El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley

del Procedimiento Administrativo General

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En: Derecho & Sociedad N17

Richard
Martin
Tirado
Abogado. Profesor de Derecho Administrativo y del Curso: Rgimen de los Servicios Pblicos y
de las Concesiones sobre Bienes Pblicos de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Catlica del Per.
Uno de los procedimientos ms novedosos comprendidos en la Ley 27444, denominada Ley
del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG), es el desarrollo del
Procedimiento Administrativo Trilateral (PAT). En realidad, la novedad de este tipo de
procedimiento no se encuentra en su elaboracin conceptual (pues de una u otra forma
existan numerosos procedimientos especiales en los cuales se poda reconocer con
anterioridad a la vigencia de la Ley 27444, este tipo de procedimiento) sino en su
incorporacin en una ley de mbito general y expansivo en forma supletoria a todo tipo de
procedimientos administrativos.
En este contexto, la reciente entrada en vigencia de la LPAG constituye un notable esfuerzo
por dotar al pas de normas que regulen sistemticamente el procedimiento administrativo,
buscando esencialmente con ello canalizar adecuadamente la funcin servicial de los
intereses generales que tienen las Administraciones Pblicas; establecer mecanismos de
garanta efectiva de los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administracin;
y dar vigencia efectiva a los postulados del principio de sometimiento de la actuacin de la
administracin pblica al ordenamiento constitucional y jurdico en general, esto ltimo,
como resultado concreto de la sumisin de la Administracin al principio de legalidad .
La estructura bsica de la LPAG, inspirada bsicamente en la legislacin espaola sobre la
materia , regula en primer lugar, un logrado catlogo de principios fundamentales aplicables
a todo el mbito de actuacin de la administracin sometida al Derecho Administrativo. A
partir de ello, se desarrolla el denominado rgimen jurdico de los actos administrativos, la
regulacin del procedimiento administrativo comn o tipo; y finalmente los procedimientos
administrativos especiales y la responsabilidad de la administracin pblica y el personal a
su servicio.
Uno de los puntos ms relevantes dentro de la sistemtica de la sistemtica de la LPAG, es
que ordena, de un lado, lo que denomina el procedimiento administrativo comn, y del otro,
dos procedimientos administrativos denominados especiales (el Trilateral o Triangular, y el
Sancionador). A primera vista, esta divisin de los procedimientos establecida en la LPAG,
parecera indicar que existe una materia procedimental administrativa, especial que sera
contrapuesta a lo general . Sin embargo, esta contradiccin es slo aparente, tal como
afirma GONZALEZ NAVARRO .
Al respecto, es necesario indicar, conforme lo hace la doctrina ms autorizada, las
divergencias existentes entre aquello que se debe entender por procedimiento general, y
aquello supuestos que califican la existencia de diversos procedimientos especiales, y hasta
donde puede llegar la oposicin entre ambos, y si es que existe razn para tal diferenciacin.
Sobre el particular, son muy ilustrativas las acotaciones que realiza Francisco GONZALEZ
NAVARRO, respecto de la aparente oposicin entre los procedimientos administrativos
generales y especiales. Dicho autor, seala que, No hay un procedimiento general, sino
varios, una pluralidad de procedimientos formalizados que, en ocasiones, y para ciertos
supuestos, pueden admitir especficas desviaciones o diferenciaciones en la realizacin de
uno o varios trmites, desviaciones que pueden a veces ser tan importantes que alteren la
ntima estructura del procedimiento formalizado utilizable normalmente para el cumplimiento
de una determinada finalidad administrativa, en cuyo caso, y slo entonces, se podr hablar
de procedimiento especial, pues de lo contrario y es lo que ocurre casi siempre- estaremos
en presencia de una simple especialidad procesal y no de un verdadero y propio
procedimiento especial (resaltado, agregado).

Sin embargo, la precisin efectuada por el citado autor espaol, no desconoce que la
regulacin procedimental comn o general, indica los principios y reglas bsicas que
deben asegurar la eficacia y las garantas del desarrollo del procedimiento administrativo. En
tal sentido, coincidimos en el presente caso con lo sealado por Sebastin MARTNRETORTILLO, quien entiende que el denominado procedimiento administrativo comn, es el
conjunto de tcnicas y preceptos que constituyen los principios generales del procedimiento
administrativo . As, entendemos que la regulacin de la LPAG, en lo referido al procedimiento
administrativo general, trata de los principios o normas que definen la estructura general del
ter procedimental que ha de requerirse para la realizacin de la actividad jurdica de la
Administracin. Siendo ello as, el procedimiento administrativo comn comprende las
cuestiones verdaderamente nucleares al servicio directo del establecimiento de un comn
denominador normativo suficiente para garantizar una igualdad bsica de trato.
Precisamente en este aspecto, es en el que cabe efectuar una diferenciacin.
Tradicionalmente, el procedimiento administrativo, ha sido normalmente concebido
adoptando una estructura lineal (donde la Administracin es, al mismo tiempo, juez y parte),
pero modernamente, se acepta que el procedimiento pueda tener una fisonoma triangular,
pues la Administracin aparece decidiendo un conflicto entre administrados, de manera que
carece en absoluto de la condicin de parte, pues es totalmente ajena a la relacin jurdica
discutida . Este es el llamado procedimiento trilateral o triangular recogido en la LPAG y que
es materia del presente artculo.
El tema de los procedimientos especiales no es una creacin de la LPAG, sino que es el
reconocimiento de una realidad preexistente. En el Per, ya antes de la entrada en vigencia
de la LPAG existan procedimientos trilaterales, como los de defensa de la competencia
(Decretos Legislativos 701 y 807) y los diversos procedimientos de reclamaciones de usuarios
de servicios pblicos, que finalmente son derivados en ltima instancia a los organismos
reguladores en sede administrativa.
Justamente en este tipo de procedimientos es en el que se configura la caracterstica esencial
de los procedimientos trilaterales, esto es, la posicin sui generis de la Administracin, que
aparece decidiendo un conflicto producido entre dos o ms administrados, otorgndose el
carcter definitivo a la resolucin que emita la Administracin en sede administrativa.
2. ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley 26111 , en el
que se introduce normativamente por primera vez, la regulacin normativa del procedimiento
administrativo trilateral. Esta afirmacin se sustenta en los alcances de la modificatoria que,
sobre el artculo 1 del Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de
Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva
redaccin de la norma lo siguiente:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las entidades de la
Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms particulares,
entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta ltima; ()
Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto Ley
26111, exista el reconocimiento expreso que podan suscitarse controversias en sede
administrativa, en las cuales podran estar involucradas tres tipos de cuestiones
contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante
b)
Las
controversias
entre
un
particular
y
la
c) Las controversias entre dos entidades pblicas.

