Escenarios y Actores en El Medio Rural

El CEDRSSA cumpliendo con el propsito de sumar esfuerzos logr
congregar a consultores con gran experiencia profesional y a investigadores

de la Universidad Autnoma Chapingo para realizar cinco estudios que
tienen que ver con la problemtica del campo y/o mandatos de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable y un seguimiento a la demanda de los actores
rurales. Dichos textos se presentan compilados en el presente libro bajo el
ttulo Escenarios y actores en el medio rural, el cual forma parte de la
coleccin Estudios e Investigaciones. Los lectores encontrarn en estas

pginas diagnsticos crticos y fundamentados acerca de los cambios
econmicos, culturales y ambientales, principalmente, que se han
producido en el campo mexicano en las ltimas dcadas, lo que ha
obligado a crear conceptos y a examinar con mayor detenimiento la
nueva condicin de los pobladores rurales y sus perspectivas de
mejoramiento.
QUE EL SABER SIRVA AL CAMPO
ESTUDIOS E INVESTIGACIONES
ESCENARIOS Y ACTORES EN EL MEDIO RURAL
escenarios y actores
en el medio rural
Coleccin: Estudios e Investigaciones
y la
Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable

Soberana Alimentaria. Cmara de diputados, LX Legislatura
Mxico, 2006
Mxico, primera edicin, diciembre de 2006

Escenarios y actores en el medio rural
Derechos Reservados:
y la Soberana Alimentaria
Cmara de Diputados
LX Legislatura/Congreso de la Unin
Coordinador del Estudio y compilador por el cedrssa
Hctor M. Robles Berlanga
Cuidado de la Edicin
Kintika
Formacin de interiores
Kintika
Diseo de portada
Kintika
Fotografa de la Portada
Instituto de Estudios para el Desarrollo Rural Maya A.C.
Familia cafetalera de los Altos de Chiapas
Las opiniones y conclusiones en cada uno de los ensayos son responsabilidad

exclusiva de los autores y del coordinador del estudio y no necesariamente
coinciden con las del cedrssa.
Impreso en Mxico
Cuerpo Administrativo
de la H. Cmara de Diputados
Dr. Guillermo Haro Blchez
Secretario General
Lic. Emilio Surez Licona
Secretario Interino de Servicios Parlamentarios
Lic. Rodolfo Noble San Romn
Secretario de Servicios Administrativos y Financieros
y la Soberana Alimentaria. Cmara de Diputados,
LX Legislatura
Dr. Csar Turrent Fernndez
Director General Interino del CEDRSSA
Lic. Mario Hernndez Gonzlez
Lic. Ivonne Meza Huacuja
Difusin y Editorial CEDRSSA
Integrantes:
Dr. Hctor Robles Berlanga, Roberto Cruz Garza,
Mtra. Patricia Aguilar Mndez, Dr. Rafael Zavala Gmez del Campo,
Mtro. Roberto Rangel Nez, Ing. Publio Rbago Riquer, Mtra. Gabriela
Rangel Faz, Mtra. G. Margarita lvarez Lpez, mvz Juan Ponce Salazar,
Mtro. Francisco Lpez Brcenas, Mtro. Luis Cruz Nieva, Mtro. Edgar Rivero
Cob, Mtro. Samuel Pea Garza, Ing. Ricardo Gonzlez Crabes, Ing. Jess
Guzmn Flores, pda Carlos Menndez Gmiz, Mtra. Liza Covantes Torres,
Lic. Manuel Mayer Hernndez, Mtro. Daniel Meja Gmez, Ing. Alejandro
Cancino y Len, Mtra. Jazmn Barajas Santinelli, Mtra. Altynai Arias
Hernndez, Mtro. Francisco Solorza Luna, Mtra. Violeta Nez Rodrguez,
Lic. Vernica Lira Lpez, Lic. Gilda Rojano Montelongo, Lic. Ricardo Lpez
Nez, Patricia lvarez Macedo, Marco Antonio Blancarte Rosas, Leticia
Pacheco Belmar, Leticia Ramrez Adame, Mnica J. Ramrez Laija,
Alicia Salazar Cruz, Beatriz Snchez Hernndez.
ndice
Presentacin Dr. Csar Turrent Fernndez

Captulo I
La importancia de definir la soberana y la seguridad
alimentaria de Mxico para el siglo xxi
Mario del Roble Pensado Leglise
1.1. Marco Conceptual
1.1.1. El marco conceptual vigente de la soberana y la seguridad
alimentaria en el orbe
1.1.2. El derecho universal a la alimentacin
1.1.3. Soberana alimentaria
1.1.4. Seguridad alimentaria
1.1.5. Las dos dimensiones en la poltica pblica alimentaria
1.1.6. La dimensin de la estrategia soberana de la seguridad
alimentaria nacional
1.1.7. La dimensin de la seguridad alimentaria de los ciudadanos
1.2. El escenario internacional de las polticas agroalimentarias
1.2.1. Examen de las polticas pblicas agroalimentarias
internacionales
1.2.2. La reforma del Estado y la adopcin del modelo administrativo
pblico gerencial
1.2.3. Nuevos rasgos de la poltica pblica agroalimentaria
1.2.4. Las relaciones entre las polticas pblicas con la soberana y la
seguridad alimentaria
1.2.5. Comparacin de resultados de poltica pblica alimentaria en
los ocho casos estudiados
1.3. Tendencias actuales en el sistema agroalimentario, mercado
global y proceso de armonizacin de polticas pblicas en el
escenario internacional
1.3.1. La crisis de los bsicos y las tendencias internacionales en el
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Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria
comercio y las polticas pblicas

1.3.2. La rivalidad comercial agrcola Estados Unidos y la Unin
Europea
1.3.3. Las negociaciones comerciales y la armonizacin de polticas
pblicas
1.3.4. La innovacin tecnolgica, el comercio y los transgnicos
1.3.5. Las tendencias a la concentracin econmica internacional
1.4. Propuestas en torno a la adopcin de un esquema de seguridad
y soberana en la poltica pblica agroalimentaria
1.4.1. Propuesta de seguridad y soberana en la poltica pblica
agroalimentaria
Captulo II
Velocidad de satisfaccin de necesidades bsicas y asignacin
de recursos en el decenio 1990-2000
Arturo Cant Snchez() y Laura Margarita Reyes
2.1. Introduccin
2.1.1. La condicin de los ms pobres
2.1.2. El crecimiento en 1990 y en 2000
2.1.3. Hacia una asignacin ms equitativa
Captulo III
Migracin rural
Alberto Carral Dvila
3.1. Presentacin
3.2. Ubicacin y causas del problema migratorio
3.2.1. Ubicacin de la problemtica
3.2.2. Causas profundas de la migracin
3.3. El impacto de la migracin en los municipios rurales
3.3.1. El impacto en las economas locales
3.3.2. El impacto territorial
3.3.3. El impacto en las condiciones materiales de vida de las familias
3.3.4. El impacto en las mujeres, los nios y la familia
3.3.5. El impacto socio cultural
3.3.6. Conclusiones y recomendaciones
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Escenarios y Actores en el Medio Rural
Captulo IV
Tipologa de productores
Fernando Rascn,Claudia Hernndez y Julieta Salazar
4.1. Introduccin
4.2. Caractersticas de los productores a nivel nacional
4.3. Caracterstica de los productores por entidad federativa
4.3.1. Cultivos principales
4.3.2. Superficie promedio
4.4. Caractersticas de los productores segn tenencia privada o social
4.5. Productores segn disponibilidad de riego
4.6. Caractersticas de productores segn cultivos
4.6.1. Anlisis por municipio y tipologa
4.6.2. Productores diversificados y comerciales
4.6.3. Productores de infrasubsistencia del sector social
4.6.4. Productores de infrasubsistencia y propietarios privados
4.6.5. Productores intermedios menos comerciales
4.6.6. Productores de cultivos bsicos comerciales o para forraje
4.6.7. Anlisis con el equivalente de temporal nacional
4.7. Tipologa con la superficie en equivalente de temporal nacional
4.7.1. Productores comerciales diversificados
4.7.2. Productores de infrasubsistencia privado
4.7.3. Productores de infrasubsistencia social
4.7.4. Productores intermedios
4.7.5. Productores de granos bsicos con fines comerciales o de forraje
4.8. Metodologa
4.8.1. ndice de Gini
4.8.2. Equivalente de temporal nacional
4.8.3. Componentes principales y Clusters
Captulo V
El impacto de las reformas al Artculo 27 Constitucional
en el campo
Jess Carlos Morett Snchez y Celsa Coso Ruiz
5.1. Presentacin
5.2. Justicia y libertad
5.3. Seguridad en la tenencia de la tierra
5.4. Estructura agraria
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5.5. Dominio pleno

5.6. Ncleos conurbados
5.7. Estructura productiva
5.8. Problemtica de las tierras de uso comn
5.9. Tratos agrarios
5.10. Crdito y apoyo gubernamental
5.11. Capitalizacin
5.12. Combate al minifundismo
5.13. Uso improductivo de la tierra
5.14. Relevo generacional
5.15. Participacin de la mujer
5.16. Problemtica de los ncleos agrarios con presencia indgena
5.17. Mejora en la organizacin
5.18. Conflictividad agraria
Captulo VI
Paisaje despus de la batalla: los actores sociales en el ocaso
del sexenio
Armando Bartra, Rosario Cobo, Miguel Meza y Lorena Paz Paredes
6.1. La estructuracin de los Sistemas-Producto principal arena del
conflicto rural
6.1.1. La articulacin de los sectores segn la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable
6.1.2. El modelo de los Sistemas-Producto
6.1.3. Antecedentes: las cadenas productivas en la planeacin
agropecuaria
6.2. Confrontaciones en torno a la rearticulacin del sector caero
azucarero
6.2.1. Estalla la crisis
6.2.2. Algo de historia
6.2.3. Del Decreto a la Ley
6.2.4. Trasfondo
6.3. Tensiones en torno a la integracin del Sistema Producto caf
6.3.1. La desaparicin del Consejo Mexicano del Caf
6.3.2. El caf en Mxico
6.3.3. El desarrollo del conflicto
6.3.4. Posiciones en juego
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6.3.5. Los actores

6.3.6. Relevancia econmica, social, ambiental y cultural de la
caficultura
6.4. Los retos del modelo de integracin sectorial
6.5. Movilizaciones, discrepancias y convergencias de las
coordinadoras nacionales multiactivas
6.5.1. Saldos del insatisfactorio cumplimiento del anc por el
Gobierno Federal
6.5.2. Convergencias y definiciones estratgicas frente a la coyuntura
poltica
6.5.3. Un debate esclarecedor
6.6. Las organizaciones indgenas frente a la Sexta Declaracin de
la Selva Lacandona
6.6.1. El da Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo
6.6.2. La Sexta Declaracin de la Selva Lacandona, un llamado al
movimiento indgena a sumar fuerzas con otros sectores
6.7. Las organizaciones sociales del campo ante la migracin
6.7.1. El xodo en la agenda campesina
6.7.2. La postura de las organizaciones sociales multinacionales frente
a la migracin: el caso del Moicam
6.7.3. La organizacin transfronteriza de los migrantes: el caso del
FIOB
6.8. Cuestionamientos y propuestas en relacin con la omc
6.8.1. La Ronda de Doha
6.8.2. Definiciones
6.8.3. Antecedentes
6.8.4. Fuera la agricultura de la omc versus comercio justo
6.8.5. La sexta reunin ministerial de la omc
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Presentacin
En los ltimos aos la agenda rural se ha enriquecido con nuevos temas y
reflexiones. La globalizacin y los mltiples acuerdos comerciales signados por
nuestro pas pusieron en el centro de la discusin los conceptos de soberana
y seguridad alimentaria; las distintas acciones y compromisos para erradicar
la pobreza a nivel mundial obligaron a la sociedad mexicana en su conjunto a
proponer soluciones; la importancia creciente de la migracin conllev a pensar
en sus efectos sobre el medio rural y cmo utilizar los cuantiosos recursos
que envan los mexicanos, y los aos transcurridos desde la reforma a la
normatividad agraria obligan a revisar cules fueron sus impactos. Adems, las
investigaciones sobre el medio rural trataron de recoger las opiniones de los
distintos actores sociales.
En cumplimiento de sus funciones, en 2005 el cedrssa se propuso
investigar sobre estos temas de la agenda rural y en la presente publicacin
presentamos los resultados alcanzados. La primer lnea de investigacin tiene
que ver con los conceptos soberana y seguridad alimentarias y el objetivo fue
definir el uso y manejo de los dos conceptos para el caso de Mxico, con el
propsito de establecer un referente comn para el conjunto de los actores
sociales, polticos e institucionales y compararlo con la concepcin que
manejan en los Estados Unidos, Canad, Brasil, Argentina, la Comunidad
Econmica Europea, India y Sudfrica.
La segunda lnea de investigacin fue el tema de la pobreza. En este caso
se propuso construir el ndice de satisfaccin de necesidades bsicas para el
sector rural y compararlo con el comportamiento que se da en el resto del pas.
Se parti de la informacin censal de 1990 y 2000 de los siguientes indicadores:
agua, drenaje, electrificacin, educacin y condiciones de la vivienda. A partir
de este anlisis se cuantific la velocidad con que cada entidad federativa se
acerc a la satisfaccin global de sus necesidades bsicas, lo que posteriormente
aportara elementos de juicio para la asignacin de recursos. El hecho de partir
de la satisfaccin de las necesidades bsicas, mediante un mtodo que permita
sumarlas en funcin del esfuerzo necesario para satisfacerlas, aportar tambin
indicadores tiles para medir el impacto que puedan tener en cada caso los
recursos presupuestales.
14
La tercera lnea de investigacin desarrollada e incluida en este trabajo se

refiere al tema de la migracin, fenmeno que se ha acrecentado en los ltimos
aos en nuestro pas y ahora no se puede entender la economa y la demografa
de las regiones rurales sin colocarla en el centro del anlisis. Un nmero muy
importante de los hogares del medio rural depende en grado mayor o menor
de los recursos de esta migracin laboral. En muchos casos, las utilidades de
la empresa familiar no podrn aumentar lo suficiente como para retener a la
mano de obra familiar (que sigue siendo la premisa bsica de la viabilidad
econmica de esta forma de produccin), principalmente a los jvenes, quienes
preferirn seguir migrando. Adems de la agricultura, la economa depende en
gran medida de remesas enviadas por sus migrantes (generalmente de sexo
masculino) desde el pas vecino del Norte y de los salarios devengados por
mujeres (sobre todo jovencitas) en la agroindustria regional.
La cuarta lnea de investigacin desarrollada tiene que ver con uno de
los mandatos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que seala que dadas
las diferencias y contradicciones que existen en el mbito de productores y
regiones, se requiere de polticas diferenciadas y para ello se necesita contar
con una tipologa de productores rurales. El cedrssa consider oportuno
tratar de responder a esta inquietud y se plante el estudio denominado
Tipologa de productores rurales.
La quinta lnea de investigacin consisti en realizar un anlisis de las
modificaciones a que dieron origen las reformas al artculo 27 constitucional
y la legislacin agraria en la estructura de propiedad, el uso de la tierra, los
sistemas productivos e identificar cules fueron sus repercusiones en los
mbitos social, econmico y demogrfico, para la poblacin del medio rural.
Tambin, identificar las modalidades y alcances de la circulacin de la tierra y
su efecto en la concentracin y dispersin de la propiedad de la tierra.
Por ltimo el cedrssa se propuso el seguimiento, sistematizacin y
anlisis de la identidad, posturas, programas, demandas y acciones de los
principales actores sociales del campo. Se consider importante que el Centro
acopie, sistematice y ponga a disposicin de los diputados la informacin y el
anlisis referentes a las posiciones y propuestas que sostienen los principales
actores rurales; representantes de grupos y sectores sociales organizados que
hoy son insoslayables interlocutores de la Cmara.
Impulsar de manera informada y responsable la concertacin social con
los actores rurales, no es slo recibir a sus representantes y escucharlos, supone
tambin, y sobre todo, un seguimiento sistemtico de sus declaraciones,
15
argumentos, demandas y posicionamientos. Seguimiento que ser valioso

insumo para los debates internos en las Comisiones de incumbencia rural y
que, adicionalmente, permitir a los cc. Diputados participar con posibilidades
ms propicias en las negociaciones con sus contrapartes sociales.
El cedrssa como una de sus estrategias para un mejor desarrollo de su
trabajo se propuso celebrar convenios de colaboracin con centros de estudios
e instituciones acadmicas nacionales e internacionales para el intercambio
de informacin, estudios y especialistas. Por ello, el mandato del Comit del
cedrssa, fue el de constituir una Red con universidades, centros de investigacin,
organizaciones no gubernamentales, consultoras y expertos constituidos en la
Red Acadmica de Colaboracin en Estudios Rurales racer, y arribar, de
mejor manera y ms rpido, al objetivo central del cedrssa, que es brindar a
la Cmara de Diputados, el apoyo tcnico y la informacin analtica que le sea
requerida, de forma objetiva, imparcial y oportuna, acorde con los cnones
de la investigacin cientfica, que permita a los diputados tomar las mejores
decisiones sobre sus atribuciones constitucionales.
El sentido de la racer es que a travs del cedrssa se construya un
puente permanente entre la academia y el poder legislativo que permita, por
un lado, sustentar con elementos cientficos las decisiones del Legislativo en
materia rural y por el lado de la academia, atraerla hacia temas que inciden
directamente en el rumbo de la nacin y que vean reflejados directamente el
resultado de sus investigaciones y aportaciones.
El cedrssa cumpliendo con el propsito de sumar esfuerzos logr
reunir a consultores con gran experiencia profesional y a investigadores
de la Universidad Autnoma Chapingo para realizar los seis estudios aqu
presentados, que tienen que ver con la problemtica del campo y/o los
mandatos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
En estos estudios participaron los siguientes consultores: Mario del Roble
Pensado Leglise, Arturo Cant (), Laura Margarita Reyes, Antonio Jurez
Heredia, Alberto Carral Dvila, Fernando Rascn Fuentes, Julieta Salazar,
Claudia Hernndez, Armando Bartra, Rosario Cobo, Miguel Meza, Lorena
Paz Paredes y los investigadores Jess Morett Snchez y Celsa Coso Ruiz de
la Universidad Autnoma Chapingo. La revisin, seguimiento y discusin
de estos estudios le correspondi a la Direccin de Soberana Alimentaria y
Nueva Ruralidad del cedrssa.
Es importante mencionar que el cedrssa, en cumplimiento de su misin,
ha venido realizando una intensa actividad editorial que permite a legisladores
16
y pblico en general, disponer de datos actualizados y estudios especializados

en los ramos que abarca el desarrollo rural sustentable, encaminados a
respaldar un debate y procesos legislativos cada vez ms slidos. Este es
el caso del volumen que aqu presentamos, titulado Escenarios y actores en el
medio rural. Este nuevo ttulo forma parte de nuestra coleccin Estudios e
Investigaciones.
Se encontrar en estas pginas, sntesis de resultados de indagaciones
cuidadosas sobre el acontecer rural en el Mxico contemporneo, una revisin
actualizada sobre la orientacin de las tendencias globales y locales que se erigen
en las ltimas dcadas y un balance de las fortalezas y debilidades de los actores
sociales de nuestro campo, que al frente con su haber cultural y decisin de
trascender piden al Legislativo, al Ejecutivo, al mbito acadmico-cientfico
y al mundo empresarial, el diseo de propuestas multilaterales, incluyentes y
realizables desde ahora, para avanzar en esa nueva sociedad rural y nacional
prspera que tanto se pregona.
Dr. Csar Turrent Fernndez

Director General I. del cedrssa
Captulo i
la importancia de definir la soberana

y la seguridad alimentaria de Mxico
para el siglo XXI
Mario del Roble Pensado Leglise1
Este ensayo tiene como finalidad examinar los conceptos de soberana y
de seguridad alimentaria en Mxico a partir de revisar el escenario agroalimentario mundial y analizar las tendencias actuales de las polticas pblicas
internacionales. El contenido se estructura en cuatro apartados: el primero
se refiere al marco conceptual utilizado; el segundo al examen de las polticas
pblicas internacionales agroalimentarias; el tercero a las tendencias actuales
en el sistema agroalimentario influenciado por el mercado global y proceso de
armonizacin de polticas pblicas en el escenario internacional. El cuarto y
ltimo se refiere a un conjunto de propuestas que giran en torno a la adopcin de
un esquema de seguridad y soberana en la poltica pblica agroalimentaria.
La idea principal es la necesidad de que Mxico instale y dote de eficacia a un sistema multidimensional de seguridad alimentaria que permita la
competitividad frente al exterior, contribuya al bienestar de la poblacin, posibilite la preservacin de la biodiversidad y sobretodo resguarde la identidad
cultural alimentaria del pas.
1.1 Marco conceptual
1.1.1. El marco conceptual vigente de la soberana y la seguridad
alimentaria en el orbe
En la Cumbre Mundial de la Alimentacin de 1996, auspiciada por la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin, fao, se adopt
1
Profesor-investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias de Medio Ambiente

y Desarrollo (cieemad) del Instituto Politcnico Nacional.
18
la idea de la existencia del derecho fundamental de toda persona a no padecer

hambre. Ms adelante, en 2004, en su Consejo anual, la fao estableci las
directrices voluntarias en apoyo a la realizacin progresiva del derecho a una
alimentacin adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional.
Dichos esfuerzos se han visto reforzados con la adopcin de los Objetivos del
Milenio, establecidos en la Conferencia de la onu durante la reunin de Nueva
York en el ao 2000, donde se lleg al acuerdo, por parte de los 191 pases
miembros, de establecer al ao 2015 como fecha para fijar la meta de reducir a
la mitad el porcentaje de la poblacin que padece hambre en el orbe.
1.1.2. El derecho universal a la alimentacin
Asegurar una alimentacin suficiente, adecuada y oportuna para una sociedad

dada es por naturaleza una accin diversa, segn la composicin de la canasta
alimentaria de cada grupo humano, pero consiste en delimitar la existencia de
una disponibilidad per cpita alimentaria que sea de calidad, inocua, nutritiva,
suficiente, oportuna, adecuada y accesible para cualquier miembro de la
sociedad. A ello se refiere el renovado contexto de la bsqueda por establecer
la universalidad del derecho a la alimentacin en el orbe, en funcin de que
a cada ciudadano de cualquier pas del mundo, bajo un marco de equidad
social, le sea inherente a la vida su derecho a alimentarse de manera nutritiva
en la magnitud, forma y tiempo segn caractersticas de su propia cultura.2
1.1.3. Soberana alimentaria
Bajo este contexto, se puede definir a la soberana alimentaria como la capacidad de toma de decisiones de un pas, asumida por el Estado para proteger
el abasto alimentario de su poblacin, ante diversas externalidades negativas
como los desastres, las guerras, las pugnas comerciales de otros pases, los
riesgos derivados de prcticas monoplicas u oligoplicas, la prdida de
los recursos naturales y biticos tiles en la produccin de sus alimentos y la
contaminacin de estos y del agua.
En Mxico, existe una iniciativa legislativa al respecto en calidad de proyecto.
19
1.1.4. Seguridad alimentaria
La seguridad alimentaria se considera como la capacidad del Estado de establecer

mrgenes para asegurar el aprovisionamiento de alimentos a la poblacin en
trminos de disponibilidad, accesibilidad, estabilidad de suministro, inocuidad,
nutricin y calidad de los alimentos requerida por la poblacin. Si no hay
soberana, no existe eficacia posible en un sistema de seguridad alimentaria y
sin sta, no hay capacidad de propiciar un estado real de soberana. Debido
a ello, la vinculacin entre soberana y la seguridad alimentaria se expresa y
plasma de manera lgica en el ejercicio de una poltica pblica alimentaria
responsable que abarca dos aspectos o dimensiones.
1.1.5. Las dos dimensiones en la poltica pblica alimentaria
Con la primera dimensin, se hace referencia a cuando la poltica pblica

alimentaria brinda un marco de seguridad nacional y da legitimacin al Estado;
mientras que con la segunda se ofrece un margen de accin frente a los riesgos
y a la vulnerabilidad sistmica en el acceso a la alimentacin por parte de cada
ciudadano.
1.1.6. La dimensin de la estrategia soberana de la seguridad
alimentaria nacional
En la primera dimensin, el marco de seguridad nacional se desenvuelve

conforme a los avances de la globalizacin, con la sucesin de cambios en el
rol del Estado nacional al que es inherente la complejidad de su accionar y da
muestra de una dinmica institucional con dos tendencias contrapuestas en la
propia Reforma del Estado.
La primera tendencia es borrar y hacer difusos los lmites formales en torno
a la autodeterminacin de los gobiernos nacionales, dada la creciente interdependencia entre los pases, el avance de la armonizacin de polticas pblicas y la
responsabilidad de tomar decisiones polticas sin afectar a otros. En el caso particular
de la agricultura y la alimentacin, la instalacin de modelos de intervencin
institucional para atender los problemas del desarrollo rural y alimentarios son
muestra de como las circunstancias han obligado a la adopcin de medidas e
instrumentos de poltica pblica que se hallan armonizados bajo los preceptos y
lmites que imponen las negociaciones comerciales de carcter multilateral.
20
La segunda tendencia es la relativa a la necesidad de adoptar esquemas de

seguridad nacional indispensables, dada la recurrencia de crisis sistmicas y
regionales del mundo, que obliga a proteger de externalidades negativas a la
funcin de abastecer de alimentos a la sociedad y de resguardar el patrimonio
nacional en un ambiente internacional complejo.
En el pasado, los logros de la aplicacin de las medidas de poltica se
circunscriban a tener claridad en el objetivo de la intervencin estatal para
hacer frente a la emergencia ante la falta de disponibilidad o de acceso a los
alimentos por parte de la poblacin, debido a la ocurrencia de desastres naturales
o econmicos, sociales y poltico-militares; en la actualidad, la dimensin de
seguridad nacional pasa obligadamente por tener respuestas en relacin con:
a) La conservacin del patrimonio nacional del recurso bitico;
b) Garantizar un sistema que procure y vigile la inocuidad de los alimentos
destinados a la poblacin;
c) La instalacin de sistemas de regulacin y proteccin de frontera ante
eventuales pandemias asociadas a la intensificacin de los circuitos
comerciales de carcter internacional debido al impulso de mayor libre
comercio agroalimentario, y
d) La adopcin de un esquema de bioseguridad frente a diversos problemas
que van desde defensa de los derechos de propiedad de la nacin contra
la biopiratera; fallas en los mercados; afectacin de cosechas debido
a la agudizacin de efectos negativos derivados del cambio climtico
global; irresponsabilidad de empresas privadas; posibilidad de actos de
bioterrorismo, escenarios de escasez de alimentos a consecuencia de
uso inapropiado de tecnologas o bien, de la aplicacin de dispositivos
biolgicos en conflictos militares.
En resumen, la globalizacin ha impuesto dos tenencias contradictorias con
respecto al desarrollo de una poltica pblica alimentaria consistente y eficaz:
por un lado, ha instaurado nuevos estadios de armonizacin de instrumentos
de poltica pblica y ha hecho que el intercambio sea cada vez ms intenso y
necesario, pero por el otro, ha generado la necesidad de adopcin de esquemas
de seguridad nacional para enfrentar los crecientes riesgos sistmicos y
regionales generados por la intensidad y conflictos implcitos en el proceso de
la globalizacin.
21
1.1.7. La dimensin de la seguridad alimentaria de los ciudadanos
Esta segunda dimensin se refiere a los constantes cambios debido al desarrollo

cientfico y tecnolgico en materia del establecimiento de mrgenes de seguridad
que debe tener la alimentacin de cada ciudadano frente a los riesgos y a la
vulnerabilidad en su capacidad de acceso libre a la disponibilidad de alimentos
en el pas. Esta dimensin resume e involucra tres aspectos:
El primero, de capacidades ciudadanas, se refiere a la posibilidad de generar parcialmente, en mayor o menor medida, la autosatisfaccin de las
necesidades alimentarias.
El segundo se refiere a las leyes, cdigos y reglamentos que intervienen en el
sistema agroalimentario que involucran a las leyes y normas agropecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales as como a las referentes al consumidor alimentario.
El tercero involucra al marco de seguridad ciudadana que ofrece el desarrollo de una poltica agroalimentaria en relacin con el Plan Nacional de
Desarrollo.
El primer aspecto de capacidades se refiere a: a) la capacidad del ciudadano al nivel
individual o familiar de generar la autosatisfaccin parcial o complementaria de
necesidades alimentarias a travs de prcticas agrcolas rurales y/o urbanas;
b) la capacidad ciudadana en forma familiar, social, comunitaria o territorial
relativa a implementar procesos de desarrollo rural que incluyan la produccin,
distribucin, comercio y consumo de alimentos para satisfacer parcialmente
el abasto alimentario al nivel regional; c) la existencia de infraestructura con
fines pblicos ya sea privada, social y/o gubernamental que haga posible la
produccin, el almacenamiento, la distribucin relativa al consumo alimentario
y d) la capacidad ciudadana familiar, social o de los ciudadanos en un territorio
para el aprovechamiento directo de sus recursos biticos para la satisfaccin de sus
necesidades alimentarias.
El segundo aspecto involucra la coordinacin e interaccin del conjunto de
leyes y normas relativas al sistema agroalimentario y al ciudadano consumidor
de alimentos. Es decir, la existencia de un sistema de leyes y normas armnico
que garantice y permita al ciudadano alcanzar seguridad plena y bienestar
social en materia de calidad del sistema agroalimentario. De tal manera, la
vigencia de los artculos referidos al tema en la Constitucin, la Ley Agraria,
la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, y dems normas y leyes existentes en
22
materia agropecuaria deben interactuar en forma armnica y organizada en

lo relacionado a garantizar una adecuada alimentacin para el conjunto de la
sociedad mexicana.
Entre los ejemplos de adopcin de criterios comunes de normas y de
coordinacin institucional para ejecutar instrumentos de poltica pblica en los
temas agroalimentarios destacan: a)la evaluacin de nuevas tcnicas agrcolas
susceptibles a riesgos para la salud de los consumidores; b)la supervisin de
prcticas agrcolas urbanas bajo control y norma de calidad de alimentos dados
los riesgos de salud pblica; c)la legislacin federal y estatal sobre desarrollo
econmico regional con impacto ambiental que no ponga en riesgo los
recursos naturales asociados a la provisin de alimentos, (agua, biodiversidad,
etctera) o el bienestar social de comunidades rurales y urbanas vinculadas al
funcionamiento del sistema agroalimentario.
El tercer aspecto se refiere al marco de seguridad ciudadana sustentado por
la ejecucin de una poltica agroalimentaria estable, vinculada y concordante
al actual sistema nacional de polticas pblicas expresadas en el Plan Nacional
de Desarrollo, pnd dentro de las cuales en forma predominante se hallan las
siguientes relaciones:
1. Poltica Agroalimentaria, Educacin Alimentaria y Poltica de Salud.
2. Alimentacin y Modelo de Desarrollo Nacional.
3. Poltica Agroalimentaria y Globalizacin (Poltica internacional; comercio
exterior; armonizacin de polticas pblicas; derechos humanos y sociales
internacionales).
4. Poltica Agroalimentaria y Macroeconoma.
5. Poltica Agroalimentaria y Desarrollo Regional.
6. Poltica Agroalimentaria y Medio Ambiente.
7. Poltica Agroalimentaria y Energa.
8. Poltica Agroalimentaria y Sociedad (actores rurales y urbanos; pobreza;
cambios en la naturaleza social del consumo alimentario).
9. Poltica Agroalimentaria, Distribucin y Abasto
La sinergia de esfuerzos en relacin con la capacidad ciudadana en el abasto
alimentario, la interaccin virtuosa del marco jurdico normativo y la ejecucin
de polticas pblicas gubernamentales y no gubernamentales son la segunda
dimensin que salvaguarda los intereses ciudadanos y brinda un real marco
de seguridad alimentaria. En realidad, la poltica pblica alimentaria para
funcionar eficazmente precisa ser un sistema de polticas pblicas transversal
23
de convergencia en los esfuerzos de los diversos actores sociales, econmicos

e institucionales para garantizar la satisfaccin de los requerimientos de cada
uno de los ciudadanos consumidores del pas.
Bajo tales acepciones, la liberalizacin econmica por si misma no vulnera
la seguridad alimentaria; lo que en realidad genera externalidades negativas
es el rasgo neomercantilista adoptado en la poltica proteccionista sostenida
por los pases industrializados para disputarse el mercado agroalimentario
global. La dependencia de la poblacin al comercio exterior de alimentos en
mayor o menor grado, por si sola no vulnera a un pas, siempre y cuando este
posea un sistema de seguridad nacional alimentaria que garantice el control
sobre el aprovisionamiento de los alimentos bsicos del patrn de consumo
alimentario promedio nacional y en particular de los bienes alimentarios
meritorios culturales. Ms all de las simples ventajas comparativas en la
agricultura entre pases, lo que actualmente inclina la balanza en las decisiones
de los Estados nacionales, son los factores de competitividad econmica y
la poltica estratgica de asegurar el abasto de los alimentos bsicos ante el
dinamismo de los cambios en la divisin internacional de trabajo agrcola
internacional y del mercado agroalimentario global.
En particular para el caso mexicano, cabe destacar que en los ltimos
aos ha existido un real inters en actualizar el marco jurdico del campo
mexicano, a partir de recientes modificaciones a la constitucin poltica de
los Estados Unidos Mexicanos y a la legislacin de alrededor de 26 leyes3 de
naturaleza dismbola, pero relacionadas al sistema agroalimentario mexicano.
La mayora de los esfuerzos legislativos han estado orientados a la actualizacin
del marco jurdico con respecto a los temas emergentes en la poltica pblica
agroalimentaria. Ms que generar una legislacin integral han sido aprobadas
un conjunto de leyes dispersas, lo cual no fue planeado ni organizado bajo
un enfoque integrador, por lo que sin contraponerse las diferentes leyes,
siguen brindando un marco insuficiente e ineficiente sin cohesin que tiende
a reproducir inercias institucionales en forma de creacin de nuevas entidades
burocrticas o de leyes que carecen de reglamentacin, o bien, con restricciones
en su aplicacin para cumplir los objetivos trazados en los ordenamientos
jurdicos administrativos.
3
Pensado, Mario, 2006, Definicin en Poltica Pblica de los Conceptos de Soberana y

Seguridad Alimentaria en Mxico, cedrssa, H. Cmara de Diputados, Mxico, D.F.,
p. 71-72.
24
Una de las virtudes de los casos revisados es la existencia en los mismos

de la posibilidad de sentar las bases de una estabilidad institucional que ofrezca
transparencia en el ejercicio de los programas y presupuestos en materia del
sistema agroalimentario, donde el marco jurdico administrativo tenga coherencia
interna, se diseen los diversos instrumentos para un propsito y las leyes y normas
se elaboren para tenerlas en vigor y puedan ser eficaces por varias dcadas con
el fin de que tanto los consumidores como los productores y dems actores
involucrados tengan confianza, no existan incertidumbres sexenales y se d
paso a cimentar el desarrollo y normalidad de una cultura institucional en
torno a la poltica pblica alimentaria nacional.
El cambio constante de reglas para otorgar estmulos, lo efmero de las
instituciones, la temporalidad en los criterios presupuestales en conjunto, se
convierten en factores inherentes a socavar la confianza del pblico en torno al
papel del Estado y en su eficiencia para procurar un abasto alimentario adecuado
y suficiente con respecto a los requerimientos de cada ciudadano consumidor.
En trminos de las acepciones sobre soberana y seguridad alimentaria podemos
encontrar en diversas leyes, artculos, fracciones y prrafos dedicados a delinear
polticas, programas, medidas y disposiciones agrupadas en dos grandes campos.
El primero est dedicado al desarrollo social y a los derechos a la alimentacin
en general y/o para ciertos grupos en particular, as como a todos los programas
sociales involucrados en forma directa o indirecta con la alimentacin. El
segundo es el relativo a la seguridad alimentaria en la que se encuentran los
temas relativos al desarrollo rural sustentable y a la disponibilidad nacional;
liberalizacin, comercio exterior y abasto; polticas para los sistemas producto;
comercializacin y almacenamiento agropecuario; as como tambin los temas
de normalizacin, de los aspectos fito y zoosanitarios, de los rubros relativos a
la diversidad biolgica y en general de bioseguridad as como tambin los temas
de inocuidad y calidad en los alimentos.
El nico instrumento jurdico que aborda directa y explcitamente los
temas de la Soberana y la Seguridad Alimentaria e inclusive dedica un captulo
completo a los mismos, es la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS).4
En ella se considera a la soberana alimentaria como la libre determinacin
del pas en materia de produccin, abasto y acceso de alimentos a toda la
poblacin, basada fundamentalmente en la produccin nacional y a la seguridad
alimentaria como el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a
4
Decreto en el D.O.F., 7 de diciembre de 2001, Mxico, D.F.
25
la poblacin. Sin embargo, la estructuracin lgico-argumental relativa a los

temas de soberana y seguridad alimentaria es fragmentada, dispersa y no hay
un planteamiento ordenador que cohesione y sea consistente para sentar las
bases de una nueva estrategia soberana de seguridad nacional alimentaria.
La descoordinacin institucional en materia de instrumentos de poltica
pblica, sigue siendo una franca realidad pese a que en la propia ldrs se
plantea la necesidad de superar la ineficiencia administrativa, profundizar la
descentralizacin e incluye la propuesta de una presupuestacin diferente
para la ejecucin de las acciones pblicas con base en un programa especial
concurrente, pec. No obstante, su operacin efectiva ha sido seriamente
limitada e influida constantemente por conflictos y negociaciones poltico
presupuestales en los ltimos tres aos y la descentralizacin de funciones
y recursos hacia los municipios se ha visto como un proceso desarticulado y
limitado carente de visin poltica.5
1.2. El escenario internacional

de las polticas agroalimentarias
1.2.1. Examen de las polticas pblicas agroalimentarias
internacionales
En esta seccin se presentan las causas y caractersticas de las polticas

pblicas concernientes al tema agroalimentario. En este sentido, se decidi
mostrar los casos ms ilustrativos por lo que se presenta la descripcin de los
principales rasgos de las polticas en ocho casos observados: Canad, Estados
Unidos, Unin Europea, India, Sudfrica, Brasil, Argentina y Mxico. Al final, se
incluyen algunos comentarios sobre indicadores de resultados de la aplicacin
de polticas pblicas.
La reestructuracin econmica internacional posterior a la crisis econmica
internacional de mediados de los setenta incidi en la adopcin de un nuevo
modelo administrativo empresarial denominado gerencial que contribuy a
5
Smbolo de la limitada capacidad del pec es la ausencia de implementacin del

levantamiento del Censo Nacional Agropecuario correspondiente al 2000-2001 y sin
el cual no hay posibilidad seria de realizar instrumentos efectivos de planeacin para el
campo y el sistema agroalimentario.
26
los cambios empresariales en relacin con la intensificacin de su operacin

transnacional, bajo la modalidad de conglomerado econmico articulador de
mltiples lneas de procesos, productos y mercados. Conforme a los cambios
suscitados en la divisin internacional de trabajo, la produccin de la gran
empresa tendi a ser relocalizada y segmentada tendiendo a organizarse de
manera ms descentralizada. Ello implic el desarrollo de la operacin de tipo
horizontal con unidades gerenciales con relativa autonoma en algunas decisiones
y aplicando nuevas herramientas administrativas como la evaluacin de resultados.
Esta nueva modalidad de gestin tendi a influir en la administracin pblica
pero de forma diversa y con distintos resultados.
1.2.2. La reforma del Estado y la adopcin del modelo administrativo
pblico gerencial
Al contrario que en el medio empresarial, la adopcin del nuevo sistema gerencial

en la administracin pblica fue diferenciada. En pases como los Estados
Unidos, pese a la orientacin del Presidente Ronald Reagan de privatizar
servicios pblicos, prevaleci que la modernizacin administrativa descansara
ms en aspectos de calidad que propiamente en reducir sustancialmente la
estructura del aparato burocrtico. En Canad, se hizo una amplia reingeniera
del aparato administrativo, otorgando mayor autonoma a las provincias. En
Europa, la herencia de Margaret Thatcher en la reforma estatal repercutieron no
slo en el Reino Unido sino de forma variada en la regin; en algunos casos hubo
un adelgazamiento del aparato burocrtico y desincorporacin de paraestatales
pero en otros se prefiri darle un mayor sesgo proempresarial a las empresas
y organismos pblicos. No obstante, la reforma administrativa en la Unin
Europea, fue orientada a insertarse en el proceso de integracin, supeditada
a la aplicacin de instrumentos de poltica pblica comn (como la pac) y
de establecer las condiciones necesarias para instalar las nuevas estructuras
institucionales de carcter supranacional (el parlamento europeo), etctera.
1.2.3. Nuevos rasgos de la poltica pblica agroalimentaria
La instalacin del modelo administrativo pblico gerencial vino a complementar

la reforma del Estado a partir de modificar algunas prcticas administrativas, el
diseo de los programas y el ejercicio del gasto pblico. Entre los principales
cambios en la poltica pblica agroalimentaria, se encuentran:
27
a) La corresponsabilidad en la ejecucin de los programas con los beneficiarios

en su cumplimiento bajo esquemas de costos compartidos; se fomenta
la identificacin de intereses mediante la participacin del beneficiario
a travs de su aportacin directa parcial ya sea con participacin, en
especie o en efectivo.
b) La generalizacin de los programas de transferencias de recursos directos;
ptrds. Estos programas fueron diseados desde mediados de los ochenta
y luego propagados profusamente en los noventa. Parten de la necesidad
de modificar el uso del criterio de universalidad por la focalizacin en
la aplicacin de polticas pblicas; otra caracterstica es reducir el costo
operativo burocrtico y obtener efectividad mediante la aplicacin de la
mayor porcin del gasto pblico en forma directa. El funcionamiento es
acorde a la presupuestacin por resultados en metodologas en las que
se pretende distinguir los efectos en los beneficiarios y sus resultados en
relacin con el objeto del programa.
c) En los pases latinoamericanos, el gasto pblico agropecuario y rural,
adopt nuevos criterios que en la prctica disminuyeron los gastos de capital
(infraestructura productiva) por los de gasto corriente (transferencias
directas). Clasificado por criterios programtico funcionales se observ
un predominio del gasto rural con fines de desarrollo social sobre el
tradicional fomento agrcola y de comercializacin.
d) La modalidad del gasto social en reas rurales tiene como principal
caracterstica aplicar programas de tipo integral con objetivos multipropsitos (salud, educacin, alimentacin, etctera) de combate a la
pobreza ya fueran bajo el corte de programas tipo Fondos de Inversin
Social, ejecutados por una agencia o dependencia gubernamental y que
fueron implementados a fines de los ochenta, o bien de los recientes
macro-programas que cuentan con una coordinacin y una bolsa
presupuestal interinstitucional de recursos como: Oportunidades de Mxico,
Bolsa Familia de Brasil, el Plan de Jefes y Jefas de Familia en Argentina,
programas vigentes que han sido implantados desde la segunda mitad de
los noventa.
En general, los programas antipobreza citados, contemplan como propsito
explcito brindar un mayor o menor margen de seguridad alimentaria a las
familias pobres (en particular, los hijos y madres lactantes) y con ello lograr la
finalidad de romper el crculo vicioso de la pobreza y el hambre. La idea central
28
que subyace es que el programa permite que las nuevas generaciones adquieran
mejores condiciones de alimentacin, salud y educacin con lo cual puedan
tener mayores oportunidades para el desarrollo de sus capacidades fsicas e
intelectuales, as como de sus aspiraciones de progreso econmico y social.
1.2.4. Las relaciones entre las polticas pblicas con la soberana
y la seguridad alimentaria
En la mayora de los casos, al revisar cualquier estrategia, legislacin, poltica

pblica, programa y/o presupuesto, existe un factor de condicionalidad en las
circunstancias histricas y desarrollo del mercado en materia de soberana
y seguridad alimentaria. A continuacin se har repaso de los rasgos sobresalientes de las polticas pblicas agroalimentarias.
Canad
Durante la dcada de los ochenta ante el proceso de reforma del Estado, se opt
por la adopcin de un enfoque sistmico en la accin de la poltica pblica. Ello
permiti delinear en el largo plazo una adecuacin institucional a efectuar en un
periodo de transicin el cual fuera complementario a las imperantes tendencias
de la liberalizacin econmica. La adopcin de un enfoque sistmico le ha
posibilitado desarrollar un programa marco, en el cual se hallan vinculados un
conjunto de instrumentos de polticas pblicas federales, provinciales y locales.
Se ha establecido la modalidad de las transferencias directas de ingresos a nivel
territorial, desvinculadas de la produccin; asimismo se han podido desarrollar
nuevas modalidades de coordinacin interinstitucional en el desarrollo regional
y la adopcin de un sistema nacional de vigilancia para asegurar la calidad e
inocuidad en el sistema agroalimentario.
La soberana alimentaria ha sido parte sustantiva e implcita del discurso
de una estrategia agro exportadora, que ha sido vigente desde mediados de
los aos setenta hasta la fecha, consistente en complementar dos polticas
pblicas: la primera, un sistema de mercadeo competitivo agro exportador va
incremento de productividad y compactacin de las unidades productivas y la
otra, continuar con el funcionamiento de un sistema de mercado controlado,
administrado y subsidiado oficialmente dirigido principalmente para el sector
de agricultores organizados. Canad ha implementado un Plan de Accin para
la Seguridad Alimentaria (Action Plan for Food Security) iniciado en octubre
16 de 1998; adems instal un Bur de Seguridad Alimentaria en febrero
29
de 1999, en el cual, tanto el gobierno de Canad como la sociedad civil

han seguido una gua de accin para la seguridad alimentaria bajo cinco
principios a cumplir: a) la disponibilidad, b) accesibilidad, c) aceptabilidad,
d) adecuacin y e) agencia eficaz.
En Canad cerca de 2.4% de la poblacin padeci hambre en el 2001
y se estimaba que entre 1998-1999 uno de cada diez personas se haba
encontrado en situacin de inseguridad alimentaria segn criterios oficiales (de
tipo perceptivo). Esta problemtica se considera de difcil solucin dado que se
atribuye a factores de orden estructural relativos a la existencia de marginacin
econmica, social y a los bajos ingresos de los grupos sociales vulnerables.
A partir de la crisis econmica internacional de 1974, de la elevacin
de los precios agrcolas y del inicio del Food Power en el escenario
internacional, Canad pronto se erigi como una potencia agro exportadora
cerealera basada en mantener un equilibrio entre los sistemas de mercadeo
competitivo y administrado. A mediados de los aos ochenta, se procedi
a reestructurar la mayora de las normas y reglamentaciones de calidad de
productos e insumos as como de los principales instrumentos de su poltica.
Canad se convirti en miembro fundador del grupo Cairns, que aglomera
a varios pases que desde finales de los ochenta han ejercido presin para
avanzar en la liberalizacin agrcola comercial internacional; adems ha sido
uno de los principales impulsores del libre comercio en la Ronda Uruguay
del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt) y luego
en las negociaciones de la Organizacin Mundial de Comercio (omc) y ha
demostrado en la prctica su deseo al firmar acuerdos de libre comercio en
1989 con los Estados Unidos y con el tlcan en 1994.
Canad ha podido consolidar de manera singular una posicin de competitividad estratgica externa agroexportadora que no implica desatender
la demanda interna ni dejar de instrumentar la poltica pblica de apoyos
agrcolas internos que se precisen para garantizar el ejercicio de la soberana
alimentaria y del funcionamiento de un sistema de seguridad a este respecto.
Es decir, se protege la operacin de las actividades econmicas estratgicas sin
contraponerse con el proceso de liberalizacin econmica adoptado.
A partir de 2003, el gobierno de Canad, aunado al de las provincias
y territorios e instituciones interesadas en la agricultura y la industria agroalimentaria, ha promovido un Marco de Poltica Agrcola (apf en ingls) que es
concordante con la nueva poltica pblica federal un plan para el crecimiento
y la prosperidad, 2005 que es funcional a la nueva arquitectura institucional
30
de poltica pblica adecuada al siglo xxi. El apf inici mediante un proceso de

alcanzar acuerdos firmados entre los gobiernos federal y subnacionales adems
del compromiso de mltiples actores sociales, econmicos e institucionales involucrados. Pese a que el Ministerio de Agricultura y Agroalimentacin concentra
prcticamente la responsabilidad y normatividad de todas las funciones
descritas, la operacin de los programas en su mayora se ejecuta con instancias
descentralizadas responsables de cada programa y con delegacin de funcin y
responsabilidad a instancias provinciales y territoriales previamente designadas
por las instancias de gobierno respectivas. El apf se compone de cinco grandes
vertientes o ramas de las que se desprenden conjuntos de programas federales y
especficos de nuevo tipo: 1) Manejo de riesgos de negocios; 2) Ambiental;
3) Seguridad y calidad de alimentos; 4) Ciencia e innovacin y 5) Programas
de renovacin e internacionales.
Estados Unidos
Gran parte de la legislacin agroalimentaria vigente proviene de las actas agrcolas
de los aos treinta del siglo xx, cuando el Presidente Franklin Delano Roosevelt,
destrab el impasse de la depresin a travs de instrumentos de poltica de corte
keynesiano. Su vigencia ha sido posible debido a su legitimacin constante por
parte del conjunto de los actores institucionales y sociales involucrados como
por ejemplo, los lobbys agroempresariales. Estados Unidos no ha buscado
un cambio radical de instituciones ni de planes, su operacin se basa en la
estabilidad institucional en el mediano y largo plazo. Por otro lado, ha hecho
suya una estrategia de seguridad alimentaria a partir de tener una posicin
competitiva y una hegemona relativa o por lo menos un entorno favorable, a
sus intereses en los distintos mercados agrcolas. El tema no es autosuficiencia
sino posicionamiento competitivo en el mercado global.
En la dcada de los setenta se empezaron a aplicar las polticas de
transferencia directa en materia de desarrollo rural y de poltica de desarrollo
social en grupos rurales marginados. Ms adelante, cuando fue adoptado el
programa de ayuda alimentaria pl 480 se abrieron las puertas para que la ayuda
alimentaria sirviera de vlvula de escape a los excedentes cerealeros procedentes
del incremento de productividad constante que gener altos inventarios. La
era del Food Power fue determinante en el auge productivo estadounidense.
Las tendencias actuales estn encaminadas a mantener programas de
transferencia directa mediante pagos desvinculados a su agricultura a modo
de compensadores contra cclicos; el uso de los programas de seguros a la
31
produccin como instrumentos de regulacin tanto del comercio agrcola

como del proceso de armonizacin de la poltica pblica agrcola internacional.
El objetivo de tal batera de polticas es establecer redes de seguridad para
el ingreso de los productores rurales. De manera implcita, ello conlleva dos
propsitos, el primero, fortalecer la generacin de productividad econmica
y el segundo, mantener espacios de negociacin que hagan posible
intervenir con mayor capacidad y competitividad en los mercados agrcolas
internacionales.
Su apuesta es la elevacin de rendimientos agrcolas provocada por uso
masivo de los organismos genticamente modificados (ogm) principalmente
en productos agrcolas de alimentacin animal y de fibras (soya, maz, algodn,
etctera). Ello implica otro escalamiento tanto de una mayor compactacin
econmica en su industria agrcola como su mayor capacidad para influir en
la determinacin de los precios mundiales y en las negociaciones comerciales
multilaterales. Los temas de desarrollo rural ligados a nuevos mercados de
productos y servicios rurales agropecuarios y no agropecuarios, se han
mantenido en un segundo plano aunque la influencia estadounidense es
relevante en la comercializacin de productos orgnicos (Green Corner,
etctera) y otros nichos de mercados como son los productos nutracuticos,
de tipo naturista, con denominacin de origen, o bien nuevos servicios como
el agroturismo, etctera.
Un elemento de incertidumbre que impactar en la estrategia comercial
agroalimentaria estadounidense es el papel que ocuparn finalmente los bioenergticos en su economa, dado que stos se han desarrollado marginalmente
y a expensas de las subvenciones agrcolas. En la medida que se desplacen
gradualmente los subsidios agrcolas y ello se vea compensado de manera
sostenida por el incremento gradual de los precios de combustibles fsiles,
se daran condiciones atractivas de rentabilidad y de inversin para el uso de
la amplia gama de bio-combustibles. Sin embargo, si los bio-combustibles
podrn competir o no en costos relativos frente a otras alternativas energticas,
es algo que est por definir entre la pugnas con los lobbys corporativo industriales
a favor de la vuelta y expansin del uso de la energa nuclear o bien del empleo
de hidrgeno en sus variadas formas energticas.
En la siguiente legislacin de Farm-Bill 2007-2012, se percibe que la
intencin de los tomadores de decisin estadounidenses es dejar de distinguir
a los commodities e instaurar un sistema general de apoyos a los productos
agrcolas que tienda a disminuir de manera gradual. Del mismo modo se
32
espera que su desplazamiento se vea compensado con una mayor utilizacin

de recursos contenidos en los programas de transferencia de recursos directos
desacoplados, en programas de conservacin, en desarrollo rural, en forestera
saludable, etctera; es decir, reforzar los programas en los que se pueda articular
un nuevo sistema de red de seguridad para los ingresos de los agricultores
de manera ms sostenible. No cabe duda que un tema emergente de gran
relevancia son los gastos en investigacin y desarrollo en materia de la iniciativa
de defensa de agricultura y alimentacin, destinada a reforzar el control del tema
de la seguridad alimentaria ligado a la biodefensa de la poblacin civil ante
cualquier riesgo inherente al sistema agroalimentario.
Aspectos an no resueltos en el sistema agroalimentario son: la manera en
cmo se atender el tema de la alza de los costos productivos agrcolas derivado
del incremento sostenido en los precios de los combustibles, dado que la
agricultura estadounidense es una de las ms mecanizadas del mundo. Un alza
continua en el precio de diesel y gasolinas afecta los mrgenes de operacin de
los pequeos agricultores. Otro problema son las crecientes restricciones a la
mano de obra migrante, que particularmente afecta al negocio agrcola y agro
exportador estadounidense de frutas y vegetales, considerados como un sector
de productos especiales por su alta rentabilidad. La aprobacin para edificar
un muro fronterizo, implica un costo negativo para el sistema agroalimentario
estadounidense. Una de las grandes limitaciones de la poltica estadounidense
ha sido su incapacidad para establecer una propuesta y una manera consensuada
de proyecto de integracin econmica regional con Canad y Mxico, donde
los desequilibrios y simetras entre los mercados laborales, de bienes y servicios,
y de capital, puedan ser subsanados en el largo plazo.
En 2007 se adoptar una nueva Farm Bill que tendr vigencia hasta
el 2012 y dadas sus repercusiones, establecer lineamientos generales de
poltica pblica que tendrn repercusiones para la prxima decena de aos.
Estados Unidos busca un reposicionamiento en el mercado agrcola global,
que le asegure fortalecer su sistema de seguridad alimentaria compatible con la
expansin de la agroexportacin estadounidense y coadyuve a la hegemona en
la distribucin mundial de los productos agropecuarios. No obstante, una gran
tajada presupuestal del departamento del usda, es la destinada a programas
sociales concernientes a la alimentacin y a la nutricin de la poblacin. Dicha
medida respone a que durante el ao 2004, uno de cada ocho hogares estadounidenses no tuvo acceso a una alimentacin que le permitiera desarrollar una
vida activa y saludable para todos los miembros de la familia. En particular,
33
los hogares estadounidenses que evidenciaron una prevalencia de inseguridad

alimentaria en la que se padeci hambre por lo menos en algn momento
durante ese ao, fueron cerca de 4% del total nacional.6
En trminos de individuos, de una poblacin total de 288.6 millones
de personas, alrededor de 38.2 millones vivieron en hogares con inseguridad
alimentaria y 10.7 millones sufrieron hambre por lo menos en algn momento
durante ese ao. Los hogares con inseguridad alimentaria que padecieron
hambre se encuentran vinculados a los que se hallan por debajo de la lnea
de pobreza promedio; principalmente se encuentran en zona metropolitana y
existen casi tantos hogares blancos como negros en esa lamentable situacin (en
la encuesta, no se consideraron inmigrantes ilegales). En trminos geogrficos,
el sur y el oeste estadounidense son las regiones donde principalmente residen
este tipo de hogares.
Unin Europea
La Unin Europea ha seguido desarrollando una identidad de regin mercado
a partir de haber constituido una plataforma institucional dinmica, con
lineamientos de polticas pblicas con diferentes modalidades, plazos y
previsiones financieras que le ha permitido ir aglutinando a un conjunto de
pequeos pases europeos y euroasiticos. La Unin Europea, con una visin
clara sobre la necesidad de mantener un margen de soberana alimentaria
amplio, con un sistema de seguridad alimentaria que ha ido mejorndose
relativamente en materia de calidad e inocuidad (despus de la epidemia de
Encefalopatia Espongiforme Bovina), ha tendido a constituir gradualmente una
plataforma supranacional institucional dinmica, con lineamientos de polticas
pblicas con diferentes modalidades, plazos y previsiones financieras que le ha
permitido moldear uno de los mercados ms atractivos a nivel mundial a partir
de ir incorporando a un conjunto de pequeos pases europeos y euroasiticos.
A diferencia de otros procesos de integracin econmica regional como
el norteamericano, ha apostado por un esquema de integracin coherente y
consistente del sistema agroalimentario, de carcter incluyente establecido
mediante la aceptacin de una poltica agrcola comn. Sin embargo, el
escalamiento tiende a ser cada vez ms complejo y en la actual Unin Europea
conformada por 25 pases y 3 candidatos, evidencia una gran variedad de leyes,
6
Nord. Mark., Margaret. Andrews y Steven. Carlson, 2005, Household Food Security in
the United States, 2004, Economic Research Service, Number 11, Oct. 2005, usda
34
costumbres y polticas. En trminos globales, tanto la Unin Europea como

los Estados Unidos han desarrollado una estrategia de seguridad alimentaria
circunscrita a la disputa por la hegemona dentro del mercado internacional
agropecuario. Al asumir su papel como los grandes tomadores de decisiones
en el comercio agrcola, debido al desarrollo de su capacidad productiva y a
su estrecha vinculacin con las empresas trasnacionales agroalimentarias y de
distribucin comercial de alimentos, les ha permitido conservar un margen
holgado en trminos de implementacin de criterios de soberana y de
seguridad alimentaria, aun cuando no ha bastado para eliminar por completo
el hambre y la desnutricin de segmentos marginales de poblacin.7
La Unin Europea conserva una estrategia de seguridad alimentaria
con diversos componentes. El primero se refiere a mantener la primaca en el
comercio por medio de posicionarse en el mercado interno ampliado europeo,
que continuamente se ha visto redimensionado mediante la aplicacin de
estrictas polticas de calidad e inocuidad agroalimentaria. El segundo est
encaminado a seguir brindando apoyos al desarrollo rural en la medida que la
multifuncionalidad de la agricultura permita desarrollar diversas actividades,
como la industrializacin y las nuevas actividades econmicas no agrcolas en
el medio rural, as como lograr al tiempo que se puedan expandir y madurar,
variados mercados agrcolas. En este sentido, es claro el beneficio de los distintos
segmentos de pequeos productores rurales y de tipo familiar que han sido
expulsados de la produccin de commodities y que ahora estn involucrados
en la produccin de una amplia variedad de productos agropecuarios con
denominacin de origen; con indicacin geogrfica; de mercado justo; productos
agrcolas orgnicos, entre otros.
Otro componente de la estrategia europea ha sido la moratoria
decretada para el uso de los ogm . Mientras se prosigue investigando y
evaluando tcnicamente sus efectos de mediato y largo plazo (en algunas
regiones y pases, su manejo comercial data de la dcada de los noventa),
la productividad agropecuaria de la regin se ha mantenido mediante los
programas de transferencias directas de recursos a los empresarios-agricultores
tradicionalmente orientados en beneficio a las grandes unidades productivas
competitivas a nivel internacional. Las transferencias directas, mediante
pagos desvinculados, seguirn funcionando bajo distintas modalidades como
7
Por ejemplo, alrededor de 5% de la poblacin en Francia presenta problemas de

