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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 19, N 38: 171-185 FEV.

2011

GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO


DEMOCRTICA NO BRASIL1
Carlos Vasconcelos Rocha
RESUMO
O trabalho aborda trs casos de participao democrtica em administraes municipais do estado de
Minas Gerais, quais sejam: os Conselhos Gestores de Sade, nos municpios de Bom Despacho e Lagoa da
Prata, e os Centros de Encontro e Integrao de Aes (CEIA), no municpio de Betim. Nas ltimas dcadas,
a participao poltica tem se caracterizado por uma crescente presena da sociedade civil na definio de
polticas pblicas. Assim, institucionalizam-se espaos em que atores da sociedade civil e atores estatais
participam em diversas reas de deciso de polticas sociais. Parte substantiva da literatura aposta nas
virtudes democrticas da participao. Este trabalho, no entanto, busca apontar uma srie de problemas
que afetam a institucionalizao da democracia participativa. Os resultados dos casos abordados aqui
demonstram que os experimentos analisados no indicam uma evoluo da democracia brasileira, conforme as promessas iniciais. No geral, o grau de participao efetivamente verificado est aqum do desejado
pelos defensores da democracia participativa, j que o critrio de medida geralmente adotado um padro
ideal difcil de ser concretizado. Contudo, se olhamos a trajetria histrica recente de nossas instituies
democrticas, a definio de espaos de deliberao pela sociedade civil, apesar dos seus problemas, tem
potencial inegvel de reforar a accountability do poder pblico, aumentando a transparncia de suas
aes.
PALAVRAS-CHAVE: democracia participativa; administrao municipal; polticas pblicas.

Oh! A estranha cidade, to vasta e to vazia!


Imensos boulevards, abertos para multides, mas
silenciosos desertos! [...] Vasta catedral que os fiis
no chegam a encher! H de povoar-se um dia a
cidade da f e da esperana
(Hazard apud GRAVAT, 1982).

I. INTRODUO
A observao transcrita em epgrafe, que o
historiador Paul Hazard fez sobre a cidade de Belo
Horizonte no ocaso dos anos 1920, pode muito
bem servir de metfora para a profuso de espa1 Agradeo a ajuda da Fundao de Amparo Pesquisa do

Estado de Minas Gerais (Fapemig), que financiou a pesquisa da qual se originou parte deste artigo, bem como a
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), que me proporcionou uma bolsa de psdoutoramento, fundamental para a concluso deste trabalho. Agradeo tambm os comentrios dos pareceristas
annimos da Revista de Sociologia e Poltica pelas suas
valiosas contribuies.

Recebido em 15 de agosto de 2008.


Aprovado em 5 de junho de 2009.

os de participao da sociedade civil nas decises pblicas criados, no Brasil, nas ltimas dcadas. Os cticos diriam que esses espaos simulam catedrais sem fiis: espaos de participao
que no encontram resposta em cidados ativos,
capazes de extrair todas as possibilidades da nova
institucionalidade democrtica. Uma imagem que
contrasta com a f dos que vem a democracia
participativa como panacia para todos os problemas. Essa polarizao de expectativas est
marcadamente presente nos debates sobre o tema
da democracia participativa. No entanto, o esforo de compreenso da realidade exige ultrapassar
tanto o ceticismo temerrio como o otimismo temerrio.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, v. 19, n. 38, p. 171-185, fev. 2011

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GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO DEMOCRTICA NO BRASIL


De fato, o recente processo de democratizao poltica no Brasil foi caracterizado pela notvel capacidade de mobilizao de diversos setores
da sociedade civil, que reivindicavam seu direito
de participao poltica. Para alm das instituies
da democracia representativa, atores filiados a
correntes ideolgicas diferenciadas demandavam
a adoo de espaos compartilhados de deliberao sobre decises de polticas pblicas entre a
sociedade civil e o poder pblico. Defendiam, cada
qual com nfases e argumentos especficos, que
a descentralizao relacionar-se-ia positivamente
com democracia, eficincia e inovao na gesto
pblica.
Essas reivindicaes acabaram se concretizando em uma variedade de experincias
participativas. A Constituio Federal de 1988, ao
definir a obrigatoriedade da adoo de espaos de
participao em diversas reas de polticas pblicas, expresso dessa tendncia. Assim, nas ltimas dcadas, temos a difuso de experincias de
democracia participativa nos diversos nveis de
governo. Os governos da Unio e dos estados
implementaram espaos de participao, mas foram nos municpios que essas experincias disseminaram-se de maneira mais inovadora2. Seja por
exigncia constitucional, seja pela deciso e
criatividade dos atores locais, a consolidao de
tais experincias torna-se aspecto central da
institucionalizao democrtica brasileira recente.
Porm, entre as intenes e os fatos, um longo caminho se fez presente. Aquelas esperanas
iniciais de democratizao e de eficincia acabaram se defrontando com as dificuldades surgidas
no processo de consolidao desses espaos de
participao. A distncia que separa o que se almejou do que se efetivamente alcanou algo a
ser mensurado: o esforo de se avaliar o efetivo
funcionamento dos diversos mecanismos de democracia participativa adotados nas ltimas dcadas ainda incipiente. E como avaliar envolve
necessariamente alguma referncia valorativa,
deve-se evitar descartar tais experincias quando
elas no se aproximam de um ideal muitas vezes
impossvel de ser atingido. Mais do que adotar
posies excessivamente normativas, necessrio avaliar em que medida esses espaos
participativos cumprem os seus objetivos e quais
2 Ver, por exemplo, registros de vrias experincias inova-

doras em Fundao Getlio Vargas (2010).

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os motivos explicam seus sucessos e insucessos.


Este trabalho pretende, de maneira no exaustiva,
relacionar alguns pressupostos tericos com algumas evidncias empricas, a fim de fornecer
pistas para a anlise do desempenho da participao nos marcos da democracia recente.
Em sua primeira parte, o trabalho ir recuperar brevemente o debate sobre a democracia
participativa, apontando tanto os argumentos favorveis como as ponderaes crticas levantadas por diversos autores. Numa segunda parte,
pretendemos problematizar tal debate a partir do
estudo de experincias desenvolvidas em trs
municpios do estado de Minas Gerais, quais sejam: os Conselhos Gestores de Sade, nos municpios de Bom Despacho e Lagoa da Prata, e os
Centros de Encontro e Integrao de Aes
(CEIA), no municpio de Betim. Finalmente, buscaremos sugerir algumas questes relativas aos
resultados da adoo desses espaos de participao democrtica, com base em evidncias extradas da anlise dos casos selecionados.
II. DEMOCRACIA, PARTICIPAO E PODER
LOCAL
Nas ltimas dcadas do sculo XX, como aspecto central da reforma do Estado, diferentes
correntes de orientao poltica defendem em diversos pases a descentralizao poltico-administrativa do aparato estatal. Por exemplo, de 75 pases em desenvolvimento, 63 adotaram reformas
descentralizantes (ARRETCHE, 1996). Nesse processo, com argumentos diferentes, atores de variadas filiaes ideolgicas sustentam a necessidade de reformar as instituies estatais segundo
o princpio da descentralizao e da participao.
Especialmente por parte de setores da esquerda, a
criao de espaos de deliberao implicaria a democratizao do processo de tomada de decises
em reas de polticas pblicas especficas. O desenvolvimento da democracia pressupe, nesse
sentido, o fortalecimento das instituies polticas locais, por viabilizarem a participao dos cidados nas decises pblicas. E fortalecer
institucional e politicamente esses espaos de participao implicaria criar condies para a superao de problemas advindos do Estado centralizado, a saber: balcanizao do poder pblico por
elites econmicas e polticas; exerccio de um
poder ilegtimo da burocracia pblica no processo de tomada de decises; e o clientelismo como
lgica de ao do Estado.