la administracin pblica
administracin
pblica;
y

No obstante lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley 26111, ya se
haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan conflictos en sede
administrativa entre dos o ms partes, conforme a los supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que dispone la
eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia,

se haba ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa,

puedan resolver este tipo de controversias .
Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del procedimiento
administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la
competencia. En realidad, creemos que los procesos de reforma del Estado, que
desarticularon la estructura de intervencin del aparato estatal de aquel entonces, iluminada
por visos de desregulacin y liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron
necesaria la creacin de organismos especializados en materias consideradas como nuevas,
como las constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la propiedad
intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la esencia de dichas
actividades es la intervencin administrativa en la economa para arbitrar las conductas de
los particulares en el mercado. En este contexto, si se arbitran conductas, lgicamente es
que puedan presentarse contiendas entre los administrados, las mismas que por imperio de
la ley, son resueltas en va administrativa por organismos especializados de la Administracin
Pblica.
3. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario establecer algunas
pautas o parmetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no establece
cuando nos encontramos con un tipo de procedimiento como el sealado, sin embargo, es
posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas
caractersticas especiales.
La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor,
consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar que estamos frente
a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal como seala
GONZALEZ NAVARRO , aqul tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hiptesis
particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitacin distinta de la general.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la Administracin
Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el conflicto de intereses suscitado
entre los administrados o la administracin pblica y un administrado, o entre
administraciones pblicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuacin de una
entidad pblica o de un asunto de inters pblico . Debe tratarse adems de una materia
singular , donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento
administrativo especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la norma que le da
origen .
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos
deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para el desarrollo de este tipo de
procedimiento, pues implica romper la indisoluble condicin que se genera en el trmite de
los procedimientos administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a
la vez es parte de la decisin.
No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las particularidades
que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del Estado. Si a ello, le agregamos las
debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de seleccin de personal y la falta de
autonoma presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difcil
cumplimiento.
Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que configura a un
procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT constituye una
modalidad de actuacin administrativa diseada con el propsito de que la administracin
acte como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados .
4. LA NOCIN JURIDICA DE
ADMINISTRATIVO TRILATERAL. -

ADMINISTRADO:

LOS

SUJETOS

DEL

PROCEDIMIENTO

En principio, podemos sealar que conforme a la definicin dada del procedimiento

administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado,
una Administracin Pblica que acta zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o
ms administrados que concurren ante sta administracin, a raz de la existencia de un
conflicto de intereses entre ambos.

La LPAG, en su artculo 50 define el concepto de administrado, sealando que Se

consideran administrados respecto de algn procedimiento administrativo concreto: 1.
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o
colectivos. 2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, poseen derechos o intereses
legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse.
En tal sentido, y dado que la LPAG en su artculo 219.1, define al procedimiento trilateral
como aquel procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms
administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del
Artculo I del Ttulo Preliminar de la presente Ley, existe una posicin segn la cual el
procedimiento administrativo sera nicamente aplicable cuando la administracin decide
respecto de conflictos suscitados entre administrados, entendiendo a stos como cualquier
persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada respecto a la Administracin
Pblica o a sus agentes .
En tal sentido, sta posicin, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al procedimiento
administrativo trilateral como aqulla clase de procedimiento administrativo contencioso,
donde la Administracin acta como un tercero imparcial, zanjando un conflicto suscitado
entre dos o ms particulares, puesto que se asume la conceptualizacin del administrado
como una persona fsica o jurdica considerada desde su posicin privada (activa o pasiva)
frente a la Administracin. Esta tesis es tributaria de las esbozadas en su oportunidad por
destacados autores espaoles, como GONZALEZ NAVARRO y MARTN MATEO . En la doctrina
nacional esta tesis es adoptada abiertamente por DANOS ORDEZ, quien refiere que el
procedimiento administrativo trilateral es aquel en el que la Administracin Pblica aparece
decidiendo en un conflicto entre dos particulares, a diferencia del tpico procedimiento
bilateral en el que la Administracin es al mismo tiempo, juez y parte .
En contraposicin a los argumentos sostenidos por los autores citados en el prrafo
precedente, nosotros sostenemos la tesis que denominaremos amplia, puesto que podran
ser materia de composicin por la va del procedimiento trilateral, tanto conflictos existentes
entre dos o ms administrados, entre la administracin y administrados, y entre entidades de
la administracin. La idea central es que el concepto de administrado contenido en el artculo
50 LPAG, incluya tambin a entidades de la administracin pblica.
En efecto, el artculo 50 LPAG prescribe lo siguiente:
Artculo
50.Sujetos
del
procedimiento.
Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se
entiende por sujetos del procedimiento a:
1. Administrados: la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin
procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene
en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los dems administrados.
2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier rgimen jurdico,
y ejerciendo potestades pblicas conducen el inicio, la instruccin, la sustanciacin, la
resolucin, la ejecucin, o que de otro modo participan en la gestin de los procedimientos
administrativos.
En nuestra opinin, la disposicin contenida en el artculo 50.1 de la LPAG, habilita de manera
expresa la denominada tesis amplia, que entre otros, es seguida en nuestro pas por MORON
URBINA . En este orden de ideas, el procedimiento administrativo trilateral est diseado
para resolver las siguientes clases de conflictos o controversias:
a) Conflictos entre administrados: La definicin contenida en la LPAG concibe al
procedimiento administrativo trilateral como uno de carcter contencioso. En esencia, la
administracin resuelve un conflicto suscitado entre particulares, respecto de una relacin
jurdica respecto de la cual la administracin no es parte. Debe considerarse, sin embargo,
que la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad, se encuentra
ntimamente relacionada con el inters pblico presente en la resolucin del conflicto de
intereses suscitado entre dichas partes. Aqu se aplica lo que en doctrina administrativa se
conoce como la denominada jurisdiccin administrativa primaria o jurisdiccin retenida,
doctrina que indica que cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye
competencia para resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales
deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado . Sin embargo, la
mal denominada jurisdiccin primaria, no transfiere una competencia exclusiva a los

organismos administrativos en detrimento de los tribunales. Simplemente, se establece una

