ISSN: 1405-6666
revista@comie.org.mx
Consejo Mexicano de Investigacin Educativa,
A.C.
Mxico
Krawczyk, Nora
La reforma educativa en Amrica Latina desde la perspectiva de los organismos multilaterales
Revista Mexicana de Investigacin Educativa, vol. 7, nm. 16, septiembr, 2002
Consejo Mexicano de Investigacin Educativa, A.C.
Distrito Federal, Mxico
APORTES DE DISCUSIN
os documentos y publicaciones de los organismos internacionales que, en el inicio de la dcada de los noventa, explicitan
sus posiciones, prioridades y recomendaciones para los pases
latinoamericanos a los cuales efectuaran prstamos para iniciar
sus reformas educativas fueron y continan siendo fuentes de
importantes producciones acadmicas. Pero no sucede lo mismo
con los trabajos posteriores de esas instancias.
En los ltimos aos surgi un amplio espectro de publicaciones
algunas de ellas bastante divulgadas por los organismos internacionales y otras de distribucin restringida con evaluaciones y
balances de las reformas en curso en los diferentes pases de la
regin, que redefinen algunos de los temas de discusin colocados
en el inicio de la dcada de los noventa al lado de otros nuevos.
En contraste con la amplia documentacin internacional sobre las
acciones, estrategias y programas nacionales, hay poca investigacin
sobre las nuevas realidades educacionales en los diferentes pases.
Constatamos esta situacin en una investigacin,1 en curso, para
analizar el conocimiento acumulado en Argentina, Chile, Brasil
y Mxico sobre sus procesos de reforma educativa. Todava no
podemos presentar los resultados pero esta constatacin nos parece
*
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A partir de la identificacin del potencial y lmites de las producciones, entre 1998 y 2001, de los organismos internacionales, en este
texto analizar los temas que abordan y sus reflexiones en cuanto a
diferentes dimensiones de sustentabilidad de la reforma que, como
veremos, nos ofrecen interesantes indicios de los aspectos que recibieron, y continuarn teniendo, apoyo tcnico y financiero de
estos organismos. Para el anlisis estas dimensiones segn el examen
de los organismos internacionales, consider las publicaciones del
Banco Mundial, de la CEPAL, del PREAL, del BID, del IIPE/UNESCO y
de la OREALC/UNESCO desde 1998 hasta 2001 (tabla 1).
Tabla 1
Documentos y publicaciones consultados (1998-2001)
Programa de Promocin de Serie Documentos de trabajo
la Reforma Educativa para Serie Polticas
Amrica Latina y el Caribe Serie Mejores prcticas, formas y reformas de
(PREAL)3
la educacin
Serie PREAL Informa
Libro: Financiamento de educacin para Amrica Latina
Informe: El futuro en riesgo
Boletn: Proyecto sindicalismo docente y
reforma educativa en Amrica Latina
Banco Mundial (BM)
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Instituto Internacional de La formacin de recursos humanos para la gestin educativa en Amrica Latina
Planeacin de la Educacin
de la UNESCO (IIEPE)5
Gestin de la transformacin educativa: requerimientos de aprendizaje para las instituciones
Gestin educativa estratgica. Diez mdulos
destinados a los responsables de los procesos de
transformacin educativa
Informes nacionales del proyecto de la situacin de enseanza de la gestin y la poltica
educativa en Amrica Latina (Colombia,
Argentina, Brasil, Uruguay, Chile y Mxico)
Oficina regional de la educa- Balance de los 20 aos del proyecto principal
de educacin en Amrica Latina y el Caribe.