alimentacin asociados con la pobreza
35
el programa Leader u otros apoyos al desarrollo rural, en la medida en que la

transicin hacia un reordenamiento del comercio internacional agropecuario
pueda dar tiempo al proceso completo de integracin regional, as como
ofrecer mayor equidad y gobernabilidad democrtica a los organismos
supranacionales.
De tal modo, la poltica agrcola europea se ha preocupado en establecer
una relacin proporcional entre fomentar el desarrollo rural dirigido a crear
y fortalecer los nuevos mercados rurales (agricultura orgnica, productos con
denominacin de origen, con indicacin geogrfica, de comercio justo, turismo rural, etctera) y la promocin de las actividades agro empresariales que
busca la competitividad en el mercado de los commodities. Es de prever que la
supresin de la moratoria a transgnicos, podr generar la irrupcin masiva de
los ogm en la agricultura europea y habra mayor productividad, expulsin
de productores agrcolas y compactacin econmica de la agricultura as como
coadyuvar a mayor volatilidad de precios. De no tomar las medidas conducentes a mantener la estabilidad tanto interna en la regin europea como en
el mercado mundial, ello implicar agravar la crisis de los commodities y habr
importantes repercusiones negativas en pases en desarrollo como el nuestro.
India
En la India las reformas institucionales han acompaado al crecimiento
econmico sostenido y a la liberalizacin econmica. El pas asitico, siendo un
gigante demogrfico y econmico, ha impulsado una poltica agroalimentaria
coherente de transicin de manera descentralizada supeditada al extenso
y variado territorio. A la fecha han seguido operando las principales instituciones
pblicas agroalimentarias en materia de almacenamiento, financiamiento y
distribucin comercial.
La planeacin de la poltica agroalimentaria en la India tiene que contemplar
programas que garanticen el abasto de alimentos a la poblacin, debido a las
variadas condiciones edafoclimticas y a la recurrencia del fenmeno de escasez
de alimentos en algunas provincias. No obstante, estas acciones representan un
gasto gubernamental significativo, dirigido a transferencias, a precios y seguros.
En la actualidad, la reestructuracin de los instrumentos de poltica pblica
tiende a definirse dentro de un periodo de transicin en la que las entidades
paraestatales seguirn desempeando un papel importante en la regulacin de
la distribucin comercial y en la aseguracin de la reserva alimentaria necesaria
para soportar una demanda de centenares de millones de personas que presentan
36
inseguridad alimentaria. Tendencialmente, se considera que los instrumentos

de poltica pblica relevantes sern las transferencias directas regionales tanto a
la produccin como al consumo; que debern de ejecutarse con base en los
ambientes culturales y locales de la diversidad de culturas y etnias que existen
en las diversas provincias.
Segn un estimado del Departamento de Agricultura de Estados Unidos
(usda), 20% de la poblacin de la India vive en condiciones de inseguridad
alimentaria; cerca de 10% de la poblacin consume menos de los requerimientos
calricos diarios de 2,100 caloras, y 291 millones de personas estaran ubicadas
por debajo de la lnea de pobreza.8 Esto implica que existe una cantidad muy
considerable de personas sin acceso o con serias dificultades para acceder a
los alimentos. Es por ello, que varias de las disposiciones gubernamentales
sobre seguridad alimentaria estn dirigidas a resolver la condicin en que se
encuentra esta poblacin pobre.
Sudfrica
Despus de vivir un lgido periodo de transicin poltica, Sudfrica ha
orientado sus esfuerzos a efectuar diversos ensayos de poltica pblica agroalimentaria para resolver la problemtica de la reconversin econmica territorial y de instalar un esquema de polticas pblicas diferenciadas, una para la
agro exportacin y otra para la actividad de subsistencia rural-urbana. En este
contexto se ha establecido un programa-marco con enfoque sistmico de carcter agroalimentario que condensa un amplio conjunto de instrumentos de
poltica pblica guiados bajo el objetivo estratgico de seguridad alimentaria.
En el 2003, en Sudfrica se estableci el Programa Amplio de Apoyo
Agrcola (Comprehensive Agricultural Support Programme, casp ), que
es el programa-marco de polticas pblicas rurales ms importante en la
actualidad. Se proyecta que con el casp pueda superarse la dispersin en la
atencin gubernamental, provocada por la existencia de mltiples planes y
programas; as tambin se pretende atender aspectos que haban sido pocos
o nunca atendidos por programas anteriores. El casp tiene como objetivo
general brindar apoyo tanto a los beneficiarios de la reforma agraria, como
a otros agricultores que han adquirido tierras a travs de medios privados
y que pretenden agregar valor a sus pequeas empresas agrcolas o dedicarse
8
Suresh Persaud y Stancey Rosen. Indias consumer and producer price policies:
Implication for Food security, Economic Research Service/usda, febrero, 2003.
37
a la exportacin. Algunos de estos apoyos consisten en proporcionar recursos

financieros a los agricultores, con la condicin de que se utilicen en las actividades
agrcolas contando con asesora tcnica institucional. Igualmente, con su
aplicacin se pretende proveer de programas administrativos, incrementar la
capacidad instalada y apoyar el desarrollo empresarial agrcola.
Los resultados preliminares de la aplicacin del casp, segn el Departamento de Agricultura, indican que ha existido un incremento en la produccin
y en la generacin de empleos en el sector agrcola. Para el ao fiscal 20052006 el Departamento de Agricultura apoya a 1,069 proyectos, con cerca de
50 mil beneficiarios. Estos logros aunque modestos son importantes en un
pas con grandes problemas estructurales, pues histricamente, la agricultura
sudafricana ha sido bipolar, ya que el 95% del valor bruto de la produccin
agropecuaria lo genera un puado de grandes empresarios agricultores blancos
y el resto est representado por agricultura de subsistencia practicada por
centenares de miles agricultores negros.
Durante los ltimos aos, su regreso al mercado mundial permiti una agro
exportacin basada en hortofrutcolas y productos agroindustriales (bebidas
destiladas de agaves). Por el contrario, la produccin, dentro de la agricultura
de subsistencia fundamentalmente es de granos y ganadera. Con la finalidad de
revertir esta situacin, el gobierno sudafricano ha implementado una poltica
de reforma agraria, cuyo proceso consiste en la restitucin y la redistribucin
de tierras, as como en la reduccin de los apoyos gubernamentales a los productores comerciales, ya que se prev que al no contar con ellos, stos pondrn
a la venta sus terrenos. Con disposiciones como la reforma agraria y el casp,
el gobierno de Sudfrica se ha propuesto generar el desarrollo rural, a travs
de la agricultura, con el objeto de incrementar el empleo y los ingresos de la
poblacin ms pobre del pas, la cual padece hambre, pues alrededor de 2.3
millones de personas estn consideradas como desnutridas.
Brasil
Tanto Argentina como Brasil evidencian una bipolaridad en la estrategia
agroalimentaria que se traduce a nivel ministerial y de organismos. Por un
lado, los ministerios de agricultura tanto federal como provinciales que
poseen un conjunto de polticas y programas con sesgo agro exportador, y
por el otro, derivada de la movilizacin social, la instalacin de una poltica
pblica alimentaria relacionada con el combate a la pobreza que condensa
un abanico que incluye desde programas integrales para erradicarla, hasta
38
polticas de reforma agraria, de fortalecimiento de la agricultura familiar9 y

urbana, etctera.
En Brasil, las movilizaciones de los Sin Tierra y la participacin de los
Organismos de Sociedad Civil, osc, acompaaron la etapa de diseo del
Programa Fome Zero; su instalacin consolid un amplio consenso poltico
respecto al nuevo gobierno. En la actualidad se ha proseguido con la implementacin de dicho plan, pero lo ms importante fue la aprobacin de la ley
orgnica sobre seguridad alimentara y nutricional el pasado 9 de septiembre
(2006) lo cual permite:
a) ejercer una poltica de Estado basada en una Conferencia Nacional de
Seguridad Alimentaria;
b) la actuacin institucional permanente del Consejo Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional en Brasil, consea;
c) la formalizacin de la Cmara interministerial de Seguridad Alimentaria,
d) instalacin de un sistema nacional de seguridad alimentaria, y
e) el derecho a la alimentacin para todo ciudadano de Brasil. La adopcin
de tal ley demuestra el alto grado de Soberana Alimentara alcanzado, que
posibilita instrumentar leyes, presupuestos y mecanismos institucionales
propios con el fin de garantizar una estrategia de produccin, distribucin
y consumo de alimentos, garante del derecho a los alimentos para toda la
poblacin, y se respeten las culturas de los pueblos.
Dentro del plan Fome Zero se inscriben diversos programas de fomento
agrcola y sociales bajo un nuevo enfoque, nuevas acciones, mayor participacin
ciudadana y un incremento de recursos. Este plan tiene dos vertientes:
1. La generacin de empleos y bsqueda de mayores ingresos a travs del
apoyo al desarrollo de los agricultores familiares que se instrumenta
mediante el Programa de Agricultura Familiar, pronaf;
2. La implementacin de diversos proyectos que finalmente se han conjugado en el Programa Bolsa Familia, en el que se atiende a la poblacin de escasos ingresos por medio del otorgamiento directo de recursos econmicos,
o bien proporcionando alimentos. La finalidad de tales medidas es el
incremento en los niveles de ingreso de la poblacin ms pobre, considerando que esto es un aval para lograr la seguridad alimentaria.
9
Para la cual existe una Secretara de Estado en Brasil y se ha retomado el tema desde
2004 en Argentina.
39
El tema de la seguridad alimentaria es crucial en Brasil, porque a pesar de ser

considerado como uno de los pases en desarrollo con ingresos ms elevados
en el mundo y poseer una produccin agropecuaria generadora de grandes
excedentes exportables, existe en su interior, una porcin significativa de
poblacin que vive en condiciones de pobreza y por tanto sin acceso a esta gran
produccin de alimentos. Segn el resultado de una investigacin realizada
para la creacin del plan Fome Zero: 9.3 millones de familias (44 millones de
personas) estaban dentro de la lnea de pobreza, al contar con un ingreso diario
de menos de un dlar. De estas familias, dos millones (9 millones de personas)
vivan en pueblos medianos y pequeos en el campo; dos millones (9 millones
de personas) residan en las ciudades y tres millones (15 millones de personas)
habitaban las reas rurales. Cabe mencionar que a nivel regional, el Noreste es
el de mayor concentracin de poblacin pobre.
Argentina
En Argentina, la poltica pblica agroalimentaria era el paradigma del desarrollo
institucional. Los instrumentos de fomento productivo e infraestructura haban
sido descentralizados del orden federal al nivel provincial, con lo cual se incentiv
an ms el desarrollo agro exportador. El ministerio federal agrcola mantuvo
sus funciones de normatividad y regulacin sobre la actividad agroalimentaria,
incluyendo los temas de inocuidad y seguridad alimentaria. La importancia
de la actividad agropecuaria industrializada es estratgica para la economa
de ese pas. En contraste, los pequeos agricultores de tierras de baja calidad
en provincias caracterizadas por su escaso recurso y las prcticas agrcolas rururbanas, hasta entonces, haban carecido de poltica pblica especfica. Slo
hasta despus de la crisis, fue cuando se instalaron instrumentos, recursos y
apoyos tcnicos adaptados a sus necesidades.
Las movilizaciones sociales en torno a la demanda de alimentacin en
Argentina, permitieron dar paso a la puesta en vigor de la ley sobre la seguridad
alimentaria y a un conjunto de instrumentos de poltica pblica destinados a
combatir el empobrecimiento repentino sufrido por la poblacin propiciado
por la crisis de 2001. A consecuencia de la grave crisis econmica-financiera
y al quiebre de gran parte de las empresas, un poco ms de la mitad de la
poblacin cay por debajo de la lnea de pobreza lo que ocasion que millones
de personas no tuvieran acceso a la alimentacin diariamente. En este sentido,
primero se adopt un programa de emergencia como fue el programa de El
hambre ms urgente en el que se brind servicio a 3.5 millones de miembros
40
de familias pobres en mdulos alimentarios, 1.1 millones de personas con

subsidio semanal para compra de alimentos y otro milln y medio de personas
atendidas en comedores federales y populares.
A fines de 2002, el Congreso Nacional cre la Ley 25.724 relativa a
la seguridad alimentaria y al tiempo se estableci el Programa Nacional
de Nutricin y Alimentacin, cuya finalidad fue cumplir con el deber
indelegable del Estado de garantizar el derecho a la alimentacin a toda la
ciudadana. En ese momento, en la Argentina eran ejecutados 56 programas
sociales, lo que se traduca en una duplicacin de acciones y prdida de recursos.
Es as, como el gobierno decidi unificar todos los programas destinados a
dicha problemtica en el plan de seguridad alimentaria, y paralelamente lanz
otros dos de carcter nacional: El Plan Familia (el programa de Jefas y Jefes de
Hogar) y el Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra,
todos impulsados por el Ministerio de Desarrollo Social.
El primer plan present los siguientes objetivos generales:
1. Brindar asistencia alimentaria, adecuada y acorde a las particularidades y
costumbres de cada regin del pas;
2. Facilitar la autoproduccin de alimentos a las familias y redes que brinden
apoyos y prestaciones, fortaleciendo la gestin descentralizando fondos;
3. Impulsar la integracin de recursos nacionales, provinciales y municipales;
4. Realizar acciones en materia de educacin alimentaria y nutricional, y
desarrollar acciones dirigidas a grupos de riesgo focalizados.
En la actualidad, el gobierno del Presidente Nstor Kirchner, inici en abril de
2006 otro programa focalizado al tema del seguro del empleo, denominado
programa de Seguro de Capacitacin y Empleo,10 el cual est dirigido a modificar la
ayuda gubernamental al desempleado, elevando el monto econmico de apoyo
pero procurando reinsertarlo en el mercado laboral en un tiempo corto (menor
a seis meses), bajo la obligacin del beneficiario de aceptar una de las propuestas
laborales que canalice una oficina local municipal. El proyecto orientado a
reemplazar el programa de Jefas y Jefes de Familia, en principio busca que los
beneficiarios ingresen a ste para generar nuevas oportunidades de desarrollo y
10
Anunciado en marzo de 2006, financiado con 700 millones de dlares del bid y
buscando reemplazar al anterior de Jefas y Jefes que fue implementado por su rival
poltico que lo antecedi y con la finalidad de vincular las transferencias directas a un
objetivo de mayor y ms pronta insercin en el mercado laboral del beneficiario.
41
movilidad social, a diferencia de como sucedia entre los anteriores beneficiarios

a quienes se otorgaba una renta baja de ingresos, til en momentos de emergencia pero con el que no haba posibilidad de superar los niveles de pobreza
relativa en la que se hallaban estas familias.
Mxico
En Mxico, existe una amplia experiencia en planeacin y ejecucin de poltica
agroalimentaria que data desde la poca cardenista. A partir de 2004, conforme
a lo indicado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, ldrs, se elabora un
Presupuesto Especial Concurrente, pec, en el que se indica el conjunto de
recursos interinstitucionales dirigidos al gasto agrcola y de reas rurales. En la
prctica, los resultados del pec son limitados y evidencan la falta de efectividad
en la coordinacin Interinstitucional, la aceptacin de la pulverizacin de
recursos y de ser influido por las negociaciones entre los intereses partidistas,
de actores sociales e institucionales involucrados y de tipo clientelar.
Existe urgencia por definir una poltica agroalimentaria que conlleve la
instalacin de un sistema nacional de seguridad alimentaria dado que a partir de
2008 entrar en vigor la apertura total de la frontera para los productos agropecuarios, conforme al Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, tlcan.
Derivado de la nueva ley agraria de 1992, se instrument el Programa
de Delimitacin y Certificacin de Derechos Parcelarios y de Solares de los
Ejidatarios y Comuneros Agrarios quienes poseen la mitad del territorio. En
junio de 2006, alrededor de 93% de la superficie nacional de los ncleos
agrarios se hallaba certificada o en vas de serlo.
Actualmente el esquema de la poltica pblica agroalimentaria gira
bsicamente en torno a dos grandes programas como son el Procampo,
instrumentado por la Aserca desde 1993 y Oportunidades, aplicado desde
1996 (bajo el nombre de Progresa) administrado por una coordinacin
interinstitucional.11
El programa de apoyos directos al campo, Procampo, fue el primer
proyecto de transferencias de recursos directos de los aos noventa, cuyo
objetivo fue apoyar al agricultor en la transicin a la liberalizacin comercial
agrcola comenzando su ejecucin a finales de 1993. Procampo beneficia
aproximadamente a casi 2.9 millones de productores que explotan alrededor
de 13.7 millones de hectreas y consiste en una cuota monetaria por hectrea
11
shcp, sedeso, ss, sep.
42
cultivada. Su efecto social es relevante pues se estima que uno de cada dos
agricultores son beneficiados, el 38% del total del monto econmico de apoyo
entregado en el pas y 37% de la superficie beneficiada de Procampo, se halla
en reas consideradas de extrema marginacin. No obstante, por otra parte, es
evidente, que dadas las reglas de operacin, los grandes agricultores e inclusive
slo de algunas regiones (noroeste, occidente y centro del pas) recibieron mayor
beneficio en trminos relativos dadas las escalas de operacin.
Oportunidades es el programa que continu la operacin del Progresa
cumpliendo con el objetivo de promover el desarrollo de capacidades de las
familias en extrema pobreza a travs del otorgamiento de incentivos para la
educacin, salud y nutricin. Sin embargo, el programa fue redimensionado
y de 300 mil hogares en 1997 se increment a cinco millones de familias, es
decir aproximadamente 25 millones de mexicanos que viven en condiciones de
extrema pobreza. Sus actividades las desarrolla en 70,520 localidades y entrega
becas a un poco ms de 4.5 millones de estudiantes de familias beneficiarias.
Adems dentro de la poltica agropecuaria existe un conjunto de programas
sectoriales que atienden demandas social rurales especficas pero que operan de
manera dispersa y desorganizada. Los ms relevantes en los ltimos aos han
sido: un programa marco sectorial denominado Alianza Contigo(continuidad
de Alianza para el Campo), Programa Ganadero, progran; Fondo de Riesgo
Compartido, fomagro ; Programa Integral de Agricultura Sostenible y
Reconversin Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente, piasre;
Programa Nacional de Acuacultura Rural, pronar, Operacin del Servicio
Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Alimentaria, senasica; Programa
de Apoyo Alimentario, pal y el Programa Especial de Seguridad Alimentaria,
pesa con apoyo tcnico de la Oficina de fao en Mxico; etctera.
En particular, es de hacer notar que el pesa es un programa elaborado
con la metodologa fao y ha sido aplicado al nivel internacional desde hace
ms de diez aos en diversos pases. El objetivo del mismo es que los pequeos
agricultores puedan elevar significativamente la produccin de alimentos a
travs de medidas simples y de bajo costo. En Mxico, se iniciaron las pruebas
piloto desde 2002 en seis entidades. En el 2006, bajo la implementacin de
la ldrs, los recursos de la Subsecretara de Desarrollo Rural (sagarpa) han
tendido a ser descentralizados a los municipios y ello posibilita la capacidad
de instrumentar el pesa en la mayora de las entidades federativas.12
Otro de los esfuerzos llevados a cabo a nivel nacional son los Bancos de
Alimentos organizados y administrados por organismos de la sociedad civil,
43
quienes recaban ayuda alimentaria de empresas y personas para canalizarlas a

comunidades de alta marginacin.
A modo de conclusin, el impacto de los resultados de la aplicacin de la
poltica pblica agroalimentaria es limitado porque persiste la falta de acceso
adecuado y suficiente de alimentos a la poblacin. En el lapso 1992-2002, en
trminos del promedio nacional, uno de cada seis hogares detentaba pobreza
alimentaria, es decir aquella que es incapaz de satisfacer las necesidades
alimentarias para una nutricin suficiente. Respecto al indicador oficial de la
fao de prevalencia de la subnutricin (% de casos con respecto a poblacin
total) sta fue constante durante todo el periodo al encontrarse en un 5% de la
poblacin, es decir, en uno de cada 20 mexicanos, lo que denota que no hubo
mejora pese a los costos y riesgos generados en materia de salud pblica.
Resumen
A partir de la observacin de algunos casos en otros pases, es evidente que
la soberana alimentaria no radica exclusivamente en la legislacin sino tan
slo es parte consustancial de la soberana nacional, que se ejerce en la toma
de decisiones y no es enunciativa. En todos los casos, existe una estrategia
agroalimentaria en la que:
1. Se busca un posicionamiento estratgico en la disputa por la hegemona
en los diferentes mercados agrcolas. Al hacerlo, se tiene la posibilidad de
incidir como tomadores de decisiones en las negociaciones comerciales
agropecuarias y no como simples espectadores.
2. La construccin de su fortaleza agro exportadora permite sufragar los
costos de mantenimiento de un amplio sistema de polticas pblicas que
van desde asistencia social temporal hasta proyectos de desarrollo social,
de agricultura familiar y de desarrollo territorial.
12
En esta descentralizacin de recursos, se incluy la nueva figura de la Agencia de Desarrollo

Rural, adr, la cual ser la instancia municipal coadyuvante al ejercicio de los recursos
municipalizados y al desarrollo del pesa. Esto tiene su razn porque la carencia de
planeacin agroalimentaria en la administracin municipal es evidente y ello impide
aprovechar recursos federales y estatales en forma eficiente. Sin embargo, hay posibles
riesgos para la aplicacin de la planeacin comunitaria o de alcanzar los resultados en
la mejora de alimentacin de la poblacin, en la eventualidad de ser contrapuesto a los
intereses representados por el tcnico de la adr municipal.
44
3. Se adaptan al proceso de armonizacin de las polticas pblicas, desde los

diversos ngulos en los que operan, ya sea a travs del libre comercio, la
bioseguridad, la sostenibilidad del medio ambiente, la sanidad e inocuidad
de alimentos y los derechos humanos.
1.2.5. Comparacin de resultados de poltica pblica alimentaria en los
ocho casos estudiados
En trminos del impacto de resultados en la alimentacin de la poblacin de

los casos considerados, es evidente que la Unin Europea, los Estados Unidos
y Canad en los dos periodos histricos de veinte aos cada uno, mantuvieron
un ritmo de crecimiento similar o mostraron un ligero incremento gradual
en los indicadores de suministro de kilocaloras/da, protenas/persona/da y
grasas/persona/da. Brasil e India mostraron mayor dinamismo al elevar sus
coeficientes en los tres indicadores. Por el contrario, tanto Mxico, como
Sudfrica mostraron estancamiento o reduccin de sus coeficientes por lo
que se puede inferir una baja capacidad de incidencia de su poltica pblica
alimentaria, sobretodo en el segundo periodo. Respecto al caso de Argentina,
los datos del deterioro ocasionado por la crisis de 2001-2002 se evidencian
en el comportamiento negativo de sus coeficientes en el ltimo lapso. (Ver
cuadro 1.1).
La evolucin del comercio exterior agroalimentario en los casos estudiados
revelan que la importaciones y exportaciones agrcolas del conjunto de pases
observados han mantenido o disminuido su importancia relativa con respecto
al total de las mercancas respectivamente. En particular, las importaciones
agrcolas de algunos pases mostraron una dinmica significativa: los Estados
Unidos y Canad al igual que Mxico y Brasil duplicaron su volumen en un
periodo de 13 aos. En el caso de las exportaciones agrcolas, los pases que
mostraron mayor dinamismo fueron Mxico, Brasil y Sudfrica. Respecto a los
pases comprendidos en el estudio, Brasil es el que posee una mejor situacin
dado que la importancia relativa de sus importaciones redujo su peso relativo
con respecto a las exportaciones.
En contraste, el pas con la posicin ms vulnerable a la dependencia
alimentaria es Mxico porque casi dos quintas partes de sus importaciones
agrcolas requieren ser cubiertas con la aportacin de divisas de otros sectores
(como el de hidrocarburos). En el caso de la Unin Europea y los Estados
Unidos el dficit es menor a 10% y no es significativamente importante. Para
45
Cuadro 1.1
Evolucin de indicadores nutricios: resultados de poltica pblica
alimentaria
Promedios Trienales
kcal/persona/da (nmero) 1961-1963
1981-1983
2001-2003

Unin Europea (15)
Estados Unidos de Amrica
Canad
Mxico
Argentina
Brasil
India
Sudfrica
3,019.7
2,867.7
2,860.5
2,409.3
3,080.3
2,246.9
2,049.0
2,628.4
3,272.2
3,186.8
2,926.6
3,242.3
3,103.4
2,631.2
2,127.0
2,802.4
3,534.2
3,768.2
3,593.6
3,180.2
2,982.6
3,059.6
2,443.7
2,942.8
Proteinas/persona/da (gr) 1961-1963

1981-1983
2001-2003

Unin Europea (15)
Canad
Mxico
Argentina
Brasil
India
Sudfrica
87.4
95.2
91.8
65.2
104.7
57.1
52.5
68.4
98.7
99.3
93.6
88.4
100.0
63.3
52.7
73.2
108.7
114.1
105.6
91.2
93.8
82.7
57.4
77.4
Grasas/persona/da (gr) 1961-1963

1981-1983
2001-2003

Unin Europea (15)
108.1
Estados Unidos de Amrica 110.1
Canad
108.1
Mxico
54.8
Argentina
98.9
Brasil
39.3
India
31.4
Sudfrica
60.0
133.9
131.4
121.4
88.3
109.6
63.9
34.9
64.2
119.5
156.4
147.3
89.1
100.0
93.4
51.9
75.7
Tasa de Crecimiento Anual

1961-1963
1981-1983
1981-1983
2001-2003
0.4
0.5
0.1
1.5
0.0
0.8
0.2
0.3
0.4
0.8
1.0
-0.1
-0.2
0.8
0.7
0.2
1961-1963
1981-1983
1981-1983
2001-2003
0.6
0.2
0.1
1.5
-0.2
0.5
0.0
0.3
0.5
0.7
0.6
0.2
-0.3
1.3
0.4
0.3
1961-1963
1981-1983
1981-1983
2001-2003
1.1
0.9
0.6
2.4
0.5
2.5
0.5
0.3
0.6
0.9
1.0
0.0
-0.5
1.9
2.0
0.8
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de faostat, 2006.
Canad y Sudfrica, el peso de las importaciones agrcolas no impacta en el

papel de la agricultura como aportador neto de divisas en la balanza comercial.
(Ver cuadro 1.2)
46
Cuadro 1.2
Importaciones de Productos Agrcolas de algunas Economas
1990-2003 (Millones de dlares y porcentajes)

Pases

Unin Europea (15)
Canad
Mxico
Argentina
Brasil
India
Sudfrica
Unin Europea (15)
Canad
Mxico
Argentina
Brasil
India
Sudfrica
% de productos Agrcolas dentro

de las importaciones totales
de mercancas de la economa
Valor millones de US$

1990
1995
2003
1995
2003
208,502
9,009
39,966
5,374
326
2,691
1,721
1,219
175,847
22,339
59,404
3,466
7,482
9,779
3,506
1,691
267,194
12,204
53,056
6,250
1,509
7,218
3,003
2,404
238,990
32,214
80,435
7,189
11,349
15,673
6,322
2,387
308,868
18,017
77,273
13,850

4,228

2,138
284,135
33,687
76,244
9,978

24,205

3,210
13.0
7.4
6.9
8.6
7.5
13.4
8.2
7.9
11.5
16.8
13.8
9.0
54.1
33.7
19.9
8.6
10.6
7.5
5.9
8.1
nd
8.3
nd
6.4
9.8
12.4
10.5
6.0
nd
33.1
nd
8.8
Porcentaje de Importaciones Agrcolas dentro del total

de las Exportaciones Agrcolas
Pases
1990
1995
2003
Unin Europea (15)

Canad
Mxico
Argentina
Brasil
India
Sudfrica
118.6
40.3
67.3
155.0
4.4
27.5
49.1
72.1
111.8
37.9
66.0
86.9
13.3
46.1
47.5
100.7
108.7
53.5
101.3
138.8
nd
17.5
nd
66.6
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de omc, 2006.
47
Al observar las caractersticas de la mayora de los casos presentados, el

desempeo agrcola puede ser observado con base en las caractersticas
de factores productivos. En este caso, es evidente que los temas asociados de
pobreza y desigualdad inciden en la inseguridad alimentaria y en remontar
las posibilidades de mejorar la productividad econmica y el bienestar social.
(Ver cuadro 1.3)
Cuadro 1.3
Caractersticas generales de los pases en estudio
Pases
India
Argentina
Brasil
Mxico
Sudfrica
Canad
EE.UU.
Poblacin
1,081,229
38,871
180,654
104,931
45,214
31,744
297,043
Ingreso per cpita

(miles US$ de
1995=100
493
6,842
4,642
3,717
4,020
23,621
31,891
Desigualdad
en el ingreso
0.33
0.52
0.59
0.55
0.59
0.33
0.41
Tierra Arable
(miles de ha)
% de Tierra
arable
irrigada
% de maquinaria
dentro de los
activos fijos
agrcolas
161,785
33,500
57,640
24,800
14,753
45,565
178,827
34
4
4
23
9
2
13
9
17
18
9
3
57
28
Fuente: Elaboracin propia con base en faostat, 2005.
En particular, los subsidios agropecuarios pueden ser cuantificados de diversas

maneras pero considerando la metodologa de la oecd y a los pases que tienen
este tipo de datos, destaca que los temas de productividad agropecuaria vistos
por persona ocupada resultan diametralmente opuestos entre los casos de los
pases industrializados y los que se encuentran en vas de desarrollo. En el caso
de Mxico, la ausencia de inversin nacional y extranjera, y el estancamiento
del acervo de capital (al nivel del promedio nacional), son aspectos que aunados
al exiguo monto de subsidio agrcola por agricultor, limitan objetivamente
la posibilidad de cualquier incremento de productividad. En contraste, las
cantidades de subsidio agrcola por persona ocupada y las mejores condiciones
de inversin de acervo de capital de los pases industrializados, dan por resultado
diferencias abismales en el impacto en los mercados mundiales agropecuarios.
(Ver cuadro 1.4)
48
Cuadro 1.4
Total de Subsidios Agropecuarios
Promedio 1998-2002
Mxico
Canad
Unin Europea

Millones de dlares
Per cpita, en dlares
Como % del PIB
Subsidios a productores
Millones de dlares
Dlares por hectrea
Dlares por pea agrcola
Estados
Unidos
7,477
77
1.3
5,416
176
0.8
112,612
321
1.4
94,160
340
1.0
6,291
58
737
4,097
55
10,621
99,645
724
13,278
48,332
115
16,144
Fuente: Elaboracin propia con base en el informe de Gobierno con datos oecd y fao.
1.3. TENDENCIAS ACTUALES EN EL SISTEMA AGROALIMENTARIO,

MERCADO GLOBAL Y PROCESO DE ARMONIZACIN DE
POLTICAS PBLICAS EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL
1.3.1. La crisis de los bsicos y las tendencias internacionales
en el comercio y las polticas pblicas
Crisis de los bsicos

En el informe sobre el estado de la inseguridad alimentaria de 2005, la fao
seala que las fluctuaciones de los precios de los productos bsicos afectan
en mayor medida a los pases en desarrollo. Se estima que 2,500 millones de
personas que viven en ellos dependen de la agricultura para su subsistencia;
en particular, a partir de la segunda mitad del decenio de 1990 los precios
de diversos productos bsicos exportados por los pases en desarrollo cayeron
a sus niveles ms bajos desde la Gran Depresin. Es de destacar la severa
disminucin de los precios internacionales en los cereales, las oleaginosas, las
bebidas tropicales y materias primas. (Ver cuadro 1.5)
49
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1971-73
Grfica 1.1
Evolucin de los precios de los productos bsicos agrcolas a precios
constantes, 1995=100
$US/Bushel
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1971-73
1981-83
1991-93
$US/Bushel
Maz
2000-02
Trigo
700
650
600
550
500
450
400
8
350
300
7
250
200
6
150
100
5
50
40
1981-83
1991-93
Maz
2000-02
Trigo
700
650
600
550
500
450
400
8
350
300
7
250
200
6
150
100
5
50
40
CTS $US/Libra
1971-73
3
2
1
0
1971-73
1981-83
1991-93
Arroz
1981-83
1991-93
CTS $US/Libra
Banano
2000-02
Sorgo
2000-02
Azcar
250
200
150
1971-73
3
2
1
0
1971-73
1981-83
1991-93
Arroz
2000-02
Sorgo
100
50
0
1981-83
1991-93
Banano
2000-02
1971-73
Azcar
1981-83
Caf
1991-93
Cacao
2000-02
Algodn
250
Fuente:
elaboracin propia con base en datos de fao, 2005. El estado de los mercados de productos bsicos
agrcolas.
Roma p.40.
200
150
Precios
ajustados segn ndice de precios de eeuu 1995=1
100 eua: Dlar $us/Bushel
Maz
50 Argentina Dlar $us/Bushel
trigo
0
Arroz
Tailandia: Dlar $us/ton
1971-73
1991-93
2000-02
Sorgo
eua. Dlar1981-83
$us/ton
Caf
Cacao
Algodn

Banano Ecuador Cts $us/libra

Azcar (Londres y Nueva York) cts $us/libra
Caf eua cts $us/libra
Cacao Ghana cts $us/libra
Algodn eua cts $us/libra
La crisis de los bsicos hace que sus productores, los pequeos agricultores en los
pases en desarrollo se vean afectados de cuatro maneras, perdiendo:
a) Oportunidades de exportacin e ingresos por tener bloqueado el acceso
al mercado por los subsidios de los pases industrializados;
b) Oportunidades de exportacin a terceros pases porque los subsidios
de exportacin de los pases industrializados compiten a bajos precios
artificiales;
50
c) Sostenibilidad en la seguridad alimentaria en los distintos niveles

familiar, local, regional y nacional porque sus actividades econmicas no
les garantizan la produccin o ingresos suficientes para tener capacidad
permanente de acceso a los alimentos, y
d) Una proporcin de su propio mercado interno debido a la penetracin
de las importaciones artificialmente baratas alentadas por los pases
industrializados y comercializadas por los grandes consorcios trasnacionales y las comercializadoras agrcolas internacionales.
Ante la ausencia de un marco de cooperacin tcnica internacional adecuado,
las agencias de cooperacin tcnica, las instituciones financieras y los organismos de la onu han sugerido medidas y productos que los pases a nivel
individual puedan adoptar para contrarrestar la cada de los precios mediante
el incremento de sus ingresos por exportaciones. No obstante, Peter Robbins,13
indica que tales esquemas exportadores no han funcionado siempre ni de
manera general, dado que no atacan de raz el problema de exceso de oferta y
la ausencia de un panorama comercial mejor regulado. Soluciones como buscar
nuevos nichos de mercados, manejo de riesgos, mejoramiento de la calidad,
comercio justo y la promocin de ventas, son parte de las estrategias que
intensifican la competencia entre los pequeos agricultores as como entre los
pases en desarrollo; en el fondo, la pequea rebanada de pastel se reparte entre
un mayor nmero de concurrentes con polticas comerciales ms agresivas que
terminan con el desplazamiento rpido de productores de esos mercados.
En trminos de alternativas reales para resolver la crisis de los bsicos,
es posible que se logre cada vez un mayor consenso respecto a considerar la
importancia de generar un entorno favorable; en materia de negociaciones
internacionales, de productos bsicos que permitan rearticular las funciones
de los rganos multilaterales y que hagan posible generar la capacidad de
los pases en desarrollo, para poder proporcionar subsidios a los pequeos
productores de commodities enmarcados dentro de una estrategia de seguridad
alimentara y as cumplir con los requerimientos en materia de desarrollo rural.
Se espera que la poltica pblica pueda estar reorientada a dar prioridad a la
produccin del pas para lograr la disponibilidad demandada por el mercado
interno de los principales productos bsicos que permita desarrollar una
sostenibilidad de manera estable y accesible al suministro de los principales
13
Robbins, Peter, 2003, Stolen Fruit: The Tropical Commodities Disaster. Zed Books,
London.
51
alimentos que consume la poblacin, consolidando una estrategia nacional de

seguridad alimentaria.
1.3.2. La rivalidad comercial agrcola Estados Unidos
y la Unin Europea
Surgida de la etapa de posguerra, en la que los Estados Unidos presionaba

para mantener a Europa como mercado de su commodities, y luego con la era
del Food Power a mediados de los setenta, la rivalidad agrcola entre Estados
Unidos y la Unin Europea, ha continuado hasta nuestros das, como ha
sido patente en el transcurso de las negociaciones sobre la Ronda Uruguay del
gatt. Mediante la implementacin del Farm Bill de 1990, Estados Unidos
impuls la apertura comercial agrcola internacional a travs de la presin
para disminuir los subsidios agrcolas y procurando un ajuste de la oferta
agrcola disminuyendo los inventarios. Tal decisin estaba fundamentada por
la expectativa de que el citado ajuste se vera compensado por los ingresos
adicionales obtenidos por el incremento de los precios internacionales. En
el ciclo 1995-1996 se dieron fuertes fluctuaciones de los pertenecientes al maz
y al trigo debido a la baja de inventarios mundiales y malas cosechas en
los Estados Unidos, con lo cual se agudiz el efecto, permitiendo ingresos
extraordinarios, en ese ao, a los agricultores estadounidenses y sobretodo a las
grandes distribuidoras comerciales internacionales (Cargill, etctera). Como
respuesta a la desestabilizacin de los mercados de granos se pugn por una
reconversin de la agricultura de los pases en desarrollo mediante las reformas
estructurales que propiciaban la agroexportacin dada la necesidad de obtener
mayor monto de divisas para sufragar las importaciones alimentarias.
A partir de la nueva ley presupuestal conocida como la fair de 1996,
Estados Unidos inyect subsidios a la agricultura bajo una distinta modalidad,
elevando la oferta cerealera y disminuyendo los precios agrcolas internacionales,
lo cual nuevamente impact negativamente en los pequeos agricultores
de productos bsicos de los pases en desarrollo, incapaces de competir en
condiciones de desventaja. En general, para los Estados Unidos la adopcin
de medidas contra cclicas en el manejo de los recursos fiscales en la agricultura,
le ha permitido mantener una proteccin real a sus productores rurales, adoptar
un nivel de seguridad alimentaria aceptable, mantenerse competitivo y una
relativa hegemona en los mercados agrcolas internacionales. (Ver grfica 1.2)
52
Grfica 1.2
Medidas Anticclicas: Precios de Exportacin Agrcola eua
y subsidios equivalentes al productor (oecd)%
%
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
-2
-41992
-6
-8
-10
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Precios agrcolas
Agrcolasde
deexportacin
ExportacinEUA
EUA(var.
(var.%
%anual)
anual)
Precios
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Subsidios al Productor (%) Unin Europea
Subsidios al Productor (%) EUA
Cabe decir que la posicin europea no disminuy substancialmente: mantuvo

los subsidios en el corto plazo, lo que permiti estabilidad para su agricultura,
aunque a un costo ms elevado y se avoc a desarrollar un proceso de transicin
para transformar su Poltica Agrcola Comn, pac.
La fortaleza de la Unin Europea reside en que ha tenido un mercado
comn agroalimentario en expansin y un comercio intrarregional de alto
valor agregado, asociado al proceso de integracin econmica ordenado y
desarrollado en los ltimos treinta aos. Esto le ha permitido garantizar un
nivel de seguridad alimentaria adecuada, proteccin para sus agricultores,
y mantener una competitividad a travs de implementar medidas contra
cclicas, lo cual le ha permitido constituirse en un importante contrapeso
para la postura estadounidense, en las negociaciones multilaterales sobre el
comercio agrcola.
En contraste, la pugna estadounidense y europea en los mercados de
bsicos, dio como resultado un mayor reajuste de la agricultura de los pases
en desarrollo, fomentando la agroexportacin, arruinando a los agricultores
de bsicos y elevando las importaciones de granos a precios internacionales
artificialmente bajos. Se han mantenido las condiciones de intercambio
53
desigual lo que ha agravado la situacin de la inmensa mayora de los pases en

desarrollo reflejada en su comercio exterior en donde los precios relativos son a
favor de los bienes de importacin versus el valor de los bienes de exportacin.
Esta situacin internacional de apertura comercial agrcola, en general trajo
consecuencias severas en la forma de intervencin estatal en los sistemas
agro-alimentarios de los pases en desarrollo: en algunos casos se procedi a
desmantelar parcial o completamente el sistema de comercializacin oficial,
desapareciendo o privatizando empresas paraestatales, al mismo tiempo
que los vacos institucionales fueron pronto ocupados por las actividades de
expansin y fortalecimiento de las empresas trasnacionales as como de nuevas
entidades privadas transnacionales como son las cadenas de distribucin
comercial internacional vinculada al establecimiento de los hipermercados.
1.3.3. Las negociaciones comerciales
y la armonizacin de polticas pblicas
A lo largo de los ltimos diez aos, el libre comercio ha generado dos vertientes:
la primera de tipo propositiva en la medida que este proceso de intercambio
de propuestas y acuerdos sobre cmo encauzar el libre comercio entre los
pases ha sido til para facilitar un trnsito estable y ordenado en los cambios
globales a nivel mundial en el siglo xxi; es decir, se han desistido las grandes
economas de la poltica de caoneras para abrir mercados (que no es poco),
aunque se han supeditado a recrear bloques o feudos regionales e incluido, de
procedimiento, civilizadas negociaciones internacionales, pese a seguir imponiendo las reglas del juego por parte de los grandes rivales comerciales de la
agro exportacin.
La segunda vertiente, es la conflictiva, la bsqueda de la hegemona en
los mercados a travs de ventajas legales o no legales y del uso de medidas de
coaccin econmica y poltica. El comercio agropecuario significa alrededor de
una dcima parte del valor del mercado mundial pero su evolucin impacta a
cerca de la mitad de la poblacin mundial que vive en el medio rural o depende
para su subsistencia de la actividad agropecuaria. Como es claro, el valor poltico
que alcanza el tema de la soberana agroalimentaria trasciende lo econmico
en ciertos aspectos. El conflicto de poder y hegemona se intenta reducir a
tecnicismos comerciales y a decretar una forzosa armonizacin de polticas
pblicas, en las que se estandarizan las medidas, se construyen equivalentes y se
discuten y negocian formas de gobernar lo agrcola en el mundo. En este caso, la
54
soberana nacional se ve redimensionada y supeditada a criterios de legitimidad

de poltica multilateral, de juego limpio, en el comercio internacional que se
aplican para otorgar permisibilidad a los pases para adoptar los instrumentos
de poltica pblica siempre y cuando no repercutan en el comportamiento del
libre mercado.
Al respecto, Jacques Berthelot, en forma atinada seala que en ltima
instancia es falsa la existencia de un efecto neutro de las polticas oficiales en
el agro y que cualquiera de las medidas de poltica aceptadas por los pases
miembros, legtimas ante la omc, parten del falso principio de que se deben
adoptar medidas que no afecten o al menos provoquen slo distorsiones
comerciales mnimas o efectos sobre la produccin, pues en verdad ello no establece
definicin precisa, ni rangos ni lmites tcnicos formales por lo que es un simple
convencionalismo que est sujeto a la interpretacin que surge en un ambiente
de consenso poltico bajo circunstancias histricas en el entorno mundial.14
Algunas crticas sobre los magros es su escasa disposicin de modificar
las posiciones principales de los Estados Unidos y la Unin Europea. Khor
seala que existen tres crticas principales, que son las siguientes: Primero,
los altos aranceles en productos seleccionados de inters potencial para los
pases en desarrollo del Sur que han sido reducidos solo ligeramente. Segundo,
la elevacin de los subsidios internos en vez de su disminucin. Tercero, los
subsidios de exportacin y su reduccin ha terminado por incrementar
los subsidios bajo otros conceptos.
En la actualidad, son tres los pilares en los que descansan las negociaciones
comerciales agrcolas de la llamada Ronda del Desarrollo, iniciada en la
reunin de la omc en la ciudad de Doha, Qatar. Los temas son los subsidios a
la exportacin; los apoyos internos y el acceso a los mercados. Recientemente
a mediados de ao (2006) fracasaron las plticas en torno a la negativa de
Estados Unidos y la Unin Europea para modificar sus posiciones, por lo
que se estima que en el 2006, la ronda Doha de la omc no podr terminar
conforme lo previsto.
14
Berthelot, Jacques, 2005, The green box a black box which hides the gold box,
berthelot@ensat.fr, http://solidarite.asso.fr.
55
1.3.4. La innovacin tecnolgica, el comercio y los transgnicos
Entre los acuerdos de Ro de Janeiro de 1992, sobre la Bioseguridad, y como

resultado de un encuentro promovido por las Naciones Unidas, se halla el
criterio de precaucin como un principio de derecho ambiental (Principio #15)
que debe ser acatado de manera obligatoria y que plantea que cuando exista
riesgo de daos serios o irreversibles, la ausencia de la absoluta certeza cientfica no
debe ser utilizada como razn para postergar medidas eficaces y econmicamente
viables para prevenir la degradacin ambiental. En trminos de la interpretacin
hecha por Raffensberger y Tickner en 1999,15 se indica que cuando una
actividad causa riesgos de dao al medio ambiente o a la salud humana, se
deben adoptar medidas preventivas, inclusive si algunas relaciones causa-efecto
no estn completamente establecidas cientficamente.
Ms adelante, en el ao 2000 se tomaron los acuerdos del Protocolo de
Cartagena como parte de las actividades de la Convencin sobre la Diversidad
Biolgica, cdb que entr en vigor el 11 de septiembre de 2003, a la fecha
131 pases miembros lo han suscrito. El protocolo sobre Bioseguridad est
basado en el criterio de precaucin y admite que el conocimiento cientfico
sobre los organismos genticamente modificados (ogms) es incompleto. Fija
obligaciones a las partes especialmente en lo relativo al transporte fronterizo
de ogms. Establece un acuerdo sobre procedimiento de notificaciones previas
por las cuales se proporciona la informacin necesaria al gobierno del pas
para que decida antes de permitir su difusin sobre el territorio. Tambin
incluy la Biosafety Clearing House como una instancia de apoyo a los miembros
firmantes del acuerdo para el intercambio de informacin cientfica relativa al
comportamiento de los ogms en el medio ambiente.
Entre los pases que no firmaron el acuerdo en el 2003 se encuentran:
Canad, los Estados Unidos y Argentina, y entre los que s, la Unin Europea
y en su mayora los pases en desarrollo entre los que se incluye a Mxico, la
India, Sudfrica y ms recientemente a Brasil.
Tanto en el acuerdo de la sps de la omc como en el propio codex
Alimentarius, no se ha reconocido el derecho precautorio, ya que ello puede
contravenir el libre comercio y constituirse en una barrera no arancelaria. De
15
Citado en Schettler, Ted, 2001, The Precautionary Principle, Risk Assesment, and
Genetically Modified Organisms, p.71.
56
tal suerte, estas posiciones coinciden con los Estados Unidos y otros pases
agroexportadores como Argentina y Canad.
Un problema adicional son los derechos de propiedad y los sistemas
de biodiversidad nacionales que hoy en da estn sujetos a actividades de
biopiratera, en la que existe una apropiacin ilegal de variedades de plantas y
animales originarios de los pases en desarrollo.
1.3.5. Las tendencias a la concentracin econmica internacional
En los ltimos veinticinco aos, la concentracin econmica en la actividad

agroalimentaria internacional ha incidido en variados aspectos: la desaparicin
de pequeos granjeros, la aparicin de compaas transnacionales que han
incrementado su espacio y hegemona en los mercados de insumos como la
semillas y los agroqumicos; la centralizacin de las principales operaciones de
commodities agrcolas por un puado de gigantes empresas comercializadoras;
la prdida de importancia relativa de la pequea y mediana agroindustria y el
desarrollo de conglomerados comerciales transnacionales que operan como
principales compradores e importadores en los pases dada su expansin
como principales sistemas de tiendas detallistas de abarrotes y alimentos.
Los protagonistas y beneficiarios de las negociaciones sobre la liberalizacin
de mercados agropecuarios tienden a ser las grandes corporaciones que
precisamente efectan prcticas cuasi monoplicas, oligoplicas o inclusive de
tipo monopsnico en el sistema agroalimentario de los pases donde operan.
El control de la distribucin comercial y de las exportaciones de productos
tropicales en un pequeo pas por parte de una sola empresa trasnacional
comercial sigue siendo vigente en la regin latinoamericana.
1.4. PROPUESTAS EN TORNO A LA ADOPCIN DE UN ESQUEMA

DE SEGURIDAD Y SOBERANA EN LA POLTICA PBLICA
AGROALIMENTARIA
1.4.1. Propuesta de seguridad y soberana en la poltica pblica
agroalimentaria
En conclusin, para definir una estrategia soberana de seguridad alimentaria

nacional, Mxico debe:
57
1. Establecer un programa marco de polticas pblicas para el sistema

agroalimentario a largo plazo (treinta aos) bajo un enfoque sistmico que
incluya los temas para garantizar una alimentacin suficiente, oportuna
y adecuada a la poblacin mexicana considerando los siguientes aspectos
de disponibilidad, estabilidad en el suministro, acceso, nutricin, sanidad,
inocuidad, calidad y bioseguridad.
2. Incluir la estrategia de seguridad alimentaria como parte de los componentes
de los planes nacionales de desarrollo y que forme parte de una propuesta
de insercin competitiva, dinmica y flexible en el mercado global que
permita generar en forma constante los recursos necesarios para asumir la
responsabilidad de desarrollar un verdadero sistema de seguridad alimentaria.
La sostenibilidad en la misma debe ser garantizada en los distintos niveles
ciudadanos, familiares, locales, regionales y nacionales, permitiendo que
sus actividades econmicas les suministren la disponibilidad productiva
y/o los ingresos suficientes para tener capacidad permanente de acceso a
los alimentos sanos, inocuos, nutritivos y de calidad.
3. Procurar una solucin concertada a nivel multilateral de la crisis mundial
de los commodities en la que se reconozca la importancia de satisfacer las
necesidades de los pases en desarrollo respecto de sus bienes meritorios
alimentarios y de lograr mayor sinergia en la instalacin de los sistemas
de seguridad alimentarias respectivas. La estrategia de seguridad alimentaria debe guiar, cohesionar y hacer concordante nuestra presencia y
capacidad de negociacin internacional en los temas competentes al
sistema agroalimentario.
4. Aprovechar las ventajas inherentes al proceso de armonizacin de polticas
pblicas existente a nivel internacional y regional. Dentro de los nuevos
instrumentos de poltica pblica del sistema de seguridad alimentaria,
desarrollar dos aspectos: 1) garantizar la articulacin y coherencia del
sistema de polticas pblicas y 2) establecer medidas y componentes
anticclicos compensatorios de los movimientos del mercado internacional.
Continuacin de los ptrds, con la adopcin de nuevos criterios para
fortalecer la propuesta de seguridad alimentaria dentro del sistema
agroalimentario.
5. Promover una regulacin supranacional sobre la operacin de los
corporativos y conglomerados econmicos y financieros que manejan las
empresas trasnacionales alimentarias, las comercializadoras y las cadenas
de hipermercados que cada vez tiene mayor capacidad de incidir en los
58
comportamientos tanto del mercado global como de los internos. En

particular, se deben establecer en el marco legal internacional, cdigo
tico, criterios y lineamientos de poltica contra prcticas antimonoplicas
y monopsnicas que pongan en riesgo la seguridad alimentaria de los
pases en desarrollo as como el patrimonio de biodiversidad existente en
cada regin.
6. Establecer un programa de desarrollo rural que reconozca la naturaleza
social heterognea del consumo alimentario y la necesidad de reordenar las
actividades de fomento productivo rural con base en el desarrollo territorial
de los productos con denominacin de origen, y geogrfica, de trato justo,
de productos especiales o meritorios, de productos nutracuticos, etctera.
y en general de aprovechamiento sustentable de los recursos biticos.
El programa de desarrollo rural debe incentivar buenas prcticas de
gobernabilidad democrtica a nivel local y tener los candados suficientes
para restringir o eliminar los excesos y las formas viciadas, caciquiles y
clientelares de descentralizacin adoptadas en algunos lugares, durante
los ltimos aos.
7. Comprender que la sostenibilidad de la estrategia de seguridad alimentaria
nacional reside en que la reestructuracin del sistema agroalimentario,
con base en una planeacin prospectiva de largo plazo, ofrezca ingresos
suficientes para los agricultores y se cumpla con la rentabilidad econmica o la funcin social y cultural que sea asignada en la operacin de los
diferentes sistemas tcnico productivos como son: la agricultura de precisin (de invernadero y de alto valor agregado); la agricultura comercial
de bsicos y fibras, la agro exportacin; la agro ecologa; la agricultura
orgnica; la agricultura urbana; la ganadera, la forestera, la pesca y las
bioindustrias energticas.
8. El empleo apropiado de la innovacin tecnolgica en el sistema agroalimentario no debe causar riesgos a la salud humana, a la biodiversidad
ni al medio ambiente. Pero dentro de un perodo de tiempo que no
se logre la moratoria internacional, el empleo de ogms en cultivos no
aptos al consumo humano o animal, que no afecte la biodiversidad o al
medio ambiente, podra incrementar la productividad de bioindustrias
energticas en las que participaran de manera efectiva las comunidades
rurales. Por el contrario, se precisa evaluar y luego reordenar la actividad
ganadera tanto intensiva como extensiva, pues pese a que los ltimos
aos ha sido captadora de importantes recursos fiscales, generadora de
59
voluminosas importaciones agrcolas crecientes, y ser una actividad que

degrada los recursos naturales, a la fecha se presenta con ineficiencias
e incapaz de satisfacer el mercado interno pero con graves problemas
localizados de sobreproduccin, etctera.
La sostenibilidad de la seguridad alimentaria reside en mantener los incentivos
econmicos, sociales y culturales, para asegurar los alimentos suficientes,
accesibles, inocuos, saludables, nutritivos a la sociedad en forma estable y
oportuna a lo largo del tiempo en las condiciones especficas de nuestro pas. Si
la globalizacin ha impuesto adaptarse a la dinmica y exigencias del mercado
mundial alimentario, la mejor forma de insercin en l, es el desarrollo de
nuestro mercado interno, reconociendo la naturaleza social heterognea en el
consumo de alimentos, de generar nuevos mercados regionales.
La clave de la seguridad alimentaria est basada en establecer equilibrios
en un sistema agroalimentario complejo enmarcado en un escenario global
dinmico y competitivo para satisfacer una demanda variada de alimentos para
una sociedad diversa, como es la nuestra, la sociedad mexicana. La construccin
de la soberana alimentaria est en la medida que seamos capaces de hacerlo.
Captulo II
velocidad de satisfaccin de necesidades

bsicas y asignacin de recursos
en el decenio 1990-2000
Arturo Cant Snchez ()** y Laura Margarita Reyes*
2.1. Introduccin
El presente trabajo no tiene la pretensin de establecer con mayor precisin el

grado de marginalidad de los municipios rurales en relacin con los no rurales.
Sobre este tema el lector curioso encontrar fcilmente abundante bibliografa. El trabajo se propone algo mucho ms modesto, pero til tambin en el
conjunto de estudios sobre la marginalidad. A partir de algunos indicadores
indiscutibles sobre la satisfaccin de las necesidades bsicas (agua entubada,
drenaje, electricidad, materiales y condicin de habitabilidad de las viviendas,
asistencia a la escuela) se muestra cmo hay una diferencia sustancial entre el
cumplimiento de estas necesidades en los municipios rurales y en los no rurales. Desde luego en contra de los municipios rurales. Despus, suponiendo
que se quisiera lograr realmente que todas las entidades alcanzaran al mismo
tiempo, en un futuro ms o menos lejano (el ao 2025), el 100% de satisfaccin, se determina a qu velocidad debiera avanzar cada entidad federativa,
* Miembros de Estudios Regionales Multidisciplinarios ac. Para la elaboracin de este
captulo se cont con el apoyo informtico de Antonio Jurez Heredia.
** Nota sobre el autor por Rosa Albina Garavito Elas.
Cuando Arturo Cant tena 10 aos de edad descubri la pobreza. En sus recuerdos de
la primera infancia, narra sus vivencias cuando atendi la invitacin de un compaero
de escuela a celebrar su cumpleaos. Al final de esa narracin dice: Siempre record
esa tarde en la que descubr, nuevo Buda, que en el mundo haba pobreza. O cmo
llamar entonces a una fiesta de cumpleaos de un solo invitado, a unos tamales sin
carne, a un patio para jugar que era un montn de escombros, a una casa que slo
tena un cuarto de tablones sin desbastar con aberturas por las que se poda ver la
calle? Haba algo incomprensible en aquella miseria que entonces me pareci la mayor
posible, y haba algo pattico en la buena madre de mi amigo que haba organizado,
62
y por consiguiente cmo debieran repartirse los recursos para lograrlo. Por
ltimo, se muestra cmo se reparten realmente los recursos federales a los municipios, segn la asignacin observada entre 1998 y 2000, y cules entidades
reciben ms de lo que les correspondera bajo un esquema ms justo, y cules
reciben menos.
Gran parte de la actividad legislativa tiene que ver con la asignacin
de recursos. Desde la aprobacin de los presupuestos de egresos, donde
directamente se destinan partidas a diferentes grupos sociales, entidades
o regiones, hasta la creacin de nuevas leyes, o la modificacin de otras ya
existentes, que con frecuencia implican la obtencin de recursos, su reparto,
o los lineamientos a los que debe sujetarse la administracin pblica para
con toda la generosidad que estaba a su alcance, la fiesta para su hijo, y que al no ver
mucha alegra nos animaba: Jueguen. Quera que jugramos como ella imaginaba que
se juega en todos los cumpleaos, aunque slo pudieran tener un invitado porque no
haba suficientes tamales de masa ni refrescos embotellados. De la misma manera que
quera que su hijo estudiara y ya iba en el quinto ao, y era aplicado como ella
imaginaba que estudian todos los nios que despus crecen y son doctores o ingenieros.
Y al no ser posible invitar sino a uno, su hijo me haba seleccionado a m, entre todos
los compaeros del grupo, porque yo representaba para l, tal vez, una especie de ideal
a alcanzar. Lo cual debera haberme enorgullecido, y no entristecerme. Todo esto lo
entenda yo borrosamente, con un nudo en la garganta, o lo fui entendiendo despus,
al paso de los aos.1
Seguramente fue aquella tarde de su niez, cuando Arturo hizo el compromiso
de estudiar la pobreza en Mxico y proponer soluciones. Para ello no necesit ser
economista, socilogo, o antroplogo, pero tuvo la sensibilidad y el rigor del filsofo y
poeta que fue, para definir la metodologa y coordinar las investigaciones en Coplamar,
cuyo resultado fue el mejor diagnstico de la pobreza realizado en el pas hasta la
dcada de los ochentas. Del contraste entre la cuantificacin de los bienes necesarios
para alcanzar los mnimos de bienestar en materia de alimentacin, educacin, salud y
vivienda, y los niveles de consumo de la poblacin, resultaron los cinco tomos de la obra
Necesidades esenciales en Mxico, situacin actual y perspectivas al ao 2000 que incluyen
uno dedicado a la Geografa de la Marginacin.2 Pero no se trataba solamente de medir
las necesidades esenciales de la poblacin, sino tambin de analizar la relacin entre
dichas necesidades y la estructura productiva. Por ello la investigacin de Coplamar
dirigida por Arturo Cant, tambin se plante: con los recursos disponibles, cunto
de esas necesidades se pueden satisfacer? qu transformaciones es necesario realizar
para erradicar la marginacin? Y de lograr esas transformaciones, cul sera su impacto
sobre la macroeconoma? La respuesta a esos cuestionamientos est publicada en dos
libros ms.3
63
su aplicacin. El legislador asigna directamente los recursos o establece los

condicionamientos legales para la asignacin de los mismos a travs del
aparato de gobierno del Ejecutivo.
Por otra parte, es evidente que en el pas existen grandes desigualdades
regionales en el crecimiento, la dotacin de servicios bsicos y las oportunidades
de empleo y desarrollo de los habitantes. Mientras algunas entidades federativas,
como Nuevo Len, el Distrito Federal o Aguascalientes, estn cerca ya de obtener
una dotacin de servicios de 100%, con ms de 85 puntos de satisfaccin en los
tres casos, otras entidades, como Oaxaca, Chiapas o Guerrero, apenas alcanzan
un 55%. En estos casos casi la mitad, el 45% de los habitantes, no tiene acceso
a satisfactores esenciales como el agua potable, una vivienda habitable, o los
servicios de educacin elemental para sus hijos.
Quien se propone medir la pobreza y hacer propuestas para que todos los habitantes
del pas tengan acceso a los mnimos de bienestar con la honestidad y el compromiso
de Arturo Cant, termina por elaborar un proyecto nacional. Y en ello concluyeron los
estudios coordinados por l en Coplamar. El diagnstico de entonces de la relacin
entre distribucin del ingreso y satisfaccin de las necesidades esenciales, encontraba
que 33% del aporte productivo del pas se orientaba a satisfacer las necesidades de
10% de la poblacin ms rica del pas, y que ese 10% consuma 80 veces ms bienes de
consumo necesario que 10% de la poblacin ms pobre. Alguna duda poda, puede
caber, sobre la necesidad de cambiar la orientacin productiva del pas? Alguna ms
sobre la necesidad de redistribuir el ingreso?
Pero quiz slo un poeta y filsofo como Arturo Cant pudo llevar los estudios sobre
la pobreza a las dimensiones a las que tendra que estar dedicada la macroeconoma
de cualquier pas: a satisfacer las necesidades esenciales de su poblacin. Arturo Cant
falleci el pasado 4 de septiembre. Su muerte deja un gran vaco en quienes se resisten
en hacer de la pobreza un tpico ms para que los especialistas sigan escudriando,
mientras el pas contina siendo una gran fbrica de pobres.

