Colombia NHDR 2011-1111111

Colombia rural
sobre la reforma rural transformadora que necesita Colombia, adems de

reparar a las vctimas y restituir las tierras despojadas o abandonadas en
el contexto del conflicto.
El Informe indaga por los obstculos y oportunidades para el desarrollo
humano en el contexto de la globalizacin de los mercados; la concentracin de la propiedad rural; los conflictos por uso y tenencia del suelo y del
subsuelo; las dinmicas de expansin o reduccin de la frontera agrcola;
la pobreza extrema, la inequidad de gneros; la inexistencia de mnimos
de ciudadana; la vulnerabilidad ambiental; la explotacin de recursos
forestales, mineros y energticos; el uso inapropiado de tecnologas o la
dificultad de acceder a ellas; el diseo de la institucionalidad que atiende al
mundo rural, la heterogeneidad de la sociedad rural y el desconocimiento
de sus dinmicas, fortalezas y debilidades.
Colombia rural
Este Informe es una contribucin al debate nacional e internacional
Razones para la esperanza
Aqu no encontrar el lector un compendio ni un recetario sobre todos

los problemas que afectan el desarrollo rural, pero s nfasis en asuntos
crticos que deben ser superados para avanzar hacia una modernizacin
incluyente, pasando por cambios profundos en la economa, la sociedad
2011
y la poltica que no dan ms espera.
Agncia Catalana
de Cooperaci
al Desenvolupament
Informe Nacional de
Desarrollo Humano
El Estado y sectores mayoritarios de

la sociedad han reconocido cun grave
fue haber frustrado hace cuatro dcadas
una reforma agraria tradicional, pero al
comenzar 2011 se registraba un ndice
alarmante de concentracin de la tierra,
el 64% del campesinado viva en condiciones de pobreza y las cifras oficiales daban
cuenta de 3,6 millones de personas en
situacin de desplazamiento, durante los
ltimos trece aos.
En cuatro dcadas, ni el Estado ni
quienes pretendieron suplantarlo o confrontarlo, fueron capaces de transformar
un orden social violento, excluyente y
antidemocrtico que cobr como principales vctimas a las mujeres rurales, los
pueblos indgenas, el campesinado y las
comunidades afrocolombianas.
Enhorabuena, el sector rural y sus pobladores son hoy el centro de atencin
nacional e internacional y empiezan a ser
valorados de nuevo con todo su potencial
productivo, social, poltico, ambiental y
cultural, sin el cual no ser posible el desarrollo humano de la sociedad colombiana
en su conjunto y la insercin plena del pas
en el mundo globalizado.
Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011
Colombia es ms rural de lo que se cree,

pero cuenta hoy con ms hectreas en
minera que en produccin de alimentos.
El gobierno firma tratados y asociaciones de libre comercio y crea incentivos
para el empresariado agroindustrial pero,
con honrosas excepciones, el desempeo
productivo agropecuario deja mucho que
desear. Entre tanto, sectores de pequeos
y medianos campesinos esperan del Estado medidas de ms envergadura para
evitar que sus economas desaparezcan
o queden reducidas apenas a medios de
sobrevivencia.
Viejos y nuevos indicadores socioeconmicos confirman la mayor vulnerabilidad de los pobladores rurales, pero la
institucionalidad estatal para atenderlos
se ha debilitado o desaparecido y las
coberturas en la provisin de bienes y
servicios pblicos (educacin, agua potable, infraestructura, salud, saneamiento
bsico, asistencia tcnica, etctera) no se
comparan con el peso de las estrategias
y programas de subsidios sectoriales que
en la prctica benefician a quienes tienen
ms capacidades y recursos.
Colombia rural

Colombia rural

2011
Agncia Catalana
de Cooperaci
al Desenvolupament
Informe Nacional de
Desarrollo Humano

ltimos trece aos.

sobrevivencia.
Colombia rural
Informe Nacional de Desarrollo Humano

Colombia rural
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - pnud
indh 2011
iSBn: 978-958-8447-63-6
http://www.pnud.org.co
Direccin: Avenida 82 No. 10-62, piso 2
Telfono: 4 88 90 00
Septiembre de 2011
Bogot, Colombia
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

RepResentaCin de pas
Bruno Moro
RepResentante Residente
Silvia Rucks
diRectoRa de pas
Mara del Carmen Sacasa
diRectoRa de pas adjunta
infoRme naCional de
desaRRollo Humano - indH 2011
Absaln Machado
diRectoR acadmico
Tania Guzmn Pardo
cooRdinadoRa geneRal
Diego Miguel Sierra
Fernando Bernal
investigadoRes pRincipales
Jorge Ivn Gonzlez
asesoR especial
Carlos Vargas
Margarita Daza
investigadoRes asociados
Luis Hernando Vanegas
Mariana Ros
equipo estadstico
Carlos Chica
cooRdinadoR de comunicaciones
Diana Galvis
asistente administRativa y financieRa
Alejandra Ospina
asistente de opeRaciones
pRoduCCin editoRial
Marcela Giraldo
editoRa geneRal
Mariana Ros
asistente editoRial
Marlyn Ahumada
Revisin de estilo
Fernando Carretero
RevisoR de pRuebas
Equilibrio Grfico Editorial
diseo
Aldo Brando
fotogRafa caRtula
Fotografas
coRtesa aRchivos pnud, acnuR, accin social
y defensoRa del pueblo
impReso en colombia
Printed in Colombia
Offset Grfico Editores
impResin
Ctese como:
pnud. 2011. Colombia rural.
Razones para la esperanza.
Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2011. Bogot: indh pnud,
septiembre.
Las opiniones expresadas en este Informe

son de exclusiva responsabilidad del equipo
coordinador del indh 2011 y no comprometen
al Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (pnud), como tampoco a las dems
entidades que auspiciaron su elaboracin.
Colombia rural

Comits INDH 2011
Consultivo
Diego Molano
diRectoR accin social
agencia pResidencial paRa la accin social
y la coopeRacin inteRnacional
Marco Romero
diRectoR codhes
consultoRa paRa los deRechos humanos
y el desplazamiento foRzado
Edilia Mendoza
anuc-uR
asociacin nacional de usuaRios campesinos
unidad y ReconstRuccin
Moiss Wasserman
RectoR
univeRsidad nacional de colombia
Gabriel Cadena Gmez

RectoR
univeRsidad autnoma de manizales
Monseor Hctor Fabio Henao

diRectoR
secRetaRiado de pastoRal social
Hernando Jos Gmez

diRectoR dnp
depaRtamento nacional de planeacin
Rafael Meja
pResidente sac
sociedad de agRicultoRes de colombia
Isabel Ampudia
cooRdinadoRa RedpRodepaz
Red de pRogRamas de desaRRollo y paz
Ivn Daro Gmez
diRectoR igac
instituto geogRfico agustn codazzi
Jos Flix Lafaurie
pResidente fedegn
fedeRacin colombiana de ganadeRos
agenCias del sistema

de naCiones unidas
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados - acnur
Fondo de las Naciones Unidas para la Agricultura
y la Alimentacin - fao
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos -oacnudh
Oficina para la Coordinacin de Asuntos
Humanitarios - ocha
Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos - un hBitat
Entidad de la Naciones Unidas para la Igualdad
de Gnero y el Empoderamiento de las Mujeres
onu MujereS
CoopeRantes
Agencia Canadiense de Desarrollo Comit
Consultivo Internacional - acdi
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga

y el Delito - unodc
Agencia Catalana para la Cooperacin al

Desarrollo - accd
expeRtos
Juan Camilo Restrepo

ministRo de agRicultuRa y desaRRollo RuRal
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional

para el Desarrollo - aecid
Juan Sebastin Betancur

diRectoR pRoantioquia
fundacin paRa el pRogReso de antioquia
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional - uSaid
Banco Mundial
lvaro Silva
Julin Domnguez
diRectoR confecmaRas
confedeRacin colombiana de cmaRas
de comeRcio
Delegacin de la Unin Europea en Colombia
Ana Mara Ibez
Embajada de Noruega
Consuelo Corredor
Embajada de Suecia
Daro Fajardo
Luis Evelis Andrade

consejeRo mayoR onic
oRganizacin nacional indgena de colombia
Embajada de Suiza
Donny Meertens
Embajada del Reino de los Pases Bajos
Fernn Gonzlez
Luz Marina Mantilla

diRectoRa sinchi
instituto amaznico de investigaciones
cientficas
Adolfo Meisel
Alejandro Reyes
Gustavo de Roux
Jorge Ivn Gonzlez
Jos Martnez
Padre Rafael Castillo
La creacin
Primero estaba el mar. Todo estaba oscuro.

No haba sol, ni luna, ni gente, ni animales, ni plantas.
Slo el mar estaba en todas partes.
El mar era la Madre.
Ella era agua y agua por todas partes
y ella era ro, laguna, quebrada y mar
y as ella estaba en todas partes.
As, primero, slo estaba la Madre.
Se llamaba Gaulchovang.
La Madre no era gente, ni nada, ni cosa alguna.
Ella era Aluna [pensamiento o idea].
Ella era espritu de lo que iba a venir
y ella era pensamiento y memoria.
As la Madre existi slo en aluna en el mundo ms bajo,
en la profundidad, sola.
Entonces cuando existi as la Madre,
se formaron arriba las tierras, los mundos, hasta donde est hoy nuestro mundo.
Eran nueve mundos y se formaron as:
primero estaba la Madre y el agua y la noche.
No haba amanecido an.
La Madre se llamaba entonces Se-ne-nulng.
Tambin exista un Padre que se llamaba Kata Ke-ne-ne-Nulng.
Ellos tenan un hijo que llamaban Bunkua-s.
Pero ellos no eran gente, ni nada, ni cosa alguna.
Ellos eran aluna. Eran espritu y pensamiento.
Eso fue el primer mundo, el primer puesto y el primer instante.
Entonces se form otro mundo ms arriba, el segundo mundo.
Entonces exista un Padre que era un tigre.
Pero no era tigre como animal, sino era tigre en aluna.
Entonces se form otro mundo ms arriba, el tercer mundo.
Ya empez a haber gente. Pero no tenan huesos ni fuerza.

Eran como gusanos y lombrices
Nacieron de la Madre.
Entonces se form el cuarto mundo.