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A ampliao dos espaos de participao possibilitaria, tambm, a vocalizao de setores excludos social, econmica e politicamente,
ensejando a adoo de polticas redistributivas. Ou
seja, imaginava-se que incluso poltica redundaria tambm em incluso econmica. Alm disso,
o exerccio da participao implicaria educao
para a cidadania, propiciando o desenvolvimento
de virtudes cvicas, ensejando maior e melhor
capacidade de participao da populao no espao pblico.
De outro lado, os setores mais direita, representados principalmente por instituies como o
Banco Mundial, relacionam descentralizao e
participao com maior eficincia e eficcia da
ao pblica. Instituir espaos de participao da
sociedade civil no processo de tomada de decises potencializaria a eficincia das aes pblicas, neutralizando os interesses corporativos da
burocracia e as barganhas clientelistas, possibilitando a adequao das decises s reais demandas da sociedade e a articulao de maneiras mais
efetivas de fiscalizao das aes governamentais.
A proximidade entre a administrao pblica e a
sociedade civil implicaria maior accountability e
responsiveness.
Tais argumentos sustentam, portanto, que a
realizao dos ideais democrticos e de eficincia
dependem da escala em que se processam as decises polticas: haveria, assim, por um lado, uma
relao positiva entre descentralizao, democracia e eficincia; e, por outro lado, em sentido inverso, uma afinidade entre centralizao,
autoritarismo e ineficincia. Entretanto, em que
pesem tais esperanas, os resultados da
implementao dessas reformas sugerem que no
h uma afinidade necessria entre esses valores.
Mais que isso, hoje, com um maior
discernimento fornecido pelo passar dos anos,
pode-se dizer que, at meados dos anos 1990, a
literatura sobre o tema da reforma do Estado era
marcada por uma nfase exageradamente
normativa, e at certo ponto ingnua, na defesa
da descentralizao como panacia para os problemas da democracia e da gesto pblica. No
entanto, essa ainda uma percepo genrica do
fenmeno, pois patente a necessidade de se
aprofundar o exame do padro concreto de relao entre o Estado e a sociedade civil, visando a
aquilatar os efetivos resultados do processo de
reforma institucional.

Como parte desse esforo, os estudos que esto sendo desenvolvidos vo problematizar a questo da reforma do Estado a partir de duas perspectivas: uma que se volta para as caractersticas
da sociedade civil; e outra que centra a ateno
nas caractersticas das instituies. O sucesso da
implementao dos espaos de participao dependeria, no primeiro caso, dos atributos cvicos
da sociedade civil e, no segundo caso, de caractersticas adequadas das instituies pblicas.
A abordagem da questo da participao pela
tica da sociedade civil d relevncia ao conceito
de capital social. Coleman (1988) um dos precursores dessa perspectiva analtica ao estabelecer o princpio de que a otimizao do capital
fsico-econmico e humano maior quando as
relaes de confiana e reciprocidade aumentam
em uma comunidade. Nessa linha de pensamento, Putnam, em trabalho sobre a Itlia que se tornou clssico, prope uma interpretao culturalista
para a explicao dos fundamentos do bom governo. Para ele, em todas as sociedades o dilema
da ao coletiva obsta as tentativas de cooperao
para benefcios mtuos. A cooperao voluntria
dependeria do capital social, que diz respeito a
caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contribuam para
aumentar a eficincia da sociedade, facilitando as
aes coordenadas (PUTNAM, 1996, p. 177).
Ele afirma que o capital social instaura um crculo
virtuoso que redunda em equilbrios sociais com
elevados nveis de cooperao, confiana, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo (idem,
p. 186-187). Ao contrrio, a comunidade no-cvica instaura um crculo vicioso: A desero, a
desconfiana, a omisso, a explorao, o isolamento, a desordem e a estagnao intensificamse reciprocamente (ibidem). Segundo ele, as sociedades horizontais, com maior igualdade, caracterizam-se por maior grau de engajamento cvico.
Portanto, nessa perspectiva, a qualidade de um
governo local relaciona-se com a presena de um
substrato cultural de capital social.
Dentre as diversas variaes que essa abordagem comporta, vale, para nossos fins j que diz
respeito a uma caracterstica relevante dos casos
considerados neste trabalho , fazer referncia a
uma especfica. Alguns autores afirmam que o
fator de gnero influencia a existncia de capital
social, na medida em que as mulheres teriam maior propenso a comportamentos interdependentes,
buscando solues compartilhadas para os pro-

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blemas, enquanto os homens seguiriam uma justia individual baseada numa moral de direitos
(Folbre apud ABU-El HAJ, 1999). Assim, resultados cooperativos seriam mais provveis em grupos com maior participao de mulheres.
Na outra perspectiva, o foco de anlise voltase para as caractersticas das instituies polticas, que, ao cabo, explicariam a qualidade de uma
democracia. Em uma de suas variantes, afirmase que a chave do sucesso de aes pblicas eficientes dependeria da existncia de uma burocracia pblica autnoma, coesa, coerente, disciplinada, tecnicamente preparada e com esprit de corp.
Segundo Evans (1996), a falta de participao da
sociedade deve-se vigncia de instituies autoritrias e ausncia de horizontalidade social. Em
sociedades cujas instituies pblicas caracterizam-se pelo autoritarismo, coero e clientelismo,
a mobilizao do poder local torna-se difcil e as
experincias bem-sucedidas no se generalizam.
Dessa forma, o Estado, como fator ativo de
mobilizao social e incentivador de redes cvicas, acaba por determinar o sucesso das iniciativas de participao.
Nesse sentido, Fox (1996) tambm estabelece
uma relao entre a participao e o carter das
instituies e dos dirigentes polticos. Para ele, a
participao da sociedade civil viabiliza-se quando as instituies pblicas so dirigidas por grupos reformistas favorveis interveno poltica
construtiva do Estado, comprometidos com a histria de luta dos atores sociais e, ao mesmo tempo, capazes de propor solues pragmticas aos
problemas existentes. Para tal, essas lideranas
polticas deveriam combinar um passado utpico
com a experincia de derrotas, derrotas estas fundamentais para emprestar-lhes certo pragmatismo.
O fator essencial para a generalizao de experincias de sucesso na mobilizao do capital social
seria, portanto, a presena de elites governamentais reformistas, comprometidas com a valorizao de experincias de democracia participativa.
Como se pode notar h uma forte relao entre as
caractersticas requeridas para as elites polticas
expostas acima e a trajetria de atores vinculados
esquerda do espectro poltico.
Tomando essas duas perspectivas as que
enfatizam as caractersticas da sociedade civil e
as que centram ateno nas instituies , poderamos demarcar como ponto de partida a proposio de que h razo na afirmao de que a viso

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do capital social determinista, condenando uma


variedade de pases sem cultura cvica a uma situao sem sada, e minimizando assim o papel
das instituies. Evans (1996), por exemplo, critica o determinismo das teses de Putnam, argumentando que se capital social cultura, e se esta
constituda a partir de um longo processo histrico, a maioria dos pases poderia desistir da civilidade. Contudo, por outro lado, poderamos tambm considerar a crtica oposta de que o enfoque
institucional no atenta para as condies sociais
subjacentes institucionalizao. Imaginar que as
instituies podem apresentar um bom desempenho sem algum substrato de cultura cvica algo
logicamente pouco adequado. Catedrais certamente requerem fiis. Assim, as duas dimenses devem ser vistas como partes de um todo e, nesse
sentido, o esforo analtico deve atentar para as
caractersticas e processos que se desenvolvem
nas esferas da sociedade civil e das instituies.
Porm, para alm do debate sobre os fundamentos das duas perspectivas analticas consideradas, a prpria relao positiva entre a ampliao
dos espaos de participao da sociedade civil junto
ao poder pblico e a democracia questionada
por um conjunto de outros autores. Especificamente, postula-se que a participao de setores
da sociedade nos processos de deciso poderia
implicar democratizao, mas tambm redundar
em seu oposto. As formas associativas no se distribuem geogrfica e socialmente de maneira uniforme, pois expressam padres de desigualdade
na distribuio do poder: o capital social geralmente propriedade de grupos e estratos scio-econmicos bem definidos. Por exemplo, a educao
seria um requisito para o capital social, e ela est
concentrada nas elites. Assim, em sociedades diferenciadas, o capital social pode contribuir para
a manuteno do statu quo, j que pode se relacionar positivamente com a estratificao social e
com as desigualdades federativas. A crtica de
fundo dessa linha de argumentao que o tema
do poder acaba ficando excludo do debate sobre
capital social e essa omisso evidentemente problemtica, no sentido de que qualquer vigor
participativo tomado como positivo.
Em artigo primoroso, Whitehead (1999) desenvolve essa linha argumentativa. Ele afirma que,
muitas vezes, mfias ou seja, associaes
particularistas e intolerantes que reivindicam privilgios em detrimento de terceiros atuam no
contexto da democracia, substituindo ou subver-

