos chamam a ateno para algumas situaes mais do que as
outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se no forem
acompanhados por uma indicao mais precisa de que h um problema.
Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situaes por meio de
feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento
de rotina sobre custos ou estudos de avaliao de programas) sejam
informais (ex.: reclamaes que chegam ao Congresso).
Indicadores: so usados para avaliar a magnitude de uma situao (como
por exemplo, a incidncia de uma doena ou o custo de um programa) e
discernir mudanas ocorridas nessa situao. Tanto uma alta magnitude
quanto uma grande mudana chamam a ateno das autoridades.
J as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:
Situaes que colocam em cheque valores importantes so transformadas
em problemas;
Situaes se tornam problemas por comparao com outros pases ou
com outras unidades relevantes;
A classificao de uma situao em uma ou outra categoria de problema.
Por exemplo, a falta de transporte pblico adequado para as pessoas
portadoras de necessidades especiais pode ser classificada como um
problema de transporte ou como problema de direitos civis.
O reconhecimento de problemas um passo crtico para o estabelecimento de
agendas. H uma relao direta entre a possibilidade de determinada proposta
ganhar destaque na agenda com o fato de estar relacionada com algum problema importante. Alguns problemas seriam to importantes que estabeleceriam agendas por si prprios.
Uma vez que um problema seja definido como urgente, certos tipos de abordagens so favorecidos e algumas alternativas so enfatizadas enquanto outras desaparecem. Dessa forma, os empreendedores da poltica (policy
entrepeneurs) aqueles que investem nas polticas pblicas alocam recursos
considerveis para convencer as autoridades sobre as suas concepes dos
problemas, tentando fazer com essas autoridades vejam esses problemas da
mesma forma que eles.
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Alm de definir os problemas, a agendas tambm podem faz-los desaparecer.
Isso ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou no. Tanto
na ao como na omisso, a ateno acaba se voltando para outro tema, ou
porque alguma coisa est sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e
decidem investir em outra coisa. As situaes que chamaram a ateno para o
problema podem mudar, as pessoas podem se acostumar com a situao ou
conferir outro rtulo ao problema.
b)
Solues
O fluxo da poltica pblica, ou das solues, abrange uma grande sopa de ideias que competem para ganhar aceitao nas redes de polticas pblicas. As
ideias so geradas por especialistas nas comunidades de poltica pblica (policy
communities), redes que abrangem burocratas, assessores do Congresso, acadmicos e pesquisadores que compartilham da preocupao com uma determinada rea de poltica pblica, como a sade ou o meio ambiente.
Enquanto o nmero de ideias circulando bastante amplo, apenas algumas
delas recebem sria considerao. Os critrios de aceitao incluem a viabilidade tcnica e a admissibilidade dos valores, ou seja, a probabilidade de serem escolhidas aumenta se houver viabilidade tcnica e identificao com os
valores dos formuladores da poltica.
Na concepo original do modelo mltiplos fluxos, as ideias so recombinadas
e chegam deciso apenas incrementalmente. J tericos que estudaram o
modelo argumentam que isso pode variar de pas para pas, ou de poltica para
poltica. Por exemplo, as redes de polticas so diferenciadas com base em seu
grau de integrao. Redes menos integradas so maiores em tamanho e caracterizadas pela competio e menor capacidade administrativa. Redes mais
integradas so menores, consensuais e com maior capacidade administrativa.
c)
Poltica
O fluxo da poltica consiste em trs elementos: o humor nacional, campanhas

dos grupos de presso e a rotatividade do Executivo e do Legislativo. O humor
nacional refere-se noo de que um nmero bastante grande de pessoas em
um determinado pas tende a pensar em torno de pontos comuns e que oscila
de tempos em tempos. Os gestores governamentais identificam as mudanas
neste humor, por meio, por exemplo, de pesquisas de opinio pblica, e agem
para promover determinados temas na agenda ou, inversamente, para escurecer as perspectivas dos outros.
Alm disso, os polticos muitas vezes veem o apoio ou a oposio de grupos de
interesse como indicadores de consenso ou dissenso na arena poltica mais
35

ampla. Por exemplo, se muitos grupos de interesse expressam o seu apoio
para a desregulamentao, provvel que os funcionrios do governo iro
buscar incluir o item na agenda. Em caso de pontos de vista conflitantes, que
frequentemente o caso, os polticos formulam uma imagem do equilbrio de
apoio e de oposio. A percepo de que a balana est pendendo para um
lado ou outro afeta diretamente a proeminncia ou obscuridade do tema.
A rotatividade do Legislativo e do Executivo tambm influencia as escolhas de
forma significativa. Um influxo repentino de novos membros do Congresso que
sejam contra o crescimento dos gastos estatais far com que o tema da desregulamentao tenha m ais chances de ganhar proeminncia.
Um novo governo pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros
temas. aqui que atuam principalmente os atores visveis. Esses atores incluem o Presidente e seus assessores, importantes membros do Congresso, a
mdia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos polticos;
so atores que trabalham para formar a agenda. J os atores invisveis, como
acadmicos, burocratas e funcionrios do Congresso, trabalham com as alternativas.
Alm dos trs fluxos, o modelo dos fluxos mltiplos composto por outros dois
elementos estruturantes: janelas de oportunidade e empreendedores de poltica pblica. Vamos v-los:
d)
Janela de Oportunidade
As decises so tomadas quando os trs fluxos so integrados ou unidos em

momentos crticos. Kingdon chama esses momentos de janelas de poltica pblica (policy windows) e define-os oportunidades passageiras para os defensores de propostas pressionarem por suas solues ou para que seus problemas
recebam ateno.
Essas janelas aparecem majoritariamente quando h mudanas no fluxo de
problemas ou no fluxo poltico. A queda de um avio, por exemplo, chama a
ateno para as questes de segurana area, no fluxo dos problemas. No
fluxo da poltica, em eventos como as eleies, que propiciam a mudana de
atores-chave no processo.
As janelas de oportunidade so formadas em momentos crticos, quando h
convergncia dos trs fluxos explicitados anteriormente problema, poltica e
soluo e ficam abertas por curtos espaos de tempo.
36