Bibliografa
1. Cant Snchez, Arturo, La Caja de Colores, diseo y cuidado de la edicin de Eduardo
Clav y el autor, Mxico, 2001, 21 ejemplares, p. 42.
2. coplamar, Necesidades esenciales en Mxico. Situacin actual y perspectivas al ao 2000: vol.
1: Alimentacin; vol. 2: Educacin; vol. 3: Vivienda; vol. 4: Salud; vol. 5: Geografa de
la marginacin, Mxico, Siglo XXI, 1982.
3. coplamar, Necesidades esenciales y estructura productiva en Mxico. Lineamientos de
programacin para el proyecto nacional. 1982; y Macroeconoma de las necesidades esenciales
en Mxico, situacin actual y perspectivas al ao 2000, Coplamar y Siglo XXI, 1983.
64
Es bastante claro, tambin, que los recursos fluyen con mayor rapidez
hacia las entidades ms desarrolladas. Y que slo mediante esfuerzos deliberados,
muchas veces a contracorriente, es posible asignarlos a las entidades y regiones
menos favorecidas. Las entidades con mayores recursos tienen tambin mayor
capacidad para presionar sobre los rganos de gobierno y sobre el legislativo,
mientras las ms pobres tienen menores posibilidades de llevar adelante sus
demandas y obtener recursos suficientes.
Muchos otros factores coyunturales (la rebelin de Chiapas, por ejemplo)
obligan, en un momento dado, a considerar esquemas especiales de asignacin
de recursos, de aminorar las desigualdades y nivelar en alguna medida las
dotaciones de servicios, an los ms esenciales. Casi nunca se trata de una mera
operacin aritmtica, darle ms a los que menos tienen, sino que es necesario
tomar en cuenta muchos otros factores que condicionan la toma de decisiones.
Pero es cierto que con frecuencia no se conoce la magnitud de las
carencias, ni el tamao real de las desigualdades, y que tampoco se tiene un
plan concreto para llegar a una situacin ms equitativa. Los mecanismos
de asignacin tienden a automatizarse, y en muchos casos vuelven natural la
asignacin injusta de recursos y la postergacin indefinida de los ms pobres.
Por esta razn es importante, de cuando en cuando, realizar un esfuerzo de
cuantificacin que muestre con claridad las grandes carencias de entidades y
regiones, que ponga en perspectiva las asignaciones recientes y que seale los
esfuerzos que sera necesario hacer para llegar a una dotacin ms justa de
los recursos bsicos.
ste es precisamente el objetivo del presente trabajo. Primero, mostrar
el grado de satisfaccin de las entidades federativas en algunas necesidades
esenciales, y en especial la satisfaccin en las reas que podran considerarse
como rurales dentro de estas entidades. Segundo, comparar la informacin
censal de 1990 y 2000 para conocer la evolucin de estas necesidades en las
entidades y en los mbitos rural y no rural dentro de ellas; en este punto
hacer un clculo de los aos necesarios para alcanzar la satisfaccin de
100% si las cosas evolucionan segn el ritmo mostrado entre 1990 y 2000.
Y tercero, hacer un clculo indicativo sobre cmo podran distribuirse los
recursos si se quisiera llegar en un tiempo dado a una dotacin equitativa de
los servicios esenciales.
Como se seal, el trabajo no pretende, desde luego, determinar con
precisin el grado de marginalidad o pobreza de las entidades o regiones rurales
consideradas, sino ms bien, a partir de ciertos indicadores de aceptacin
65
generalizada, calcular el avance en la satisfaccin y estimar cules seran, a grosso

modo, los montos necesarios para llegar a una asignacin ms justa de recursos.
Los indicadores utilizados para este trabajo fueron siete. Tres se refieren a lo
que podra denominarse servicios bsicos: disponibilidad de agua entubada
dentro de la vivienda, disponibilidad de drenaje conectado a una red pblica o
a un sistema higinico de eliminacin de excretas, y disponibilidad de energa
elctrica dentro de la vivienda. Dos ms tienen que ver con la habitabilidad
de la misma: el espacio que permita vivir sin hacinamiento y la utilizacin de
pisos con materiales diferentes a tierra. Los dos restantes tienen que ver con la
educacin: la asistencia de nios entre 6 y 12 aos a la primaria, y la proporcin
de nios entre 13 y 15 aos con algn grado de secundaria cursado.
Se trata de siete indicadores de bienestar indiscutibles, por ms que alguno
de ellos, pudiera ser considerado como intrnsecamente ms importante, el
agua potable por ejemplo, o no obstante que otro, la asistencia a la primaria,
no distinga si se trata de escuelas completas o de escuelas de uno, dos o tres
grados. (Para llegar a un resultado ms preciso en educacin hubiera sido
necesario usar ms indicadores, lo que rebasara las dimensiones y recursos del
actual trabajo.) Por ello tambin, para sacar un nmero ndice que representara
el grado general de satisfaccin, simplemente se ha hecho un promedio simple,
aunque hubiera sido posible ponderar de diferente manera cada uno de los
siete indicadores. Para los propsitos de este estudio el nmero obtenido con
el promedio simple resulta suficientemente ilustrativo.
De manera similar, para determinar la calidad de rural, se decidi
utilizar un indicador directo, que pudiera ser aceptado fcilmente por todos.
En este estudio se consideraron como rurales aquellos municipios en los que
la pea (Poblacin Econmicamente Activa) ocupada en el sector primario
(principalmente las actividades agropecuarias) fuese, al mismo tiempo,
mayor a la pea ocupada en el sector secundario, y a la pea ocupada en el
sector terciario. Se obtuvieron as, para 1990, un total de 1,865 municipios
y 27,767, 289 habitantes, y para 2000, 1,424 municipios y 18,689,498
habitantes. Segn el criterio adoptado, al pasar de 1990 al 2000 dejaron de
ser rurales 441 municipios y un poco ms de 9 millones de personas.
2.1.1. La condicin de los ms pobres
Lo rural, desde luego, es tambin otra forma de inequidad en la distribucin

de recursos. Los municipios rurales, como se ver, tienen una dotacin de
66
servicios bsicos inferior a la de los municipios no rurales. En algunos cuadros,

adems, se ha hecho una divisin de los municipios rurales segn su grado de
ruralidad, es decir, segn que su proporcin de pea en el sector primario sea
ms o menos elevada. Aquellos municipios rurales con mayor proporcin de
pea ocupada en el sector primario tienen siempre menos recursos que los que
tienen una proporcin mediana o baja.
Tambin, al pasar de 1990 al 2000, los municipios que dejan de ser rurales
pertenecen, en mayor proporcin, a las entidades ms desarrolladas. En el caso
de Aguascalientes, por ejemplo, los municipios rurales pasan de seis en 1990
a uno en el 2000, disminuye un 83%; Nuevo Len pasa de 23 a 12, con una
disminucin de 47%. En el mismo lapso Chiapas desciende de 105 municipios
a 102, apenas un 3%. En trminos de municipios rurales o no rurales, las
entidades federativas ms pobres se vuelven proporcionalmente ms rurales
que las entidades ms desarrolladas. Tambin en trminos de habitantes. En
Aguascalientes los habitantes rurales pasan de 146,242 a 51,291, se reducen
en un 65%; en Oaxaca, otro ejemplo de entidad comparativamente menos
desarrollada, va de 2,077,345 habitantes a 1,846,116, o sea que disminuyen
en un 11 por ciento.
Con el criterio ya sealado (el predominio de la pea ocupada en el sector
primario), los resultados generales obtenidos se muestran en el cuadro 2.1.
Los indicadores fueron construidos de manera que sealen siempre logros, un nmero ms alto significa un grado mayor de dotacin de servicios
(donde 60, por ejemplo, significa el doble de servicios que el 30). Los datos
del cuadro 2.1 se comportan segn lo esperado, hay un progreso en los indicadores al pasar de 1990 al 2000, tanto en trminos generales, segn el rengln de Total nacional, como en lo especficamente rural, en la lnea de
Total rural nacional. El total no rural est por encima, en los dos aos,
del total rural, y en los tres renglones inferiores puede verse cmo el mayor
grado de ocupacin en el sector primario conlleva indicadores ms bajos de
satisfaccin. Es indudable que la ruralidad significa menor disponibilidad
de servicios bsicos. Debe considerarse, para estos clculos, que el nmero de
municipios y habitantes considerados como rurales es mayor en 1990 que en
2000, puesto que algunos dejan de ser rurales al pasar de un ao a otro. Ya
se ha visto que en 1990 hay 441 municipios ms que en 2000 considerados
como rurales, y un poco ms de nueve millones de habitantes son estimados
como rurales en 1990 y dejan de serlo en 2000.
67
Cuadro 2.1
ndice de Satisfaccin de las necesidades esenciales 1990-2000
Indicadores
1990
2000
Total nacional
Total rural nacional
Total no rural nacional
Total rural con pea alta en el sector primario
Total rural con pea mediana en el sector primario
Total rural con pea baja en el sector primario
68.27
49.67
78.20
38.57
51.53
58.96
74.27
53.28
79.41
43.72
56.06
60.00
Fuente: Elaboracin propia con base en el XI y XII Censo General de poblacin y vivienda; INEGI.
Sin embargo los indicadores de 49.67 en el total rural de 1990 y de 53.28 en el

total rural de 2000, son slo un promedio que no revela ciertos altibajos que
pueden presentarse en los indicadores especficos de los satisfactores analizados.
Veamos el mismo cuadro para el agua entubada dentro del domicilio (Ver
cuadro 2.2).
Cuadro 2.2
Cobertura de agua potable dentro de la vivienda 1990-2000
Resultados en el agua potable
1990

Total nacional
48.37
24.18
60.97
Total rural con pea alta en el sector primario
12.83
Total rural con pea mediana en el sector primario
24.38
Total rural con pea baja en el sector primario
35.43
2000
55.57
21.37
63.73
11.77
22.76
29.45
Fuente: Elaboracin propia con informacin INEGI; XI y XII Censos Generales de Poblacin y Vivienda 1990-2000.
Como puede verse se registra un avance en los renglones de Total nacional

y Total no rural nacional, sin embargo en los renglones referidos a lo rural,
el segundo, cuarto, quinto y sexto, los indicadores de 2000 son ms bajos que
los de 1990. Podra decirse, a partir de estos resultados, que la poblacin rural
de 2000, si bien es menor que la poblacin rural de 1990, es tambin ms
pobre. Por qu, en el caso del agua potable, la poblacin rural de 2000 sufre
un retroceso en relacin con la de 1990? Podran ensayarse varias respuestas.
En primer lugar, en otros indicadores como la disponibilidad de drenaje, de
68
electricidad, los pisos de material y la asistencia a la escuela, la poblacin

rural de 2000 est por encima de la poblacin rural de 1990, lo que hace que
en el promedio 2000 sea mejor que 1990. Pero adems debe considerarse
que el satisfactor de agua entubada dentro de la vivienda es el ms difcil de
obtener entre los siete seleccionados. Es posible entonces que los municipios
y habitantes que dejaron de ser rurales entre 1990 y 2000 fueran precisamente
los que ya tuvieran en 1990 los mejores indicadores en cuanto a agua potable, y
que al pasar a la condicin de no rurales dejaran al grupo rural con un indicador
ms bajo. Los municipios y habitantes rurales de 1990 se podran dividir,
para su anlisis, en los municipios que continuarn siendo rurales en 2000, y
los municipios que dejarn de serlo. Esto podra explicar el empobrecimiento
relativo de la poblacin rural a medida que pasa el tiempo, y si bien en el caso
del total de la poblacin rural 1990-2000 comprende slo dos indicadores, el
de agua potable y el de no hacinamiento, no sera difcil que se extendiera a
otros indicadores. Lo rural se manifestara as como un estrato de la poblacin
que si bien disminuye al paso del tiempo, en algunos aspectos es cada vez ms
pobre. En el ejercicio actual es posible comparar el comportamiento de los
municipios y habitantes que siendo rurales en 1990 continuarn sindolo en el
2000, con aquellos municipios y habitantes que siendo rurales en 1990 dejarn
de serlo en 2000, como puede apreciarse en el cuadro 2.3.
En todos los indicadores, y desde luego tambin en el promedio, los municipios
que son rurales en 1990 y que dejarn de serlo en 2000 estn notoriamente por
encima de los que continuarn siendo rurales en el 2000; lo que va de acuerdo
con la hiptesis anterior de que los municipios que dejarn de ser rurales en
2000 son los mejor dotados de servicios. En resumen: los municipios ms
pobres son los que continan siendo rurales.
Si se aade una columna ms al cuadro anterior podr apreciarse mejor,
cmo en una escala ascendente, la gradacin que va de lo rural a lo no rural, y
cmo los indicadores mejoran notablemente hacia lo no rural (Ver cuadro 2.4).
En los municipios no rurales hay tres veces ms agua entubada dentro de
los domicilios que en los municipios rurales que seguirn sindolo en el 2000.
El 75% tiene drenaje, en comparacin con el 20; y el doble de los nios en
edad escolar ha asistido a la secundaria. La columna de los municipios rurales
en 1990 que seguirn sindolo en 2000, es la que en rigor puede compararse
ms adecuadamente con los municipios rurales de 2000, ya que se refiere a
las mismas entidades polticas. Sobre todo si se trata de hacer algunos clculos
sobre la velocidad de crecimiento del decenio 1990-2000 y los aos necesarios
69
Cuadro 2.3
Cobertura de los indicadores bsicos seleccionados de acuerdo
con la posibilidad de permanecer o dejar de ser municipios rurales
en el ao 2000
Total de municipios rurales de 1990
Indicadores
Seguirn
siendo rurales
en el ao 2000
Dejarn
de ser rurales
en el ao 2000
Agua
18.12
Drenaje
20.63
Electricidad
66.07
No hacinados
45.77
Pisos de material
49.86
Primaria
80.61
Secundaria
28.98

Promedio
44.29
33.57
36.42
82.64
55.90
71.52
86.39
39.52
57.99
Cuadro 2.4
Satisfaccin de las necesidades bsicas de acuerdo con las
posibilidades de permanecer o dejar de ser municipios rurales
en el ao 2000
Municipios rurales de 1990
Indicadores
Seguirn siendo rurales

en el ao 2000
Dejarn
de ser rurales
en el ao 2000
Agua
18.12
33.57
Drenaje
20.63
36.42
Electricidad
66.07
82.64
No hacinados
45.77
55.90
Pisos de material
49.86
71.52
Primaria
80.61
86.39
Secundaria
28.98
39.52

Promedio
44.29
57.99
Municipios
No rurales
60.97
75.21
94.53
72.72
90.04
92.98
60.95
78.20
70
para alcanzar el 100% de satisfaccin, lo que se analizar con algn detalle en

la segunda parte.
2.1.2. El crecimiento en 1990 y en 2000
Los niveles de satisfaccin alcanzados en el ao 2000, y el ritmo decenal de

avance indican serios problemas en la satisfaccin universal de las necesidades
esenciales, problemas que desde luego se recrudecen al considerar las zonas y
habitantes pertenecientes al mbito rural.
Los aos para alcanzar el 100% en el cumplimiento de los indicadores
depende de dos factores, del porcentaje alcanzado en el ao 2000 y del avance
conseguido entre el ao 1990 y el 2000. Al restar de 100 el porcentaje alcanzado
en el 2000 se obtiene el trecho que an falta para lograr una cobertura total, y
al dividir este trecho entre lo avanzado entre los dos aos se llega al nmero de
decenios (o de aos, multiplicando por 10) que sera necesario para alcanzar
el 100% (Ver cuadro 2.5).
Cuadro 2.5
Aos requeridos para alcanzar el 100% de satisfaccin
de necesidades bsicas
Municipios
Indicadores
1990=2000
%
2000
%

44.29
53.28
74.70
79.41
Total rural con
pea alta en el sector primario
33.63
43.72
pea mediana en el sector primario
47.15
56.06
pea baja en el sector primario
51.59
60.00
Aos para
alcanzar
el 100 %
52
44
56
49
48
El clculo es apenas una aproximacin, ya que en la realidad es muy probable

que a medida que nos acercamos a los ltimos puntos, digamos tal vez entre
85% y 100%, el avance sea ms dificultoso que en los primeros aos, o los
de en medio, para pasar de 40% a 55%, por ejemplo. Pero en trminos
generales se trata de un indicador atendible del esfuerzo realizado para cubrir
71
las necesidades bsicas de la poblacin, y del esfuerzo que an falta por realizar
en un momento dado.
De acuerdo con el cuadro anterior, los municipios rurales, en el primero
y los tres ltimos renglones, necesitaran ms tiempo para alcanzar la meta de
100% de cubrimiento. En el caso del tercer rengln, los municipios rurales
con la ocupacin ms alta en el sector primario (sector que en este caso define
la ruralidad), se requieren 56 aos, contra los 44 que necesitan los municipios
no rurales.
Lo rural determina el grado de marginacin de las entidades federativas. El
ndice general de satisfaccin para las entidades federativas, en 1990 y en 2000,
consideradas como un todo (sin hacer distingos entre lo rural y lo no rural)
son bien significativos. Tanto en 1990 como en 2000 las cuatro entidades
que ostentan el menor grado de cobertura son las mismas: Chiapas, Oaxaca,
Guerrero y Veracruz. Y tambin son las mismas, las cuatro entidades que
ofrecen el grado ms alto de satisfaccin: el Distrito Federal, Nuevo Len,
Aguascalientes y Coahuila. Aunque en los dos grupos hay cierto progreso en los
indicadores, la posicin relativa es la misma, como si se congelara la condicin
de ltimos y punteros en la escala de las satisfacciones esenciales. En cuanto a
las entidades ms desarrolladas los indicadores son los siguientes:
Cuadro 2.6
Nivel de satisfaccin de las necesidades bsicas en estados con mayor
desarrollo relativo 1990-2000
Entidad
1990
2000
Coahuila
Aguascalientes
Nuevo Len
Distrito Federal
77.83
81.12
83.69
86.77
83.56
86.26
87.34
87.81
72
Y en cuanto a las menos favorecidas:

Cuadro 2.7
Nivel de satisfaccin de las necesidades bsicas en estados con menor
desarrollo relativo 1990-2000
Entidad
1990
2000
Chiapas
Oaxaca
Guerrero
Veracruz
44.92
47.31
50.01
55.77
55.78
54.97
56.90
63.75
En 1990 el Distrito Federal casi tiene el doble de cobertura que Chiapas.

Y mientras que Nuevo Len, en el 2000, se acerca rpidamente al 90% de
cobertura, Oaxaca no logra alcanzar el 55%. La entidades ms desarrolladas
y las menos favorecidas coinciden, por otra parte, con las menos rurales y las
ms rurales. Las entidades son ms desarrolladas en cuanto son menos rurales.
En el ao 2000 el ndice de ruralidad fue el siguiente para las cuatro entidades
ms rurales del pas:
Cuadro 2.8
Indice de ruralidad de las entidades con menor desarrollo relativo

Chiapas
Oaxaca
Veracruz
Guerrero
66.65
53.69
42.50
41.00
En este caso el indicador de ruralidad se obtuvo dividiendo la poblacin rural

entre el total de la poblacin de cada entidad. En Chiapas, por ejemplo, 66%
de la poblacin vive en municipios considerados como rurales porque en ellos
la ocupacin predominante se da en el sector primario. Por el contrario, en el
mismo ao, Aguascalientes tena como rural a 5.43% de su poblacin, Nuevo
Len a 3.21, Coahuila a 1.74, y el Distrito Federal, segn el criterio adoptado,
no registraba poblacin rural.
73
Los resultados son siempre concordantes. Si se observa el comportamiento

entre los municipios rurales y los no rurales de un mismo estado, en 1990, los
indicadores siempre son desfavorables para la poblacin rural. Por ejemplo,
tratndose del indicador general. (Ver cuadro 2.9)
Cuadro 2.9
Indice de satisfaccin de las necesidades esenciales por municipios
rurales y no rurales,1990
Entidad

Aguascalientes
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Municipios
Rurales
Municipios
No rurales
Diferencia
70.75
47.69
63.61
68.22
37.99
54.59
83.86
67.70
80.70
80.65
67.44
80.47
13.11
20.01
17.09
12.43
29.45
25.88
Fuente: INEGI, XI Censo General de Poblacin y Vivienda, IEEO.
Dentro de las seis entidades seleccionadas en el cuadro, Aguascalientes y Colima

son ms igualitarias, ya que la diferencia entre los municipios rurales y los no
rurales no es tan grande; Chihuahua y Chiapas tienen las diferencias mayores.
Es notable que Chiapas, siendo una de las entidades ms pobres del pas,
reproduzca en su interior el mayor grado de desigualdad entre sus municipios
rurales y no rurales. Algo similar sucede si se revisa el cumplimiento de uno
de los siete satisfactores considerados, el agua entubada dentro del domicilio,
por ejemplo (Ver cuadro 2.10).
74
Cuadro 2.10
Nivel de satisfaccin de agua potable dentro de la vivienda
por municipios rurales y no rurales, 1990
Entidad

Aguascalientes
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Municipios
Rurales
Municipios
No rurales
66.07
14.18
39.71
60.71
14.83
30.87
85.85
41.29
68.83
72.84
47.77
68.82
Los municipios no rurales de Chihuahua duplican la cobertura en agua

potable de los municipios rurales, y los de Chiapas la triplican.
Igual, desde luego, si se consideran los municipios rurales y no rurales de
estas entidades, en cuanto al indicador general, en el ao 2000:
Cuadro 2.11
ndice General de Satisfaccin de las necesidades esenciales
por municipios rurles y no rurales, 2000
Entidad

Aguascalientes
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Municipios
Rurales
Municipios
No rurales
Diferencia
80.56
53.72
67.83
75.44
47.96
54.25
86.62
71.12
83.83
81.05
71.26
84.91
6.06
17.40
16.00
5.61
23.30
30.66
Consistentemente los municipios no rurales muestran ndices superiores de

cobertura. Chiapas y Chihuahua tienen otra vez la mayor diferencia ruralno rural entre las entidades seleccionadas. En este mismo ao de 2000, los
porcentajes ms bajos en cuanto a cumplimiento, dentro de los municipios
rurales, corresponden a los estados de Oaxaca, con el 44.11, Guerrero con
75
el 44.52 y Chiapas con el 47.96. Los indicadores sealan que ms de la

mitad de la poblacin rural no tiene acceso a los siete satisfactores esenciales
escogidos para el estudio. Si se toma uno solo de los indicadores, el del agua
entubada dentro del domicilio, que es quiz el ms importante en cuanto a
las condiciones de vida, las tres entidades que ocupan los lugares ms bajos
son, Oaxaca con 9.50% Morelos con 12.92% y Guerrero con 13.61%. En
los municipios rurales de Oaxaca, para decirlo de otra forma, menos de un
habitante de cada diez tiene agua entubada en su casa. Para ilustrar mejor
la desigualdad, en el siguiente cuadro pueden compararse los indicadores
generales, para el ao 2000, de dos entidades federativas que estn en los
extremos del desarrollo nacional, Oaxaca y Nuevo Len:
Cuadro 2.12
Diferencias en la cobertura de los satisfactores esenciales segn
el grado de ruralidad
Indicadores

Oaxaca
Total de Municipios
Nuevo Len
Agua
Drenaje
Electricidad
No hacinados
Pisos de material
Primaria
Secundaria
21.56
39.35
87.13
39.51
58.61
91.93
46.68
84.04
90.74
98.65
75.24
96.72
96.26
69.73
Promedio
54.97
87.34
ndice de ruralidad
53.69
3.21
Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
En el ao 2000 Nuevo Len tena el doble de cobertura en drenaje, y el

cudruple en agua entubada dentro del domicilio. Mientras la poblacin rural
se acerca en Nuevo Len a su mnimo, con el 3.21% del total, en Oaxaca es
todava ms de la mitad del total, el 53.69 por ciento.
Segn el ndice general (el promedio de los siete indicadores seleccionados
para este trabajo), las entidades federativas, cada una con el total de sus
municipios, pueden ordenarse en la siguiente forma:
76
Cuadro 2.13
Ordenamiento de las entidades federativas segn el ndice
de satisfaccin de las necesidades
Entidad
ndice
Entidad
ndice
Oaxaca
Chiapas
Guerrero
Veracruz-Llave
Puebla
Campeche
Hidalgo
San Luis Potos
Michoacn
Yucatn
Quintana Roo
Tabasco
Morelos
Zacatecas
Guanajuato
Sinaloa
54.97
55.78
56.90
63.75
65.67
66.52
68.54
69.03
70.08
70.31
72.36
72.78
74.11
74.73
75.08
75.34
Durango
Quertaro
Tlaxcala
Nayarit
Tamaulipas
Mxico
Baja California Sur
Sonora
Colima
Chihuahua
Baja California
Jalisco
Coahuila
Aguascalientes
Nuevo Len
Distrito Federal
75.49
75.52
75.55
75.58
77.25
78.15
78.81
79.79
80.79
81.08
81.70
82.76
83.56
86.26
87.34
87.81
En Oaxaca, Chiapas y Guerrero, en trminos relativos hay ms poblacin

indgena que en Aguascalientes, Nuevo Len y el Distrito Federal. Estas dos
ltimas entidades son las ms industrializadas del pas. El Distrito Federal
es adems la capital. Su importancia podra explicar una participacin mayor
en el reparto de los recursos, que se traducira en ms y mejores servicios
habitacionales, ms facilidades para la educacin, y en general ms desarrollo
y mayores oportunidades de empleo bien remunerado. En parte, a lo largo del
siglo xx, algunas entidades han destacado por su crecimiento industrial y por la
modernizacin de sus actividades agropecuarias esto explicara su avance en la
cobertura de los servicios bsicos, pero tambin su mayor importancia relativa ha
sido un factor importante en la asignacin de recursos, logrando poner en marcha
una especie de circulo virtuoso, a mayor desarrollo econmico ms importancia
poltica, a mayor importancia poltica ms recursos para los servicios esenciales,
a mayor cobertura de los servicios esenciales ms desarrollo econmico.
Tambin hay una inercia en la asignacin de recursos que va ms atrs
del siglo xx. Si consultamos el Censo de 1910 podremos ver que Chiapas
estaba ya entre las entidades con menor porcentaje de poblacin alfabetizada,
y Nuevo Len entre las entidades ms adelantadas. El poder econmico y
77
poltico asegura y consolida mayores recursos en el reparto de las asignaciones

presupuestales y en la operacin regular de las secretaras de Estado, pero
tambin hay consideraciones histricas y sociales que pesan en el nimo de los
poderes federales al realizar los repartos anuales de presupuestos, y las obras y
servicios que realizan sus dependencias. De hecho, los distintos mecanismos
puestos en operacin por el Legislativo y el Ejecutivo tienden a conservar la
disparidad del desarrollo, en el sentido de repartir los recursos en la forma en
que ya se repartieron histricamente, de suerte que hay una inercia que empuja
a reproducir, en sus mismos trminos, el estado vigente de desigualdad entre
las entidades desarrolladas y las no desarrolladas, entre las regiones indgenas y
las no indgenas, entre las reas industrializadas y las no industrializadas, entre
las zonas rurales y las no rurales.
Y existen tambin, desde luego, factores coyunturales que en un momento
dado pueden tener un peso significativo como para condicionar la reparticin
de recursos. La ya mencionada rebelin en Chiapas, por ejemplo, ha tenido
como uno de sus efectos colaterales, una mayor asignacin de recursos hacia
esa entidad federativa. Y tambin desde luego hacia los aparatos de seguridad
federales y hacia las dependencias del Ejecutivo que tienen relacin directa
con la entidad.
2.1.3. Hacia una asignacin ms equitativa
El peso de todas estas convenciones y circunstancias es tan grande que en

realidad nadie se propone iniciar un proceso para lograr a mediano plazo
una asignacin equitativa de recursos. Se habla, a lo mucho, de disminuir en
general la pobreza, de apoyar a los ms desvalidos, de mejorar las condiciones
de vida de tal o cual regin o comunidad. Una asignacin ms equitativa de
recursos implicara darles menos a las entidades ms desarrolladas y darles
ms a las menos desarrolladas, lo que de entrada parece hasta irracional. Pero
en realidad no hay otra manera de llegar a un desarrollo ms equilibrado
del pas. Una asignacin de recursos que buscara llegar a cierto grado de
igualdad en la satisfaccin de las necesidades esenciales tendra que hacer
avanzar a distintas velocidades a las entidades y regiones del pas, de suerte
que, sin dejar todas de mejorar, las menos favorecidas lograran alcanzar a las
ms desarrolladas. Las ms favorecidas tendran que avanzar ms despacio,
para liberar recursos que permitieran avanzar ms rpido a las ms pobres.
Una manera de visualizar con claridad cmo se estn asignando los recursos
78
es calcular cunto tiempo tomara, a la velocidad actual de cobertura, es

decir a la velocidad ya manifestada al paso de 1990 al 2000, llegar a tener, en
cada entidad, una cobertura del 100%. El clculo es relativamente sencillo.
Tomemos, como ejemplo, el caso de Aguascalientes. En 1990 su ndice general
fue de 81.12, y en 2000 se elev a 86.26. Es decir, en esos 10 aos avanz
5.14 puntos. Ahora bien, desde el nivel de 86.26 alcanzado en 2000 le faltan
an 13.74 puntos para llegar al cumplimiento del 100%. Y si, como se ha
visto, avanza a una velocidad de 5.14 puntos por decenio (o de .514 puntos
por ao), entonces le llevar 27 aos alcanzar el 100%. Como ya se seal
anteriormente, los aos necesarios dependern de dos factores, el cubrimiento
alcanzado en el 2000, que determina el trecho a recorrer para lograr el 100%,
y la velocidad a la que se haya avanzado entre 1990 y 2000. Los resultados por
lo general indican con claridad las tendencias prevalecientes en la asignacin
de recursos. Como puede verse en la siguiente tabla:
Cuadro 2.14
Aos requeridos para la satisfaccin de las necesidades esenciales por
entidad federativa
Estados Completos

1990

2000

23
08
01
32
05
22
28
10
11
14
18
25
13
27
19
06
02
31
07
24
61.30
73.75
81.12
65.39
77.83
67.38
70.00
67.79
67.33
77.49
68.15
67.93
59.13
64.87
83.69
75.33
76.67
62.47
44.92
61.51
72.36
81.08
86.26
74.73
83.56
75.52
77.25
75.49
75.08
82.76
75.58
75.34
68.54
72.78
87.34
80.79
81.70
70.31
55.78
69.03
Quintana Roo
Chihuahua
Aguascalientes
Zacatecas
Coahuila de Zaragoza
Quertaro de Arteaga
Tamaulipas
Durango
Guanajuato
Jalisco
Nayarit
Sinaloa
Hidalgo
Tabasco
Nuevo Len
Colima
Baja California
Yucatn
Chiapas
San Luis Potos
Aos necesarios
para lograr el 100%
25
26
27
27
29
30
31
32
32
33
33
33
33
34
35
35
36
38
41
41
79
Cuadro 2.14 (continuacin)

Estados Completos

1990

2000

16
26
03
30
04
29
21
20
15
12
17
09
62.84
75.15
74.02
55.77
59.18
70.61
59.46
47.31
74.54
50.02
70.74
86.77
70.08
79.79
78.81
63.75
66.52
75.55
65.67
54.97
78.15
56.90
74.11
87.81
Michoacn de Ocampo
Sonora
Baja California Sur
Veracruz-Llave
Campeche
Tlaxcala
Puebla
Oaxaca
Mxico
Guerrero
Morelos
Distrito Federal
Aos necesarios
para lograr el 100%
41
44
44
45
46
50
55
59
60
63
77
117
Fuente: Elaboracin propia, INEGI, XI y XII Censo General de Poblacin y Vivienda 1990-2000.
El estado de Quintana Roo est relativamente lejos del 100%, le faltan algo
ms de 27 puntos porcentuales, pero avanz muy rpidamente entre 1990
y 2000, 11.06 puntos, por ello est en el primer lugar de la tabla, con el
menor nmero de aos para alcanzar la meta. Al contrario, el Distrito Federal
estaba en el 2000 a mucha menor distancia del 100%, a 12 puntos, pero slo
avanz un punto en el decenio; a esa velocidad tardara 117 aos (algo ms
de 11 decenios) para llegar al 100%. Para el total nacional las cifras son las
siguientes:
Cuadro 2.15
ndice general de velocidad de satisfaccin de las necesidades
esenciales

1990
2000
Aos
Repblica Mexicana
68.27
74.27
43
El promedio nacional de 43 aos parece muy alto para considerarlo como

un trmino apropiado de cumplimiento. Pero los plazos que resultan para
las entidades con menor desarrollo relativo resultan inadmisibles. Morelos
con 77 aos, Guerrero con 63, el Estado de Mxico con 60 y Oaxaca con
59. Parecen plazos inaceptables si se piensa que los indicadores se refieren a
80
satisfactores como agua entubada, drenaje, electricidad y otros igualmente

esenciales. El hecho de que los estados con menor desarrollo relativo sean
los que requieren ms aos para llegar a la meta indica con claridad que los
recursos son asignados en tal forma que se preserva indefinidamente el estado
actual de desigualdad.
El clculo anterior se refiere a las entidades completas (incluyendo municipios
rurales y no rurales). El mismo clculo puede hacerse considerando nicamente
los municipios rurales. (Ver cuadro 2.16)
Cuadro 2.16
Aos requeridos para la satisfaccin de las necesidades esenciales en
los municipios rurales por entidad federativa
Velocidad de Crecimiento 1990-2000

Municipios rurales

01
06
14
05
32
27
13
22
15
19
25
07
28
31
30
16
18
04
10
21
26
11
24
23
08
Aguascalientes
Colima
Jalisco
Zacatecas
Tabasco
Hidalgo
Quertaro de Arteaga
Mxico
Nuevo Len
Sinaloa
Chiapas
Tamaulipas
Yucatn
Veracruz-Llave
Michoacn de Ocampo
Nayarit
Campeche
Durango
Puebla
Sonora
Guanajuato
San Luis Potos
Quintana Roo
Chihuahua

1990=00

2000

Aos
necesarios
para lograr
el 100%
72.13
66.24
57.75
56.59
53.55
55.33
41.78
39.76
45.14
50.48
53.96
36.33
48.29
44.69
42.77
51.45
58.29
45.28
48.98
44.01
60.20
53.30
41.59
44.71
46.96
80.56
75.44
68.81
67.83
65.28
65.68
55.08
51.83
56.13
60.02
62.71
47.96
57.06
53.89
52.28
59.29
64.76
53.72
56.79
52.25
65.91
60.01
49.95
52.32
54.25
23
27
28
29
30
33
34
40
40
42
43
45
49
50
50
52
54
55
55
58
60
60
60
63
63
81

Velocidad de Crecimiento 1990-2000

Municipios rurales

20
12
29
17

1990=00

2000

Aos
necesarios
para lograr
el 100%
36.09
36.83
62.30
55.14
44.11
44.52
66.71
60.03
70
72
76
82
Oaxaca
Guerrero
Tlaxcala
Morelos
La columna 90=00 indica que slo se han considerado los municipios

rurales de 1990 que coinciden con los del ao 2000. No estn incluidas
algunas entidades federativas (las Bajas y el Distrito Federal) que segn el
criterio empleado en este trabajo no tienen municipios rurales. El cuadro es
muy similar al anterior, que comprende tambin los municipios no rurales,
pero en este caso, por tratarse de municipios menos favorecidos, los periodos
se prolongan. La entidad que requiere menos tiempo para llegar al 100% de
cumplimiento es Aguascalientes, y necesita 23 aos; le sigue Colima con 27
aos; Morelos es la que utilizara ms tiempo, 82 aos. A nivel nacional, el
conjunto de los municipios rurales se comportara como sigue:
Cuadro 2.17
Aos requeridos para la satisfaccin de las necesidades esenciales en
los municipios rurales.

1990

2000

Aos necesarios
para lograr el 100%
44.29
53.28
52 aos
Un nmero de aos desde luego mayor que el requerido para alcanzar la meta
tratndose del total de los municipios.
Con los elementos manejados hasta aqu puede hacerse una estimacin
del crecimiento en la cobertura suponiendo tanto un trmino menor de aos
82
para alcanzar la meta de 100%, como una asignacin de recursos que lleve a
todas las entidades federativas a alcanzar al mismo tiempo la meta.
Los supuestos del clculo son los siguientes:
a) se parte del nivel alcanzado en el ao 2000, por ser el ltimo conocido
con certeza;
b) se supone un trmino de 25 aos para alcanzar universalmente la meta de
100% de cobertura;
c) aunque necesariamente cambiarn las velocidades de avance, el sentido de
que las entidades ms desarrolladas avanzarn ms lentamente y las menos
desarrolladas lo harn ms rpidamente, ao con ao todas avanzarn
algo hacia la meta.
En el cuadro 2.18 se muestra la estimacin de las velocidades necesarias para
alcanzar al mismo tiempo la meta de 100 por ciento.
83
Cuadro 2.18
Velocidad equitativa para la satisfaccin a 25 aos de las necesidades
esenciales (2000-2025)
Velocidad equitativa a 25 aos (2000-2025)

Estados

01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn de Ocampo
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro de Arteaga
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz-Llave
Yucatn
Zacatecas

1990=00

2000

Velocidad
actual
90-00
Velocidad
propuesta
00-25
81.12
76.67
74.02
59.18
77.83
75.33
44.92
73.75
86.77
67.79
67.33
50.02
59.13
77.49
74.54
62.84
70.74
68.15
83.69
47.31
59.46
67.38
61.30
61.51
67.93
75.15
64.87
70.00
70.61
55.77
62.47
65.39
86.26
81.70
78.81
66.52
83.56
80.79
55.78
81.08
87.81
75.49
75.08
56.90
68.54
82.76
78.15
70.08
74.11
75.58
87.34
54.97
65.67
75.52
72.36
69.03
75.34
79.79
72.78
77.25
75.55
63.75
70.31
74.73
5.14
5.03
4.80
7.34
5.73
5.46
10.86
7.33
1.04
7.70
7.75
6.88
9.40
5.26
3.62
7.24
3.36
7.43
3.65
7.66
6.20
8.14
11.06
7.52
7.41
4.64
7.91
7.25
4.93
7.99
7.84
9.33
5.49
7.32
8.47
13.39
6.58
7.68
17.69
7.57
4.88
9.81
9.97
17.24
12.59
6.90
8.74
11.97
10.36
9.77
5.06
18.01
13.73
9.79
11.06
12.39
9.86
8.08
10.89
9.10
9.78
14.50
11.88
10.11
Las velocidades de avance de las dos ltimas columnas representan puntos

porcentuales a avanzar por decenio. Ordenando las velocidades de mayor a
menor resultara el siguiente cuadro (Ver cuadro 2.19).
84
Cuadro 2.19
Velocidad de avance igualitaria

(a 25 aos, 2000-2025)
Puntos por decenio
20
07
12
30
21
04
13
24
16
31
23
27
17
32
11
25
10
22
29
18
28
15
03
26
06
08
02
14
05
01
19
09
Oaxaca
Chiapas
Guerrero
Veracruz-Llave
Puebla
Campeche
Hidalgo
San Luis Potos
Michoacn de Ocampo
Yucatn
Quintana Roo
Tabasco
Morelos
Zacatecas
Guanajuato
Sinaloa
Durango
Quertaro de Arteaga
Tlaxcala
Nayarit
Tamaulipas
Mxico
Baja California Sur
Sonora
Colima
Chihuahua
Baja California
Jalisco
Aguascalientes
Nuevo Len
Distrito Federal
18.01
17.69
17.24
14.50
13.73
13.39
12.59
12.39
11.97
11.88
11.06
10.89
10.36
10.11
9.97
9.86
9.81
9.79
9.78
9.77
9.10
8.74
8.47
8.08
7.68
7.57
7.32
6.90
6.58
5.49
5.06
4.88
Fuente: Estimacin propia, con informacin INEGI, XI y XII Censo General de Poblacin y Vivienda 1990-2000.
Como es lgico, los estados con menor desarrollo relativo, Oaxaca, Chiapas,
Guerrero, tendran que avanzar ms rpido que los estados ms desarrollados,
Aguascalientes, Nuevo Len, Distrito Federal. Casi cuatro veces ms rpido
(para el caso de Oaxaca y el Distrito Federal, 18.01/4.88 = 3.69). Y en medio
hay una gradacin de velocidades, Nayarit, por ejemplo, debiera avanzar al
doble de la velocidad del Distrito Federal.
Como hemos visto, la velocidad de desarrollo no siempre puede traducirse
directamente a cantidad de recursos. En muchos casos los puntos ms cercanos
85
al 100% de cubrimiento podran ser ms difciles de lograr que los primeros.

Pero suponiendo, slo para efectos del clculo, que el avance en los puntos
fuese homogneo, resulta fcil desprender del cuadro anterior un esquema de
asignacin de recursos.
Suponiendo, por ejemplo, que el costo total para alcanzar la cobertura
de 100%, para todas las entidades, fuese de un milln de pesos, los recursos
tendran que repartirse segn el cuadro 2.20.
Cuadro 2.20
Distribucin de recursos de acuerdo con la velocidad equitativa
de satisfaccin de as necesidades esenciales.

(a 25 aos, 2000-2025)
Puntos por decenio
Reparto de milln
20
07
12
30
21
04
13
24
16
31
23
27
17
32
11
25
10
22
29
18
28
15
03
26
06
08
02
14
05
01
19
09
Oaxaca
Chiapas
Guerrero
Veracruz-Llave
Puebla
Campeche
Hidalgo
San Luis Potos
Michoacn de Ocampo
Yucatn
Quintana Roo
Tabasco
Morelos
Zacatecas
Guanajuato
Sinaloa
Durango
Quertaro de Arteaga
Tlaxcala
Nayarit
Tamaulipas
Mxico
Baja California Sur
Sonora
Colima
Chihuahua
Baja California
Jalisco
Aguascalientes
Nuevo Len
Distrito Federal
18.01
17.69
17.24
14.50
13.73
13.39
12.59
12.39
11.97
11.88
11.06
10.89
10.36
10.11
9.97
9.86
9.81
9.79
9.78
9.77
9.10
8.74
8.47
8.08
7.68
7.57
7.32
6.90
6.58
5.49
5.06
4.88
54,477
53,494
52,136
43,849
41,536
40,508
38,063
37,468
36,192
35,915
33,436
32,926
31,324
30,575
30,142
29,828
29,654
29,620
29,582
29,546
27,522
26,432
25,630
24,446
23,233
22,892
22,139
20,860
19,890
16,617
15,316
14,751
Suma
330.65
1,000,000
Fuente: Estimacin propia.
86
Se trata, desde luego, de una primera aproximacin, que no toma en

cuenta muchas particularidades y limitaciones que de hecho se presentan en la
realidad, pero constituye un acercamiento concreto, racional, a lo que pudiera
ser una asignacin equitativa de recursos.
Pero esta asignacin hipottica de un milln de pesos est muy lejos de
ser un patrn observable en la realidad. Si consideramos los recursos recibidos
por los municipios entre 1998 y 2000,16 y la comparamos con la distribucin
ideal para alcanzar la meta de 100% de satisfaccin en el ao 2025, nos
encontraremos con el siguiente cuadro:
Cuadro 2.21
de satisfaccin de las necesidades esenciales.
Recursos 1998-2000
Entidades
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Postos
Sinaloa
Sonora
16
Asignacin Ideal*
Millones
% Real
Millones
% Ideal
Diferencia
2,197
4,205
1,188
2,494
3,849
1,291
7,271
6,862
3,230
8,697
6,578
5,105
12,187
20,912
8,506
2,933
2,137
7,489
5,532
7,456
3,539
2,182
5,035
4,462
4,706
1.28
2.44
0.69
1.45
2.24
0.75
4.23
3.99
1.88
5.05
3.82
2.97
7.08
12.15
4.94
1.70
1.24
4.35
3.22
4.33
2.06
1.27
2.93
2.59
2.74
2,897.46
3,863.28
4,470.21
7,066.84
3,472.73
4,053.27
9,336.25
3,995.22
5,056.04
5,261.87
9,098.75
6,644.62
3,641.61
4,612.71
6,317.41
5,467.70
5,156.31
2,670.52
9,505.14
7,246.28
5,166.87
5,837.14
6,539.07
5,203.81
4,264.38
1.69
2.25
2.60
4.11
2.02
2.36
5.43
2.33
2.94
3.06
5.30
3.87
2.12
2.68
3.68
3.18
3.00
1.55
5.53
4.22
3.01
3.40
3.81
3.03
2.48
700
-342
3,282
4,573
-376
2,762
2,065
-2,867
1,826
-3,435
2,521
1,540
-8,545
-16,299
-2,189
2,535
3,019
-4,818
3,973
-210
1,628
3,655
1,504
742
-442
Segn la pgina web del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo

Municipal.
87

Recursos 1998-2000
Asignacin Ideal*
Entidades
Millones
% Real
Millones
% Ideal
Diferencia
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
7,104
5,424
2,451
10,087
3,111
3,837
4.13
3.15
1.42
5.86
1.81
2.23
5,747.41
4,802.71
5,161.59
7,652.66
6,269.91
5,335.75
3.35
2.80
3.00
4.45
3.65
3.11
-1,357
-621
2,711
-2,434
3,159
1,499
Total
172,057
100.00
171,815.52
100.00
-241
* Asignacin para cumplir con el supuesto de alcanzar al mismo tiempo, ao 2025, la meta de 100% de
satisfaccin de las necesidades bsicas en todas las entidades.
Fuente: Estimacin propia, con informacin INEGI, XI y XII Censo General de Poblacin y Vivienda 1990-2000.
Entre 1998 y 2000, los municipios de Aguascalientes, recibieron 2,197 millones

de pesos, pero observando el esquema ideal de distribucin propuesto debieron
haber recibido 2,897 millones, es decir, les faltaron 701 millones. Sin embargo, la
cifra de recursos faltantes, en la columna diferencia, llega hasta 3,973 millones
en el caso de Oaxaca. Por el contrario, Nuevo Len recibi 4,818 millones de
ms, y el Estado de Mxico 16,300! En trminos generales los estados ms
desarrollados reciben siempre ms recursos de los que les corresponderan y
los menos desarrollados reciben menos. Basta ordenar el cuadro anterior desde
las entidades ms perjudicadas hasta las ms beneficiadas para observar con
claridad las verdaderas prioridades del sistema actual de asignacin de recursos.
(Ver cuadro 2.22)
88
Cuadro 2.22
de satisfaccin de las necesidades esenciales.
Recursos reales e irreales
Entidades
Real
Ideal
Diferencia
Campeche
Oaxaca
Quintana Roo
Baja California Sur
Yucatn
Nayarit
Colima
Tlaxcala
Morelos
Guerrero
Chiapas
Durango
Quertaro
Hidalgo
San Luis Potos
Zacatecas
Sinaloa
Aguascalientes
Puebla
Baja California
Coahuila
Sonora
Tamaulipas
Tabasco
Michoacn
Veracruz
Chihuahua
Guanajuato
Nuevo Len
Jalisco
Mxico
2,494
5,532
2,182
1,188
3,111
2,137
1,291
2,451
2,933
6,578
7,271
3,230
3,539
5,105
5,035
3,837
4,462
2,197
7,456
4,205
3,849
4,706
5,424
7,104
8,506
10,087
6,862
8,697
7,489
12,187
20,912
7,067
9,505
5,837
4,470
6,270
5,156
4,053
5,162
5,468
9,099
9,336
5,056
5,167
6,645
6,539
5,336
5,204
2,897
7,246
3,863
3,473
4,264
4,803
5,747
6,317
7,653
3,995
5,262
2,671
3,642
4,612
4,573
3,973
3,655
3,282
3,159
3,019
2,762
2,711
2,535
2,521
2,065
1,826
1,628
1,540
1,504
1,499
742
700
-210
-342
-376
-442
-621
-1,357
-2,189
-2,434
-2,867
-3,435
-4,818
-8,545
-16,300
* Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Municipal (FAISM) 1998-2000 y Fondo de Aportaciones

para el fortalecimiento de los municipios y demarcaciones territoriales del D.F. (FORTAMUNDF) 1998-2000
Fuente: Segn la pgina web del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
Como puede apreciarse, Oaxaca, Guerrero y Chiapas, estn entre las entidades
cuyos municipios recibieron recursos de menos. Nuevo Len y Jalisco, dos de
las entidades ms desarrolladas, estn en el grupo de las que recibieron ms
recursos de los que les correspondan bajo un esquema de asignacin ms justo.
Captulo III
Migracin rural
Alberto Carral Dvila*
3.1. Presentacin
A pesar de que en trminos socioeconmicos y culturales el impacto de la

migracin en las comunidades expulsoras de mano de obra es muy grande,
la informacin con que se cuenta sobre su profundidad, extensin y alcance
es ms bien limitada. Cada da es ms evidente que la migracin internacional
ocasiona impactos maysculos de toda ndole en las localidades y los
municipios rurales de Mxico. De ah la imperiosa necesidad de comenzar a
identificar los riesgos y las oportunidades que la presencia de dicho fenmeno
conlleva en este amplio conjunto de espacios territoriales.
El Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana
Alimentaria, perteneciente a la Cmara de Diputados, tiene un particular
inters en conocer con mayor profundidad el impacto y las consecuencias
socioeconmicas y culturales que la migracin hacia Estados Unidos produce
en la vida de las zonas rurales expulsoras, y en diversificar sus elementos de
juicio para disear polticas pblicas y leyes que estimulen el potencial positivo
del fenmeno en beneficio de las familias de los migrantes, de sus comunidades
y del pas. En esta tesitura, el cedrssa nos encarg la elaboracin del Estudio
sobre migracin rural, cuya sntesis de resultados aqu se presenta.
* Licenciado en Economa por la unam. Consultor de Estudios Regionales Multidisciplinarios a.c. y del Centro de Informacin Geoprospectiva a.c. Es necesario
destacar, de manera especial, la invaluable participacin de Gabriela Almeida Nuch
en la interpretacin de las entrevistas a sujetos sociales representativos y en el trabajo
de campo; de Jos Luis Navarro Paredes en la interpretacin de la encuesta a mujeres;
de Karla Cruz Zamora, Cecilia Gallardo M. y Amanda Ramos en el trabajo de campo;
as como de Silvia Herrera y Antonio Jurez Heredia en el manejo de las bases de datos.
Por supuesto, la responsabilidad sobre el contenido de este ensayo es exclusiva del autor.
Agradezco tambin la oportunidad que nos brind el cedrssa para la realizacin del
Estudio sobre migracin rural, esperando haber cubierto los objetivos planteados en
un inicio.
90
Los objetivos especficos del estudio consistieron en indagar sobre las

transformaciones en la calidad de vida y en las modalidades productivas; en
los roles familiares, formas de vida, comportamientos y valores; as como en las
prcticas sociales y culturales de las familias de migrantes en las comunidades
expulsoras.
El trabajo de gabinete tuvo la finalidad de realizar un diagnstico cuantitativo
a partir del ndice de intensidad migratoria (2000), el ndice de marginacin
(2000) y el ndice absoluto de marginacin (1990 y 2000), construidos por el
Consejo Nacional de Poblacin (conapo). Mediante el contraste entre los dos
primeros, se hicieron visibles las diferencias de bienestar segn la intensidad
migratoria de los municipios rurales. Al contrastar en el tiempo el tercero de
ellos, se observ que las condiciones de vida en los municipios rurales con ms
alto grado de intensidad migratoria, mejoran a una mayor velocidad que en
los dems municipios.
En paralelo, se seleccionaron diversos indicadores sociales relacionados
con la salud, la educacin, el trabajo, la estructura familiar y la poblacin,
con el propsito de observar su comportamiento en los municipios de alta y
muy alta migracin con respecto al resto del pas. Los resultados hablan de
fenmenos sociales que van ms all del acceso a los satisfactores bsicos y
que hoy estn afectando a familias, comunidades y personas, tales como: la
jefatura familiar femenina, los hogares uniparentales, el embarazo en edades
tempranas, la participacin de los nios en el trabajo y la formacin de capital
humano, entre otros.
Para conocer las determinaciones sociales ms profundas del impacto
de la migracin internacional en las comunidades expulsoras, se elabor
un cuestionario con 58 preguntas para obtener informacin sobre aspectos
demogrficos, condiciones de vida, salud y educacin, composicin de la
familia y relaciones al interior de la misma; condiciones econmicas de los
miembros de la familia que permanecen en las comunidades; as como acerca
de la presencia de fenmenos psicosociales que acompaan a la migracin,
tales como adicciones y alcoholismo.
Tambin se elabor un guin para entrevistas a profundidad que fue
aplicado a sujetos sociales representativos, con el propsito de obtener una
perspectiva macro social amplia y general y una aproximacin causstica
minuciosa y representativa, que mostrase los fenmenos sociales que la
migracin est produciendo a nivel subjetivo, familiar y comunitario, en las
localidades rurales.
91
El trabajo de campo se llev a cabo durante el mes de noviembre y

la primera quincena de diciembre de 2005 en las comunidades rurales de
Misin de Arrend, San Isidro, Misin Chichimecas, Caada de San Juanica,
Fraccin del Lano, Fraccin del Cano y Rancho de Guadalupe ubicadas en
los municipios Victoria, San Luis de la Paz y Tierra Blanca, que constituyen
la puerta de entrada a la Sierra Gorda del estado de Guanajuato. En el caso
del cuestionario, por cada comunidad se seleccion un nmero de familias
involucradas en el fenmeno y se aplic el instrumento a mujeres, la mayora
de ellas esposas o madres de personas que emigraron a los Estados Unidos.
Los resultados de ambos instrumentos cualitativos encuesta y
entrevista, son meramente indicativos de la situacin por la que atraviesan
estas comunidades y familias. A pesar de ello arrojaron informacin nueva, a la
vez que se corroboraron algunas tendencias que sobre el fenmeno migratorio
fueron observadas en otros estudios.
En la primera parte de este ensayo, se ubican las caractersticas y las causas
profundas del problema migratorio. En la segunda, se exponen los resultados
cuantitativos y cualitativos de los estudios de gabinete y de campo. En la tercera
parte, se presentan las conclusiones y recomendaciones del autor.
3.2. Ubicacin y causas del problema migratorio
3.2.1. Ubicacin de la problemtica
Mxico es un pas de emigracin, trnsito e inmigracin de personas. En

la actualidad, una quinta parte de sus habitantes se desplazan continua,
silenciosa y masivamente en busca de mejores oportunidades de vida a
otras partes del territorio nacional y ms all de las fronteras, dejando tras
de s comunidades despobladas de hombres en edad productiva, en las que
habitan familias integradas en su mayora por mujeres, nios y ancianos.
El perfil de las personas que emigran se ha venido modificando en los
aos recientes, dado que se han incorporado a este proceso proporciones cada
vez mayores de indgenas, mujeres y nios. Tambin comienzan a emigrar, con
mucha mayor intensidad que antes, personas econmicamente productivas
procedentes de zonas urbanas y de grandes metrpolis. Asimismo, aparecen
nuevas regiones expulsoras de mano de obra en el centro, sur-sureste y norte,
diferentes a la tradicional del occidente-norte del pas.17
92
En el ao 2000, el nmero de mexicanos por nacimiento que vivan

en Estados Unidos se ubic entre los 8.4 y 8.8 millones de personas, cifra
que ascendi en el ao 2004 a ms de 10 millones. Pero el nmero crece
aceleradamente ya que, cada ao, cerca de medio milln de personas ingresan
a trabajar en el vecino pas del norte de manera ilegal, y alrededor de 360 mil
mexicanos deciden vivir permanentemente en esa nacin. El flujo migratorio
hacia la frontera norte, ya sea con la intencin de permanecer en ella o de
internarse en los Estados Unidos, est compuesto mayoritariamente por adultos
jvenes en edad productiva (28 aos en promedio) que cuentan con experiencia
laboral, y cuya motivacin principal para migrar es la de trabajar o buscar
trabajo. Se trata de una poblacin principalmente urbana con una escolaridad
media de seis grados aprobados. La mayora de los migrantes son personas que
no cuentan con documentos para internarse en el pas vecino, situacin que se
ha venido acentuando en los ltimos aos.
El impacto econmico y socio cultural ms significativo de la migracin,
tiene lugar en los municipios rurales e indgenas con caractersticas rurales.
Poco ms de cuatro de cada diez emigrantes que se dirigen hacia los Estados
Unidos son originarios de las zonas rurales del pas. Adems, uno de cada
cinco de los 2,443 municipios que hay en Mxico es considerado como de
alto o muy alto grado de intensidad migratoria, de los cuales 475 son rurales
o indgenas con caractersticas rurales, y constituyen el ncleo duro en el que
se centra el presente estudio.
Indiscutiblemente, el envo de remesas representa un elemento de la
mayor importancia en el proceso de asimilacin de la poblacin mexicana
que emigra hacia los Estados Unidos. En 2005, las remesas enviadas al pas
ascendieron a poco ms de 20 mil millones de dlares, lo que las coloca
junto con los ingresos petroleros, el turismo y la inversin extranjera como
una de las principales fuentes de divisas de Mxico. Su impacto, ms all de
los aspectos macroeconmicos, es muy significativo en el ingreso y, por ende,
en las condiciones de vida y el bienestar de quienes las reciben: en la ltima
dcada, el nmero de familias receptoras de remesas se duplic hasta alcanzar
17
Ver Ziga Herrera, Elena y Leite, Paula; ponencia Los procesos contemporneos de la
migracin Mxico-Estados Unidos, una perspectiva regional y municipal, presentada en
el seminario Migracin Mxico- Estados Unidos: Implicaciones y retos para ambos
pases, Mxico, conapo, noviembre de 2004. Ver tambin Surez, Blanca y Zapata
Martelo, Marcela, coords.; Remesas: Milagros y mucho ms realizan las mujeres indgenas
y campesinas; Serie pemsa, Mxico 2004.
93
la cifra de 1.4 millones, con lo cual se benefician directamente cerca de seis

millones de personas, muchas de ellas pertenecientes a los segmentos ms
pobres del pas. Las remesas representan, en promedio, un tercio del ingreso
corriente total y casi la mitad del ingreso corriente monetario de los hogares
receptores, lo que da cuenta de su importancia en el sostenimiento de las
familias de los emigrantes. An ms: para 280 mil hogares una quinta parte
del total, las remesas constituyen la nica fuente de ingreso monetario.
En este estudio, ms all del optimismo caracterstico del enfoque
financiero que pone en el centro de la discusin el flujo de divisas generado
por el fenmeno migratorio, nos interes centrar el anlisis en el impacto de
dicho fenmeno a nivel local, esto es, en la vida y en las interrelaciones de las
comunidades y las familias rurales.
Pese a sus innegables virtudes, la expectativa prevaleciente en algunos
sectores de la sociedad poltica y de la academia, en el sentido de que la
migracin y las remesas podran constituir una va de salvacin a los problemas
econmicos y sociales de Mxico, no tiene sustento en la realidad. Ante todo,
se trata de recursos privados que no pueden ser convocados a cumplir con las
responsabilidades que le corresponden al Estado. Pero, adems, el impacto
positivo de este fenmeno sobre el desarrollo local y regional es muy limitado,
toda vez que el dinero por concepto de remesas, cuyo monto promedio por
hogar es de 1,330 dlares anuales, es utilizado por la mayora de las familias
para cubrir necesidades esenciales como el alquiler de vivienda, la alimentacin,
las medicinas y, en menor medida, la educacin; mientras que slo una de cada
diez familias ahorran o invierten el dinero que reciben en cuentas de ahorro,
propiedades o negocios.
Desde otro ngulo, no obstante que las remesas han contribuido a generar
una mejora en el nivel de vida de las familias receptoras, el fenmeno de la
migracin internacional tiene hondas repercusiones locales cuyos alcances han
sido escasamente estudiados. Es comn, por ejemplo, que en determinadas
comunidades las remesas tiendan a constituirse en un incentivo negativo al
desarrollo econmico, en tanto que generan vulnerabilidad y dependencia
financiera en las familias. Es frecuente tambin que, al retornar a sus lugares de
origen, los emigrantes tiendan a introducir hbitos de conducta y de consumo
ajenos a la cultura e idiosincrasia de sus comunidades rurales, que debilitan
sus referentes tradicionales. Asimismo, en las familias que permanecen en
Mxico es patente la diferenciacin social que se genera entre receptoras y
no receptoras de remesas, lo que contribuye al debilitamiento de la cohesin
94
comunitaria. Con la migracin emergen tambin problemticas en cuya base

se encuentran procesos de exclusin social que colocan a grupos especficos de
la poblacin frente a nuevos riesgos, incertidumbres y desventajas que van ms
all de la carencia de recursos econmicos, ya que limitan sus oportunidades
de vida y socavan sus derechos. Es sabido que la migracin introduce nuevos
comportamientos, propiciando que ciertas problemticas encuentren campo
frtil para desarrollarse a escalas inditas: entre ellas la prostitucin, el alcoholismo,
la drogadiccin, el trfico de personas, la violencia y la delincuencia.
As, la emigracin y el flujo de remesas que la acompaa, no slo producen
impactos demogrficos, econmicos y socio culturales de alcance nacional, sino
que tambin alteran profundamente la dinmica de la vida cotidiana de las
localidades expulsoras, la organizacin de su economa, sus referentes culturales,
as como las relaciones, la estructura y la composicin de las familias que las
integran. Sin duda, la aportacin econmica de los trabajadores migratorios a
la economa nacional es de primera importancia para el pas y para sus familias,
pero los alcances del fenmeno migratorio son mucho ms complejos y sus
perfiles son mltiples.
El enfoque a partir del cual se sobredimensionan las virtudes de la
emigracin, por cuanto se la concibe como un flujo continuo y creciente de
divisas hacia Mxico, pierde de vista tambin otros graves riesgos que entraa
la exportacin masiva de mano de obra hacia el otro lado. La vulnerabilidad
de nuestro pas es muy grande en la medida en que depende del buen curso de
la economa estadounidense; en este sentido, cabe la pregunta: cules seran
las implicaciones de una disminucin abrupta en la capacidad de absorcin
de mano de obra mexicana por parte del aparato productivo de los Estados
Unidos?
Es pertinente tratar de imaginar qu podra suceder si las condiciones
que actualmente alimentan la emigracin se modificaran de manera repentina,
por ejemplo, como resultado de una crisis de la economa estadounidense. Las
manifestaciones de la economa mundial en estos das impiden que la aseveracin
anterior resulte una exageracin. En Alemania, la potencia econmica ms
importante de la Unin Europea, los alemanes estn abandonando su pas en
cifras rcord; pero, a diferencia de olas migratorias previas que escaparon de la
pobreza del siglo xix o del terror nazi de los aos 30, estos refugiados modernos
estn tratando de huir del desempleo. Acudiendo a lugares tan lejanos como
Estados Unidos, Canad y Australia, as como a Noruega, los Pases Bajos y
Austria, ms de 150 mil alemanes se fueron en 2004, lo que representa el mayor
95
xodo en un solo ao desde fines de 1940. El alto desempleo, que persiste en

tasas de ms de 20% en algunas partes de Alemania y la oscura perspectiva de
cualquier tipo de mejora, es el factor clave detrs de la migracin. En total, 1.8
millones de alemanes se fueron en los 15 aos que siguieron a la reunificacin
de aquella nacin.18
Es imposible saber por cunto tiempo la economa estadounidense
ser capaz de mantener un ritmo de asimilacin de mano de obra mexicana
cercano a 500 mil personas por ao. Tal vez, el intento ultraderechista por
imponer un muro y criminalizar a los indocumentados, que desencaden
la irrupcin masiva de mexicanos en decenas de ciudades de los Estados
Unidos reclamando plenos derechos, est anunciando el principio del fin de
este proceso. Ante la precipitacin de acontecimientos que han adquirido un
carcter histrico, es preocupante y sintomtico que, ni Mxico como nacin
ni los actores polticos y sociales que la integran, cuenten con una estrategia
para enfrentar una eventual contingencia en la materia.
3.2.2. Causas profundas de la migracin
La identificacin de las causas profundas del fenmeno de la migracin

internacional de Mxico es indispensable para dar la orientacin correcta a la
poltica que debera aplicarse para enfrentarlo. Si bien el objeto de este estudio
es proponer las lneas generales para una poltica pblica que amortige el
impacto de la migracin en los municipios rurales y no necesariamente para
revertir el fenmeno migratorio como tal, consideramos de fundamental
importancia enfatizar en el elemento que en esencia explica el fenmeno
migratorio: la incapacidad que ha mostrado la economa mexicana durante
los ltimos 23 aos para generar los empleos de calidad y adecuadamente
remunerados que demanda la poblacin joven y no tan joven de Mxico.
A partir de 1983, los gobiernos mexicanos iniciaron la aplicacin de una
estrategia econmica fundada en las concepciones de la Comisin Trilateral19
y del llamado Consenso de Washington,20 que tiene el propsito de orientar
a los gobierno de los pases en desarrollo a la hora de valorar los avances
en materia de ortodoxia econmica. Los agentes interesados que sustentan
este tipo de polticas constituyen un complejo poltico-econmico-intelectual
integrado por organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional,
18
La Jornada, 8 de enero de 2006.
96
Banco Mundial, Organizacin Mundial de Comercio), el Congreso de los