cin de la UNESCO para
Amrica Latina y el Caribe Primer estudio internacional comparativo
(OREALC) 6
sobre lenguaje, matemtica y factores asociados
en tercero y cuarto grados
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misma, tales como el sistema de vouchers, que veremos ms adelante, y formas de auto-gestin con participacin comunitaria,
como las escuelas charter.19 Tambin son mencionados el Programa
con Participacin de la Comunidad ( EDUCO ) 20 en El Salvador;
el Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo
(PRONADE),21 en Guatemala, o el Dinero Directo en la Escuela,22
en Brasil.23
Adems, en el balance de los modelos de descentralizacin educativa en Amrica Latina elaborado por la CEPAL y en otros informes
de organismos internacionales se recomienda aumentar el grado de
autonoma de los niveles proveedores, minimizando el nmero
de restricciones directas. Sostienen tambin que la falta de flexibilidad de las condiciones de trabajo es un obstculo para conseguir
la eficiencia institucional necesaria.24
La libertad financiera y administrativa cada vez mayor de las
escuelas es la variable central utilizada en los estudios del BM, del
PREAL, de la CEPAL y del BID, para identificar la eficiencia y eficacia de los procesos de descentralizacin y de la reforma como un
todo. De hecho, la liberalizacin de las instituciones escolares se
convierten en la panacea para el xito de la reforma. Al mismo
tiempo, la concepcin sistmica, anunciada en el inicio del proceso,
tiene como objetivo el cambio radical solamente de la institucin
escolar.
Siguiendo la misma orientacin, en los informes del BM, del PREAL
y del BID, publicados en los ltimos tres aos, comienzan a aparecer reflexiones que relacionan la mayor libertad de las escuelas,
no slo con su desempeo administrativo y financiero sino tambin con el pedaggico. Como dicen los autores del documento
nmero 17 del PREAL: aunque los motivos para descentralizar la
educacin en Amrica Latina suelan ser de naturaleza poltica o
fiscal, a partir de una perspectiva educacional existen expectativas
de que la descentralizacin mejorar los resultados de la escolaridad.25
En este sentido, entre la publicaciones del PREAL y del Banco
Mundial, encontramos varios estudios que intentaron relacionar
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La autoridad institucional para adaptar los currculos a las necesidades locales y la posibilidad de los directores de operar un sistema de evaluacin del desempeo de los profesores, porque
fomentan el aumento de su compromiso y de su capacidad.
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El IIPE, en el documento Desafos de las reformas educativas en Amrica Latina y la OREALC, en el Balance de los 20 aos del proyecto
principal de educacin en Amrica Latina y el Caribe, advierten que,
muchas veces, los cambios en la gestin institucional estn reforzando las desigualdades sociales y econmicas en el mbito educativo. stas se derivan de problemas asociados con la desigualdad
frente a las variables sociales y econmicas y de problemas de la
propia gestin.31
Por su parte, los analistas del PREAL han observado el debilitamiento de la capacidad central para asumir tareas destinadas a
garantizar mnimos resultados homogneos para toda la poblacin
y, a partir de los procesos de descentralizacin, la duplicidad de
estructuras con las mismas funciones.32
Tales afirmaciones son justificadas por la ausencia de redes eficientes de informacin y comunicacin para facilitar la interaccin
entre los sujetos educativos y sociales y por la falta de competencias humanas e institucionales, capaces de conducir la reforma.33
La preocupacin entre los organismos internacionales principalmente del PREAL y del IIPE sobre la formacin para la gestin
surge, en los ltimos aos, a partir del diagnstico de la ausencia de
una adecuada poltica de capacitacin para la gerencia de polticas
pblicas, fragilizando la autonoma de las instituciones escolares y
poniendo en riesgo el xito de la reforma. En esta afirmacin hay
varios presupuestos, tales como que la formacin en recursos
humanos merece un lugar importante en los procesos de cambio;
que una transformacin educativa que no pueda satisfacer rpidamente las demandas corre el riesgo de no cumplir sus objetivos, y
que el diseo de una formacin adecuada de gestores requiere que
esa temtica se discuta, de manera profunda, sistmica e integral.34
En los ltimos aos se comienzan a observar mayores esfuerzos en
la definicin de estrategias de capacitacin en servicio y en la educacin superior35 para la formacin de ese nuevo perfil de dirigente:
el gestor de la educacin. El propsito es fortalecer la gestin en
los diferentes niveles del sistema. Esa tendencia recupera el rea de
gestin de los recursos humanos como una de las principales
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Sin duda, su reflexin en torno de la naturaleza educativa de la gestin es un aspecto ausente en el modelo original de la reforma, que
est llevando a una progresiva separacin entre la organizacin
escolar y el aula, entre las preocupaciones financieras y administrativas y las pedaggicas. Pero, sin despreciar este anlisis, es importante percibir que otra vez se coloca la gestin como la panacea
para todos los problemas educativos. Ser que el aumento de la
segmentacin y fragmentacin del sistema, detectados por muchos
investigadores y conocidos por los organismos internacionales,
aunque de forma muy tmida, podr ser resuelto en los prximos
aos por una gestin educativa? O, ser que esas caractersticas son
intrnsecas a la reforma institucional instaurada por la reforma y
elogiada por los organismos internacionales?