Su Madre se llamaba Syaganeya-yumng
y haba otra Madre que se llamaba Disi-se-yuntan
y un Padre que se llamaba Sai-tan.
Este Padre fue el primero que saba ya cmo iba a ser la gente de nuestro mundo
y fue el primero que saba que iba a tener cuerpo, piernas, brazos y cabezas .
Entonces se form otro mundo y en este mundo estaba la Madre Enkuane-nenulng.
Entonces no haba cosas todava, pero ahora se form la primera casa,
no con palos ni bejuco ni paja, sino en aluna, en el espritu, no ms.
Entonces ya existan Kashindkua, Noana-se y Nnacu.
Entonces ya haba gente, pero an les faltaban las orejas, los ojos y las narices.
Slo tenan pies.
Entonces la Madre mand que hablaran.
Fue la primera vez que la gente habl,
pero como no tenan lenguaje todava, iban y decan:
sai-sai-sai (noche-noche-noche),
ya haba cinco mundos.
Entonces se form el sexto mundo.
Su Madre era Bunkune-ne-nulng; su Padre era Sai chak.
Ellos ya iban formando un cuerpo entero con brazos, pies y cabeza.
Entonces empezaron a nacer los Dueos del Mundo.
Eran primero dos: el Bunkua-se azul y el Bunkua-se negro.
Se dividi el mundo en dos partes, en dos lados:
el Azul y el Negro,
y en cada uno haba nueve Bankua-se.
Los del Lado Izquierdo eran todos Azules
y los del Lado Derecho eran todos Negros.
Entonces se form el sptimo mundo y su Madre era Ahunyika.
Entonces el cuerpo an no tena sangre
pero ahora comenzaba a formarse sangre.
Entonces se form el octavo mundo y su Madre se llamaba Kenyaj.
Su Padre era Ahuna-Katana.
Pero cuando se form este mundo, lo que iba a vivir luego, no estaba an completo.
Pero ya casi.
Entonces haba an agua en todas partes.
An no haba amanecido.
Entonces se form el noveno mundo.
Pero no haba tierra an.
An no haba amanecido.
Comunidad kogui
nota editorial: tomado de Colombia en la poesa colombiana: los poemas cuentan la historia. 2010. Joaqun Mattos,
Amparo Murillo, Robinson Quintero y Luz Eugenia Sierra. Realizacin Letra a letra. Premio Literatura del Bicentenario.
Ministerio de Cultura 2010. Bogot: Gente Nueva, Letra a letra.
Contenido
Presentacin
Tierra y desarrollo rural: el renacer de la esperanza
Captulo 2
13
Desarrollo humano, ruralidad y convergencia
49
16
A. Territorio, poblacin y ruralidad

1. La dinmica poblacional
2. Una nueva forma de medir la ruralidad
53
53
54
B. Evolucin del ndice de desarrollo humano
57
C. Condiciones de vida de los pobladores rurales

1. La pobreza
2. La vulnerabilidad
60
60
67
D. La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo

humano
67
Introduccin
Colombia rural: modernizacin con orden social injusto
y fracaso del modelo de desarrollo
Por qu y cmo se hizo este informe?
19
21
Parte 1
El enfoque sobre el desarrollo rural
23
Captulo 1
El modelo de desarrollo rural
25
A. Entender lo rural en el mundo de hoy

1. El concepto se reinventa
2. Colombia rural
3. Un enfoque integral
26
27
29
30
B. El prisma del territorio
31
C. Rasgos del actual modelo de desarrollo rural

1. El modelo no promueve el desarrollo humano
y hace a la poblacin rural ms vulnerada
2. El modelo es inequitativo y no favorece la convergencia
3. El modelo invisibiliza las diferencias de gnero
y discrimina a las mujeres
4. El modelo es excluyente
5. El modelo no promueve la sostenibilidad
6. El modelo concentra la propiedad
y crea condiciones para el surgimiento de conflictos
7. El modelo es poco democrtico
8. El modelo no afianz la institucionalidad rural
33
D. Razones para la esperanza
43
Referencias bibliogrficas
47
Bibliografa de consulta
47
33
34
35
37
38
39
40
42
69
69
Parte 2
La problemtica
71
Captulo 3
Ocupacin y uso del territorio
73
A. Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas

de reserva forestal
74
B. Actividades econmicas y productivas:

predominio de la ganadera sobre la agricultura
1. Agricultura: potencial productivo en ciernes
2. Ganadera: la paradoja del uso extensivo de la tierra
3. Bosques y desarrollo forestal: arrasamiento y subutilizacin
4. Biocombustibles: alternativas en la encrucijada
5. La economa del uso del suelo: trgica ocupacin
del territorio
6. La minera: un potencial y una amenaza
75
75
78
80
82
91
96
C. Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez

de disminuir
98
D. Colonizacin y ampliacin de la frontera agrcola,

Orinoquia y Amazonia
102
E. Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo 104
Colombia rural Razones para la esperanza

10
F. Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente 109

110
111
Captulo 4
Campesinado y mujeres rurales
113
A. El campesinado: sujeto social histrico y multiactivo

1. El campesinado y el modelo de desarrollo
2. Importancia socioeconmica del campesinado
3. Poblacin campesina y empleo
4. Acceso a recursos y poltica social
5. La organizacin campesina
114
115
117
119
122
127
B. Las mujeres rurales

1. El enfoque de gnero y el desarrollo humano
2. Tres fuentes de discriminacin
3. Propiedad y tenencia femenina de tierras
4. El aporte de las mujeres a las luchas sociales
del mundo rural
132
132
133
138
140
144
146
Captulo 5
Pueblos indgenas y comunidades

afrocolombianas
147
A. Algunos rasgos sociodemogrficos

1. Pueblos indgenas
2. Comunidades afrocolombianas
148
148
149
B. Las relaciones con el territorio

1. La perspectiva sociocultural
2. La perspectiva jurdica
3. La perspectiva poltica y administrativa
4. La perspectiva econmica
150
150
151
154
157
C. Las afectaciones por el conflicto armado

1. Permea todas las dimensiones de la vida
personal y colectiva
2. Agudiza tensiones y desconfianzas
3. Provoca daos tangibles e intangibles
Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia | 2011 |
4. El territorio altera las relaciones de la gente

5. Levanta muros imaginarios o reales
166
166
D. Movimientos y organizaciones sociales

1. En los pueblos indgenas
2. En las comunidades afrocolombianas
167
167
168
E. Atencin prioritaria del Estado
173
173
175
Parte 3
Tierra y conflicto
177
Captulo 6
Tenencia de la tierra y desarrollo humano
179
A. La tierra, un elemento estratgico para el desarrollo

humano
180
B. El conflicto rural y la tierra

1. De la tierra pal que la trabaja al territorio
porque lo necesito
186
C. La estructura de la tenencia de la tierra

1. Estado de la actualizacin catastral
2 Desigualdad en la propiedad privada de la tierra
3. El desarrollo humano y la propiedad rural
191
192
196
201
D. Estructura de tamaos de la propiedad
204
E. Propiedad y tenencia femenina de tierras
208
F. Hacia el desarrollo y la equidad
212
186
213
Captulo 7
Fracaso del reformismo agrario,

lucha por la tierra y conflicto armado
215
162
A. Ech races la insurgencia armada

1. Relacin movimiento campesino-guerrillas
217
218
162
165
165
B. Fracas el reformismo agrario y se desestimul

el desarrollo rural
1. Del intento de reforma agraria al mercado subsidiado
220
221
11
2. Discontinuidad en el desarrollo rural
223
2. La restitucin de tierras a los despojados

3. Despojo e informalidad de los derechos de propiedad
278
279
C. Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas

1. Narcotrfico y violencia rural
2. Narcotrfico y conflicto
3. Narcotrfico, compra de tierras y cultivos de hoja de coca
224
224
225
227
D. Se multiplicaron los actores armados (paramilitares)
227
E. La violencia se concentr en civiles y comunidades

rurales
231
F. Se pas de la lucha por la tierra a la disputa

por el territorio
234
G. Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino
235
298
240
299
242
Captulo 8
violencia y persistencia del orden social rural
243
A. Desconocimiento poltico del campesinado
244
B. Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio 245

1. Violencia homicida y otras formas de agresin
contra lderes rurales
246
2. Las masacres
251
C. El desplazamiento forzado y el despojo de tierras
255
D. Intervencin de grupos armados en la poltica
255
E. lites y persistencia poltica

1. Persistencia poltica y bienestar
2. Persistencia poltica y violencia
262
263
264
F. Hacia cambios estructurales en la esfera social rural
265
266
267
Captulo 9
efectos del conflicto
269
A. El despojo y el abandono de tierras: un proceso histrico

complejo
270
1. El despojo en cifras
277
B. Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales 283

1. El desplazamiento en cifras
283
2. Efectos en las organizaciones sociales
287
3. Detonantes y grupos causantes del desplazamiento
288
4. Seguridad personal de los desplazados y los derechos
a la tierra
288
5. Entre la atencin humanitaria y la negacin de soluciones
duraderas
289
C. Hacia la restitucin efectiva de tierras
292
parte 4
el estado y el sector rural
301
Captulo 10
instituciones y poltica agraria
303
A. Marco de anlisis de la institucionalidad

y las polticas rurales
304
B. Evolucin y deterioro de la institucionalidad

pblica rural
308
C. Evolucin del gasto pblico en el sector agropecuario

1990-2010
1. El gasto pblico sectorial por entidades
315
317
D. Polticas especficas para el desarrollo del sector

1. Polticas para el desarrollo productivo
2. Polticas para el desarrollo rural
318
318
320
E. Incidencia de los grupos de poder en la definicin

de polticas
1. La negociacin del tlc con los Estados Unidos
2. El proceso del programa aiS
321
324
327
F. La poltica pblica y las iniciativas productivas
331
G. Impostergable recuperar la institucionalidad
333
337

12
Captulo 11
Desempeo de la actividad agropecuaria

y rural
A. Produccin agropecuaria nacional: en pos de mayor
crecimiento
339
Anexos
401
Anexo A
340
Estadsticas del desarrollo humano
402
A.1 ndice de desarrollo humano
402
404
B. Produccin agropecuaria departamental:

altos niveles de concentracin
345
A.2 ndice de pobreza humana para pases en desarrollo (iph-1)
C. Factores explicativos del modesto desempeo sectorial

1. Factores de entorno
2. Factores estructurales
346
346
347
A.3 ndice de pobreza humana para pases desarrollados (iph-2) 404
D. Retornar por la senda del desarrollo
369
369
370
Parte 5
Las salidas
371
A.4 ndice de desarrollo humano relativo al gnero (idg)
405
A.5 ndice de potenciacin de gnero (ipg)
406
Anexo B
Nuevos indicadores de desarrollo humano
407
B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm)
407
B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y

concentracin de la propiedad
409
Anexo C
Notas tcnicas
Captulo 12
Propuesta de agenda de polticas para

el sector rural
373
A. El sendero inadecuado en el desarrollo rural
374
B. Una reforma que transforme la realidad rural

1. Objetivos de la reforma rural
2. Pobreza e inclusin
3. La seguridad humana
4. Desarrollo institucional
5. El desarrollo rural
6. Poltica integral de tierras
376
376
378
381
384
386
394
C. Red de reflexin, dilogo y conocimiento
397
y participantes
400
413
C.1 Construccin del ndice de ruralidad (ir)
413
C.2 Clculo de la convergencia urbano-rural
414
C.3 Construccin del ndice de vulnerabilidad (iv)
415
C.4 Medicin de la persistencia poltica
416
Glosario de siglas
419
Tabla general
427
indh 2011. Agradecimientos a colaboradores
430
13
Presentacin
Tierra y desarrollo rural:

el renacer de la esperanza
Colombia es ms rural de lo que pensamos. Pero por casi cuarenta

aos, la progresin del proceso de urbanizacin como la ruta privilegiada
hacia la modernizacin opac esa realidad.
Segn el Informe, no el 25% sino el 32% de los colombianos son
pobladores rurales, y en las tres cuartas partes de los municipios, cuya
rea ocupa la mayora del territorio nacional, predominan relaciones
propias de sociedades rurales.
Por cerca de dos aos de preparacin de este Informe se ha escuchado a esa otra Colombia; la que transcurre entre los sueos, las
expectativas y las posibilidades de mujeres y hombres de carne y hueso
que no viven, ni apuestan su futuro y su felicidad en los grandes centros
urbanos.
Hace muy poco, sin embargo y de forma inesperada, el pas volvi
de nuevo la mirada hacia el mundo rural con unas perspectivas diferentes: como fuente de oportunidades para el crecimiento econmico
en un planeta globalizado, vido de alimentos, de materias primas y de
recursos ambientales. Y, ms importante an, como lugar privilegiado
para empezar a construir la paz del lado de las vctimas. Ambas perspectivas son confluentes e interdependientes.
El mundo identifica hoy en lo rural una promesa y una esperanza.
Ya no se habla solo de urbanizacin como sinnimo de modernizacin,
sino de integracin, continuidades e interdependencia entre las diferentes vocaciones territoriales del pas. Los ciudadanos globales han
comprendido que la calidad de vida en las urbes depende del bienestar
de quienes habitan las zonas rurales.
Con ese teln de fondo, este Informe de Desarrollo Humano hace un
balance completo y, sobre todo, oportuno de la situacin de la Colombia
rural. Cules son las necesidades ms apremiantes de los pobladores
rurales en situacin de vulnerabilidad y cules sus capacidades de recuperacin; cmo y por qu est concentrada la propiedad de la tierra y
cules son los efectos de ello; de qu forma se ha ocupado y explotado el
suelo y qu conflictos han surgido de all (agricultura versus ganadera
versus minera versus zonas de reserva ambiental); por qu el desempeo
econmico de este sector estratgico no ha sido el mejor; qu factores
afectan el ejercicio de la democracia en los territorios; y cul ha sido
Presentacin