competencia prioritaria o previa . Una vez que el organismo administrativo dicta resolucin,
agotando la va administrativa, se puede acudir a los tribunales para que controlen la
actividad administrativa, mediante la garanta del proceso contencioso administrativo.
Al respecto, COMADIRA, seala que la aplicacin de sta doctrina slo posterga el ejercicio de
la jurisdiccin por los rganos del Poder Judicial y no indica la falta de jurisdiccin por parte
de stos ltimos .
Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de reconocimiento
de crditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se presenta una controversia entre los
acreedores y una empresa insolvente, y la Comisin de Reestructuracin Patrimonial acta
como entidad decisoria), o los procedimientos seguidos por los usuarios de servicios pblicos.
b) Conflictos entre una entidad pblica y un particular.- Este tipo de controversia se suscita
con motivo de una actuacin previa efectuada por una entidad pblica. Inicialmente, dicha
actuacin previa puede haberse generado en funcin del papel que deba cumplir una
entidad pblica como encargada de resolver una pretensin planteada por el administrado en
un tpico procedimiento administrativo comn. Sin embargo, al plantearse la posibilidad de
que un administrado cuestione o impugne la decisin inicialmente expedida por una entidad
pblica, la autoridad inicial pasa a tener la condicin de emplazado dentro de un
procedimiento administrativo (sujeto), cuya resolucin ser de competencia de una autoridad
superior a la que inicialmente emiti la decisin impugnada. En este caso, se delimita con
absoluta certeza, el rol de parte y autoridad de la administracin y la inexistencia de una
relacin subordinada entre la entidad llamada a resolver la controversia y la entidad pblica
que ha emitido el acto materia de impugnacin.
En rigor, la contienda se produce entre el rgano que emiti la decisin y el administrado.
Segn LINARES, esta situacin puede darse:
Por la formulacin de una peticin por parte de un particular, y su posterior denegatoria por
parte
de
la
Administracin.
Por la resolucin de oficio tomada por un rgano y la impugnacin de sta por parte de un
administrado.
Formulacin de una peticin por parte de un administrado, decisin favorable del rgano
resolutivo y la ulterior oposicin de un tercero .
Un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de procedimientos
administrativos de seleccin de contratistas que llegan mediante el recurso de revisin ante
el Tribunal Administrativo del CONSUCODE, en el cual, el postor que participa en el respectivo
procedimiento, tiene la posibilidad de impugnar la decisin de la entidad pblica de origen
ante el referido Tribunal Administrativo. En este ltimo caso, la entidad pblica cuya decisin
es materia de impugnacin, no podr invocar ninguna clase de prerrogativa ni privilegio en el
trmite del procedimiento.
c) Conflictos entre entidades pblicas .- Una tercera clase de controversias que pueden
suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que se entablan entre diversas entidades
pblicas entre s. Partiendo de la premisa de que dichas entidades pueden participar en un
procedimiento administrativo sin ninguna prerrogativa especial, no existira inconveniente
para sustentar que tiene la condicin jurdica de administrados y en consecuencia, pueden
ser sujetos de este tipo de procedimientos.
Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basndose en el hecho de que las
entidades pblicas no poseen derechos sino competencias y que a partir de dicha
delimitacin, no existiran fundamentos para extender el procedimiento administrativo a este
tipo de controversias. A partir de ello, se afirma que la capacidad jurdica de una entidad
pblica coincide con el conjunto de potestades que le han sido atribuidas por el
ordenamiento. Ello es entendido as por GARCIA DE ENTERRIA, cuando seala que el principio
de legalidad de la Administracin implica que los entes pblicos no pueden entrar en el
trfico jurdico ilimitadamente . Esta competencia es definida como la aptitud legal de una
entidad administrativa para ejercer potestades administrativas, predeterminadas
previamente por una norma habilitante . Por ello, en caso de conflictos entre entidades
pblicas, la va para resolverlos es mediante la figura del conflicto de competencias . En este
contexto, no sera viable el procedimiento trilateral basado en la controversia existente entre
dos entidades. La realidad sin embargo, nos demuestra que esta posicin no toma en cuenta,
que en virtud de la prescripcin contenida en el Art. 50.1 de la LPAG, una entidad pblica
puede actuar como administrado en un procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la

esencia de aquel. El hecho mismo que una entidad pblica se someta al desarrollo de un
procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades de sus
propias competencias .
Pues bien, sta sumisin de una entidad pblica a otra, en el marco de un procedimiento
para obtener un pronunciamiento de una autoridad administrativa, puede dar tambin lugar
a que se genere una controversia con otra entidad pblica respecto del procedimiento
incoado . No cabe duda que en esta situacin se presenta una contienda entre dos entidades
de la administracin pblica que actan en dicho procedimiento trilateral como
administrados, lo que evidencia que existe una tercera clase de conflictos que pueden
desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral: los conflictos entre entidades
de la administraciones pblicas cuando actan en sede administrativa como administrados.
5. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ANTE LA QUE SE DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO.Una de las caractersticas de la denominada judicializacin del procedimiento
administrativo , es que se adaptan algunos de los postulados bsicos del reglamentarismo
procesal, pero sin perder de vista la esencial caracterstica de la informalismo del
procedimiento administrativo como garanta a favor de los administrados. No obstante ello,
cuando la administracin acta decidiendo respecto de un conflicto suscitado entre
administrados, asume un rol arbitral , o similar al que desarrollan los rganos jurisdiccionales
cuando resuelven un conflicto de intereses con relevancia jurdica. As, en el desarrollo de los
procedimientos trilaterales o triangulares, () es predominante el inters o derecho del
particular que est en causa, por ello, la Administracin asume o debe asumir en el
cumplimiento de esta actividad una actitud de rigurosa neutralidad, exactamente la misma
que han de adoptar los rganos judiciales en los procesos civiles .
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de instruccin y
resolucin del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad, que debe
guardad compatibilidad con la naturaleza de los derechos sometidos a su decisin, en la
medida en que la imparcialidad, garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su
posicin en el procedimiento, as como la vigencia del principio de contradiccin en el
desarrollo del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del juzgador en
los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la autoridad administrativa resolutora
en el procedimiento administrativo trilateral. Ella no puede crear ventajas a una parte
interviniente en el procedimiento en desmedro de otra y est obligada a respetar el principio
de contradiccin en el procedimiento. Asimismo, deben asegurarse el respeto de los
derechos correspondientes al debido procedimiento administrativo .
6. EL VALOR DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL: LIMITES EN
LA APLICACIN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL.En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del
principio de verdad material , la carga de la prueba recae bsicamente en la Administracin,
dado que sta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolucin respecto de
la peticin del administrado, y tambin asume un rol de parte interesada, en virtud de su
funcin de servicio de los intereses generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicacin del
principio general de la carga de la prueba en materia procesal, mediante el cual se indica que
quien afirme un hecho debe probarlo .
En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula una peticin, o absuelve
el cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompaar las pruebas que
sustenten los hechos alegados en su pretensin frente a la Administracin. Sin embargo, la
aplicacin de los principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento
administrativo, hacen que sobre la Administracin tambin recaiga un deber especfico de
realizar las actuaciones necesarias para obtener la conviccin suficiente que le permite emitir
un pronunciamiento. En tal virtud, en los procedimientos administrativos lineales, la
autoridad administrativa no slo debe ajustarse a las pruebas ofrecidas y actuadas por las
partes, esto es, al principio de la carga de la prueba en sede procesal civil donde el Juez debe
necesariamente constreirse a juzgar segn las pruebas aportadas por las partes (verdad
formal) , sino que debe tambin atender a los principios de impulso de oficio , y de bsqueda
de la verdad material . Es as, que la doctrina entiende que corresponde a los rganos que
intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias tendientes a la
averiguacin de los hechos que fundamentan la decisin . En sintona con dicha tendencia,
DIEZ SNCHEZ seala que Corresponde bsicamente a la Administracin verificar y probar
los hechos que no tenga por ciertos. El indicado carcter inquisitivo del procedimiento y la
posicin que en l ostenta la Administracin, implica como lgica consecuencia que recaiga