O fato destas janelas se abrirem ocasionalmente e por um curto espao de
tempo cria um poderoso im para problemas e propostas, que so imediatamente trazidos a tona. o momento onde aqueles que esperam que seus problemas sejam endereados e que suas solues sejam adotadas se mobilizam,
causando um excesso de problemas e propostas. Neste momento, a disponibilidade de recursos faz diferena, j que aqueles que esto dispostos a investir
recursos suficientes podem ser capazes de introduzir suas questes.
e)
Empreendedores da Poltica
Empreendedores de polticas pblicas so indivduos ou organizaes que tentam integrar os trs fluxos. Eles so mais do que meros defensores de solues particulares, eles so detentores de poder e manipuladores de
preferncias incertas. Quando as janelas se abrem, os empreendedores devem
aproveitar imediatamente a oportunidade de iniciar a ao. Eles devem ser
capazes de integrar problemas com solues e encontrar polticos receptivos s
suas ideias. As chances de uma poltica pblica ser adotada aumentam drasticamente quando os trs fluxos problemas, poltica e solues so integrados em um nico pacote.
2.4. Teoria do Equilbrio Pontuado

Esse modelo de anlise procura explicar uma observao simples: os processos
polticos so geralmente caracterizados pela estabilidade e incrementalismo,
mas ocasionalmente eles produzem rupturas de grande escala. As reas de
polticas pblicas normalmente so caracterizadas pela normalidade, ao invs
da crise. Porm, mudanas significativas nas polticas pblicas esto ocorrendo
constantemente em uma ou outra rea, enquanto a compreenso acerca dos
problemas existentes muda.
Embora tanto a estabilidade e a mudana sejam elementos importantes do
processo poltico, a maioria dos modelos de anlise foram concebidos para
explicar ou a estabilidade ou a mudana. A Teoria do Equilbrio Pontuado engloba os dois.
A teoria enfatiza dois elementos relacionados com o processo poltico: a definio dos issues e da agenda. Os issues podem ser entendidos como pontos
importantes que afetam os interesses de vrios atores e que, por causa disso,
mobilizam suas expectativas quanto ao resultado da poltica e catalisam o conflito entre eles. Maria das Graas Rua cita como exemplo o conceito de terra
improdutiva na reforma agrria, em que, dependendo da deciso, alguns atores ganham e outros perdem.
37

Como os issues so definidos no discurso pblico de maneiras diferentes, e
como eles entram e saem da agenda, as polticas existentes podem ser reforadas ou questionadas. O reforo cria grandes obstculos para as mudanas,
exceto as pequenas; mas o questionamento de polticas nos nveis mais fundamentais cria oportunidades para grandes mudanas nos resultados polticos.
Ao longo do tempo diferentes teorias procuraram explicar as decises tomadas
nas polticas pblicas. O modelo racional parte das premissas de que os indivduos: sabem o que querem ou quais so suas preferncias, so capazes de
ordenar hierarquicamente suas preferncias e procuraro escolher as alternativas de ao que sejam mais satisfatrias.
Os objetivos so claros e decisor ir escolher as aes que melhor atinjam o
resultado pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo que: existe um
leque de possveis alternativas de ao e o agente tem um conhecimento perfeito das consequncias de cada alternativa. Ele sabe exatamente o que ir
acontecer se escolher o caminho A ou B.
Charles Lindblom questionou o modelo racional e props o incremental. Baseado em pesquisas empricas, o autor argumenta que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do
zero e sim, de decises marginais e incrementais.
Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. As informaes so escassas, assim como o tempo, e a racionalidade
influenciada pelos interesses polticos em torno da questo. Ao invs de tentar
saltos enormes em direo s metas, avanos que exigem do formulador previses que ele no capaz de fazer, deve-se procurar solues que no se
distanciem tanto do que j vem sendo feito.
Para a Teoria do Equilbrio Pontuado, nem o incrementalismo nem a escolha
racional se encaixam bem com as observaes de estabilidade e mudanas
drsticas de forma conjunta. Para os autores da teoria, a explicao mais clara
para as mudanas polticas tanto marginais quanto em grande escala vem da
interao das instituies polticas e de vrios nveis de tomada de deciso
comportamental, uma combinao que cria padres de estabilidade e de mobilizao, ou equilbrio pontuado.
A teoria analisou principalmente a formulao de polticas pblicas nos EUA,
como as caractersticas de suas instituies e de seu sistema poltico ao mesmo tempo fortalecem a estabilidade e permitem as grandes mudanas. Todavia, os autores afirmam que ela tem tido aplicabilidade tambm na
compreenso da formulao da poltica pblica de forma mais ampla.
38

Assim como o modelo dos fluxos mltiplos, a teoria do equilbrio pontuado
tambm utiliza a diferenciao entre processamento serial e paralelo das decises. Milhares de issues podem ser considerados simultaneamente dentro das
comunidades de especialistas. Quando a discusso de um issue fica restrita s
comunidades de poltica pblica, os autores afirmam que ocorre o monoplio
da poltica pblica, caracterizado pela situao onde um problema tratado
somente dentro das comunidades tcnicas, grupos de poder e subsistemas
polticos, restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes,
numa condio de retroalimentao negativa.
Assim, os subsistemas da poltica pblica podem ser vistos como mecanismos
que permitem ao sistema poltico processar temas paralelamente. Porm, tal
processamento paralelo dificulta as grandes mudanas, pois tende a ficar isolado da publicidade associada agenda poltica.
J o Congresso e o Executivo, instituies macropolticas, processam as decises de forma seriada, onde issues de grande importncia so considerados,
competem entre si e so decididos um de cada vez ou, no mximo, poucos por
vez. Quando um issue ganha espao na agenda poltica, isso normalmente se
deve ao fato de novos participantes terem se interessado pelo debate. E
quando as maiores mudanas tendem a ocorrer.
a interseco das capacidades de processamento paralelo dos subsistemas
polticos e as necessidades de processamento em srie do sistema de macropoltica que cria a dinmica de grandes mudanas. Todavia, o acesso agenda
no garante que ocorram mudanas significativas, pois as reformas so muitas
vezes anuladas na fase de tomada de deciso. Mas esse acesso uma condio prvia para grandes pontuaes polticas.
Dois conceitos importantes na teoria so tambm o de retroalimentao (feedback) positiva e negativa. O feedback negativo mantm a estabilidade de um
sistema, um pouco como um termostato mantm a temperatura constante em
uma sala. Normalmente, as instituies so moldadas de forma a manter o
status quo, as mudanas so apenas incrementais.
Porm, quando um issue est na agenda macropoltica (Executivo e Legislativo), pequenas mudanas nas circunstncias objetivas podem causar grandes
mudanas na poltica, e ns dizemos que o sistema est passando por um processo de feedback positivo. Este ocorre quando uma mudana, muitas vezes
modesta, consegue fazer com que futuras mudanas sejam amplificadas. Os
autores usam expresses como feeding frenzy and bandwagon effect.
A primeira expresso pode ser traduzida como alimentao frentica, usada para se referir ao fato de que, quando h uma quantidade excessiva de
alimento, isso leva os animais predadores a se alimentarem rapidamente,
39