14
el impacto del largo proceso de deterioro de las instituciones pblicas

responsables de orientar la marcha del sector agropecuario.
Como reto crucial para el despegue de la Colombia rural, el Informe
plantea el de la superacin del conflicto armado. Pero, sin ignorar su
complejidad, se llama la atencin sobre cmo su centralidad en la agenda
de la sociedad colombiana releg a segundo plano la comprensin de
otros problemas vertebrales para el desarrollo humano de la poblacin
del campo. Este Informe se concentra en algunos factores estructurales
que pudieron facilitar la expansin y degradacin del conflicto y en sus
efectos sobre el tejido social y la gente, antes que en la dinmica o la
lgica de los actores armados.
Dada la invisibilidad de la Colombia rural, este diagnstico integral,
profundo y sin apasionamientos, hecho por especialistas y desde la perspectiva del desarrollo humano, se torna tan importante como su propuesta.
En esta ltima hay una invitacin a creer que s es posible hacer
de lo rural un eje fundamental del desarrollo del pas; desarrollo con
equidad, con inclusin y en democracia. En pocas palabras, una renovada
apuesta por el desarrollo humano.
La propuesta es una hoja de ruta para dar tres grandes pasos. El
primero involucra voluntad poltica y compromiso de la sociedad colombiana para equilibrar las prioridades y jugar ms por el pas rural.
Para el Informe, el mejor aliciente es un gobierno respaldado por una
coalicin liderada por sectores modernizantes que entienden que esta
es una oportunidad nica para superar la pobreza y la desigualdad, y
remover algunas causas estructurales del conflicto.
El segundo, afirma el Informe, implica un gran consenso nacional
para aceptar corregir el rumbo, es decir, optar por un modelo de desarrollo en el cual el bienestar de la gente sea el fin ltimo; que d prioridad a
la sostenibilidad ambiental; que atienda la voz de quienes pueden verse
afectados por la lgica pura y dura de mercados sin controles que al final
producen graves desequilibrios; y que promueva el fortalecimiento y la
intervencin oportuna del Estado. El mundo es testigo del surgimiento
de una oleada de inconformidad, de la necesidad del uso pblico de la
razn en escenarios de dilogo, que presagian vientos de renovacin y
apertura en esta materia.
15
El tercero, es un abanico de opciones de poltica pblica con dos

grandes prioridades: resolver el conflicto y superar la pobreza; y cuatro
ejes de trabajo: seguridad humana, desarrollo rural, desarrollo institucional y poltica integral de tierras. La ventaja es que se sabe cul es la
situacin, qu se puede hacer y cmo hacerlo.
La tarea es, sin duda, de grandes proporciones y exige compromisos
igualmente grandes. No solo del Estado en todos sus niveles, sino de
quienes habitan en la Colombia de ciudades, que deben entender que
los pasos dados recientemente con el reconocimiento de las vctimas
y el esfuerzo de restituir las tierras son de un valor incalculable, pero
apenas representan una gota de sudor frente al esfuerzo requerido.
La comunidad internacional, por supuesto, tambin est llamada
a desempear un papel catalizador para construir y fortalecer ese concierto de voluntades.
Sea este el momento para agradecer a la Agencia Canadiense de
Desarrollo Internacional (acdi), la Agencia Catalana para la Cooperacin
al Desarrollo (accd), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (Aecid), la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional
(asdi), la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(Usaid) y las Embajadas de Suecia, Noruega y del Reino de los Pases
Bajos, sin cuyo concurso hubiera sido imposible este esfuerzo.
Ocho aos separan a este del anterior Informe Nacional de Desarrollo Humano. Nuestro deseo ms sincero es que el siguiente Informe tenga
como tema central las capacidades, los retos y los desafos de un pas
en paz y moderno, que tiene un lugar en la economa mundial y avanza
sin tregua hacia ms desarrollo humano para todos sus habitantes.
Bruno Moro
Representante Residente
del pnud en Colombia
Presentacin

16
introduccin
Colombia rural:
Fotografa: Gerard Fayoux.
modernizacin con orden social injusto

y fracaso del modelo de desarrollo
Colombia entr a la modernizacin sin haber resuelto el problema

agrario, porque siempre pens que el pas era ms urbano que rural.
Construy un modelo de desarrollo que conlleva al fracaso del mundo
rural, rindindole ms culto al mercado que al Estado, lo cual ampli las
brechas entre lo urbano y lo rural. Y preserv su orden social injusto,
que no ha cambiado por falta de decisiones polticas y de una visin de
largo alcance sobre lo rural y su papel estratgico para el desarrollo.
La preservacin del orden social rural, con todas sus inequidades
y ataduras al desarrollo, se fundamenta en: (a) una estructura de la tenencia de la tierra convertida en un inamovible para la poltica pblica,
(b) una jerarquizacin social que coarta la movilidad de las personas
en la estructura de la sociedad, y (c) una hegemona poltica tradicional
que restringe las elecciones libres, limpias y competitivas y que no hace
un reconocimiento poltico del campesinado.
El modelo de desarrollo rural construido es altamente inequitativo
y excluyente, propicia innumerables conflictos rurales, no reconoce las
diferencias entre los actores sociales, y conduce a un uso inadecuado y a
la destruccin de los recursos naturales. Acenta la vulnerabilidad de los
municipios ms rurales en relacin con los ms urbanos, y no permite
que se genere la convergencia entre lo rural y lo urbano. Adems, se ha
fundamentado en una precaria y deteriorada institucionalidad pblica
que le abre ms espacios a la actuacin de las fuerzas del mercado en
una sociedad llena de desequilibrios e inequidades.
La ocupacin productiva del territorio y los procesos de poblamiento indican serias ineficiencias sociales, productivas e institucionales. La
falta de un ordenamiento del territorio ha facilitado la persistencia de
conflictos en el uso de los recursos y entre los diferentes actores, tanto
de quienes invierten para reproducir el capital, como de los que tienen
las actividades agropecuarias como un modo de vida, y las comunidades
que conciben el territorio ms all de su utilizacin econmica. El Estado
poco se ha hecho presente para ordenar el uso del territorio, regular los
asentamientos humanos y emprender programas de desarrollo rural
que ayuden a estabilizar las sociedades campesinas que por la lgica
de su sobrevivencia, se adentran sin lmites ni control, ms all de la
frontera agropecuaria.
17
Ni el mercado ni el Estado han logrado un satisfactorio desempeo

sectorial. A ello contribuyeron las polticas pblicas discriminatorias
y sin compromisos por parte de los inversionistas, las restricciones
estructurales en infraestructura productiva y social, el suministro
de bienes pblicos, el descuido imperdonable del papel de la ciencia
y la tecnologa, y el desprecio por la capacidad productiva y social del
campesinado.
Todos estos procesos confluyeron con la expansin y degradacin
del conflicto armado y el arraigo del narcotrfico con todas sus cadenas
de criminalidad y corrupcin, cuyo diagnstico y recomendaciones
fueron hechos en el Informe Nacional de Desarrollo Humano de 2003,
El conflicto, callejn con salida.
El resultado es una crisis estructural recurrente que se atraviesa
en el desarrollo humano, especialmente de las mujeres rurales, el campesinado, los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas.
Si alguna diferencia existe entre nuestro desarrollo y el de otros
pases de Amrica Latina es la persistencia de un orden social injusto
sobre todo en el sector rural, por falta de voluntad poltica, disfrazada
o confundida con las estrategias legtimas del Estado para contener las
consecuencias del desorden creado, pero desatendida cuando se trata
de romper muchas causas estructurales del problema.
La intervencin en poltica de los grupos armados por fuera de la
ley, la persistencia de ciertas lites polticas en los gobiernos locales,
el desconocimiento del campesinado como actor poltico, su despojo y
desplazamiento forzado, y polticas agrarias sin inters en modificar la
estructura de la tenencia de la tierra, han conducido a la conservacin
de un orden social rural resistente al cambio.
La solucin de la deuda social y poltica con el mundo rural de
Colombia, al cual se le ha dado la espalda por dcadas, necesita de
ms Estado en el mercado y menos mercado en el Estado. Esta mxima
adquiere toda su proyeccin en el sector rural, donde la precariedad
institucional es notoria. La intervencin decisiva del Estado requiere una
visin sobre el futuro y la importancia de lo rural y sus articulaciones y
complementariedades con lo urbano. La solucin de los problemas que
Introduccin

18
este Informe considera crticos ser muy costosa y demandar mucho

tiempo si se dejan en manos del mercado problemas estructurales
que urgen decisiones oportunas, eficaces, imparciales, equitativas y
justas.
La reforma rural transformadora

Este Informe propone una reforma rural transformadora, acompaada
de una red social y acadmica de reflexin, conocimiento y accin sobre
desarrollo rural, en el que el ordenamiento territorial es un instrumento
de la transformacin buscada.
Esta reforma rural transformadora va ms all de una reforma
agraria y considera cambios en la estructura de la tenencia de la tierra.
Esta propuesta concibe el desarrollo rural en funcin del territorio,
centra la atencin en los pobladores ms excluidos y vulnerados y exige
cambios en el modelo econmico. Es categrica en rescatar el liderazgo
sustantivo del Estado y en advertir que no es posible si no se erradican
de raz factores estructurales como la concentracin de la propiedad
rural, la pobreza y la miseria, y un orden social y poltico injusto y
excluyente.
Este diagnstico podr mejorarse con anlisis ms locales y regionales, y el tiempo dir hasta dnde avanza la voluntad poltica de cambiar
la situacin existente, y sobre la capacidad y disposicin de las lites
rurales y las organizaciones sociales en aras de contribuir a transformar
una situacin claramente adversa e insostenible, as como responder a
los desafos impuestos por este momento histrico.
Absaln Machado Cartagena
Director Acadmico del Informe
19
Por qu y cmo
se hizo este informe?
Desde el ao 2009, el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (pnud), se comprometi con la realizacin del quinto Informe
Nacional de Desarrollo Humano (indh), y escogi como su tema central
la sociedad rural.
Como todos los de su tipo, un Informe de Desarrollo Humano es
un proceso de dilogo pblico en el cual la publicacin del libro, que
presenta el resultado de buena parte de las actividades realizadas, es
apenas un pretexto para continuar con la discusin.
En este caso, el Informe es el resultado de un proceso en el que
confluyen cuatro lneas de trabajo:
1. Acadmica, para obtener un anlisis sobre la situacin de la
sociedad rural y propuestas sustentadas para avanzar.
2. Consulta y dilogo pblico, que abre escenarios de encuentro y
discusin para recoger puntos de vista de la gente, de manera que los
anlisis y las propuestas cuenten con el respaldo de aquellos directamente afectados.
3. Difusin y apropiacin para dar a conocer el enfoque, los mensajes y las alternativas de solucin a todos los actores sociales con inters
o responsabilidad en el tema.
4. Incidencia para influir en los procesos de toma de decisiones
de manera que las propuestas sustentadas y validadas por la participacin encuentren acogida entre actores polticos, gubernamentales,
gremiales y sociales.
Por supuesto, en cumplimiento del mandato de Naciones Unidas
el proceso est orientado por los valores y el enfoque del desarrollo
humano y, en consecuencia, presta especial atencin a los problemas y
oportunidades de las poblaciones en mayor situacin de vulnerabilidad
que, para el caso que nos ocupa, son las mujeres, los campesinos, los
indgenas y los afrocolombianos.
El indh ha combinado el conocimiento acadmico del grupo
coordinador con los saberes de un equipo de investigadores del ms
alto nivel quienes prepararon tres tipos de anlisis para el Informe: (a)
sobre problemticas generales, (b) sobre grupos poblacionales y (c) sobre
la relacin entre conflicto, poder poltico y tierra desde la perspectiva