La dimensin financiera
La sustentabilidad financiera sigue siendo uno de los temas que ms
preocupa a los organismos internacionales, principalmente al BM y
la CEPAL. Esto se debe a que sus analistas consideran imprescindible redefinir los criterios del presupuesto pblico y fortalecer las
estrategias de financiamiento y gestin compartidos para que la
reforma educativa pueda tener sustentabilidad.
Tal preocupacin se revela en las numerosas publicaciones del BM,
de la CEPAL y del PREAL en el mbito de la gestin de la educacin
pblica. Algunas de ellas examinan la lgica del destino de los
recursos utilizada por muchos pases y sus consecuencias. Otras
buscan divulgar nuevas formas que diversifican los orgenes del
fondo presupuestario, incluyendo los sectores privados, y/o cambian los criterios de distribucin. Por ejemplo, la CEPAL organiz,
en el ao 2000, con apoyo de otros organismos internacionales, un
seminario para evaluar la gestin del gasto pblico en educacin.40
El debate sobre las diferentes modalidades que puede adoptar el
financiamiento y la administracin de la educacin pblica se
centra, principalmente, en dos cuestiones: cmo optimizar la eficiencia de los recursos y cmo maximizar el rendimiento escolar.
Las respuestas a ambos aspectos deben tener como horizonte las
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Falta de un sistema de rendicin de cuentas a partir de la definicin de prioridades y de la secuencia de las intervenciones.
Considerando insuficiente la informacin disponible sobre los factores que afectan el rendimiento escolar para definir las prioridades
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Medidas que prohban cambiar de profesor durante el ao lectivo: sin costo y efecto positivo porque sustituirlo significa alto
costo (alto nivel costo-efectividad).
En lugar de la universalizacin de la oferta que implica en polticas homogneas, la universalizacin de la satisfaccin de las
necesidades de las personas (de la demanda), a travs de acciones
afirmativas o discriminacin positiva. La defensa por la focalizacin de las polticas en los sectores ms vulnerables no es nueva.
Segn los organismos internacionales, producen efectos redistributivos importantes porque incorporan en la escuela las necesi-
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El FUNDEF implica la redistribucin, entre estados y sus municipios, de una parte (15%) de los recursos destinados a educacin con
base en el nmero de matrculas en la escuela primaria, regular y
pblica. Uno de los principales argumentos para su ejecucin fue la
necesidad de enfrentar la desigualdad en los sistemas educativos
estatales y municipales, generada por la diferencia de recursos gastados por alumnos en cada uno de ellos.45
El programa voucher, conocido como un sistema por el cual los
fondos siguen al nio, son subsidios de los gobiernos financiados
por impuestos para que las familias puedan matricular a sus hijos
en las escuelas de su eleccin, pblicas o privadas. Este pago puede
efectuarse directamente a los padres pero, en la mayora de los
casos, se entrega a las escuelas seleccionadas segn el nmero de
alumnos inscritos. Su propuesta es estimular la competencia entre las
escuelas pblicas y privadas; permitiendo que ofrezcan paquetes
educativos para satisfacer las diferentes preferencias de los padres y
garantizar la igualdad de oportunidades, subsidiando la demanda
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y aumentando las posibilidades de eleccin de los padres-consumidores.46 Este tipo de financiamiento con normas, prcticas y sistemas de regulacin diferentes se est adoptando en Amrica del
Norte, en varios pases de Europa como Polonia, Suecia,
Holanda, Reino Unido y en Amrica Latina, donde Chile y
Colombia son los casos ms conocidos, e inicia su operacin en
Guatemala y Puerto Rico.