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tendo formas mais universalistas de participao.
Mesmo os direitos legais, como segurana e justia, que so formalmente uniformes, so de fato
seletivamente distribudos. O acesso a esses direitos pode depender da posio de classe, da raa
e da origem familiar. A capacidade associativa tende, portanto, a concentrar-se em uma minoria da
populao que tem origem privilegiada na estrutura de poder pr-democrtica. Sendo assim, conforme observa o autor, qualquer que tenha sido
o caminho histrico seguido, os padres resultantes de vida associativa e comunicao social sero
altamente estruturados, com setores tradicionalmente mais favorecidos e centrais e outros marginalizados e excludos. Dependendo da localizao de
cada pessoa nessa estrutura de privilgios e oportunidades, e do grau de abertura e flexibilidade do
sistema, possvel considerar a sociedade civil resultante tanto como expresso mais autntica e a
garantia durvel de uma democracia poltica, quanto
a mais flagrante negao de sua promessa
universalista (WHITEHEAD, 1999, p. 21).
Considerados esses argumentos, a relao entre sociedade civil e democracia torna-se bastante
complexa. Se existe mais de uma via histrica para
o estabelecimento da sociedade civil, certamente
haver formas diferenciadas de seu envolvimento
na construo da democracia. Fazendo referncia s nfases na cultura poltica e nas instituies, respectivamente, a democracia pode ser tanto fruto da sociedade cvica como esta pode ser
resultado das instituies democrticas. Tanto a
democracia poltica pode fortalecer atores polticos que agem contra a existncia de uma sociedade civil robusta, fundada na capacidade de deliberao autnoma de seus membros, como, por
outro lado, a sociedade civil pode afetar a democracia em uma srie de formas negativas: pode
levar a uma distribuio de influncia tendenciosa
no processo de produo de polticas pblicas e
pode, no contexto de uma pluralidade de sociedades civis atuando dentro da mesma comunidade
poltica, provocar a excluso de grupos constitudos a partir de identidades tnicas, culturais e lingsticas.
Alm do mais, os fatos parecem demonstrar
que a participao no algo que se desenvolve
de forma cumulativa. Antes disso, a participao
parece ser cclica. A sociedade civil sempre ser
pressionada por externalidades, ou efeitos nopretendidos, de processos polticos, socioeco-

nmicos (desemprego, criminalidade e supremacia do mercado) e tecnolgicos (com a televiso


e Internet, por exemplo, afastando as pessoas do
convvio no espao pblico) ou por fatores intencionais, como a ao do Estado e/ou da sociedade
antiliberal. Exemplo disso que a notvel
mobilizao de diversos setores da sociedade civil
brasileira, nos anos 1980, refluiu nas dcadas seguinte.
Estabelecidas essas referncias tericas, faremos uma reflexo sobre algumas experincias de
implementao de espaos de participao social
em trs municpios de Minas Gerais.
III. REFLEXES A PARTIR DE ALGUMAS EXPERINCIAS DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Nas ltimas dcadas, uma profuso de experincias de democracia participativa foi desenvolvida pelos municpios brasileiros. Conselhos
deliberativos de polticas sociais, oramento
participativo, gesto participativa de escolas pblicas e diversas outras modalidades de espaos
de participao foram desenhando o perfil das instituies pblicas brasileiras. Em grande medida,
direta ou indiretamente, isso se deveu ao de
partidos de esquerda. Um ator central nesse processo foi o Partido dos Trabalhadores (PT), criado em 1980, que hegemoniza a aglutinao dos
setores organizados da sociedade civil e assume a
defesa da democracia participativa3. Ao lograr xito em vrias eleies para diversos governos municipais, antes de alcanar a presidncia da Repblica, o PT empenha-se na difuso de gestes
participativas e utiliza-se disso como marca do
partido junto ao eleitorado. Se o partido no monopoliza a defesa de instituies participativas,
podemos dizer que, em conjunto com outros partidos menores de esquerda, protagonista na
institucionalizao de espaos de participao da
sociedade civil em decises pblicas.
O resultado dessas experincias , hoje, objeto de diversos estudos. Contudo, no h ainda
consenso suficiente sobre em que medida as pro3 Com o colapso do socialismo real, a defesa da democra-

cia participativa passa a substituir, para parte da esquerda,


a defesa do socialismo. Sem entrar em detalhes, interessante notar como algo que antes era tido como mera formalidade para a esquerda no caso, as instituies democrticas
passa a ocupar um lugar central no seu discurso.

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messas iniciais foram cumpridas. Visando a fornecer uma contribuio para o entendimento do
efetivo funcionamento desses espaos de participao, tomaremos como referncia trs experincias desenvolvidas em municpios do estado de
Minas Gerais. Duas dessas experincias referemse aos conselhos municipais de sade dos municpios de Lagoa da Prata e Bom Despacho. A abordagem desses dois casos permite estabelecer uma
comparao entre municpios com tradies polticas diferenciadas: o primeiro caracterizado por
uma sociedade civil mais vigorosa e pela hegemonia
poltica do PT; o segundo caracterizado por uma
sociedade civil mais assimtrica, com hegemonia
de partidos mais conservadores. Posteriormente,
abordaremos a experincia do projeto Centro de
Encontro e Integrao de Aes (CEIA), desenvolvido no municpio de Betim. Esse projeto foi
concebido e implementado por um governo do
PT e apresentou um desenho peculiar e inovador
em relao a outras experincias adotadas no
pas4.
III.1. Os conselhos de sade em Bom Despacho e
Lagoa da Prata
Uma estratgia de desenvolvimento da democracia participativa no Brasil foi a criao de conselhos gestores de polticas pblicas de carter
deliberativo. Aspecto central da descentralizao
das polticas pblicas, os conselhos foram criados, tanto nos estados como nos municpios, em
diversas reas das polticas sociais, como sade,
educao, assistncia social, habitao, criana e
emprego, por obrigatoriedade do texto constitucional brasileiro promulgado em 1988. Os municpios, especificamente, passaram a criar os conselhos gestores nas reas sociais como requisito
para o recebimento de recursos financeiros do
governo central.
Segundo Tatagiba (2002, p. 54), os conselhos gestores de polticas pblicas so espaos
pblicos de composio plural e paritria entre
Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa,
cuja funo formular e controlar a execuo das
polticas pblicas setoriais. Os conselhos foram
4 Os dois primeiros casos foram estudados em Oliveira

(2005) e o ltimo, em Lima (2003). Ambos os trabalhos


foram dissertaes de mestrado orientadas pelo autor deste artigo. Os dados levantados nesses trabalhos so aqui
utilizados sem, contudo, reproduzir suas concluses. Estas so da responsabilidade de quem assina este artigo.

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criados visando a possibilitar a incluso de amplos setores sociais nos processos de deciso
pblica, fornecendo condies para o fortalecimento da cidadania e para o aprofundamento da
democracia. Sua composio deve incorporar representantes do governo e da sociedade civil, sendo
que a indicao se faz, no primeiro caso, pelo chefe
do poder Executivo, seja estadual ou municipal,
e, no segundo caso, pelos pares de cada segmento representado da sociedade civil, conforme legislao de cada rea de poltica especfica.
No entanto, como ressalta Dagnino (2002), o
potencial democratizante dos conselhos mostrouse diferenciado, dada as condies de cada caso
especfico. Ao lado do ideal democratizante dos
conselhos, uma realidade prtica muito mais problemtica surgiu. Em muitos municpios sem tradio associativa e com uma configurao de poder bastante assimtrica, os conselhos limitam-se
a cumprir formalidades, quando no so manipulados pelas elites locais. Outros estudos demonstram tambm a incidncia de problemas como
heterogeneidade do nvel da capacitao dos conselheiros e fragmentao do segmento da sociedade civil, muitas vezes composta por grupos diversificados e antagnicos, redundando em
assimetrias de participao entre os interesses representados no interior dos conselhos. O processo decisrio, no raro, mostra-se mais favorvel
aos setores governamentais e aos segmentos mais
poderosos da sociedade civil. Nesse sentido, por
exemplo, Tatagiba (2002) demonstra que assuntos pontuais predominam na agenda dos conselhos em detrimentos das questes estruturais, fruto, em boa medida, da capacidade de controle da
burocracia pblica sobre a agenda temtica dos
conselhos. Os governos muitas vezes adotam estratgias de esvaziamento desses espaos e, no
raro, instrumentalizam os conselhos para seus
objetivos especficos.
Considerando os conselhos de sade de Bom
Despacho e Lagoa da Prata5, uma questo a ser
respondida em que medida esses espaos realmente democratizam a democracia, segundo
expresso utilizada por Santos (2002), ou, ao contrrio, configuram-se em mecanismos de deciso
meramente formais, legitimando as decises de
grupos polticos dominantes.
5 Esse tpico baseia-se em dados levantados em Oliveira

(2005).