20
regional. Como parte de la metodologa, los investigadores consultaron

el parecer de las comunidades y grupos sociales involucrados en cada
problemtica tratada.
El grupo coordinador habl con servidores pblicos, lderes gremiales, representantes de organizaciones de la sociedad civil y acadmicos
en once territorios: Antioquia, Cauca, Choc, Cesar, Eje Cafetero, Huila,
Magdalena Medio, Meta, Montes de Mara, Nario y Putumayo. Estas
conversaciones ayudaron a identificar problemas, corroborar intuiciones, desechar preconceptos, fortalecer propuestas y comprender, con
mayor profundidad, el da tras da de los actores de la sociedad rural.
La mayor parte de la informacin primaria utilizada es oficial y
proviene de las diversas entidades pblicas responsables de los temas.
Este libro est acompaado por una coleccin de seis Cuadernos
del Informe, cuyo objetivo es abordar con mayor detalle y profundidad
ciertas temticas que as lo ameritan. El primer Cuaderno, ya presentado a la opinin pblica, est dedicado a la poblacin en situacin
de desplazamiento. Los cinco restantes se ocuparn de los siguientes
temas: mujeres rurales, campesinado, indgenas, afrocolombianos y,
finalmente, la relacin entre conflicto, poder poltico y tierras en cinco
zonas del pas.
La etapa de difusin y apropiacin apenas comienza. Esta publicacin y el Informe como proceso habrn cumplido su objetivo si la
sociedad colombiana pone de nuevo el tema rural como parte de sus
prioridades y toma la decisin de dar el primer paso para solucionar su
compleja problemtica.
21

Si al comienzo una idea no parece absurda,
no hay esperanza para ella
Albert Einstein
Se dir que buscar razones para la esperanza en

Colombia es un acto ingenuo de fe que se desmorona
ante cualquier diagnstico. Alguien preguntar cmo
puede haber esperanza sabiendo que nos aventuramos por los caminos de la modernizacin sin haber
resuelto problemas de viejo cuo?; otro murmurar
que fuimos incapaces de impedir que prosperaran
nuevos conflictos; y un tercero proclamar que del caos
de nuestros das no se puede esperar sino ms caos.
Pero nuestro imperativo tico es recordar en todos los
tonos, tiempos, lugares y audiencias que todo orden
social es construido y, por tanto, susceptible de ser
transformado.
Es de subrayar que despus de cuarenta aos de
haberse desentendido del sector rural, creyendo que
para modernizarse poda prescindir de sus potencialidades y de sus pobladores, Colombia parece dispuesta
a corregir el rumbo, y puede hacerlo, si sabe aprovechar
las condiciones y cambios en los escenarios nacional
y mundial.
Es innegable: hoy disponemos de un mejor conocimiento de nuestros problemas y aprendemos de
experiencias valiosas de desarrollo rural; contamos con
riqueza, recursos y capital social; los ndices de desarrollo humano mejoran ao tras ao, a pesar del conflicto,
el narcotrfico y la corrupcin; existen capacidades y
vocacin de cambio en sectores empresariales y en
los movimientos y organizaciones sociales. Adems,
recientes iniciativas gubernamentales van en la direccin del cambio y la comunidad internacional est
presta a apoyar las transformaciones que necesitamos,
mediante estrategias para superar el conflicto armado,
pagar la deuda social con el campesinado, acabar
la pobreza, fortalecer la democracia local, combatir
la cultura de la ilegalidad o transformar prcticas y
estructuras sociales y polticas incompatibles con el
progreso y el desarrollo humano.
Hace cuarenta aos, cuando apenas empezaban
la modernizacin y diversificacin productiva del
campo, el campesinado no estaba aglutinado en organizaciones tan diversas y con tanta experiencia como
las de hoy; sus niveles de conocimiento y escolaridad
distaban de los actuales, el espectro de sus actividades
productivas era muy limitado y su integracin con las
reas urbanas, precaria.
Apenas hace cuatro dcadas empezaba a perfilarse
una clase empresarial rural, al lado de la clase terrateniente tradicional. Hoy crecen grupos empresariales
experimentados, con nuevos conocimientos y tecnologas, decididos a gestionar y desarrollar nuevos proyectos de inversin y a competir en mercados ampliados.
Muchos son ejemplares por su responsabilidad social,
ya sea porque establecen vnculos duraderos con las
comunidades locales, porque invierten en tecnologas
amistosas con el medio ambiente o porque cumplen
las leyes laborales.

22
Hace cuatro dcadas era dramtico el divorcio de

los profesionales con las organizaciones sociales y el
empresariado. En la actualidad es incipiente, y aumenta
el nmero de los que se asocian con empresarios
amigos de emprendimientos propios del mundo
globalizado y de la sociedad de la informacin y del
conocimiento. Ni qu decir del aporte de jvenes profesionales miles de ellas mujeres al fortalecimiento
de capacidades, a la difusin y apropiacin social del
conocimiento, a la bsqueda de alternativas de desarrollo, a la construccin de proyectos comunitarios de
vida y a la reduccin de las incertidumbres y riesgos
que ponen a prueba las capacidades de los ms
pobres y excluidos; por ejemplo, sobre la inseguridad
alimentaria, el aumento de los precios de los alimentos,
el uso sostenible de los bienes y servicios ambientales,
el papel de los jvenes y las mujeres rurales o el papel

estratgico de la agricultura en el desarrollo nacional.
Nuestro ms reciente acto de fe colectiva fue la
Constitucin de 1991. En ella nos comprometimos a
construir un Estado social de derecho, imparcial y al
servicio de todos y todas, sin exclusiones, ni privilegios.
Inspiradas en ella, a diario, miles de personas ejercitan
la ciudadana, promueven los derechos humanos y
el Derecho Internacional Humanitario o patrocinan
prcticas polticas y sociales pluralistas e incluyentes,
cuyos contenidos son los valores ticos como la solidaridad y la proteccin especial a los ms vulnerados.
Podr alguien dudar que este acto de fe colectiva no
es tambin un pretexto para desatar la esperanza en
el mundo rural al cual Colombia abandon durante las
ltimas cuatro dcadas?
Equipo indh 2011
1
Fotografa: Doris Prez.
El enfoque sobre el
desarrollo rural
Sumario
1
2
El modelo de desarrollo rural

Entender lo rural en el mundo de hoy
El prisma del territorio
Rasgos del actual modelo de desarrollo rural
Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

Territorio, poblacin y ruralidad
Evolucin del ndice de desarrollo humano
Condiciones de vida de los pobladores rurales
La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo humano
Nota editorial:
Los epgrafes de cada captulo fueron seleccionados de canciones de grupos colombianos de msica urbana
y contempornea. La seleccin fue hecha por David Ramrez, Fernando Angulo y Giovanni Guatibonza.
El modelo
de desarrollo rural
Tu crees que tienes todo lo que puedes desear,
tu casa tu automvil tu seguro social,
ya tu te has olvidado de tus ansias de justicia,
todo se te ha borrado por casarte con Patricia.
Tu dices que eran puras tonteras juveniles,
mas no es cosa tan tonta que a tu lado mueran miles,
por el hambre, mientras tu te atragantas
y engordas cada da como cerdo de granja.
1280 Almas
Lo que puedes desear
1993

26
or tratarse del primero, en este captulo se introduce la temtica que

desarrolla el Informe, se precisa el alcance de los conceptos que articulan
los planteamientos del resto del texto, se hace una caracterizacin de los
principales rasgos del modelo de desarrollo rural actual y se plantean
las razones por las que se considera que, pese a las dificultades, hay
lugar a la esperanza.
Es probable que las lectoras y los lectores difieran de algunas o
incluso de muchas de las definiciones que aqu se proponen, se distancien de los enfoques adoptados o no compartan los rasgos identificados. No obstante es importante aclarar que el objetivo del captulo y
del Informe se orienta a proponer un punto de referencia, a partir del
cual se estimule la reflexin sobre las caractersticas y el futuro de la
sociedad colombiana considerada en su integralidad, en la medida en
que se relativiza la separacin entre la ruta hacia el desarrollo urbano
y hacia el desarrollo rural.
En trminos de desarrollo humano, la apuesta consiste en poner en
el centro del anlisis a la gente, con especial atencin a los millones de
pobladores rurales que da tras da buscan oportunidades para alcanzar el
proyecto de vida que prefieren. Por eso cuando se habla de sociedad rural
y de territorio en este y otros captulos, el teln de fondo es la forma como
tales referentes se constituyen en oportunidades o en obstculos para el
desarrollo humano; es decir, de las capacidades y las oportunidades de
las personas que viven en sociedades rurales.
Fotografa: Ana Luca Ducuara.
A. Entender lo rural en el mundo de hoy