mordendo tudo que puderem, inclusive uns aos outros. s imaginar um cardume de piranhas num rio quando jogado um pedao de carne. Quando determinado issue est na macropoltica, os empreendedores iro agir como as
piranhas. J o bandwagon effect pode ser traduzido como efeito manada, o
fato de um nmero maior de pessoas adotar determinado comportamento
aumenta a probabilidade de que mais pessoas faam o mesmo.
Os autores afirmam que o que pode influenciar o feedback positivo a interao entre as mudanas de imagens e de foros da poltica pblica. As policy
images so uma mistura de informaes empricas e apelos emotivos. Essas
imagens so, na verdade, informaes utilizadas no processo de formulao de
polticas. Quando h concordncia em relao forma como as pessoas veem
uma poltica pblica, est associada manuteno do monoplio da poltica.
Porm, quando as pessoas discordam na forma de descrever ou compreender
uma poltica pblica, alguns grupos iro focar sua ateno em um grupo de
imagens, enquanto seus adversrios em outro.
Os autores citam o exemplo da energia nuclear. Quando esta estava associada
como progresso econmico e expertise tcnica, havia o monoplio da poltica.
Porm, quando ela comeou a ser associada com perigos para a segurana da
populao e degradao ambiental, tal monoplio comeou a entrar em colapso. Uma nova imagem pode atrair novos participantes, e os vrios foros de
discusso no sistema poltico constituem mltiplas oportunidades para empreendedores de polticas pblicas promoverem os seus interesses.
O federalismo, a separao de poderes e a sobreposio de jurisdies inibem
grandes mudanas durante os perodos de feedback negativo, mas tambm
significam que a mobilizao frustrada em um determinado foro pode ser bem
sucedida em outro. Um problema que no tem avanado na agenda nacional,
s vezes pode ser executado pelos estados, e vice-versa.
2.5. Teoria de Coalizes de Defesa

Segundo Rua, uma preferncia uma alternativa de soluo para um problema
que mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posio de cada
ator, eles podem ter preferncias muito diversas uns dos outros, ou ento defender as mesmas preferncias, formando as coalizes de defesa (advocacy coalition).
A Teoria das Coalizes de Defesa foi originalmente desenvolvida por Sabatier e
Jenkins-Smith para lidar com os problemas "Wicked" (duros, difceis), aqueles
que envolvem conflitos substanciais, disputas tcnicas importantes e vrios
atores de diversos nveis de governo.
40

A teoria comea com trs "pedras fundamentais":
Uma suposio de nvel macro de que a maior parte da formulao das
polticas ocorre entre os especialistas dentro de um subsistema de poltica,
mas seu comportamento afetado por fatores dos sistemas poltico e socioeconmico mais amplos.
Um "modelo do indivduo" no nvel micro que se desenha muito da psicologia social.
Uma convico de nvel meso de que a melhor maneira de lidar com a
multiplicidade de atores em um subsistema agreg-los em "coalizes de
defesa".
Estas fundaes, por sua vez, afetam a mudana nas crenas e na poltica, por
meio de dois caminhos crticos: uma aprendizagem orientada para a poltica
pblica e perturbaes externas.
a)
Pedras Fundamentais
Subsistemas da Poltica e Fatores Externos

A teoria assume que a formulao de polticas pblicas nas sociedades modernas to complexa, tanto no plano material quanto juridicamente, que os participantes devem se especializar se quiserem ter alguma esperana de serem
influentes. Essa especializao ocorre dentro dos subsistemas polticos.
Um subsistema da poltica pblica (policy subsystem) caracterizado por uma
dimenso funcional/substantiva (por exemplo, a poltica de gua) e outra territorial (por exemplo, a Califrnia). O conjunto de participantes da poltica inclui
no apenas o tradicional "tringulo de ferro", mas tambm pesquisadores e
jornalistas que se especializam nessa rea poltica e funcionrios judiciais que
intervm regularmente em um subsistesma.
Nos anos 1960, nos EUA, esteve muito em voga uma corrente analtica que
defendia a existncia de um tringulo de ferro (iron triangle), que seria
composto por um conjunto de atores considerados cruciais na definio de
polticas pblicas federais americanas: grupos de interesses, polticos parlamentares, e funcionrios pblicos (burocratas). Segundo esta teoria, a relao
existente entre estes trs grupos de atores baseada no intercmbio de favores de mtuo interesse. Tal relao acabava alijando o pblico em geral e o
poder executivo do centro de poder do processo de policymaking.
A Teoria das Coalizes de Defesa assume que os participantes da poltica pblica tm crenas fortes e esto motivados para traduzir essas crenas na poltica real. Uma vez que o modelo assume que a informao cientfica e tcnica
41