Estados Unidos, la Reserva Federal, los altos cargos de la Administracin de
aquel pas, as como los grupos de expertos. Los instrumentos utilizados por
este complejo de intereses para imponer tales medidas econmicas son las
condicionalidades cruzadas del fmi y el bm, y las polticas de libre comercio.
En Mxico, desde 1983, en paralelo a la instrumentacin de las medidas
del Consenso de Washington, el gobierno del pas vecino ha desplegado una
estrategia de seguridad muy elaborada cuyo resultado ha sido la integracin
cada vez ms acelerada entre los dos pases en mbitos tan variados como el
econmico, el energtico, el poltico y el militar.
La estrategia estadounidense de integrar a Mxico en un espacio territorial
de seguridad, responde al desarrollo de procesos similares que tienen lugar en
Europa y en Asia, y que son producto de la frentica batalla por los mercados
mundiales. Estados Unidos pretende articular una contraofensiva frente a sus
competidores (Unin Europea, China y Rusia, sobre todo) para conducir la
reconfiguracin econmica y hegemnica del mundo sin perder la supremaca, es
decir, la capacidad para imponer las reglas generales de operatividad econmicopoltica a nivel global y con una superioridad militar indiscutida.
Como parte de su estrategia de rearticulacin de fuerzas y de relanzamiento
competitivo, desde los primeros aos de la dcada de los ochenta, Estados
Unidos mostr un especial inters por construir un esquema de integracin
regional, partiendo de un bloque geopoltico y econmico con Canad
y Mxico, que en sucesivas ocasiones ha intentado incorporar al resto del
continente, sin conseguirlo, en virtud de que la reaccin antineoliberal se ha
venido extendiendo a lo largo de Amrica Latina en los aos recientes.
Nos referimos al Grupo Trilateral sobre la Gobernabilidad de las Democracias
(Comisin Trilateral). El texto oficial que inaugura la era de las polticas neoliberales
en el mundo es: La Gobernabilidad de la democracia: Informe al Comit Ejecutivo de la
Comisin Trilateral (redactores: Michael Crozier del Centro Nacional de investigacin
Cientfica de Francia; Samuel P. Huntington de la Universidad de Harvard en Boston
eua; y Joji Watanaki de la Sophia University de Tokio en Japn). Ver los Cuadernos
Semestrales del cide, nmero 2/3, 1978, Mxico, pg. 377.
20
La primera formulacin del llamado Consenso de Washington se debe a John
Williamson (Lo que Washington quiere decir cuando se refiere a reformas de las
polticas econmicas), y data de 1990. Escrito reproducido ntegramente en Guitin,
M. Muns, J. (ed.), La cultura de lestabilitat i el consens de Washington, Barcelona 1999,
18-19.
19
97
Algunos de los objetivos perseguidos por Estados Unidos mediante la

conformacin de un bloque regional son:
a) Reducir su dependencia comercial respecto de los pases asiticos
y europeos;
b) Asegurar el control de las reservas continentales de hidrocarburos, as como
el acceso ampliado a otras materias primas y materiales estratgicos;
c) Parcializar ciertos procesos productivos y relocalizar segmentos industriales,
logrando de esta forma incrementar la rentabilidad de las inversiones;
d) Asegurar el libre acceso a una mano de obra barata, joven y de calidad en
Mxico, y promover el paso de mano de obra indocumentada y barata
capaz de ejecutar actividades econmicas que dejan de ser realizadas por
estadounidenses;
e) Utilizar la vulnerabilidad de los indocumentados y la cua de los bajos
salarios, para presionar tambin a la baja los salarios y las prestaciones
de los trabajadores nativos pertenecientes a sectores industriales y de
servicios tecnolgicamente ms complejos; y
f ) Consolidar una alianza poltica con Mxico para neutralizar las iniciativas
oposicionistas dentro de su entorno inmediato y lograr un acercamiento
del resto de Amrica Latina hacia su proyecto.
El impacto de esta integracin ha sido particularmente visible en la estructura
productiva de Mxico, en dos mbitos: en la evidente reduccin del gran
establecimiento industrial y de servicios moderno, debido a su orientacin
preferente hacia las necesidades de la llamada fbrica mundial; y en el
extenso desmantelamiento de la economa especializada en la produccin
para el mercado interno, con efectos devastadores en las economas locales y
en los espacios rurales.
Es sintomtico que en pases como China e India, muy alejados de las
polticas del Consenso de Washington, se observen altas y consistentes tasas de
crecimiento econmico, que contrastan con el estancamiento productivo, la
destruccin de empleo y la decadencia de los indicadores sociales, dominantes
en los pases en que dichas polticas han sido aplicadas. En Mxico son
ampliamente conocidas las consecuencias ominosas de la imposicin de tal
estrategia, pero vale la pena enfatizar un hecho contundente: en trminos de
crecimiento econmico, las dos anteriores fueron dcadas perdidas, porque
se perdi la oportunidad de generar los montos de riqueza necesarios para
mejorar las condiciones materiales de existencia de los mexicanos. Durante
98
el periodo del llamado desarrollo hacia adentro que va de 1935 a 1982, el

pas logr una tasa media de crecimiento del producto interno bruto (medido
en dlares) superior al 6% anual, mientras que en el periodo de liberalizacin
econmica que se extiende de 1983 a la fecha, apenas se alcanz un poco ms
de la tercera parte de esa cifra.
Cmo se habra comportado la migracin internacional de Mxico en un
escenario en el que se hubiese mantenido el ritmo de crecimiento econmico
(6.1 % anual) del periodo previo? Si bien los hubiera no existen, para tener
una idea de lo que es posible ganar en el futuro si el pas recupera la iniciativa
y las prioridades cambian, es pertinente dimensionar el costo de la oportunidad
perdida. Por ejemplo:
El ingreso per cpita de los mexicanos sera similar al que tienen los
espaoles, y la economa mexicana sera del doble de su tamao actual, por lo
que representara la octava y no la dcimo octava parte de la estadounidense.
Sin considerar que la parte gruesa del mercado interno correspondiente al
consumo privado y del gobierno sera tambin de alrededor del doble con
unos ingresos familiares sensiblemente mayores a los actuales y un gasto
gubernamental expandido, el monto adicional de riqueza que hubiese sido
factible acumular a lo largo de las poco ms de dos dcadas pasadas para
invertir en Mxico, ascendera a una cifra gigantesca que ronda el milln y
medio de millones de dlares!
Esos recursos son equivalentes a 29,000 kilmetros de metro; 329
desarrollos aeroportuarios como el frustrado en Texcoco; 32 veces la inversin
que ser necesario realizar en los prximos diez aos en el sector elctrico; ms
de 490 plantas petroqumicas de gran tamao; el bachillerato, la licenciatura
y el posgrado para casi 27 millones de jvenes; unidades de vivienda media
nueva para 96 millones de personas. Pero, lo ms significativo de todo, es
que se habran generado alrededor de 23 millones de empleos nuevos y de
calidad, suficientes para dar ocupacin al total de los mexicanos que laboran
hoy en da en Estados Unidos y al total de los mexicanos que actualmente se
encuentran desempleados en Mxico.
99
3.3. El impacto de la migracin en los municipios rurales
Diagnstico cuantitativo
De los 2,443 municipios que existen en el pas, 57 % (1,392) son rurales y
25 % (610) son indgenas; es decir, 82 % (2,002) de los municipios del pas
tienen caractersticas fundamentalmente rurales.
Por otra parte, con base en el ndice de intensidad migratoria correspondiente
al ao 2000, construido por el conapo, el universo de anlisis del presente
estudio est conformado por 475 municipios que representan 23.7 % de los
municipios rurales del pas y en los que habitan 7.8 millones de personas, de
los cuales 140 rurales y 20 indgenas tienen muy alto grado de intensidad
migratoria, y 284 rurales y 31 indgenas tienen alto grado de intensidad
migratoria. (Ver cuadro 3.1)
Cuadro 3.1
Grado de Intensidad Migratoria por Tipo de Municipio
Municipios

Muy Alto

Alto

Medio, Nulo Bajo

y Muy Bajo
Metropolitanos
Ciudades Medias
Frontera Norte
Tursticos de Playa
Rurales
Indgenas
Frontera Sur
1
1
0
0
140
20
0
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
5.7%
0.8%
0.0%
9
3
3
0
284
31
0
0.4%
0.1%
0.1%
0.0%
11.6%
1.3%
0.0%
285
68
34
16
968
559
21
11.7%
2.8%
1.4%
0.7%
39.6%
22.9%
0.9%
162
6.6%
330
13.5%
1,951
79.9%
Fuente: CONAPO, ndice de marginacin ao 2000.
Segn el ndice de marginacin del ao 2000 (conapo), de los 2,002 municipios

rurales e indgenas de Mxico, 62.6 % (1,254) son altamente marginados;
y 34.6 % (686) son municipios que presentan un grado medio y bajo de
marginacin. (Ver cuadro 3.2)
100
Cuadro 3.2
Municipios Rurales e ndigenas segn grado de Intensidad Migratoria
y grado de Marginacin
Grado de Intensidad
Migratoria
Muy Alto
Alto
Medio
Bajo
Muy Bajo
Nulo
Total
Muy Alto y Alto
Medio y Bajo
Muy Bajo y N.E.
65
142
162
239
556
89
3.3%
7.1%
8.1%
11.9%
27.8%
4.4%
94
168
151
150
120
3
4.7%
8.4%
7.5%
7.5%
6.0%
0.1%
C
S
19
28
9
1
0.0%
0.2%
0.9%
1.4%
0.4%
0.0%
1,254
62.6%
686
34.3%
62
3.1%
Fuente: CONAPO, Indicadores sobre migracin y Estados Unidos; ndice y grado de intensidad migratoria por
regin e identidad federativa de residencia, 2000. ndice y grado de marginacin por municipio, 2000.
Mediante el cruzamiento entre el ndice de intensidad migratoria y el ndice

de marginacin, se distinguen con claridad tres grupos de municipios que
deberan ser incluidos de manera diferenciada en una estrategia de intervencin
mediante polticas pblicas para mitigar y comenzar a revertir el impacto que
la migracin est produciendo:
a) Un grupo de 208 municipios en el que se observan, simultneamente,
muy altos y altos grados de emigracin y de marginacin, en los que no
son significativos los efectos paliativos atribuibles al envo de remesas o a
los programas gubernamentales de combate a la pobreza;
b) Un segundo grupo, conformado por 401 municipios con intensidad
migratoria media pero con niveles elevados de marginacin que, potencialmente, pueden transformarse en expulsores dinmicos de mano de
obra; y
c) Un tercer grupo de 262 municipios altamente expulsores pero que
muestran grados intermedios de marginacin, en el que los efectos positivos
del envo de remesas y de la aplicacin de programas gubernamentales
podran ser ms significativos. (Ver cuadro 3.2)
Al analizar el ndice absoluto de marginacin construido por conapo para los
aos 1990 y 2000 (Ver cuadro 3.3) se observan variaciones en la proporcin
de los componentes que lo integran, que indican que los municipios rurales
101
e indgenas con mayor grado de intensidad migratoria han mejorado ms

rpidamente, en ciertos aspectos sociales, que aquellos municipios con caractersticas rurales que presentan un grado de intensidad migratoria menor.
Es tal vez en los aspectos relacionados con la mejora de la vivienda y
de los servicios a ella vinculados, en donde se aprecia con ms claridad el
efecto de la migracin en la disminucin de la marginacin. En efecto, las
proporciones de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario
exclusivo, de ocupantes de viviendas sin energa elctrica, de ocupantes en
viviendas sin agua entubada, de viviendas con algn nivel de hacinamiento,
as como de ocupantes en viviendas con piso de tierra, disminuyen en un
porcentaje mayor en los municipios rurales e indgenas con altos grados de
intensidad migratoria que en aquellos con un grado de expulsin de personas
relativamente menor.
En el periodo analizado, la proporcin de poblacin analfabeta de 15
aos o ms se reduce en un porcentaje mayor al promedio nacional en aquellos
municipios rurales e indgenas que presentan un grado de intensidad migratoria
ms alto. Algo similar se observa con la proporcin de poblacin de 15 aos o
ms sin primaria completa.
El porcentaje de poblacin en localidades con menos de 5,000 habitantes,
es el indicador de marginacin en cuyo comportamiento no se percibe un
efecto significativo de la alta migracin; debido a ello, se puede suponer que,
en trminos generales, la migracin no est contribuyendo directamente a la
urbanizacin de las localidades rurales e indgenas del pas.
Por ltimo, es patente la disminucin ms que proporcional de la
poblacin ocupada con ingreso de hasta dos salarios mnimos; lo que quiere
decir que en dichos espacios territoriales ha mejorado el ingreso de la poblacin
en mayor medida que en los municipios que tienen un grado de intensidad
migratoria ms bajo.
Si se analizan otros componentes, distintos a los que integran el ndice
absoluto de marginacin, se observa una tendencia similar. En los municipios
rurales de alta y muy alta migracin, en el ao 2000, las condiciones educativas de
la poblacin parecen ser relativamente mejores que en los municipios rurales
con grados menores de intensidad migratoria, a pesar de que estos ltimos
tiene una mejor cobertura educativa. De igual forma, la poblacin de 15 a 19
aos de edad en los municipios rurales de alta y muy alta migracin tienen
un nivel de escolaridad ms alto que en el caso de los no migrantes; ello, a pesar
de la tentacin que representa para los jvenes la posibilidad de emigrar a los
102
Cuadro 3.3
Cambio en la proporcin de los componentes del ndice Absoluto
de Marginacin (iam) en los municipios rurales e indgenas de 1990
a 2000
INTENSIDAD
Porcentaje
Porcentaje
MIGRATORIA
de poblacin
de poblacin

analfabeta
sin primaria

de 15 aos
completa de ms

o ms
de 15 aos o ms

Porcentaje
de ocupantes
en viviendas
sin drenaje,
ni servicio
sanitario exclusivo
Porcentaje
de ocupantes
en viviendas
sin energa
elctrica
MUNICIPIOS RURALES
Nacional
Muy Alta
Alta
Media
Nula
Baja
Muy Baja
-18.9%
-16.6%
-20.0%
-19.0%
-17.1%
-19.0%
-19.5%
-18.8%
-17.1%
-19.0%
-18.9%
-21.4%
-19.8%
-18.4%
-49.4%
-53.7%
-47.4%
-46.6%
-61.5%
-48.0%
-52.7%
-60.5%
-68.7%
-66.0%
-62.0%
-57.0%
-57.1%
-57.8%
MUNICIPIOS NDIGENAS
Nacional
Muy Alta
Alta
Media
Nula
Baja
Muy Baja
-19.6%
-23.0%
-19.2%
-16.2%
-17.9%
-18.4%
-20.4%
-16.8%
-18.5%
-17.4%
-15.3%
-14.0%
-15.4%
-17.6%
-50.0%
-52.1%
-51.4%
-48.6%
-50.6%
-53.3%
-50.8%
-53.0%
-50.5%
-58.9%
-48.6%
-55.0%
-47.3%
-53.9%
Fuente: CONAPO, Indicadores sobre migracin y Estados Unidos; ndice y grado de intensidad migratoria por
regin e identidad federativa de residencia, 2000. ndice y grado de marginacin por municipio, 2000.
Estados Unidos. Asimismo, en los municipios rurales expulsores, es ligeramente

mayor la proporcin de jvenes de este grupo de edad que lograron terminar
su educacin primaria o realizaron estudios post primarios, en relacin con el
total de los municipios rurales.
En sntesis, parece claro que, a mayor grado de intensidad migratoria,
mejoran ms rpidamente determinadas condiciones de vida en los municipios
rurales e indgenas.
El anlisis de las estadsticas demogrficas de la poblacin asentada en
las zonas rurales del pas, evidencia transformaciones importantes que son un
103
Cuadro 3.3 Continuacin

Porcentajes
Porcentaje
Porcentaje

de ocupantes
de viviendas
de ocupantes

en viviendas
con algn nivel
en viviendas

sin agua
de hacinamiento
con piso de tierra

entubada

Porcentaje
de poblacin
en localidades
con menos
de 5000
habitantes
Porcentaje
de la poblacin
ocupada con
ingreso de hasta
dos salarios
mnimos
-25.8%
-39.8%
-33.8%
-28.1%
-2.3%
-24.1%
-18.5%
-22.6%
-20.6%
-23.1%
-24.0%
-20.1%
-25.2%
-19.8%
-10.6%
-12.8%
-13.8%
-10.2%
-3.9%
-11.6%
-7.5%
-16.2%
-33.6%
-24.7%
-16.3%
-14.1%
-18.7%
-15.5%
-13.7%
-0.8a%
-7.3%
-25.4%
-9.6%
-11.2%
-14.0%
-7.4%
-13.8%
-8.3%
-9.6%
-5.3%
-6.6%
-7.5%
MUNICIPIOS RURALES

-42.7%
-56.3%
-45.2%
-43.5%
-67.4%
-43.9%
-37.8%
-16.9%
-23.7%
-19.7%
-18.5%
-8.3%
-16.2%
-13.0%
MUNICIPIOS NDIGENAS
-36.3%
-47.1%
-43.5%
-32.4%
-40.4%
-37.2%
-35.9%
-9.7%
-20.8%
-17.9%
-12.0%
-6.7%
-9.3%
-9.2%
reflejo de los efectos de la migracin interna e internacional. Los principales

cambios observados son los siguientes:
a) Los municipios rurales, especialmente los de alta migracin, se estn
quedando sin jvenes y adultos en edad productiva, ya que en esas zonas
45.3% de la poblacin es menor de 18 aos, frente a 39.7% observado a
nivel nacional; ello altera la relacin de dependencia (proporcin de nios
y jvenes respecto a adultos) y pone en entredicho la sustentabilidad
social de las comunidades rurales.
b) En las zonas rurales expulsoras de personas hacia el extranjero, se verifica
un importante cambio en el ndice de masculinidad debido a la existencia
104
de una mayor proporcin de mujeres en relacin con la poblacin total;

en los municipios migrantes la proporcin es de 9.2 hombres por cada
diez mujeres, mientras que en los rurales no migrantes es de 9.8.
c) Las familias en las regiones de alta migracin siguen siendo preponderantemente nucleares.
d) En las zonas rurales de migracin, es cada vez ms comn observar la
presencia de hogares conformados por una mujer como jefa de familia,
tendencia que en el campo sigue siendo menor a la observada a nivel
nacional; sin embargo, en los municipios de migracin los hogares
familiares con jefatura femenina muestran una proporcin ms alta, similar
al promedio nacional, debido al abandono o a la muerte del cnyuge.
e) En los municipios rurales, la proporcin de madres adolescentes es apenas
superior al promedio nacional (8.3%), mientras que en los municipios
de alta y muy alta migracin el porcentaje de mujeres en esta condicin
es sensiblemente menor (6.5%); dicho comportamiento en parte podra
explicarse por la disminucin de poblacin masculina; pero, tambin,
sera conveniente explorar si los nuevos roles (familiar, social, econmico,
poltico) que las mujeres tienden a jugar en este tipo de municipios,
inciden en la baja proporcin de embarazos en edades tempranas.
f ) Ante la ausencia de los esposos y padres, la prdida observada de poblacin masculina en edad de trabajar en los municipios rurales de alta
migracin, contribuye a la incorporacin acelerada de las mujeres y de
una proporcin creciente de nios a las actividades productivas.
Diagnstico cualitativo
Mediante el diagnstico cuantitativo fue posible identificar las tendencias
sociales relevantes que est experimentando el campo mexicano en su demografa, el tamao y composicin de las familias, la distribucin de roles y
responsabilidades entre hombres y mujeres, as como la presencia de diversas
problemticas sociales que tienden en unos casos a agravarse y en otros a
atenuarse en funcin de las caractersticas e intensidad de la migracin en
las diversas regiones que conforman el mbito rural del pas. El diagnstico
cualitativo realizado en campo en algunos municipios de Guanajuato, arroj
resultados muy similares con los dos instrumentos utilizados: la entrevista a
sujetos sociales representativos y la encuesta a mujeres familiares de migrantes.
Los resultados del estudio cualitativo se agruparon en cinco temas.
105
3.3.1. El impacto en las economas locales
En distintos anlisis se ha observado el elevado costo pagado por nuestro pas

al invertir enormes cantidades de recursos en la preparacin de millones de
personas que despus emigran hacia Estados Unidos, en donde la energa social
es capitalizada a precios irrisorios. Tambin han sido advertidos algunos de los
efectos internos ms perversos ocasionados por la expulsin de fuerza de trabajo
hacia el exterior, destacadamente la prdida del llamado bono demogrfico,
dado que el sistema econmico resulta incapaz de ofrecer a los jvenes y no tan
jvenes, ocupacin digna en sus comunidades rurales de origen o en las zonas
urbanas y los obliga a emigrar, dilapidando as recursos irrecuperables dada la
tendencia del fenmeno demogrfico mexicano.
Pero, adems, la emigracin masiva de trabajadores ha significado para
nuestro pas un sistemtico desgaste de las economas locales, que provoca
una profunda reconfiguracin del espacio social, econmico y natural y, con
ello, pone en entredicho la viabilidad de largo plazo de una gran cantidad de
comunidades. Si histricamente la economa campesina era ya uno de los
eslabones ms dbiles de la cadena productiva nacional, y considerando que
el Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte (tlcan) coloc a este
sector en un nivel extremo de vulnerabilidad productiva, las emigraciones
masivas registradas en los ltimos cinco aos dislocaron una gran cantidad de
economas locales. Las de por s endebles cadenas productivas (financiamiento
produccintransformacindistribucincomercializacinconsumo) poco
a poco se han venido desarticulando; al ser abandonadas las actividades
agropecuarias por muchos de los productores que emigran, las cadenas de
valor se rompen y las economas tienden a convertirse en simples economas
de consumo en las que, si acaso, se mantiene activo el comercio al menudeo.
Frente a la desarticulacin del aparato productivo local y el abandono de
las actividades agrcolas, la recepcin de remesas tiende a estimular el rentismo
de la poblacin que se queda, en virtud de que los envos de efectivo por parte de
quienes emigran en general slo alcanzan para satisfacer necesidades bsicas
de consumo y no suponen un mecanismo de estmulo productivo. En efecto,
el grueso de las remesas se invierten en el gasto corriente, fundamentalmente
en alimentacin, educacin y salud. Si bien representan un ingreso mayor que
el que la gente puede obtener trabajando en el campo, no es suficiente para
salir de la pobreza y, mucho menos, para invertir remanentes productivamente.
Eso si una proporcin significativa de las remesas se destina a la construccin,
106
ampliacin o remodelacin de la vivienda familiar; la poblacin emigra con

tal de ...tener dinero para hacer su casita. En este sentido, en no pocas
localidades, es visible la expansin del comercio de materiales producida
por la edificacin; de hecho, la ampliacin del consumo suele alcanzar al
conjunto del comercio menudista. En ocasiones, una parte de los ingresos
son destinados por algunas familias para invertir en negocios como ferreteras,
herreras, tiendas de abarrotes, de ropa, etctera; ...se nota el incremento de
tiendas y negocios en la regin, asegura alguno de los entrevistados.
La falta de fuentes de trabajo, los salarios tan bajos y las pocas alternativas
para mejorar las condiciones de vida, son las principales causas por las que
emigra la gente. Una expresin clara de lo que sucede en este sentido la tienen los
habitantes de las zonas expulsoras estudiadas en Guanajuato, cuando afirman:
...las personas se van al extranjero porque no hay trabajo, y los que nos
quedamos muchas veces no trabajamos por lo mismo. Esta situacin ...afecta
a la comunidad porque la fuerza de trabajo hace mucha falta, principalmente
para la agricultura, sealan. Otro aspecto que mencionan es que la gente
abandona la tierra, lo que para ellos es un impacto econmico muy grande
porque no se producen alimentos y hay carencia de productos: ...ya no se
le pone inters a la tierra, se descuida todo el trabajo de campo; (...) antes se
plantaba maguey, nopal, pitaya, porque no salan y de eso vivan; juntaban
su garambuyo para irlo a vender; (...) ahora ya nadie plantea nada de eso (...).
La poca gente que quedamos nos dedicamos a cuidar vaquitas y a sembrar, si
llueve; los que regresan ya no estn acostumbrados a este trabajo y ya no les
interesa ir a la milpa a trabajar (...) Son tierras muy ridas; no hay suficiente
agua, ni infraestructura para riego, por lo que hace tiempo se ha dejado de
producir.
Algunos entrevistados comentan que, si existieran las condiciones para
producir, tales como el apoyo crediticio y las inversiones pblicas necesarias
en infraestructura, que fueran el soporte de una agricultura con un grado de
tecnificacin ms prximo a los estndares prevalecientes en Estados Unidos,
sera factible que una proporcin creciente de los recursos enviados desde el
exterior se materializaran en inversin productiva y que un nmero tambin
creciente de campesinos decidiera retornar a su lugar de origen.
La mitad de las mujeres encuestadas respondieron que no hay nadie que
realice la actividad econmica que llevaban a cabo los emigrantes antes de
marcharse; adems, 84% de las entrevistadas afirma que en la familia slo
trabajan de uno a dos de sus miembros la mayora de los casos por la falta
107
de empleo, y 60% asegura que el ingreso consolidado de todos los que

trabajan en la familia, es menor a mil pesos mensuales.
Ante la falta de trabajo, algunos optan por irse de jornaleros o de albailes:
...salen a trabajar en el corte de jitomate o de brcoli a San Luis Potos,
Michoacn o Quertaro, pero la oferta no es estable y la temporada dura apenas
uno o dos meses; los que no tienen para sembrar se dedican a la albailera.
Ms de 80% de las mujeres entrevistadas no trabajan, pero es evidente que han
incrementado su participacin en las pocas actividades econmicas que existen,
sobre todo cuando han sido abandonadas y tienen necesidad de buscar trabajo
para mantener a sus familias; aquellas que encuentran trabajo es comn que lo
hagan en el comercio y en la maquila, entre otras actividades.
3.3.2. El impacto territorial
La fragmentacin territorial es un signo caracterstico de la globalizacin. En

su competencia permanente por maximizar beneficios, las grandes empresas
trasnacionales se agrupan en enormes redes y cadenas, de una forma en la que
lo importante son los territorios concretos ms que las naciones. Lo que anhelan
son espacios propicios para su expansin en las mejores condiciones, y estn lejos
de preocuparse por los casi siempre nocivos efectos locales de su operacin,
tales como: desarticulacin de economas autctonas, pauperizacin social y
degradacin ambiental. Este proceso provoca la fragmentacin territorial entre
regiones ganadoras y regiones perdedoras a nivel supranacional y al interior
de los espacios nacionales y subnacionales que, en casos como el mexicano,
genera verdaderos desgarramientos territoriales y sociales.
La modalidad de integracin al proceso de globalizacin que ha sido
adoptada por Mxico, lo ubica en una condicin de bisagra de los flujos internacionales de personas, capital y mercancas entre los grandes bloques econmicos, que ha ocasionado alteraciones profundas en la funcionalidad espacial
de su territorio y en la cohesin econmico-social de mltiples regiones y microregiones. Aun las regiones consideradas por muchos como ganadoras, han
experimentado desestructuracin econmica, social y ambiental; esto es claro
a lo largo de la frontera norte, en la que predomina el modelo maquilador y, si
bien de manera menos lacerante, tambin se observa en los enclaves tursticos
de playa. Asimismo, los espacios urbanos mosaicos fragmentados donde la
polarizacin econmico-social es la norma se encuentran divorciados de
los espacios rurales; en el campo mexicano la mayor parte de los territorios,
108
entendidos como articulaciones socioespaciales, son excluidos del desarrollo y

contrastan con las zonas agro exportadoras que, aunque integradas al mercado
mundial, no necesariamente estn integradas en trminos socioespaciales.
Es frecuente que en los municipios rurales e indgenas la alta movilidad
econmica de la fuerza de trabajo se origine en los territorios serranos o
aislados, y tenga como destino los subcentros urbanos municipales, alguna
ciudad dentro del territorio nacional o los Estados Unidos. En este tipo
de municipios, la cultura de la migracin que transforma el espacio es
predominante. Vastas zonas rurales tienden a permanecer en el abandono
porque ya no es costeable dedicarles tiempo y, en muchos casos, tampoco hay
quien lo haga; en la zona estudiada en Guanajuato los entrevistados afirman,
por ejemplo: (...) el maguey?, no...aqu ya no se cultiva. Por su parte, el perfil
de los subcentros urbanos municipales tiene, en no pocos casos, una identidad
dada por la improvisacin derivada de la ausencia de planeacin, as como
por la masiva inversin de las familias de migrantes en viviendas con diseos
arquitectnicos que chocan con el paisaje urbano y rural autctono. Pero,
tambin, la improvisacin es provocada por la inmigracin multitudinaria
de personas desde las zonas rurales que llegan a las cabeceras urbanas
municipales a desarrollar, en general, actividades econmicamente precarias
y caracterizadas por la informalidad, en ambientes en los que es evidente la
adopcin de costumbres estadounidenses en el vestido, la alimentacin y el
consumo de automviles.
Cambia as, radicalmente, la relacin de los individuos y las comunidades
con la naturaleza; esto es, se altera la integracin de los aspectos sociomateriales con el espacio natural. A partir de la apertura indiscriminada de
las fronteras, los dos soportes espacio-materiales de la cotidianidad social, es
decir, el complejo industrial y de servicios (destacadamente la plataforma
manufacturera) y las economas locales, han sido sacudidos desde sus cimientos
y, paulatinamente, estn siendo transformados en otra cosa, que no sabemos a
ciencia cierta qu es, slo que es informe. Pese a ello, en este pas son escasos los
modelos de intervencin socio espacial necesarios, en este caso, para regular el efecto
provocado por la apertura econmica y la emigracin masiva de personas.
109
3.3.3. El impacto en las condiciones materiales de vida de las familias
Sin duda, los indocumentados viajan a Estados Unidos para intentar mejorar
su nivel de vida; en este sentido, los entrevistados aseguran: ...el dlar hace
que la gente se vaya; ven a una persona que le fue bien, y lo imitan; (...) se nota que
les fue bien porque llegan y construyen una casa, llegan con un vehculo; (...)
esto hace que, el que no ha ido, tenga esa ilusin de ir. El mejoramiento en
las condiciones de vida y bienestar de las familias y comunidades de migrantes
se encuentra directamente asociado al envo de las remesas, mismas que se
destinan a cubrir, principalmente, necesidades esenciales.
Ms de 90% del total de las mujeres entrevistadas en Guanajuato sealaron
que reciben dlares de sus familiares de Estados Unidos. El dinero que reciben
lo utilizan fundamentalmente en el gasto de auto subsistencia, es decir, en
alimentos, vestido y calzado, salud, educacin, mejoras de la casa y artculos
del hogar. Los recursos enviados por los migrantes ayudan, en alguna medida, a
mejorar las condiciones de vida de la familia, pero no activan la economa local
y tampoco alcanzan para ahorrar o para incrementar el patrimonio familiar.
Cuadro 3.4
Mejora en las condiciones de vida de la familia,
segn las entrevistadas

Aspectos en los que hay mejora
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
Disponen de una mejor alimentacin

Sus hijos pueden ir a la escuela
Realiz ampliaciones y mejoras en su casa
Su familia est mejor vestida
Cuenta con ms o mejores artculos para el hogar
Pueden pagar servicios mdicos privados
Adquiri o mejor un vehculo de transporte
Tiene ahorros
Otro (tienda, negocio)
Se enferman menos
Adquiri propiedades
Porcentaje
62.2
40.5
37.8
35.1
27.0
18.9
18.9
8.1
5.4
5.4
0.0
Fuente: Encuesta a Mujeres de Comunidad Rurales de Municipios con alta y muy alta intensidad migratoria
Se infiere con ello que tampoco otras fuentes de ingresos de las familias rurales
como las que se originan en el Programa Federal Oportunidades (78% de
las entrevistadas reconocieron recibirlos), constituyen mecanismos eficaces
110
para movilizar inversin en pequea o mediana escala en los municipios

con alto grado de intensidad migratoria; si acaso, actan como otros tantos
paliativos frente a la marginacin, pero no atacan las causas profundas de la
problemtica.
Es indiscutible, sin embargo, que mediante el envo sistemtico de
remesas desde Estados Unidos, la emigracin coadyuva a la superacin de
ciertas condiciones materiales precarias predominantes en los municipios
rurales. En las condiciones de pobreza y pobreza extrema, as como de pasmo
productivo crnico en las que se debaten, el flujo de dlares proveniente de
las remesas constituye, sin duda, un componente crucial para la reproduccin
familiar y comunitaria de innumerables comunidades campesinas e indgenas
de Mxico. El 75% de las familias tiene la percepcin de que sus condiciones
de vida han mejorado gracias al dinero que reciben de los familiares migrantes.
En trminos generales, las mujeres entrevistadas tienen la impresin de que la
migracin ha tenido efectos positivos sobre las condiciones de las viviendas, la
mejora de las condiciones de vida de las familia y los servicios pblicos.
Cuadro 3.5
Efectos positivos de la migracin en la localidad, segn las
entrevistadas

Efectos positivos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Las casas son mejores ahora que antes

Una menor pobreza
Se nota el progreso de los habitantes
La poblacin tiene ms dinero
Hay ms y mejores servicios pblicos
Hay ms negocios funcionando que antes
No sabe
Otro
Porcentaje
85.0
47.5
47.5
37.5
32.5
30.0
5.0
0.0
Fuente: Encuesta a Mujeres de Comunidad Rurales de Municipios con alta y muy alta intensidad migratoria
Es importante decir que la incidencia de la migracin en la reduccin de

la pobreza no es igual para todas las familias con migrantes; este fenmeno
depende, sin duda alguna, de las condiciones en las que el familiar migrante
se encuentra en Estados Unidos calidad migratoria, tiempo de radicar all y
la actividad econmica que desempea, que determinan el nivel de ingreso
que obtiene. Pero ms all de eso, depende del miembro de la familia que se
encuentra en el pas vecino; es decir, si el migrante es el jefe de familia la mejora
111
social es mayor, dado que enva remesas con ms frecuencia y stas constituyen
la parte toral del ingreso familiar; mientras que si el migrante es el hijo u otro
miembro de la familia, su aportacin es menos frecuente y constituye un
complemento del ingreso familiar. Se trata de una contribucin temporal que
dura hasta en tanto esta persona asume responsabilidades familiares propias.
En todo caso, como ya analizamos, la expulsin de fuerza de trabajo genera
otro tipo de carencias y de problemas, eventualmente ms graves que aquellos
que logra paliar, tales como la prdida de fuerza de trabajo en las comunidades
rurales en la edad ms productiva, la desintegracin y el enfrentamiento
familiar, los conflictos de identidad de gnero en hombres y mujeres, y las
responsabilidades mltiples que las mujeres deben asumir, entre otros.
3.3.4. El impacto en las mujeres, los nios y la familia
Las mejores condiciones de vida alcanzadas en los municipios rurales con alta
intensidad migratoria han tenido un elevado costo social, en primer lugar,
porque la transformacin de las condiciones demogrficas deja a muchas
localidades habitadas principalmente por nios, mujeres y ancianos.
Pero, adems, las familias tienen necesidades diferenciadas en funcin
de su situacin econmica, de su estructura y tamao, de su condicin tnica, de
su ubicacin geogrfica, de la dotacin y de las posibilidades de acceso a los
servicios de educacin, salud y saneamiento bsico, as como de la dinmica
social, de la cultura y del marco de valores que privan en las comunidades y
poblaciones en las que habitan. La problemtica especfica y la profundidad de
los riesgos psicosociales a los que se ve expuesta la familia como consecuencia
de la migracin, parecen depender, segn la evidencia hallada en este estudio, de
la fortaleza de los vnculos familiares y de la organizacin comunitaria. En el
campo, son comunes respuestas tales como: ...aqu, por cada dos mujeres
slo hay un hombre (...) son los abuelos quienes cuidan a los nios (...) los
muchachos ni van a la escuela y noms se dedican a la vagancia y a tomar (...)
ya no hay ni quien quiera dedicarle tiempo a las labores agrcolas, etctera.
La tradicin y la cultura en las zonas rurales actan en contra de conformaciones como la familia compuesta. Tampoco los hogares ampliados parecen
constituir una estrategia recurrente utilizada por las familias de los migrantes
para enfrentar las condiciones de adversidad. Las relaciones conyugales se
caracterizan por ser muy tradicionales, ya que 80% de las mujeres entrevistadas en Guanajuato son casadas, no obstante que sus parejas no estn con
112
ellas, y slo 12.5% viven en unin libre o estn separadas. Es posible que la
formalizacin del matrimonio obedezca a la necesidad de dar certidumbre en
la relacin a los migrantes que se marchan.
Es cada vez ms comn observar en las zonas rurales de migracin
la presencia de hogares conformados por una mujer como jefa de familia;
tendencia cuya intensidad en el campo sigue siendo claramente ms tenue
a la observada a nivel nacional. En los municipios de migracin, los hogares
con jefatura femenina tienen una proporcin similar al promedio nacional,
alentados por la desintegracin familiar provocada por el abandono o la muerte
del cnyuge. Resulta paradjico que, en estas regiones, las familias siguen
siendo preponderantemente nucleares, incluso en una proporcin mayor al
promedio rural y al que se observa en los municipios rurales no migrantes.
Un estudio a mayor profundidad debera poner el acento en dilucidar las
razones que hacen prevalecer la familia nuclear en estos municipios, pese a los
factores que juegan en contra de ello, como la lejana y las cada vez ms largas
ausencias del jefe del hogar.
La desintegracin familiar es una consecuencia inmediata de la migracin,
ya que, segn un alto porcentaje de las entrevistadas, muchos jefes de familia
no regresan y la madre se ve obligada a desarrollar el papel de mam y pap
durante la ausencia del jefe de familia. Dado que en los municipios de migracin
es mayor la proporcin de hogares encabezados por mujeres que en el resto de
los municipios rurales, y que la migracin impone una nueva distribucin de
roles y responsabilidades entre los miembros de la familia, principalmente entre
los cnyuges, en la visin de las familias de migrantes existe una dimensin
ms amplia del concepto de jefatura familiar. Es as que la jefatura trasciende el
contenido meramente econmico de provisin del sustento, y abarca responsabilidades bsicas para la sustentabilidad del ncleo familiar, que rebasan con
mucho el mero suministro de servicios domsticos como son: mantener
unida a la familia, el cuidado y el incremento del patrimonio familiar, entre
otros. Por eso, al entrevistar a las mujeres y a pesar de no trabajar, la mayora
contesta que cuando no se encuentra presente el padre ellas asumen la jefatura
familiar, de manera tal que la redefinicin de los roles que este fenmeno trae
consigo plantea cambios en las obligaciones, competencias y derechos de los
miembros de las familias que las remodelan y, por ende, tambin lo hacen
con el agregado social que es la comunidad. En sntesis, el concepto de jefatura
familiar circunscrito a la aportacin econmica deja de ser funcional en las
familias de migrantes, pues los roles que les toca desempear a las mujeres en
113
cuanto a conduccin del hogar, crianza de los hijos y cuidado y proteccin de la

familia, les hace asumirse como jefas de familia, y cuestiona por estrecha la
concepcin prevaleciente en la materia.
Adems de la fortaleza de la relacin econmica (monto y frecuencia de las
remesas), todo parece indicar que la prevalencia del ncleo familiar se debe a la
calidad de los vnculos afectivos que se mantienen entre el migrante y su familia
y que, de acuerdo con la encuesta levantada, siguen siendo muy estrechos. Las
respuestas de las mujeres entrevistadas nos permiten inferir que los migrantes
estn al tanto de los problemas de la familia, ya que casi todas afirman que
participan en su solucin. La participacin de los migrantes en la educacin de
los nios y jvenes, por ejemplo, no slo se limita a la aportacin econmica,
que es importante (66% de las entrevistadas), sino que se da sobre todo a
travs de la comunicacin con los hijos, aconsejando a los miembros de la
familia y mostrando inters en el desempeo escolar de los menores. Algo
similar sucede con la alimentacin y la salud, pues ms de 77% contest
que los adultos que viven en Estados Unidos se encuentran al tanto de los
cuidados de los nios en esos aspectos.
La responsabilidad de corregir a los hijos recae fundamentalmente en la
madre (85% respondieron afirmativamente) y, si bien afirman que su figura
de autoridad es respetada en 67% de los casos, es evidente que la ausencia del
padre genera sentimientos y conductas de extraamiento, tristeza, inseguridad
y rebelda en los nios y los jvenes. Ello se antoja comprensible en la medida
que el papel de las mujeres se vuelve muy complejo y demandante. En las
localidades y comunidades con ndices elevados de intensidad migratoria,
una proporcin importante de mujeres tiene que atender las actividades
productivas en la parcela y en el corral y, otras se ven obligadas a emplearse en
actividades precarias para completar el gasto. Por supuesto, el trabajo cotidiano
en el hogar sigue estando presente y en algunas ocasiones incrementado, en
virtud de que, al emigrar el esposo, la familia de la mujer se ampla con la de
sus suegros, a quienes tiene que atender. La administracin de los recursos
familiares se suma tambin a las actividades que la madre de familia se ve en
la necesidad de desempear, pero en un ambiente en el que son comunes las
disputas con suegros e hijos por el manejo de las remesas, o porque el esposo
mantiene el control a distancia sobre ellas. Es claro, entonces, que un nmero
muy importante de mujeres que viven en municipios de migracin, estn
sometidas a presiones emocionales, responsabilidades y cargas de trabajo an
ms intensas que en otras zonas del pas. Ello no impide que muchas mujeres
114
empiecen a sobresalir ms que los hombres, y que influyan en las decisiones

que se toman en las asambleas ejidales y comunitarias mediante la voz y el
voto que ahora tienen.
3.3.5. El impacto socio cultural
Uno de los efectos negativos ms mencionados por las mujeres entrevistadas

en Guanajuato, es el relativo a la desintegracin que provoca en las familias el
abandono por parte del padre, o su incapacidad para adaptarse nuevamente
cuando regresa a la comunidad, lo que da lugar a una relacin distante entre
padres e hijos. Ello incide tambin en el deterioro de las relaciones comunitarias
y en una cohesin social disminuida que suele expresarse en el incremento de
los problemas de tipo psicosocial.
A la falta del padre y los sentimientos y conductas que genera, se
asocia la escasez de oportunidades de vida; estos factores en ocasiones estimulan
el consumo de drogas y de alcohol en los nios y jvenes. De acuerdo con
la encuesta aplicada, 40% de las mujeres entrevistadas contest que, por lo
menos algn miembro de la familia consume alcohol, y 21% afirm que el
consumo de droga se ha incrementado a raz de la migracin.
Desde otra perspectiva, el migrante suele transformarse en el modelo
a seguir por los jvenes, quienes adoptan actitudes, formas de expresin y
costumbres de los padres o de los familiares que han estado del otro lado:
(...) la influencia es evidente en la forma de hablar y de vestir; los nios ahora
suean con irse a Estados Unidos cuando sean grandes, en traer su carro y su
camioneta, construir una buena casa, traer buena ropa y comer bien.
Del cuestionario aplicado se desprende que 90% de los migrantes
contribuyen con la comunidad, principalmente para la celebracin de fiestas
religiosas; pero, tambin es importante su aportacin monetaria para obras de
infraestructura. Al mismo tiempo, se observan fenmenos como la disminucin
de su participacin en el servicio social a la comunidad, la adopcin de
creencias religiosas distintas a las prevalecientes en sus localidades y una mayor
resistencia a hablar la lengua indgena autctona, pero constituyen tendencias
dbiles y no generalizadas.
115
3.3.6. Conclusiones y recomendaciones
La complejidad del problema migratorio y de sus nocivos efectos en las zonas

rurales del pas, no admite soluciones sencillas; por ello, es indispensable
atacarlo en dos frentes, a travs de una poltica que contemple dos horizontes
temporales:
a) En el mediano y largo plazo, mediante la modificacin paulatina de las
condiciones estructurales que lo generan, y
b) En el corto plazo, a partir de la mitigacin de sus efectos ms negativos.
La territorializacin de la poltica es indispensable. En este estudio se identificaron tres grupos de municipios que deberan ser incluidos de manera
diferenciada en una Estrategia nacional de intervencin mediante polticas
pblicas para mitigar y comenzar a revertir el impacto negativo que la migracin
est produciendo en vastas zonas rurales del pas:
a) Un grupo de 208 municipios en el que se observan, simultneamente,
muy altos y altos grados de emigracin y de marginacin, en los que no
son significativos los efectos paliativos atribuibles al envo de remesas o a
los programas gubernamentales de combate a la pobreza.
b) Un segundo grupo, conformado por 401 municipios con intensidad migratoria media pero con niveles elevados de marginacin que, potencialmente, pueden transformarse en expulsores dinmicos de mano de obra.
c) Un tercer grupo de 262 municipios altamente expulsores pero que
muestran grados intermedios de marginacin, en el que los efectos positivos
del envo de remesas y de la aplicacin de programas gubernamentales
son ms significativos.
La estrategia debe partir del diseo de un Plan maestro para el establecimiento
de Zonas especiales de desarrollo en territorios rurales expulsores, en los que se
observan signos evidentes de declinacin demogrfica, social y productiva, y
que seran los espacios privilegiados de intervencin pblica a nivel regional.
En un segundo momento, el de la instalacin de estas zonas, sera necesario
realizar el estudio prospectivo especfico para elaborar el diseo concreto de
cada una de ellas.
Dado que cada grupo de municipios tiene caractersticas comunes, las
modalidades de intervencin han de ser particulares en cuanto a mezcla de
116
polticas, prioridades, instrumentos y actores participantes. De igual forma,

los programas y proyectos identificados para cada zona, habrn de sintetizar
una concepcin de integralidad especfica para dicho territorio en trminos de
infraestructura y servicios necesarios, sustentabilidad del desarrollo econmico
y social, organizacin y financiamiento. Cabe sealar que, mediante un
esquema de este tipo, se agiliza enormemente el papel del gobierno como
promotor, y adems se genera un contexto adecuado para la concertacin con
el resto de los actores involucrados.
En Mxico, por lo general, los programas sociales y los incentivos pblicos
al desarrollo, padecen un aislamiento estratgico. Es decir, se carece de una
visin que identifique las necesidades reales del desarrollo socioeconmico
sustentable en las regiones y micro regiones, los grupos concretos de
destinatarios, las posibilidades verdaderas de las actividades y sectores que
podran ser objeto de fomento, as como los mecanismos e instrumentos a
emplear. Si la viabilidad productiva de las microregiones y regiones expulsoras
es fundamental para aspirar a revertir los efectos del fenmeno migratorio,
con el concurso de los diferentes actores involucrados es necesario definir las
actividades en las que las zonas identificadas han de especializarse, as como
las localidades en que dicha especializacin se ha de dar, de modo tal que se
garantice la obtencin de las mayores ventajas en trminos de beneficio social
y de aprovechamiento y preservacin de los recursos.
Aunque las combinaciones concretas dependeran del grupo de municipios en cuestin y de las necesidades especficas detectadas por el estudio de
diagnstico y de prospectiva previo (natural, sociocultural y econmico)
requerido para instalar cada zona, en trminos generales, las zonas especiales
de desarrollo en territorios rurales expulsores estaran definidas por los siguientes aspectos:
Poligonal de la zona y modelo de uso y de ocupacin del suelo.
Actividades econmicas a favorecer: agropecuarias, agroindustriales, industriales, comerciales y de servicios.
Lneas sociales, culturales y territoriales de accin, y grupos especficos
de atencin prioritaria (familia, nios, adolescentes, mujeres y personas de
la tercera edad).
Conformacin de un instituto de planeacin de la zona.
Programa de repatriacin de emigrantes.
Programa de capacitacin y de especializacin de productores.
117
Programa mnimo de habilitacin y construccin de infraestructura bsica

y de servicios pblicos.
Desarrollo e instalacin de un dispositivo de seguridad agroecolgica.
Programa de limpieza y reforestacin, y de cuidado y captacin de recursos
hdricos.
Tipo de incentivos econmicos y fiscales a aplicar para fomentar la inversin.
Modelo de cooperacin interinstitucional a nivel regional (centros regionales
de apoyo integral).
Modalidades de asociacin pblica, privada y social; encadenamientos y
compromisos irrenunciables de cada parte.
Desarrollos y aplicacin de avances tecnolgicos, en colaboracin con universidades y centros de investigacin.
Mecanismos financieros: cajas de ahorro, fondos pblicos, fondos privados,
fondos hipotecarios.
Instrumentos de fomento y regulacin para la edificacin de la vivienda rural.
Modelo para la preservacin y el aprovechamiento del patrimonio cultural
y monumental de la zona.
Casas comunitarias de la mujer.
Talleres y casas de oficios para jvenes.
Captulo iv
tipologa de productores
Fernando Rascn*, Claudia Hernndez** y Julieta Salazar***
4.1. Introduccin
La poltica agropecuaria y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, reconocen

las diferencias y contradicciones que existen en el mbito nacional entre los
productores y las regiones, y la necesidad de una Tipologa de Productores que
apoye la definicin de polticas pblicas diferenciadas, ya que, algunas de las
elaboradas anteriormente han demostrado la segmentacin de la sociedad rural
en trminos de disponibilidad de recursos: tierra, activos, trabajo e ingresos.
En virtud de que los datos censales sobre productores rurales corresponden
a 1991, la sistematizacin de la informacin recopilada con la distribucin de
los apoyos directos al campo, con el programa Procampo, conforma una valiosa
base para documentar una tipologa a nivel nacional, as como sus diferencias
entre las entidades federativas y los mbitos municipales o regionales.
El presente estudio se enmarca en las disposiciones de la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable y constituye un acercamiento a la heterogeneidad que priva
actualmente en el mbito rural. Tiene el propsito de identificar y caracterizar
los tipos de productores a partir de las principales variables que conforman
los registros oficiales y pblicos, como son el tamao de los predios, el cultivo
principal, la disponibilidad de riego y la tenencia de la tierra.
Por otro lado, a fin de contar con un indicador de la heterogeneidad en
trminos del potencial productivo de la tierra de labor, se aplic la metodologa
desarrollada por la cepal**** en los aos setenta. Con esta propuesta es
* Miembro de Ideas Rurales Mxico, A.C.
** Consultora. Licenciada en computacin administrativa por la Universidad Autnoma
de Tamaulipas.
*** Consultora. Licenciada en economa por la UAM-Xochimilco y especialista en estads tica aplicada por el Instituto de Investigaciones de Matemticas Aplicadas.
**** Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe.
120
posible encontrar una medida de referencia para comparar las diferencias

entre el riego y el temporal en los estados y municipios. Este indicador es el
equivalente de temporal nacional y se calcula a partir de los rendimientos de
maz, considerado como el cultivo ms difundido en Mxico.
En la primera parte del documento se hace una descripcin de los registros
de Procampo, a nivel nacional y por entidad federativa para posteriormente
identificar las diferencias que se presentan a nivel municipal, para finalmente
realizar un ejercicio similar con el indicador de superficie en unidades etn.
Como primer paso se describirn el total de registros que hay en la base de
Procampo y posteriormente se presentarn las comparaciones entre los propietarios
privados, los ejidatarios y los comuneros; entre los predios con disponibilidad de
riego y los de temporal y los correspondientes a los ocho cultivos principales. El
objetivo de presentar los datos de esta manera, es decir, de lo general a lo particular,
es facilitar que el lector cuente con elementos que evidencien la complejidad que
hay actualmente en el campo mexicano y que al contrastar las diferencias entre
las unidades territoriales y las polticas conciba la heterogeneidad y la necesidad
de instrumentar polticas pblicas que la consideren.
4.2. Caractersticas de los productores a nivel nacional
La informacin de Procampo 2001 abarca a poco ms de 4 millones de predios

y casi 14 millones de hectreas en 2,396 municipios. De los cultivos que
aparecen en el catlogo, ocho de ellos abarcan 96% de los predios. El ms
relevante es el maz, con un 71%. Por otro lado, el sorgo y el frijol se producen,
respectivamente, en poco ms de un 6%; y el pasto, el trigo y la avena en un
2 y 3% de los predios cada uno.
Grfica 4.1
Porcentaje de cultivos en los predios
%
80
60
40
20
0
Maz
Sorgo
Frijol
Pastos
Trigo
Avena
Cebada
Alfalfa
Otros Perennes Cultivos

cultivos
no bsicos
bsicos
121
De las 14 millones de hectreas, tres cuartas partes corresponden al ciclo

primavera-verano (11.2 millones) y el resto al de otoo-invierno (3.6
millones). En relacin con la disponibilidad de riego, 85% de los predios son
de temporal (3.5 millones) y nicamente un 15% cuenta con infraestructura
hidroagrcola. 72% de los predios son de propiedad social mientras que 27%
son de propiedad privada. Adems, la titularidad de la mayor parte de ellos,
corresponde al productor apoyado (3.2 millones de predios).
Grfica 4.2
Superficie elegible de acuerdo al ciclo agrcola
Hctareas
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
11,202,649
3,627,782
Superficie elegible
ciclo primavera-verano
Superficie elegible
ciclo otoo-invierno
De acuerdo con la extensin de las unidades productivas, la superficie promedio

es de 3.3 hectreas. La extensin de 73% no rebasa las tres hectreas, y nicamente
14% es mayor de cinco. De las casi 14 millones de hectreas, la tercera parte
concierne a los predios menores a tres; 37% a aqullos cuya extensin es de 5
a 20, y 17% a los predios que rebasan las 20 hectreas. Como resultado de esta
distribucin, el ndice de Gini es de 0.5435.21
4.3. Caracterstica de productores por entidad federativa
Siete entidades concentran 53% de los predios y de los productores: Chiapas,