Este Informe trata sobre el pasado, el presente y el futuro de un
significativo grupo de colombianos que viven en el campo o de actividades relacionadas con el campo. Pero ahora su realidad difiere por
completo de la que enfrent la poblacin de hace veinte o treinta aos.
Y, por esa razn, el primer paso es establecer de qu se habla y de qu
no, al referirse a lo rural.
27
1. El concepto se reinventa
En los ltimos cincuenta aos las relaciones entre campo y ciudad
han sufrido muchas transformaciones aceleradas por los procesos de
globalizacin e internacionalizacin de las economas y el desarrollo
de los mercados. Algunos de esos cambios, ya lo haba sealado Pearse
(1979), se han dado en las dinmicas productivas, en la integracin de
lo rural con la sociedad nacional, en la dimensin cultural, en las relaciones con el Estado y en el papel social y poltico de los actores, tanto
como en las reglas de juego que rigen a los mercados internacionales.
Las fronteras entre campo y ciudad son cada vez menos claras y
ms difciles de identificar:
[] ya no es solamente la ciudad que irradia conocimiento y racionalidad
a los comportamientos del campo; el campo en funcin de sus demandas
determina algunos procesos en la ciudad (Sobarzo, 2006).
El objetivo del Informe

se orienta a proponer
un punto de referencia,
a partir del cual se
estimule la reflexin sobre
las caractersticas y el
futuro de la sociedad
colombiana considerada
en su integralidad, en la
medida en que se relativiza
la separacin entre la ruta
hacia el desarrollo urbano y
hacia el desarrollo rural.
Ya no es posible ni, sobre todo, aceptable subvalorar lo rural frente

a lo urbano (Gmez, 2008).
Hoy lo rural y lo urbano difieren de la visin dicotmica tradicional que asimilaba lo primero con lo atrasado, lo rstico o disperso, o con el pequeo pueblito rodeado de montaas,
y lo segundo con lo moderno, lo avanzado o lo refinado. En cambio, cada vez es ms claro que
ambos estn integrados en una continuidad que impide entender a este sin aquel y viceversa,
lo que se refleja incluso en la literatura (recuadro 1.1).
Esa dicotoma se queda corta para analizar muchos fenmenos de la realidad presente.
As, la poblacin rural bien puede tener su residencia en centros urbanos menores aunque trabaje en el campo o derive de all sus ingresos; o cuando se desempee en actividades complementarias (transporte, comercio u otros servicios); e incluso, a pesar de que trabaje en labores
agroindustriales de agregacin de valor.
Los hbitos de vida y los patrones de consumo han cambiado, nuevas dinmicas han surgido, actividades agroindustriales y financieras han irrumpido, mayores conectividades con los
mercados y con el resto de la sociedad y la revolucin en las comunicaciones se han establecido,
y la ciencia y la tecnologa han permeado la produccin y la vida rural.
Existe un patrn territorial diferente que establece un continuo entre territorios urbanos,
rurales y semirrurales lo cual da un nuevo valor a las polticas de desarrollo territorial (De
Ferranti et l., 2005). Todas estas transformaciones obedecen a factores endgenos y exgenos
del sector. Pero en la fase actual de la globalizacin e intensificacin del desarrollo capitalista,
los factores exgenos parecen tener mayor impacto en los cambios de la vida del campo.
Hoy tambin es claro que lo rural va ms all de lo agropecuario y que como parte de
aquel deben considerarse nuevas actividades productivas de mucho dinamismo. Tal sera el
caso de la oferta de recursos naturales del subsuelo, de los servicios tursticos, de servicios
ambientales y de la manufactura artesanal.
En sntesis, y tomando como base la definicin clsica de Prez (2001a y 2001b), se entiende
lo rural como la complejidad que resulta de las relaciones entre cuatro componentes: el territorio
como fuente de recursos naturales, soporte de actividades econmicas y escenario de intercambios
e identidades polticas y culturales; la poblacin que vive su vida vinculada a los recursos naturales
Captulo 1 | El modelo de desarrollo rural
R E C UA D R O 1.1
Colombia: el mundo rural

en la literatura de hoy
Muchas configuraciones del mundo rural son
posibles. Esbozo, en breve, un catlogo incompleto con
tres escenarios que intentan responder si en la literatura
colombiana actual existe la ruralidad, cmo, bajo qu
imgenes y referentes: el campo como teln de fondo, como
justificacin sociolgica o psicolgica y como coartada
ideolgica para la accin poltica.
La naturaleza, atributo bsico del campo, es una categora
histrica inventada que circula y se modifica a travs de imaginarios sociales: creacin, madre naturaleza, naturaleza virgen,
etctera. En general, el paisaje rural ha sido contrastado con el
urbano (duro y vertiginoso) y asociado con la idea de placidez,
intemporalidad y contemplacin. Al separar la evidencia emprica inmediata y explorar algunos registros muy reveladores,
nuestra literatura se refiere hoy casi siempre a la ciudad, pero
eso no significa automticamente que el otro polo de lo citadino
no est presente de otras maneras. El modo urbano de habitar
es molde de la actividad literaria: as como de la filosofa y la
poltica, la ciudad es madre de la literatura.
Lo rural como teln de fondo

En su poema El Don, el poeta Elkin Restrepo es consciente,
como el ciudadano romano Virgilio, del campo como espacio
de trabajo de otros o de goce propio:
Ningn lugar mejor que la ciudad
para pensar en ciervos y bosques
para hacer del momento
una pura ensoacin.
La impronta de imaginar el campo desde la ciudad, para

idealizarlo en utopa, contrapuesto a un estado actual de cosas
o atrapado en su memoria ya ida, es tal vez la ms clsica de

las opciones.
Dos ejemplos ms: Tomas Gonzlez, en Abraham entre
bandidos (2010) y Eduardo Pelez, en Desarraigo (2011). Los
protagonistas son arrancados de una existencia campestre cuasi
paradisaca hacia otro contrastante, violenta y destructora, que
se mira y se narra desde un futuro urbano en el cual, al parecer,
no hay retorno al idilio inicial ni tampoco, irnicamente, a la
situacin violentadora evocada que, a la luz de nuestro mundo,
parecera menos agobiante y terrible, pese a sus tintes trgicos.
En La mujer de los sueos rotos (2009) de Mara Cristina Restrepo, lo campestre se reduce a una casa de recreo, adjunta a lo
urbano: la naturaleza est domesticada al mximo, convertida
en vacaciones de club campestre un fin de semana, codiciada
por nuevos ricos mafiosos y, por eso, fuente de conflictos con
sus dueos tradicionales.
En todos ellos hay una diferencia con la literatura colombiana
escrita hasta bien entrada la dcada de 1960, que casi siempre
pint el pasado campestre como no conflictivo y un remanso
de paz, incluso en la llamada literatura de la Violencia (cun
cndido suena hoy el epteto que en aquel momento quera
expresar un horror insuperable!), que la describe como la ruptura
brusca de un equilibrio perfecto, potencialmente recuperable.
Lo rural como justificacin sociolgica

o sicolgica
Lo campestre es una especie de borde borroso del que
solo quedan, cuando ms, nombres (topnimos) perifricos y
tributarios de lo urbano. Lo encontramos en un recorrido de Su
casa es mi casa (2008) de Antonio Garca ngel:
[] en Sop se tejieron numerosas hiptesis de los que
nos esperaba en Rquira [] Atravesamos Tocancip en
29
y la tierra y que comparte un cierto modelo cultural; los asentamientos que establecen relaciones
entre s mismos y con el exterior, a travs del intercambio de personas, mercancas e informacin,
y las instituciones pblicas y privadas que confieren el marco dentro del cual funciona todo el sistema.
2. Colombia rural
El pas no ha sido ajeno a las transformaciones producidas por los factores descritos en el
apartado anterior. Pero junto con ello, lo rural y la sociedad que all se forma han tenido que
lidiar con dos fenmenos particulares, que han influenciado en forma crucial su proceso de
cambio: el narcotrfico y el conflicto armado interno.
completo silencio. En Sesquil nos detuvimos al borde

de la carretera [] En Sisga hicimos recuento de todo
lo sucedido [] En Chocont todos formulamos un
deseo pstumo [] En Ventaquemada se acabaron los
cigarrillos [].
No es diferente al de muchos otros autores jvenes: lo rural

es solo un umbral entre una ciudad y otra, sin existencia propia
ms all del anecdotario de quienes lo recorren con rapidez,
aorando llegar a un destino no rural.
En otros casos, lo rural es una etapa entre dos momentos
cuando los personajes huyen, se refugian o esconden, sin pretender que sea su destino definitivo, como en la stira poltica Tres
atades blancos de Antonio Ungar (2010). Tampoco es diferente
la conurbacin descrita en Los caballitos del diablo (2003) de
Toms Gonzlez:
Lo que antes era una ciudad pequea y distintos pueblos,
se haba convertido, abajo, en una sola masa informe y
ocre, y ya slo se poda distinguir lo que antes fueron
pueblos si en los das en que el viento se llevaba el humero
se ubicaban sus iglesias, ntidas como corales blancos entre
un naufragio repartido.
Lo rural como coartada ideolgica

para la accin poltica
La periferia rural-urbana (rururbana) acta como una
frontera permeable, donde las violencias en diversas claves se
entremezclan y penetran hacia el corazn citadino; es zona de
recambio entre civilizacin y barbarie, entre los cuerpos desplazados desde la ruralidad (imprecisa, desdibujada, lejana y azotada
por mil plagas) con los de los soldados reclutados para todas
las guerras. Es la frontera que plasma La sicaresca antioquea de
Margarita Jcome (2011): el mundo lo rural no est en paisajes
y memorias sino en las actitudes y en las formas de actuar y de
sentir de protagonistas que responden a cdigos de honor y
lealtad enraizados en l, pero aplicados al mundo del crimen.
Es el sello distintivo de un abundante subgnero audiovisual, plstico y literario que aparte de su calidad, su
apropiacin meditica y la precisin o no del trmino se
separa indudablemente de la idealizacin del mundo rural,
convertida en norma inquebrantable en la tradicin literaria
cannica. En este subgnero, los personajes siniestros y sus
ms aciagos quehaceres reproducen tradiciones rurales pues
exaltan la hombra burda, sobrevaloran la figura materna y
menosprecian la paterna; sus esquemas de servidumbre y
jerarqua o de coraje y caudillismo beben en las aguas aldeanas
en las que han anidado siempre la dentellada y el salvajismo.
Esta literatura sobre la periferia del intercambio entre la
urbe y el campo lee al Manuel Meja Vallejo de Aire de tango por
fuera de los estereotipos y explota al mximo sus intuiciones: el
arrabal marginado amplifica miserias que apenas se notan en la
aldea pero se hacen monstruosas en la ciudad; esta rururbanidad
acaba definiendo a la ciudad y sus habitantes, anclados an en
problemas de linderos (fsicos y emocionales), de brutalidad
disfrazada de ternura, de cultura de relumbrn y gustos de altar
en la fiesta religiosa del Corpus Christi.
Dejo para la discusin que el mundo rural tan fuerte an
en Garca Mrquez, considerado un contradictor de la literatura
colombiana que le antecedi no desaparece sino que muta
y se camufla y se deja ver en los gestos de un habitante de la
ciudad, en rincones y hbitos sociales, en sus gustos musicales
y sus dichos, en sus actitudes frente al mundo y sus semejantes.
A una ruralidad urbanizada nunca consolidada le corresponde
arrastrar no solo con los rostros de una cultura rural nostlgica
y anclada en el pasado sino tambin con sus avatares contemporneos, cada vez ms conflictivos y situados en encrucijadas
que no conducen ms que a los abismos.
Jorge Echavarra Carvajal
Profesor Asociado
Departamento de Estudios Filosficos y Culturales
Facultad de Ciencias Humanas y Econmicas
Universidad Nacional, sede Medelln