desempenha um papel importante em modificar as crenas dos participantes
da poltica, tambm assume que pesquisadores (cientistas universitrios, analistas polticos, consultores, etc.) esto entre os atores centrais em um processo poltico.
A teoria est interessada em mudanas na poltica pblica em perodos de uma
dcada ou mais. Ela tambm pressupe que as crenas dos participantes da
poltica pblica so muito estveis ao longo desse perodo, e promover grandes
mudanas seria algo muito difcil. Assim, ela distingue subsistemas polticos
maduros dos mais recentes. Os primeiros so caracterizados por:
Um conjunto de participantes que se consideram uma comunidade semiautnoma, que compartilha uma expertise em um domnio da poltica e
que tm procurado influenciar a poltica pblica nesse domnio por um perodo prolongado.
Agncias, grupos de interesse e instituies de pesquisa que tiveram subunidades especializadas nesse tpico por uma poca longa.
Nos pases desenvolvidos, a maior parte dos subsistemas existe h dcadas e
so bastante maduros. Porm, h 30 anos, subsistemas lidando com proteo
ambiental ou dos consumidores eram bastante novos. Alm disso, pases em
desenvolvimento apresentariam vrios subsistemas ainda jovens devido instabilidade do sistema poltico e falta de pessoal capacitado no subsistema.
Delimitar o escopo adequado de um determinado subsistema algo complexo,
devido existncia de subsistemas em rede e com sobreposio. Uma agncia
municipal de habitao, por exemplo, parte de um subsistema de habitao
local. Porm, ela tambm atua em subsistemas do uso local da terra e de
transporte, e atua em rede com os subsistemas de habitao em nvel estadual
e federal.
A maior parte das polticas pblicas ocorre dentro de subsistemas e envolve
negociaes entre os especialistas. O comportamento dos participantes da
poltica dentro do subsistema , no entanto, afetado por dois conjuntos de
fatores exgenos, um relativamente estvel e outro bastante dinmico. Os
fatores relativamente estveis incluem atributos bsicos do problema (por
exemplo, a diferena entre guas subterrneas e superficiais), a distribuio
bsica de recursos naturais, valores socioculturais fundamentais e a estrutura
constitucional bsica. Esses fatores dificilmente se alteram dentro de uma dcada, portanto raramente promovem mudanas de comportamento ou na poltica pblica dentro de um subsistema. Eles so, porm, muito importantes ao
estabelecer os recursos e as limitaes com que os atores do subsistema podem atuar.
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J os fatores dinmicos incluem mudanas nas condies socioeconmicas,
mudanas na coalizo de governo e decises dentro de outros subsistemas.
Estes fatores tambm afetam o comportamento dos atores dentro do subsistema, mas sua capacidade de se alterar substancialmente dentro de perodos
de uma dcada torna-os fatores crticos em influenciar grandes mudanas na
poltica pblica. Na realidade, uma das hipteses da teoria das coalizes de
defesa a de que a mudana em um desses fatores dinmicos uma condio
necessria para que ocorram as grandes mudanas na poltica pblica.
O modelo de indivduo e os sistemas de crenas

A Teoria das Coalizes de Defesa se diferencia das teorias da escolha racional
principalmente em virtude do seu modelo de indivduo. Enquanto a escolha
racional assume que as pessoas so atores racionais que perseguem a satisfao de interesses materiais relativamente simples, a teoria das coalizes assume que crenas normativas precisam ser apuradas e no exclui a priori a
possibilidade de comportamento altrusta.
A teoria reconhece a diferena entre a lgica da adequao e a lgica das consequncias. A principal diferena entre as duas reside nas posies tericas
acerca dos critrios que guiam o comportamento dos atores em determinado
arranjo institucional. A lgica da adequao entende que o comportamento
humano influenciado, ou mais diretamente prescrito, por normas e regras
que surgem do meio social e o regulam. A lgica das consequncias assume
que as aes so resultado de um clculo racional baseado nas preferncias e
nos interesses do ator. Pela primeira, o comportamento envolve seguir regras
e valores; pela segunda, envolve a maximizao dos resultados positivos.
A Teoria das Coalizes de Defesa alega a dificuldade em se alterar crenas
normativas e a tendncia dos atores em se relacionar com o mundo por meio
de uma srie de filtros de percepo, compostos por crenas preexistentes que
so difceis de serem alteradas. Os atores de diferentes coalizes tendem a
perceber a mesma informao de formas diferentes, levando desconfiana.
Outra premissa da teoria a de que os atores valorizam mais as perdas do que
os ganhos. A implicao disso que as pessoas se lembram mais das derrotas
do que das vitrias. Essas proposies interagem para conduzir troca diablica", a tendncia dos atores em ver seus oponentes como menos confiveis,
mais malvados e mais poderosos do que eles provavelmente so. Isto, por sua
vez, aumenta a fora dos laos com os membros dentro da coalizo e agrava o
conflito entre coalizes concorrentes. Filtros perceptivos tambm tendem a
filtrar informaes dissonantes e reafirmar informaes favorveis, tornando a
mudana na crena bastante difcil. O modelo do indivduo adequado para
explicar a escalada e a continuao do conflito poltico.
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Coalizes de Defesa
A Teoria das Coalizes de Defesa prev que as crenas dos atores o seu comportamento esto inseridos dentro de redes informais e que a formulao de
polticas pbicas est estruturada, em parte, pelas redes entre importantes
participantes da poltica. Ela assume que os participantes da poltica se esforam para traduzir componentes de seus sistemas de crenas na poltica real
antes que seus oponentes faam o mesmo. Para ter qualquer perspectiva de
sucesso, eles devem procurar aliados, compartilhar recursos e desenvolver
estratgias complementares. Alm disso, a troca diablica agrava o medo de
perder para os adversrios, motivando os atores a se alinharem e colaborarem
com os aliados.
O modelo argumenta que os participantes da poltica pblica iro buscar aliarse a pessoas que possuam crenas polticas fundamentais semelhantes s deles, entre os legisladores, burocratas, lderes de grupos de interesse, juzes,
pesquisadores e intelectuais de vrios nveis de governo. Se eles tambm se
envolvem em um grau de coordenao, eles formam uma coalizo de defesa. A
coordenao envolve algum grau de trabalho em conjunto para alcanar objetivos polticos semelhantes. A teoria argumenta que coalizes de defesa fornecem a ferramenta mais til para agregar o comportamento das centenas de
organizaes e indivduos envolvidos em um subsistema da poltica pblica
durante perodos de uma dcada ou mais. Em qualquer subsistema de poltica,
geralmente haver entre duas ou cinco coalizes de defesa.
b)
Mudana nas crenas e na poltica pblica
A partir dos pressupostos da teoria, verifica-se que bastante difcil que os

membros de determinada coalizo alterem suas crenas principais de forma
voluntria. Dessa forma, grandes mudanas dificilmente surgem de dentro do
subsistema, mas sim de fatores externos.
A Teoria das Coalizes de Defesa identifica dois caminhos para mudanas nas
crenas e na poltica pblica: aprendizagem orientada para a poltica pblica e
perturbaes externas.
Aprendizagem orientada para a poltica pblica

A teoria define uma aprendizagem orientada para a poltica como:
Alternncias relativamente duradouras de pensamento ou de intenes
comportamentais que resultam da experincia e/ou novas informaes e
que esto preocupados com a realizao ou reviso dos objetivos da poltica
pblica.
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O modelo concebe o aprendizado orientado poltica pblica como espinha
dorsal da dinmica interna de um subsistema, sendo ele diretamente influenciado pela produo de pesquisa aplicada e pelo papel do debate tcnico sobre
aspectos crticos das polticas pblicas. Ele salienta que a informao tcnica
altera, no tempo, a percepo e as crenas dos formuladores de poltica pblica por meio da funo esclarecedora (enlightenment function), proporcionada
pelo gradual acmulo de estudos e conhecimentos. Portanto, o efeito cumulativo de estudos e conhecimentos tem grande influncia no redirecionamento
das polticas pblicas.
Perturbaes externas ou choques