Tanto en Colombia47 como en Chile,48 la poblacin considerada es
el alumno proveniente de familias de baja renta. En el caso de
Chile abarca la primaria y secundaria y en Colombia slo las
secundarias, porque tiene como objetivo resolver la falta de
vacantes en el sistema pblico de educacin. En ambos casos, los
vouchers pueden ser utilizados en los planteles privados, y la participacin de la institucin en el programa es renovable si el rendimiento del alumno es satisfactorio. Las escuelas que reciben voucher
tienen tambin autorizacin para cobrar algn tipo de matrcula de
los beneficiados. En ambos pases, pasados algunos aos de la introduccin del sistema, creci la enseanza privada y disminuy el
alcance del principio de gratuidad de la educacin.49
En el Balance de los 20 aos del proyecto principal de educacin para
Amrica Latina y el Caribe, la OREALC (2001) afirma que en la
dcada de los noventa las iniciativas del sector privado en educacin han aumentado significativamente, aunque de forma desigual
segn los pases de la regin. Por otra parte, constata, en algunos
casos, que esa tendencia creciente a travs del aumento del sistema privado de enseanza y/o de las diferentes modalidades del
sistema de subvencin ya analizadas ocurre en desmedro de la
educacin pblica.
El debate se agudiza cuando los sectores progresistas colocan la
defensa de la escuela pblica como principio bsico de una educacin democrtica, universal y gratuita. Sin embargo para los organismos internacionales estos argumentos no son suficientemente
vlidos para cuestionar esas polticas. Por el contrario, insisten en
la legitimidad del uso del dinero pblico para la educacin privada
porque responde al derecho de los padres de elegir la escuela de sus
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En el mismo seminario el profesor Cristian Cox asesor del ministerio de Educacin de Chile dijo que:
[] no hay tema ms ideolgicamente saturado de que el de la educacin pblica y privada [...] Hoy, en Chile, ms del 30% de las
matrculas son atendidas por el sector privado, con financiamiento
pblico. Pero, prosigue la discusin ideolgica y poltica sobre qu
modalidad ofrece la mejor educacin y de la manera ms eficiente.
Adems de eso, contina la argumentacin de los organismos internacionales afirmando que una vez sometidas las escuelas pblicas a
ese nuevo escenario, tendrn la posibilidad de adaptarse a la competencia, mejorar su servicio y fortalecerse recuperando su credibilidad frente a su clientela. Esto puede ser encontrado, entre otros,
en el documento 6 de la serie Working Paper Series on Impacto Evaluation of Educatios Reforms (1998), del Banco Mundial.
La forma como son presentados en los documentos las asociaciones
entre el sistema pblico y el privado de educacin formal evidencia
la opcin por la privatizacin como principal medida para superar
los problemas actuales de las escuelas pblicas de la regin.
El BM y la CEPAL no esconden el inters de incorporar recursos
privados para financiar la educacin, no slo cuando elogian las
escuelas privadas y el derecho de todos de frecuentarlas, sino
tambin cuando privilegian la buena disponibilidad de las familias
de pagar cuando saben que sus hijos recibirn una instruccin de
calidad, lo que permite aumentar el volumen de recursos privados
invertidos en el sistema.51
Otra observacin que cabe destacar en el estudio de los documentos es la siguiente: al mismo tiempo que los analistas interna650
cionales insisten en la necesidad de formular polticas de financiamiento definidas a partir de la demanda para poder cumplir la
meta de la equidad, sta comienza a ser relativizada como meta del
financiamiento pblico y la eficacia de la poltica educativa para
generar la igualdad de oportunidades. Las situaciones socioeconmicas y culturales, los ambientes desfavorables (crisis econmicas,
aumento de desempleo, etctera) y el capital cultural del nio y de
su familia son retomados como variables importantes de la permanencia/desercin y del suceso/fracaso escolar.