30
Con respecto a los factores de transformacin aplicables a las

relaciones rurales y urbanas en cualquier pas del mundo, estos han
impactado de manera desigual a la sociedad colombiana. Lo cual se
evidencia en el hecho de que pueden encontrarse sociedades rurales
Hoy lo rural y lo urbano bien diferenciadas: algunas conservan gran parte de las caractersticas
difieren de la visin ms tradicionales (el patriarcalismo, por ejemplo), otras estn en procedicotmica tradicional sos de transicin hacia sociedades modernas, y otras, definitivamente,
que asimilaba lo primero entraron en la modernizacin.
Frente a los fenmenos especficos, narcotrfico y conflicto, las
con lo atrasado, lo rstico o
disperso, o con el pequeo relaciones entre lo rural y lo urbano tambin se han visto afectadas,
pueblito rodeado de principalmente por: el surgimiento de nuevos actores que han introdumontaas, y lo segundo con cido en la sociedad rural actividades ilcitas vinculadas a la produccin
lo moderno, lo avanzado y el trfico de drogas; el despojo de tierras y el desplazamiento forzado
o lo refinado. En cambio, de la poblacin que han impulsado procesos de repoblamiento y reucada vez es ms claro que bicacin, y el control de territorios o porciones del mismo por parte de
ambos estn integrados en actores armados que compiten con el Estado.
Lo dicho hasta ahora lleva a la necesidad de repensar las funciones
una continuidad que impide
entender a este sin aquel y de lo rural y pasar de la tradicional produccin de alimentos y materias
viceversa. primas a la multifuncionalidad del sector con una pluralidad de actores
en actividades muy diversas, y donde los miembros de las familias se
ubican en trabajos tanto en reas rurales como urbanas, sin romper su unidad familiar, configurando redes de ingresos y relaciones que les permiten subsistir.
El modelo de desarrollo y la modernizacin han ignorado y desvalorizado lo rural, porque
han visto a los conglomerados urbanos como la opcin ms viable para alcanzar el progreso y
lograr mejores niveles de vida. Esa opcin por lo urbano y por la industrializacin llev al pas
a darle la espalda a la sociedad rural dejando el problema agrario sin solucin, agudizando la
pobreza y la desigualdad, generando conflictos y, con ello, disminuyendo las oportunidades de
sus pobladores.
Antes que lo opuesto de la sociedad urbana, la sociedad rural debe entenderse como una
realidad distinta, pero estrechamente vinculada a ella. Y aunque definir una realidad tan compleja
puede resultar muy difcil, este Informe entiende la sociedad rural como la reunin permanente de
pobladores que conviven y se relacionan bajo unas leyes comunes, con el fin de cumplir mediante
la cooperacin algunos de los fines de la vida bajo determinadas formas de comportamiento.
Aqu se est pensando en una sociedad cuyo entendimiento se da en el contexto de la
historia, la cultura, los conflictos y las instituciones de la nacin colombiana.
3. Un enfoque integral
Finalmente, hay que sealar que este Informe se distancia de la visin tradicional, surgida
de la metodologa utilizada en los censos de poblacin, que identifica a lo urbano con las cabeceras municipales y a lo rural con el resto. Por fundamentarse en un criterio puramente poblacional, esa visin es restringida y no capta las continuidades ni las relaciones entre lo uno y lo otro.
Para ayudar en la comprensin de lo rural ms all del concepto demogrfico de el resto
y sugerir una visin que considere la complejidad de la realidad urbano-rural, este Informe
propone un ndice de ruralidad con tres novedades: (a) combina densidad demogrfica con
31
distancia de los centros poblados menores a los mayores; (b) adopta como unidad de anlisis el
municipio como un todo y no solo el tamao de las aglomeraciones (cabecera, centro poblado
y rural disperso en el mismo municipio), y (c) asume la ruralidad como un continuo (se refiere
a municipios ms o menos rurales, antes que a urbanos y rurales).
Como se ampla en el captulo 2, el ndice es un instrumento de anlisis para fortalecer
la mirada integral del territorio a partir de sus rasgos.
B. El prisma del territorio

Definir territorio es una tarea compleja que suscita ms controversias que acuerdos entre los
estudiosos de las Ciencias Sociales. Cada disciplina tiende a acentuar los aspectos propios de su
inters, dejando muchas veces de lado rasgos que pueden implicar consecuencias importantes
para el anlisis. Con plena conciencia de esa y otras dificultades, este Informe apela al concepto
de territorio en tanto permita captar el trnsito de la discusin y del enfoque del problema desde
la cuestin agraria y de lucha por la tierra de los aos 1960 y 1970, hacia la problemtica del
desarrollo rural y del dominio del espacio fsico, de la poblacin y de los recursos, en el momento actual. Con esa meta, nuestro referente de territorio considera siete dimensiones: espacial,
ambiental, econmica, social, cultural, poltica e institucional, las cuales sirven como teln de
fondo a los captulos de este Informe.
El territorio es entendido entonces como una construccin social en un espacio donde
mltiples actores establecen relaciones econmicas, sociales, culturales, polticas e institucionales, condicionadas por determinadas estructuras de poder y por las identidades de aquellos
actores. Adems del rea geogrfica se trata de las interacciones entre actores, instituciones y
estructuras de poder. Por ello la expresin lucha por el territorio adquiere un significado que
va ms all de lo puramente simblico.
En los captulos 3 al 12 de este Informe se asume esa definicin del territorio con diferentes y especficos acentos. Mientras en este se aborda el modelo de desarrollo rural y en el 2, la
relacin entre desarrollo humano y ruralidad.
En el captulo 3 el nfasis est en la ocupacin espacial del territorio y en las actividades
econmicas legales e ilegales en l desplegadas con el nimo de identificar los conflictos que
de all se derivan. Como uno de tales conflictos, se incluye la dimensin ambiental mediante la
pregunta por la sostenibilidad del modelo actual y frente a los retos planteados por el cambio
climtico y por la reciente tragedia invernal.
En los captulos 4 y 5 la mirada se centra en el tipo de relaciones que los pobladores rurales,
quienes demandan especial atencin de este Informe campesinos y campesinas, indgenas y
afrocolombianos, establecen con el territorio, as como en la manera en que lo adoptan como
referente cultural para configurar sus proyectos de vida.
Los captulos 6 a 8 se ocupan particularmente de las facetas econmica y poltica del concepto para analizar, por una parte, la disputa clsica por el acceso y tenencia de la tierra entre
diferentes actores sociales; y por otra, el conflicto entre los actores armados ilegales y entre estos
y el Estado por imponer su control y su dominio en el territorio, y los efectos de la hegemona
poltica y electoral sobre el bienestar de los ciudadanos.
En el captulo 9 se retoman las dimensiones social, econmica y cultural para explicar
de manera integral el dao profundo que produce a la sociedad y a los pobladores rurales el
despojo y el desplazamiento forzado.

32
El captulo 10 enfatiza el componente institucional para argumentar cmo el debilitamiento

de la institucionalidad rural tanto del orden nacional como de los niveles departamentales y
municipales ha erosionado la capacidad del Estado para organizar y gobernar el territorio.
Por su parte, el captulo 11 revisa con cuidado la explotacin y aprovechamiento que se
ha hecho de los recursos del territorio para entender las razones del desempeo econmico
insatisfactorio del sector.
Finalmente, el captulo 12 se ocupa de las propuestas para avanzar en el desarrollo humano de los pobladores rurales.
Es probable que las lectoras y los lectores puedan considerar an limitada esta visin o
incompletas las dimensiones abordadas. Pues versiones y definiciones sobre el territorio hay
para todos los gustos (recuadro 1.2). No obstante, se plantea como un esfuerzo interpretativo
para incorporar los componentes mnimos indispensables para comprender lo que ha ocurrido
en la sociedad colombiana y esbozar rutas para enderezar su rumbo.
R E C UA D R O 1.2
Territorio y desarrollo rural, la

aproximacin del iica
La propuesta de desarrollo rural del iica parte de una nocin
de territorio que trasciende lo espacial.
En efecto, el territorio es considerado como un producto
social e histrico lo que le confiere un tejido social nico,
dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas
formas de produccin, consumo e intercambio, y una red de
instituciones y formas de organizacin que se encargan de darle
cohesin al resto de los elementos.
Al menos cuatro ventajas pueden derivarse de esta nocin
de territorio:
1. Explica mejor las relaciones intersectoriales y potencia
el trabajo multidisciplinario.
2. Permite integrar los ejes fundamentales del desarrollo
sostenible; es decir, los aspectos de organizacin econmica, de relacin con el medio natural, de organizacin
social y poltica, y de articulacin de los elementos
culturales del territorio.
3. Permite entender y gestionar el desarrollo ms eficientemente, en colaboracin con los actores locales.
4. Potencia la integracin del conocimiento acumulado
por nuestras sociedades a fin de alcanzar un desarrollo
armnico y democrtico.
La necesidad de adoptar una visin de pas

El enfoque territorial busca, fundamentalmente, la integracin de espacios, agentes, mercados y polticas pblicas
de intervencin, y, en este sentido, promueve la unin de los
territorios rurales a su interior y con el resto de la economa

nacional, su revitalizacin y reestructuracin progresiva y la
adopcin de nuevas funciones.
Tal bsqueda tiene como objetivo principal el logro armnico de las metas del desarrollo, en el marco de una visin
territorial de nivel nacional. Esto es, el punto de partida debe ser
la definicin de una visin de pas, cuya aspiracin fundamental
sea ofrecerle prosperidad a la mayor parte posible de la poblacin
rural, meta que solo puede lograrse fomentando la equidad, la
competitividad productiva, el manejo sostenible del ambiente,
la estabilidad poltica y la gobernabilidad democrtica. Al hablar
de prosperidad, el enfoque territorial tiene como referentes
indiscutibles, la superacin de la pobreza rural y la seguridad
alimentaria de la poblacin rural.
El desarrollo rural sostenible con enfoque territorial es una
propuesta que se centra en el individuo, que considera los
puntos de interaccin entre los sistemas humanos y los sistemas
ambientales, que busca la sostenibilidad del bienestar, que reconoce el carcter multidimensional de los sistemas productivos y
que favorece el aprovechamiento competitivo pero racional de
aquellos recursos que favorezcan la inclusin del mayor nmero
posible de grupos sociales relegados.
Fuente: adaptacin indh 2011, con base en Seplveda, Sergio; Rodrguez, Adran;
Echeverri, Rafael; Portilla, Melania. 2003. El enfoque territorial del desarrollo rural. San
Jos de Costa Rica: Direccin de Desarrollo Sostenible, iica: 69-70, agosto.
33
Explicados los dos conceptos que sirven como marco de referencia de la reflexin de este
indh, a continuacin se caracteriza el que ha sido el modelo de desarrollo adoptado por la sociedad colombiana.
C. Rasgos del actual modelo de desarrollo rural

Desde la ptica econmica, el modelo de desarrollo ha registrado
dos momentos: la era proteccionista que oper hasta finales de los aos
1980, y la apertura econmica que se abre espacio despus de 1990. Las
transformaciones de la economa agraria y de los procesos econmicos,
sociales y polticos del pas se entienden en el mbito del funcionamiento
de esos dos grandes referentes para la operacin del mercado y el Estado (Jaramillo, 2002; Jaramillo, Perfetti y Ramrez, 1991) (recuadro 1.3).
A pesar de los avances en la modernizacin productiva del sector
rural a partir de los aos 1990, su modelo de desarrollo an cuenta con
obstculos estructurales y rasgos distintivos, producto de la reciente
evolucin sectorial y la orientacin de las polticas pblicas. Ese modelo,
sustentado en una poltica pblica y una visin del Estado y la sociedad
sobre el proceso de modernizacin, registra unas caractersticas que lo
muestran inadecuado para avanzar en el desarrollo humano, resolver
la problemtica rural y superar la crisis de crecimiento analizada en
este Informe. Los principales rasgos del modelo son:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Las caractersticas del actual

modelo rural agudizan
la vulnerabilidad de los
habitantes. Campesinos,
indgenas, afrocolombianos
y mujeres son los
perdedores cuando de
resultados de bienestar se
trata, y las grandes vctimas
de la violencia que se ha
ensaado con el campo.
No promueve el desarrollo humano y hace ms vulnerada a la poblacin rural.