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Como se sabe, a rea da sade, fundamental
na produo do bem-estar social, onde os conselhos encontram-se mais consolidados no Brasil. A oferta dos servios de sade funo privilegiada dos municpios e estes s recebem repasses de recursos financeiros do Sistema nico de
Sade (SUS) se os seus conselhos estiverem
implementados. A Lei Federal n. 8 142, de 28 de
dezembro de 1990, define a participao da comunidade na gesto das polticas de sade da seguinte forma: O Conselho de Sade, em carter
permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores
de servio, profissionais de sade e usurios, atua
na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e
financeiros (BRASIL, 1990). Os conselhos de
sade apresentam uma especificidade em sua composio em relao a conselhos de outras reas de
polticas sociais: a representao dos usurios deve
ser paritria em relao aos demais segmentos.
A avaliao do funcionamento dos conselhos
de sade nos dois municpios foi realizada a partir
das seguintes variveis: representatividade dos
conselheiros; autonomia dos mesmos no processo de tomada de decises; e eficcia da participao em termos de resultados nas polticas pblicas.
Bom Despacho e Lagoa da Prata tm, respectivamente, 39 943 e 38 758 habitantes (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2000), sendo bastante representativos
do perfil da totalidade dos municpios brasileiros
no que tange ao aspecto populacional: dos 5 507
municpios brasileiros, 90% possuem populao
inferior a 50 000 habitantes.
As tradies polticas e culturais das duas cidades, no entanto, apresentam diferenas significativas, apesar da sua proximidade geogrfica e
da mesma dimenso populacional. Em Bom Despacho, a sociedade civil mais oligrquica, rural
e conservadora. J Lagoa da Prata caracteriza-se
por uma cultura mais democrtica, urbana e progressista. Por exemplo, o primeiro municpio tem
a atuao de uma Igreja Catlica conservadora e a
presena de uma Vila Militar, com um grande contingente da populao formada por militares e suas
famlias, difundindo, de alguma forma, noes de
ordem e hierarquia prprias dessas corporaes.
Lagoa da Prata, ao contrrio, tem a presena de

uma Igreja progressista ativa e inspirada pela Teologia da Libertao e de um combativo sindicato
de trabalhadores rurais.
Essas diferenas expressam-se, tambm, no
perfil poltico-eleitoral dos dois municpios. Em
Lagoa da Prata, na ltima dcada, partidos mais
esquerda consolidaram-se na liderana poltica do
municpio, especialmente o PT, que elegeu prefeitos e maiorias no poder Legislativo municipal.
Os partidos mais direita, por sua vez, predominam em Bom Despacho6. O carter mais progressista dos governos de Lagoa da Prata est presente, por exemplo, na adoo do oramento
participativo, experincia que caracteriza a gesto
de partidos de esquerda, notadamente o PT, no
Brasil.
Dadas essas caractersticas, poderamos supor que as instituies participativas seriam mais
efetivas em Lagoa da Prata, j que encontramos
a os requisitos apontados seja pelos defensores
da tese do capital social, seja pelos defensores da
tese institucionalista. Ou seja, sua sociedade civil
apresenta maior capacidade organizativa e relaes mais horizontalizadas, alm de eleger governos de um partido fortemente comprometido com
a gesto participativa. Em outras palavras, seu
maior capital social e o carter progressista de
seus governos implicaria instituies pblicas mais
eficientes e mais democrticas, se corretas as teses focadas na sociedade civil e nas instituies
expostas anteriormente.
Contudo, no o que parece ocorrer, pelo
menos de maneira suficientemente significativa.
Apesar das diferenas ressaltadas, a avaliao dos
conselhos de sade em ambas as cidades aponta
a ocorrncia de problemas similares, como baixa
representatividade dos conselheiros, denotando
fragilidade dos vnculos com suas bases, e pouca
autonomia dos representantes da sociedade civil
no processo de tomada de decises, especialmente
dos representantes dos usurios do sistema de
sade, face hegemonia dos representantes dos
conselheiros governamentais. Vejamos mais detidamente, portanto, os seguintes aspectos dessas
experincias: representatividade dos conselheiros
em relao s suas bases; relao entre o perfil

6 Na dcada de 1990, o PT elegeu dois prefeitos e oito

vereadores em Lagoa da Prata e apenas dois vereadores em


Bom Despacho.

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GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO DEMOCRTICA NO BRASIL


scio-econmico da sociedade e dos representantes da sociedade civil nos conselhos; ndice de
participao dos conselheiros em outras organizaes da sociedade civil; dinmica do funcionamento dos conselhos.
Em relao ao aspecto da representatividade,
o que est em questo se a atuao dos conselheiros implica de fato fazer valer os interesses
dos seus representados no espao do conselho.
Em princpio, partindo dos critrios de escolha
das entidades participantes dos conselhos, em
ambos os municpios 74% delas foram escolhidas em conferncias ou fruns municipais de sade, o que demonstra ampla participao e legitimidade dos escolhidos. Nesse quesito, Lagoa da
Prata demonstra maior autonomia dos setores da
sociedade civil em relao ao governo, bem como
maior relao dos conselheiros com suas bases,
j que 78% de suas entidades foram escolhidas de
forma participativa, contra 69% de Bom Despacho. O restante das entidades foi escolhido, em
ambos os casos, pelo Prefeito ou pelo Secretrio
de sade (OLIVEIRA, 2005, p. 71).
No entanto, considerando essa relao de maneira mais qualitativa, o vnculo dos conselheiros
com suas bases frgil, pois as evidncias demonstram que eles agem de forma individual, sem
debater os assuntos e sem mesmo transmitir informaes para seus representados.
Uma das promessas mais alardeadas da
adoo dos espaos de participao foi sua capacidade de incorporar setores sociais
desfavorecidos nos processos de deciso. Porm,
nos casos em exame, o perfil scio-demogrfico
dos conselheiros no representativo do perfil da
populao municipal em geral. Na verdade, as elites de ambos os municpios so sobre-representadas nos conselhos. Vrios segmentos sociais
como pobres, negros, jovens, analfabetos, desempregados e evanglicos no esto presentes nos
espaos dos conselhos proporcionalmente sua
presena na populao. Por exemplo, 59% dos
conselheiros de ambos os municpios possuem
escolaridade mdia e alta em sociedades caracterizadas por baixa escolaridade, e 56% dos conselheiros tm mais de 40 anos este nmero chega
a 87% no segmento dos usurios , em sociedades predominantemente jovens (idem, p. 61-64).
Por outro lado, os ndices de participao e
filiao dos conselheiros de ambos os municpios
em sindicatos, partidos e outros rgos comuni-

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trios apresentam variaes. Nesse aspecto, a


populao de Lagoa da Prata demonstra maior
capacidade de mobilizao. Os ndices de
sindicalizao dos conselheiros so semelhantes
em Bom Despacho e Lagoa da Prata: respectivamente, 38% e 36%. Porm, em Lagoa da Prata,
64% dos conselheiros so filiados a partidos polticos, contra apenas 8% do outro municpio, e
83% dos representantes dos usurios tem filiao
partidria, em sua quase totalidade no PT. Esses
dados indicam que a capacidade de participar pode
ser concentrada em alguns grupos que acabam
monopolizando o acesso aos espaos de participao, conforme afirmao de Whitehead (1999)
exposta anteriormente. No caso, pode-se perceber uma evidncia de que o conselho de Lagoa da
Prata seria instrumentalizado pelo PT, violando o
princpio democrtico de pluralidade dos espaos
participativos.
Os conselhos, sob certo aspecto, so concebidos como espaos em que a pluralidade dos interesses estabelece dialogicamente consensos. No
entanto, 56% dos conselheiros de ambos os municpios no percebem a existncia de grupos de
interesse nos conselhos, o que denota a pouca
percepo desse espao, pelos seus componentes, como um local de embate de interesses. Isso
explica o fato de que a maioria das deliberaes
tomada por unanimidade, indicando baixa capacidade de contraposio de interesses.
Alm disso, os dados demonstram uma baixa
percepo de eficcia dos conselhos como espaos de deliberao, ainda que a discrepncia seja
considervel entre os dois municpios. A percepo dos conselheiros de que sua atuao tem
um carter meramente informativo e consultivo,
e muito pouco deliberativo. Por exemplo, 8% dos
conselheiros de Bom Despacho percebem como
alto o nmero de deliberaes do conselho, ao
passo que em Lagoa da Prata esse nmero sobe
para 43%, que, diga-se de passagem, um
percentual ainda baixo, mas alto em comparao
com o primeiro municpio (OLIVEIRA, 2005, p.
101-102).
Em ambos os municpios, parte relevante dos
assuntos tratados no conselho so definidos sem
maior planejamento e discusso, falta capacitao
aos conselheiros e vrias das decises tomadas
no so implementadas pelo governo municipal.
Apesar disso, contrariando a tendncia positiva
em favor de Lagoa da Prata apresentada nos ou-