Oaxaca, Mxico, Puebla, Michoacn, Veracruz y Guanajuato. Por otro lado,
Hidalgo, Zacatecas y Guerrero tienen, cada uno, cerca de 5%, y junto con los
siete estados mencionados anteriormente, concentran las dos terceras partes
de los predios y productores.
21
El ndice de Gini es un promedio de las diferencias en la asignacin de una variable entre

unidades que pueden ser hogares, productores, etctera. Cuando la desigualdad es nula
vale cero y cuando la desigualdad es extrema y el total de la variable se concentra en una
sola unidad, vale uno, asimismo si el indicador tiende a uno refleja mayor desigualdad y
si es cercano a cero significa la situacin contraria.
122
Cuadro 4.1
Superficies y Predios
Intervalo

Predio
nm.
Superficie
(Ha)
Sup. Promedio
(Ha)
Menos de 1 ha.
Ms de 1 hasta 2 ha
Ms de 2 hasta 3 ha
Ms de 3 hasta 5 ha
Ms de 5 hasta 10 ha
Ms de 10 a 20 ha
Ms de 20 hasta 30 ha
Ms de 50
714,366
1,805,191
499,047
510,889
395,771
122,545
23,550
9,767
7,046
11,069
17.43
44.04
12.17
12.46
9.65
2.99
0.57
0.24
0.17
0.27
379,594
2,561,416
1,391,436
2,142,026
3,006,214
1,850,997
599,254
354,964
331,971
1,015,061
2.78
18.79
10.21
15.71
22.05
13.58
4.40
2.60
2.44
7.45
0.53
1.42
2.79
4.19
7.60
15.10
25.45
36.34
47.11
91.70
Total
4,099,241
100.00
13,632,933
100.00
3.33
Fuente: PROCAMPO, 2001.
En relacin con la distribucin de las 14 millones de hectreas, la mitad de

la superficie corresponde a siete entidades federativas: Tamaulipas, Sinaloa,
Zacatecas, Chiapas, Jalisco, Chihuahua y Guanajuato, de las cuales la primera
concentra el 10%, que es la proporcin mayor, mientras que las restantes
poseen entre 7.6 y 5.5% de la superficie.
Grfica 4.3
Distribucin de Superficie y de predios por entidad federativa
Porcentaje
12.00
% predios
10.00
% superficie
8.00
6.00
4.00
DF
BCS
BC
COL
AGS
COAH
QROO
NL
MOR
CAMP
REG LAG
TAB
SON
NAY
YUC
QRO
CHIH
TLAX
DGO
SIN
TAMPS
JAL
SLP
ZAC
GRO
HGO
VER
GTO
PUE
MICH
MEX
OAX
0.00
CHIS
2.00
123
4.3.1. Cultivos principales
En Yucatn, Chiapas, Guerrero y Oaxaca entre 90 y 100% de los predios

producen maz. Este porcentaje tambin es relevante en Tabasco, Mxico,
Quertaro, Quintana Roo, Campeche, Aguascalientes, Puebla, Veracruz, San
Luis Potos, Hidalgo y Tlaxcala (se ubica en el intervalo de 71 a 88%). Asimismo,
aunque con menor frecuencia, tambin es el cultivo mayoritario en Guanajuato,
Nuevo Len, Michoacn, Distrito Federal y Jalisco, ya que entre 55 y 70% de los
predios se dedican a su cultivo; mientras que no lo es en once entidades, muchas
de ellas ubicadas al norte del pas, ya que entre 32 y 49% de los predios de
Durango, Chihuahua, Coahuila, Morelos, Colima, Zacatecas, Sinaloa, Nayarit
y Regin Lagunera son destinados para su produccin. En Tamaulipas y Baja
California Sur slo la quinta parte de los predios lo producen y en Sonora y
Baja California tiene una presencia minoritaria con menos de 10 por ciento.
Grfica 4.4
Entidades ordenadas segn porcentaje de predios que cultivan maz
YUC
CHIS
GRO
OAX
TAB
MEX
QRO
QROO
CAMP
AGS
PUE
VER
SLP
HGO
TLAX
JAL
dF
MICH
NL
GTO
dGO
CHIH
COAH
MOR
COL
ZAC
SIN
NAY
REG. LAG
TAMPS
BCS
SON
BC
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
124
En cuanto a otros productos, el cultivo del sorgo es el que representa el porcentaje

ms alto en Tamaulipas (57%), mientras que en Morelos y Guanajuato, la
cuarta parte de los predios le estn dedicados y en Sinaloa, Nayarit y la Regin
Lagunera slo alrededor de la quinta parte.
Otro cultivo de gran difusin es el pasto forrajero, y Colima es la entidad
en donde tiene mayor importancia relativa pues constituye el 28% de los
predios, le siguen los estados de Campeche, Veracruz y Nayarit con poco ms
de 10%. La siembra del frijol es relevante en Zacatecas y Durango, pues est
presente en alrededor del 40% y en Nayarit y Chihuahua en 15%. La cebada
se produce en Tlaxcala e Hidalgo en 14 y 11%, respectivamente; la avena en
Chihuahua y el Distrito Federal con un 16 y 20% y la alfalfa en Baja California
Sur y Baja California con 19.7 y 15.2% de los predios respectivamente.
4.3.2. Superficie promedio
Aunque la extensin promedio de los predios es de 3.3 hectreas, en Mxico

Distrito Federal y Oaxaca el promedio es menor a 1.5, y flucta entre 1.8 y 2.1
en Hidalgo, Puebla, Tabasco, Tlaxcala, Regin Lagunera, Morelos, Yucatn,
Guerrero. En Quertaro, Veracruz, Chiapas, Quintana Roo, Michoacn y
San Luis Potos es menor de 3 hectreas. En otras cinco entidades la media de
superficie oscila entre 3 y 4 ha (Guanajuato, Nayarit, Coahuila, Campeche
y Aguascalientes). En Colima, Nuevo Len, Jalisco, Durango y Zacatecas se
ubica entre 4.9 y 5.3 ha y, finalmente, slo seis entidades presentan promedios
Grfica 4.5
Superficie promedio para entidad federativa (ha)
hectreas
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
dF
MEX
OAX
HGO
TAB
PUE
REG
TLAX
YUC
MOR
GRO
VER
QRO
CHIS
Q. ROO
SLP
MICH
NAY
GTO
COAH
AGS
CAMP
NL
COL
JAL
dGO
SIN
ZAC
CHICH
BCS
SON
BC
0.0
TAMP
2.0
125
superiores a la 5.5 ha: Sinaloa y Chihuahua cuyos promedios son 7.4 y 7.6
ha, respectivamente; Sonora y Baja California Sur, con 9.3 y 10.9 ha; y en
Tamaulipas y Baja California con 12.7 y 14.6 hectreas.
4.4. CARACTERSTICAS DE LOS PRODUCTORES SEGN TENENCIA
PRIVADA O SOCIAL
En este apartado contrastamos las diferencias que se presentan entre los

productores sociales y privados en cuanto a la extensin de sus predios, la
disponibilidad de riego y los cultivos principales.
Existen 602 mil 754 propietarios privados en mil 961 municipios en
donde la superficie apoyada a favor de estos ltimos asciende a 4 millones
422 mil hectreas. El promedio de superficie para los propietarios privados
es de 7.4 hectreas y para los sociales de 2.7 ha. Los productores de ejidos y
comunidades son poco ms de 2 millones, y reciben apoyos por un total de
superficie de 8 millones de hectreas en un total de 2 mil 8 municipios.
Grfica 4.6
Porcentaje de predios por tipo de Tenencia
61.3%
79.4%
2.1%
20
16.8 %
30
16.2%
40
16.0 %
29.0 %
50
23.0%
60
10
0
72.8 %
83.9 %
83.8%
77.0%
45.0 %
70
69.3%
80
67.4%
90
71.0 %
Porcentaje
%
Clasificacin
Privada
Social
Cultivan
maz
Producen
ciclo p-v
Producen
ciclo o-i
Propietarios Privados
Disponen
de riego
de
temporal
Hasta 2 ha
Mayores
de 10 ha
Propietarios Sociales
Propietario
Si bien en la superficie promedio se presenta una diferencia importante

entre los propietarios privados y sociales, en las otras variables que se han
descrito en este documento se observan menores diferencias. En ambos casos,
alrededor de dos terceras partes de los predios producen maz (67 y 69% en
126
los propietarios privados y sociales, respectivamente) as como el porcentaje

de los que disponen de riego es semejante. Sin embargo, en el ciclo agrcola
se presenta una diferencia de seis puntos porcentuales: 29% de la superficie
apoyada a favor de los propietarios corresponde al ciclo otoo-invierno y para
los ejidatarios y comuneros este porcentaje se reduce a un 23%. Dentro del
porcentaje de los productores apoyados que son dueos de los predios las
cifras demuestran que 79% pertenece a los sociales y un 72% a los privados.
La superficie promedio que poseen los propietarios privados es de 7.4
hectreas y la correspondiente a los ejidatarios y comuneros es de 2.7 ha.
Sin embargo, dos terceras partes de los propietarios privados poseen menos de
5 hectreas, y solamente 7.3% disponen de predios mayores a las 20 hectreas
situacin que se refleja en un ndice de Gini de 0.6505. Por otro lado, seis de
cada diez propietarios sociales poseen predios de dos hectreas y slo dos
de cada diez son apoyados por una superficie mayor a las diez hectreas, dicha
distribucin se refleja con un ndice de Gini de 0.4575.
Cuadro 4.2
Superficie y predios de propietarios privados
Rangos

Superficie Superficie Acumulado Predios

(ha)
%
%
(nm)
Menos de 1 ha.
Ms de 1 hasta 2 ha
Ms de 2 hasta 3 ha
Ms de 3 hasta 5 ha
Ms de 5 hasta 10 ha
Ms de 50
41,850.4
270,724.8
167,157.1
331,594.0
717,466.5
402,448.3
485,053.5
250,090.9
221,818.7
131,513.8
180,877.4
97,567.6
205,037.7
919,102.5
Total
4,422,303.1
0.9
6.1
3.8
7.5
16.2
9.1
11.0
5.7
5.0
3.0
4.1
2.2
4.6
20.8
0.9
7.1
10.8
18.3
34.6
43.7
54.6
60.3
65.3
68.3
72.4
74.6
79.2
100.0
100.0
Predios Sup. pro- Acumulado

%
medio (ha)
%
78,173
192,083
59,972
77,378
91,717
30,971
26,099
10,668
7,726
3,940
4,649
2,241
4,176
10,249
13.0
32.0
10.0
12.9
15.3
5.2
4.3
1.8
1.3
0.7
0.8
0.4
0.7
1.7
0.5
1.4
2.8
4.3
7.8
13.0
18.6
23.4
28.7
33.4
38.9
43.5
49.1
89.7
600,042
100.0
7.4
13.0
45.0
55.0
67.9
83.2
88.4
92.7
94.5
95.8
96.4
97.2
97.6
98.3
100.0
127
Cuadro 4.3
Superficie y predios de ejidatarios y comuneros
Rangos

Menos de 1 ha.
Superficie Superficie Acumulado Predios

(ha)
%
%
(nm)
Predios Sup. pro- Acumulado

%
medio (ha)
%
285,367.9
3.5
3.5
530,860
17.9
0.5
17.9
Ms de 1 hasta 2 ha
1,849,328.8
22.7
26.3
1,286,979
43.4
1.4
61.3
Ms de 2 hasta 3 ha
1,086,068.1
13.4
39.6
390,766
13.2
2.8
74.4
Ms de 3 hasta 5 ha
1,699,399.5
20.9
60.5
407,325
13.7
4.2
88.1
Ms de 5 hasta 10 ha
2,170,338.2
26.7
87.2
288,663
9.7
7.5
97.9
468,487.3
5.8
93.0
37,530
1.3
12.5
99.1
379,128.8
4.7
97.6
20,594
0.7
18.4
99.8
50,514.0
0.6
98.2
2,218
0.1
22.8
99.9
31,424.5
0.4
98.6
1,106
0.0
28.4
99.9
11,964.7
0.1
98.8
361
0.0
33.1
100.0
17,183.5
0.2
99.0
445
0.0
38.6
100.0
7,630.1
0.1
99.1
177
0.0
43.1
100.0
8,891.4
0.1
99.2
181
0.0
49.1
100.0
Ms de 50
65,931.9
0.8
100.0
571
0.0
115.5
100.0
2,967,776
100.0
Total
8,131,658.5

100.0
4.5 Productores segn disponibilidad de riego
As como en el apartado anterior, en esta seccin se contrastan las caractersticas

entre los productores de temporal y aqullos que disponen de riego.
Segn las cifras existen 601 mil productores con predios con riego y 3.5
millones que no cuentan con l. Para los primeros, la superficie apoyada suma
2.8 millones de hectreas y para los de temporal 10.8 millones, el promedio
de superficie es de 4.6 y 3.1 hectreas, respectivamente.
Los productores de riego tiene una mayor diversidad de cultivos con relacin
a los temporaleros, un 41% de ellos se dedica al maz; un 15% al sorgo; un 10%
al trigo; un 11% a cultivos no bsicos; un 7% a alfalfa, y un 6% al cultivo del
frijol. Los productores de temporal producen principalmente maz (77%) y con
menor frecuencia otros cultivos como frijol (6.7%) y sorgo (4.9%).
128
Cuadro 4.4
Distribucin de superficie en los predios con riego

Predios
Nm.
Acumulado
%
Superficie
Hectreas
Acumulado
%
Menos de 1 ha.
113,368.0
19.0
19.0
64,315.0
2.3
2.3
Ms de 1 hasta 2 ha
175,958.0
29.4
48.42
253,887.9
9.1
11.42
Ms de 2 hasta 3 ha
66,564.0
11.1
59.56
180,489.5
6.5
17.90
Ms de 3 hasta 5 ha
95,648.0
16.0
75.57
400,231.0
14.4
32.26
Ms de 5 hasta 10 ha
96,463.0
16.1
91.72
767,503.1
27.5
59.80
18,703.0
3.1
94.85
237,048.9
8.5
68.31
15,543.0
2.6
97.45
289,026.2
10.4
78.68
4,455.0
0.7
98.19
104,295.3
3.7
82.42
2,930.0
0.5
98.68
83,768.7
3.0
85.43
1,335.0
0.2
98.91
44,435.1
1.6
87.02
1,657.0
0.3
99.18
64,328.2
2.3
89.33
962.0
0.2
99.34
41,814.9
1.5
90.83
1,601.0
0.3
99.61
78,192.2
2.8
93.64
Ms de 50
2,314.0
0.4
100.00
177,327.8
6.4
100.00
2,786,663.8
100.0
Total
597,501.0
100.0
Cuadro 4.5
Distribucin de superficie en los predios de temporal

Predios
Nm.
Acumulado
%
17.2
63.68
76.02
87.88
96.44
97.97
98.97
99.25
99.43
99.52
99.62
99.67
99.75
100.00
Menos de 1 ha.
Ms de 1 hasta 2 ha
Ms de 2 hasta 3 ha
Ms de 3 hasta 5 ha
Ms de 5 hasta 10 ha
Ms de 50
600,433.0
1,626,669.0
431,844.0
414,795.0
299,308.0
53,553.0
34,746.0
9,823.0
6,342.0
3,149.0
3,626.0
1,546.0
2,937.0
8,755.0
17.2
46.5
12.3
11.9
8.6
1.5
1.0
0.3
0.2
0.1
0.1
0.0
0.1
0.3
Total
3,497,526.0
100.0
Superficie
Hectreas
%
314,984.4
2,303,759.4
1,209,131.9
1,739,965.6
2,238,710.7
681,996.0
642,925.6
229,230.7
181,959.1
105,096.3
141,104.6
67,310.7
144,652.8
837,733.7
2.9
21.3
11.2
16.1
20.7
6.3
5.9
2.1
1.7
1.0
1.3
0.6
1.3
7.7
10,838,561.4
100.0
Acumulado
%
2.9
24.16
35.32
51.37
72.03
78.32
84.25
86.36
88.04
89.01
90.32
90.94
92.27
100.00
129
El 16% de propietarios sociales poseen predios con riego mientras que

solo un 11% de los privados cuentan con l.
Casi la mitad de los predios con riego tiene una extensin menor de dos
hectreas y nicamente 8.3% es mayor de 10 hectreas. Por otro lado, 64%
de los predios de temporal son menores de 2 hectreas y slo 3% tienen una
extensin mayor a 10 hectreas. El ndice de Gini para los predios de riego es
de 0.5586 y para los de temporal de 0.5348.
4.6. CARACTERSTICAS DE PRODUCTORES SEGN CULTIVOS
La fuente de informacin analizada tambin permite contrastar las caractersticas de los productores de acuerdo con los cultivos, ejercicio que se presenta
en esta seccin.
La mayora de los productores de alfalfa y trigo disponen de riego (92%
y 62%, respectivamente). Asimismo, la tercera parte de los predios con sorgo,
cuenta con l. En contraste aqullos que siembran pasto forrajero, avena y
cebada son predominante temporaleros (95%, 92% y 91%, respectivamente).
Los productores de maz y frijol disponen de riego en un porcentaje muy
semejante al indicador nacional (12% de los productores de frijol cuentan
con l, 14% de los de maz y el indicador nacional es 15%).
Grfica 4.7
Porcentaje de predios de acuerdo a la disponibilidad de agua segn
cultivo principal
Alfalfa
92.0
Trigo
62.1
Sorgo
65.6
14.0
Frijol
Avena
37.9
34.4
Maz
Cebada
86.0
12.4
87.6
9.0
91.0
8.2
91.8
Pastos 5.5
0%
8.0
94.5
20%
riego
40%
60%
80%
temporal
100%
130
Si bien el promedio nacional de superficie es de tres hectreas por productor, en

los predios de maz es de 2.4 hectreas el cual contrasta con los del sorgo, trigo
y pasto con 8.6 y 5.9 hectreas respectivamente. Los predios que producen
avena y cebada se ubican en cinco hectreas, y los de alfalfa y frijol mantienen
un promedio cercano a las cuatro.
Grfica 4.8
Porcentaje de predios de acuerdo a la disponibilidad de agua segn
cultivo principal
ha
9.0
8.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.1
4.6
5.1
5.5
Cebada
Avena
5.9
6.1
Pastos
Sorgo
4.0
3.0
2.4
2.0
1.0
0
Maz
Alfalfa
Frijol
Sorgo
La tenencia de la tierra es similar al indicador nacional entre los productores

de avena, trigo, maz y alfalfa. Los productores del sector social representan un
porcentaje mayor entre aquellos que cultivan frijol, pastos, sorgo y cebada.
131
Grfica 4.9
Porcentaje de predios segn tenencia de la tierra de acuerdo al cultivo
principal
Cebada
Sorgo
Pasto
Frijol
Alfalfa
Maz
Trigo
Avena
0%
20%
40%
60%
80%
Social
100%
Privado
Entre los productores de pasto, maz y cebada el porcentaje de predios que

son propiedad del productor apoyado es similar al porcentaje nacional, sin
embargo, en los otros cultivos este porcentaje es menor, se ubica entre 70 y
76% entre los productores de sorgo, avena, frijol y alfalfa y es tan slo de 60%
entre los productores de trigo.
Grfica 4.10
Porcentaje de predios que son propiedad del productor apoyado
Porcentaje %
100
81.3
80.0
77.4
75.6
74.7
72.8
72.4
58.9
Frijol
Avena
Sorgo
Trigo
80
60
40
20
0
Pastos
Maz
Cebada Alfalfa
132
4.6.1. Anlisis por municipio y tipologa
La informacin que se tiene contempla slo a 2,396 municipios existiendo

una gran mutabilidad en las principales variables. El municipio promedio
consta de 6 mil 189 hectreas, de las cuales 5,689 son apoyadas por Procampo;
de 1,718 predios, 1,224 hectreas estan dedicadas al maz, mientras que 251
son de riego y 1,465.4 de temporal. Asimismo, existen 1,243 predios de
propiedad social y 471.6 de privada. De los 1,718 predios, 1,051 tiene dos
hectreas o menos.
A fin de contar con una escala comparable en los valores de las variables
y tener elementos para elaborar una tipologa de productores, se obtuvieron
los porcentajes a nivel municipal de los predios de acuerdo con los siguientes
conceptos: cultivo de maz, de temporal, propietarios del sector social, propietarios privados y de acuerdo con las categoras de extensin de superficie.
Los grficos de diagrama y bigote (boxplot) que a continuacin se presentan
permiten observar la distribucin de los valores de estas variables en los 2,396
municipios. En estos diagramas en el extremo inferior de la caja se ubica el
valor en el que se localiza 25% de los casos, la lnea que divide la caja ubica
el valor de la mediana, en el cual est inscrito el 50% de los municipios, y el
valor en donde termina la caja sita al 75% de los mismos.
Como puede observarse, nicamente en la cuarta parte de los municipios,
el porcentaje de predios que cultivan maz es menor a 61% y la mitad de los
municipios presentan valores mayores a 85.5% de predios con maz.
Grfica 4.11 y 4.12

Distribucin de municipios de
acuerdo al porcentaje de predios
con maz

Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
133
acuerdo al porcentaje de predios
de temporal
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
Porcentaje de predios con maz
Porcentaje de predios de temporal
Cuantiles
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
Cuantiles
100,00
100,00
100,00
100,00
97,60
85,50
61,00
28,34
4,50
0,00
0,00
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
99,20
89,70
57,98
5,90
0,10
0,00
Fuente: Elaboracin propia con informacin PROCAMPO, 2001.
La grfica que presenta los valores de los municipios de acuerdo con el

porcentaje de predios de temporal muestra que tres de cada cuatro municipios
presentan porcentajes mayores a 90% de predios de temporal. En relacin
con el porcentaje de predios con riego en los municipios se observa que tres
de cada cuatro municipios tiene porcentajes menores a 10% y nicamente en
uno de cada diez municipios la proporcin de predios con riego es mayor al
42 por ciento.
134
Grfica 4.13
Distribucin de municipios de acuerdo al porcentaje
de predios de riego
Porcentaje de predios de riego
100
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
100,0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
100.00
99,90
94,10
42,02
10,20
0,70
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Si bien el 72% de los predios a nivel nacional son de propiedad social, en

la mitad de los municipios este porcentaje es mayor a 71 y presenta valores
menores a 29% de predios de propiedad privada.
Grfica 4.14 y 4.15

acuerdo al porcentaje
de predios de propiedad social

Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
135
de predios de propiedad privada
Social
Privado
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
Cuartiles
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
Cuartiles
100,00
100,00
100,00
98,00
90,90
71,05
15,35
0,00
0,00
0,00
0,00
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
100,00
100,00
100,00
100,00
84,18
28,85
8,93
1,90
0,00
0,00
0,00
En cuanto al tamao de los predios, si bien a nivel nacional 18% son menores
a una hectrea, en uno de cada cuatro municipios el porcentaje de predios
menores de una hectrea supera 26%. El porcentaje de predios cuyo tamao
se encuentra entre una y dos hectreas es la nica variable que presenta una
distribucin simtrica entre los municipios, porque la mayora presentan
valores cercanos a la media de 50%, y nicamente en uno de cada cuatro el
porcentaje rebasa 66 por ciento.
136
Grfica 4.16 y 4.17

de predios de hasta 1 ha

de predios entre 1 y 2 ha
Predios de hasta una hectrea
Predios de 1 a 2 hectreas
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10

Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
Cuartiles
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
Cuartiles
100,00
88,61
74,73
46,30
25,90
10,20
2,50
0,40
0,00
0,00
0,00
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

Mnimo
100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
0.0%
100,00
97,71
93,00
81,26
67,70
50,90
33,10
18,94
5,39
0,00
0,00
Grfica 4.18 y 4.19

de predios de 2 a 3 ha

137
de predios de 3 a 5 ha
De 2 a 3 Hectreas
De 3 a 5 hectreas
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
Cuartiles
Cuartiles
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
76,400
46,101
30,400
22,030
16,900
10,700
4,200
1,100
0,000
0,000
Mximo

Cuartil
Mediana
Cuartil

100.0%
99.5%
97.5%
90.0%
75.0%
50.0%
25.0%
10.0%
2.5%
0.5%
100,00
46,80
34,00
25,50
17,90
6,70
1,30
0,00
0,00
0,00
Mnimo
0.0%
0,000
Mnimo
0.0%
0,00
De acuerdo con la distribucin de estas variables por municipio y utilizando dos

tcnicas estadsticas: componentes principales y anlisis de conglomerados22,
se obtuvieron cinco grupos de municipios de acuerdo con las principales
caractersticas de sus productores.
22
En la parte de metodologa se presentan de manera sintticas los principios de estas

tcnicas, vese: Johnson, Dallas E., Mtodos Multivariados aplicados al anlisis de datos,
Mxico, International Thompson Editores, 2000.
138
4.6.2. Productores diversificados y comerciales
El primer grupo est integrado por 742,780 productores y 4,836,470 hectreas

de superficie apoyada. Entre sus rasgos distintivos se encuentra que el maz no es
el cultivo predominante, y que hay una mayor diversificacin de productos. El
porcentaje de riego duplica el indicador nacional, el porcentaje de propietarios
privados es mayor al nacional y los predios son de tamao mediano, la superficie
promedio es de 6.5 hectreas y 40 % tiene extensiones mayores a 5 hectreas. Se
trata de 296 municipios ubicados en Sinaloa, Durango, Sonora, Chihuahua,
Colima, Baja California, y Baja California Sur.
Grfica 4.20
Porcentaje de predios de temporal por grupo de municipio
Productores de cultivos
bsicos comerciales
Productores intermedios
menos comerciales
Productores de
infrasubsistencia privados
Productores de infrasubsistencia
del sector privado
Productores diversificados
y comerciales
0.0
71.3
91.2
96.6
87.6
63.9
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
Porcentaje
4.6.3. Productores de infrasubsistencia del sector social
El segundo grupo productores de infrasubsistencia y del sector social se

puede caracterizar como minifundista pues cerca del 30% de sus predios
tienen menos de una hectrea y poco ms del 60 % entre 1 y 2 hectreas. Los
predios son principalmente de temporal y el cultivo predominante es el maz.
Este grupo abarca 679 municipios y 1.3 millones de productores y representa
a una buena parte de los municipios de Yucatn, Mxico, Tabasco, Morelos,
Hidalgo y de la Regin Lagunera.
139
4.6.4. Productores de infrasubsistencia y propietarios privados
El tercer grupo productores de infrasubsistencia y propietarios privados agrupa

a los pequeos propietarios minifundistas, temporaleros y maiceros. Abarca
711 municipios y 539 mil productores. Cabe mencionar que tres cuartas partes
de los municipios de Oaxaca se ubican en esta categora, as como alrededor de
35 % de los municipios de Puebla, Guerrero y Tlaxcala.
4.6.5. Productores intermedios menos comerciales
El cuarto grupo representa a los productores de subsistencia intermedios del

sector social, que producen principalmente maz en tierras de temporal y la
mayor parte de sus predios se ubica en el intervalo de dos a cinco hectreas.
La superficie promedio es de tres hectreas. Comprende 655 municipios y 1.4
millones de productores. Todos los municipios de Quintana Roo se ubican
en esta categora, as como la mayora de los de Aguascalientes, Nayarit y
Campeche. En Coahuila, Michoacn y Colima conforman la mitad de los
municipios.
Grfica 4.21
Porcentaje de predios de temporal por grupos de municipios
bsicos comerciales
Privado
Social
menos comerciales
Productores de
del sector social
y comerciales
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
Porcentaje
140
4.6.6. Productores de cultivos bsicos comerciales o para forraje
El quinto grupo est presente en 54 municipios y agrupa a 88 mil predios y 87 mil

productores, posee una superficie de un milln 487 mil hectreas y 17 hectreas
como superficie promedio. Su cultivo principal es el sorgo que se encuentra en
54% de los predios, otros cultivos importantes son la avena en 7% y el trigo y
los pastos en 5% respectivamente. Casi la mitad de los predios poseen de cinco
a 20 hectreas y el 6.8% de los predios tiene una extensin mayor a las 50
hectreas, por otro lado casi 60% son propietarios privados y nicamente 40%
producen maz, as como 25% dispone de riego. En esta categora se agrupan
la mitad de los municipios de Baja California, la tercera parte de los de Nuevo
Len y Tamaulipas y la cuarta parte de los de Baja California Sur.
Grfica 4.22
Porcentaje de predios menores de 2 hectreas por grupo
de municipios
bsicos comerciales
menos comerciales
Productores de
del sector social
y comerciales
Porcentaje
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
Grfica 4.23
Porcentaje de predios mayores a 2 y hasta 5 hectreas por grupo
de municipios
bsicos comerciales
Temporaleros intermedios
menos comerciales
Productores
privados de infrasubsistencia
y comerciales
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
Porcentaje
141
Grfica 4.24
Porcentaje de predios mayores de 20 hectreas por grupo
de municipios
bsicos comerciales
menos comerciales
Productores
privados de infrasubsistencia
y comerciales
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
Porcentaje
Grfica 4.25
Porcentaje de predios por cultivo principal y por grupo de municipios
Avena
Trigo
Pastos
Frijol
Sorgo
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
bsicos comerciales
del sector social
menos comerciales
y comerciales
Productores
de infrasubsistencia privados
Porcentaje
142
4.6.7. Anlisis con el equivalente de temporal nacional
En la heterogeneidad de productores que se ha presentado hasta el momento

no estn incorporadas las diferencias de acuerdo con el potencial productivo
de la tierra. La riqueza que existe en el pas en trminos de vegetacin y uso del
suelo, as como de biodiversidad hace muy complejo contar con un indicador
que permita incorporar al diagnstico esta heterogeneidad. Sin embargo, en este
documento retomamos la metodologa que emple la cepal en la tipologa
que elabor con base en el vii Censo Agrcola y Ganadero, 1971.23
Con esta propuesta y con base en los rendimientos de maz, como
cultivo predominante en el pas, es posible elaborar un indicador que seale
las diferencias entre el riego y temporal en las entidades federativas. Cabe
mencionar que no obstante el tiempo que ha pasado desde que la cepal, con
la coordinacin de Alejandro Shejtman, elabor esa tipologa, de acuerdo
con los registros de Procampo analizados en este documento, el maz sigue
siendo el cultivo principal pues representa a siete de cada diez productores.
En el anexo metodolgico se explica con detalle esta metodologa, a travs
de la cual se ajusta la superficie de labor segn los rendimientos de maz. En
este documento se utilizaron los registros oficiales de sagarpa para los aos
2000-2004.
Grfica 4.26
Rendimiento promedio de maz en riego durante los aos 2000-2004
Jal
Chih
Dgo
Qro
Hgo
Sin
Mex
Col
Gto
Nay
BCS
Pue
Tlax
Son
Zac
Mich
Ver
Gro
BC
Tamp
Camp
Coa
Tab
SLP
Chis
Mor
NL
Oax
Yuc
Q.Roo
45.0
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
23
cepal, Economa campesina y agricultura empresarial, 4. Edicin, Mxico, Siglo xxi,

1989.
143
Al ajustar la superficie con los rendimientos del maz en riego y temporal, la

superficie apoyada pasa de 13.6 millones de hectreas a 19 millones. La superficie
promedio aumenta de 3.3 a 4.7 hectreas, sin embargo, los predios menores de
una hectrea que sin el ajuste de superficie representaban 17%, aumentan, casi
20 puntos porcentuales, a 34% de los predios en unidades etn, mismos que
disponen nicamente de 4% de la tierra. Es decir, considerando el potencial
productivo de la misma hay una mayor desigualdad entre los productores.
Grfica 4.27
Rendimiento de maz en tierras de temporal durante los aos 2000-2004
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
Jal
Ags
Tlax
Col
Mex
Nay
Nacional
Mich
NL
dF
Mor
Chih
Dgo
Tamps
Gro
Gto
Ver
BC
Pue
Chis
Tab
Qro
Son
Camp
Zac
Oax
Hgo
Rlg
Sin
Coah
Yuc
SLP
0.0
Siete de cada 10 predios son menores de tres hectreas, y nicamente 10% es

mayor de 5 ha, segn las unidades ent. De las casi 19 millones de hectreas,
slo el 18% concierne a los predios menores de tres hectreas, 32% a los predios
cuya extensin es de 5 a 20 ha y el 41% de la superficie a los que rebasan las 20
ha. Como resultado de esta distribucin, el ndice de Gini es de 0.6845.
Esta distribucin de superficie se muestra en la curva de Lorenz que se
presenta a continuacin. Esta grfica se realiza con la distribucin acumulada
de predios y superficie, ordenados de mayor a menor segn el tamao de
los predios. En el caso terico de que no se presentara desigualdad en los
tamaos de predios al porcentaje de predios que se ubica en cada categora le
debera corresponder el mismo porcentaje de superficie, en tal distribucin la
grfica estara mostrando la equidistribucin, tal como se muestra en la lnea
diagonal que cruza la grfica, entre ms se aleje la grfica que se construye con
los datos observados de esta distribucin, mayor es el ndice de Gini y mayor
es la desigualdad en la distribucin de la tierra.
144
Cuadro 4.6
Distribucin de superficie con equivalente de Temporal Nacional
Intervalo
Predios (nm)
% predios etn
Superficie (ha)
% sup etn
Promedio (ha)
Menos de 1 ha.
Ms de 1 hasta 2 ha
Ms de 2 hasta 3 ha
Ms de 3 hasta 5 ha
Ms de 5 hasta 10 ha
Ms de 10 a 20 ha
Ms de 50
1,422,326
1,018,572
427,015
418,963
386,956
239,669
73,135
42,706
14,808
37,513
34.8
25.0
10.5
10.3
9.5
5.9
1.8
1.0
0.4
0.9
822,019
1,505,534
1,088,216
1,649,374
2,766,200
3,349,947
1,811,885
1,466,169
661,555
3,914,769
4.3
7.9
5.7
8.7
14.5
17.6
9.5
7.7
3.5
20.6
0.6
1.5
2.5
3.9
7.1
14.0
24.8
34.3
44.7
104.4
Total
4,081,663
100.0
19,035,668
100.0
4.7
Fuente: Elaboracin propia con informacin PROCAMPO y SIAP, Distribucin de superficie en hectreas y en
unidades ETN
Grfica 4.28
Distribucin de Superficie en hectreas y en unidades ETN
% Acumulado superficie
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
% Acumulado predios
Equidistribucin
Superficie
Superficie en ETN
145
4.7. Tipologa con la superficie en equivalente de temporal

nacional
Al elaborar la tipologa de productores, considerando la superficie en equivalente

de temporal nacional, se presentan las siguientes modificaciones: disminuyen
los dos grupos que hemos denominado de infrasubsistencia tanto del sector
social como del privado, pero en el primer caso la superficie promedio aumenta
ligeramente, y el segundo, el de los productores privados de infrasubsistencia,
disminuye, aunque no significativamente.
Aumentan los productores intermedios y el quinto grupo que habamos
identificado con el mayor promedio de superficie, e integrado por productores
de granos bsicos con fines comerciales pasa a ser un grupo intermedio,
superado en cuanto a la extensin de sus predios por el grupo de productores
comerciales y diversificados que prcticamente no modifica su proporcin
pues sigue representando alrededor de 750 mil productores.
Cuadro 4.7
Tipologa de productores de acuerdo a ETN
Tipologa
de productores

Superficie
(ha)

Predio
nmero

Superficie Superficie
Promedio
etn
(ha)
(ha)
Predios Superficie
nmero Promedio

(ha)
Diversificados comerciales
Infrasubsistencia social
Infrasubsistencia privado
Productores de subsistencia
Intermedios
Productores de granos bsicos
con fines comerciales o de forraje
4,836,470
1,900,442
831,402
745,944
1,308,910
541,713
6.48
1.45
1.53
4,748,397
1,086,346
733,759
713,002
672,018
491,522
6.66
1.62
1.49
4,571,763
1,432,519
3.19
4,284,629 1,699,659
2.52
1,487,985
88,201
16.87
2,775,054
5.16
537,658
4.7.1. Productores comerciales diversificados
Se trata de 293 municipios, poco ms de 700 mil productores, que presentan

el mayor promedio de superficie de los cinco grupos identificados: 6.7 ha en
unidades etn. En este grupo se presenta el menor porcentaje de maz y los
porcentajes ms altos de los otros cultivos: sorgo (25%), frijol (15%), trigo
(7%), alfalfa (4%) y los cultivos no bsicos. Si tomamos en cuenta el total de
146
productores de alfalfa vemos que seis de cada diez, son parte de este grupo,
as como seis de cada diez de los productores de trigo. Asimismo, seis de cada
diez predios con riego conforman este grupo. Todos los municipios de Baja
California y Baja California Sur se ubican en esta categora, as como la mayora
de los pertenecientes a Sonora, Coahuila, La Laguna, Sinaloa, Tamaulipas y
Nuevo Len.
4.7.2. Productores de infrasubsistencia privado
Se trata de casi 500 mil predios y 648 municipios. Siete de cada diez municipios
de Oaxaca forman parte de este grupo, poco ms de la tercera parte de Puebla,
Guerrero y Tlaxcala. As como, la cuarta parte de los de Zacatecas y uno de cada
cinco municipios de Veracruz.
4.7.3. Productores de infrasubsistencia social
Esta constituido por 672,018 predios y 493 municipios, abarcando todos los
pertenecientes a Quintana Roo y Yucatn, 78 % de los de San Luis Potos y
poco ms de la mitad de Tabasco y Campeche.
4.7.4. Productores intermedios
Siete de cada diez municipios del estado de Mxico son comprendidos en

esta categora, no obstante, en la tipologa presentada en la seccin anterior se
localizaban en el grupo de infrasubsistencia del sector social. Tambin se pueden
ubicar aqu seis de cada diez municipios de Michoacn y Morelos, as como la
mayora de los pertenecientes a Chiapas, Guerrero, Veracruz y Zacatecas.
4.7.5. Productores de granos bsicos con fines comerciales
o de forraje
Abarca todos los municipios de Aguascalientes, la mayor parte de Jalisco y seis

de cada diez municipios de Durango, as como dos de cada cinco municipios
de Nayarit. Cabe mencionar que en unidades etn este nmero de productores
se convierte de 88 mil a poco ms de 500 mil.
A manera de conclusin es importante resaltar que la tipologa que
proponemos est basada en registros oficiales y en las variables disponibles en
dicha fuente. No obstante pese a sus limitaciones como imagen aproximada
147
de los diferentes tipos de productores que trabajan hoy en la agro nacional,

creemos que puede contribuir al anlisis actual del campo mexicano y a apoyar
la elaboracin de otros documentos que fortalezcan la definicin de estrategias
de poltica diferenciadas necesarias para remontar los problemas cruciales que
vive el campo hoy y el pas en su conjunto.
4.8. Metodologa
4.8.1. ndice de Gini
Este ndice es el ms usual porque permite una fcil interpretacin. Su funcin es

promediar las diferencias en la asignacin de una variable, como es en este caso
la superficie de labor; y puede interpretarse como un promedio normalizado24
de las diferencias de ingreso entre todas las parejas de individuos, como lo seala
la siguiente frmula:

G=
i, j K
i=j
( xi-xj )
2x n(n-1)
, K = {1,2,3,...n}
Donde xi, xj, son los ingresos de los individuos i,j; la media aritmtica del
ingreso es X, y el nmero total de individuos es n.25 El indicador promedia
la diferencia entre la proporcin de poblacin y la proporcin de ingreso
asignada.
Otra manera de interpretar el ndice de Gini es geomtricamente y consiste
en comparar la Curva de Lorenz con la curva de equidistibucin. La primera se
obtiene al ordenar en forma acumulada las proporciones de ingreso relacionadas
con la proporcin acumulada de poblacin. Los extremos de la curva son (0,0) y
(1,1), al unir estos extremos mediante una recta, esta lnea se coloca por encima
de la curva de Lorenz, con una inclinacin de 45 (pendiente 1). La recta
obtenida puede interpretarse como una curva de equidistribucin, en donde la
La normalizacin consiste en hacer que este ndice tome slo valores entre 0 y 1, cero
cuando la desigualdad es nula y 1 cuando la desigualdad es extrema, es decir, cuando
el total del ingreso se concentra en una sola persona.
25
Corts Fernando y Rubalcava Rosa Mara. Tcnicas Estadsticas para el estudio de la
Desigualdad Social. 2a Edicin. Colegio de Mxico. 1984.
24
148
desigualdad es nula ya que a cada proporcin de poblacin le corresponde la

misma proporcin de ingreso. El coeficiente de Gini equivale al doble del rea
contenida entre la curva de Lorenz y la de equidistribucin.
Para datos agrupados la curva de Lorenz se convierte en una poligonal
formada por una serie de segmentos de recta, donde el ndice de Gini puede
calcularse con la frmula:26

G=1-
(Qi-1 + Qi) p1
, (1)
i-1
Donde Pj es la proporcin de poblacin del j-simo grupo y Qj es la

proporcin acumulada de tierra hasta el i-simo grupo de poblacin.
4.8.2. Equivalente de temporal nacional
La heterogeneidad (en trminos de potencial productivo) de la superficie de

labor que poseen las distintas unidades productivas a lo largo del pas impone
la necesidad de encontrar una unidad de medida de referencia que sirva para
comparar los diferentes tipos de tierra de riego y temporal de las entidades
federativas.
En la metodologa desarrollada por Alejandro Shejtman en la cepal, esta
unidad de medida es el equivalente de temporal nacional (etn), que se calcula
basndose en el maz como el cultivo ms difundido en Mxico. Este indicador
se basa en los rendimientos de este producto en riego y temporal en cada
entidad federativa. Con ese fin se utiliza una serie temporal basada en dichos
rendimientos y se obtienen datos comparables sobre superficie cosechada y
produccin en riego y temporal por cada unidad territorial.
Para estimar la superficie en unidades etn se siguen los siguientes pasos:
i) Clculo del rendimiento medio nacional de maz en temporal en el periodo
2000-2003 de la siguiente forma:
a) Clculo del rendimiento medio en maz de riego para cada entidad
federativa. Se obtuvo primero el rendimiento de cada ao y luego se estim
la media simple de los cuatro aos analizados:
26
Corts, op. cit, p.114.
RMRi =
149
del estado i de maiz en superficie de riego en el ao j

j Produccin
Superficie de riego del estado cosechada en el ao j
Nmero de aos considerados
b) Clculo del rendimiento medio en maz de temporal para cada entidad

en forma anloga al inciso anterior.
RMTi =
del estado i de maiz en superficie de temporal en el ao j

j Produccin
Superficie de temporal estado cosechada en el ao j
c) Clculo del rendimiento medio nacional en maz de temporal, ponderado

por la superficie cosechada y su produccin. Esta ltima magnitud se
obtiene con la sumatoria de la produccin nacional de los aos 2000,
2001, 2002 y 2003 dividido entre el total de superficie cosechada en los
mismos aos.
RMTi =
Produccin nacional de maiz en superficie de temporal en el ao j

j Superficie
de temporal cosechada de maiz en el ao j a nivel nacional
Donde j cubre los aos considerados.

ii) Clculo de los Coeficientes de transformacin. El coeficiente de riego para
cada entidad (cri) y el coeficiente de temporal para cada entidad (cti) fueron
los dos coeficientes empleados para convertir una superficie dada en superficie
de etn.
Para calcular los coeficientes de transformacin de las tierras de riego y
temporal en unidades etn se efectuaron las siguientes operaciones.
Los coeficientes para riego (cri) y Temporal (cti) para las entidades i son =
CRi=
RMRi
RMN
Dada una superficie del predio i-simo.
CTi=
RMTi
RMN
150
Cuadro 4.8
Coeficiente de transformacin de la superficie de riego y temporal
de cada entidad federativa en equivalente de temporal nacional
Estado

Rendimiento
Medio de Riego
(rmri)
Coeficiente de
transformacin
de riego (cri)
Rendimiento
medio de Temporal
(rmt)
Ags
Bc
Bcs
Camp
Coah
Col
Chis
Chih
D.F.
Dgo
Gto
Gro
Hgo
Jal
Mex
Mich
Mor
Nay
Nl
Oax
Pue
Qro
Qroo
Slp
Sin
Son
Tab
Tamps
Tlax
Ver
Yuc
Zac
Laguna
38.4
4.0
6.4
3.6
3.5
8.3
3.3
12.9
-
11.6
7.3
4.1
10.1
17.6
8.8
5.0
3.3
6.6
3.1
3.0
6.3
11.3
2.6
3.4
9.1
5.8
3.4
4.0
5.8
4.5
2.9
5.5
41.5
14.6
1.5
2.4
1.4
1.3
3.2
1.2
4.9
-
4.4
2.8
1.5
3.9
6.7
3.4
1.9
1.2
2.5
1.2
1.1
2.4
4.3
1.0
1.3
3.5
2.2
1.3
1.5
2.2
1.7
1.1
2.1
15.8
5.9
1.9
-
1.3
0.9
4.7
1.7
2.4
2.5
2.4
2.2
2.3
1.2
7.4
4.1
2.6
2.4
3.6
2.5
1.3
1.8
1.6
0.6
0.7
0.9
1.5
1.6
2.3
5.1
1.9
0.8
1.3
1.2
2.2
0.7
0.5
0.4
1.8
0.7
0.9
0.9
0.9
0.9
0.9
0.5
2.8
1.6
1.0
0.9
1.4
0.9
0.5
0.7
0.6
0.2
0.3
0.4
0.6
0.6
0.9
1.9
0.7
0.3
0.5
0.5
9.1
3.4
2.6
1.0
Total
Coeficiente
de transformacin
de temporal (crti)
151
4.8.3. Componentes principales y Clusters
La tipologa fue elaborada mediante la aplicacin del anlisis de conglomerados

para ubicar los municipios similares entre s de acuerdo con las calificaciones
de los componentes principales.
Los componentes principales son una tcnica estadstica que transforma
un conjunto de variables correlacionadas en un conjunto menor de variables
no correlacionadas. En la bibliografa especializada puede consultarse el
procedimiento matemtico con el que se fundamentan ambas tcnicas, para los
fines de este documento nicamente presentamos someramente sus supuestos
principales ante los cuales fue posible utilizar ambas tcnicas y elaborar la
tipologa de productores.
Con el anlisis de componentes principales, dadas p variables con n observaciones se calcula si es posible representar adecuadamente esta informacin con
un nmero menor de nuevas variables construidas como combinaciones lineales
de las originales.
Considerando una poblacin de elementos, en este caso municipios, a los
que se les mide p variables (en cada uno). Si se toma en cuenta que las variables
medidas en el elemento i, son x1i, x2i, x3i,...,xpi, podramos graficarlo como
un punto en un espacio de p dimensiones, de este modo tendramos en total
n puntos de este tipo. La tcnica consiste en hacer una rotacin de los ejes
coordenados de manera que podamos encerrar los puntos en el menor nmero
posible de dimensiones.
La tcnica de componentes principales, lo que hace es encontrar nuevos
ejes de modo que contenga casi el total de la variacin entre los puntos y
tal que el nmero de stos sea lo ms reducido posible. Matemticamente la
solucin al problema es la extraccin de los valores races caractersticos y sus
vectores correspondientes de la matriz de covarianzas, lo cual transforma dicha
matriz en una matriz diagonal, en donde los valores de la diagonal principal
suman uno y adems decrecen de la esquina superior izquierda hacia la inferior
derecha. Estos valores representan la varianza de cada una de las componentes
principales y para reducir las dimensiones se consideran nicamente las
componentes cuya varianza sea significativa.
Entre otros usos las componentes principales permiten clasificar los
elementos de estudio. Si al obtener una grfica de los elementos en las primeras
dos o tres componentes, se forman grupos de puntos separados, se puede
pensar que son elementos parecidos en las variables importantes los que forman
152
un grupo. En este estudio los componentes principales se consideraron para

elaborar grupos mediante el anlisis de clusters o conglomerados.
El anlisis de conglomerados es una serie de tcnicas que buscan encontrar
una particin de los sujetos o elementos de estudio en grupos homogneos, los
conglomerados o clusters, sobre la base de varias variables. Si cada elemento
se considera como un punto en un espacio de p dimensiones, entonces lo que
se busca es agrupar puntos cercanos en ese espacio.
Tambin es crucial que busque con base en consideraciones tericas
cuales p variables deben tomarse para efectuar la aglomeracin.
Con esta tcnica es posible encontrar los grupos de variables que se
asocian y cmo, en cada conglomerado, lo que podramos llamar tipologas.
Generar o proponer hiptesis para explicar la forma en que se comportan las
variables originales en las tipologas.
Para efectuar la agrupacin se tienen bsicamente dos tipos de tcnicas:
Agrupamiento Jerrquico y Agrupamiento No Jerrquico.
El mtodo no jerrquico ms comn es el de Las k medias que consiste
en ubicar en un primer momento k puntos o semillas en el espacio p-variado
y aglomerar los datos a las semillas ms cercanas, se pueden mover un poco
las semillas hasta que ya no hay cambios en la agrupacin. La formacin de
los conglomerados es totalmente emprica, por lo que una vez formados los
conglomerados es necesario averiguar como quedaron integrados en trminos
del nmero de elementos en cada uno de ellos y los valores promedio de las
variables en ellos.
Captulo v
El impacto de las reformas al Artculo 27

Constitucional en el campo
Jess Carlos Morett Snchez y Celsa Coso Ruiz*
5.1. Presentacin
El presente trabajo tiene como finalidad mostrar de manera sinttica las

transformaciones que se generaron en los ejidos y comunidades de Mxico, a
trece aos del profundo cambio de la legislacin agraria. El anlisis parte de una
investigacin que fue llevada a cabo por la Universidad Autnoma Chapingo
(uach), a travs del Departamento de Sociologa Rural, en colaboracin con
el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana
Alimentara (cedrssa) de la Cmara de Diputados, para brindar a los legisladores
un anlisis objetivo de la propiedad social rural que contribuya a configurar
mejores leyes y polticas para el agro.
El estudio da respuesta a la peticin del movimiento campesino, plasmada
en el Acuerdo Nacional para el Campo, de que una institucin nacional con
alto prestigio acadmico, realizara un estudio imparcial y objetivo sobre los
efectos en la propiedad social, producto de los cambios al marco normativo
agrario de principios de los aos noventa. El trabajo tambin se enmarca
dentro de la actual coyuntura en donde la lix legislatura aprob en lo general
una nueva Ley Agraria que debe concluir en la sustitucin de la actual, que
desde su inicio present una serie de deficiencias, contradicciones y constituy
un retroceso en el derecho social mexicano, pionero en el mundo.
La investigacin se bas en una encuesta que fue aplicada, en su inmensa
mayora, por estudiantes de agronoma de la uach en sus regiones de origen,
por lo que, en los estados donde el nmero de estudiantes de la universidad
es pequeo o nulo, se tuvo que recurrir al apoyo de otras instituciones. Al
calcular el tamao de muestra se encontr que con 395 encuestas se satisfacan
* Catedrticos-Investigadores del Departamento de Sociologa Rural de la Universidad
Autnoma Chapingo.
154
los niveles de precisin y confiabilidad adecuados, sin embargo, se aplic en

ms de 650 ejidos y comunidades de todas las entidades federativas del pas
(menos el Distrito Federal). Por otra parte, debido a sucesos no advertidos,
faltaron por levantar 15 cuestionarios en cuatro estados; mientras que en 14
entidades federativas se aplicaron un poco ms de los instrumentos requeridos
(33). Lo anterior provoc una ligera sub / sobre representacin en algunos
estados; sin embargo, a escala nacional, la muestra est dentro de los lmites
tolerables para esta clase de investigaciones: 95% de confiabilidad y un margen
de error de cinco por ciento.
El objetivo general del estudio que aqu se resume, fue analizar las
modificaciones a que dieron origen las reformas al artculo 27 y la legislacin
agraria en la seguridad en la tenencia de la tierra, la estructura agraria, el uso
del suelo, los sistemas productivos, los tratos agrarios, la procuracin y la
imparticin de justicia, la organizacin, y cules fueron sus repercusiones en
los mbitos social, econmico y demogrfico para la poblacin del medio rural
y para los indgenas en particular.
Toda reforma agraria es un proceso que altera radicalmente la estructura de
la propiedad rstica en un determinado pas, a travs de la redistribucin masiva
de la tierra en beneficio de la poblacin campesina. En Mxico, sta tuvo el
objetivo original de terminar con las haciendas y constituir dos sectores de productores: uno de pequeos campesinos (ejidatarios, comuneros y minifundistas
privados) y el de la moderna propiedad agraria capitalista. Como el contenido
material de la reforma lo constitua la entrega de tierra, en 1992, cuando se
modifica el artculo 27 constitucional y se deroga la obligacin estatal de dotar
de tierras a los peticionarios, concluye la reforma agraria mexicana; sin embargo,
dicha reforma no termin de llevar justicia social al campo. La culminacin del
reparto agrario no debera representar el fin de la justicia social para un sector
que contina con los ms altos niveles de pobreza y de marginalidad social.
En los aos ochenta, casi se haba agotado la superficie de tierra
susceptible de afectacin o de desincorporacin del dominio de la nacin.
Por otro lado, despus de una etapa caracterizada por grandes movilizaciones
al margen de los canales corporativos, el movimiento campesino, a travs de
su lucha, haba repartido en los hechos los ltimos latifundios simulados; por
lo que su movilizacin se orientaba, ms que a la consecucin de la tierra, a
obtener mejores condiciones y recursos productivos. Lo anterior se demuestra
en que, despus de la gran insurgencia campesina de los aos setenta y de la
toma de predios en todos los estados de la Repblica, la lucha por la tierra
155
decrece considerablemente, no obstante que el sector agropecuario vive en

esos aos la primera de dos crisis econmicas.
Tambin a principios de los aos ochenta, la cada de los precios del
petrleo, aunada al incremento de las tasas de inters a escala mundial, trajeron como resultado un intenso endeudamiento extremo, fundamentalmente
gubernamental, con lo que se profundiz la crisis estructural de la economa
mexicana, que haba sido resultado del agotamiento de la modalidad de desarrollo basada en la industrializacin por sustitucin de importaciones.
Por aquellos aos, el gobierno comenz a aplicar las recomendaciones de los
organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, orientadas a imponer ajustes estructurales, como la reduccin de la
presencia del Estado en la vida econmica y la apertura de la economa nacional
en beneficio de las grandes potencias, como condicin para la obtencin de
prstamos que al gobierno le resultaban indispensables para pagar el servicio
de la deuda y estabilizar la economa.
Asegurando que las leyes del mercado propiciaran un mejor desarrollo
del medio rural, pero sobre todo, que a partir de la compra-venta de la tierra,
la pobreza de los habitantes del campo se superara, el gobierno hizo caso a las
recomendaciones de los organismos financieros internacionales para reajustar
la estructura agraria a favor del gran capital y el libre mercado.
La reforma del artculo 27 constitucional tena como propsito eliminar el
reparto agrario como responsabilidad del Estado mexicano; abrir la posibilidad
de rentar y vender de manera legal las tierras ejidales y comunales; posibilitar
las sociedades mercantiles en terrenos rsticos y la transformacin de tierras
ganaderas en agrcolas o en bosques.
El gobierno sostena que mantener la posibilidad formal del reparto
agrario mantena la inseguridad de los poseedores de la tierra, as como de
los inversionistas interesados en colocar sus capitales en el campo. Tambin
que con las reformas se revertira el minifundismo ejidal y comunal, pues se
posibilitara la compactacin de las tierras; y se permitira la asociacin, lo
mismo entre ejidatarios que con pequeos propietarios. Pero, contra lo que
se propona, la reforma constitucional de 1992 no pudo revertir la creciente
pulverizacin de la propiedad resultante del reparto agrario, por el contrario,
ahora existen minifundios mucho ms atomizados que hacen inviables o
restan rentabilidad a las actividades agropecuarias.
La mal llamada nueva reforma agraria, constituye en realidad el
trnsito hacia una nueva estructura agraria en Mxico; en donde la creciente
156
liberalizacin del mercado de tierras, junto con la ampliacin, en la prctica,

de los lmites de la pequea propiedad y las posibilidades para la concentracin
territorial que permiten las asociaciones, tendern hacia la conformacin de
una estructura agraria con mayores dimensiones en la propiedad privada
del suelo.
La Ley Agraria conforma un marco ms amplio y flexible para normar la
actividad agropecuaria; sin embargo, rpidamente pierde positividad (vigencia).
Refleja que quienes llevaron adelante la iniciativa no plasmaron totalmente
sus propsitos y, sus opositores, slo lograron imponer frgiles candados para
dificultar a los ejidatarios el dominio pleno de sus tierras y poner dbiles frenos
a la reaparicin del latifundio. El resultado fue una Ley Agraria muy limitada,
contradictoria e incompleta, que no contempl aspectos fundamentales para
regular las nuevas condiciones en el agro y signific un paso atrs en el derecho
social mexicano.
Los cambios en la Ley Agraria fueron posibles tambin por el desgaste de
la relacin campesinos-Estado, el debilitamiento de la estructura campesina
oficial construida despus de la Revolucin y la falta de visin de las dirigencias
de sus organizaciones ante las nuevas condiciones, del pas y del medio rural
en particular.
El movimiento campesino mexicano se encontraba en una etapa de
gran reflujo. La debilidad poltica del movimiento campesino se mostr en
su subordinacin al proyecto de cambio al marco legal que no les beneficiaba
y, sobre todo, a su escasa capacidad de convocatoria de las fuerzas polticas
nacionales, lo que dio como resultado la ausencia de una respuesta organizada
y contundente en contra de las polticas neoliberales.
La Ley Agraria contiene dos graves errores de origen: concebir que el
principal problema en el campo es el de la inseguridad de la tenencia de
la tierra. Y suponer que con las asociaciones se capitalizara el medio rural.
Se proclam que dando seguridad a los pequeos propietarios a travs de
proscribir el reparto agrario y, a los ejidatarios y comuneros, por medio de la
entrega de certificados agrarios, se resolvera el problema agrario; y que dando
facilidades para la asociacin, el capital fluira masivamente al campo.
La legislacin agraria, por su implcita concepcin del papel de los protagonistas, es totalmente insuficiente e injusta. Los ejidos que tienen posibilidades
de asociarse son, naturalmente, aquellos que tienen diversos recursos productivos
que los hacen atractivos para los inversionistas. La Ley Agraria y su exposicin de
motivos no plantean alternativas para los ejidos pobres (la inmensa mayora),
157
en la medida en que estos no sean susceptibles, precisamente por su carencia