Es inequitativo y no favorece la convergencia.
Invisibiliza las diferencias de gnero y discrimina a las mujeres.
Es excluyente.
No promueve la sostenibilidad.
Concentra la propiedad rural y crea condiciones para el surgimiento de conflictos.
Es poco democrtico.
No afianza la institucionalidad rural.
1. El modelo no promueve el desarrollo humano

y hace a la poblacin rural ms vulnerada
El actual modelo no est orientado a ampliar el desarrollo humano de los pobladores
rurales. Por el contrario, obstculos estructurales como la inequidad en los beneficios de la
modernizacin; la concentracin de la propiedad y la generacin de conflictos por la tierra y el
control del territorio; la exclusin de sus habitantes del crecimiento y desarrollo sectorial; y la
ausencia de condiciones polticas apropiadas que les permitan acceder de manera democrtica
a los procesos de toma de decisiones pblicas, impiden fortalecer sus capacidades, ampliar las
opciones para definir y enriquecer sus proyectos de vida, estimular procesos de empoderamiento y afianzar sus libertades polticas y econmicas. Todos estos obstculos al desarrollo crean
condiciones para la violacin de los derechos humanos de los habitantes del campo.

34
Las caractersticas del actual modelo rural agudizan la vulnerabilidad de los habitantes.
Campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres son los perdedores cuando de resultados
de bienestar se trata, y las grandes vctimas de la violencia que se ha ensaado con el campo.
El modelo ofrece pocas opciones productivas y alternativas econmicas para los habitantes del
campo, con lo cual crea las condiciones que facilitan su ingreso a actividades ilcitas y los expulsa
hacia los bordes de la frontera agrcola, generando nuevos frentes de colonizacin. Sometida a
las prcticas de despojo de tierras, abandono de sus bienes, desplazamiento forzado y violacin
de derechos, la poblacin rural no desarrolla plenamente sus capacidades y su gran potencial,
lo que aumenta su vulnerabilidad y le impide avanzar por la senda del desarrollo humano.
2. El modelo es inequitativo y no favorece la convergencia

El modelo de desarrollo rural es profundamente desigual. Los beneficios de la modernizacin del sector han favorecido a los grandes productores en detrimento de los pequeos y de las
comunidades rurales. La posibilidad de obtener ganancias en productividad, a partir de la incorporacin de innovaciones tecnolgicas, permiti mejorar los procesos de acumulacin de capital
de los empresarios agrcolas, pero tales avances no se reflejaron en una mejora en la calidad de
vida de los hogares rurales.
En el transcurso de la ltima dcada, la poltica pblica se orient a otorgar subsidios y
subvenciones directas a los grandes productores, dejando en manos de privados los rumbos del
desarrollo. La prdida de instrumentos de intervencin y el repliegue de la institucionalidad
produjo una concentracin de los recursos pblicos y de los excedentes del sector, creando
mayores inequidades en la sociedad rural, y reduciendo la posibilidad de que la poblacin se
articulara al crecimiento y participara de los beneficios del desarrollo.
Adems el modelo favoreci la transferencia tecnolgica a aquellos productores agrcolas
y pecuarios con la capacidad de adaptar las nuevas tcnicas a sus procesos productivos. Con la
apertura, la agricultura comercial se consolid, logr mecanizar y modernizar su estructura
productiva y mejorar la productividad de grandes extensiones de tierras de buena calidad,
mientras otras propiedades se dedicaron a valorizar los suelos y a acumular rentas especulativas gracias a la concentracin de la propiedad.
Y el modelo est fundamentado en una concepcin limitada de lo rural. Ello no permite
comprender las interacciones de la actividad rural con los centros urbanos, y menos las relaciones de dos sociedades que deben complementarse entre s porque forman parte de una
misma realidad. Esta visin no concibe que la ciudad se explique involucrando lo rural, y que las
dinmicas rurales se encuentren definidas por las demandas de la sociedad urbana. Las cifras
muestran que no se logra la convergencia entre lo rural y lo urbano, como tampoco entre las
regiones. Esto significa que en lugar de disminuir, las brechas se acrecientan, cada vez ms la
sociedad se segmenta y sus pobladores se distancian con respecto al acceso a las oportunidades
bsicas para avanzar en su bienestar.
La baja disponibilidad de bienes pblicos para la poblacin rural tiende a aumentar la
concentracin de la oferta pblica de crdito y financiamiento, asistencia tcnica y subsidios
directos en los grandes productores. Otros bienes y servicios pblicos esenciales como educacin, salud y saneamiento bsico no han sido distribuidos en forma adecuada, agravando las
asimetras entre municipios menos rurales y ms rurales, y la vulnerabilidad de la poblacin.
Fotografa: Olga Gonzlez.
El ritmo de disminucin de la pobreza rural ha sido en forma considerable menor que el

de los centros urbanos y la brecha contina creciendo. El modelo no se ha comprometido seriamente con eliminar las causas estructurales de la pobreza rural y las estrategias de generacin
de ingresos no impiden que se perpete la pobreza intergeneracional. Las polticas pblicas no
se han orientado a fortalecer el desarrollo humano y el capital social en el campo.
3. El modelo invisibiliza las diferencias de gnero y discrimina a las mujeres

En la implementacin del modelo se ha ignorado la forma desproporcionada en que las
inequidades rurales afectan a las mujeres. En consecuencia, las instituciones pblicas no han
tomado nota de esta situacin por lo que los intentos por incorporar la perspectiva de gnero
en todo el ciclo de la poltica pblica han sido pocos, fragmentarios y dbiles frente a la complejidad del problema.
Como se dijo, vivir en el campo implica estar sometido a varias manifestaciones de inequidad,
pero cuando se es mujer estas se agudizan an ms. Las mujeres rurales se ven sometidas a varios tipos de discriminaciones que las sitan en peores condiciones de vulnerabilidad frente a los
hombres e incluso frente a otros miembros de la familia campesina.

36
Cuando menos tres tipos de discriminacin afectan a las mujeres rurales colombianas:
la tradicional originada en el papel culturalmente asignado a las mujeres en la sociedad; la
que surge por el hecho de vivir en el campo, frente a las oportunidades de la ciudad y, ms
recientemente, la que se deriva del efecto desproporcionado que el conflicto tiene sobre sus
capacidades y sobre la posibilidad de realizar sus proyectos de vida.
Si la discriminacin no se reconoce, las acciones para combatirla o eliminarla se hacen
ms difciles. El modelo oculta las inequidades, no considera el efecto que sus medios y fines
tiene sobre la vida de las mujeres y, por lo mismo, ha dedicado poca atencin a incorporar sus
potencialidades, necesidades y demandas. En el peor de los casos, ha terminado por asignarles
responsabilidades adicionales en la estabilidad de los hogares rurales o de la economa familiar,
con lo cual no pocas veces se ha logrado el efecto perverso de agregar ms cargas a la doble
jornada que por tradicin y sin reconocimiento han debido asumir.
R E C UA D R O 1.3
Agricultura para el desarrollo:

perspectivas del Banco Mundial
En un reciente foro organizado por el Banco Mundial y la
Universidad de Berkeley, el vicepresidente de este organismo
multilateral plante los desafos futuros que debe encarar la
sociedad mundial para consolidar el desarrollo agrcola y rural.
Cmo afrontaremos la expansin de demanda de alimentos,
la reduccin de la pobreza rural, las grandes tendencias hacia
la urbanizacin, las enormes disparidades entre el campo y la
ciudad y las repercusiones del cambio climtico sobre la oferta
agrcola mundial?
El aumento de la demanda de alimentos est asociado al
crecimiento acelerado de la poblacin mundial y al incremento
de los ingresos de los individuos. Este ltimo factor incide en los
cambios de dieta de la poblacin, debido a que los segmentos
que percibirn mayores ingresos tendern a consumir volmenes elevados de protena animal. Tal situacin puede inducir
a destinar un mayor nmero de hectreas a la produccin de
alimentos para animales, en un escenario de conflictos de usos
y agotamiento de los suelos y de los recursos naturales. La expansin de los biocombustibles puede implicar el sacrificio de la
produccin agrcola dedicada a seguridad alimentaria. Por tanto,
el gran desafo es producir ms biocombustibles, sin arriesgar la
produccin de alimentos.
En el largo plazo, ser necesario ms productividad agropecuaria y especializacin productiva para suplir las necesidades
alimentarias amenazadas por la escasez de agua y de tierra frtil.
En el corto plazo, los choques inesperados de la oferta agrcola y
las elevadas oscilaciones de los precios afectarn la disponibilidad
de alimentos bsicos para la poblacin menos favorecida; por

tanto, los pases tendrn que constituir reservas alimentarias para
los periodos de escasez.
Como la reduccin de la pobreza rural est ligada al
desarrollo rural, la produccin agrcola debe afianzarse en los
mercados domsticos e ingresar con acierto a los internacionales. Pero romper las barreras del mercado interno tiene riesgos.
Los impactos de las fluctuaciones del mercado internacional
sobre la poblacin rural ms pobre, que tambin es la ms
vulnerada. Los cambios abruptos en la dinmica del mercado
agrcola internacional ponen en riesgo las condiciones de vida
de la poblacin rural porque golpean los ingresos de los ms
pobres. El enorme reto de las polticas sectoriales es facilitar la
consolidacin de las ventajas de los mercados externos y disear
estrategias para reducir los factores de riesgo generados por las
dinmicas perversas del mercado.
Hoy, las sociedades modernas son ms urbanas que rurales
como resultado de un crecimiento econmico concentrado en
las ciudades que, cada vez ms, hace irrelevante el desarrollo
cimentado en la dinmica del sector agrcola. Los pases que
transitan de una estructura de ingresos bajos a medios y altos,
reducen su dependencia de la produccin y el empleo generado
por la actividad agrcola y, en cambio, tienden a diversificar su
base productiva. Aunque el aporte del sector agrcola a la produccin nacional contina siendo importante para los pases en
vas de desarrollo, aquellos en proceso de modernizacin han
reducido la contribucin de la actividad agrcola al pib. Por con-
37
4. El modelo es excluyente
La presin por la tierra que ejercen empresarios, transnacionales, comisionistas y actores
ilegales impide que campesinos, indgenas y afrocolombianos disfruten de los recursos del territorio, y que a partir de all generen ingresos para procurar el bienestar de sus familias. Tales
obstculos excluyen al grueso de la poblacin rural del principal activo para su supervivencia
y bienestar: la tierra.
Los actores armados al margen de la ley han despojado y desplazado a la poblacin rural
hacia las cabeceras municipales y centros urbanos, condenndola a la pobreza y al marginamiento.
El modelo ha tendido a reprimarizar la economa sin valor agregado ni generacin suficiente de empleo. Y ms grave an, ha ignorado la opinin de las comunidades afectadas en la
medida en que pocas veces se respetan a cabalidad las condiciones mnimas para la realizacin
siguiente, su desafo consiste en adelantar cambios estructurales