A teoria ainda argumenta que uma condio necessria, mas no suficiente,
para que ocorram grandes mudanas dentro de um subsistema so perturbaes externas significativas, que podem incluir condies socioeconmicas,
mudana de regime poltico, produtos de outros subsistemas ou desastres.
Esses choques externos podem alterar agendas, trazer o foco da sociedade e
atrair a ateno de importantes tomadores de deciso. O mais importante efeito de choques externos a redistribuio de recursos ou a abertura ou fechamento de foros dentro do subsistema, o que pode levar substituio de uma
coalizo anteriormente predominante por uma minoritria.
Choques internos
Novas teorias acerca das coalizes de defesa tambm tm focado em choques
internos como fatores que podem promover grandes mudanas. Eles citam o
caso de desastres dentro do subsistema, como um derramamento de leo provocado pelos prprios atores do subsistema do petrleo. Eventos-foco como os
desastres atraem a ateno das pessoas, do destaque para as vulnerabilidades da poltica pblica e trazem novas informaes para o processo poltico.
Isto tem o potencial de alterar o equilbrio de foras entre os participantes da
poltica pblica, permitindo a ocorrncia de grandes mudanas.
2.6. Teoria de Redes de Polticas Pblicas

A sociedade tem se organizado cada vez mais na forma de redes. Manuel Castells escreveu o livro Sociedade em Rede - A Era da informao: Economia,
sociedade e cultura. O autor descreve a sociedade contempornea como uma
sociedade globalizada, centrada no uso e aplicao de informao e conhecimento, cuja base material est sendo alterada aceleradamente por uma revoluo tecnolgica concentrada na tecnologia da informao e em meio a
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profundas mudanas nas relaes sociais, nos sistemas polticos e nos sistemas de valores. Castells define rede como conjunto de ns interconectados:
Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por
exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com
base em redes um sistema aberto altamente dinmico suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio
As redes tambm so chamadas de estruturas reticulares ou policntricas.

Reticulado se refere a qualquer coisa que tenha o formato de rede. Policntrica
porque a rede no possui um centro nico, no h uma hierarquia estabelecida. Para Viviane Amaral:
De modo geral, a formao de redes, em seus diversos nveis e aplicaes,
tem sido considerada, tanto na prtica quanto na teoria, um mecanismo de
flexibilizao das relaes entre as pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informao entre organizaes e indivduos e de contribuir
para a gerao de conhecimento e inovao tecnolgica.
Assim, as redes tm como principal caracterstica justamente a flexibilidade, a

no padronizao das formas de relacionamento. No deve haver um padro
determinando como as pessoas devem se relacionar.
As redes se caracterizam pelo compartilhamento de informaes e pela diferenciao do conhecimento. Segundo Eni Aparecida:
As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.
A autora cita Joo Luiz Passador, segundo o qual, na formao das redes organizacionais, podemos identificar trs variveis determinantes:
Diferenciao: quando a organizao est em rede, pode prover seus
benefcios inovadores a todos os seus participantes. O mesmo no ocorre
em uma organizao isolada, dado que a diferenciao pode gerar elevao em seus custos;
Interdependncia: traduz um mecanismo que prediz a formao de redes e por isso mesmo sugere uma cultura de unidade organizacional;
Flexibilidade: entendida tanto no aspecto inovador e produtivo como no
prprio aspecto organizacional, uma das mais fortes caractersticas das
redes.
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Antes de entrarmos nas redes de polticas pblicas, vamos ver os conceiotos
bsicos relacionados com as redes nas organizaes
a)
Organizaes em Rede
Na opinio de vrios autores, as redes organizacionais nascem como consequncia da coexistncia de vrios fatores. Em primeiro lugar, elas nascem como resposta s drsticas mudanas ambientais que fazem crescer a
necessidade de interdependncia. A organizao em larga escala integrada
verticalmente ou a empresa pequena isolada no conseguem a sobreviver nesse ambiente altamente mutvel e a rede apresenta-se como alternativa vivel.
E, por fim, as caractersticas da tarefa que desempenha uma organizao tambm influenciam na ocorrncia desse fenmeno. Em condies de demanda de
muitos recursos especializados, necessidade de processamento de informao,
estreito contato com os clientes e prevalncia de trocas baseadas em customizao, a rede prolifera.
As empresas buscam uma maior capacidade de adaptao s mudanas, seja
atravs de redes estabelecidas com outras organizaes, seja atravs de uma
maior flexibilidade interna.
As novas tecnologias de informao, apesar de no serem a causa dessas mudanas, oferecem a infraestrutura necessria para a emergncia das redes
organizacionais. Elas fazem possvel a integrao das empresas ao longo da
rede.
Vejamos agora as redes que ocorrem internamente e externamente s organizaes.
Intraorganizacionais X Interorganizacionais
As redes intraorganizacionais ocorrem dentro das organizaes. A fim de assimilar os benefcios da flexibilidade da rede, a prpria empresa teve que se
converter em uma rede e dinamizar cada elemento de sua estrutura interna. A
principal mudana pode ser definida como a passagem da burocracia vertical
empresa horizontal.
Enquanto na burocracia estabelecido um conjunto fixo de relaes para processar todos os problemas e so criados departamentos para desempenhar
determinadas atividades, a organizao-rede molda a si mesma segundo a
ocorrncia de cada problema especfico. No podemos mais falar em um tipo
de departamentalizao especfica, j que os funcionrios so alocados em
diversos trabalhos diferentes, em equipes diferentes.
47