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tros quesitos, apenas em Bom Despacho h registros de cobranas feitas pelos conselheiros aos
gestores municipais, no sentido da homologao
das decises do conselho.
A anlise da dinmica de funcionamento dos
conselhos mostrou, ainda, que o grau de participao (nmero de intervenes e ndice de presena) correlacionado positivamente com o nvel educacional dos conselheiros. Mas a varivel
que mais incide sobre o grau de participao a
vinculao dos conselheiros ao setor pblico e aos
prestadores de servios. Esses setores, mesmo
que estejam representados numericamente em inferioridade em relao aos representantes dos usurios dos servios de sade, acabam tendo maior
capacidade de representar seus interesses.
O acesso dos conselheiros s informaes relativas poltica de sade baixo, no geral, com
vantagens para os representantes do poder pblico. Sendo assim, a composio da pauta
freqentemente definida pelo Presidente do conselho e pelo Secretrio municipal de sade, sem
maiores debates. Com a hegemonia dos representantes estatais, pode-se inferir que h alto grau de
controle dos conselhos pelos governos municipais.
Os conselhos, no limite, no definem as polticas municipais de sade. Trabalham com uma
viso fragmentada da sade, deliberando sobre
questes limitadas e secundrias. A maioria das
questes tratadas no mbito dos conselhos no
estruturante do setor: com indicadores bastante
prximos entre os dois municpios, cerca de 65%
dos assuntos tratados so acidentais, ou seja, so
introduzidos e decididos ad hoc (idem, p. 90).
Enfim, as diferentes tradies scio-polticas
de dois municpios no se refletem de maneira
muito significativa na configurao da participao social dos conselhos de sade, que, em geral,
so caracterizados pela baixa freqncia s reunies, pela predominncia do seguimento governamental e pelo pequeno nmero de deliberaes
sobre questes realmente significativas.
Em Lagoa da Prata, a ligao dos representantes governamentais ao PT no significou maior
autonomia dos conselhos. Na verdade, como se
indicou anteriormente, h indcios de
instrumentalizao do conselho pelo Governo
municipal, com o retraimento da participao de
setores no ligados ao partido. H certa distncia

entre o discurso em favor da democracia


participativa e o pragmatismo exigido pela competio poltico-eleitoral. De alguma maneira, o
partido utiliza-se da sua capacidade participativa
como meio de consolidar seu poder poltico.
A prpria avaliao que os conselheiros fazem
dos conselhos deixa bastante a desejar. Em Lagoa
da Prata, 28% dos conselheiros acham que o conselho democratiza a poltica municipal de sade e,
em Bom Despacho, apenas 7% compartilham da
mesma opinio (idem, p. 108). Apesar da diferena significativa de avaliao entre os municpios,
a percepo dos conselhos, como instrumento de
democratizao bastante decepcionante.
Apesar disso, se comparada com a forma burocrtica e centralizada de gesto da sade at
meados dos anos 1980, e a despeito dos problemas apontados acima, a mera regularidade do funcionamento dos conselhos, mesmo sob a predominncia do segmento governamental, garante
certa publicidade s questes relativas gesto
pblica da sade e justifica a aposta cautelosa de
que esses espaos de participao possam instaurar um crculo virtuoso de democratizao e gerao de capital social, possibilitando a formao
poltica e qualificao tcnica de agentes da sociedade civil.
III.2 O Projeto CEIA
Outra experincia de implementao de espaos participativos, talvez a nica no caso brasileiro, foi o projeto Centro de Encontro e Integrao
de Aes (CEIA), desenvolvido no municpio de
Betim, de 1997 a 2000 7 . O projeto foi
implementado por um governo do Partido dos
Trabalhadores, com o objetivo de aprimorar a
participao poltica dos moradores de Betim por
meio da constituio de canais de participao da
populao junto ao poder pblico municipal.
O municpio de Betim um dos mais ricos do
estado de Minas Gerais, sede de dezenas de empresas industriais, algumas importantes, como a
fbrica de automveis Fiat e a Petrobrs. , por
exemplo, o segundo plo automobilstico do pas
e a segunda maior arrecadao de Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) do
estado de Minas Gerais. Com cerca de 330 000

7 Esse tpico baseia-se nos dados levantados em Lima

(2003).

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GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO DEMOCRTICA NO BRASIL


habitantes, situa-se na regio metropolitana de Belo
Horizonte. um municpio com 97% de populao urbana. Como toda grande cidade brasileira,
tem problemas sociais agudos como pobreza e
falta de segurana pblica.
Talvez por combinar uma populao composta por uma massa de pobres e um operariado industrial, a cultura poltica do municpio apresenta
traos contraditrios. De um lado, apresenta manifestaes de patrimonialismo e clientelismo; de
outro, a presena de uma sociedade civil organizada, com movimentos sociais de diversos tipos,
sindicatos atuantes e a atuao de uma Igreja Catlica progressista. Essas caractersticas diferenciadas expressam-se na alternncia entre dois grupos, ideologicamente distintos, no governo do
municpio: um direita, mais clientelista; e outro
esquerda, mais programtico e conectado aos
setores organizados da sociedade.
A experincia abordada aqui, como se disse,
foi desenvolvida no contexto de um governo do
Partido dos Trabalhadores (PT), que, em coligao com o Partido Comunista do Brasil (PC do
B), o Partido Socialista Brasileiro (PSB) e o Partido Verde (PV), governou a cidade de 1993 a 2000.
Expressando essa origem de esquerda do governo municipal, o projeto CEIA foi inspirado nos
Comits de Defesa da Revoluo cubanos. A idia
do projeto surge de uma visita do Prefeito de Betim
a Cuba, especificamente de seu contato com os
comits. Assim, tal como a experincia cubana, o
CEIA buscou organizar a populao de Betim em
ncleos por quarteires, no sentido de mobiliz-la
para discutir questes referentes aos servios pblicos. Cada quarteiro foi incentivado, pelo governo municipal, a eleger seus representantes e
seus suplentes, cujo papel seria intermediar as relaes entre os moradores do municpio e o poder
pblico. Cerca de 90% dos quarteires da cidade
chegaram a constituir seus representantes. Em
julho de 2000, o projeto contava com 4 456 representantes de quarteires, entre titulares e suplentes, englobando 97 bairros e 300 000 habitantes (LIMA, 2003, p. 93). Ou seja, quase a totalidade dos habitantes do municpio.
O poder Executivo municipal fomentou a organizao da populao em torno de cada quarteiro, com o objetivo declarado de superar os traos clientelistas que caracterizariam a cultura poltica da cidade. O projeto surgiu da percepo
dos governantes de Betim de que os mecanismos