sobre ella esa carga . Dicha posicin es la asumida en sede nacional por el artculo 162 de la
LPAG .
Sin embargo, la situacin vara en el caso del procedimiento administrativo trilateral. En
efecto, en dicha clase de procedimientos, donde el principio contradictorio en sede
procedimental administrativa se hace ms evidente en la tramitacin del mismo, la carga de
la prueba, en principio, por aplicacin de la posicin neutral de la Administracin, el principio
de verdad material se ve atenuado , por lo que bsicamente, la carga de la prueba recae en
los administrados intervinientes en el mismo. PARADA seala que () en los procedimientos
arbitrales o triangulares, en que la Administracin asume una posicin de neutralidad entre
dos partes enfrentadas, la carga de la prueba debe repartirse en trminos anlogos al
proceso civil, de forma que, normalmente, el actor debe probar los hechos constitutivos del
derecho que reclama, mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o
extintivos () En todo caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no
siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deber matizarse esta regla de
reparto en funcin de las circunstancias del caso.
Esta situacin se da, a nuestro entender, por la vigencia irrestricta del principio contradictorio
en el procedimiento administrativo trilateral. La aplicacin en la prctica de este principio,
implica que se presume que las partes actan en igualdad de condiciones en el desarrollo del
procedimiento trilateral. Por ello es que en el desarrollo de los procedimientos trilaterales, la
Administracin debe asegurar la participacin igualitaria de los interesados, bajo pena de
ilegitimidad de la decisin a ser tomada, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar
en el trmite . Sin embargo, ello no obsta para que cuando se presente una desigualdad
entre las partes (un caso de proteccin al consumidor, o de barreras de acceso al mercado) la
Administracin distribuye el peso de la carga de la prueba hacia quien est en mejor posicin
de asumirla.
El principio del contradictorio, es as, un derecho derivado de los derechos al debido proceso
y a la tutela judicial efectiva, tal como lo estima la Sentencia del Tribunal Constitucional
Espaol 145/1990, (para el caso de los procesos judiciales) al sealar que el referido principio
implica que los contendientes, en posicin de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al reconocimiento
judicial de sus tesis. As, en cuanto el procedimiento trilateral participa de la esencia del
jurisdiccional, debe tenerse presente que debe garantizarse la posibilidad de que ambas
partes ejerzan su derecho a ofrecer y producir las pruebas posibles, siempre y cuando se
encuentren en posicin de igualdad. De no ser ello as, la autoridad administrativa est
facultada a trasladar el peso de la carga de la prueba a aqul administrado que tenga mejor
capacidad de soportarla.
En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa, para no
sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicacin del principio de verdad
material debe estar atenuada, al operar la presuncin de igualdad entre las partes
intervinientes en el procedimiento trilateral. Sin embargo, ello no implica que la autoridad
administrativa ante la cual se desenvuelve el PAT, como entidad servicial de los intereses
generales, ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un inters pblico
inherente a la resolucin del procedimiento.
Tambin, por ltimo, es de resaltar la prescripcin contenida en el artculo 225 de la LPAG, en
cuanto sta consagra la posibilidad de que la Administracin prescinda de la actuacin de
cualquiera de las pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir acuerdo unnime de
stas al respecto. A nuestro entender, esta disposicin de la LPAG no implica otro significado
que el de sealar la atenuacin del principio de verdad material en el desarrollo del
procedimiento trilateral, pero sin que se considere de manera alguna que la Administracin
renuncie al deber de verificar la verdad de los hechos propuestos por las partes cuando su
pronunciamiento pueda revestir una afectacin al inters pblico.
7. DIFERENCIAS ENTRE EL ARBITRAJE DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL.Existe un determinado sector de la doctrina (particularmente espaola), entre la que
podemos destacar los comentarios de PARADA , MARTN MATEO , GARCIA DE ENTERRIA Y
FERNNDEZ , SANTAMARA PASTOR , BERMEJO VERA , ARIO , entre otros autores, que
sealan la existencia de una actividad arbitral de la Administracin, sealando que en
virtud de sta la Administracin () decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los
particulares, actuando, por consiguiente, como verdadero rbitro mediador. . En virtud de la
posicin sostenida por este sector doctrinario, se seala que los rganos administrativos

encargados de la instruccin y resolucin en los procedimientos trilaterales, ocupan una

posicin semejante a la que ocupan los rbitros en un procedimiento arbitral comn y
corriente. Sin embargo, la falencia de esta posicin doctrinaria es considerar que los rganos
de la administracin pblica pueden ser equiparados con los rbitros.
GONZALEZ NAVARRO, seala las diferencias, capitales, entre los rasgos definidores del
arbitraje y los del procedimiento trilateral o triangular:
En el arbitraje, las partes, explcita e implcitamente, se obligan a estar y pasar por la
decisin del rbitro, lo que impide a los jueces y tribunales conocer de la controversia
sometida al fallo arbitral si se invoca la correspondiente excepcin, lo que por supuesto, no
ocurre en los procedimientos triangulares, en que la intervencin de la Administracin est
predeterminada en la norma y es controlable judicialmente como las restantes
manifestaciones de la actividad administrativa.
En el arbitraje, la sumisin de ambas partes a la decisin del rbitro es voluntaria, mientras
que en los procedimientos triangulares, es necesaria o forzosa para una de ellas, en el
momento en que la otra formula la oportuna peticin o denuncia, ante la Administracin.
An, cuando quiera tomar la figura del arbitraje como analoga, debe hacerse la salvedad
de que las partes que someten la solucin de sus divergencias a arbitraje, pueden optar
porque ste sea de equidad, donde los rbitros resuelven de acuerdo a su leal saber y
entender, mientras que en el procedimiento administrativo triangular la Administracin debe
resolver conforme a Derecho .
Sobre dicho particular, agrega TRAYTER, que la diferencia esencial entre la actividad
administrativa arbitral y el arbitraje de Derecho administrativo, es que en la primera la
Administracin es la que resuelve la controversia surgida entre dos particulares, mientras
que en el segundo, la Administracin es una de las partes en conflicto y el rbitro es un
tercero a cuya decisin ambas partes se han sometido para dirimir su conflicto de intereses .
A lo expuesto, se podra agregar que el trmite del procedimiento administrativo trilateral,
implica por su propia naturaleza, la inexorable obligacin de agotar la va administrativa,
circunstancia que no acontece en el caso de los procesos arbitrales, que por su naturaleza,
implican la emisin de un laudo definitivo sobre la controversia discutida bajo la competencia
de los rbitros.
En realidad, el trmino actividad administrativa arbitral, es poco feliz, y genera un alto
grado de confusin con el verdadero arbitraje de Derecho Administrativo, sealado para
especficos casos por ley, y donde la particularidad es que una de las partes que se somete al
arbitraje es una entidad de la Administracin Pblica . En tal sentido, el procedimiento
administrativo trilateral, es el cauce que permite la actuacin de la Administracin, cuando
por imperio de la ley, y ejerciendo facultades propias de la jurisdiccin retenida, existe una
autoridad administrativa que resuelve imparcialmente una contienda surgida entre dos
particulares, entre un particular y la Administracin, o entre dos entidades de la
Administracin Pblica actuando como administrados en un determinado procedimiento.
8. EXCESIVA JUDICIALIZACIN Y FORMALISMO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
TRILATERAL.En funcin de las disposiciones contenidas en los artculos 221 a 224 de la LPAG puede
hablarse de una excesiva judicializacin o formalismo presente en la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral. Baste con citar la circunstancia de que en caso de
rebelda del reclamado ante la interposicin de una reclamacin administrativa, la entidad
pblica ante la cual se desarrolla el procedimiento deber tener por aceptadas o merituadas
como ciertas las alegaciones y hechos relevantes de la reclamacin formuladas por la parte
reclamante . Esta circunstancia procedimental inclusive tiene un rigor mayor que la prescrita
en sede procesal civil, donde la rebelda de una de las partes tiene como sancin la de causar
presuncin legal relativa sobre la verdad de los hechos expuestos en la demanda,
conforme lo seala el artculo 461 del Cdigo Procesal Civil. En tal sentido, la regulacin del
artculo 223.1 de la LPAG, ciertamente tiene un excesivo rigor formal que no se encuentra en
sintona con la vigencia del principio del informalismo a favor del administrado en la
tramitacin de los procedimientos administrativos.
Asimismo, encontramos que el artculo 223.3 de la LPAG, consagra un excesivo margen de
discrecionalidad a favor de la entidad de la Administracin ante cuya autoridad se desarrolle
el procedimiento trilateral, toda vez que se habilita a recibir la contestacin del reclamado