A caracterstica principal dessa organizao o seu grau de integrao. Em um
tipo ideal de organizao-rede, todos os membros so integrados. Grupos ou
categorias formais, alocao geogrfica ou foco nos mercados especficos, no
so barreiras significativas para a interao. Relaes interpessoais de todos os
tipos comunicao formal, conselhos, socializao etc. so estabelecidas
facilmente entre e dentro grupos ou categorias formais. Essas organizaes
so mais adaptveis aos ambientes complexos, variveis e turbulentos, onde
se demanda flexibilidade.
A emergncia de redes organizacionais fortemente relacionada com esse
conceito de flexibilidade, geralmente utilizado para se referir a um conjunto de
capacidades e atribuies.
J as redes interorganizacionais ocorrem na cooperao entre organizaes
diferentes. Os termos organizao rede, formas rede de organizao, rede
inter-empresas, redes organizacionais, especializao flexvel ou quaseempresas tm sido frequentemente utilizados para se referir coordenao
que se estabelece entre as empresas. Utiliza-se o conceito de governana em
rede ou redes de governana, que tem a ver com um conjunto selecionado,
persistente e estruturado de empresas autnomas engajadas em criar produtos ou servios baseados em contratos implcitos e sem fim estabelecido, para
se adaptar s contingncias ambientais, coordenar e proteger trocas.
Diante da necessidade de adaptao a esse ambiente de acirrada competio,
organizaes em todo o mundo tm recorrido a estratgias colaborativas como
forma de adquirirem competncias que ainda no possuem. A necessidade de
reunir recursos tem forado as organizaes a formar alianas cooperativas.
Isso implica mudanas na estratgia das organizaes, que podem assumir
uma variedade de formas, entre elas a atuao em redes, que tem sido uma
efetiva resposta estratgica s presses ambientais.
Castells traz como exemplos dessas novas formas interorganizacionais no
campo internacional: o modelo de redes multidirecionais aplicado por pequenas e mdias empresas; o modelo de produo baseado na franquia e subcontratao sob a cobertura de uma grande companhia; as alianas estratgicas
das grandes empresas, que diferentemente das formas tradicionais de cartis,
atendem a mercados, produtos, processos e tempos especficos, baseados em
acordos etc. Todos esses exemplos tendem a demonstrar que no ambiente
atual, nenhuma empresa, seja ela pequena, ou grande, no independente e
auto-suficiente. A maior mudana no comportamento organizacional nos ltimos anos o reconhecimento dessa interdependncia e as redes nascem como
resposta a esta orientao.
48

As redes de organizaes consistem em um tipo de agrupamento cujo objetivo
principal fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando
em redes, as organizaes podem complementar-se umas s outras.
Para Mandell no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o controle
baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao estrutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao do
topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao.
Alm disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto organizacional especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o controle
no uma relao preponderante. Ainda que seus membros representem os
diferentes nveis de governo, no implica que haja um relacionamento hierrquico entre eles e cada nvel atua como unidade semi-autnoma. Por isso que
as redes interorganizacionais so estruturas no hierrquicas.
b)
Redes nas Polticas Pbicas
A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura com a concepo tradicional do Estado, como ncleo praticamente exclusivo de representao, planejamento e conduo da ao pblica. A recente
experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento
foi suficiente para demonstrar que o mercado sozinho nem gera nem sustenta
uma ordem social. Ao contrrio, ele generaliza tendncias desintegradoras,
pois acentua as iniquidades e promove a excluso, no sendo capaz de gerar a
integrao social.
Aqui temos um ponto polmico que foi objeto de questo da ESAF:
6. (ESAF/CGU/2012) Sobre redes de polticas pblicas, no correto afirmar que surgem no mbito da reforma gerencial do Estado, quando se buscou implementar inovaes na administrao pblica que promovessem a eficcia e a eficincia das aes
governamentais.
Essa questo foi dada como certa, ou seja, que as redes no teriam surgido
nas reformas gerenciais. Mas esse um tema polmico. Segundo Snia Maria
Fleury Teixeira, no texto O desafio da gesto das redes de polticas:
A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores
que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos
em direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.
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Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas relaes com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias
entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.
Como vocs podem ver, uma srie de fatores contribuiu para a formao de
redes, entre eles o fato de o Estado ter se retirado da condio de nico implementador de polticas pblicas e ter transferido uma srie de atividades
para o setor privado e o terceiro setor.
Segundo Peter Bogason e Juliet A. Musso:
Este simpsio considera o carter democrtico das redes de governana. O
conceito tem suas origens no crescimento e maior complexidade do Estado de
Bem-Estar e na descentralizao, devoluo e reformas do New Public Management nos anos 1980 e 1990.
Podemos observar que os autores associam as redes de governana diretamente com as reformas gerenciais das dcadas de 1980 e 1990. Porm, outros
autores abordam o tema das redes dentro de um modelo de gesto diferente
do NPM. Vimos que falam em Nova Governana Pblica. Assim, na viso de
alguns, as redes no teriam se originado nas reformas gerenciais, mas num
segundo momento, com a busca da atuao conjunta do Estado com a sociedade. Segundo Erik-Hans Klijn:
Pode-se dizer que, de certa forma, a narrativa da governana constitui uma
alternativa narrativa do NPM. Esta narrativa, especialmente nas suas
primeiras verses, focou fortemente nas mudanas organizacionais e institucionais dentro do setor pblico buscando a ampliao da eficincia e da efetividade por meio de medidas como terceirizao e o crescente uso de
mecanismos do mercado nos servios pbicos. Na medida em que a narrativa
da governana cresceu em popularidade nos ltimos 10 anos, no surpreendente que a teoria das redes tambm tenha crescido em popularidade.
A ESAF considerou que as redes so mais antigas. Segundo o parecer que analisou os recursos contra a questo:
Redes de polticas pblicas so estruturas organizacionais que esto presentes
em diversos pases do mundo h muitas dcadas. Precedem, portanto, o surgimento da chamada reforma gerencial do Estado. H dcadas existem redes de cooperao internacional nas reas de sade, educao, meio
ambiente, agricultura, cincia e tecnologia, direitos humanos, segurana no
trabalho, , etc... E mesmo internamente, os grandes acordos de integrao
econmica e regional foram precedidos e implementados por redes de cooperao entre empresas, sindicatos, associaes e, obviamente, governos etc.
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Ademais, no Brasil, h diversas redes de polticas pblicas cuja origem no est associada Reforma do Estado como, por exemplo, o SUS, a CNI, a CNC,
dentre tantas outras entidades envolvidas nos debates de polticas pblicas.
A gesto de redes est longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas
vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenes
dos atores envolvidos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades
policntricas caracterizado pela complexidade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproximao, a integrao e o dilogo, e de
outro, o individualismo, a competio e a intolerncia.
A criao e manuteno da estrutura de redes impem desafios administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de consensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e
interao, construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem
outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policntricas.
Segundo Moura, a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos
organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integrao das instituies representativas tradicionais, da eficcia das
organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado. A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na deciso,
execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de uma
sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores,
que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo.
Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma
nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel
central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade.
Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas.
Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo
um novo sistema de comunicao de alcance universal promovendo o compartilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que refora as identidades
individuais e coletivas. A tecnologia da informao revolucionou os modelos
organizacionais vigentes, produzindo solues inovadoras no processo de planejamento, coordenao e controle das atividades e viabilizando uma articulao virtual, em tempo real, dos indivduos e das organizaes.
51