180

da democracia representativa seriam insuficientes para uma manifestao realmente democrtica da populao, percepo esta, como vimos,
bastante difundida nos setores de esquerda. Alm
disso, radicalizando essa tendncia, diagnosticavam que os mecanismos j existentes de participao poltica da sociedade civil, quais sejam, o
oramento participativo e os conselhos de polticas setoriais, no estavam conseguindo envolver
a maioria dos cidados, demonstrando fragilidade
em complementar a democracia representativa.
Da a necessidade de expandir os canais de participao.
A adoo do CEIA torna-se, portanto, prioridade do governo do PT, ao lado da priorizao de
polticas sociais como sade, educao, emprego. Com a nfase em consolidar canais de participao da sociedade civil junto ao poder pblico, o
projeto CEIA torna-se central para a estratgia do
governo de consolidar a democracia participativa
no municpio. Um processo, diga-se de passagem,
que j estava em desenvolvimento. No governo
anterior, do mesmo PT, espaos de participao
como oramento participativo, gesto participativa
das escolas, conselhos deliberativos de polticas
pblicas e Plano Diretor elaborado de maneira
participativa haviam sido implementados. Imaginava-se, como no resto do pas, que com a capacidade de mobilizao desenvolvida como reao
ao regime autoritrio por amplos setores da sociedade civil brasileira no caso do municpio, especialmente o operariado industrial , bastaria a
criao desses canais de participao para que a
democracia participativa desenvolvesse todo o seu
potencial.
Porm, os resultados alcanados, no primeiro
momento, ficaram aqum do almejado. O Plano
Diretor, com prazo de vigncia de 15 anos, foi
discutido com a populao por meio das oito regies administrativas da cidade, mas no conseguiu
mobilizar suficientemente a populao, talvez por
ser uma poltica regulatria cujos efeitos seriam
pouco percebidos pela maioria, por se fazerem
sentir no longo prazo. O oramento participativo,
apesar da participao expressiva no seu incio,
comeou a se esvaziar pela escassez de recursos
para cumprir as obras definidas pela populao.
Os conselhos de polticas setoriais foram criados,
mas tambm apresentavam problemas em seu
funcionamento. O governo municipal acabava tendo controle sobre eles, comprometendo o seu
objetivo de controle social. No geral, os conse-

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lhos faziam poucas reunies e, na prtica, o seu
carter era mais consultivo do que deliberativo.
Funcionavam, na verdade, segundo o interesse do
poder Executivo. Alm do mais, percebeu-se que
a populao mais jovem no participava em nenhum desses canais de deliberao.

dia resolvia seus problemas de sade por meio de


seguros privados. Sendo assim, inseriu-se a discusso de um tema mais sensvel para os setores
mdios da populao: o problema da segurana
pblica. Para isso foi realizada uma parceria com
a Polcia Militar do estado de Minas Gerais.

Sendo assim, partindo da percepo das insuficincias dos mecanismos participativos ento
existentes, o projeto estabeleceu nveis de organizao, partindo, primeiro, do CEIA por quarteires, cujos representantes reuniam-se uma vez por
ms com membros do governo municipal; num
segundo nvel, com representantes do CEIA por
bairros; num terceiro nvel, por regies administrativas; finalmente, com a representao de todos os CEIAs do municpio. Assim, as atividades
organizavam-se nos quarteires, de acordo com
um planejamento definido de maneira participativa
e iam se agregando por bairros, regies administrativas, at alcanarem todo o municpio. Mensalmente havia reunies por bairros. Trimestralmente, os representantes regionais reuniam-se com
o Prefeito e seus secretrios. Finalmente, havia
um encontro festivo anual com todos os representantes da cidade, que chegou a reunir mais de
3 000 pessoas.

A estratgia de conectar os espaos de participao com a discusso de polticas pblicas especficas parece ter tido resultados diferenciados.
Com a sade, comeou a haver sobreposio de
espaos de representao com os conselhos municipais de sade. No caso da segurana pblica,
a parceria dos representantes de quarteiro com a
Polcia Militar parece ter logrado algum xito, na
medida em que a mobilizao potencializou a capacidade de ao da polcia.

A equipe de trabalho da prefeitura municipal


foi organizada em uma coordenao geral, uma
equipe interna, de apoio logstico, e uma equipe
externa, de trabalho de campo. O coordenador
geral do projeto ganhou status de Secretrio Municipal, estando vinculado diretamente ao gabinete do Prefeito. A equipe externa trabalhava nas
regionais administrativas, com o objetivo de mobilizar a participao nos quarteires e mediar a
interlocuo do governo com a comunidade. Essa
equipe era formada por pessoas com atuao em
cada regional e composta por militantes do Partido dos Trabalhadores o que claramente revestia
o projeto de um carter partidrio.
As reunies e a escolha dos representantes de
quarteires eram organizadas pela prefeitura. Os
representantes de quarteires, que no tinham tempo estipulado de mandato, ganhavam carteira de
identificao para facilitar seu acesso s autoridades municipais. Para atrair as pessoas para as reunies, inicialmente foi colocada em discusso a
poltica de sade do municpio, tema constatado
como prioritrio para a populao. Porm essa
estratgia era eficiente especificamente com as
classes populares, j que boa parte da classe m-

Em suma, se as polticas de segurana e sade


foram formas de atrair participao, a orientao
do Prefeito era de que todas as aes do governo
deveriam passar pelo projeto CEIA. Como o projeto era organizado pelo gabinete do Prefeito, isso
implicou em uma forte centralizao das decises
no chefe do poder Executivo municipal. E esse
poder de controlar as relaes com a populao
do municpio foi utilizado como forma de limitar
o espao de ao poltica de outros grupos do prprio partido do Prefeito, que disputavam o controle da legenda com o seu grupo. Sendo assim,
tal estratgia provocou reaes de setores da prpria administrao: alguns secretrios municipais
rebelaram-se contra essa centralizao, pois subordinava excessivamente as aes de suas pastas ao gabinete do Prefeito. E isso com a agravante, na perspectiva dos secretrios, de que essa
centralizao vinha legitimada como expresso da
participao dos cidados. Esse embate pela distribuio do poder expressou-se, por exemplo, no
veto que os administradores regionais impuseram
idia cogitada, no incio do projeto, de formar
conselhos populares para as administraes regionais8. Os administradores regionais vetaram a
idia, j que em sua grande maioria, pretendendo
candidatar-se a vereador, viam nesses conselhos
espaos para atuao de lideranas rivais ligadas
ao chefe do poder Executivo. Ou seja, o projeto
influenciava na disputa de poder de grupos rivais
dentro do prprio partido do governo.
8 A administrao municipal era dividida territorialmente

em regionais administrativas, cada qual com seu administrador.

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GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO DEMOCRTICA NO BRASIL


Como se viu, pelo menos formalmente o CEIA
consolidou-se em todo o municpio. Em avaliao
realizada pela prpria prefeitura, 56% dos representantes participavam assiduamente das reunies (idem, p. 111)9. Buscando avaliar os motivos
que levavam os 44% restantes a no participar, a
prefeitura apurou que um deles estaria relacionado com o problema de falta de segurana pblica.
Como o horrio mais vivel para a participao
das pessoas que trabalham o noturno, justamente
o mais perigoso, diversas pessoas declararam no
participar das reunies do CEIA por medo da violncia. Justificativa que remete s presses
desmobilizadoras, apontadas por Whitehead
(1999), a que a sociedade civil est sempre exposta, dentre elas a falta de segurana.
A incidncia da questo de gnero no tema da
participao, bastante evidente na bibliografia sobre o tema, faz-se notar no caso abordado. A
maioria dos participantes do CEIA era de mulheres: 76,5%, contra 23,5% de homens. A maior
parte dessas, 57%, estava na faixa etria situada
entre 30 e 50 anos e 86% eram mes. A maioria,
por sua vez, encontrava-se em condies desfavorveis no mercado de trabalho: 45,4% declaravam-se desempregadas ou trabalhavam em casa
mais especificamente, 31% como trabalhadoras do lar, 5% como costureiras e 14,5% com
servios eventuais. Essas mulheres tinham, em sua
maioria, baixa renda: 46% ganhavam at dois salrios mnimos e 86,5%, at cinco salrios. Tinham tambm baixo grau de educao formal:
71,9% haviam cursado at o ensino fundamental
(LIMA, 2003, p. 115-120).
Portanto, dada a precariedade de sua insero
no mercado de trabalho formal, a maioria dos participantes do CEIA tinha disponibilidade de tempo
para participar, solucionando um outro fator
desmobilizador bastante relevante nos tempos atuais: a disponibilidade de tempo para o exerccio da
participao democrtica. No caso de Betim, porm, o requisito disponibilidade de tempo est
presente de uma forma perversa: mulheres excludas do mercado de trabalho formal, de baixa formao educacional e pobres so as que mais participam. Talvez por ser a nica sada que lhes restava para resolver seu problema de sobrevivn9 Os dados foram levantados por meio de entrevistas com

cerca de 1 700 representantes de quarteires, realizadas em


abril de 2000 (LIMA, 2003).