de recursos, para asociarse con el capital privado.
La Ley Agraria est compuesta por dos ejes fundamentales: el primero
es un conjunto de transformaciones para la propiedad social, que ms que
contribuir a su fortalecimiento, tiende, a la larga, a su desaparicin; el segundo,
est representado por una serie de medidas para garantizar la seguridad en la
tenencia de la tierra y para posibilitar que la pequea propiedad aumente sus
lmites.
La Ley Agraria se refiere ms a los procedimientos y mecanismos para
eliminar al ejido y al ejidatario, a la comunidad y al comunero, que para el
fomento y permanencia de estas modalidades de tenencia de la tierra o para
el impulso de formas superiores de organizacin que permitan superar las
limitaciones de los ejidos y comunidades. La mencionada ley es contradictoria
en varios aspectos, como cuando plantea que el rea de asentamiento humano
y la de uso comn son inembargables, imprescriptibles e inalienables; pero, por
otra parte, autoriza el pleno dominio sobre los solares urbanos del ejido y el
parcelamiento del rea comn, por lo que, una vez realizado este fraccionamiento,
se puede tambin autorizar el pleno dominio de dicha rea, o bien, pueda
perderse en caso de que la aporten a una sociedad que se declare en quiebra.
Estos engorrosos procedimientos no impiden la enajenacin de los terrenos de
propiedad social, simplemente hacen ms complicados y difciles los trmites.
Y lo que es peor, no limitan la venta de tierra de ejidos y comunidades, sino
por el contrario, la estimulan, pero a bajos precios.
A principios de los aos noventa, en el marco del cambio estructural
de la economa mexicana, se conjugaron una serie de factores como la
imposibilidad material de continuar con el reparto de tierras, la obsolescencia
de la Ley Federal de Reforma Agraria, la crisis agraria y de representatividad
poltica, la escasa fuerza e independencia del movimiento campesino, la
apertura comercial y la consecuente competencia externa, la descapitalizacin
en el medio rural, la falta de seguridad plena en la tenencia de la tierra, la poca
movilidad de los factores productivos en el campo y la excesiva regulacin, que
propiciaron el cambio de las leyes y de la poltica en materia agropecuaria.
A trece aos del fin de la reforma agraria, el campo mexicano no ha superado
los problemas que las enmiendas a la legislacin y la profunda transformacin de
la poltica agropecuaria supuestamente ayudaran a solucionar. La informacin
emanada de esta investigacin (representativa a escala nacional), pero tambin
los datos del gobierno, corroboran que los cambios en la poltica y en la ley
158
fueron un fracaso: no cumplieron su objetivo fundamental que era llevar justicia

y bienestar a los campesinos. El sector agropecuario nacional se encuentra en
un virtual estancamiento, con una tasa promedio de crecimiento anual de
apenas 1.2% durante el periodo; la inversin tampoco ha fluido al medio
rural; y no obstante que es posible conceder la parcela como garanta, el crdito
gubernamental y privado disminuy; asimismo, los contratos de asociacin
entre ejidatarios y particulares son muy escasos. El nico avance significativo en
estos aos es la seguridad en la tenencia de la tierra para ejidatarios, comuneros
y, sobre todo, a los grandes propietarios, por haber acabado el reparto agrario.
El problema del campo no es el de la tenencia de la tierra sino el de la baja
rentabilidad y el de la falta de apoyo gubernamental.
La promesa de imparticin de una justicia agraria pronta y expedita a los
campesinos no se ha cumplido, pues, sin haberse terminado completamente el
rezago histrico (amparos en trmite, ejecutorias sin cumplimentar, resoluciones
pendientes de ejecutar, etctera), se ha generado un nuevo rezago agrario ante
la imposibilidad material de terminar los procesos judiciales agrarios en
trminos de la ley. Por otro lado, tampoco se ha hecho efectiva la proteccin
y la integridad de las tierras de los pueblos indgenas.
En lo poltico se dan cambios contradictorios que tienden, ante la menor
injerencia del Estado, al retorno a formas ms autoritarias y arbitrarias de poder
en el agro: el neocaciquismo; pero tambin a mtodos ms modernos, de las
grandes empresas agroalimentarias, a travs de la agricultura de contrato. Por
el lado estatal, al desmantelamiento de la estructura de dominacin a la que
estaban fijados los ejidos y comunidades, se contrapone tibiamente un limitado
neocorporativismo. Por lo que, si en lo econmico la tendencia es hacia la
conformacin de la mediana propiedad, en lo poltico, se da una contradictoria
situacin de un regreso, en las zonas ms atrasadas, a formas de dominacin
caciquil por parte del capital comercial o usurario y, en las regiones o cultivos de
exportacin o ms redituables, a una subordinacin de los pequeos productores
a la gran empresa a travs de los contratos, los crditos y las asociaciones;
mientras que, por la parte gubernamental, un dbil corporativismo.
A lo largo de los trece aos que se han estudiado un rasgo distintivo
ha sido que, por lo menos en cada entidad federativa, se ha manifestado un
acto de conflictividad agraria. Adems, han surgido nuevos problemas como
resultado de la aplicacin de la actual legislacin y los nuevos programas.
159
5.2. JUSTICIA Y LIBERTAD
Con los cambios de 1992 al marco jurdico, termina el derecho social agrario
en Mxico, que estaba basado en una redistribucin del ingreso, por la va
de la dotacin de tierra; al concluir el reparto agrario culmina esta forma de
justicia sin haber conseguido sus objetivos, ya que hoy existen en el campo
ms trabajadores sin tierra que antes de la revolucin.
En su lugar apareci una instancia para la mediacin en los conflictos
campesinos: la Procuradura Agraria, y un sistema autnomo de imparticin de
justicia: los tribunales agrarios. La concepcin de fondo es que los problemas
agrarios son slo de tenencia de la tierra y que la justicia agraria es para garantizar
y proteger la propiedad del suelo.
Los ejidatarios y comuneros tienen derecho y son libres para asistir a
las asambleas, rentar su tierra, venderla sin el consentimiento de su familia,
apropiarse de mala fe de una parcela; para asociarse, para repartirse las tierras
de uso comn y los solares urbanos, para dejar de sembrar, para emigrar y para
heredar a alguien que no sea de su familia. Ahora ya son libres para dejar de
ser ejidatarios y comuneros y para desintegrar sus ncleos agrarios.
En lo que atae al rezago agrario, desde el ao de 1992, hasta el mes de julio
del ao 2005, se haban resuelto por los tribunales agrarios 1 295 resoluciones
presidenciales que estaban pendientes de ejecutarse. Lo que signific la entrega
de casi 4.5 millones de hectreas a ms de 119 mil campesinos. Lo anterior
representa que, casi la mitad de los asuntos de solicitud de tierra atendidos por
los tribunales (46.8%), se declararon improcedentes o con resolucin negativa.
Lo que significa que una parte importante de los campesinos solicitantes no
obtuvo tierra. Con el ordenamiento de la propiedad rural, se beneficiaron los
grandes propietarios, quienes de esta manera mantienen intactas sus posesiones.
Lo que se agrava con la imposibilidad de que sean afectados los excedentes de
la propiedad rural, pues hasta la fecha slo el estado de Zacatecas ha legislado
en la materia.
5.3. SEGURIDAD EN LA TENENCIA DE LA TIERRA
El gobierno emprendi un programa de regularizacin en la tenencia de la

tierra del sector social, como nunca se hizo a lo largo del proceso de reforma
agraria. No obstante, con trece aos de funcionamiento, los grandes recursos
160
otorgados para su aplicacin y la participacin de tres instituciones en su

operacin (inegi, pa y ran),27 todava faltan por ordenar ms de 13% de los
ncleos agrarios del pas; alrededor de 25 millones de hectreas estn sin regularizar, poco ms de una cuarta parte de la superficie social, y ms de una
quinta parte de los sujetos agrarios del pas no cuentan con los certificados que
acreditan su propiedad sobre la tierra; por lo que actualmente casi un milln
de ejidatarios y comuneros no han certificado sus tierras por la existencia de
conflictos o porque el procede28 no cumple con sus expectativas. Adems, los
ncleos que an no estn certificados son los ms grandes y los que tienen
una compleja conflictividad.
En general el procede se aplica con gran premura, de tal suerte, que
en ocasiones legitima despojos, acaparamientos e injusticias, que por temor
a represalias o miedo a desaprovechar la ocasin en que gratuitamente se les
ofreca la titulacin, los campesinos no denuncian.
Como la regularizacin se ha realizado a marchas forzadas y sin otorgar
las facilidades para el registro catastral de una gran cantidad de operaciones
de fraccionamiento, venta y cesin que se han dado sin control. A este ritmo,
en no ms de quince aos, es muy probable que se requiera un nuevo proceso
de regularizacin.
De los ncleos que en la encuesta no se haban certificado (10.5%),
se identificaron varias causas que han impedido la completa aceptacin y
culminacin del programa. Entre las ms importantes destacan: la decisin de
la asamblea, los conflictos interparcelarios y los problemas por lmites con otros
ncleos, elementos que en su totalidad abarcan 56% de los casos. Sorprende
constatar que 7% de ncleos no dispongan de su carpeta bsica. Adems, se
lograron identificar algunas causas que no haban sido consideradas, como
por ejemplo, la falta de informacin y conocimiento sobre el procede (esto
es realmente significativo para un programa que se inici hace trece aos), y la
existencia de conflictos con empresas paraestatales como Pemex.
En promedio, faltara por regularizar entre 21 y 26% de la superficie
social; por lo que alcanzar la meta de 103.5 millones de hectreas certificadas
durante la presente administracin es poco realista, a lo que habr de sumarle
tambin que las propiedades que faltan por regularizar precisamente son las
Instituto Nacional de Geografa e Informtica (INEGI), Procuradura Agraria (PA),
Registro Agrario nacional (RAN).
28
Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos.
27
161
ms grandes y conflictivas; por lo que para el ao 2006 quedaran por certificar

casi 22 millones de hectreas.
La cifra anterior puede ser an mayor ya que existen algunas acciones
pendientes de ejecutar por parte de los tribunales agrarios, que posibilitarn la
creacin de nuevos ncleos agrarios y ampliarn la extensin de superficie social
en el futuro. Faltaran por realizarse 4,011 acciones agrarias, que ampararan la
entrega de alrededor de 3.4 millones de hectreas.
5.4. ESTRUCTURA AGRARIA
Estos trece aos no registran cambios importantes en la composicin general de la

estructura agraria, la cual sigue dividida formalmente, casi en la misma proporcin que antes de las reformas, entre propiedad privada y propiedad social.
Entre 1991 y 2001, la superficie de propiedad social aument 1.7%,
mientras que se incorpor al dominio pleno 1.2% de la tierra (generalmente
ncleos conurbados y de extensin poco significativa); es decir, la propiedad
social tuvo una ganancia territorial de 0.5%. Sin embargo, estos datos no son
del todo concluyentes, ya que se conoce de prcticas de venta que no se registran porque se realizan en ejidos sin dominio pleno y, peor an, de ventas de
tierra que se destinan para el asentamiento humano, lo que definitivamente
las saca de la produccin agropecuaria y de la propiedad social rural. Por otro
lado, an es prematuro evaluar el efecto que sobre los ejidatarios y comuneros
tiene que dar en renta sus parcelas; no obstante, el hecho mismo de alquilarlas,
en general constituye un paso hacia su prdida, ya que son rentadas porque el
campesino no tiene los medios para hacerlas producir o porque emigr.
Las transformaciones ms importantes se aprecian al interior de la propiedad
social: aument el minifundismo y el abandono de parcelas, adems de incrementarse el fraccionamiento de las tierras de uso comn; mientras que la
propiedad comunal se redujo en extensin y en sujetos.
En el censo ejidal de 1991, los ejidos representaban 91.4% del total de
ncleos agrarios del pas, mientras que 8.5% corresponda a las comunidades,
la Procuradura Agraria indica que en 2005 los ejidos representan 92.3% y
las comunidades 7.6% del total de ncleos agrarios, lo que significa que en
13 aos las comunidades se redujeron proporcionalmente 1% y los ejidos se
incrementaron 1 por ciento.
En el ao de 1991 existan en el pas 3.5 millones de sujetos agrarios, en
2001 eran un total de 4.8 millones, lo que signific un incremento de 37.1%
162
en diez aos, mientras que la superficie dotada solo aument 1.7%, por lo que
el fenmeno de la pulverizacin de la tierra resulta evidente.
En 1991, del total de sujetos agrarios, los ejidatarios representaban 77.1%
y los comuneros 22.8%; en el ao 2001, cuando la informacin ya inclua a
los posesionarios, los ejidatarios representaban 60.4%, los comuneros 20.8% y
los posesionarios 18.7%; en las estadsticas agrarias de 2005, los ejidatarios son
53.8%, los comuneros 8.4% y los posesionarios 13.5%. En la encuesta uach
2005, los ejidatarios representan 85.9% y los comuneros 14% de los sujetos
agrarios existentes en los ncleos de la muestra. Las cifras son contundentes:
paulatinamente va disminuyendo la tierra de las comunidades agrarias y tambin
el nmero de comuneros.
En los casos de ejecucin de resoluciones presidenciales, la superficie
recibida por sujeto agrario fue disminuyendo paulatinamente. As en el ao de
1992 a cada persona le correspondieron en promedio 59.5 hectreas de tierra,
mientras que en el 2005 les correspondieron slo 15 hectreas por sujeto.
5.5. DOMINIO PLENO
Pocos ncleos agrarios y una reducida superficie se han incorporado al dominio

pleno, principalmente en el norte del pas y en entidades federativas con baja
presencia de poblacin indgena; no obstante, existen mltiples operaciones de
compra-venta que no se consignan porque se efectan en comunidades o en
ejidos que no han optado por el dominio pleno. La tendencia apunta a que se
incrementen las ventas sin cumplir la normatividad y, cada vez ms a personas
extraas a los ncleos. De tal suerte, que si en el ao 2001 en 63% de las
propiedades sociales se dieron operaciones de venta, para el 2005 fue en 79%
de los ncleos; adems, los ejidos y comunidades en donde se vendi tierra a
personas ajenas a ellos, se increment de 39% a 56% en el mismo lapso.
Con base en informacin del Registro Agrario Nacional, hasta julio de
2005, en un rea de 1 245 228.6 hectreas (1.2% del total de la superficie
social nacional), 2,463 ncleos agrarios (8.2%) han adoptado el dominio
pleno; siendo en su mayora pequeos y conurbados.
El 59.8% de ncleos con acciones de dominio pleno se realizaron en
ciudades medias y reas metropolitanas probablemente con la finalidad de
vender ms fcilmente sus tierras para fines habitacionales.
163
5.6. NCLEOS CONURBADOS
Ante la intensa presin que se ejerce sobre la tierra de ejidos y comunidades

cercanos a los centros urbanos, se han generado una serie de situaciones
anmalas como la venta ilegal de tierras, conflictos agrarios provocados por
invasiones y asentamiento humanos irregulares. De tal forma que, en el ao
2003, existan en el pas 1,191 ncleos agrarios que se consideran urbanos
o comprendidos dentro de la mancha urbana de alguna metrpoli y 6,194
que presentan asentamientos irregulares, lo que significa que casi una cuarta
parte de los ncleos agrarios del pas (24.6%) enfrenta una situacin difcil,
relacionada con el crecimiento descontrolado de las ciudades.
De acuerdo con el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin
del Territorio, de ao 2001 al 2006, el crecimiento poblacional demandar
alrededor de 95 mil hectreas de suelo urbano para vivienda y desarrollo y que
aproximadamente dos terceras partes provendr de ejidos y comunidades.
Al comparar esta reserva con el requerimiento de suelo por entidad se
concluye que Aguascalientes, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Michoacn,
Quintana Roo y Zacatecas tienen reserva suficiente para cubrir la demanda de
suelo urbano de tres aos. Es decir que en este momento, dichas reservas estn
a punto de agotarse y en las dems entidades ni siquiera existe la posibilidad de
satisfacer la demanda que se presente.
El impacto que tienen las acciones de dominio pleno sobre el crecimiento
urbano es significativo, pues 56.1% de ellas se han realizado en ciudades medias
y 3.7% en reas metropolitanas.
Probablemente uno de los efectos ms graves del cambio en la legislacin
agraria, ha sido que propici la venta descontrolada de predios agrcolas para
transformarlos en lotes urbanos. Ante la baja rentabilidad de la agricultura
muchos ejidatarios y comuneros les conviene ms vender fracciones pequeas
de tierra y, a veces toda la parcela, que seguir sembrando. Esta situacin traer
en un futuro prximo gravsimos problemas de falta de servicios pblicos en
un sinfn de asentamientos humanos irregulares en las reas periurbanas.
5.7. ESTRUCTURA PRODUCTIVA
Se supona que un marco legal protector de los derechos de propiedad creara

condiciones para incentivar a los ejidatarios y comuneros a modificar los
164
procesos agropecuarios y forestales. El nuevo contexto no modific el patrn

de cultivos, ni se aprovecharon mejor las tierras; tampoco se intensific la
actividad productiva y las formas de trabajo.
De 1991 a 2005, se han dado una serie de cambios: como la desaparicin
de los esquemas de subsidios estatales; la apertura comercial y la disminucin
de los crditos, que han llevado a que los ejidos y comunidades se concentren
ms en la agricultura (principalmente en el cultivo de maz) y paulatinamente
se reduzca su participacin en la ganadera, en las tareas forestales y en las
actividades extractivas
De acuerdo con datos de inegi, dentro de las prcticas agropecuarias
y forestales, la agricultura contina siendo la ms importante para los ejidos
y comunidades. Esta labor se increment en 0.8% de las propiedades sociales
de 1991 a 2001. La ganadera, aunque sigue siendo la segunda actividad de los
ncleos, se dej de practicar en 3.3% de las propiedades sociales en el mismo
periodo. La silvicultura se mantiene como la tercera ocupacin en orden de
importancia, reducindose en 0.3%. El nmero de propiedades sociales con
otras actividades diferentes a las anteriores se incrementaron 2.7% en el mismo
periodo. El que los ejidos y comunidades se concentren ms en la agricultura y
paulatinamente se reduzca su participacin en la ganadera y en las actividades
forestales, es una tendencia que se confirma tambin en los resultados de nuestra
encuesta. De tal forma, que en esos catorce aos, 8.5% ms de los ncleos de
la muestra se dedicaron a la agricultura como actividad principal, 0.8% a otras
labores, 9% abandonaron la ganadera como tarea primordial y 0.4% dejaron la
explotacin forestal como principal actividad productiva.
Los nmeros obtenidos mediante la muestra, sealan que en cerca de
60% de las propiedades sociales el cultivo que ms se practica es el maz. Cabe
destacar que 2% no se dedicaba como labor principal a la agricultura.
La ganadera, se realiza en pequea escala y como alternativa complementaria. Por la baja productividad de esta actividad en el sector social y por los
grandes volmenes de importaciones de carne y vsceras en los ltimos aos, de
acuerdo con el inegi, tuvo un repliegue en 22.6% de 1991 al 2001 en ejidos y
comunidades. Los anteriores datos tambin se confirman con nuestro estudio que
seala un decremento de la ganadera superior a 19% entre 1991 y el ao 2005.
En orden de importancia, la silvicultura constituye la tercera actividad en
los ncleos agrarios, pero los datos del inegi sealan que, de 1991 al 2001, el
nmero de ejidos y comunidades con aprovechamiento forestal se redujo 4.1%.
Segn datos de nuestra encuesta, slo en 23% de los ncleos se desarrollan
165
diversas actividades de aprovechamiento forestal; la ms importante es la

obtencin de lea (69%), seguida por el corte de madera (40%); mientras que
11% corresponde a elaboracin de carbn. No se reporta ningn aserradero
entre los bienes de los ncleos de la muestra, lo cual puede deberse a que
varios de ellos tengan concesionada la explotacin maderera a particulares, o
que la obtencin de madera se hace de forma muy rudimentaria, obteniendo
toscos postes, vigas y tablones, con herramientas muy simples.
En general, el nmero de propiedades sociales con actividades no agropecuarias ni forestales, se increment 123% de 1991 al 2001; es decir, de
3,583 a 7,992 ncleos (inegi).
Durante el periodo es notable, en los ejidos y comunidades estudiados,
la disminucin de los bienes de propiedad comn. Para 1991, 20% de los
ncleos tenan maquinaria en comn; sin embargo, en 2005 se redujo a slo
13% de los ncleos. La disponibilidad de transporte en comn tambin se
redujo de 45% de ncleos en 1991 a 13% en el ao 2005.
La infraestructura para la produccin pecuaria, de por s muy limitada,
en 1991 nicamente 2% de los ncleos contaban con naves para aves y 3%
con naves para cerdos, para 2001 se redujo a 1% de los ncleos en ambos casos
(inegi).
La disponibilidad tanto de infraestructura productiva como de bienes en
comn, en general es ms limitada en las comunidades agrarias que en los ejidos.
5.8. PROBLEMTICA DE LAS TIERRAS DE USO COMN
Por la riqueza que poseen las tierras de uso comn y la dificultad que presenta
la configuracin geogrfica y de lmites entre ncleos, son muy frecuentes los
problemas de invasin y aprovechamiento por personas ajenas al ejido y/o
comunidad, y en esas reas es donde se protagonizan conflictos agrarios agudos
y de difcil solucin.
En los ncleos certificados de la muestra, se ha incrementado el parcelamiento de las tierras de uso comn en 20% de ellos, la renta y venta de esas
superficies se han dado en 20% de los mismos, en 26% se ha modificado
su uso para el aprovechamiento agropecuario y forestal; en 11% el cambio
fue drstico, al desaparecer el rea de uso comn; y en 3% de los ncleos se
destinan para asentamientos humanos.
166
Con las modificaciones a la ley, se han presentado una serie de cambios en

la utilizacin de las tierras de uso comn en 17% de los ncleos que cuentan
con este tipo de reas, segn los datos de la encuesta. As se ha dado parcelamiento en 15% de ellas; en 9% asentamientos humanos irregulares; y en
aproximadamente una quinta parte se ha cambiado su uso para aprovechamiento
agropecuario; asimismo, se ha incrementado la renta o venta en 9 por ciento.
Del ao 2001 a 2005, de acuerdo con los resultados de la encuesta, el
nmero de propiedades sociales con aprovechamiento de las tierras de uso
comn se increment 2.7 por ciento.
En el manejo de las tierras de uso comn, segn comparativo de la muestra
con inegi, el pastoreo se mantiene como principal actividad; en 2001 una
cuarta parte de ncleos agrarios las utilizaba para llevar a pastar a sus animales;
en el ao 2005, en 66% de los ncleos el pastoreo es lo que ms se practicaba.
La actividad agrcola presenta un aumento importante en los ltimos cinco
aos; y dentro de las dems formas de aprovechamiento destaca su uso para la
recoleccin y la pesca, actividades que no exigen gran inversin.
La informacin de la muestra refiere que de los ncleos agrarios con
aprovechamiento de las tierras de uso comn, 67% son ejidos y que en dos terceras
partes de stos las utilizan para actividades ganaderas, como agostaderos.
De manera inversa que en el caso anterior, la recoleccin es ligeramente
superior en los ejidos (11%) que en las comunidades (9%).
La Secretara de Reforma Agraria reporta que de las tierras de uso comn,
para el caso de los ejidos 98.4% pertenece a mismos ejidatarios, mientras
que 1.6% corresponde a posesionarios; en tanto que en las comunidades,
exclusivamente los comuneros aprovechan las tierras de uso comn.
De acuerdo con la encuesta, en 69% de los ncleos en donde no ejidatarios
aprovechan las tierras de uso comn, las destinan para agostadero; en segundo
lugar para recoleccin (22%); le siguen la agricultura, la pesca y la caza (15%)
y en 5% se da el aprovechamiento forestal.
El disfrute de las tierras de uso comn por no ejidatarios se da en cerca de
una quinta parte de los ncleos agrarios, de los cuales en 91% son aprovechadas
por posesionarios y avecindados, y en 9% por personas ajenas a los ncleos.
A partir de la certificacin en los ncleos agrarios, se presentaron una serie
de problemas en las tierras de uso comn. De acuerdo con la encuesta, en 24%
son debido a invasiones y/o conflictos por lmites; en 16% por acaparamiento;
en 13% por construcciones irregulares; 11% por la tala clandestina; y 11%
por parcelamientos no autorizados.
167
A escala nacional el promedio de superficie de tierras de uso comn que

tiene asignada, delimitada y certificada cada ejidatario en lo individual es de
27.2 hectreas; mientras que a los posesionarios les corresponde, en promedio,
una superficie de 13.6 hectreas. El procede propici que se parcelaran y
certificaran en lo individual tierras de uso comn.
En 10% de los ejidos de la muestra se presenta parcelamiento en tierras
de uso comn. Del total de las tierras que los entrevistados indicaron como
parceladas dentro del rea de uso comn, 69% cuentan con parcelamiento de
derecho en su interior, es decir, que lo realizaron con el procede, y 31% de hecho,
slo cuentan con el reconocimiento al interior del ejido. En las comunidades
agrarias entrevistadas, este fenmeno no existe.
5.9. TRATOS AGRARIOS
Los tratos agrarios por orden de importancia fueron la venta, la renta, la aparecera,
las permutas y el prstamo; todos sus formas tendieron a incrementarse, aunque
en diversa magnitud, entre 1992 y el ao 2005. En general, los tratos agrarios
no parecen haber llevado beneficios a los ejidos y comunidades, las ventas
ocasionaron diversos problemas y merman el patrimonio social, mientras que
rentar es un paso para perder la tierra y corroe la organizacin.
En nuestra investigacin el trato ms extendido fue la venta, ya que
estas operaciones se haban realizado en 76% de los ncleos estudiados. La
adquisicin de tierra a partir de 1992 se increment en la mitad de los ncleos
certificados y en casi 45% de los no certificados. Lo que hace suponer que la
falta de certificacin no fue obstculo para las ventas.
Segn datos del viii Censo Ejidal de 2001, en 63% de las 30 305 propiedades sociales se haban realizado compraventas de tierras ejidales y de estas operaciones, 61% se realizaron entre los mismos ejidatarios y 39% con no ejidatarios.
Cotejando nuestra investigacin con el censo ejidal (2001), los ncleos
agrarios con venta de parcelas se incrementaron 16% entre el ao del censo
y 2005, ya que en cuatro de cada cinco ejidos y comunidades se dieron
operaciones de compraventa de parcelas. Estas prcticas se incrementaron 49%
a partir de 1992 y 54% despus de la certificacin. La superficie involucrada en
estas transacciones equivale a 6% del rea parcelada de los ncleos estudiados.
Por otro lado, 1.7% de los sujetos agrarios en estos ltimos trece aos vendi
toda su tierra, y uno de cada 200 vendi su tierra y emigr de los ncleos.
168
La adquisicin de tierra, en poco ms de la mitad de los ejidos y comunidades estudiados (54%), se realiz entre los mismos ejidatarios o comuneros.
Mientras que el censo ejidal 2001 reporta 61%, es decir que en cuatro aos se
increment 7% la venta a personas que no eran ejidatarios ni comuneros. En
la investigacin, en 42% de los ncleos los posesionarios compraron parcelas,
en 31% los avecindados y los migrantes tambin en 31%. La suma da ms
de 100%, porque en un mismo ncleo pueden participar distintos tipos de
compradores; eso fue lo que ocurri en 63% de ellos. Ahora bien, solo se
vendi tierra entre los mismos ejidatarios en 16% de los ncleos, en 11%
exclusivamente compraron tierra los posesionarios; y en 6% nicamente la
adquirieron los avecindados.
Los ejidatarios fueron los que compraron ms hectreas de tierra parcelada
(2.3% de la superficie total parcelada en la muestra de estudio), seguidos por
los posesionarios (2.2%), y los que menos extensin compraron fueron los
avecindados y migrantes (1%) respectivamente.
En 10% de los ncleos se generaron problemas a raz de los actos de
compra-venta. De ellos 26% fueron por incumplimiento de alguna de las
partes, por acaparamiento en 18%, por inconformidad de los sucesores en 12%,
por lmites 15% y por otras causas tambin en 15 por ciento.
El segundo trato fue la renta, que se practicaba en 69% de los ncleos
visitados. Aqu, el incremento de la renta se dio proporcionalmente en forma
mayor en los ejidos no certificados, 41%, frente a los certificados, 35 por
ciento.
En general dar tierras en renta tiene dos grandes efectos negativos en los
ncleos agrarios. En lo individual, el hecho mismo de alquilarlas, frecuentemente,
constituye un paso hacia su prdida, ya que son dadas en renta porque el
agricultor carece de los medios para hacerlas producir o porque sali en busca de
trabajo. Y, en lo colectivo, la renta de la tierra de los ejidos y comunidades incide
en la desaparicin de su organizacin econmica y poltica, de sus empresas
y de organizaciones campesinas de segundo y tercer nivel que las aglutinaban.
En quince aos la renta aument. Nuestra investigacin demuestra que
esta cantidad se increment 27%; ya que en 69% de los ncleos de la muestra
se daban prcticas de renta. De los ncleos en donde se vena dando la renta
antes de las reformas, en 58% continu en la misma magnitud que antes;
mientras que en 42% de ncleos visitados, la renta se increment. Por lo que
es evidente que las reformas al marco jurdico agrario s tuvieron fuerte efecto
en la renta. Los datos sugieren tambin que la certificacin increment la
169
renta en 33% de los ncleos regularizados. De las prcticas de arrendamiento

36.3% eran previas a las reformas.
Existen entidades federativas en donde en todos los ncleos agrarios se da
la renta de parcelas, como Sonora, Sinaloa, Nayarit, Morelos, Colima y Baja
California. Existen 23 estados en donde en ms de la mitad de los ncleos se
prctica la renta.
El tercer trato es la aparcera, que se realiza en ms de la mitad de los ncleos
estudiados (55%); de ellos, en donde los ndices de incremento fueron mayores
son los ncleos certificados, con 20%; mientras que en los no certificados
disminuy 23 por ciento.
El cuarto trato son las permutas que se realizaron en 39% de ejidos y
comunidades del estudio. Este intercambio de parcelas aument 14% a partir
de 1992 y 13% con la certificacin.
Despus de 1992, en Baja California todos los ejidos de la muestra
realizaron permutas; en las tres cuartas partes de los ncleos de San Luis Potos;
en 71% de Campeche; 67% de Durango; 60% de Morelos y Sinaloa; en 56%
de los de Guanajuato; 54% en Chihuahua y en la mitad de Coahuila, Colima,
Nayarit y Aguascalientes.
Posteriormente a la certificacin, en los estados ms productivos o irrigados
como Baja California, Coahuila, Guanajuato, San Luis Potos y Sinaloa, las
permutas se incrementaran entre diez y 15% de los ncleos. Tal vez los sujetos
agrarios aprovecharon el procede para transferir parcelas y compactar sus reas
de cultivo.
El quinto trato es el prstamo de parcelas que se daba en 28% de los
ncleos de la muestra. Este trato muestra un comportamiento ambivalente, en
20% de ncleos no certificados el prstamo se increment, mientras que en 17%
de ejidos y comunidades certificados disminuy y en 11% aument.
5.10. CRDITO Y APOYO GUBERNAMENTAL
Entre los aos 1992 y 2004, el crdito disminuy notablemente. En 1992 el

Banrural otorg prestamos por 3 993.9 millones de pesos, y en el ao 2004 los
crditos ascendieron a 1 943.4 millones de pesos constantes, lo que significa que,
en el periodo, el financiamiento de la banca estatal disminuy casi la mitad.
La reduccin del crdito estatal hacia el agro es ms pronunciada en las
tierras de temporal, ah la reduccin fue de 82%. Por cultivos, el financiamiento
170
para la superficie sembrada de arroz disminuy 87%, en algodn 86% y en maz

81%. Como el maz contina siendo el cultivo principal en 57% de los ncleos
agrarios, es evidente el retiro del apoyo del gobierno a ejidos y comunidades.
El financiamiento otorgado por Banrural y Financiera Rural disminuyeron
en cantidad de dinero pero aumentaron en superficie habilitada, ya que de 1990
a 2004 el incremento fue de 783 mil hectreas; como el crdito gubernamental
se ha contrado enormemente en los ltimos aos para los ejidos y comunidades,
es evidente que el apoyo brindado ha sido para los grandes productores.
El crdito es ahora ms pequeo y disperso, pues mientras el monto del
financiamiento se reduce casi la mitad, la superficie habilitada se multiplica
ms de dos veces. Adems, de todas las clases de prstamo, se ha dado una
tendencia a disminuir el crdito refaccionario y aumentar el prstamo de corto
plazo, utilizado para la compra de insumos o para pagar cartera vencida.
Los programas gubernamentales orientados al apoyo de los campesinos,
son insuficientes para cubrir las necesidades de los productores, como es el
caso de Alianza para el Campo, que otorga alrededor de cinco pesos por da
durante un ao; o el Procampo, que entre 1994 y el 2004 redujo la superficie
apoyada, los productores beneficiados disminuyeron 18% y los recursos
destinados al programa se redujeron 27.6% en el mismo lapso.
A partir de 1992, en 43% de ncleos encuestados que tienen acceso a
crdito, el monto de los mismos ha disminuido.
De 1996 a 2004, el presupuesto de Alianza para el Campo se increment
56.7% en pesos reales, pero simultneamente el nmero de productores
atendidos se elev 69.4 por ciento.
Los exiguos recursos del gobierno tienden a reducirse an ms, como se
demuestra al analizar el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo)
que entre 1994 y el 2004 redujo la superficie apoyada (4%), los productores
beneficiados disminuyeron 18.9% (622 mil campesinos), y en relacin
con los recursos destinados al programa, su decremento es an ms notable:
27.6% en el mismo lapso.
De acuerdo con la muestra, en 71% de los ncleos agrarios alguno o
algunos de sus miembros cuentan con crdito para financiar sus actividades
agropecuarias. De ellos, nicamente 36.5%, reciben financiamiento por parte
del gobierno, de prestamistas privados 15.3%, de empresas agroindustriales
o agrocomerciales 7.4%, de los coyotes (acaparadores) 6%; y slo 13.5%
tiene acceso al crdito bancario. Adems, a partir de 1992, en 43% de ncleos
que tienen acceso a crdito, el monto de los mismos disminuy.
171
Una vez certificados, en 18% de ncleos agrarios disminuy su acceso al

crdito oficial, negando la tesis gubernamental de que con la regularizacin se
incrementara el financiamiento.
5.11. CAPITALIZACIN
La inversin en el campo no se ha concretado, contradiciendo uno de los

supuestos beneficios de las reformas de 1992. Por el contrario, los apoyos del
gobierno son cada vez menores y los niveles de pobreza siguen siendo muy altos,
provocando, entre otras cosas, fenmenos como la migracin y abandono de las
actividades productivas en el medio rural.
En general, la inversin en infraestructura productiva en ejidos y
comunidades, entre 1991 y 2001, decrece. No obstante, en mantenimiento
y obras de infraestructura para riego, segn datos de inegi, se da un ligero
incremento de 4%; mostrando que a pesar de la baja rentabilidad en la
agricultura, al parecer la seguridad en la tenencia de la tierra es un factor para
reactivar la inversin en este rubro. La disponibilidad de bodegas tambin
se increment 7% de 2001 al 2005; pero es notorio un decremento en la
maquinaria (-7%), los baos garrapaticidas (-12%) y el transporte (-32%);
asimismo los ncleos que disponan de naves para aves se reducen de 2% a
1%, con naves para cerdos cae de 3% a 1% y los bordos para almacenaje de
agua disminuyen 2%. Todo lo anterior es consecuencia de la disminucin
del crdito refaccionario, reflejando la descapitalizacin que est sufriendo el
sector social en el campo.
De acuerdo con la encuesta, la infraestructura productiva del sector social
se concentra en su inmensa mayora en ejidos, ya que del total de ncleos
agrarios que tenan pozos, 94% se ubica en ejidos; de los que disponan
de bodegas, 96.8% fue en ejidos y de los que contaban con instalaciones
agroindustriales 95% se localiza en ejidos.
Entre 1992 y el 2005, en 44% de los ncleos de la muestra se realizaron
inversiones, pero slo por 8% de los ejidatarios y comuneros; adems, en la
mayora de los ncleos (68%) fueron inversiones de bajo costo, realizadas con
trabajo fundamentalmente familiar, que recay directamente en la tierra y
no implica una inversin fuerte en capital; mientras que nicamente en 19%
de los ncleos con inversiones, los recursos se destinaron a la adquisicin de
maquinaria y equipo, situacin que presupone acceso a un capital mayor.
172
5.12. COMBATE AL MINIFUNDISMO
Durante el periodo el minifundismo en lugar de disminuir se acentu. Lo

anterior se debe a varias razones, entre ellas que con el procede muchas
personas aprovecharon para titular a nombre de sus hijos algunas fracciones de
su dotacin; en otros casos se aceptaron nuevos posesionarios; tambin es comn
que ciertas personas sean reconocidas como avecindados por las autoridades de
los ncleos a cambio de una suma de dinero y as comprar un pedazo de tierra y
convertirse en posesionarios; adems la ejecucin de resoluciones presidenciales
tendencialmente fue entregando menos tierra cada ao.
Conforme las cifras del procede, tres cuartas partes de los ejidatarios
tiene menos de 10 hectreas y de stos, 66% poseen menos de cinco hectreas.
Adems un poco ms de 20% de los ejidatarios tiene fraccionada su dotacin en
tres o ms parcelas, lo que indica que el minifundio es una constante. Adems
no se cuenta con datos de aquellos ejidos y bienes comunales que no se han
incorporado al programa o que optaron por la certificacin de la totalidad
de sus terrenos nicamente como uso comn; existiendo a su interior un
parcelamiento econmico o de hecho, que es respetado por quienes integran
los ncleos agrarios, pero que tiende a fraccionar cada vez ms la tierra e,
incluso, a aprovechar superficies que no son aptas para las actividades agrcolas,
pero que son repartidas entre los jvenes ejidatarios y comuneros, quienes
ejercen presin sobre la asamblea y los rganos de los bienes comunales y el
ejido, para acceder a un pedazo de tierra.
5.13. USO IMPRODUCTIVO DE LA TIERRA
Las reformas de 1992 tenan dentro de sus objetivos incidir en la transformacin

del minifundio improductivo que prevalece en la propiedad social, sin embargo, a
trece aos de su entrada en vigor, la capitalizacin de ste a travs de las asociaciones y de un mayor acceso al crdito, ya teniendo la certificacin de la propiedad,
an no se ha logrado y, por el contrario, se increment el abandono de la tierra.
A partir de 1992 en la mitad de los ncleos agrarios investigados aument
el nmero de personas que han dejado de trabajar directamente su parcela,
principalmente por falta de apoyos o por incosteabilidad; en segundo lugar,
por no encontrar mercado para sus productos y, enseguida, por edad avanzada
o porque la gente migra.
173
De las tierras que se encuentran sin sembrar (12% de la superficie total

parcelada) la inmensa mayora ha sido porque se abandonaron las parcelas
67.5%; en segundo lugar por encontrarse en descanso la tierra, 30%; mientras
que por cambio de vocacin se dej de sembrar una porcin pequea de la
superficie de labor (0.5%).
La encuesta refiere que a partir de la certificacin de los ncleos agrarios, con
lo cual se esperaba una reactivacin productiva en el sector social a travs de una
mayor inversin de manera individual o en asociacin, en 73% de los ncleos
agrarios regularizados se mantuvo sin cambios la superficie sembrada, inclusive
disminuy en 16% de los ncleos, y en tan slo 11% se dio un aumento.
5.14. RELEVO GENERACIONAL
Casi la mitad de los actuales titulares de derechos parcelarios sern reemplazados

paulatinamente por generaciones ms jvenes dentro de los prximos quince
aos; mientras que en los ncleos agrarios con poblacin mayoritariamente
indgena, el relevo generacional tendr lugar en el transcurrir de los siguientes
diez aos.
El nmero de habitantes del medio rural, menores de veinte aos, indica
que, en el lapso estimado, este sector de la poblacin que asciende actualmente
a 12 millones de habitantes, tendr entre 20 y 40 aos de edad, mientras los
actuales titulares que cedern sus derechos en el futuro son poco ms de dos
millones de sujetos; lo que significa que slo 16.6% de la poblacin joven del
medio rural acceder a la tierra y, por tanto que, que cerca de diez millones
de jvenes no obtendrn la tierra por la va de la herencia en el transcurrir de
los prximos quince aos.
Las mujeres posesionarias y avecindadas, actualmente detentan ms
derechos parcelarios y sobre los solares que las ejidatarias, pero las disfrutarn
un corto periodo: la edad de acceso de las mujeres a la tierra cerca de 40%
son mayores de 65 aos habla de que una proporcin significativa de ellas
poseer la tierra durante un tiempo breve.
El relevo generacional es una potencial fuente de conflictos al interior
de los ncleos agrarios, pues aunque se encuentran cerca del final de su
vida, muchos sujetos an no definen la sucesin de sus derechos. Datos de
la Direccin General de Estudios y Publicaciones (dgep) de la Procuradura
Agraria, con informacin del Registro Agrario Nacional, a junio de 2005,
174
sealan que nicamente 1 040 363 personas haban formalizado su lista de

sucesores ante el Registro Agrario Nacional, esto significa que ms de la mitad
(53%) de los actuales titulares no han nombrado herederos.
5.15. PARTICIPACIN DE LA MUJER
La intervencin de la mujer en los ncleos agrarios del pas como titular de

tierras de ndole social, es escasa (17.1%); su participacin en los rganos
de representacin, como comisariado ejidal o consejo de vigilancia, se
redujo notablemente (41.6%) en los ltimos de 14 aos. Esta situacin es
ms aguda en el caso de los ncleos con poblacin indgena en los que los
cargos de representacin son ocupados principalmente por hombres (99.3%),
correspondiendo a las mujeres una cantidad poco significativa (0.7%); por lo
que se refiere a las uaim estas decrecieron 11% en los ltimos siete aos, sin que
haya surgido otra alternativa organizativa y productiva para las mujeres. Adems,
de 1991 a 2005, la poblacin femenina que reciba alguna remuneracin en el
campo decreci 45 por ciento.
En lo que respecta a contar con parcela tambin existe una gran disparidad
entre hombres y mujeres, pues en trminos absolutos, mientras 69.8% de
sujetos agrarios varones cuentan con parcela individual, las mujeres tienen una
participacin de 13.9% sobre las parcelas de labor de los ncleos agrarios.
Durante los ltimos cinco aos, la participacin de mujeres como
titulares de derechos parcelarios tuvo un sostenido, aunque ligero incremento
de 0.5% anual. Lo anterior no debe llevar a confusin, en el sentido de que
ahora todas ellas son campesinas, porque dada su avanzada edad, es muy
probable que un nmero importante de las mismas hayan accedido a la tierra
por viudez y difcilmente trabajarn las parcelas que heredaron o conservarn
su titularidad por un largo periodo de tiempo.
5.16. PROBLEMTICA DE NCLEOS AGRARIOS
CON PRESENCIA INDGENA
Los ejidos y comunidades en los que habita poblacin indgena no slo son en
general los ms pobres y con menor superficie de tierra parcelada por individuo,
sino que, adems, son en los que menos ha avanzado la regularizacin de las tierras,
175
tambin es ah donde el minifundismo es ms acentuado, donde la participacin

de la mujer es menor y es en los cuales existe mayor conflictividad.
De los municipios con una proporcin de 70% o ms de poblacin
indgena, en 157 (32.6%) no se ha certificado ningn ncleo agrario; esto significa
que hay 217 municipios indgenas sin el programa, es decir, casi la mitad.
En los municipios predominantemente indgenas habita 7.2% de los
sujetos agrarios del pas beneficiados con el Procede. Hasta enero de 2004,
se haban regularizado dos terceras partes de los ncleos agrarios indgenas;
mientras que en el pas, el Procede haba concluido en poco ms de 80% de
los ncleos agrarios.
En los municipios indgenas apenas se ha certificado 32.7% del suelo
social, mientras que en el pas se haba regularizado prcticamente la mitad.
El Procede ha regularizado 1 846 ncleos agrarios en los municipios
con poblacin indgena, con lo que se ha generado informacin que permite
identificar algunas caractersticas de los mismos: 52.4% cuenta con tierras
parceladas y de uso comn; una tercera parte slo tiene rea parcelada; 14.6%
slo dispone de uso comn; y el resto ha regularizado parcialmente slo los
solares urbanos.
Esta reparticin es diferente en relacin con las proporciones nacionales,
las comunidades detentan 12% ms de tierra destinada al uso comn y, en
consecuencia, en ellas se reduce la superficie parcelada siendo en este caso la
diferencia de 13.3% menos en relacin con la media nacional.
En los ejidos con poblacin indgena, poco ms de la mitad de sus
integrantes cuenta con tierra parcelada, mientras que a escala nacional es de
82%. En cuanto a las comunidades con presencia indgena, las variaciones
son ms pronunciadas: apenas 15% de sujetos tiene asignada una parcela, la
mitad del promedio nacional (30%) en comunidades.
La proporcin de campesinos indgenas con derecho al uso comn es
diferente respecto a la nacional; por un lado, en todo el pas casi dos terceras
partes de ejidatarios y 88% de comuneros tienen ese derecho; por otra parte,
en los municipios con poblacin indgena sube a 70.4% para los primeros y
94.4% para los segundos.
Los promedios en que se encuentra dividida la dotacin y la superficie
por parcela, presentan algunas diferencias notorias: el parcelamiento para las
comunidades indgenas es 2.3 parcelas por sujeto y en el nivel nacional es
dos. El promedio de superficie por parcela en municipios indgenas es de 1.1
hectreas y en todo el pas se observa un promedio de 3.24 hectreas. Aqu es
176
evidente una mayor pulverizacin y dispersin de las tierras que en el resto de

las propiedades sociales del pas.
5.17. MEJORA EN LA ORGANIZACIN
Durante los aos de vigencia de la Ley Agraria, la organizacin de las propiedades sociales en general ha decado; las asambleas se renen con menor frecuencia,
se redujo el nivel de cumplimiento de los acuerdos, lo mismo que la asistencia.
En general la organizacin superior de ejidos y comunidades (uniones de ejidos,
asociaciones rurales de inters colectivo, etctera) disminuy en 10%.
Adems, muchas de las actuales son de membrete, pues algunos apoyos
gubernamentales se otorgan slo a grupos organizados, que lo hacen solamente
para obtener el recurso.
Los ejidatarios y comuneros han perdido parte importante de la poca
organizacin que les exiga la ley, llevando a desintegrar cooperativas y figuras
asociativas que tenan en operacin. De esta forma, muchos de ellos, a partir
de la regularizacin, se estn transformando, en la prctica, casi en pequeas
propiedades con una escasa vida comunitaria.
Los datos de nuestra muestra sealan, que a partir de las reformas a la
ley de 1992, la mitad de los ncleos tiene reglamento interno; asimismo, se
observa una ligera reduccin, 4% menos, de los ncleos con libro de actas.
En 4% de los ncleos visitados, las autoridades ya rebasaron su tiempo
legal de permanencia y en 2% de los ncleos los representantes tienen ms de
tres periodos continuos en los cargos.
De acuerdo con nuestra encuesta, en 37% de ncleos existe dificultad
para que los ejidatarios acepten participar en los rganos de representacin;
siendo la principal causa que no disponen de tiempo en 52% de ncleos, en
22% porque no existe pago y en 30% por falta de inters.
Como resultado de la escasa participacin, en una cuarta parte de ncleos,
los posesionarios actuales desempean algn cargo dentro de los rganos de
representacin y vigilancia, a pesar de que la Ley establece este derecho como
exclusivo de ejidatarios y comuneros.
El nmero de figuras organizativas de las propiedades sociales con algn
tipo de organizacin, de acuerdo con los datos de los censos ejidales, de 1991
a 2001, se redujo de 13,819 a 12,520; es decir, 4% de los ncleos agrarios dej
de formar parte de alguna figura asociativa.
177
Los datos arrojados por nuestra encuesta refieren, al igual que en los censos,
una baja incorporacin de ncleos agrarios a figuras organizativas, solamente
28% de los estudiados y en las dos terceras partes de los ncleos visitados la figura
asociativa en la que con mayor frecuencia participan es la unin de ejidos.
Algo similar sucede con la participacin de grupos de ejidatarios o
comuneros en figuras organizativas, solamente en 32% de ncleos encuestados
tienen presencia, siendo, en ms de la mitad, sociedades de produccin rural.
En la muestra del total de ncleos agrarios incorporados en su conjunto a
uniones de ejidos, uniones de uniones y asociaciones rurales de inters colectivo,
actualmente nicamente funcionan en 68.6% de ellos; y del total de ncleos en
donde se reporta que fueron constituidas figuras asociativas con grupos de ejidatarios o comuneros (sociedades de produccin rural, sociedades de solidaridad social o cooperativas), solamente en 78.9% de ncleos funcionan en la actualidad.
Lo que demuestra que ha decado en general la organizacin, pero ms todava
para figuras asociativas que involucran a los ncleos en su conjunto.
Aunque crecieron en nmero a partir de 1992, actualmente han disminuido todas las figuras organizativas en 30% de los ncleos investigados.
En trminos generales, la organizacin en estos aos se mantuvo igual en
61% de ncleos; solo en una cuarta parte hubo mejoras en la organizacin
bsica; mientras que en 16% de ncleos encuestados la organizacin empeor.
A partir de 1992, la frecuencia de las reuniones de la asamblea ha disminuido en una cuarta parte de los ncleos. La asistencia tambin ha mermado
en una tercera parte de ellos, al grado de que en el ao de 2005, de enero a
junio, nicamente en 70% de ncleos hubo asamblea con qurum.
El grado de cumplimiento de acuerdos ha bajado en 18% de ejidos
y comunidades. Solamente una cuarta parte opera con reglamento interno; y
nicamente la tercera parte tiene libro de actas.
Con las reformas al artculo 27 constitucional en 1992, surgieron una
serie de nuevos problemas en los ejidos y comunidades. En la muestra, el
ms importante es la inasistencia o falta de inters (39%). Paralelamente a lo
anterior va el incumplimiento de los acuerdos que es un problema en 15% de
los ncleos; en 9% se han generado conflictos internos que antes no existan,
en 7% la migracin es un fenmeno reciente; en 5% surgieron problemas
de linderos y de invasiones; tambin en 5% aparecieron conflictos con las
autoridades; el procede gener problemas que no existan en 4% de los
ncleos; en 2% aparecieron asentamientos humanos irregulares; tambin en
1% de los ncleos surgieron problemas sucesorios.
178
5.18. CONFLICTIVIDAD AGRARIA
Aunque los cambios al marco legal agrario procuran garantizar la certeza

jurdica en la propiedad de la tierra, los problemas caractersticos del medio
rural continan y, en algunos casos, se han agudizado porque no tienen que
ver slo con la tierra. A lo largo de los trece aos que se han estudiado, un
rasgo caracterstico ha sido que, por lo menos en cada entidad federativa, se ha
manifestado un acto de conflictividad agraria y han surgido nuevos problemas,
derivados de la aplicacin de la nueva legislacin y los cambios en la poltica
gubernamental.
Con el nuevo marco jurdico agrario, la percepcin sobre los conflictos en
el medio rural se transforma y las invasiones de tierra parecen cosa del pasado.
Pero lo anterior no debe llevar a confusin, el hecho de que el movimiento campesino actualmente haya dejado de luchar por tierra, no significa que la necesidad y presin sobre ella desaparecieron; por el contrario, a las tensiones propiamente agrarias ahora se suman otros grandes problemas en el campo. Adems,
se transform notablemente la relacin de los campesinos con el Estado, al que
ven cada vez menos como un aliado de su movimiento; y, peor an, como el
gobierno ya no entrega tierras y su apoyo al sector agropecuario ha decrecido
considerablemente, se aprecia un distanciamiento mayor con los campesinos.
Las querellas recibidas por los tribunales unitarios agrarios, que corresponden a nuevas demandas de conflictos y controversias, asuntos concluidos
y resoluciones, han sido constantes y en incremento permanente desde los
primeros aos de operaciones hasta 2005, lo que evidencia el acrecentamiento de la conflictividad en el campo, posiblemente como consecuencias de la
aplicacin del procede. As, conforme avanza el proceso de regularizacin,
la problemtica agraria adquiere nuevos matices; los trabajos que se realizan
durante su aplicacin generan nuevos problemas o reactivan algunos que se
encontraban latentes, lo que sin duda incidir tambin en el tipo de problemas que en adelante atienda el sistema de tribunales agrarios.
Las zonas ms importantes de la conflictividad agraria en Mxico se
localizan en Chiapas, Oaxaca y Guerrero, parte de la Huasteca veracruzana
e hidalguense y el Valle del Mezquital en este ltimo estado; y fenmenos
aislados en Durango, Jalisco, Nayarit, San Luis Potos, Sonora y Zacatecas.
El gobierno identifica slo 28 municipios en todo el pas en los que
existen focos rojos, mientras que otros estudios localizan ms del doble de
municipios (61) con alta conflictividad. La determinacin de 14 focos rojos es
179
inexacta. La sra, ocultando la gravedad del problema, agrupa incorrectamente

varios conflictos en uno solo.
En nuestra investigacin, 24% de los ncleos haba interpuesto alguna
demanda ante los tribunales; en 13%, algn grupo de ejidatarios o comuneros
se inconformaron en los tribunales; mientras que en 20% de los ncleos se
haban hecho denuncias a nivel individual.
De los ncleos que en su conjunto haban llevado algn litigio ante los
tribunales agrarios, 24% desahogaron asuntos que concernan a derechos de
ejidos y comunidades, de grupos de personas y de individuos en lo particular.
En ms de la mitad de casos (56%) fueron problemas de invasiones, lmites
y despojos; 9% de los ncleos tuvieron controversias por la utilizacin de las
reas de uso comn; por servidumbre de paso 7%; por problemas de incumplimiento de las empresas con las que se asociaron, 6%; por diferencias a
raz de operaciones de compraventa, 5%; por discrepancias en los derechos
de sucesin, 5%; por continuar con rezago agrario, tambin 5% y por otras
causas, 8 por ciento.
En la muestra result que en 13% de los ncleos, algn grupo de ejidatarios
o comuneros haba llevado sus controversias ante los tribunales agrarios. De
ellos, casi la mitad (47%) fueron por disputas de linderos; por posesin de
parcelas 21%; por problemas en el rea de uso comn 7%; por diferencias con
los rganos de representacin 7%; por servidumbre de paso 4% y por otras
causas 10 por ciento.
Conforme a datos de nuestra investigacin, en uno de cada cinco de los
ncleos, ejidatarios o comuneros en lo individual haban entablado demandas
en los tribunales agrarios. La principal causa de los litigios personales fue por
linderos (44%); en tres de cada diez casos se trat de controversias individuales
por sucesin; por servidumbre de paso, 6%; por problemas en el rea de uso
comn, 4%; por invasin, 3%; por posesin, 3%, y por otras causas, 5%.
En uno de cada diez ncleos agrarios hubo problemas relacionados con
las operaciones de compraventa. En 26% de ellos por incumplimiento de
los convenios tanto de los compradores como de los vendedores, las ventas
ocasionaron problemas entre o con los sucesores en 12% de los ncleos, 15%
tuvieron inconformidad por lmites, 18% por acaparamiento, 9% por la falta
de regularizacin de los documentos y 6% por servidumbre de paso.
Hasta el ao de 2003, los estados de la Repblica que ms controversias
haban presentado en los tribunales agrarios eran: Veracruz, Oaxaca, Mxico,
Michoacn, Sonora y Sinaloa; y los que mayores asuntos en trmite registraron
180
fueron: Baja California Sur, Colima, Nayarit, Puebla, Quertaro, Tlaxcala y

Baja California.
En la muestra se observa que algunas entidades con mayor nmero de
controversias agrarias presentadas y en trmite, coinciden con las que son
clasificadas como de alta conflictividad, e incluso ocupan un lugar en el catlogo
de los focos rojos de la Secretara de Reforma Agraria, tal es el caso de Sonora,
Oaxaca y Michoacn. Adems, los estados en los que se presenta una mayor
conflictividad son aquellos en donde todava falta por certificarse alrededor de
20% de sus ejidos y comunidades.
A trece aos de su fundacin, se nota un cambio significativo en el tipo de
asuntos que atienden los tribunales agrarios. De 1992 a 1997, su desempeo
se centraba en la atencin de problemas relacionados con la ejecucin de
sentencias pendientes sobre acciones de dotacin y ampliacin de tierras;
desde el ao de 1997 hasta el presente, la actuacin de los tribunales opera
principalmente en la atencin de asuntos de controversia en materia agraria,
sobre todo de tipo individual.
El programa focos rojos, a cargo de la sra, se orienta principalmente a
la problemtica de los ncleos con presencia de poblacin indgena, como si
en ellos se concentraran todos los casos que requieren de atencin especial, lo
anterior es consecuencia de que la actual administracin gubernamental no
desarroll una poltica indigenista que atendiera exclusivamente los problemas
de la poblacin indgena, reduciendo la situacin del indgena a un problema
meramente agrario.
Captulo vi
paisaje despus de la batalla: los actores

sociales rurales en el ocaso del sexenio
Armando Bartra, Rosario Cobo,
Miguel Meza y Lorena Paz Paredes*
A fines de 2002 y durante 2003 una serie de factores confluyeron para desatar
el activismo rural en torno al futuro del campo mexicano. La supresin de
aranceles en casi todos los productos agropecuarios fijada por el Tratado
de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) para el primero de enero del
2003, la promulgacin en 2002 por el presidente Bush de la Ley de Seguridad
e Inversin Rural, conocida como Farm Bill, que signific un incremento de
80% del presupuesto agrcola de los Estados Unidos, contrastante con la
decreciente asignacin de recursos pblicos al campo en las propuestas de
Presupuesto de Egresos de la administracin de Vicente Fox, y por ltimo la
ausencia por parte de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (Sagarpa) de una poltica consistente para el fomento
agropecuario y el desarrollo rural, sustituida por recurrentes llamados a que los
productores atendieran a las seales del mercado, desencadenaron durante la
primera mitad de 2003 una extensa, prolongada, plural y unitaria movilizacin
en la que participaron prcticamente todas las organizaciones campesinas
nacionales y muchas regionales. Protagonismo de los actores rurales que centr
* Todos ellos investigadores del Instituto de Estudios para el Desarrollo Rural Maya, A.C.
Este balance se basa en el seguimiento que durante la segunda mitad de 2005
realizamos dentro del Instituto de Estudios para el Desarrollo Rural Maya, con el
ttulo general de Observatorio de los Actores Sociales Rurales y por encargo del Centro
de Estudios para el Desarrollo Sustentable y la Soberana Alimentaria. El trabajo est
integrado por seis reportes mensuales y dos balances semestrales, acompaados por
anexos documentales que abarcan 225 documentos generados por las organizaciones
sociales del campo. Todos los documentos utilizados o citados en el presente ensayo
estn contenidos en dichos reportes, balances y anexos documentales, de modo que
estos documentos, disponibles en el cedrssa y consultables en su pgina web, son las
nicas referencias que consignamos en cada captulo.
182
el debate en la necesidad de replantear de manera integral las perspectivas del

campo mexicano. Porque el campo y los campesinos, se argumentaba, han sido
los grandes perdedores en el modelo de desarrollo adoptado desde fines de los
ochenta: un paradigma extrovertido que signific, entre otras cosas, la renuncia
a la soberana alimentaria y a la soberana laboral.
De esos meses de efervescencia rural, llama fuertemente la atencin que el
debate y la negociacin tanto entre los actores sociales como entre stos y
el gobierno federal haya sido multilateral, estratgica y propositiva. Y este
es el carcter de los proyectos que las organizaciones campesinas consensaron
y de los acuerdos que firmaron con el presidente Fox. Pero el espritu del 2003
comenz a diluirse en la segunda mitad de ese mismo ao, cuando la extensa
convergencia se distanci y cada corriente comenz a marchar por su propio
rumbo, perdindose por completo durante el ao siguiente, cuando tambin
se fractur el frente conocido como Movimiento El Campo No Aguanta
Ms (mecnam). Desde entonces se impusieron de nuevo las perspectivas y
demandas particulares de cada sector, regin u organizacin, y la negociacin
multilateral de los agrupamientos campesinos con el Estado dej paso al trato
bilateral, propicio al uso poltico y corporativo de los programas pblicos.
As, durante 2004 y 2005, la perspectiva integral y de largo plazo que
haban mostrado los actores campesinos durante 2003 se redujo a la recurrente
denuncia de que el gobierno federal incumpla lo comprometido en el Acuerdo
Nacional para el Campo (anc), mientras que los debates rurales se centraban
de nuevo en cuestiones de carcter sectorial, cuando no se reducan a reclamar
mayor participacin en recursos pblicos. Fondos fiscales como los asignados
a los programas de Vivienda Rural y Adultos Mayores, que adquirieron un
carcter abiertamente clientelar.
En esta tesitura, lo ms notable del activismo rural durante 2005 fue el
marcado protagonismo de las organizaciones sectoriales, como las de los caeros,
y la conformacin de los Sistemas-Producto como territorio privilegiado de la
confrontacin entre los campesinos organizados y la administracin pblica
federal. Fue significativa, tambin, la bsqueda de nuevas convergencias entre
organizaciones nacionales multiactivas, que dio lugar a la creacin del Frente
Nacional de Organizaciones Campesinas, algunos de cuyos integrantes forman
parte igualmente del Congreso Agrario Permanente (cap), mientras que otros
provienen del disuelto Mecnam. Finalmente, estuvieron presentes en el debate
rural, temas como el papel de la agricultura en la Organizacin Mundial del
Comercio (omc), que se intensific con motivo de la reunin ministerial de
183
este organismo en Hong Kong; los impactos rurales de la migracin; los riesgos
de la siembra de semillas de maz transgnicas y la problemtica indgena,
que regres brevemente al primer plano con la Sexta Declaracin de la Selva
Lacandona, dada a conocer por el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(ezln), para diluirse despus cuando el ezln busc la interlocucin con otros
actores polticos y sociales.
6.1. La estructuracin de los Sistemas-Producto principal
arena del conflicto rural29
6.1.1. La articulacin de los sectores segn la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable
La ldrs define Sistema-Producto como El conjunto de elementos y agentes

concurrentes de los procesos productivos... agropecuarios, y establece que El
Gobierno Federal, mediante mecanismos de coordinacin con los gobiernos
de las entidades federativas y de los municipios promover el desarrollo del
capital social en el medio rural... procurando la promocin y articulacin de
las cadenas de produccin-consumo para lograr una vinculacin eficiente y
equitativa entre los agentes del desarrollo rural sustentable. Para esto una...
Comisin Intersecretarial promover la organizacin e integracin de Sistemas-Producto, como comits del Consejo Mexicano, con la participacin
de los productores agropecuarios, agroindustriales y comercializadores y sus
organizaciones, que tendrn por objeto:
29
Cfr. Consensos y disensos en torno a la integracin de los Sistemas-Producto, en

Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance segundo semestre 2005; El nfasis
sectorialista de la poltica agropecuaria y la construccin de los Sistemas-Producto:
limitaciones y tensiones, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance segundo
semestre 2005, p. 6; Entre el imperio del mercado y el compromiso constitucional del
Estado con los ms dbiles, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance
primer semestre 2005; La estructuracin de los Sistemas-Producto, arena del conflicto
rural, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance primer semestre 2005;
La problemtica de los sectores de la produccin agropecuaria, principal escenario
del debate sobre el campo, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance
primer semestre 2005.
184
i. Concertar los programas de produccin...

ii. Establecer los planes... de acuerdo con las tendencias de los
mercados...
iii. Establecer las alianzas estratgicas y acuerdos para la integracin
de las cadenas productivas...
iv. Establecer normas y procedimientos aplicables en las transacciones...
v. Participar en la definicin de aranceles (y) cupos...
vi. Generar mecanismos de concertacin entre productores primarios,
industriales y los diferentes rdenes de gobierno...
Los Comits Sistema-Producto constituirn mecanismos de planeacin,
comunicacin y concertacin permanente entre los actores econmicos que
forman parte de las cadenas productivas.
Estos Sistemas debern impulsarse ante todo en los que la ldrs considera
productos bsicos y estratgicos que son: maz, caa de azcar, frijol, trigo,
arroz, sorgo, caf, huevo, leche, carne y pescado.
Los Sistemas-Producto son insoslayable instrumento de la concertacin,
programacin y planeacin necesarias para darle racionalidad tcnico-econmica y viabilidad social a una cadena productiva. Pero su integracin es inevitablemente conflictiva pues en ella se expresa el pacto establecido entre los
principales actores del sector o en el peor de los casos la inestable correlacin
de fuerzas que entre ellos existe.
Y siendo protagonistas mayores los productores primarios, los agroindustriales y el Estado representado fundamentalmente por la Sagarpa, es
claro que los intereses a conciliar en la conformacin y operacin de los
Sistemas-Producto son, por un lado los de quienes aportan la materia prima
y, por otro los de aquellos que la compran, transforman y comercializan;
mientras que el Estado, representante del inters general, debiera ser no el
fiel de la balanza sino un mediador comprometido con la equidad, pues la
Constitucin y la ldrs lo obligan a dar prioridad a los sectores de poblacin
ms dbiles econmica y socialmente y a sus organizaciones.
Ha sido ah en la negociacin de la estructura de los Sistemas-Producto
entre productores primarios, agroindustriales y Estado donde se han
presentado las mayores confrontaciones rurales de 2005. Y si bien la tensin
principal se da entre los intereses del sector primario y los del secundario
185
y terciario, la expresin ms aguda del conflicto se centra en el rechazo de

las organizaciones de productores a las posturas adoptadas por la Sagarpa y
en general el poder Ejecutivo Federal, pues desde el punto de vista de los
agricultores, el Estado no slo falta a su obligacin de ver por los ms dbiles
econmica y socialmente sino que con sus propuestas toma partido por los
ms fuertes.
Ms all de obligaciones constitucionales y filiaciones personales de los
funcionarios, la cuestin de fondo en el debate es si los problemas socioeconmicos
se resuelven simplemente obedeciendo las seales del mercado, como repeta
con insistencia el hoy ex secretario Javier Usabiaga, o si es papel del Estado acotar
y corregir al mercado cuando su operacin irrestricta atenta contra los intereses
nacionales o lesiona a los ms pobres. Y la postura que se adopte no es neutral
respecto de los intereses en juego, pues es claro que privilegiar la regulacin con
criterios socio-ambientales favorece en principio a los productores primarios,
mientras que dejar los equilibrios al arbitrio del mercado beneficia al sector
agroindustrial y comercial que econmicamente es el ms fuerte. As, el saldo de
aplicar el enfoque librecambista en la conformacin de los Sistemas-Producto
fue una fuerte tendencia a la integracin vertical controlada desde arriba
por las grandes empresas comercializadoras e industrializadoras, cuyo poder
econmico les permite subordinar fcilmente a los productores primarios, si
no hay regulaciones que se lo impidan.
Paradjicamente, otro motivo de conflicto fue el que en la configuracin
de los Sistemas-Producto, los mismos funcionarios que rinden culto al
mercado y sus decisiones aplicaron criterios polticos, con los que trataban
de responder a las presiones de los distintos grupos involucrados. Y dado que
la Confederacin Nacional Campesina (cnc) es la organizacin rural con
mayor fuerza corporativa, en muchos casos logr ventajas que inconformaron
a otras organizaciones de productores.
El resultado fue una negociacin doblemente viciosa en la que por una
parte se imponan criterios mercantilistas que benefician a las corporaciones
agrocomerciales y agroindustriales sobre las organizaciones de productores
primarios, y por otra se tomaban decisiones polticas que daban ventaja a las
organizaciones ms influyentes por sobre otros agrupamientos de productores.
Finalmente, otro saldo indeseable de que los Sistemas-Producto hayan
sido el escenario privilegiado de la poltica rural, fue la ausencia de una perspectiva
productiva integral que viera ms all de cada uno de los cultivos. Pero tambin
la ausencia de objetivos socioambientales, en un presunto desarrollo rural
186
sustentable que no debiera conformarse con el buen desempeo econmico

del sector agropecuario.
6.1.2. El modelo de los Sistemas-Producto
Conforme a lo establecido en la ldrs y en los planteamientos del Programa

Sectorial del Plan Nacional de Desarrollo (pnd), desde el principio de la presente
administracin la Sagarpa impuls una estrategia basada en el fortalecimiento
de las cadenas productivas con vistas a incrementar la competitividad del sector
agropecuario y pesquero.
Como ya expresamos, la ldrs plantea la obligacin de constituir los Comits Sistema-Producto y se define al Sistema-Producto como: El conjunto de elementos y agentes concurrentes de los procesos productivos de productos agropecuarios, incluidos el abastecimiento de equipo tcnico, insumos y servicios de la
produccin primaria, acopio, transformacin, distribucin y comercializacin.
La poltica de conformacin de los Sistemas-Producto tiene como objetivos
la integracin, comunicacin y coordinacin permanente entre los agentes de la
cadena y los diferentes niveles de gobierno, as como armonizar la produccin
con el consumo para responder en forma oportuna a la demanda con productos
de calidad y competitivos y mejorar el bienestar social y econmico de los integrantes de las cadenas mediante el establecimiento de planes de negocios.
Con el fin de fortalecer la operacin de las cadenas productivas, la integracin
de los Sistemas-Producto considera la elaboracin de Planes Rectores a nivel
estatal y nacional. Dichos planes son un instrumento tcnico de planeacin
seguimiento y evaluacin de los programas agropecuarios y de desarrollo rural,
que deber consensarse entre los miembros de las cadenas y ser elaborado por
los propios Comits Sistema-Producto.
Diversos programas de la Sagarpa se han orientado a fortalecer la
integracin vertical de las cadenas productivas. Tal es el caso del Programa de
Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras (prosap), una de
cuyas tareas es: Apoyar el fortalecimiento y operacin de los Sistema-Producto
a travs de los Consejos Nacionales y Regionales de Productores Agrcolas.
De modo que desde 2004 quedan incorporados a su poblacin objetivo: Los
Consejos Nacionales y Regionales de Productores que impulsen acciones para el
fortalecimiento y operacin de los Sistema-Producto nacionales y regionales.
La estrategia de los Sistemas-Producto supone un compromiso con la
planeacin participativa sectorial, desde la elaboracin del diagnstico y la defi-
187
nicin de las estrategias hasta el diseo de proyectos concretos, que debiera

combinarse la planeacin participativa de carcter regional que presuntamente
se opera desde los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, tambin previstos
en la ldrs. As las cosas, la integracin vertical en Sistemas-Producto est
concebida para articularse con la integracin horizontal en los Consejos de
Desarrollo, como parte de la planeacin y programacin participativas en el sector
agropecuario, cuyo rgano mximo es el Consejo Mexicano para el Desarrollo
Rural Sustentable en el que confluyen tanto los Comits por Sistema como los
Consejos por Distrito.
6.1.3. Antecedentes: las cadenas productivas en la planeacin
agropecuaria
El concepto de cadenas productivas se maneja en Mxico desde los aos setenta,

pero no fue sino hasta fines de los ochenta que se instalaron los primeros Comits
Mixtos por ramas de produccin. Desde principios de los noventa, durante las
administraciones de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, se busc desde el gobierno
federal impulsar la integracin de los sectores de la produccin agropecuaria,
con un modelo distinto al que en el pasado encarn en la casi estatizacin
de las cadenas productivas de la caa, el henequn, el caf, el tabaco, la
silvicultura, entre otras ramas que sobre todo en los setenta y los ochenta
fueron fuertemente intervenidas por la administracin pblica federal.
As, en la dcada pasada se conform la Comisin Nacional de Fruticultura,
Hortalizas, Especies, Flores y Plantas de Ornato (cnfhefpo), donde participaba
la Secretara de Agricultura, representantes de algunos productores, as como
industriales, transportistas y comerciantes. En 1991 se integr tambin
el Consejo Regulador del Tequila (crt), en 1994 se constituy el Consejo
Mexicano del Arroz (cma), en 1995 el Consejo Mexicano de la Flor (cmf) y en
1998 el Consejo Mexicano del Nopal (cmn). Sin embargo, hasta la expedicin
de la ldrs se trataba de formatos de organizacin sin soporte jurdico.
En la actual administracin el modelo de Sistema-Producto ha sido
impulsado por la Subsecretara de Agricultura de la Sagarpa. En 2001 se trabaj
nicamente en las cadenas que antes de la promulgacin de la ldrs ya contaban
con un Consejo. Tal era el caso del limn, el aguacate, el mango, los ornamentales,
el arroz y la guayaba. La nueva estrategia se define en 2002 y durante 2003
se desarrolla la etapa de promocin. Pero no es sino en 2004 que, con apoyo
del Instituto Nacional de Capacitacin Agraria y del Instituto Tecnolgico de
188
Estudios Superiores de Monterrey, la Subsecretara de Agricultura de la Sagarpa

genera la metodologa para disear los Planes Rectores. Durante el ao pasado
se integran 31 Comits Sistema-Producto, de los cuales 16 disean y validan sus
Planes Rectores nacionales.
La sola constitucin de los Comits y an la elaboracin de Planes Rectores,
no significa que exista efectivamente una integracin del sector y mucho
menos que se est desarrollando una planeacin participativa. Para esto sera
necesario que los productores se apropiaran realmente del modelo, pero sobre
todo hara falta que la propia Sagarpa asumiera el paradigma, articulando sus
diferentes programas en funcin de la planeacin generada por los SistemasProducto, cosa que no sucede. Sin embargo, el problema mayor del modelo
no est tanto en su dbil asimilacin por parte de los sectores pblico, social
y privado como en el concepto que sus impulsores gubernamentales tienen
de lo que debe ser el desarrollo rural, de las atribuciones especficas del sector
social respecto del sector privado y del papel que en el proceso corresponde
desempear al Estado.
6.2. Confrontaciones en torno a la rearticulacin
del sector caero azucarero30
6.2.1. Estalla la crisis

En medio de intensa y triunfalista pirotecnia declarativa de la Sagarpa: hay
paz social en el campo caero, el pago de las cosechas es oportuno, los
ingenios estn en plena actividad, el mercado es estable, regres la confianza
al sector financiero, se avanza en aumentar la competitividad, gracias a las
30
Cfr. Conflicto en torno a la publicacin de la Ley Caera por el poder ejecutivo

federal, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual agosto 2005;
Conflicto en torno a la publicacin de la Ley Caera por el poder ejecutivo federal, en
Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual julio 2005; Conflicto
en torno a la agroindustria caero-azucarera, en Observatorio de los Actores Sociales
Rurales, Reporte mensual noviembre 2005; Conflicto en torno a la Ley Caera, en
Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual octubre 2005; Conflicto
en torno a la Ley Caera, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte
mensual septiembre 2005; Confrontacin en torno a la rearticulacin del sector caeroazucarero, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance primer semestre
2005.
189
expropiaciones los ingenios estn trabajando, dentro del Programa Nacional

Azucarero hubo apoyos por ms de $200 millones para los caeros en la zafra
2003-2004, etctera, el 14 de enero el gobierno federal anuncia que, en la
lnea de integrar el Sistema-Producto del sector, como lo establece la ldrs,
abrog el Decreto Caero.
De inmediato la Unin Nacional de Productores Caa de Azcar (unpca)
y la cnc, de la que forma parte, rechazan la derogacin, convocan a diputados,
senadores, legisladores locales y gobernadores de las 15 entidades federativas
que producen caa a una reunin urgente para analizar los efectos de la que
llaman sorpresiva agresin, y de arranque definen la medida como un intento
de acabar con las conquistas histricas logradas por los caeros, sobre todo en
lo que se refiere a la venta de sus cosechas.
En reunin con caeros, Heladio Ramrez, presidente de la cnc, define
tanto la posicin de la Confederacin como su estrategia: No podemos
aceptar que la industria azucarera deje de tener el carcter de inters pblico
establecido en el decreto derogado, mismo que en lugar de desaparecer debera
ser elevado a rango de ley.
As, a mediados de enero estn planteados los trminos de la que sera la
mayor confrontacin del ao en el mbito rural. Un conflicto que enfrent
a los caeros con los agroindustriales, a la cnc con la Sagarpa, al Congreso
con la Presidencia de la Repblica, y en este contexto a las bancadas del pri
y el Partido Revolucionario Democrtico (prd) con la del Partido Accin
Nacional (pan).
La trascendencia del diferendo se justifica por el peso social y econmico
del sector. Con zafras que en los ltimos aos giran en torno a los 5 millones
de toneladas, Mxico ocupa el sptimo lugar mundial en produccin de
azcar, y con sus 58 ingenios en operacin la agroindustria azucarera tiene
un valor de cerca de $27 mil millones. En cuanto a la actividad primaria, hay
unos 160 mil productores de caa, pero si a los agricultores agregamos los
cortadores que trabajan durante la zafra y los que se emplean en el transporte
y los ingenios, la agroindustria caero-azucarera proporciona ingresos a unos
2.5 millones de personas en 15 estados de la Repblica: Veracruz, Jalisco, San
Luis Potos, Chiapas, Oaxaca, Tamaulipas, Sinaloa, Nayarit, Tabasco, Puebla,
Morelos, Michoacn, Quintana Roo, Colima y Campeche. Adems, las
tensiones y reacomodos entre caeros, agroindustriales y Estado tienen casi
un siglo de historia y son uno de los saldos mayores de la revolucin hecha
gobierno.
190
6.2.2. Algo de historia
Desde sus orgenes coloniales y hasta los treinta del siglo xx, la agroindustria
azucarera mexicana estaba formada por empresas privadas que integraban
campo y fbrica bajo un mismo mando y rgimen de propiedad; en este lapso
el Estado se limitaba a propiciar su expansin mediante polticas territoriales,
impositivas y arancelarias favorables. La fase culmina en los treinta con el
intento estatal de contrarrestar la competencia ruinosa entre agroindustriales
mediante la constitucin de un crtel.
En la segunda mitad de los aos treinta del siglo pasado, al romper la
unidad agroindustrial y transformar en ejidos a la mayor parte de las tierras
caeras, el gobierno de Lzaro Crdenas sienta las bases de un modelo dual,
aunque con subordinacin del mbito agrcola al agroindustrial. Esquema
que se consolida durante los cuarenta con los decretos que crean las reas
de abastecimiento y la vinculacin del precio de la caa con el del azcar,
reformas que le confieren al Estado atribuciones en crdito, produccin y
comercializacin, adems de que es quien fija los precios mediante la Secretara
de Industria y Comercio. Pero el gobierno slo seala el rumbo y define las
grandes variables, mientras que en el campo caero dominan los ingenios y
sus dueos, de modo que desde 1944 se restablece indirectamente la unidad
agroindustrial rota durante la presidencia de Crdenas, pues los agroindustriales
tienen el control tcnico, econmico y poltico de las zonas de abastecimiento,
formalmente usufructuadas por ejidatarios y agricultores privados.
El modelo dual hegemonizado por los empresarios hace crisis durante
los setenta en medio de una prolongada depresin de una agroindustria
envejecida, de productividad estancada y severamente endeudada con el Estado.
La salida se encuentra en la progresiva implantacin de un esquema tripartita
caeros-agroindustriales-Estado, en el que este ltimo ejerce el control
a travs de la Comisin Nacional de la Industria Azucarera (cnia). Y al
romperse el predominio absoluto de los agroindustriales sobre las zonas de
abastecimiento se abren tambin espacios para la autonomizacin econmica,
social y organizativa de los caeros organizados, quienes desde los sesenta
haban desarrollado intensas luchas por la cancelacin de deudas y sobre todo
por la contratacin colectiva de la venta de la gramnea, movilizaciones que
culminan en 1972 con la firma del primer Convenio Nacional Caero.
En 1975 se firman dos decretos que fortalecen las reformas iniciadas
en 1970. En ellos ...se declaran de inters pblico la siembra, el cultivo, la
191
cosecha y la industrializacin de la caa de azcar y se establece un sistema

de Comisiones para la Planeacin y Operacin de Zafra y un mecanismo de
habilitacin operado por la Financiera Nacional Azucarera, que rompen los
ltimos instrumentos de la hegemona agroindustrial y fortalecen el control
estatal sobre el sistema caero azucarero. Pero adems, por esos aos toca fondo
la especulativa estrategia empresarial que haba conducido al estancamiento
productivo y al endeudamiento insostenible de la agro-industria, de modo que
durante los primeros setenta el gobierno se hace cargo de numerosas fbricas y
para 1975, 56 de los 62 ingenios del pas son estatales o estn intervenidos.
Con los decretos de los setenta se suprime por completo el modelo
establecido veinte aos antes basado en la hegemona de los agroindustriales
sobre los caeros, dando paso a un sistema dominado por el Estado, que
primero es tripartita pero deviene dual cuando la enorme mayora de los
ingenios es incorporada al sector pblico.
La estatizacin casi integral de la agroindustria comienza a revertirse en
1988, cuando da inicio un programa de reprivatizacin por el que, en los
noventa, los ingenios pasan de nuevo a manos de particulares. Sin embargo, la
inviabilidad de estas empresas es recurrente y en el arranque del tercer milenio
un gobierno sin veleidades estatizantes se ve obligado, sin embargo, a tomar
el control de 23 ingenios, que actualmente administra a travs del Fondo de
Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (feesa).
En el proceso de creciente intervencin estatal de los setenta del siglo
pasado se foguea y unifica la organizacin de los caeros del sector social.
En los sesenta haba organizaciones caeras de la cnc, pero tambin de la
Central Campesina Independiente (cci) y de la Unin General de Obreros
y Campesinos de Mxico (ugocm), sin embargo, los mayores obstculos a la
unificacin del gremio, que desde entonces se plantea la Confederacin, estn
dentro de sus propias filas donde se confrontan diversas uniones y asociaciones
cenecistas. En junio de 1967 se celebra un Congreso Caero de unificacin,
que no logra su cometido, y no es sino hasta 1977 que se constituye la Unin
Nacional de Productores de Caa de Azcar de la Repblica Mexicana (unpcarp),
que integra a la Unin de Productores de Caa de Azcar, la Asociacin de
Productores y la Alianza Nacional. Por su parte los pequeos propietarios
caeros estn asociados en la Unin Nacional de Pequeos Productores de Caa
(unppc) de la Confederacin Nacional de la Pequea Propiedad (cnpp).
As, las organizaciones nacionales de productores que en 2005 se movilizan
contra la derogacin del decreto caero, cuya primera versin se haba promulgado
192
en 1975, son las mismas que se integraron por esos aos al calor de la lucha por
fortalecer las posiciones del sector primario frente al agroindustrial. Lucha que
sin duda se vio favorecida por la creciente intervencin estatal en el sistema
caero azucarero. Y en cierto sentido, las reformas foxistas a las que se opone el
movimiento caero del 2005 buscan restablecer en el sector el sistema que haba
operado desde 1944 hasta 1975: un modelo presuntamente de libre mercado
donde, en ausencia de regulacin estatal, los empresarios agroindustriales se
imponen sobre los productores primarios.
Sin embargo, tambin es verdad que en el paradigma estatista de los
setenta, la cnc organizacin proverbialmente gobiernista tena evidentes
privilegios corporativos, compartidos por los pequeos propietarios de la unppc,
tambin vinculados al pri, de modo que otro componente de las movilizaciones
caeras de 2005 es la lucha por preservar sus espacios de representacin,
amenazados por el gobierno federal panista, que intenta desarticular nuestras
organizaciones, como declar la unpca. Finalmente, no puede obviarse un
componente fundamental del presente conflicto: la globalizacin, y en nuestro
caso el tlcan y la creciente competencia de la fructuosa como edulcorante,
que desde hace poco ms de una dcada colocaron a la agroindustria caero
azucarera en un nuevo y desafiante contexto frente al cual son indispensables
reajustes drsticos.
6.2.3. Del Decreto a la Ley
A fines de enero, los legisladores cenecistas y en general las bancadas del pri
acuerdan con las organizaciones de productores impulsar en el Congreso una
iniciativa de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caa de Azcar (ldsca)
que restituya los criterios suprimidos con la abrogacin del Decreto Caero.
Planteamiento al que se suman los senadores y diputados del prd, pese a que estos
ltimos acusan a la cnc de controlar antidemocrticamente a las organizaciones
caeras y usufructuar 500 millones de pesos anuales por cuotas.
El 22 de junio, con 312 votos a favor del pri y el prd y 136 en contra
del pan, se aprueba la Ley Caera. Casi de inmediato la Cmara Nacional
de las Industrias Azucarera y Alcoholera (cniaa) se inconforma con la nueva
legislacin pues, dice, representa una camisa de fuerza y no resuelve los
problemas de competitividad. En los ltimos das del semestre se intensifican
los rumores de que el Presidente de la Repblica piensa vetarla. Ante esto la
cnc convoca a los productores primarios de la gramnea a formar un frente
193
comn y recurrir a movilizaciones para que la Ley Caera sea publicada de

inmediato en el Diario Oficial de la Federacin.
La nueva Ley, aprobada por el Congreso pero no promulgada, mantiene
la obligacin de los industriales de adquirir la totalidad de la produccin a un
precio que representa el 57% del valor del azcar obtenida. En cambio al abrogar
el Decreto Caero el gobierno emprende la constitucin del Sistema-Producto
con un nuevo mecanismo de pago que debera estar definido a ms tardar el
30 de septiembre. Y ah est el centro del debate, pues la cnc sostiene que el
gobierno trata de establecer un mercado libre, que en realidad es asimtrico
pues los caeros no tienen ms comprador que la industria azucarera. Versin
que la Sagarpa confirma al aceptar que pretende crear un mercado libre de
caa, con una visin integral y moderna, que permita la optimizacin de la
materia prima.
El segundo semestre de 2005 arranca con una medicin de fuerzas entre
el gobierno federal y los caeros de la unpca y la Unin Nacional de Caeros
(unc), detrs de los que estn la cnc, la Confederacin Nacional de Productores
Rurales (cnpr) y en ltima instancia el pri, al que ambas pertenecen, pues el
27 de julio cerca de 30 mil productores de la gramnea realizan una marcha y
plantn en la capital de la Repblica exigiendo la publicacin de la ldsca. Accin
que se prolonga el 2 de agosto con la toma de las delegaciones de Sagarpa de
Campeche, Jalisco, Tabasco, San Luis Potos, Nayarit, Chiapas, Puebla, Veracruz,
Oaxaca, Sinaloa, Quintana Roo, Colima Morelos, Tamaulipas y Michoacn,
por ms de 21 mil caeros, a los que acompaan diputados, alcaldes y lderes
regionales vinculados al pri. El 8 del mismo mes cerca de 10 mil caeros se
manifiestan de nueva cuenta en el Distrito Federal y toman las instalaciones de
la Sagarpa. Finalmente, el 11 de agosto se anuncia un acuerdo entre la unc y
la unpca, por una parte, y el gobierno federal representado por la Sagarpa, por
otra, consistente en que el segundo se compromete a publicar la ldsca, a la que
despus el legislativo har algunos cambios menores. El 22 de agosto la ldsca
aparece en el Diario Oficial.
Sin embargo, el diferendo se prolonga durante septiembre, al inconformarse el gobierno federal con los cambios introducidos por los diputados en
la ldsca y presentar ante la Suprema Corte de Justicia un recurso de inconstitucionalidad contra mencionada Ley Caera, y paralelamente algunos de los
ingenios se amparan contra su aplicacin. En respuesta, el 23 de ese mes los
caeros de la unpca ocupan las instalaciones de 34 ingenios ubicados en 15
estados; toma que el 27 se extiende a los 58 ingenios que existen en el pas;
194
finalmente, el 28 los productores ingresan de nuevo en las instalaciones de la

Sagarpa en el D.F. En octubre y ante la inminencia de la zafra, que no puede
desarrollarse mientras los ingenios sigan ocupados, la Secretara de Gobernacin impulsa un acuerdo con la unc y la unpca, que fructifica el 19 de ese
mes, con lo que se pueden instalar los Comits de Produccin y Calidad en la
totalidad de las zonas caeras del pas.
6.2.4. Trasfondo
El diferendo en el sector caero azucarero involucra tambin cuestiones

referentes a la propiedad nacional o trasnacional de los ingenios, a las cuotas
de importacin de azcar y a la sustitucin o no de este edulcorante por
fructuosa importada de Estados Unidos y Canad en el consumo de la industria
refresquera; lo que a su vez influye sobre la demanda de maz amarillo.
Segn la cnc, la desregulacin del sector azucarero es un compromiso
del Gobierno Federal para hacer atractivos los ingenios a los inversionistas
extranjeros, y la abrogacin del decreto es un primer paso. Pero adems,
con la reduccin del arancel en 60 dlares y la decisin de fijar en un milln
de toneladas del dulce los cupos de importacin, el gobierno propicia las
importaciones excesivas de azcar, lo que aadido a las importaciones de alta
fructuosa y al reducido volumen de las exportaciones azucareras a los Estados
Unidos, no slo provocan la cada de los precios del azcar y consecuentemente
de las cotizaciones de la caa, tambin ponen en riesgo la viabilidad del sector
agroindustrial caero azucarero.
El asunto se complica an ms porque en junio el Panel de Controversias
de la omc determina que es ilegal el impuesto especial del 20% a los refrescos
endulzados con fructuosa, que desde hace tres aos aplica Mxico. Lo que
consolida la posicin de refresqueras, como Coca Cola-Femsa y Pepsi Bottling
Group Mxico, que en noviembre del 2004 haban ganado un amparo para
evitar el pago del impuesto especial. As las cosas la industria de la fructuosa se
dispona a recuperar el mercado perdido cuando el impuesto redujo en 70%
sus volmenes de produccin. A su vez esto significar un repunte en la
demanda interna de maz amarillo, segn anuncia la Cmara Nacional de Maz
Industrializado.
195
6.3. Tensiones en torno a la integracin del Sistema

Producto caf31
6.3.1. La desaparicin del Consejo Mexicano del Caf
En la misma tnica del conflicto suscitado en el sistema caero azucarero,

desde fines del 2003 comenzaron a agudizarse las tensiones en el sector caf,
en particular entre los productores primarios organizados en el Foro de las
Organizaciones Nacionales de Productores de Caf (fonpc) por un lado, y
los agroindustriales y el Gobierno Federal por otro.
As, a principios del 2004 la Sagarpa rompe el dilogo con el Foro y
elimina la Comisin de Seguimiento y Evaluacin de los Programas del Consejo
Mexicano del Caf (cmc), a lo que siguen los intentos del Secretario Usabiaga
por constituir unilateralmente los Sistemas-Producto del grano aromtico en
los estados, mientras que en el nivel nacional el Sistema-Producto se conforma
provisionalmente en diciembre de 2004, sin que en los meses siguientes entre
en funcionamiento.
31
Cfr. Creacin de un grupo de trabajo integrado por organizaciones sociales del

sector cafetalero y Sagarpa, para revisar programas y presupuestos, aportaciones de
las organizaciones de productores primarios sobre lineamientos estratgicos del plan
rector nacional del Sistema-Producto caf, en Observatorio de los Actores Sociales
Rurales, Reporte mensual agosto 2005; Debate del presupuesto para el caf en 2005 y
2006, en Observatorio de los Actorers Sociales Rurales, Reporte mensual noviembre
2005; Debaten organizaciones cafetaleras, comercializadoras y Sagarpa sobre Ley,
polticas y programas hacia el sector, y daos en regiones cafetaleras afectadas por
el huracn Stan, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual
octubre 2005; El difcil trnsito al Sistema-Producto en la caficultura, en Observatorio
de los Actores Sociales Rurales, Balance del segundo semestre de 2005; Posiciones en
torno a la Ley de Desarrollo Integral y Sustentable de la Caficultura, a la constitucin
de un Consejo Nacional de Productores de Caf y a las polticas pblicas del sector, en
Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual julio 2005; Posicin de
organizaciones cafetaleras frente al nuevo Consejo del caf y su propuesta presupuestal
2006, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual septiembre 2005;
Posiciones, movilizaciones y propuestas de organizaciones en torno a la Ley de la
cafeticultura, al presupuesto, a programas y polticas pblicas internos e internacionales,
en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual diciembre 2005;
Tensiones en torno a la integracin del Sistema-Producto caf y la desaparicin del
Consejo Mexicano del Caf, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance
del primer semestre de 2005.
196
El conflicto estalla en febrero del 2005 cuando, en un comunicado de prensa,

la Secretara anuncia la desaparicin del cmc. Decisin arbitraria e inconsulta
con la que de inmediato se inconforman la Unin Nacional de Productores
de Caf (unpc) de la cnc, la Coordinadora Nacional de Organizaciones
Cafetaleras (cnoc), y los caficultores de la Central Independiente de Obreros
Agrcolas y Campesinos (cioac) y la Unin General Obrero Campesina y
Popular-Consejo Nacional (ugocp-cn).
Paralelamente, en la Cmara de Diputados se discute la iniciativa de una
Ley de Desarrollo Sustentable del Caf, a la que deber sujetarse la conformacin
del Sistema-Producto. En marzo de 2005 se presenta la propuesta al pleno, que la
aprueba con dos terceras partes de los votos y la turna a la Cmara de Senadores.
Sin embargo, voces de la Sagarpa manifiestan desde entonces su desacuerdo
con el proyecto, pues presuntamente introduce rigideces en un mercado de caf
donde, segn la Secretaria, el sector primario es un simple abastecedor de los
industriales, quienes son los que deben fijar las condiciones del intercambio. Y
de esta manera se gesta en el sector caf el mismo tipo de conflicto que se vena
desarrollando en el de la caa. Una confrontacin an ms relevante que la
que conmueve a los actores involucrados con el cultivo e industrializacin de la
gramnea, pues el grano aromtico tiene una enorme importancia econmica,
social, ambiental y cultural.
6.3.2. El caf en Mxico
En su arranque, hace doscientos aos, la caficultura mexicana era una economa

no slo de exportacin sino de enclave, que ocupaba tierras y mano de obra
nacionales pero no estaba articulada con el resto de las actividades productivas
internas sino con Bremen, Hamburgo, Londres o San Francisco. Carcter
extrovertido y propiedad bsicamente extranjera que no cambian en la inmediata posrevolucin, pues la reforma agraria del grupo Sonora no toca las
plantaciones. Pese a que la dotacin de cafetales en ejidos es tarda y limitada,
con el gobierno de Lzaro Crdenas se extiende significativamente la caficultura
campesina. Sector que se sigue expandiendo junto con la ampliacin de las
huertas, pues a travs de la compra de las cosechas (mediante los omnipresentes
coyotes), los empresarios controlan el grueso de la produccin sin correr los
riesgos del establecimiento y cultivo de nuevos cafetales.
El Estado se involucra en la rama con un primer Instituto Mexicano
del Caf (Inmecaf), constituido en 1948, pero no es sino a partir de 1973
197
que el Inmecaf interviene enrgicamente en el sector, que pierde sus ltimos

rasgos de economa de enclave y ve mermar considerablemente el poder de
los coyotes. Y es que el Instituto asesora tcnicamente, proporciona plantas,
introduce agroqumicos, habilita a los productores con anticipos, establece
centros de acopio en el corazn de las regiones productoras, instala beneficios,
distribuye cuotas de exportacin y de hecho fija los precios... Resultado de
la poltica de fomento impulsada por el Estado es la campesinizacin de la
caficultura mexicana, debido a la considerable extensin de las pequeas huertas,
mayoritariamente campesinas y con frecuencia indgenas.
El rompimiento de los acuerdos econmicos de la Organizacin Internacional del Caf (oic) en 1989 deja sin sustento la regulacin del Estado, que
suprime el sistema de cuotas y liquida al Inmecaf. El saldo global del libre
mercado es una severa cada de los precios que se remonta por unos aos a
mediados de los noventa para caer nuevamente hasta el repunte del 2004-05
que hoy todava se mantiene.
En este contexto, de la disolucin del Inmecaf surge el cmc, como espacio de concertacin encabezado por la Secretara de Agricultura y con participacin de todos los sectores que forman parte de la cadena del aromtico.
La organizacin de los actores sociales del sector arranca con los finqueros,
que en 1948 se aglutinan en Asociacin Nacional de Productores de Caf
(anpc), que ese mismo ao se transforma en Unin Nacional Agrcola de
Cafetaleros (unac) y tiempo despus es rebautizada como Confederacin
Mexicana de Productores de Caf (cmpc). Ms tarde se integra la Confederacin
Nacional de Productores de Caf (cnpc), parte de la cnpr. Esta es la seccin
empresarial de los productores primarios del aromtico.
El sector social de los cafetaleros comienza a organizarse nacionalmente
mucho ms tarde. En 1977 la entonces gobiernista cnc impulsa la constitucin
de la Federacin Nacional de Productores de Caf (fnpc), que agrupa uniones
estatales de todas las entidades federativas donde se cultiva el aromtico.
Posteriormente la Federacin se renombra Unin Nacional de Productores de
Caf (unpc), que es como hoy se identifica.
Las organizaciones autnomas surgen durante los setenta en el nivel
regional, pero en 1988 se realiza en Oaxaca una reunin de organizaciones de
diversos estados, y al ao siguiente se lleva a cabo en la misma entidad el Primer
Encuentro Nacional de Organizaciones Cafetaleras, donde 25 agrupaciones
de 6 estados firman un Convenio de Unidad de Accin, y meses despus en
el Segundo Encuentro Nacional de Organizaciones Cafetaleras se constituye
198
formalmente la Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras (cnoc),

que en un primer momento aglutina tanto a los gobiernistas como a
los autnomos, pues participan organizaciones regionales, pero tambin
caficultores vinculados a la cioac y a la Unin General Obrero Campesino
Popular (ugocp), por el lado independiente, y caficultores de la cnc y de
la cnpr, por el lado oficialista. Sin embargo, al poco tiempo, los caficultores
vinculados a otras organizaciones nacionales como cnc, cnpr, cioac, etctera,
se distancian y cnoc queda como una coordinadora entre otras; pero sin duda
es una de las ms representativas, pues a mediados de los noventa aglutinaba
a 110 organizaciones de seis estados de la Repblica. Finalmente en 1997 se
reestablece la fugaz convergencia de diez aos antes, al conformarse el Foro
Nacional de Organizaciones Cafetaleras (fnoc), en el que participan los
caficultores privados de la cnpr y de la cmpc, la unpc de la cnc, la cnoc
y los huerteros de la cioac y de la ugocp-cn. El Foro representa y defiende,
dentro y fuera del cmc, los intereses del sector de los productores primarios.
6.3.3. El desarrollo del conflicto
En diciembre del 2003 se haba acordado ante el Secretario de Agricultura la

reestructuracin del cmc. Sin embargo, durante el 2004 las reformas acordadas
no progresaron y en cambio se presentaron tensiones entre las organizaciones de
los caficultores y la Sagarpa en lo tocante a la operacin de los programas del sector.
En diciembre de ese ao se constituye provisionalmente el Sistema-Producto
Caf, sin embargo, en la prctica no opera, y no es sino hasta agosto del 2005
que se integra su Comit Nacional y empiezan a funcionar los grupos de
trabajo. Pero en enero de ese ao el gobierno interviene unilateralmente el
cmc, lo que ocasiona desavenencias, que se mantienen y agudizan hasta que
el primero de septiembre en una reunin del cmc citada por el Secretario
de Agricultura sin dar a conocer previamente el orden del da, se acuerda la
liquidacin del cmc y la formacin de Consejo de Fomento, Promocin y
Defensa del Caf (cfpdc), parte del Sistema-Producto.
En este contexto, los productores organizados buscan fortalecer su posicin
en el nuevo esquema, pasando del Foro Nacional de Productores de Caf, que vena
operando desde 1997, al Consejo Nacional de Organizaciones de Productores
de Caf, que se crea en junio del 2005 durante una reunin celebrada en
Oaxaca con representantes de casi un centenar de organizaciones cafetaleras
de Chiapas, Oaxaca, Veracruz, Puebla, Guerrero, San Luis Potos, Jalisco y
199
Tabasco. En el Consejo estn representados los 12 estados cafetaleros, con dos

delegados por estado, y siete organizaciones nacionales, para formar un total
de 31 integrantes. Poco despus, a mediados de julio, se lleva a cabo el Primer
Encuentro Nacional de Organizaciones Econmicas Cafetaleras.
Gracias al activismo de esta nueva representacin del sector primario, la
integracin del Sistema-Producto en los estados cafetaleros ms importantes, que
durante el 2004 y a principios del 2005 la Sagarpa haba tratado de conformar
unilateralmente, se impulsa de manera multilateral y ms participativa, lo que
coloca en posiciones fuertes al sector agrcola. Por otra parte, en dos intensas
sesiones donde dialoga la representacin de los productores con la de los
industriales y los comercializadores, se aprueba el reglamento interno del Comit
Nacional del Sistema-Producto Caf, formado por 12 representantes: 3 de las
organizaciones de productores, 3 de los industriales y comercializadores, 5 de los
Sistemas-Producto Caf estatales y uno del gobierno federal. Los empresarios
consiguieron paridad con los productores primarios en la representacin, sin
embargo, la correlacin de fuerzas no les favorece si tomamos en cuenta que
por lo general la representacin estatal recae en los caficultores.
En un documento de la cnoc de 19 de septiembre del 2005, se evala
as el proceso:
El cambio del Consejo Mexicano del Caf al Sistema-Producto Caf, no ha
mejorado la situacin institucional. En el sector incluso se ve hasta ahora
un retroceso. Se reconoce que los nuevos funcionarios de la Subsecretara de
Agricultura de la Sagarpa, no conocen la rama del caf, y que tienen una visin
demasiado esquemtica de lo que son los Sistemas-Producto y no han tenido
habilidad ni voluntad para establecer acuerdos sobre el funcionamiento de
las polticas pblicas para el sector. Pareciera que los funcionarios de Sagarpa
apostaron a que con la mejora de los precios y la operacin ms rpida del
Programa de Fomento, la crisis institucional disminuira...
En el caso de los grandes industriales y comercializadores que comanda
anacafe, su nico inters es que desde el Estado no se interfiera en sus
esquemas de consumo y comercializacin. Su papel en los organismos
pblicos ha sido el de vetar cualquier iniciativa que tenga que ver con retirar
cafs daados del mercado, el que no se realicen mezclas, libertad para
importar materia prima y proteccin de las importaciones de caf procesado.
Es impresionante la falta de disposicin de estas empresas para modernizar y
eficientar los esquemas de consumo y comercializacin de caf mexicano...
200
6.3.4. Posiciones en juego
En una reunin de la Comisin Especial del Caf de la Cmara de Diputados

realizada el 7 de marzo de 2005, en el marco de los debates sobre la nueva Ley
Cafetalera, se confrontan las posturas de los productores primarios organizados
y los grandes industrializadores y comercializadores del aromtico agrupados
en anacafe.
Las Organizaciones Nacionales de Productores de Caf, que estaban
integradas en el Foro y hoy empiezan a conformar un Consejo del sector
primario, argumentan:
Es necesario que la nueva Ley considere cuestiones como el control de
importaciones y medidas para el mejoramiento de la calidad.
Hace falta un nuevo organismo pblico mayores atribuciones y mayor
participacin de los productores primarios.
La nueva Ley debe incluir normas de verificacin para eliminar del
mercado los cafs daados.
Debe considerar un mecanismo que premie en el pago al caf de calidad.
Debe regularse la comercializacin interna del aromtico prohibiendo
que las mezclas adulteradas con ms de 10% de otros productos se
presenten como caf.
Es necesario regular las importaciones de caf
Alegan, tambin, que los industriales quieren impulsar las siembras de caf
robusta, cuando Mxico se especializa en arbigos lavados de mayor calidad
y precio. Que quieren controlar el mercado interno de caf al consumidor
final y para ello demandan proteccionismo arancelario respecto del tostado y
molido y del soluble, mientras que exigen importaciones irrestrictas de caf
verde. Que pretenden plena libertad para vender como caf mezclas en la que
emplean granos del aromtico daados y otros productos.
Por su parte los agroindustriales y comerciantes argumentan que:
No es necesaria una nueva Ley del ramo.
No es necesario un nuevo organismo pblico.
De crearse un nuevo organismo debe haber paridad de votos entre
industriales-comercializadores y productores primarios.
No debe limitarse la importacin de caf verde.
Los problemas de calidad del grano mexicano son responsabilidad
201
exclusiva de los agricultores.

No deben ponerse condiciones a la comercializacin de caf dentro el pas.
El Estado no debe intervenir ni regular la actividad del sector.
Una frase contenida en un documento elaborado en octubre del 2005 por
diversas organizaciones de caficultores, resume la percepcin que los productores
primarios del aromtico tienen del cambio de modelo en la estructura
sectorial:
La liquidacin del Consejo Mexicano del Caf y la formacin del nuevo
Consejo de Fomento Promocin y Defensa del Caf Mexicano, integrado
al Sistema-Producto Caf Nacional no es, como se quiere aparentar, el
simple cambio de una estructura por otra, ya que en el nuevo Consejo las
entidades productoras de caf y los productores tendremos, como mucho,
una presencia puramente testimonial.
6.3.5. Los actores
Los alineamientos en torno a la conformacin del Sistema-Producto Caf y

la Ley de Desarrollo Sustentable del Caf, son muy semejantes a los que se
presentan respecto de la caa de azcar: de una parte las organizaciones de
productores primarios, respaldados en las cmaras por los legisladores del pri y
el prd, y por otros los agroindustriales entre quienes hay algunas trasnacionales,
respaldados por la bancada legislativa del pan, por la Sagarpa y en general por el
Ejecutivo Federal. La diferencia, en el caso del caf, est en que la representacin
de los productores agrcolas es mucho ms plural que en lo tocante a la caa,
pues mientras que en la gramnea slo hay dos organizaciones nacionales
relevantes y tanto los empresarios como los campesinos estn vinculados al
pri, en el caso del grano aromtico hay un par de organizaciones empresariales
y cuatro o cinco agrupamientos campesinos de muy diverso signo, casi todos
agrupados en el Foro de Organizaciones Nacionales de Productores de Caf y
ahora en el Consejo Nacional de Organizaciones de Productores de Caf, con
la misma composicin.
La confrontacin tiene muchas dimensiones: polticas pblicas para el
sector, integracin del Sistema-Producto, etctera, sin embargo, igual como
sucede en el sector caero-azucarero, las tensiones se concentran en la nueva
Ley, que en este caso todava est en el Congreso. Los agroindustriales, el
202
Gobierno Federal y los legisladores del pan sostienen que la legislacin en

debate entra en conflicto con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, que
las regulaciones en el mercado del caf son innecesarias y contraproducentes
y que por tanto es intil crear un nuevo organismo burocrtico; mientras
que los productores primarios organizados y los legisladores del pri y el
prd sostienen que la regulacin es tan pertinente como necesaria, no slo
en beneficio de un sector sino tambin para impulsar una modernizacin
integral de la caficultura mexicana que busque la competitividad a travs de
la calidad del producto.
A diferencia de lo que sucede con los caeros, la inconformidad de los
caficultores no se expresa en grandes movilizaciones, pero el 28 de noviembre
cerca de un millar de productores del cnopc realizan un plantn de 9 horas
frente a la Sagarpa, en demanda de que se ejerza el presupuesto aprobado para
los programas del sector.
Al trmino de 2005, la iniciativa de Ley para el Desarrollo Sustentable
de la Caficultura haba sido aprobada por los diputados y estaba en el Senado,
donde se le estaban haciendo algunos cambios. Modificaciones que segn la
red de caficultores representada por la cnoc, podran desnaturalizarla si los
legisladores del pan, y del propio pri, cedan a las presiones de anacafe y de
la Nestl. Se tema, tambin, que al igual que sucedi con la caa, una vez
aprobada por el Congreso, el Gobierno Federal vetara la Ley y quiz se fuera
a una Controversia Constitucional.
6.3.6. Relevancia econmica, social, ambiental y cultural de la caficultura
Junto con la caa de azcar, el caf es un cultivo netamente comercial, de

muy alta participacin campesino-indgena y desarrollado en zonas altamente
biodiversas, lo que agrega a su importancia econmica su relevancia social,
ambiental y cultural.
En menos de diez aos, Mxico pas de ser el cuarto exportador mundial
del grano aromtico, a ser el sexto, superado por Vietnam e Indonesia. Retroceso
que se explica por el impetuoso ascenso de las caficulturas emergentes y la severa
cada de nuestros rendimientos. An as, el caf es pieza clave de la agricultura
nacional pues es el principal producto agrcola de exportacin al participar con
el 9 o 10 % del valor de nuestras ventas externas de este sector. Pero adems
se cultiva sobre cerca de 800 mil hectreas, en 12 estados, 58 regiones, 44
municipios y 4,572 comunidades.
203
En cuanto a su peso demogrfico, si bien los datos estn sobreestimados

pues hay evidencias de que con frecuencia se registr ms de un productor por
familia, el ltimo censo cafetalero reporta cerca de medio milln de unidades de
produccin, a lo que habra que agregar a los jornaleros, para obtener un saldo
de alrededor de 3.5 millones de personas que obtienen ingresos de este grano. Y
la enorme mayora de los caficultores son pequeos y muy pequeos: 9 de cada
10 tienen huertas de menos de 5 hectreas y 8 de cada 10 tienen menos de dos.
Adems 6 de cada 10 de estos pequeos caficultores son indgenas, lo que hace
del grano el principal cultivo comercial de las etnias.
En trminos ambientales cabe mencionar que 9 de cada 10 huertas se
cultivan bajo sombra y 8 de cada 10 bajo sombra diversificada, lo que hace
del aromtico el cultivo de plantacin menos agresivo con el medio ambiente.
A esto hay que agregar que 40% de la superficie con cafetales corresponde a
selvas bajas y medianas en zonas tropicales hmedas, 23% a bosques de pino y
encino, 21% a selvas bajas caducifolias y 15% a bosque mesfilo de montaa.
Lo que significa que las zonas cafetaleras son de las ms ricas en flora y fauna,
y relativamente poco perturbadas por el manejo rusticano o de policultivo
tradicional que tienen las huertas.
Sin embargo, la caficultura mexicana est en crisis, pues la cosecha 20042005 fue la menor de los ltimos 27 aos y las exportaciones cayeron al nivel
que tenan hace un cuarto de siglo. Al respecto hay diferencias entre las
estimaciones de las organizaciones de productores y las del Gobierno Federal:
segn las primeras en 2005 la produccin fue de 3.8 millones de sacos y la
exportacin total de unos 2 millones, mientras que la versin institucional es
de 4.5 millones de sacos producidos y 3 millones exportados. En cualquier caso
la cada productiva y econmica es evidente.
La insistencia de las organizaciones cafetaleras en que se d mayor
importancia a la representacin de los productores primarios, tanto en el
viejo esquema del cmc como en el nuevo Sistema-Producto, no se refiere
nicamente al necesario equilibrio econmico entre el sector agrcola, por
un lado, y el comercial y agroindustrial, por otro. Los productores de caf
son mucho ms que un sector econmico del Sistema-Producto: conforman
una extensa franja de la sociedad rural encarnada en cerca de medio milln
de familias de productores que a su vez generan alrededor de 700 mil
empleos, entre directos e indirectos, y que dinamizan la economa de casi 5
mil comunidades rurales. Es decir que adems de su peso econmico nada
despreciable, la produccin primaria de caf tiene una enorme importancia
204
social, slo comparable con la que tienen siembras bsicas como las del maz y
el frijol. Pero adems, el caf se cultiva sobre 665 mil hectreas, prcticamente
todas bajo sombra y el 80% bajo sombra diversificada, lo que hace de las
huertas un agroecosistema relativamente poco alterado, que por su ubicacin
tiene una enorme importancia ambiental. Finalmente, debe tenerse en cuenta
que en Mxico la mayor parte de los productores de caf son indgenas y que
casi todos los grupos tnicos del pas cultivan el aromtico que en muchos
casos representa el ingreso monetario indispensable para mantener la cohesin
comunitaria. De modo que adems de su relevancia social y ambiental, el caf
tiene relevancia cultural.
Si desarrollo rural sustentable significa impulsar en el campo procesos
econmicamente competitivos, pero tambin socialmente justos, ambientalmente sostenibles y culturalmente valiosos, el polo agrcola del Sistema Caf
merece un tratamiento claramente diferenciado del que se otorga al sector
agrocomercial y agroindustrial, cuya relevancia es exclusivamente econmica. Y si
el papel del Estado consiste en atender el fomento productivo, pero tambin y
sobre todo el bienestar social, la salud ambiental y el desarrollo cultural, es claro
que en la integracin y operacin del Sistema-Producto Caf los funcionarios
pblicos debieran tutelar la plurifuncionalidad (social, ambiental, cultural y
econmica) del sector de los productores primarios. Cosa que por lo general no
hacen un Estado y una Secretara de agricultura que confunden desarrollo con
crecimiento econmico y crecimiento econmico con agronegocios.
6.4. Los retos del modelo de integracin sectorial32
La integracin sectorial de las cadenas productivas agropecuarias es indispensable

en la tesitura de una irreversible globalizacin que intensifica la competencia.
En esta perspectiva los planteamientos contenidos en la ldrs y el pnd referentes
a los Sistemas-Producto son, sin duda, pertinentes. Sin embargo, el proceso de
su integracin ha estado marcado por desencuentros, que durante 2005 fueron
32
Cfr. Confrontacin en torno a la rearticulacin del sector caero-azucarero, en

Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Balance primer semestre 2005;
Desencuentros en otros sistemas producto, en Observatorio de los Actores Sociales
Rurales, Balance segundo semestre 2005; Tensiones en torno a la integracin del SistemaProducto caf y la desaparicin del Consejo Mexicano del Caf, en Observatorio de los
Actores Sociales Rurales, Balance del primer semestre de 2005.
205
uno de los ejes mayores del conflicto rural. En diversos foros, las organizaciones
sociales del campo han expuesto puntos de vista crticos y propuestas, que a
continuacin sistematizamos.
a) La integracin vertical de carcter sectorial, expresada en los SistemasProducto, y la integracin horizontal, materializada en los Distritos de
Desarrollo, deben ser partes de un desarrollo rural integral planeado y
ejecutado de manera participativa. La visin sectorialista, evidenciada
en el nfasis que la presente administracin ha puesto en las cadenas
productivas, supone un abandono de la integralidad, tanto del conjunto
de la produccin agropecuaria, forestal y pesquera, como de los aspectos
sociales y ambientales de la misma. En los trminos de las cooperativas
nopaleras de Morelos: El Sistema-Producto... (est) ...rompiendo con la
escasa concepcin integral que sobre el desarrollo rural se tena.
b) La visin librecambista con la que la presente administracin ha impulsado
la conformacin de los Sistemas-Producto coloca a los productores
primarios en situacin de desventaja frente a los comerciantes y agroindustriales cuya fuerza econmica es mucho mayor. Esto no se compensa con
que los agricultores se agrupen para negociar conjuntamente, es necesario
tambin que el Estado asuma los compromisos que le imponen tanto la
Constitucin como la ldrs, consistentes en dar prioridad a los sectores
de poblacin ms dbiles econmica y socialmente y a sus organizaciones.
Esto significa que en los Sistemas-Producto el Estado debe atender,
no slo los aspectos econmicos, tambin los sociales y ambientales,
y en todo caso tutelar los intereses del sector ms dbil econmica y
socialmente, que es el de los productores primarios. As lo plantearon los
caeros durante todo 2005, al manifestar que no podemos aceptar que la
industria azucarera deje de tener el carcter de inters pblico, ni vamos
a permitir que se intente acabar con las conquistas histricas logradas
por los caeros, sobre todo en lo que se refiere a la venta de sus cosechas.
Y en la misma tesitura se manifestaron los cafetaleros:La liquidacin
del Consejo Mexicano del Caf y la formacin del nuevo Consejo de
Fomento, Promocin y Defensa del Caf Mexicano, integrado al SistemaProducto Caf Nacional no es... el simple cambio de una estructura por
otra, ya que en el nuevo Consejo... los productores tendremos, como
mucho, una presencia puramente testimonial.
206
c) El corporativismo y clientelismo histricos han permeado tambin

el reacomodo de los actores sociales en el esquema de los SistemasProducto, de modo que adems de la preeminencia del sector comercial
y agroindustrial, ciertas organizaciones de productores han tenido un
predominio excluyente que provoca el descontento de quienes no se
sienten debidamente representados. Y esto nos coloca en el peor de los
escenarios posibles, pues la visin mercantilista que deja las decisiones en
manos del mercado se combina con el clientelismo poltico que hace de
las decisiones instrumentos de control social.
6.5. Movilizaciones, discrepancias y convergencias
de las coordinadoras nacionales multiactivas33
6.5.1. Saldos del insatisfactorio cumplimiento del ANC por el
Gobierno Federal
Pese a que para una buena parte de las organizaciones campesinas lo que se pact
con el gobierno en el 2003 es insuficiente, el espritu y la letra del anc haran
pensar en un viraje significativo en las posturas rurales de la administracin
pblica federal. Se habla ah de darle prioridad al campo y asumir la soberana
alimentaria como estrategia, de una reorientacin de las polticas pblicas, de
una profunda reforma de las normatividades programticas y de las instituciones
de incumbencia rural, de nuevos criterios presupuestales y de una revisin a fondo
del captulo agropecuario del tlcan, entre otras cosas. Sin embargo, segn
la mayor parte de las organizaciones campesinas nada de esto ha sucedido,
pues del acuerdo slo se cumplieron cuestiones menores, y adems de manera
incompleta y discrecional.
Pero en vez de que la gran convergencia del 2003 se mantuviera unida
en torno a los aspectos sustantivos del anc , que segn esto el gobierno
escamoteaba, desde mediados de ese ao el movimiento se fragment. Y no slo
se distanciaron entre si la cnc, el cap y el mecnam ms tarde tambin esta
debutante convergencia se fractur en dos tendencias.
33
Cfr. Conformacin del Frente Nacional de Organizaciones Campesinas, en Observatorio

de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual agosto 2005; Movilizaciones, discrepancias
y convergencias de las coordinadoras nacionales multiactivas, en Observatorio de los
Actores Sociales Rurales, Balance primer semestre 2005.
207
Un efecto de la dispersin del frente creado en el 2003 ha sido el

predominio de la relacin bilateral con el gobierno por parte de cada una de
las organizaciones y el nfasis que muchas de stas ponen en la negociacin
puntual de recursos presupuestales. Mientras tanto, las cuestiones ms generales
y estratgicas del proyecto campesino consensado dos aos antes se quedan en el
discurso, entre otras cosas porque si juntos no pudieron convenir con el gobierno
un viraje profundo y hacerlo cumplir, menos lo lograrn desarticulados.
A principios de enero diversas tendencias del movimiento campesino se
manifiestan por separado, pero con posturas coincidentes, sobre el incumplimiento gubernamental del anc. El cap, la cnc, El Barzn y otros que
formaron parte del disuelto Mecnam, expresan su malestar con el gobierno de
Fox. Heladio Ramrez, presidente de la cnc, denuncia el fundamentalismo
neoliberal impuesto hace cuatro lustros, llama a recuperar la soberana y
seguridad alimentaria y reclama que el anc no se cumple a cabalidad. Por su
parte el cap demanda especficamente que el acuerdo se incorpore a la Ley de
Desarrollo Rural vigente, pues slo as ser obligatorio. Por boca del diputado
Ramrez Cuellar, El Barzn manifiesta que el anc no se cumpli en absoluto
y que el presente es un sexenio perdido para el campo. Y tanto la cnc como
el cap y El Barzn coinciden en la necesidad de relanzar el acuerdo.
En otra tesitura anec, Asociacin Mexicana de Crdito del Sector Social
(amucss), cnoc, Coordinadora Estatal de Productores de Caf de Oaxaca
(cepco), Frente Democrtico Campesino de Chihuahua (fdcch), Red Mocaf,
unofoc, ugocp-cn y el Movimiento Autnomo Indgena Zapatista (maiz)
dan a conocer un documento titulado A dos aos del Acuerdo Nacional para
el Campo: Simulacin autoritaria o cumplimiento cabal?, donde se sostiene
que el Gobierno ha optado por la va del cumplimiento parcial, superficial,
fragmentado y francamente por la va de la simulacin y se preguntan:
simulacin, autoritarismo, clientelismo y corporativismo o cumplimiento
cabal basado en una nueva relacin con las organizaciones campesinas, dejando
a un lado prcticas clientelares?.
Paralelamente en el Foro Nacional de Evaluacin del Acuerdo Nacional
para el Campo, organizado por la Comisin Especial para el Campo, de la
Cmara de Diputados, legisladores y representantes campesinos coinciden
en sealar el incumplimiento gubernamental del anc y algunos plantean la
necesidad de reconvertir y relanzar el pacto mediante la conformacin de
un frente campesino amplio. Sin embargo, pese a las opiniones coincidentes
y a la pluralidad de la reunin, en la que participan la cnc, el cap y diversas
208
organizaciones autnomas, en el resto del semestre los llamados a la unidad

no progresan. En cambio las autoridades federales se apresuran a manifestar
su desacuerdo con lo ah dicho. As el secretario Usabiaga se muestra contrario
a relanzar el anc, porque esto sera tanto como reconocer que es un fracaso
y que no ha servido para nada.
6.5.2. Convergencias y definiciones estratgicas
frente a la coyuntura poltica
A principios de febrero alrededor de 200 organizaciones sociales y civiles del

campo y la ciudad, realizan en Quertaro un segundo Dialogo Nacional, del que
se desprende un Consenso programtico que busca definir una alternativa al
neoliberalismo. A la reunin asisten, entre otras, las agrupaciones integradas
en la unt y en el fsm. Entre las entidades rurales destaca la presencia del cap
y de algunas que formaron parte del Mecnam.
Durante el mes de abril diferentes organizaciones sociales se manifiestan
contra la pretensin de desaforar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
As lo hacen los telefonistas, trabajadores del Seguro Social, tranviarios y
universitarios afiliados a la unt. Y la misma posicin adoptan agrupamientos
campesinos como unta, cnpa, cioac, coduc, ccc y El Barzn quienes se
dicen dispuestos a emprender la resistencia civil si el desafuero procede. En
un documento titulado Desde la pluralidad del campo mexicano, decimos
No al Desafuero de amlo, amucss, anec, cnoc, fdc, Red Mocaf, ugocpcn y El Barzn, afirman que el desafuero significara un grave retroceso en el
difcil avance democrtico del pas.
As, diversas organizaciones urbanas y rurales llaman a formar un bloque
unitario que luche por el respeto a las libertades polticas pero tambin por
reorientar el rumbo econmico del pas, y en esta tesitura convocan a la
realizacin de una reunin nacional agropecuaria, forestal y pesquera para el
28 de abril.
A la Primera Convencin Nacional Campesina asisten representantes
de 26 estados de la Repblica agrupados en 7 organizaciones rurales: cioac,
cnpa, coduc, unorca, ccc, cci y El Barzn, las que definen una plataforma
comn y manifiestan su decisin de coaligarse en un Frente Nacional de
Organizaciones Campesinas (fnoc).
209
Programticamente, la Convencin recoge posiciones sostenidas desde

los ochenta y noventa por diferentes organizaciones rurales, que reaccionan a
la contrarreforma agraria, la indiscriminada apertura comercial y el desmantelamiento de las instituciones y polticas pblicas rurales. Planteamientos viejos
que, sin embargo, se conforman como plataforma compartida por prcticamente
todo el movimiento campesino nacional, slo a raz de las amplias convergencias
suscitadas por las acciones reivindicativas conjuntas que se desatan a fines del
2002 y duran hasta mediados del 2003.
En el encuentro se definen algunas posturas coyunturales de quienes tres
meses despus formalizarn su alianza:
Se exige el cumplimiento del anp, que a dos aos de firmado no ha sido
honrado por el Gabinete Agropecuario.
Se demanda el ejercicio del presupuesto total para el campo aprobado
por los diputados, aplicacin que se retrasa, tanto por la Controversia
Constitucional interpuesta por el Ejecutivo Federal, como por los rezagos
y el subejercicio en que de por s incurren las Secretaras.
Se denuncia la creacin en el campo de organizaciones sociales artificiales
vinculadas al pan y a las que se sostiene con gasto pblico (se refieren,
sin duda, a la Unin Nacional Integradora de Organizaciones Solidarias
y Economa Social (Unimoss), creada a mediados del 2004 en presencia
del presidente Fox, el Secretario Usabiaga, la Secretaria Vzquez Mota,
etctera).
En un resolutivo del 8 de agosto, cuando se conforma el fnoc, las organizaciones que lo integran se solidarizan con la huelga de hambre que el
Diputado Federal, Presidente de la Comisin de Desarrollo Rural de
la Cmara y dirigente de coduc, Miguel Luna Hernndez, sostiene
frente a las oficinas de la Sagarpa, en demanda del correcto ejercicio del
presupuesto y del cumplimiento de los programas.
En cuanto a la plataforma general, sta se estructura en un Plan emergente para
la Soberana Alimentaria y la reactivacin del campo mexicano, tambin llamado
Proyecto alternativo campesino para la soberana alimentaria, la proteccin al
ambiente y la biodiversidad, y por una vida digna de las comunidades rurales,
que en lo sustancial plantea:
Asumir la Soberana Alimentaria como eje estratgico.
Revisar, renegociar y modificar el captulo agropecuario del tlcan.
210
Reestablecer polticas de salvaguardas y aranceles, as como de subsidios,

con el fin de proteger la produccin nacional.
Impulsar un Acuerdo Migratorio con Estados Unidos.
Reformar el artculo 27 Constitucional y de la Ley Agraria, para recuperar
el sentido agrarista original.
Una nueva poltica social de Estado no asistencialista sino solidaria.
Un presupuesto rural creciente y multianual.
Respeto a los pueblos indgenas e incorporacin de los preceptos de la
Ley Cocopa a la Ley de Derechos y Cultura Indgena.
Proteccin al medio ambiente y la biodiversidad.
Por una vida digna de las comunidades rurales.
Una agenda legislativa que reconstruya las relaciones socioeconmicas
rurales y reactive al campo.
En lo tocante especficamente a la agenda legislativa se demanda:
Formulacin, anlisis y aprobacin de una Ley de Planeacin y Soberana
Alimentaria comprometida con el anc.
Publicacin del Reglamento de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Reformas al artculo 27 de la Constitucin que den acceso a la tierra a los
campesinos, y cambios al Cdigo de Procedimientos que d autonoma
a los Tribunales Agrarios.
Por una verdadera Ley de Bioseguridad que proteja la biodiversidad y
garantice el principio de precaucin.
Por una revisin y modificacin de la Ley de Aguas Nacionales que evite la
privatizacin del recurso y garantice su distribucin con sentido social.
Impulso a la Ley general de Acuacultura, que garantice los derechos de
los pescadores ribereos.
A su vez, la plataforma campesina debe formar parte de un proyecto alternativo
de nacin, que incluya cuestiones como la democracia, la soberana, la no
privatizacin (en particular de los energticos, la seguridad social y la cultura),
una reforma laboral favorable a los trabajadores, etctera. Proyecto impulsado
no slo por los trabajadores del campo, sino tambin por otros sectores
populares, con los que se debe constituir un gran frente nacional.
El acuerdo unitario se concretar ms tarde, el mes de agosto, al
constituirse el fnoc, bsicamente con los asistentes a la Convencin, menos
la cci.
211
Una de las organizaciones integrantes del Frente, la unorca, tiene poca

presencia en los primeros meses del ao, entre otras cosas porque prepara su
dcima Asamblea Nacional de Representantes y Delegados, coincidente con
su veinte aniversario. En esta reunin, realizada entre el 8 y el 10 de junio
con la participacin de ms de 1500 delegados de 26 estados de la Repblica,
se nombra la nueva Comisin Nacional Ejecutiva que encabeza Olegario
Carrillo, de Sonora.
6.5.3. Un debate esclarecedor
En los meses de abril y mayo, portavoces de algunas organizaciones campesinas

habitualmente identificadas con la corriente de los autnomos y que haban
formado parte del Mecnam, protagonizan en la prensa un debate inusitado
donde, entre otras cosas, se asignan responsabilidades en relacin con la
ruptura del Movimiento. Pero en la polmica se traslucen tambin algunos
de los problemas de fondo que aquejan al que algunos han llamado nuevo
movimiento campesino mexicano.
Las argumentaciones corren por cuenta de Fernando Clis de la cnoc,
quien publica El movimiento que no aguant ms (Massiosare, La Jornada,
3 abril 2005), Alberto Gmez, de la unorca, que publica En defensa de
nuestro derecho a existir (Massiosare, La Jornada, 24 abril 2005) y Vctor
Quintana, del fdcch, quien publica Respuesta desde lo Invisible (Massiosare,
La Jornada, 15 mayo 2005).
El texto de Clis es severo en el diagnstico; con el subttulo Los errores
escribe: Una buena parte de los dirigentes que participaron en el impulso de la
movilizacin y de las negociaciones se centraron en el aspecto poltico-electoral
ya que se acercaban las elecciones para diputados federales... Varios grupos
campesinos, principalmente del cap, pero tambin algunos que participaban
en el Mecnam, como la ccc, cioac, coduc y la cnpa, le dieron prioridad
a la negociacin de los programas inmediatos, como los de Vivienda Rural y
Adultos Mayores... La lgica de estos grupos era que las movilizaciones valan la
pena, siempre y cuando se obtuvieran resultados concretos para sus afiliados a
partir de cuotas de recursos seguros que permitieran a los dirigentes demostrar
que haban tenido xito. Estos grupos tenan como objetivo central que 80%
de los recursos de los nuevos programas se asignarn a las organizaciones
campesinas firmantes del anc... Otros grupos, como anec, cnoc, mocaf,
amucss, unofoc... centraron ms sus esfuerzos en la revisin de las reglas de
212
operacin... No se cont con un esquema adecuado que incorporara a ms

grupos... Varias organizaciones regionales solicitaron su incorporacin y no se
dio una respuesta positiva...
La parte polmica de la respuesta de Alberto Gmez se centra en la
justificacin de la postura de unorca, que en abril de 2003 no firm el anc, y
en las razones por las que la Unin impuls con otras la disolucin del Mecnam.
Como unorca, nos opusimos a institucionalizar el movimiento y a formar una
nueva organizacin de organizaciones integrada por las del Mecnam, en donde
algunas aportaban sus bases y otras pretendan dirigirlas. En julio de 2004
decidimos... disolver al Mecnam, evitando as que la legitimidad alcanzada... se
burocratizara, o que el capital poltico colectivo... fuera utilizado para formar una
estructura organizativa que pretendiera representar en igualdad de condiciones
a organizaciones distintas y con posiciones divergentes.
Por su parte Vctor Quintana, abunda en las razones por las que tampoco
el fdcch firm el anc, y al igual que Alberto Gmez se pronuncia contra la
centralizacin del movimiento: ...querer conservar el Mecnam convirtindolo
en una instancia muy centralizada, muy homognea en sus tcticas, es algo que
no funciona... Creemos que por eso no aguant el intento de dar estabilidad
y permanencia como organizacin y no como movimiento a El campo no
aguanta ms. Se pretendi establecer el centralismo democrtico cuando lo
que faltaba era una descentralizacin planeada....
Los argumentos en torno a por qu un ao antes unorca y fdcch no
firmaron el anc son atendibles, como lo es su rechazo a la institucionalizacin
y centralizacin del Mecnam. Lamentablemente los polemistas no profundizan
en un tema central planteado por Clis: el de la perversa relacin histricamente
existente entre las organizaciones campesinas y el Estado, que finalmente
se impuso en los meses posteriores a la firma del acuerdo. Sin embargo en
evaluaciones previas realizadas por los propios actores sociales estos temas
aparecen con claridad.
Todo hace pensar en que lo que dispers al Mecnam no fueron discrepancias estratgicas, pues nadie puso en duda la plataforma compartida; ni
siquiera fueron diferencias tcticas, pues todas las organizaciones estn de
acuerdo en reclamar el cumplimiento del anc al tiempo que se reivindican las
demandas que quedaron fuera del pacto, todos comparten la idea de combinar negociacin con movilizacin, todas reconocen que la incorporacin de
las organizaciones regionales es una tarea pendiente y todas coinciden en la
necesidad de participar en frentes populares junto con otras fuerzas.
213
Las diferencias tienen que ver, en apariencia, con si se deba o no dotar

al Mecnam de una figura asociativa propia. As, por voz de Alberto Gmez, la
unorca se opone a una organizacin de organizaciones... en donde algunas
aportaban sus bases y otras pretendan dirigir... y donde se pretendiera representar en igualdad de condiciones a organizaciones distintas y con posiciones
divergentes. Argumentos sensatos pero que no explican el rompimiento de
un frente que desde fines de 2002 haba manejado con xito tales diferencias
y tales supuestas pretensiones hegemnicas.
Ms espinoso fue el tema de si se poda o no formar parte del Mecnam y
tambin del cap, cuestin que cobr importancia cuando el cap acept disolver
la Comisin de seguimiento del anc, mientras que el Mecnam pretenda que
se mantuviera.
Estas diferencias son importantes, no tanto en s mismas como porque remiten a la cuestin que subyace en el distanciamiento: las vas y espacios de interlocucin de las organizaciones con el gobierno, los usos y costumbres que han
privado y siguen privando en la relacin entre los gremios campesinos y el Estado mexicano. En palabras de Vctor Quintana: falt una tctica que ... combinara la necesidad de obtener reivindicaciones inmediatas que tena la mayora de
las organizaciones, con la claridad y la firmeza en las demandas estratgicas....
En realidad los orgenes de la fractura pueden rastrearse en los diagnsticos
y documentos del propio Mecnam y de sus participantes. Estos son fragmentos
de la evaluacin que realiz el Movimiento con motivo del primer aniversario
de la firma del anc:
En los tres aos de la presente administracin, hemos sido capaces de frenar
el avance de las reformas neoliberales en el campo... a travs de nuestro
trabajo... nuestras movilizaciones y el Plan Campesino para el siglo xxi...
Nos hemos mantenido como movimiento alternativo y...referente para los
movimientos y organizaciones... regionales e internacionales...
Hemos mantenido nuestra vinculacin con las organizaciones sindicales y
los movimientos contra las reforma neoliberales...
(Destaca)... nuestra participacin en... la construccin del Movimiento
Indgena y Campesino Mesoamericano Moicam... (y) nuestras alianzas
internacionales con el movimiento campesino y con el movimiento
antiglobalizacin neoliberal
214
(Y) algo muy importante: mantenemos nuestra autonoma, independencia

y compromiso... as como nuestra capacidad de crtica y autocrtica.
No era optimismo de unos cuantos, sino balance compartido por casi todos
los participantes. Entre otros, por el fdcch, una de las organizaciones del
Mecnam que decidi no firmar el pacto con el gobierno:
El anc fue un logro muy importante del movimiento campesino. Sin
embargo constituye slo una etapa en nuestro camino... (Ahora bien)...
ms all del anc, el Mecnam, a veces en conjunto con otras organizaciones,
a veces solos, hemos tenido (otros) logros muy importantes: incidimos en
la modificacin de la postura del Gobierno Federal ante las negociaciones
de la omc con motivo de la Ronda de Cancn, logrando que nuestro
pas se integrara al Grupo de los 20. Colocamos a miembros del movimiento en posiciones clave en la Cmara de Diputados. A partir de ah
se logr modificar en el sentido de nuestras demandas el Presupuesto de
Egresos de la Federacin para 2004, habiendo logrado un incremento de
alrededor de 10 mil millones de pesos. ltimamente logramos que, por
fin, la Secretara de Hacienda aceptara traducir en los programas concretos
el incremento logrado... Hemos tenido logros que ningn agrupamiento
nacional tan heterogneo haba tenido. Por lo pronto, a pesar de todo, nos
mantenemos unidos y activos...Gozamos de gran legitimidad; tenemos el
apoyo de importantes sectores y grupos de influencia; contamos con una
presencia nacional y regional muy significativa... (As pues) ...podemos
volver a reactivar el movimiento nacional (y) constituirnos en su polo de
atraccin.
Otra de las organizaciones del Mecnam no firmante del Acuerdo, la unorca,

expres puntos de vista muy semejantes, en el mencionado Foro del 26 de
abril de 2004:
Lo que se dice cumplido por el gobierno son algunos acuerdos (y) de manera
muy parcial, ...en el campo no se han visto avances sustantivos... Ms, sin
embargo,... hay que seguir proponiendo y exigiendo que se cumpla, que la
lucha campesina tendr que ir ms all... con acuerdo o sin l... La lucha
de nuestro Movimiento tendr que seguir adelante... (y de) ...no verse bien
correspondido con respuestas que resuelvan nuestras demandas, tendr que
seguir recurriendo a las movilizaciones...
215
Sin embargo, ya entonces se apuntaban los principales problemas y los

incipientes factores de disenso, tanto al interior del Mecnam como externos.
As, en el mencionado documento se reconoce que: fue muy desafortunado
que la amplia coalicin campesina que se form para impulsar las demandas...
no se sostuviera. Pero ya en la primera reunin de evaluacin del anc
convocada por las Comisiones Unidas de la Cmara de Diputados, el Mecnam
haba denunciado a las organizaciones que apelan a ...lamentaciones y
denostaciones hacia el gobierno, como una estrategia de presin y de chantaje
para obtener beneficios de grupo o particulares y perpetuar la prctica del
clientelismo en el campo. Por su parte un documento del fdcch establece,
en la misma tesitura, que:
Si no actuamos contra las inercias de la dispersin y del reflujo... lo
ms probable es que el Gobierno Federal... consolide una poltica de
negociaciones bilaterales con cada una de nuestras organizaciones para hacer
concesiones-hormiga, desactivar inconformidades y evitar la reactivacin de
un movimiento nacional.
Finalmente, en un balance de la anec se afirma que:

... el Mecnam no puede... consolidarse reproduciendo las mismas prcticas
de las organizaciones de Estado... buscando slo un espacio de interlocucin
para tener nuestra propia cuota para bajar recursos y prebendas...
Previsible, y hasta inevitable, la fragmentacin del movimiento a la hora en que

cada una de las organizaciones entr a negociar sus especficas demandas, pone
de manifiesto que se trata de sujetos gremiales cuya sobrevivencia depende de
los resultados tangibles que reporten a sus bases; pero sobre todo destaca, por
contraste, las virtudes de las jornadas de invierno 2002-2003, cuando se consens un programa comn y se impuso una concertacin multilateral con el gobierno. La enseanza es que la fuerza de los campesinos est en negociar de comn
acuerdo hasta el final, si no las demandas particulares de cada agrupacin si,
cuando menos, unas reglas de juego que contrarresten la proclividad gubernamental a hacer del inevitable regateo bilateral un mecanismo de cooptacin.
A fin de cuentas lo que queda claro es que el modo de relacionarse con el
gobierno ha sido importante causa de distanciamientos y poderoso factor de
ruptura. Evidencia que llama la atencin sobre un problema de fondo que el
movimiento de 2003 plante pero no pudo resolver: la perversa y recurrente
216
relacin corporativa entre Estado y sociedad, que surge de la revolucin

hecha gobierno y transformada en cultura poltica sobrevive a la cada del
sistema de partido nico.
6.6. Las organizaciones indgenas frente a la Sexta
Declaracin de la Selva Lacandona34
6.6.1. El da Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo
En el mes de agosto del 2005, coincidiendo con el Da Internacional de las

Poblaciones Indgenas del Mundo, establecido por la onu, diversos actores
relacionados con los pueblos originarios se renen y manifiestan. Los eventos
van desde la sesin de la Comisin de Seguimiento del Congreso Nacional
Indgena (cni), que expresa su adhesin a la Sexta Declaracin de la Selva
Lacandona del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (ezln), hasta el
Foro Internacional Promoviendo Alianzas Estratgicas en Chiapas: Pueblos
Indgenas y Partenarios, organizado por varas secretaras del gobierno de
Chiapas, con participacin de representantes de organismos multilaterales.
Reunida el da 3 en la Comunidad de Milpa Alta, Distrito Federal, con
la participacin de 15 organizaciones y comunidades de Guerrero, Oaxaca,
Jalisco, Michoacn y Distrito Federal, la Comisin de Seguimiento del cni
acuerda adherirse a la Sexta Declaracin de la Selva Lacandona del ezln,
y asistir a la reunin convocada por los zapatistas del 12 al 14 de agosto.
Adems de esto se hacen diversas denuncias por represin en Xochistlahuaca,
Guerrero, as como en Sola de Vega y Unin Hidalgo, Oaxaca, entre otras. En
cuanto a posturas ms generales, la Comisin destaca algunas que forman parte
tambin de la agenda bsica de las organizaciones de la Sociedad Civil: contra
la privatizacin del agua, contra el saqueo de los recursos naturales, contra la
biopiratera (en particular la toma de muestras de sangre que realiza el Instituto
de Medicina Genmica), etctera.
34
Cfr. Encuentros y declaraciones con motivo del Da Internacional de las Poblaciones

Indgenas del Mundo, en Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual
agosto 2005; Las organizaciones indgenas frente a la Sexta Declaracin de la Selva
Lacandona del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional, en Observatorio de los Actores
Sociales Rurales, Balance primer semestre 2005.
217
Los das 9 y 10, en San Cristbal de las Casas, Chiapas, organizado por
la Secretara de Pueblos Indios (spi), la Secretara de Desarrollo Social (sds),
El Programa de Desarrollo Sustentable Integral de la Selva (Prodesis), del
Gobierno del estado, se realiza el Foro Internacional Promoviendo Alianzas
Estratgicas en Chiapas: Pueblos Indgenas y Partenarios, al que asisten unos
200 representantes indgenas provenientes principalmente de los Altos, la
Sierra, Marqus de Comillas, zona Norte y sobre todo del rea de Ocosingo,
de donde llegan delegados de la Asociacin Regional de Inters Colectivo
(aric) Unin de Uniones, de la aric Democrtica e Independiente, de la
Coordinadora de Organizaciones Autnomas de Ocosingo (coao), entre
otras. Por el lado de los partenarios estn representantes de la Comisin
Europea en Mxico, la fao, el pnuma, la oit, el pnud, la unesco y del Alto
comisionado de Derechos Humanos de la onu.
De la reunin emana una Declaracin de 16 puntos, donde se plantean
problemas de educacin, salud, vivienda, electricidad, etctera. Pero tambin
otros referentes a derechos especficamente indgenas, y al respecto se seala
la necesidad de un debate sobre la extensin a los recursos del subsuelo del
derecho de los pueblos originarios al territorio. En el encuentro est ausente
la perspectiva de organismos multilaterales duros como el Banco Mundial, y
ms bien priva la visin indianista de la onu, que privilegia el reconocimiento
de las identidades y la cultura, incluyendo las formas democrticas por
consenso, etctera.
El da 13, en la comunidad de Xalitla, del municipio de Tepecoacuilco,
se realiza un encuentro con motivo del Da Internacional de los Pueblos
Indgenas Nahuatlamatistli, al que asisten mixtecos, tlapanecos y nahuas,
as como representantes del Centro de Derechos Humanos de la Montaa
Tlachinollan y estudiosos del tema indgena. Ah se denuncia el carcter
clientelar y faccioso de programas como Oportunidades, se demanda a la
Secretara de Salud la salida de Cochoapa, de un mdico corrupto y racista y
se seala que la visita del Presidente Fox a Metlatnoc trajo divisin pues los
grupos tratan de apaarse los programas. En un plano ms general se reclama
el pleno reconocimiento de los derechos indios en la tesitura de los Acuerdos
de San Andrs, y en lo tocante a Guerrero la urgente necesidad de discutir con
el nuevo gobierno la agenda estatal para el desarrollo de los pueblos indios.
Finalmente, en un comunicado de prensa del da 9, la cnc define su
posicin respecto de los pueblos indios. Para empezar la Confederacin
afirma que no hay nada que celebrar y denuncia nuevas amenazas, como
218
los megaproyectos impulsados por el imperialismo estadounidense, en

particular los que buscan saquear territorios, recursos y saberes. Se mencionan
expresamente: el Plan Puebla-Panam (ppp), el Acuerdo de Libre Comercio de
las Amricas (alca), el Plan Colombia, el Plan Cocalero, el Corredor Biolgico
Mesoamericano, entre otros. En lo tocante a las propuestas, se presentan 10
puntos para el indigenismo del siglo xxi, los que incluyen, entre otros:
reconocer el estado de emergencia en que viven 12 millones de indgenas
mexicanos; la adopcin de una poltica de desarrollo no asistencialista; reformas
constitucionales que hagan realidad el derecho a la autonoma; renegociar el
tlcan; destinar 10% de los recursos pblicos a programas que los beneficien.
La Confederacin, muestra tambin preocupacin porque a 3 aos de que se
incorporaron a la constitucin algunos derechos indios no existe ni siquiera
un proyecto de Ley Reglamentaria.
Del conjunto de estos eventos y declaraciones, llama la atencin que
si bien es claro que hay una agenda indgena comn, cuyo centro son los
derechos autonmicos, las manifestaciones de los pueblos originarios son hoy
dispersas, desarticuladas y con frecuencia responden a iniciativas de actores no
indgenas: gobiernos estatales, organismos multilaterales, asociaciones civiles,
acadmicos y organizaciones polticas.
6.6.2. La Sexta Declaracin de la Selva Lacandona, un llamado
al movimiento indgena a sumar fuerzas con otros sectores
El documento emitido por el ezln entre junio y julio de 2005 resume someramente la relacin que este grupo ha tenido con el movimiento de los pueblos
originarios, no slo por su nacimiento en el seno de las comunidades indgenas
de Chiapas sino tambin porque desde 1997 ...empezamos a hablarnos con
otros pueblos indios de Mxico y sus organizaciones que tienen y lo hicimos un
acuerdo con ellos que vamos a luchar juntos por lo mismo, o sea por el reconocimiento de los derechos y la cultura indgenas. Ah se establece tambin que
desde que el Congreso hizo una reforma constitucional distinta a la llamada
Ley Cocopa e inaceptable para el ezln y las principales organizaciones indgenas... El ezln decidi entonces el cumplimiento, slo y por su lado (o sea que
se dice unilateral...), de los Acuerdos de San Andrs en los derechos y la cultura
indgenas. Y concluyen: Durante cuatro aos, desde mediado el 2001 hasta
mediado el 2005, nos hemos dedicado a esto.... Sin embargo, como veremos,
la Sexta Declaracin... supone un cambio de rumbo.
219
Despus de un sinttico diagnstico de los problemas rurales (...leyes

como las del Tratado de Libre Comercio... pasan a dejar en la miseria a
muchos... campesinos y pequeos productores, porque son comidos por las
grandes empresas agroindustriales... En el campo ya no se producen alimentos,
sino slo los que venden los grandes capitalistas, y las buenas tierras son
robadas con maas... O sea que en el campo est pasando igual que cuando
el porfirismo...), el ezln reconoce la existencia de un movimiento social de
resistencia que va ms all del neozapatismo:
Y as nos enteramos que hay indgenas que sus tierras estn muy retiradas
de aqu de Chiapas, y que hacen su autonoma y defienden su cultura y
cuidan la tierra, los bosques, el agua.... Y hay trabajadores del campo, o sea
campesinos, que se organizan y hacen sus marchas y movilizaciones para
exigir crditos y apoyos al campo....
La constatacin por parte del ezln de que fuera de su rbita existe un

movimiento rural legtimo e importante es muy significativa, pues salvo
excepciones puntuales como la resistencia al aeropuerto de Texcoco por el
pueblo de San Salvador Atenco o la participacin campesina en las protestas
altermundistas en Cancn contra la omc, los zapatistas no haban saludado ni
alentado al movimiento rural de los ltimos aos, y por el contrario, algunos
de sus epgonos lo satanizaban, entre otras cosas por demandar y negociar con
el gobierno crditos y apoyos al campo.
Y el reconocimiento cobra relevancia si vemos que el viraje que anuncia
la Sexta Declaracin... va en el sentido de buscar la formacin de un frente
poltico social que trascienda al movimiento indgena, mbito al que se haba
circunscrito el ezln en los ltimos nueve aos.
Vamos a seguir luchando por los pueblos indios de Mxico, pero ya no slo por
ellos ni slo con ellos, sino que por todos los explotados y desposedos de Mxico,
con todos ellos y en todo el pas... anuncian ... vamos a ir construyendo junto
con esa gente... un programa que sea claramente de izquierda, o sea anticapitalista,
o sea antineoliberal, o sea por la justicia, la democracia y la libertad para el
pueblo mexicano. Y concluyen: Invitamos a los indgenas, obreros, campesinos,
maestros, estudiantes, amas de casa, colonos, pequeos propietarios, pequeos
comerciantes, microempresarios... para que, de manera individual o colectiva,
participen directamente con los zapatistas en esta campaa nacional para la
construccin de otra forma de hacer poltica, de un programa de lucha nacional
y de izquierda, y por una nueva constitucin.
220
Independientemente de la respuesta que obtenga el llamado zapatista por

parte de otras fuerzas polticas y sociales convocadas, y en particular del
amplio y variopinto movimiento rural que en los ltimos aos ha estado muy
activo, sin duda el viraje del ezln influir sobre el rumbo del cni, una fuerza
social que desde su fundacin en 1996 a seguido los pasos de los alzados
chiapanecos y por lo mismo hasta ahora se haba mantenido al margen de
otros movimientos y convergencias urbanas y rurales.
6.7. Las organizaciones sociales del campo
ante la migracin35
6.7.1. El xodo en la agenda campesina
En 2005 la migracin de mexicanos a los Estados Unidos alcanz cotas histricas; tanto por el nmero personas, que segn el Consejo Nacional de Poblacin
fue de 400 mil (aunque otras versiones hablan de ms de medio milln); como
por las remesas, que alcanzaron la cifra de 20 mil millones de dlares; como por
el endurecimiento de la poltica migratoria del gobierno estadounidense, que
elev el saldo de sufrimiento y muerte que tienen que pagar quienes cruzan
la frontera sin documentos. Y si bien el porcentaje de migrantes provenientes
del medio rural ha venido disminuyendo y hoy son menos de la mitad, de
todas maneras en trminos relativos el campo es el mayor expulsor neto de
trabajadores y las organizaciones sociales rurales se ocuparon del tema.
En diciembre de 2005 Heladio Ramrez, de la cnc, seala que la crisis
en el agro es responsable del incremento del xodo rural transfronterizo y que
el gobierno ha fracasado en la concertacin de una reforma migratoria con
Estados Unidos que mejorara la situacin de los indocumentados. Demanda
tambin la creacin de una Procuradura para la Defensa del Migrante y el
fortalecimiento del Consejo Nacional para la Atencin de Comunidades
Mexicanas en el Exterior. En esos mismos das la cioac califica de muy grave
el aumento de la migracin a Estados Unidos, ante la falta de estmulos
al campo y de empleos justos para los trabajadores agrcolas. Por su parte
Max Correa de la ccc declara que con la reduccin del presupuesto al agro,
el gobierno est invitando a los campesinos e indgenas a emigrar. Y en la
35
Cfr. Las organizaciones sociales del campo frente a la migracin, en Observatorio de

los Actores Sociales Rurales, Balance segundo semestre 2005.
221
misma tesitura se manifesta la unta. En trminos generales las organizaciones

campesinas coinciden en que la agudizacin de la crisis en el agro, que ha
significado una cada del 47% en el empleo rural, es la responsable del
incremento sin precedente de la migracin a Estados Unidos.
La alarma compartida no significa, sin embargo, que en la agenda de los
actores sociales rurales el tema de la migracin se aborde con profundidad.
Esto a pesar de que en algunas regiones y sectores la atraccin que representa
el llamado sueo americano est afectando significativamente los delicados
equilibrios de los que depende la continuidad de la actividad agropecuaria.
Y no se trata solo de que se van quienes habitan zonas de escaso potencial
agropecuario; en los ltimos aos se han incorporado fuertemente al xodo
regiones cafetaleras de Oaxaca, Puebla, Veracruz y Chiapas donde la alternativa
es seguir trabajando las huertas o migrar, es decir exportar caf o exportar
fuerza de trabajo.
6.7.2. La postura de las organizaciones sociales multinacionales
frente a la migracin: el caso del Moicam
Por su propia naturaleza, las convergencias campesinas transfronterizas le

han dado una mayor centralidad a los temas de la migracin. Un ejemplo de
esto es la postura del Movimiento Indgena y Campesino Mesoamericano
(Moicam), integrado por organizaciones rurales de Panam, Costa Rica,
Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatemala, Belice y Mxico.
La convergencia campesina mesoamericana arranca en el 2001, con la
realizacin en Tapachula Chiapas, del primer Foro Social Mesoamericano
frente al Plan Puebla-Panam, en el que no slo se debaten las implicaciones
del proyecto del presidente Fox, tambin se esbozan alternativas de desarrollo
desde abajo. Confluyen en los Foros tanto organizaciones sociales como civiles, y desde el segundo, que se realiza en Quetzaltenango, Guatemala, algunos delegados rurales acordaron propiciar adicionalmente una convergencia
sectorial de base. Convocaron, entonces, un Primer Encuentro Campesino
Mesoamericano, que se realiz en Tapachula, Chiapas, en mayo de 2002, con
la participacin de 270 delegados de casi sesenta organizaciones rurales, la
mayor parte mexicanas. La desproporcin se corrigi en el Segundo Encuentro, celebrado en Managua, Nicaragua, en julio de 2002, al que asistieron menos agrupaciones, pero ms representativas de la regin, pues la mayora de los
170 delegados, de medio centenar de organizaciones, era centroamericana. El
222
Tercer Encuentro, que tuvo lugar en Tegucigalpa, Honduras, en julio de 2003,

con casi 200 delegados de alrededor de cincuenta agrupamientos, result an
ms equilibrado y representativo: de Mxico participaron unos cuarenta dirigentes; hubo delegaciones muy nutridas de Honduras, Guatemala, Nicaragua
y El Salvador; algo menores de Costa Rica, Panam y Belice; y por primera vez,
asisti una representacin de la cubana Asociacin Nacional de Agricultores
Pequeos (anap). Finalmente, el cuarto encuentro se celebr en San Salvador,
del 16 al 18 de julio de 2004, con la asistencia de cerca de 170 delegados.
Las primeras reflexiones colectivas sirvieron para conocerse e identificar
los problemas compartidos, pero ya en el Segundo Encuentro se aprob una
Plataforma comn y en el tercero se formaliz una coordinacin regional
bautizada Movimiento Indgena y Campesino Mesoamericano, de modo que
la cuarta reunin fue tambin el primer encuentro formal de la debutante
convergencia. En marzo de 2004 el Moicam y la Universidad Autnoma
Metropolitana, plantel Xochimilco organizaron en Mxico un taller titulado
Los indgenas y campesinos mesoamericanos frente a los tratados comerciales:
por una integracin regional equitativa, en el que participaron representantes
de 31 organizaciones de Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa
Rica, Cuba y Mxico. En un documento titulado Manifiesto de Xochimilco
que surgi de dicha reunin, el Moicam define su posicin frente al fenmeno
migratorio:
Dependencia laboral.
Al abrir las puertas a importaciones subsidiadas, al tiempo que se supriman
unilateralmente los subsidios a la agricultura campesina, que junto con
el trabajo a jornal en las plantaciones ocupa al sector ms pobre de la
poblacin, perdimos soberana y seguridad laborales, de modo que cada da
ms mesoamericanos tenemos que escapar de pases estragados donde no
encontramos un trabajo digno. Y es que en Centroamrica la importacin
de alimentos bsicos, que antes se producan aqu, ocasion la prdida de
un milln de empleos agrcolas, mientras que en Mxico por el tlcan se
perdieron en el campo dos millones de puestos de trabajo.
Restablecer la seguridad y soberana en el empleo.
Para frenar el xodo mesoamericano es necesario que nuestros gobiernos
desarrollen polticas de fomento econmico comprometidas con el empleo
y no slo con la presunta competitividad. Y para contener el xodo rural
223
hay que impulsar una agricultura familiar y asociativa intensiva en trabajo.

En el campo vivimos uno de cada tres mesoamricanos, de modo que
continuar desmantelando nuestras agriculturas significa descobijar un tercio
de la poblacin, que el resto de la economa estancada por lustros no
puede absorber. Reactivar la agricultura campesina es, entonces, cuestin
de seguridad nacional, pues pases incapaces de emplear dignamente a la
mayora de sus ciudadanos y atenidos a las circunstancias econmicas y
polticas de quien recibe sus migrantes, son naciones minusvlidas.
Por los derechos del que migra, pero tambin por el derecho de no migrar.
Nuestros pases se estn vaciando. Sin trabajo, sin ingresos y sin futuro,
muchos campesinos emprendemos el camino de la migracin, un peregrinar
que ya no es slo estacional y relativamente cercano, sino distante y con
frecuencia definitivo. Hay en nuestra regin pases que viven de exportar
ciudadanos y de las remesas en dlares que los migrados envan. Esto es
una vergenza.
Para nosotros la emigracin forzada por la miseria es un cncer que deber
ser combatido y erradicado antes de que nos destruya como naciones.
Pero, entre tanto, el xodo campesino y de otros sectores es un hecho, y
debemos reivindicar los derechos humanos y laborales de los migrantes.
Derechos sistemticamente violados, no slo por gobiernos lejanos como
el de Estados Unidos, sino tambin por las autoridades de nuestros propios
pases. En particular por el gobierno mexicano, que se comporta frente a
los migrantes centroamericanos como polica y cancerbero de los yanquis.
Los asalariados estacionales del campo mesoamericano, migrantes o no, somos
el sector ms pobre y desamparado de nuestra muy pobre y desamparada
poblacin, pues por lo general nos empleamos por temporadas, y no slo
no se respetan nuestros derechos laborales y carecemos de seguridad social,
tampoco se respetan nuestros derechos humanos. Es indispensable, entonces,
establecer una red laboral en el agro mesoamericano, que permita defender
los derechos del trabajo migratorio por encima de las fronteras nacionales.
Pero no podemos conformarnos con pelear por una migracin con rostro
humano. As como luchamos por el derecho de los mesoamericanos a la
alimentacin y por la soberana alimentaria, luchamos tambin por el
derecho de nuestros pueblos al trabajo y por la soberana laboral. Porque
un pas que no puede garantizarle a sus ciudadanos un empleo digno y bien
224
remunerado, un pas que para sostenerse debe exportar a sus jvenes, un

pas que vive de los ahorros que su poblacin trasterrada enva de regreso a
sus familiares, es un pas sin soberana ni vergenza.
Sabemos que los flujos migratorios slo van a disminuir, y a perder su
carcter compulsivo, cuando en los pases y regiones que hoy nos expulsan
existan condiciones de vida dignas y expectativas de progreso. Y crear estas
condiciones supone impulsar un desarrollo hacia adentro y no slo hacia fuera,
un desarrollo comprometido con la creacin de empleo y con la distribucin
ms justa del ingreso. En particular un desarrollo que reactive la agricultura
campesina y la produccin alimentaria.
6.7.3. La organizacin transfronteriza de los migrantes:

el caso del fiob
A principios de 2005, al tiempo que renueva su directiva, el Frente Indgena Oaxaqueo Binacional (fiob) cambia su nombre a Frente Indgena de Organizaciones
Binacionales, pues recientemente se incorporaron a la organizacin purpechas
de Michoacn, de modo que actualmente el fiob agrupa indgenas zapotecas,
mixtecos, triquis, mixes, chatinos, nahuas y purpechas. Con bases que se
distribuyen entre California, Baja California, Oaxaca y Michoacn, la organizacin pluritnica y binacional tiene hoy unos 20 mil agremiados, 75 % de
los cuales vive en 73 comunidades oaxaqueas tanto de la zona mixteca como
de la zapoteca, el Istmo y los Valles Centrales. En Estados Unidos el Frente
cuenta con representaciones en Los ngeles, San Diego, Fresno y el Valle de
San Joaqun, en California. Mientras que en el noroeste mexicano sus comits
se ubican en Tijuana y San Quintn, Baja California.
La masiva migracin oaxaquea a los Estados Unidos es relativamente
nueva comparada con la de Jalisco, Michoacn o Zacatecas, pero desde fines
de los setenta comenzaron a formarse agrupaciones locales como la Unidad
Mixteca Tequistepec (umt), integrada por paisanos de este municipio, y el
Comit Cvico Popular Mixteco (ccpm), con trabajadores provenientes de
San Miguel Tlacotepec, entre otras. Diez aos despus ya haba convergencias,
como el Primer Encuentro de Organizaciones Mixtecas en California, de
1985, y la constitucin de la Asamblea Mexicana por el Sufragio Efectivo
(amse), formada en el mismo estado durante 1988, para defender el presunto
triunfo electoral de Cuahutmoc Crdenas, candidato a la presidencia de la
Repblica. Al calor de la repulsa a los festejos del llamado Encuentro de dos
225
mundos, se fortalece el indianismo, y en 1991 nace el Frente Mixteco-Zapoteco

Binacional, que en 1994 se transforma en Frente Indgena Oaxaqueo Binacional
(fiob), pues se haban incorporado chatinos, triquis, mixes, y otros. El fiob
ha sufrido desprendimientos, como el que deriv en la constitucin de la Red
Internacional de Indgenas Oaxaqueos (riio), pero tambin forma parte de
frentes ms amplios, como el Consejo Indgena y Popular Oaxaqueo Ricardo
Flores Magn (cipo), integrado en 1997, y el Congreso Nacional Indgena
(cni), donde se condensa la nueva efervescencia tnica despertada por los
proverbiales 500 aos y catalizada a partir de 1994 por el Ejrcito Zapatista
de Liberacin Nacional (ezln).
En el 2000 el fiob se dividi y estuvo a punto de desaparecer, sin embargo,
cinco aos despus no slo sobrevive sino que est considerablemente fortalecido. En California y Baja California el Frente defiende los derechos laborales
de los trabajadores indgenas migrantes, al tiempo que reivindica su cultura e
identidad, mientras que en Oaxaca asesora a autoridades municipales, impulsa
cajas de ahorro y ha comenzado a experimentar con proyectos productivos. En
su V asamblea, celebrada en la ciudad de Oaxaca durante el mes de marzo del
2005, el fiob defini as su cometido: Contribuir al desarrollo y autodeterminacin de los pueblos indgenas migrantes y no migrantes, as como luchar
por la defensa de los derechos humanos con justicia y equidad de gnero.
Respecto de la migracin, uno de los activistas del Frente considera que las
actividades productivas que se estn impulsando en Oaxaca, en alguna medida
contribuyen a frenar el xodo. Retener a la gente es muy difcil dice pero no
podemos quedarnos con los brazos cruzados.
En todo caso, lo que llama la atencin del fiob no es tanto su capacidad para impulsar acciones que contrarresten significativamente la migracin, como su evidente capacidad de enfrenar organizadamente las difciles
condiciones en que se desarrolla el xodo. Y destaca an ms si tomamos en
cuenta que se trata de migrantes que se incorporaron a la dispora, no hace
ms de cien aos, como los jaliciences, duranguenses, michoacanos y zacatecanos, sino hace apenas tres dcadas. Y finalmente hay que destacar que se
trata de personas de origen indgena, que en el noroeste mexicano y en Estados Unidos se vinculan a las actividades agrcolas. Y es quiz por ello que el
fiob es una organizacin ejemplar que se ha mantenido viva por tres lustros,
que tiene una directiva multitnica y que a diferencia de los clubes mestizos
de Zacatecas, Durango, etctera, cuenta con una fuerte organizacin en sus
lugares de origen.
226
6.8. Cuestionamientos y propuestas en relacin

con la OMC36
6.8.1. La Ronda de Doha
Dentro de la dinmica de la llamada Ronda de Doha iniciada en 2001, a

mediados de diciembre se realiza en Hong Kong la sexta reunin ministerial de
la Organizacin Mundial de Comercio (omc) en la que el tema central son los
intercambios globales agrcolas y en particular los subsidios a las exportaciones.
El tema es vital para los pases exportadores en general y particularmente
para aquellos que dependen fundamentalmente de las ventas al exterior
provenientes de la rama agropecuaria. Pero tambin lo es para los agricultores
como sector y sobre todo los pequeos productores de alimentos de los pases
pobres, que desde hace aos vienen siendo barridos por las exportaciones a
precios de dumping provenientes de los pases ms desarrollados.
En los ltimos veinte aos, desde que las sucesivas administraciones
federales adoptaron el enfoque de las ventajas comparativas, abandonando
paulatinamente las polticas regulatorias y de proteccin a nuestra produccin
agropecuaria, las organizaciones campesinas mexicanas se hicieron ms
sensibles a la situacin del mercado mundial. Inters que se increment
cuando Mxico ingres al Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (gatt),
del que en 1995 nace la omc, y sobre todo a principios de los noventa cuando
se discute el tlcan. Desde entonces casi todas las organizaciones rurales
nacionales o de segundo nivel toman sistemticamente posicin frente a
las cuestiones del comercio agropecuario global, en torno a las posturas del
gobierno en este terreno y ms recientemente sobre las implicaciones que
sobre nuestra agricultura, y en general sobre toda la agricultura campesina,
pueden tener los acuerdos adoptados en la Ronda de Doha.
36
Cfr. Las organizaciones campesinas ante el libre comercio, en Observatorio de los

Actores Sociales Rurales, Balance segundo semestre 2005; Seminario organizado por
cedrssa y Oxfam, donde se dieron posicionamientos de actores sociales respecto
de polticas agrcolas internacionales y polticas nacionales para el desarrollo, en
Observatorio de los Actores Sociales Rurales, Reporte mensual julio 2005.
227
6.8.2. Definiciones
En el segundo semestre de 2005, conforme se aproxima la sexta conferencia

ministerial de la omc, se hacen de nuevo pblicas estas posiciones. En junio, en
el contexto de la dcima asamblea nacional de la unorca, Paul Nicholson de
la Coordinadora Campesina Europea (cce), expone la postura ante la reunin
de Hong Kong de Va Campesina, red global a la que tambin pertenece la
unorca:
Somos 200 millones de labriegos que por medio de Va Campesina
impediremos que la Organizacin Mundial de Comercio siga imponiendo
modelos de produccin y de consumo.
En diciembre la anec publica un desplegado sobre el tema, donde entre otras

cosas se plantea que:
El Secretario de Economa asistir en los prximos das a la Sexta Conferencia
Ministerial de la Organizacin Mundial de Comercio (omc) a celebrarse en
Hong Kong encabezando la delegacin de nuestro pas.
Formal y tericamente, va en representacin de Mxico y a defender
los intereses de nuestro pas. (Sin embargo)... Garca de Alba repite, sin
argumentar ni demostrar sus afirmaciones, el viejo discurso de sus antecesores
en relacin a la ideologa del libre comercio y en particular en referencia
al tlcan. Al respecto declara que el tlcan es un xito, que en el caso
agropecuario el tlcan ha sido mucho ms exitoso en trminos generales,
que no hay posibilidades de renegociar el tlcan, que a pesar de existir
un compromiso suscrito por el presidente de la repblica en el Acuerdo
Nacional para el Campo relativo a la situacin del maz y el frijol en el
tlcan, no lo va a cumplir porque no queremos ser irresponsables, porque
perderamos lo ms por lo menos, que tenemos un supervit muy grande
con Estados Unidos.
(As)...el secretario de Economa confirma su fe en los lugares comunes
del credo neoliberal sin referirse a los hechos concretos. Mxico tiene una
balanza comercial deficitaria de 4,218 millones de dlares a septiembre de
2005, a pesar del tlcan y 16 tlcs ms. En cuanto al sector agropecuario,
en el periodo tlcan, el crecimiento ha sido de un miserable 1.9% promedio
anual si lo comparamos con el ridculo y mediocre 3% del crecimiento
228
de la economa, en palabras de Guillermo Ortiz. La balanza comercial

agroalimentaria es sistemtica y crecientemente deficitaria: al importar
cantidades crecientes de alimentos, importamos tambin desempleo. El
sector agropecuario ha perdido 2 millones de empleos en el tlcan.
El gobierno mexicano habla ahora en todos los foros internacionales de
que deben eliminarse los subsidios agrcolas dumping, gracias a que dicho
tema ha sido colocado en la agenda mundial por el G-20 al que Mxico
pertenece vergonzantemente, para no participar abiertamente a lado de
Estados Unidos. Entretanto, el gobierno mexicano no ha hecho nada en
12 aos contra los crecientes subsidios agrcolas dumping del gobierno de
Estados Unidos que han deprimido los precios agrcolas en nuestro pas en
el periodo tlcan entre 25 y 40%: -34.8% en granos, -22.8% en oleaginosas
y -39.3% en algodn.
Con las declaraciones del secretario de Economa queda claro que va a la
reunin de Hong Kong dispuesto a incumplir los mandatos de la ley de
desarrollo rural sustentable y los compromisos del anc y que va a cumplir
con su encargo: representar y defender los intereses de los beneficiarios
del llamado libre comercio, las grandes corporaciones mexicanas y
trasnacionales, no los intereses de Mxico ni mucho menos la soberana
alimentaria del pas ni los intereses de las pymes y de los pequeos y
medianos productores agropecuarios, forestales y pesqueros de Mxico.
Por su parte la cnc da a conocer sus puntos de vista en un boletn informativo:

El Sexto periodo de sesiones de la Organizacin Mundial de Comercio se
distingue por la confrontacin de los pases ricos con las naciones en vas de
desarrollo, entre ellas Mxico, que demandan a Estados Unidos y a Europa
reduzcan los subsidios que entregan a sus agricultores, porque ello causa
desigualdad y hambre.
Heladio Ramrez Lpez ha sido claro al respecto al exigir que se revise el
captulo agropecuario del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(tlcan), ya que mientras un productor estadounidense recibe apoyos en
millones de dlares al ao, en Mxico hay campesinos e indgenas que
deben subsistir con menos de un dlar por da.
La desigual competencia del Acuerdo Comercial entre Mxico, Estados
Unidos y Canad, asegur, es la razn de que 3.5 millones de productores
229
mexicanos sobrevivan en la miseria, lo que los obliga a dejar sus poblaciones

rurales y huir de la pobreza hacia las ciudades ms importantes del pas y
a los Estados Unidos, al grado de que son los migrantes quienes este ao
subsidiarn a sus paisanos con ms de 20 mil millones de dlares enviados
como remesas, apoyo que correspondera dar al gobierno de Vicente Fox
que nada ha hecho por ellos.
6.8.3. Antecedentes
En el ltimo tercio del siglo xix se invierte la relacin histrica por la que
los pases perifricos y proverbialmente rurales provean de bienes agrcolas
a las metrpolis industrializadas. En lo tocante a ciertas materias primas de
origen tropical la relacin se sigue manteniendo, pero en el regln de los
alimentos bsicos el nexo se invirti y los pases ms desarrollados se han
vuelto exportadores netos de granos y otros bienes de consumo generalizado.
As los alimentos bsicos devinieron no slo productos globalizados sino
tambin instrumentos de control sobre la periferia, en manos de las grandes
potencias. Y con ello la agricultura se volvi terreno de confrontacin entre
los diferentes bloques econmicos.
En esta batalla, los grandes exportadores como Estadoa Unidos y los
pases europeos, han recurrido siempre a prcticas ventajosas y desleales
que incluyen subsidios crecientes tanto a la produccin agrcola como a la
exportacin, al tiempo que exigen a los menos desarrollados que supriman
aranceles y abran sus fronteras.
As las cosas, el comercio agrcola fue tema central del gatt y desde 1995
de la omc, cuyo Acuerdo sobre Agricultura (asa) busca definir el marco en
que deben darse los intercambios. Sin embargo la bsqueda de acuerdos no
ha sido fcil y las negociaciones de Doha, iniciadas en 2001, sufren un fuerte
descalabro en 2003, cuando la quinta reunin ministerial de la omc, realizada
en Cancn, se desarrolla en el marco de fuertes protestas protagonizadas
mayoritariamente por campesinos, y no puede llegar a acuerdos sobre todo
por la presin del llamado G-21, conformado por pases en desarrollo entre
ellos Mxico que persistentemente demanda la reduccin de los subsidios y
del proteccionismo que practican Europa y Estados Unidos.
En 2004 el Consejo general de la omc, reunido en Ginebra, decide
relanzar la Ronda de Doha y buscar un acuerdo que deba concretarse en la
sexta reunin ministerial a realizarse en diciembre de 2005.
230
6.8.4. Fuera la agricultura de la omc versus comercio justo
La posicin de las organizaciones campesinas mexicanas frente a estos

procesos es diversa, sin embargo hay una coincidencia sustancial en la crtica
a un paradigma de libre comercio tras del cual sostienen se oculta el
ms descarado colonialismo comercial de grandes potencias que utilizan su
superioridad productiva y econmica para arruinar a los menos desarrollados
y apropiarse de sus mercados internos. La realidad de los intercambios
agropecuarios no es el presunto libre comercio sino un mercadeo desleal y
ventajoso que beneficia a los ms fuertes.
Otro punto en que hay acuerdo es la necesidad de anteponer las prioridades
sociales y ambientales a los criterios puramente econmicos. An si hubiera
slidos argumentos comerciales para desmantelar sectores agropecuarios
presuntamente no competitivos afirman esto es ilegtimo cuando de ellos
depende el empleo y el ingreso de millones de campesinos, la sobrevivencia de
incontables comunidades rurales, la preservacin de sus culturas y la conservacin
de los recursos naturales y en particular de la biodiversidad. A lo que es consenso
generalizado agregar la soberana alimentaria y la soberana laboral.
Estas coincidencias facilitan la convergencia en torno a cuestiones comerciales
que afectan especficamente a los mexicanos, como los trminos en los que se
negoci el tlcan y la forma en que se ha operado. As, tanto la cnc, como
las organizaciones participantes en el cap, como las que en 2003 integraron
el Mecnam, coinciden en demandar una revisin del captulo agropecuario
del Tratado y en particular demandan reconsiderar el compromiso que nos
obliga a suprimir todos los aranceles que an protegen al maz y el frijol en
2008. Demanda unnime que se incorpor al anc, firmado por el gobierno
federal y las organizaciones campesinas en 2003, y que tanto la cnc como anec,
denuncian como incumplido en la inminencia de la reunin de Hong Kong.
Pero hay tambin divergencias. La corriente integrada en Va Campesina,
red a la que en Mxico representa unorca, tiene como planteamiento central
sacar a la agricultura de los tratados comerciales y en los ltimos aos su
tctica ha consistido en tratar de descarrilar a la omc, mediante acciones
paralelas a los encuentros ministeriales. As, Va Campesina impuls amplias
movilizaciones de protesta en las reuniones de Seattle, en 1999, y de Cancn,
en 2003. Por otra parte, Va Campesina considera que los gobiernos que
dentro de la omc buscan acuerdos favorables a las naciones ms dbiles
no representan los intereses de los campesinos, y que los movimientos que
231
en el entorno del organismo multilateral reivindican la necesidad acuerdos

comerciales justos estn aceptado reglas comerciales que no caben para un
mbito como el de la agricultura donde lo que se juega es la alimentacin y el
medio ambiente, entre otros valores no econmicos.
6.8.5. La sexta reunin ministerial de la omc
Del 13 al 18 de diciembre la omc se reuni en Hong Kong. A diferencia de lo

sucedido en Cancn tres aos antes en que se movilizaron miles de productores,
en esta ocasin la participacin de las organizaciones campesinas mexicanas
fue extremadamente modesta. Estuvo presente el presidente de la cnc con
una pequea comisin, hubo una representacin de anec, y unos cuantos
delegados de unorca representaron a la seccin mexicana de Va Campesina.
Pero si esta vez el contingente mexicano fue poco numeroso, la participacin
de agricultores y pescadores de Corea del Sur, Tailandia, Filipinas, Japn,
Taiwn e Indonesia le dio cuerpo a una nutrida marcha campesina que tuvo
lugar el 17 de diciembre.
Un da despus termin la sexta reunin ministerial de la omc, con un
acuerdo apenas suficiente para mantener viva la Ronda de Doha, pero muy
pobre en la perspectiva de los intereses que impulsa el G-20. Y es que la
declaracin de Hong Kong slo establece que 2013 es el plazo lmite para
que la Unin Europea, Estados Unidos y Japn eliminen los subsidios a la
exportacin de sus productos agrcolas, lo que no significa que en los prximos
siete aos se tengan progresos paulatinos significativos. Y ms indefinido an
qued el compromiso de reducir los subsidios internos a la produccin, que
son particularmente distorsionantes.
Escenarios y actores en el medio rural

fue impreso en diciembre de 2006
en los talleres de Offset Univesal, S.A.,
Calle Dos nm. 113, col. Granjas San Antonio,
09070 Mxico, D. F. Tel. 5581 77 01,
bajo el cuidado de Rodrigo Castellanos Fajardo.
El tiraje consta de 1 000 ejemplares.
El CEDRSSA cumpliendo con el propsito de sumar esfuerzos logr

congregar a consultores con gran experiencia profesional y a investigadores
de la Universidad Autnoma Chapingo para realizar cinco estudios que
tienen que ver con la problemtica del campo y/o mandatos de la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable y un seguimiento a la demanda de los actores
rurales. Dichos textos se presentan compilados en el presente libro bajo el
ttulo Escenarios y actores en el medio rural, el cual forma parte de la
coleccin Estudios e Investigaciones. Los lectores encontrarn en estas

pginas diagnsticos crticos y fundamentados acerca de los cambios
econmicos, culturales y ambientales, principalmente, que se han
producido en el campo mexicano en las ltimas dcadas, lo que ha
obligado a crear conceptos y a examinar con mayor detenimiento la
nueva condicin de los pobladores rurales y sus perspectivas de
mejoramiento.
QUE EL SABER SIRVA AL CAMPO

Escenarios y Actores en El Medio Rural - Ligas

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congregar a consultores con gran experiencia profesional y a investigadores

coleccin Estudios e Investigaciones. Los lectores encontrarn en estas

QUE EL SABER SIRVA AL CAMPO

ESCENARIOS Y ACTORES EN EL MEDIO RURAL

Coleccin: Estudios e Investigaciones

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable

Mxico, primera edicin, diciembre de 2006

Las opiniones y conclusiones en cada uno de los ensayos son responsabilidad

Presentacin Dr. Csar Turrent Fernndez

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

comercio y las polticas pblicas

Escenarios y Actores en el Medio Rural

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

5.5. Dominio pleno

Escenarios y Actores en el Medio Rural

6.3.5. Los actores

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

La tercera lnea de investigacin desarrollada e incluida en este trabajo se

Escenarios y Actores en el Medio Rural

argumentos, demandas y posicionamientos. Seguimiento que ser valioso

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

y pblico en general, disponer de datos actualizados y estudios especializados

Dr. Csar Turrent Fernndez

la importancia de definir la soberana

Profesor-investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias de Medio Ambiente

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

la idea de la existencia del derecho fundamental de toda persona a no padecer

Asegurar una alimentacin suficiente, adecuada y oportuna para una sociedad

En Mxico, existe una iniciativa legislativa al respecto en calidad de proyecto.

Escenarios y Actores en el Medio Rural

1.1.4. Seguridad alimentaria

La seguridad alimentaria se considera como la capacidad del Estado de establecer

Con la primera dimensin, se hace referencia a cuando la poltica pblica

En la primera dimensin, el marco de seguridad nacional se desenvuelve

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

La segunda tendencia es la relativa a la necesidad de adoptar esquemas de

Escenarios y Actores en el Medio Rural

1.1.7. La dimensin de la seguridad alimentaria de los ciudadanos

Esta segunda dimensin se refiere a los constantes cambios debido al desarrollo

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materia agropecuaria deben interactuar en forma armnica y organizada en

Escenarios y Actores en el Medio Rural

de convergencia en los esfuerzos de los diversos actores sociales, econmicos

Pensado, Mario, 2006, Definicin en Poltica Pblica de los Conceptos de Soberana y

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Una de las virtudes de los casos revisados es la existencia en los mismos

Decreto en el D.O.F., 7 de diciembre de 2001, Mxico, D.F.

Escenarios y Actores en el Medio Rural

la poblacin. Sin embargo, la estructuracin lgico-argumental relativa a los

1.2. El escenario internacional

En esta seccin se presentan las causas y caractersticas de las polticas

Smbolo de la limitada capacidad del pec es la ausencia de implementacin del

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

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Escenarios y Actores en el Medio Rural

a) La corresponsabilidad en la ejecucin de los programas con los beneficiarios

Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria

En la mayora de los casos, al revisar cualquier estrategia, legislacin, poltica

Escenarios y Actores en el Medio Rural

de 1999, en el cual, tanto el gobierno de Canad como la sociedad civil