A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na execuo de polticas pblicas apontada por Salamon como uma mudana crucial nas formas de ao governamental, colocando desafios em relao
accountability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O novo
padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas
responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no
gasto pblico, mas impe novos desafios gesto pblica.
Formao e Gesto de Redes

A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de polticas so
a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas, como a
contratao e as parcerias.
Snia Maria Fleury Teixeira aponta as seguintes caractersticas vantajosas:
Caractersticas vantajosas das redes de polticas pblicas
Dada a pluralidade de atores envolvidos, possvel a maior mobilizao de

recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema;
Devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita

de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais
prximas dos da origem dos problemas;
Por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais,

pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica;
Devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao
e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de
controle.
Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua
autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos
consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes,
o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas
compartilhadas e maior sustentabilidade.
52

No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas
como limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua
gesto, tais como:
Problemas nas redes de polticas pblicas
As redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio

de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato
de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;
O processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente

lento, criando dificuldades para enfrentar questes que requerem ao imediata;
As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos

objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;
A dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em
momentos cruciais;
Os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e
podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo
regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;
As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a

gerar problemas gesto das redes.
Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras, estes so

elementos chave a serem considerados no apenas na anlise como tambm
na gesto das redes.
Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de interdependncia em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos
particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede
seria consequncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador
para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede
envolve mais do que isto, ou seja, requer a construo de um objetivo maior
que passa a ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares
que permanecem.
A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre os membros da rede. Para chegar a este tipo de acordo necessrio
desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e interesses
possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes espaos e proProf. Rafael Encinas
53

cessos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de
regras formais e informais um importante instrumento para a gesto das
redes porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder,
as barreiras para ingresso, etc.
Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os
diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados, mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e
deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a
ativao seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes - e interaes entre os atores.
Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntricas, tambm encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para
um ator. O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante
aspecto a ser pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos
atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo
ou facilitador.
Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se
aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o
gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do conjunto de atores. Duas habilidades distinguem-se como imprescindveis para
garantir o comportamento mobilizador da liderana das redes: a habilidade de
somar foras e a habilidade de alcanar metas comuns.
A gesto de redes implica na gesto de interdependncias, o que termina por
aproximar os processos de formulao e implementao de polticas e exige o
desenvolvimento de formas de coordenao e controle. Uma parte importante
da coordenao o estabelecimento de processos de deciso que sejam contnuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou no. Os
instrumentos usados na gesto da rede que favorecem a coordenao podem
ser do tipo regulatrio, financeiro ou comunicacional. No entanto, deve-se evitar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao
problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaar a prpria existncia e o equilbrio dentro da rede.
Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos
membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao
interorganizacional para garantir a efetividade de suas aes. O processo de
54

desenvolvimento da coordenao interorganizacional contm as sementes da
desintegrao que so devidos ao aumento da formalizao e monitoramento o
que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por
sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependncia.
O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo
a emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordenao interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais
baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam
ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.
A percepo crescente de que a descentralizao, como transferncia de poder
de deciso s autoridades locais e mesmo aos usurios no garante a eficcia
das polticas sociais tem levado estudiosos a identificar este dficit de eficcia
em funo de vrios fatores e apontar possveis solues:
A falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a poltica social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas
decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas.
Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos
grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo
se realiza d forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os
problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da
ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de
forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integrada das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e
equidade.
A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a concentrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se necessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e
resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando modelos tcnicos avanados.
A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais deve ter em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial.
Primeiro porque a expanso das competncias legais nem sempre
acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo ao administrativa diferentes bases para diferentes campos de
poltica.
55

necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar
eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e
que se desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade institucional. A no separao entre formulao e implementao das
polticas assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das
polticas sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel
aprendizagem institucional.
somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estratgico e a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao
possvel dar consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confiana entre todos os atores envolvidos
A participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais
cria as condies para o desenvolvimento da cidadania e emancipao dos
setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que
transforma as estruturas autoritrias do estado, gerando formas de cogesto pblica.
O papel de liderana dos governos locais na articulao de atores pblicos
e privados indica que ao invs de um enfraquecimento do estado o que as
redes locais sinalizam em direo a sua transformao. Na gesto das
polticas sociais, as redes viabilizam a otimizao dos recursos disponveis
e a democratizao na tomada de deciso, gerando ao mesmo tempo conhecimentos que lhes so prprios, numa perspectiva transetorial.
O gestor pblico deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um
negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar ideias, formular alternativas e articular a ao conjunta. Nesse sentido, o gerente negociador, que trabalha com a participao, com o dilogo e com autonomia,
tem, na informao, o instrumento fundamental de sua ao. Essa perspectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e
utilizar a informao de formar pr-ativa e interativa.
Podemos, portanto, concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que
elas permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao,
organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao
tanto da sociedade civil quanto do Estado.
56

3. Questes Discursivas
3.1. Redes de Polticas Pblicas
Um dos novos arranjos utilizados nas polticas pblicas tem sido as redes
formadas por atores pblicos e privados trabalhando em conjunto em busca do alcance de resultados. Elabore um texto descrevendo quais as principais vantagens e desvantagens das redes de polticas pblicas
As redes de polticas pblicas emergiram nas ltimas dcadas como um importante instrumento de ao estatal em
conjunto com atores da iniciativa privada e do terceiro setor.
As mudanas pelas quais o mundo tem passado desde os
anos 1980 exigem uma atuao mais coordenada dos diferentes participantes da poltica pblica. A formao de redes
mostra-se vantajosa em diversos pontos, mas tambm possuem caractersticas que podem limitar sua eficcia.
Devido flexibilidade inerente sua dinmica, as redes apresentam a vantagem de serem mais aptas a desenvolver uma
gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social
voltil. Tambm permitem uma presena pblica sem criar
uma estrutura burocrtica, uma vez que envolvem, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais. Sem
esquecer que a definio de prioridades feita de forma mais
democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e
mais prximas dos da origem dos problemas devido capilaridade apresentada pelas redes.
Apesar destas vantagens, as dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas gesto das redes. A flexibilidade permite que os participantes se
afastem dos objetivos iniciais ou que abandonem a rede em
momentos cruciais. Surgem novos desafios em termos de
rendio de contas e responsabilizao, prejudicando a accountability. E no existem critrios explcitos e universais
para participao nas redes, o que pode provocar desequilbrios na distribuio do poder entre os atores.
57