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cia. Nesse ponto, pode-se sugerir a hiptese de


que a democracia participativa caracteriza-se, no
raro, pela participao de excludos em decises
secundrias: as grandes questes seriam, essas
sim, decididas em espaos insulados por grupos
de interesses com acesso a recursos de poder mais
efetivos.
O caso do projeto CEIA fornece elementos
para outro tipo de questo bastante relevante na
discusso sobre participao democrtica. Deslocando o foco para uma perspectiva mais ampla,
uma questo crucial a ser enfrentada, nesse tema,
qual o resultado da adoo de uma diversidade
de experincias participativas simultaneamente.
Nesse sentido, havia a preocupao, pelo menos
manifesta, dos formuladores do projeto CEIA, em
no concorrer com outros canais de participao
existentes, como os conselhos setoriais de polticas pblicas e o oramento participativo. De qualquer forma, apesar dessa inteno expressa, estava no horizonte dos formuladores do projeto a
idia de que quanto mais espaos de participao
difundissem-se, mais consolidada estaria a cidadania democrtica. Na prtica, o que se viu foi
uma sobreposio de espaos participativos concorrendo entre si. Algo que no processado adequadamente pelos formuladores de reformas
institucionais que a profuso desses espaos, de
alguma maneira, e em alguns casos especficos,
implica sobreposio e concorrncia. Sendo assim, ao contrrio das esperanas de muitos, a difuso alm de certo limite desses espaos pode
prejudicar a qualidade de participao. O caso de
Betim, que no exceo, demonstra que no h
um planejamento global de articulao desses espaos. Na verdade, eles vo se constituindo a partir
de demandas parciais e fragmentadas, cuja agregao produz efeitos no esperados. Mesmo
porque, como constatado no caso em questo, as
pessoas atuantes apareciam participando em diversos espaos ao mesmo tempo. Ou seja, em
Betim, o aumento dos espaos de participao no
implicou necessariamente acrscimo na quantidade
e na qualidade da participao democrtica.
Uma evidncia dessa sobreposio de espaos
de participao e dos conflitos decorrentes foi a
reao negativa das associaes de moradores do
municpio ao CEIA, j que se viram ameaadas
pelo projeto e buscaram estratgias para garantir
sua autonomia em relao ao governo municipal,
boicotando a participao nos quarteires, em al-

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guns casos, ou buscando eleger os seus representantes, em outros casos. Houve a claramente
uma disputa de controle de espaos sobrepostos
entre grupos ligados ao poder pblico e outros
atores representados na sociedade civil.
De alguma forma, o potencial de conflito de
interesses do projeto era do conhecimento dos seus
formuladores. Seja com setores da sociedade civil, como no caso das associaes de moradores
do municpio, seja com o prprio poder
Legislativo, como se ver. Tanto que o projeto
CEIA foi concebido em sigilo pelo ncleo do poder municipal e implementado de maneira rpida,
para que os vereadores no manipulassem as reunies de escolha dos representantes de quarteiro, segundo palavras do Prefeito de ento (idem,
p. 121). Mesmo assim, em resposta, os vereadores buscaram cooptar os representantes de quarteiro como cabos eleitorais, com muitos deles
inclusive passando a assessor-los. Em outros
casos, vrios vereadores alegaram que os representantes de quarteiro estavam usurpando suas
funes ao mediar as demandas da populao diretamente com o poder Executivo municipal.
Assim, havia o risco de instrumentalizao da
participao tanto pelo poder Executivo como pelo
Legislativo. A idia de uma complementao virtuosa entre os diversos espaos de participao
deliberativa e entre a democracia participativa e a
democracia representativa no se mostrou to fcil no caso.
Na verdade, o objetivo dos formuladores do
CEIA era dbio. Ao mesmo tempo em que demonstraram acreditar na mobilizao da populao como meio de construo da democracia,
pragmaticamente trabalharam no sentido de aumentar a base social de sustentao do governo,
instrumentalizando a experincia do CEIA, com o
objetivo de fortalecimento eleitoral do grupo no
poder. Isso fica claro, por exemplo, na forma de
organizao da reunio anual com todos os representantes do projeto um evento com forte
conotao eleitoral, com a escolha de militantes
do PT para mediar os contatos com os representantes de quarteiro e com o controle direto do
gabinete do Prefeito na coordenao geral do projeto. Buscavam mais que se abrir s reivindicaes da populao: buscavam difundir as aes
da prefeitura e arregimentar apoios polticos. E
aqui, lanando um olhar mais realista aos fatos,
pode-se afirmar que a democracia representativa,

com sua lgica competitiva, estabelece inevitavelmente o perigo da instrumentalizao da participao para fins eleitorais.
Outro aspecto a que o caso de Betim pode fornecer elementos de anlise diz respeito questo
de em que medida tais experincias de participao dependem da vontade dos governantes. Com
a alternncia posterior do governo municipal, derrotados os partidos de esquerda comprometidos
com a democracia participativa pelo grupo poltico do municpio mais direta, nas eleies municipais de 2000, essas experincias refluram: o
CEIA e o oramento participativo acabaram e os
conselhos setoriais de polticas pblicas passaram
a ser desconsiderados pelos novos governantes.
Com o Partido Liberal (PL) no poder, reforaramse as relaes abertamente clientelistas entre populao e poder municipal. H, assim, forte evidncia da dependncia que as experincias de democracia participativa tm do poder Executivo,
sustentando a tese de que o capital social deriva,
de maneira significativa, do comprometimento do
poder pblico com a idia da participao.
IV. CONSIDERAES FINAIS
Enfim, em referncia ao que foi desenvolvido
at aqui, podemos retomar algumas reflexes sobre o esforo de consolidao de espaos de participao e deliberao da sociedade civil sobre as
polticas pblicas, nos anos recentes. Cremos que
as observaes que se seguem, ainda que
incipientes e sustentadas em evidncias insuficientes, podem ajudar a pensar sobre os problemas
envolvidos no desafio da construo democrtica.
Topicamente, podemos ressaltar que: 1) As
experincias de participao abordadas demonstram a importncia relativamente maior do papel
do poder pblico e do compromisso de seus dirigentes com os espaos de participao, em relao s caractersticas da sociedade civil. O papel
mobilizador do Estado fundamental para o sucesso das iniciativas de participao. As diferentes caractersticas das sociedades civis de Lagoa
da Prata e Bom Sucesso no so suficientes para
explicar um menor ou maior sucesso dos conselhos de sade. Por outro lado, concretamente, a
mudana na orientao do governo municipal de
Betim, no sentido do seu no comprometimento
com a democracia participativa, implicou refluxo
das diversas experincias de participao social
no municpio;

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GESTO PBLICA MUNICIPAL E PARTICIPAO DEMOCRTICA NO BRASIL


2) A afirmao de que as mulheres tm maior
propenso a participar mostrou-se verdadeira nos
casos abordados, mas no por caractersticas
ontolgicas do gnero feminino. Essa tendncia explica-se por fatores como maior tempo disponvel, dada a sua excluso do mercado formal
de trabalho, e necessidade de resolverem seus
problemas pelas vias disponveis;
3) A relao positiva, proposta por parte considervel da literatura sobre o tema, entre maior
nvel educacional e de renda e maior disposio
de participar no confirmada em todos os casos
abordados neste trabalho. Os espaos da democracia participativa so utilizados majoritariamente por grupos com baixa renda e escolaridade. Isso
suscita a questo, reiterada aqui, de se esses espaos de participao seriam para os setores
desprivilegiados da sociedade, enquanto as elites
atuariam de maneira mais eficaz por meio de canais menos transparentes;
4) Capital social algo que pode ser realmente
afetado pelo que Whitehead (1999) chama de
externalidades, como disponibilidade de tempo
e condies de segurana pblica. Ou seja, a falta
de segurana, to comum nas grandes cidades, e
o tempo escasso funcionam como um fator
desmobilizador;
5) Maior capital social pode ser, em alguns
casos, negativo para a democracia: a existncia
de grupos com grande capacidade de mobilizao
pode representar a captura dos espaos de deciso em detrimento de outros grupos. o caso,
por exemplo, do conselho de sade de Lagoa da
Prata, instrumentalizado pelo PT, como resultado
de sua relativa maior capacidade participativa;
6) Compatibilizar democracia representativa
com democracia participativa no algo to sim-

ples. A lgica da competio eleitoral acaba contaminando os espaos de participao. A