Esas afirmaciones no consideran, entre otras, investigaciones como
el estudio comparativo de los logros de aprendizaje en varios pases
de la regin realizado por el Laboratorio Latinoamericano de
Evaluacin de la Calidad de la Educacin de la OREAL/UNESCO
que en sus conclusiones afirma que los factores asociados con la
escuela y el aula tienen mayor impacto en el rendimiento escolar
que las variables identificadas como de contexto.52
En contrapartida, segn la CEPAL y el BM, las intervenciones en
variables directamente vinculadas con el contexto educativo
(insumos materiales, prctica de la enseanza, material didctico,
etctera) son relevantes, pero estn fuertemente mediadas por factores contextuales que relativizan su eficacia potencial. Datos del
BM estaran indicando que 60% del rendimiento escolar diferencial
se explica por los factores extra-escolares.53
En este marco, se realizan estudios para observar la interferencia de
los factores contextuales en el xito escolar. Una investigacin, de
1995, muestra que los aos de escolaridad de los adultos que viven
con el nio/a son el factor de mayor incidencia en el suceso educacional (entre 45 y 50%); 25% del impacto del contexto socioeconmico y familiar en el rendimiento escolar se debe a la incidencia de
la capacidad econmica; en tercer lugar est la infraestructura fsica
de la vivienda y por ltimo la organizacin familiar.54
Contradictoriamente, estos datos se utilizan para apoyar/justificar,
al mismo tiempo, la afirmacin de que el espacio de accin de la
poltica educativa es limitado y que las polticas universalistas
son insuficientes. Estos organismos internacionales afirman que este
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PREAL,
OREALC,
10 PREAL,
11 PREAL,
Documentos de trabajo nms. 15 (1999) y 19 (2001) [ver Tiramonti, 2001]; serie PREAL Informa, junio, 1999a; PREAL, serie Polticas,
julio, 1999b.
12
13 PREAL,
14 CEPAL,
serie Polticas Sociales nm. 42, vol. I, 2000; PREAL, serie Polticas, noviembre, 1999d.
15 OREALC,
2001.
16
Estado de Brasil.
17
18 PREAL,
19
Las escuelas charter son una modalidad pblica, abierta para todos,
financiadas con recursos gubernamentales proporcionales al nmero
de matrcula y dirigidas por entidades independientes. stas reciben
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El programa EDUCO tiene como caracterstica principal la intensa participacin de la comunidad en especial de los padres compartiendo
la responsabilidad de la educacin primaria. En cada escuela EDUCO
funciona una Asociacin Comunitaria de Educacin (ACE), renovada
por eleccin cada tres aos, integrada por padres y profesores. Las
ACESs tienen las siguientes atribuciones: contratar a los profesores y
monitorear su desempeo, administrar la cuenta bancaria a la que el
Estado le transfiere fondos para el pago de los maestros y gastos de
mantenimiento; generar fondos adicionales y movilizar a la comunidad
para que realice servicios voluntarios.
21
22
El Programa Dinero Directo en la Escuela se caracteriza por la transferencia de recursos financieros para las escuelas, lo que les permite
decidir sobre la mejor forma de utilizacin, y las responsabiliza por su
administracin. Una evaluacin del Programa, por el BID en 1998,
observa un impacto positivo en la infraestructura fsica y material de
las escuelas y en el aprendizaje institucional de la gestin financiera.
23 PREAL,
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Working Paper nms. 3 [ver King et al., 1997] y 6 [ver King, Orazem y
Wholegemuth, 1998].
24
25 PREAL,
26 PREAL
27 CEPAL,
28 BID,
29
30 PREAL,
31 IIPE,
32 PREAL,
33 PREAL,
34 IIPE,
35
36 IIPE,
37
1998.
1998.
38 IIPE,
2000.
39 IIPE,
2000.
40
41
42
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44
Fondo de Manutencin y desarrollo de la educacin fundamental (primaria) y valorizacin del magisterio, aprobado por ley en 1996.
45
46 PREAL,
47
48
49 CEPAL,
50
51 CEPAL,
52 OREALC,
1998.
53
54
Gerstenfeld, 1995.
55
56
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CUADERNOS AMERICANOS
RESEA
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LATAP SARRE P
las condiciones de vida de las familias pobres siguen subordinando las posibilidades de una educacin de calidad del nio y particularmente de la nia a lo largo de muchos aos.