3.2. Escolha Racional Institucional

A partir dos anos 1980, o papel das instituies nas polticas pblicas passou a receber significativa ateno, principalmente devido Teoria da Escolha Racional Institucional. Desenvolva um texto acerca desta teoria,
abordando necessariamente os seguintes tpicos:
A definio de instituio adotada por esta teoria;
O papel das instituies segundo esta vertente.
Ao longo do Sculo XX, diversas teorias procuraram explicar

como os indivduos so motivados a tomar determinadas decises, a partir de que critrios so feitas suas escolhas. Podem-se agrupar dentro da perspectiva da Escolha Racional
aquelas teorias que partem do pressuposto de que o indivduo que busca maximizar seus resultados e escolhe aquelas
opes que lhe ofeream a melhor relao custo benefcio.A
Teoria da Escolha Racional Institucional adota essas mesmas
premissas, mas estuda a forma como as instituies interferem nas decises.
O neoinstitucionalismo da escolha racional entende que as
decises de um ator so influenciadas pelas decises de outros atores, como estudado pela teoria dos jogos. Caso todos
os atores tomem suas decises cada um buscando maximizar
seu prprio interesse, o resultado ser uma situao ruim
para todos, de contrafinalidade, conforme explicitado no dilema do prisioneiro. As instituies so vistas ento como as
regras do jogo, representam os limites estabelecidos pelo
homem para disciplinar as interaes humanas.
O objetivo das instituies o de regular as interaes humanas, provendo os mecanismos para a cooperao e evitando que a maximizao dos interesses pessoais provoque
efeitos deletrios sobre todos. Alm disso, as instituies tm
um papel crucial para reduzir as incertezas relativas aos resultados da ao coletiva. A escolha racional institucional faz
parte das teorias liberais e v as instituies como um mal
necessrio.
58

3.3. Teoria dos Mltiplos Fluxos

John Kingdon analisou a formao da agenda governamental nas polticas
pblicas e elaborou a Teoria dos Mltiplos Fluxos para explicar de que
forma os problemas ganham ateno e tornam-se objeto de polticas pblicas. Elabore seu texto descrevendo cada um dos fluxos que foram propostos pelo autor.
A Teoria dos Fluxos Mltiplos defende que existem trs dinmicas de processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros so negligenciados na
agenda governamental: problemas, solues e poltica.
O fluxo dos problemas consiste em um conjunto de situaes
que cidados e formuladores de poltica desejam ver includos na poltica pblica. Enquanto determinada situao no
vista como um problema, no ganha espao na agenda. Isso
pode ocorrer mediante eventos-foco, indicadores ou feedback.
O fluxo das poltica pblica, ou das solues, abrange uma
grande sopa de ideias que competem para ganhar aceitao
nas redes de polticas pblicas. As ideias so geradas por especialistas nas comunidades de poltica pblica, os atores invisveis.
O fluxo da poltica envolve a forma como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado
problema. Essa construo se daria via processo eleitoral,
mudanas nos partidos que governam ou via mudanas nas
ideologias, aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse. Neste fluxo atuam principalmente os atores visveis.
Tal teoria foi construda a partir do modelo Garbage Can,
segundo o qual problemas e solues no so pensados conjuntamente, segundo uma racionalidade. Os trs fluxos operam independentemente uns dos outros, exceto quando a
"janela de oportunidade" permite aos empreendedores de
polticas pblicas interlig-los, possibilitando que o tema
chegue agenda de deciso.
59

4. Leitura Sugerida
O desafio da gesto das redes de polticas Sonia Maria Fleury Teixeira
www.lead.org.br/filemanager/download/375/O_Desafio_da_Gesto_de_Redes_
de_Polticas.pdf
60

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7. Avaliao de polticas pblicas. Principais componentes do

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CONCEITO DE POLTICA PBLICA........................................................................ 3

OMISSO COMO POLTICA PBLICA ............................................................................ 7

DECISES ESTRUTURANTES X OPERACIONAIS ............................................................... 9

DIMENSES DA POLTICA PBLICA........................................................................... 11

TEORIAS E MODELOS DE ANLISE ..................................................................... 13

CICLO DA POLTICA PBLICA ................................................................................. 15

ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 20

TEORIA DOS MLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 28

TEORIA DO EQUILBRIO PONTUADO .......................................................................... 37

TEORIA DE COALIZES DE DEFESA .......................................................................... 40

TEORIA DE REDES DE POLTICAS PBLICAS ................................................................ 45

REDES DE POLTICAS PBLICAS .............................................................................. 57

ESCOLHA RACIONAL INSTITUCIONAL ........................................................................ 58

TEORIA DOS MLTIPLOS FLUXOS ............................................................................. 59

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 60

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1. Conceito de Poltica Pblica

Dye: o que o governo escolhe fazer ou no fazer;

Lynn: um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir

Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que

Maria G. Rua: As polticas pblicas (policies) so outputs, resultantes das

Carvalho: Polticas pblicas so construes participativas de uma

Leonardo Secchi afirma que qualquer definio de poltica pblica arbitrria,

Polticas pblicas so elaboradas exclusivamente por atores estatais?

Polticas pblicas tambm se referem omisso, ou negligncia?

Apenas diretrizes estruturantes so polticas pblicas?

O autor refere-se a tais divergncias como ns cocneituais. Vamos dar uma

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1.1. Participao do Estado

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A questo CERTA. Podemos perceber que ela cpia da definio de Potyara

Segundo Celina Souza, debates sobre polticas pblicas implicam responder

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O autor cita o exemplo de uma associao de moradores que poderia realizar

Nestes casos, percebemos que o termo pblico tanto em poltica pblica

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1.2. Omisso como Poltica Pblica

Perceberam quando ele fala em aes ou omisses. Um dos componentes

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Quando a autora afirma que os direitos declarados e garantidos nas leis s

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Assim, se h um direito previsto na lei e necessria uma poltica pblica para

1.3. Decises Estruturantes X Operacionais

Laswell simplifica a definio afirmando que elaborar polticas pblicas definir

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responsabilidade da cpula da organizao;

Envolve a organizao como um todo;

Planejamento de longo prazo.