luego que se haya vencido el plazo establecido, siempre que la entidad lo considere
apropiado y razonable. De la prescripcin anotada, no se deduce algn indicio de qu
debemos entender por apropiado y razonable, por lo que existe una puerta abierta para la
arbitrariedad o la ruptura del equilibrio de la igualdad entre las partes, circunstancia que
sera utilizada en contravencin del principio de actuacin imparcial de la autoridad
administrativa a cargo del procedimiento trilateral. En tal sentido, sera apropiado configurar
algunos criterios que permitiran aplicar la excepcional circunstancia contenida en el artculo
223.3 de la LPAG, tales como, por ejemplo, la imposibilidad del reclamado de reunir ciertos
documentos imprescindibles para formular la contestacin a la reclamacin, entre otras
causas. Sin embargo, un parmetro eficiente para la aplicacin de esta regulacin
excepcional, lo constituira la exigencia de que el reclamado formule un pedido de ampliacin
de plazo para contestar la denuncia en su contra, o que en todo caso, comunique a la
autoridad administrativa la circunstancia objetiva que le impida efectuar su contestacin a la
reclamacin dentro del plazo establecido. En nuestra opinin, el empleo de los criterios
sealados, disminuir la peligrosidad de haber establecido una excepcin como la contenida
en el artculo 223.3 de la LPAG, que como sealamos, puede constituirse en fuente de
arbitrariedades, o una puerta abierta para romper la vigencia del principio de trato igual a las
partes intervinientes en el procedimiento trilateral.
Otra frmula que a nuestro parecer, consagra el excesivo formalismo del procedimiento
trilateral, es la contenida en el artculo 224 de la LPAG, norma que prohbe la rplica a las
contestaciones de las reclamaciones. Creemos que, en todo caso, debera haberse previsto la
posibilidad de permitir la alegacin de nuevos hechos sobrevinientes a la reclamacin, o la
ocurrencia del alguna circunstancia que tenga incidencia en el desarrollo del procedimiento.
Justamente en casos como ste, es que se denota la excesiva formalizacin del
procedimiento trilateral, hecho que va en detrimento de la vigencia del informalismo y la
flexibilidad en el desarrollo del procedimiento administrativo.
En los trminos planteados, se puede afirmar que en lneas generales, la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, pudo haber contenido disposiciones que atenen el
formalismo de sus preceptos, puesto que a nuestro entender en algunas de las disposiciones
comentadas se estara rompiendo con la elemental exigencia de concebir al procedimiento
administrativo como un cauce flexible de los intereses generales a los que sirve la
administracin, a diferencia del proceso judicial, que se rige por una combinacin de factores
dispositivos e inquisitivos. Para el especfico caso del procedimiento administrativo, su propia
naturaleza instrumental hace que se atenen las exigencias formales en aras de
salvaguardar el inters pblico presente en su desarrollo. En tal sentido, creemos firmemente
en que las disposiciones que prescriben una excesiva formalizacin del procedimiento
debern ser aplicadas cautelosamente al procedimiento trilateral, permitindose la utilizacin
de mecanismos excepcionales que permitan a las partes ejercer sus derechos dentro del
desarrollo del procedimiento, sin que sta circunstancia opere como una camisa de fuerza
que les impide ejercer los mismos ante el yugo de formalismos asfixiantes.
9. A MODO DE CONCLUSION.1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solucin de
controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se
encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG ( como una categora distinta al
procedimiento comn), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de la LPAG, sino
que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin normativa de los diversos
procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas
y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que
participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que
se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un procedimiento
administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa
sobre la cual debe reposar, as como el sentido de imparcial formal y material que debe tener
la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo
suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el principio de verdad
material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine

distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la

autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de
las partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un
consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades pblicas como parte
de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre
este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva
impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicacin de soluciones o
respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome
en consideracin el carcter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del
Ttulo Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del bloque de
normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho procesal civil.

PROCEDIMIENTO TRILATERAL
En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales
denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador,
sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La
realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a
un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la
manera tradicional", porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado
derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o
Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las
actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones
pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General
sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el
Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas.
Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro
de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto
Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora,
con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de
conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin
previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar
adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el
postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda
impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la
entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de
Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas,
por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado
de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el
Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330

y28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997:

conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del
Comit Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la
integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato
respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se
interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos
producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive,
correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima
autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley
establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos
especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que
no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la
nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.
El Procedimiento Trilateral forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en los
artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda
sometido, de la misma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin,
contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas
cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la
conciliacin o transaccin extra judicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo
los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento comn, es definido
por el artculo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre
dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, y ante las
personas jurdicas de derecho privado que en razn de concesiones,
delegacin o autorizacin del Estado, prestan servicios pblicos o ejercen
funcin administrativa; denominando a los que lo inician simplemente
reclamantes y a cualquiera de los emplazados reclamado.
La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en
primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin
jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,
de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia. Son calificados
como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin del silencio
administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los
cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en
consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si
bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho
Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del
proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a
procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr
carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201,
supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y
Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin

y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la

presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de
una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados ser designado como "reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en
lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr
nicamente carcter supletorio.
ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del Decreto
Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la
regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin
se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artculo 1 del
Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos
Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva
redaccin de la norma lo siguiente:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las
entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms
particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta
ltima; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida
por el Decreto Ley 26111, exista el reconocimiento expreso que podan
suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podran estar
involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica
b) Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y
c) Las controversias entre dos entidades pblicas.
No obstante lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley
26111, ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan
conflictos en sede administrativa entre dos o ms partes, conforme a los
supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma
que dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y
restrictivas de la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que
determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de
controversias .
Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial,
como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos
de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervencin del
aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulacin y
liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creacin
de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como

las constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la

propiedad intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la
esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa
para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto,
si se arbitran conductas, lgicamente es que puedan presentarse contiendas
entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en
va administrativa por organismos especializados de la Administracin Pblica.
CARACTERSTICAS
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
TRILATERAL.
Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario
establecer algunas pautas o parmetros para reconocer este tipo de
procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de
procedimiento como el sealado, sin embargo, es posible encontrar en la
naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas caractersticas
especiales.
La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En
rigor, consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar
que estamos frente a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal
como seala GONZALEZ NAVARRO, aqul tipo de procedimiento que ha sido
pensado para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una
tramitacin distinta de la general.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administracin Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el
conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la administracin
pblica y un administrado, o entre administraciones pblicas, sugiere siempre
una controversia respecto de la actuacin de una entidad pblica o de un
asunto de inters pblico. Debe tratarse adems de una materia singular ,
donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento
administrativo especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la
norma que le da origen .
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para
el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble
condicin que se genera en el trmite de los procedimientos administrativos,
entre la autoridad que resuelve una controversia y que a la vez es parte de la
decisin.
No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las
particularidades que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del
Estado. Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros
sistemas de seleccin de personal y la falta de autonoma presupuestal,
coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difcil cumplimiento.
Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que
configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa
SANTOFIMIO, el PAT constituye una modalidad de actuacin administrativa
diseada con el propsito de que la administracin acte como tercero
imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.

INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL

Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la
propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221.
1y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo
Artculo 221.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una
reclamacin o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral
la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la
controversia.221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en
conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo.
CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en
general por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de
cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin
de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1.
En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga,
como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los
fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin a solicitar
la aclaracin respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos
1620 a 1800. De cuya actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo
de las partes intervinientes, de conformidad con el artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin
dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas
y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos
respectivos.
LA CONTESTACIN:
a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela
Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o
de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas.

por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los

hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazo sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda
que ser declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la
contestacin extempornea, si se considera apropiado y razonable por la
Administracin en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral
223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la
contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene
el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a
la legislacin. En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones
no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin
sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el
artculo2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte,
constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada
y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la
decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su
adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin
dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas
y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos
respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin
223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro
de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo,
la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera
presentado. La contestacin deber contener los requisitos de los escritos
previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de
todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los
hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente
negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como
ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la
reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final.223.3 En el caso
de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo
establecido, la administracin podr permitir, si lo considera apropiado y
razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento delplazo.223.4
Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica
alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del

organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y

respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y
contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trmite.
Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones
La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern
considerados como materia controvertida.
Artculo 225.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley,
la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas.
Artculo 226.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146.226.2 Si el
obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no
lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los
Artculos 192 al 200 de esta Ley.226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin
que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del
plazo de tres (3) das contados a partir de la notificacin de la resolucin que
dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario,
la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar.
La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1)
da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser
resuelta en un plazo de cinco (5) das.
IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara
dela mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE
RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en
pginas anteriores. Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15
das de efectuada la notificacin del acto impugnado, debiendo el superior
jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole
el mismo nmero de das para la absolucin del recurso. Absuelto el traslado, o
de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica
la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)das podr fijar da y hora
para la vista de la causa. La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30)
das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de
este plazo, incluso, antes dela notificacin de la resolucin, se pueden adoptar
acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin
pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin
al procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse
dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin:
que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la

identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el

procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o
existiera un inters general que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida
por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede
la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo
cabe plantear recurso de reconsideracin.227.2 La apelacin deber ser
interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince
(15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respectivo
deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das
contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo.227.3 Dentro
de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior jerrquico se
correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince(15) das para
la absolucin de la apelacin.227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido
el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que conoce de la
apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr
realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que
se notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga.227.5 La
administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das
siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia.
Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o
conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico
que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos
poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una
resolucin administrativa.228.2 Los citados instrumentos debern constar por
escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes
intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se
refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el procedimiento de oficio
si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando intereses
de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase
inters general.
CONCLUSION.
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo
de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG
(como una categora distinta al procedimiento comn), sino en su fuerza
expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de
la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin
normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales
como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y
ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos.

3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos

en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los
procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un
procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la
materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de
imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver
las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben
ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el
principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento
administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido
de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de
este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de las
partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no
existe un consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las
entidades pblicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido,
existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo
difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento,
es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la
aplicacin de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues,
absolutamente imprescindible que se tome en consideracin el carcter
preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo
Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del
bloque de normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho
procesal civil.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFIAS
DerechoPedia [en lnea]. [Fecha de acceso 26 de junio de 2012]. Disponible
en: http://www.derechopedia.com/derecho-administrativo/16-peru/117procedimiento-administrativo-trilateral.html
Procedimiento Trilateral [en lnea]. Universidad Privada del Norte [Fecha de
acceso
26
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junio
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2012].
Disponible
en: http://www.slideshare.net/aler21389/clase-3-procedimientos-especiales
Derecho y Sociedad [en lnea]. Pontificia Universidad Catlica del Per [Fecha
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2012].
Disponible
en: http://blog.pucp.edu.pe/item/24026/el-procedimiento-administrativotrilateral-y-su-aplicacion-en-la-ley-del-procedimiento-administrativo-general
Procedimiento Trilateral [en lnea]. [Fecha de acceso 26 de junio de 2012].
Disponible
en: http://es.scribd.com/doc/4964426/PROCEDIMIENTOTRILATERAL-trabajo
Publicado por Francis Zafra en 13:00 No hay comentarios:
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PROCEDIMIENTO TRILATERAL

En el penltimo Ttulo la Ley incorpora los Procedimientos Especiales

denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador,
sealndose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La
realidad administrativa impona dar reconocimiento formal y cobertura legal a
un conjunto de procedimientos donde la Administracin no actuaba de la
manera tradicional", porque en ellos no se constitua en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgacin del Texto nico Ordenado
derogado, ya existan en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de seleccin, llmense Licitacin o
Concursos Pblicos, aplicables para la ejecucin de obras pblicas, para las
actividades de Consultora, as como para la adquisicin de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el ao 1958, a partir del cual las licitaciones
pblicas para la ejecucin de obras, son reguladas por un Reglamento General
sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Pblicas dictado en el ao 1961, que rigi hasta 1980. Ao en el cual se dict el
Reglamento nico de Licitaciones y Contrato de Obras Pblicas.
Paralelamente, regan el Reglamento nico de Adquisiciones para el Suministro
de Bienes y Prestacin de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto
Supremo N 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultora,
con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solucin de
conflictos surgidos entre los postores a travs de los medios de impugnacin
previstos en ellas; originndose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitacin pblica convocada para llevar
adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pblica, el
postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, poda
impugnar tal decisin, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la
entidad convocante; y, en segunda y ltima instancia, al Consejo Superior de
Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas,
por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto nico Ordenado
de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el
Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicacin de las Leyes Ns 27330
y28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el ao 1997:
conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del
Comit Especial, encargado de la organizacin, conduccin y ejecucin de la
integridad del proceso de seleccin hasta antes de la suscripcin del contrato
respectivo. Estos recursos son el de Apelacin y el de Revisin que se
interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos
producidos desde la convocatoria hasta la suscripcin del contrato, inclusive,
correspondiendo la atencin del primero al Titular del Pliego o a la mxima
autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones, en ltima instancia, fallo que causar estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley
establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos
especiales que han adquirido enorme trascendencia en los ltimos aos" que