instrumentalizao desses espaos para fins poltico-eleitorais deve-se tanto ao poder Executivo
quanto ao Legislativo. Isso bastante claro na
experincia do CEIA, mas tambm est presente
na experincia do conselho de sade de Lagoa da
Prata;
7) Alm disso, tomando como referncia o
caso de Betim, no h uma viso de conjunto sobre a institucionalidade democrtica. Os espaos
de participao so criados de forma pontual e
fragmentada, redundando em conflitos e
sobreposies. Parece no bastar a difuso desses espaos para a democracia se democratizar.
H que existir uma compatibilizao desses espaos, considerando uma medida equilibrada entre
potencial participativo de dada sociedade e os espaos participativos disponveis;
8) Enfim, uma nota otimista. No geral, o grau
de participao efetivamente verificado est
aqum do desejado pelos defensores da democracia participativa, j que o critrio de medida
geralmente adotado um padro ideal difcil de
ser concretizado. No entanto, se olhamos a trajetria histrica recente das nossas instituies
democrticas, apesar dos seus problemas, a definio de espaos de deliberao pela sociedade civil tem potencial inegvel de aumentar a
accountability do poder pblico, aumentando a
transparncia de suas aes. Mas a consolidao desses espaos no soluo para tudo. O
tema deve ser tratado, portanto, dentro de suas
possibilidades reais. No deve substituir, por
exemplo, a crtica necessria, e hoje relegada
ao segundo plano, da lgica excludente dos
macro-processos polticos, sociais e econmicos.

Carlos Vasconcelos Rocha (carocha@pucminas.br) Doutor em Cincias Sociais pela Universidade


Estadual de Campinas (Unicamp) e Professor da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais
(PUC-MG).
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 295-300 OUT. 2010


which runs through the national space at all levels, represented,in particular, by Law and legislation.
The question of belief is seen as a basis for the legitimation of this new juridical order and of the
actions of specific agents in the social world. Thus, emphasis is given to the influence of a specific
life style shared by urban groups that tend to classify both nature and populations they consider
traditional as others, exotic vis--vis their urban environment. This brings us to the assumption
that the Brazilian State, responsible for environmental tutelage, plays a similar role with regard to
the populations that live within these conservation units, reserving for them a different type of
citizenship, one in which a series of particular rights and restrictions create a particular social
configuration. Through this case, it becomes possible to observe disputes regarding the legitimation
of territories instituted by the State and those that have been shaped by local collective action.
KEYWORDS: Environmental Conflict; Tutelage; Environmental Law.
*

PUBLIC MUNICIPAL MANAGEMENT AND DEMOCRATIC PARTICIPATION IN BRAZIL


Carlos Vasconcelos Rocha
This article looks at three cases of democratic participation in municipal administration in the state
of Minas Gerais, that is, Health Management Councils (Conselhos Gestores de Sade), in the Bom
Despacho and Lagoa da Prata municipalities, and the Centers for Meetings and Integrating Actions
(Centros de Encontro e Integrao de Aes (CEIA)), in the municipality of Betim. Over the last
few decades, political participation has been characterized by a growing presence of civil society in
processes surrounding the definition of public policy. Thus, the spaces in which civil society and
State actors participate in diverse arenas of decision-making on social policies tend to become
institutionalized. A substantial part of the existing literature places its wager on the democratic
virtues of political participation. This article, however, attempts to point to a series of problems
affecting the institutionalization of democratic participation. Results of the cases we look at here
show that the experiments analyzed do not indicate the evolution of Brazilian democracy in the
direction of its initial promise. In general, the degree of participation that is verified is less than that
which defenders of participatory democracy would desire, especially since the measurement criteria
that are adopted reflect an ideal standard that does not materialize easily. Nonetheless, if we look at
the recent historical trajectory of our democratic institutions, the definition of civil societys deliberative
spaces, in spite of its problems, has the undeniable potential of reinforcing the accountability of
public power, thus increasing the transparency of its actions.
KEYWORDS: Democratic Participation; Municipal Administration; Public Policy.
*

WOMENS POLITICAL PARTICIPATION: A CASE STUDY


Amparo Novo Vzquez, Mercedes Cobo Carrasco and Luis A. Gayoso Rico
Over a century after the suffragists struggle to overcome womens political inequality, there are
still significant, observable differences in womens access to positions of political power, and
notwithstanding the quota system that the Spanish Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE)
implemented in the mid 1980s in order to increase womens representation and parity. In this paper,
we start from the hypothesis that although the quota system has favored womens access to party
lists, they still experience difficulties in effectively gaining access to legislative positions. Thus, with
the goal of discovering what womens presence really is within decision-making spheres, the present
article engages in empirical analysis of the relationship between militancy and participation in directive
organs and the relationship between militancy and access to positions of representation. We look at
how the PSOE has managed to establish a greater balance between militancy, participation in
directive organs and access to positions of representation using the quota system. Similarly, and

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 18, N 37: 303-309 OUT. 2010


prsence humaine), sur la plage du Aventureiro, Ilha Grande, rgion de Rio de Janeiro. La
perspective de lanalyse est base sur la construction dun monde symbolique partir des centres
urbains - mtropoles des rgions nationales - et qui passe au-del de toutes les chelles de lespace
" national ", reprsent, surtout, par le Droit et par la loi. La question de la croyance est travaille
comme un fondement pour la lgitimation de ce nouvel ordre juridique et des actions de certains
agents dans le monde social. Ainsi, devient importante linfluence dun style de vie spcifique,
partag par des groupes urbains, qui ont tendance classifier la nature et les populations,
considres comme traditionnelles, comme les autres, exotiques lenvironnement urbain.
De cette faon, il est suppos que lEtat brsilien, responsable par la protection de lenvironnement,
finirait par assumer aussi le rle de tuteur de ces populations qui habitent dans les units de
conservation, en leur rservant un type diffrent de citoyennet, o une srie de droits et restrictions
particulires crent une configuration sociale caractristique. A partir de ce cas, il est possible
dobserver des disputes pour la lgitimation de territoires institus par lEtat et de territoires configurs
par les actions collectives locales.
MOTS-CLES: conflit environnemental; tutelle; Droit Environnemental.
*
LADMINISTRATION PUBLIQUE
DEMOCRATIQUE AU BRESIL

MUNICIPALE

ET

LA

PARTICIPATION

Carlos Vasconcelos Rocha


Ce travail aborde trois cas de participation dmocratique dans les administrations municipales de
Minas Gerais: les Conseils Gestionnaires de Sant, dans les villes de Bom Despacho et Lagoa da
Prata, et les Centres de Rencontre et Intgration dAction (CEIA), dans la ville de Betim. Dans les
dernires dcennies, la participation politique a t marque par une croissante prsence de la
socit civile dans la dfinition des politiques publiques. Ainsi, sont institutionnaliss des espaces o
des acteurs de la socit civile et dEtats participent dans des nombreux domaines de dcision de
politiques sociales. Partie substantielle de la littrature, ajoute aux vertus dmocratiques de la
participation. Ce travail, toutefois, vise identifier une srie de problmes qui affectent
linstitutionnalisation de la dmocratie participative. Les rsultats des cas ici abords, dmontrent
que les expriences analyses n'indiquent pas une volution de la dmocratie brsilienne, selon les
promesses initiales. En gnral, le degr de participation effectivement vrifi est au-de de celui
dsir par les defenseurs de la dmocratie participative, puisque le critre de mesure gnralement
adopt est un standard idal difficile a tre atteint. Cependant, si nous observons la trajectoire
historique rcente de nos institutions dmocratiques, la dfinition despaces de dlibration par la
socit, malgr ses problmes, a un potentiel indniable de renforcer la reddition de comptes du
pouvoir public, en augmentant la transparence de ses actions.
MOTS-CLES: dmocratie participative; administration municipale; politiques publiques.
*

LA PARTICIPATION DE LA FEMME DANS LA POLITIQUE: UNE ETUDE DE CAS


Amparo Novo Vzquez, Mercedes Cobo Carrasco et Luis A. Gayoso Rico
Plus dun sicle aprs avoir commenc la lutte des suffragettes pour surmonter lingalit politique
fminine, encore aujourdhui, des diffrences par rapport aux possibilits daccs des femmes aux
postes de pouvoir politique sont observes. Quoique, partir des annes quatre-vingt, le systme de
quotas a t introduit en Espagne, par la main du Parti Socialiste du Travail Espagnol (PSOE), pour
obtenir une augmentation de la reprsentation fminine et de lgalit des sexes. Dans ce travail,

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