La importancia que han tenido los programas compensatorios en
nuestra poltica educativa en los ltimos nueve aos lleva a Carlos
Muoz Izquierdo y Raquel Ahuja (Funcionamiento y evaluacin
de un programa compensatorio dirigido a los estados ms pobres
de Mxico: Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca) a evaluar detalladamente el primero de ellos, llamado Programa para abatir el
rezago educativo (PARE). Despus de revisar el funcionamiento e
impacto de sus componentes, concluyen que el diseo del programa se bas en varios supuestos no probados y que su ejecucin
tuvo numerosas deficiencias: falt articulacin entre sus componentes, fue baja la calidad de los cursos de capacitacin de los maestros, no hubo suficiente apoyo ni compromiso de muchos
supervisores y adems se intent, simultneamente, introducir
innovaciones pedaggicas, lo que dificult las tareas. Por todo ello
el PARE no alcanz suficientemente sus metas. Sus recomendaciones insisten en modificar las pautas de asignacin de los maestros para llevar a los mejores a las escuelas ms necesitadas, elevar
la calidad de los insumos escolares, concentrar el esfuerzo en el
aprendizaje efectivo de los alumnos, promover la participacin de
los padres y, sobre todo, probar experimentalmente modelos educativos alternativos, adecuados a las necesidades de las poblaciones
ms pobres, antes de generalizarlos.
Los programas compensatorios, podra aadirse, son hoy materia
de debate no porque no sean necesarios, sino desde una doble perspectiva: su diseo y la ponderacin que deba darse a cada uno de
sus componentes, y la conveniencia de que no sigan funcionando
como universo aparte sino que se integren en el conjunto del sistema educativo. De hecho, las polticas compensatorias muestran
nuevos caminos hacia la calidad, vlidos tambin para las escuelas
regulares, como lo seala una reciente evaluacin de la educacin
comunitaria y la telesecundaria, realizada por el CONAFE (Rosa
Mara Torres y Emilio Tenti, Equidad y calidad en la educacin
bsica, Mxico, 2000, p. 224ss.).
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Institucional
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(ms $ 100.00 de envo)
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Costo por
2002 (nms.
Costo por
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nmero
14, 15 y 16)
nmero
$
$
$
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480.00
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200.00
$ 240.00
$ 80.00
$ 300.00
$ 100.00
En el extranjero
(ms 75.00 USD de envo)
Latinoamrica
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Prximos temas
Trabajo docente y subjetividad magisterial, nm. 19, septiembre-diciembre de 2003, coordinado por Susan Street, fecha de
entrega para dictaminacin: abril de 2003
Educacin intercultural, nm. 20, enero-abril de 2004, coordinado
por Sylvia Schmelkes, fecha de entrega para dictaminacin: agosto
de 2003
Gestin educativa en la educacin bsica, nm. 21, mayo-agosto
de 2004, coordinado por Charles Posner, fecha de entrega para dictaminacin: diciembre de 2003
Gestin educativa en la educacin superior, nm. 22, septiembre-diciembre de 2004, coordinado por Eduardo Ibarra y
Wietse de Vries, fecha de entrega para dictaminacin: abril de 2004
En las pginas siguientes se encuentran las convocatorias para los
temas Trabajo docente y subjetividad magisterial y Educacin
intercultural. La especificacin para los siguientes saldrn en los
prximos nmeros.
Slo parte de la revista se dedica a los temas especficos anunciados e invitamos a los autores a seguir envindonos artculos
sobre sus investigaciones concluidas en los mltiples temas de la
investigacin educativa.
reformas escolares
Resignificaciones del trabajo y/o rol docente
Cambios en los patrones de regulacin del trabajo docente
Subjetividades magisteriales y/o docentes y sus patrones de transformacin
Impactos del Programa de Carrera Magisterial en el quehacer docente
Identidades socioculturales de los maestros
Iniciativas organizativas docentes (redes pedaggicas; movilizaciones; talleres
formativos)
Programas formativos (posgrados para el magisterio, escuelas normales) y su
impacto en nuevas subjetividades docentes.
Se aceptan slo trabajos inditos. Cada artculo ser revisado en dos etapas, primero por el Comit Editorial, despus por especialistas externos de manera
doblemente ciega. Es importante tomar en cuenta el Protocolo para Colaboradores, general para todos los artculos de la revista, que siempre aparece en la versin impresa o vase http://www.comie.org.mx/revista.htm, donde se indican
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Se aceptan slo trabajos inditos. Cada artculo ser dictaminado en dos etapas,
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