no fueron regulados adecuadamente por la legislacin vigente antes de la

nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.
El Procedimiento Trilateral forma parte del Ttulo IV de la Ley, que en los
artculos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda
sometido, de la misma manera la iniciacin, contenido de la reclamacin,
contestacin, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas
cautelares aplicables, impugnacin de las resoluciones emitidas y la
conciliacin o transaccin extra judicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo
los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento comn, es definido
por el artculo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre
dos o ms administrados ante las entidades de la administracin, y ante las
personas jurdicas de derecho privado que en razn de concesiones,
delegacin o autorizacin del Estado, prestan servicios pblicos o ejercen
funcin administrativa; denominando a los que lo inician simplemente
reclamantes y a cualquiera de los emplazados reclamado.
La instruccin del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en
primera instancia por un rgano o autoridad sometida a subordinacin
jerrquica y, en ltima instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,
de acuerdo a las disposiciones especficas sobre la materia. Son calificados
como procedimientos de evaluacin previa, con aplicacin del silencio
administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los
cuales confrontan intereses dos o ms administrados, exigiendo en
consecuencia el mximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si
bien es cierto que su desarrollo se produce en el mbito del Derecho
Administrativo; es cierto tambin, que asume algunos matices propios del
proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
Ttulo IV y por las dems normas previstas en la Ley, que en relacin a
procedimientos de la misma ndole regulados por leyes especiales tendr
carcter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artculo 2201,
supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposicin Complementaria y
Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 219.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin
y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la
presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de
una reclamacin ser designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados ser designado como "reclamado".
Artculo 220.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Captulo y en
lo dems por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este captulo tendr
nicamente carcter supletorio.
ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.

En nuestro ordenamiento jurdico, MORON precisa que es partir del Decreto

Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la
regulacin normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmacin
se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artculo 1 del
Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos
Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva
redaccin de la norma lo siguiente:
Artculo 1.- La presente ley rige la actuacin de orden administrativo de las
entidades de la Administracin Pblica, siempre que por leyes especiales no se
establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la
Administracin Pblica que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o ms
particulares, entre stos y la Administracin Pblica o entre entidades de sta
ltima; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida
por el Decreto Ley 26111, exista el reconocimiento expreso que podan
suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podran estar
involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante la administracin pblica
b) Las controversias entre un particular y la administracin pblica; y
c) Las controversias entre dos entidades pblicas.
No obstante lo sealado por MORON, an antes de la dacin del Decreto Ley
26111, ya se haba consagrado legislativamente la posibilidad de que existan
conflictos en sede administrativa entre dos o ms partes, conforme a los
supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma
que dispone la eliminacin de las prcticas monoplicas, controlistas y
restrictivas de la libre competencia, se haba ya previsto la posibilidad de que
determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de
controversias .
Nos parece que este es el antecedente ms claro de la regulacin del
procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial,
como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos
de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervencin del
aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulacin y
liberalizacin de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creacin
de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como
las constituan la defensa de la competencia, la proteccin al consumidor, la
propiedad intelectual o la regulacin de los servicios pblicos. Y justamente la
esencia de dichas actividades es la intervencin administrativa en la economa
para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto,
si se arbitran conductas, lgicamente es que puedan presentarse contiendas
entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en
va administrativa por organismos especializados de la Administracin Pblica.
CARACTERSTICAS
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
TRILATERAL.
Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario
establecer algunas pautas o parmetros para reconocer este tipo de
procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de

procedimiento como el sealado, sin embargo, es posible encontrar en la

naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas caractersticas
especiales.
La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En
rigor, consideramos que deben de concurrir condiciones explcitas para estimar
que estamos frente a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal
como seala GONZALEZ NAVARRO, aqul tipo de procedimiento que ha sido
pensado para una hiptesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una
tramitacin distinta de la general.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administracin Pblica. Este requisito es de vital importancia por cuanto el
conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la administracin
pblica y un administrado, o entre administraciones pblicas, sugiere siempre
una controversia respecto de la actuacin de una entidad pblica o de un
asunto de inters pblico. Debe tratarse adems de una materia singular ,
donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento
administrativo especial, tiene una finalidad especfica predeterminada por la
norma que le da origen .
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para
el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble
condicin que se genera en el trmite de los procedimientos administrativos,
entre la autoridad que resuelve una controversia y que a la vez es parte de la
decisin.
No siempre es fcil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las
particularidades que exhibe nuestra frgil organizacin administrativa del
Estado. Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros
sistemas de seleccin de personal y la falta de autonoma presupuestal,
coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difcil cumplimiento.
Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que
configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa
SANTOFIMIO, el PAT constituye una modalidad de actuacin administrativa
diseada con el propsito de que la administracin acte como tercero
imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.
INICIACIN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la
propia Administracin; quedando obligada sta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solucin
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artculo 221, numerales 221.
1y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIN se correr traslado al RECLAMADO, as
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.

La ley de procedimientos administrativos lo seala en el siguiente artculo

Artculo 221.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentacin de una
reclamacin o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral
la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la
controversia.221.3 Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en
conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo.
CONTENIDO DE LA RECLAMACIN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en
general por el artculo 1130 de la Ley, agregndose el nombre y la direccin de
cada reclamado, si hubiera ms de uno, los motivos de la reclamacin, peticin
de sanciones u otro tipo de accin afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1.
En el mismo escrito se ofrecern las pruebas, acompaando, las que disponga,
como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposicin de los hechos o de los
fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administracin a solicitar
la aclaracin respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artculos
1620 a 1800. De cuya actuacin no podr prescindir la Entidad, salvo acuerdo
de las partes intervinientes, de conformidad con el artculo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin
dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas
y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos
respectivos.
LA CONTESTACIN:
a) PLAZO: Quince (15) das improrrogables, posteriores a la notificacin dela
Reclamacin, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o
de derecho. Se tendrn por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas.
por la Administracin, si no se negaran en la contestacin, las alegaciones y los
hechos realmente relevantes contenidos en la reclamacin.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazo sin mediar contestacin, el reclamado incurrir en rebelda
que ser declarada por el instructor; no obstante podr admitirse la
contestacin extempornea, si se considera apropiado y razonable por la
Administracin en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral
223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y nicamente en la
contestacin o en la rplica se decidirn en la resolucin final, como lo previene
el numeral 223.2; en la rplica el reclamado alegar nicamente violaciones a
la legislacin. En cambio la rplica a las contestaciones de las reclamaciones
no est permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestacin

sern estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el

artculo2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrn
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a peticin de parte,
constrindose a lo dispuesto por el artculo 146, que exige decisin motivada
y elementos de juicio suficientes, en previsin de la prdida de eficacia de la
decisin final. Bajo responsabilidad de la Administracin, cuidando que Su
adopcin no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 222.- Contenido de la reclamacin
222.1 La reclamacin deber contener los requisitos de los escritos previstos
en el Artculo 113 de la presente Ley, as como el nombre y la direccin
dcada reclamado, los motivos de la reclamacin y la peticin de sanciones u
otro tipo de accin afirmativa.222.2 La reclamacin deber ofrecer las pruebas
y acompaar como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La
autoridad podr solicitar aclaracin de la reclamacin de admitirla, cuando
existan dudas en la exposicin de los hechos o fundamentos de derechos
respectivos.
Artculo 223.- Contestacin de la reclamacin
223.1 El reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro
de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo,
la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no le hubiera
presentado. La contestacin deber contener los requisitos de los escritos
previstos en el Artculo 113 de la presente Ley, as como la absolucin de
todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los
hechos relevantes de la reclamacin, salvo que hayan sido especficamente
negadas en la contestacin, se tendrn por aceptadas o merituadas como
ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y nicamente al contestar la
reclamacin o la rplica y son resueltas con la resolucin final.223.3 En el caso
de que el reclamado no cumpla con presentar la contestacin dentro del plazo
establecido, la administracin podr permitir, si lo considera apropiado y
razonable, la entrega de la contestacin luego del vencimiento delplazo.223.4
Adicionalmente a la contestacin, el reclamado podr presentar una rplica
alegando violaciones a la legislacin respectiva, dentro de la competencia del
organismo correspondiente de la entidad. La presentacin de rplicas y
respuestas a aquellas rplicas se rige por las reglas para la presentacin y
contestacin de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos
administrativos de trmite.
Artculo 224.- Prohibicin de responder a las contestaciones
La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern
considerados como materia controvertida.
Artculo 225.- Pruebas

Sin perjuicio de lo establecido en los Artculos 162 a 180 de la presente Ley,

la administracin slo puede prescindir de la actuacin de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unnime de stas.
Artculo 226.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrn dictarse medidas cautelares conforme al Artculo 146.226.2 Si el
obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administracin no
lo hiciere, se aplicarn las normas sobre ejecucin forzosa prevista en los
Artculos 192 al 200 de esta Ley.226.3 Cabe la apelacin contra la resolucin
que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del
plazo de tres (3) das contados a partir de la notificacin de la resolucin que
dicta la medida. Salvo disposicin legal o decisin de la autoridad en contrario,
la apelacin no suspende la ejecucin de la medida cautelar.
La apelacin deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de (1)
da, contado desde la fecha de la concesin del recurso respectivo y ser
resuelta en un plazo de cinco (5) das.
IMPUGNACIN
El artculo 227 permite la IMPUGNACION de la resolucin dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u rgano sometido a subordinacin
jerrquica, pero slo mediante el RECURSO DE APELACIN. Si se tratara
dela mxima instancia administrativa, proceder el RECURSO DE
RECONSIDERACON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en
pginas anteriores. Sern interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15
das de efectuada la notificacin del acto impugnado, debiendo el superior
jerrquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concedindole
el mismo nmero de das para la absolucin del recurso. Absuelto el traslado, o
de no producirse ste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica
la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)das podr fijar da y hora
para la vista de la causa. La Resolucin se emitir en el plazo de treinta (30)
das siguientes a la fecha en que se realiz la audiencia. En el transcurso de
este plazo, incluso, antes dela notificacin de la resolucin, se pueden adoptar
acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislacin
pertinente, que al significar conciliacin o transaccin judicial, podrn poner fin
al procedimiento, dejando insubsistente la resolucin que pudiera haberse
dictado.
La ley exige aprobacin por parte de la Administracin mediante resolucin:
que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicndose por lo menos la
identificacin de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el
procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o
existiera un inters general que prevalecer.
La ley de procedimientos administrativos lo seala en los siguientes artculos.
Artculo 227.- Impugnacin
227.1 Contra la resolucin final recada en un procedimiento trilateral expedida
por una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica, slo procede
la interposicin del recurso de apelacin. De no existir superior jerrquico, slo
cabe plantear recurso de reconsideracin.227.2 La apelacin deber ser
interpuesta ante el rgano que dict la resolucin apelada dentro de los quince

(15) das de producida la notificacin respectiva. El expediente respectivo

deber elevarse al superior jerrquico en un plazo mximo de dos (2) das
contados desde la fecha de la concesin del recurso respectivo.227.3 Dentro
de los quince (15) das de recibido el expediente por el superior jerrquico se
correr traslado a la otra parte y se le conceder plazo de quince(15) das para
la absolucin de la apelacin.227.4 Con la absolucin de la otra parte o vencido
el plazo a que se refiere el artculo precedente, la autoridad que conoce de la
apelacin podr sealar da y hora para la vista de la causa que no podr
realizarse en un plazo mayor de diez (10) das contados desde la fecha en que
se notifique la absolucin de la apelacin a quien la interponga.227.5 La
administracin deber emitir resolucin dentro de los treinta (30) das
siguientes a la fecha de realizacin de la audiencia.
Artculo 228.- Conciliacin o transaccin extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolucin final, la autoridad podr aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transaccin extrajudicial o
conciliacin, con el alcance, requisitos, efectos y rgimen jurdico especfico
que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos
poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podr ser recogido en una
resolucin administrativa.228.2 Los citados instrumentos debern constar por
escrito y establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes
intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se
refiere el numeral 228.1, la autoridad podr continuar el procedimiento de oficio
si del anlisis de los hechos considera que podra estarse afectando intereses
de terceros o la accin suscitada por la iniciacin del procedimiento entraase
inters general.
CONCLUSION.
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la
solucin de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo
de procedimiento no se encuentra slo en su ubicacin sistemtica en la LPAG
(como una categora distinta al procedimiento comn), sino en su fuerza
expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una creacin heroica de
la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulacin
normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales
como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y
ante los Organismos Reguladores de servicios pblicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos
en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los
procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mnimos para reconocer la existencia de un
procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la
materia administrativa sobre la cual debe reposar, as como el sentido de
imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver
las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben
ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensin el
principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento

administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido

de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de
este tipo de procedimientos, no deber sustituir el deber probatorio de las
partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no
existe un consenso unnime con respecto al rol que pueden cumplir las
entidades pblicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido,
existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo
difieren sobre el alcance de la nocin jurdica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deber afrontar este tipo de procedimiento,
es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la
aplicacin de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues,
absolutamente imprescindible que se tome en consideracin el carcter
preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artculo V del Ttulo
Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicacin del
bloque de normatividad administrativa sobre los preceptos del derecho
procesal civil.