capaces de reducir los traumatismos que la conversin a otras
actividades productivas al sector rural.
Las desigualdades entre las reas rurales y urbanas implican
brechas en trminos de productividad e ingresos. Por lo general,
una productividad ms elevada en sectores no agrcolas estimula
el desplazamiento y migracin de la fuerza de trabajo rural hacia
otras actividades y reas urbanas. Sin embargo, las diferencias
en ingresos reproducen tensiones e inestabilidad social debido
a que generan grandes disparidades en el acceso a servicios
bsicos como educacin y salud. Si se perpetan las diferencias
de ingreso y se reducen las capacidades de la poblacin rural
ser inevitable que crezcan las brechas. Por tanto, la poltica
debe concentrarse en reducir diferencias de ingresos entre los
sectores rurales y urbanos.
Por ltimo, el cambio climtico y sus consecuencias se
constituyen en un desafo de enormes proporciones. El impacto
de la variabilidad y cambio climtico afecta la produccin y la
disponibilidad de alimentos, y altera el comportamiento de
los precios agrcolas en detrimento de los pases ms pobres.
El desafo en este aspecto implica aumentar los niveles de
productividad agrcola para evitar la reduccin de la oferta y el
desabastecimiento de los productos bsicos.
La agricultura debe recuperar su rol histrico como propulsor del desarrollo econmico y social. Es importante que
las polticas promuevan la transformacin de una estructura
productiva fundada en el sector agrcola hacia una que fomente
la diversificacin de las actividades productivas, pero sin dejar
de consolidar la agricultura. Por tal razn, las estrategias de
poltica rural deben sustentarse en tres pilares: crecimiento
de la productividad, seguridad en los derechos de propiedad
sobre la tierra y acceso al crdito y al financiamiento.
El aumento de la productividad agrcola requerir innovaciones tecnolgicas y la transferencia adecuada de nuevas

formas de produccin por parte de grandes y pequeos
productores, acceso a insumos agrcolas modernos y provisin de infraestructura de distritos de riego. La seguridad
en los derechos de propiedad se constituye en un estmulo
para la produccin y la inversin en infraestructura y nuevas
tecnologas desestimula la migracin econmica hacia las
ciudades y consolida la pequea propiedad. Los crditos y el
financiamiento disponibles deben suministrar recursos a la
agricultura tradicional y a la moderna, tanto para la compra de
insumos como para la ampliacin de la capacidad productiva
agrcola. Y el desarrollo de la institucionalidad financiera rural
debe impulsar el crecimiento de la actividad y facilitar su proceso de modernizacin, mediante la creacin de bancos y la
promocin del mercado de acciones para las grandes empresas
agrcolas e instituciones de microcrdito para las pequeas.
El marco de polticas de desarrollo sectorial debe generar
condiciones de fomento a la eficiencia productiva, definir estrategias para mejorar la conectividad, la informacin, el almacenamiento y la infraestructura bsica rural. Los pases que avanzan
sobre la senda del desarrollo usan sus ventajas comparativas
latentes y potenciales para mejorar la acumulacin de capital
fsico y humano, diversificar sus actividades productivas y hacer
una transicin menos costosa hacia el desarrollo.
Fuente: adaptacin indh 2011, con base en Agriculture for Development. Revisited.
Conference Organized by the World Bank and UC Berkeley. Justin Yifu Lin, Chief Economist
and Senior Vice President. Berkeley: Banco Mundial. Octubre 1 y 2 de 2010.
[Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1288208580656/
7508096-1288208619603/Lin-Keynote_address.pdf]

38
de consultas previas e informadas, que brinden la oportunidad a los interesados de conocer el

impacto que sobre sus condiciones de vida tendr la intervencin en el territorio.
Lo excluyente del modelo se manifiesta adems en enfoques centralistas que han dejado a
las regiones y localidades con una inexistente o precaria presencia institucional, y una monumental incapacidad para administrar, entender y responder en forma adecuada a las demandas
de la poblacin. Por ello, tanto los grupos sociales rurales como los mismos empresarios se
sienten insatisfechos con la accin del Estado y sus polticas. La expresin comn de que no
existen polticas agrarias (que es incorrecta porque s existen, pero son inconvenientes), es una
manifestacin de esta situacin. Este es un modelo de desarrollo rural con pobreza de Estado,
de sociedad civil y pobreza econmica y social.
5. El modelo no promueve la sostenibilidad
Fotografa: Claudia Rubio.
La ocupacin del territorio ha transformado el paisaje. A pesar de ser un proceso de profundas races histricas, las actividades que en l se desarrollan se han abierto paso en medio
de reas destinadas por el Estado para preservar la reserva forestal, dedicadas al manejo y
conservacin ambiental y resultado de la asignacin de territorios de propiedad colectiva a
grupos tnicos. Sobre esta distribucin geogrfica particular se han afianzado las actividades
productivas tradicionales y se estn instalando unas nuevas: biocombustibles y minera, y
consolidado la presencia de actividades ilegales, como los cultivos de uso ilcito. La explotacin
indiscriminada de los recursos del subsuelo no solamente representa una amenaza para la
biodiversidad sino tambin para la proteccin de los recursos hdricos.
39
No ha habido preocupacin por proteger el patrimonio ambiental

del pas. El agotamiento de los recursos naturales y la excesiva explotacin productiva han puesto en riesgo ecosistemas estratgicos (nacimientos y fuentes de agua, pramos y bosques), coberturas vegetales
Los actores armados al
y reservas forestales. Los fertilizantes y plaguicidas y las tcnicas de
margen de la ley han
establecimiento de los cultivos requeridos para el desarrollo de la acdespojado y desplazado
tividad, han deteriorado la aptitud de los suelos ms productivos. Los
a la poblacin rural
daos ambientales no son internalizados como costos para los produchacia las cabeceras
tores agrcolas y pecuarios. La expansin de la ganadera se realiza a
municipales y centros
costa de la deforestacin y ocupacin de suelos con vocacin agrcola.
urbanos, condenndola
La adecuacin de terrenos a pastos, a partir de la adopcin de tcnicas
a la pobreza y al
extractivas de deforestacin poco sostenibles tambin ha producido una
marginamiento.
elevada incidencia en la apertura de la frontera agrcola.
Adems, la inadecuada ocupacin de las reas rurales con actividades productivas y
asentamientos humanos aumenta el riesgo de desastres. El carcter antrpico de la construccin del riesgo implica que el desarrollo rural no debe fomentarse en reas caracterizadas por
ecosistemas frgiles y de poca resiliencia. El impacto de la variabilidad y el cambio climtico
sobre las poblaciones y actividades rurales localizadas en reas ambientalmente sensibles es
ms severo y costoso para la sociedad rural, debido al elevado riesgo de generacin de desastres.
6. El modelo concentra la propiedad

y crea condiciones para el surgimiento de conflictos
El modelo genera un conflicto social permanente entre los pobladores rurales, el Estado y la
sociedad urbana, por la deuda social y poltica irresoluta con el sector. Los planes de desarrollo
de los gobiernos han manejado el concepto de modernizacin sin distribucin, haciendo nfasis
en el crecimiento antes que en el desarrollo. Esta concepcin ha dejado intacta la estructura de
tenencia de la tierra, la considera normal y no la concibe como un problema.
La tierra sigue siendo un elemento estratgico para el desarrollo, extendiendo en la era de
la globalizacin sus funciones ejercidas durante la fase proteccionista de la agricultura. Si bien
el desarrollo tecnolgico y la importancia del capital son hoy fundamentales para el desarrollo
agropecuario, esta es an un factor esencial para la produccin y generacin de riqueza. En la
medida en que su control no permite ampliar las oportunidades y el desarrollo de capacidades,
se constituye en una limitante para la libertad de las personas y en generador de conflictos
con los habitantes rurales.
El modelo de desarrollo rural actual no ha logrado desestimular la existencia de varios tipos
de conflictos y disputas por la tierra, en la cual participan diversos actores, fundamentalmente
inversionistas, terratenientes, narcotraficantes y grupos armados ilegales, generando entre otros
efectos el despojo, el desplazamiento forzado y una mayor concentracin de la propiedad.
Estos conflictos tradicionales han terminado subordinados por el control del territorio
que necesitan los grupos al margen de la ley para facilitar las actividades asociadas con el
trfico de drogas de uso ilcito. El conflicto histrico por la tierra se mantiene oculto y de bajo
perfil, desprovisto adems del contenido social que hace unas dcadas se encontraba en el
movimiento campesino nacional, que por lo dems hoy da est debilitado, y que tena como
bandera reivindicativa la tierra.

40
El modelo de desarrollo
rural actual no ha
logrado desestimular
la existencia de varios
tipos de conflictos y
disputas por la tierra, en
la cual participan diversos
actores, fundamentalmente
inversionistas,
terratenientes,
narcotraficantes y
grupos armados ilegales,
generando entre otros
efectos el despojo, el
desplazamiento forzado y
una mayor concentracin de
la propiedad.
A los conflictos tradicionales de uso del suelo, por la sobreutilizacin de reas con vocacin productiva para la actividad ganadera, se
han agregado otros a partir de la incursin de los biocombustibles y la
minera en los territorios rurales. Las reas dadas en concesin para
la explotacin del subsuelo pueden crear conflictos debido a la superposicin de suelos con aptitud para la explotacin agrcola y aquellos
destinados a la extraccin de minerales. La competencia por uso del
suelo y subsuelo puede convertirse en una forma soterrada de presin y
despojo de la tierra. Esta situacin puede tender a agudizarse por causa
de la precaria formalizacin de los derechos de propiedad.
7. El modelo es poco democrtico
Esto se debe a que no ha avanzado en la construccin de las condiciones ni de las oportunidades que permitan a todos los pobladores
rurales tomar parte e incidir en los escenarios de toma de decisiones
pblicas, ni tampoco ha favorecido la consolidacin de canales de
organizacin, articulacin y expresin de las necesidades e intereses
de campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres. Antes bien, el
modelo ha tendido a privilegiar la organizacin y la voz de las lites y
el empresariado rurales que han estado sobrerrepresentados tanto en
los cuerpos plurales de eleccin popular como en los cargos de la Rama Ejecutiva con margen
de decisin sobre el futuro del sector.
El modelo ha tendido a perpetuar el orden social existente en el sector rural en muchas
regiones del pas; esto se manifiesta en la sobrerrepresentacin de los propietarios de la tierra (en
especial en los departamentos ms atrasados) y la subrepresentacin de los grupos sociales no
poseedores de activos (clases subordinadas), lo que impide que las demandas y aspiraciones de
los pobladores rurales ms vulnerables sean canalizadas por el sistema poltico y atendidas por
quienes tienen la potestad de decidir sobre el gasto y las polticas pblicas.
Campesinos, indgenas, afrocolombianos y mujeres, son quienes tienen menos oportunidades de acceso a los recursos polticos o al sistema de toma de decisiones; por ello han quedado
sin voz, sin representacin y sin posibilidades de acudir a los mecanismos institucionales para
exigir cuentas sobre las decisiones adoptadas por lderes polticos o servidores pblicos que
afectan sus oportunidades y calidad de vida.
Las organizaciones sociales del sector han sido debilitadas y desarticuladas tanto por la
violencia que se ha ensaado contra sus lderes, como por la precariedad de herramientas para
consolidar objetivos comunes y emprender acciones colectivas. Tambin, en el transcurso de
las ltimas dcadas, el Estado colombiano olvid la importancia de contar con organizaciones
sociales rurales autnomas y fortalecidas con las cuales se pudiera dialogar. Al final, solo se
cuenta con algunas manifestaciones organizativas que perseveran en medio de las circunstancias ms adversas, en su empeo de lograr ser escuchadas.
El resultado de todo esto ha sido la virtual desaparicin de una agenda rural distributiva
de la discusin poltica y de la gestin pblica en el pas, lo que ha enervado las posibilidades
de inclusin de los pobladores rurales al sistema poltico tanto como su reconocimiento y valoracin como ciudadanos. La violencia ha afectado con dureza a las organizaciones sociales y ha
41
destruido capital social, y ello ha reforzado

el crculo vicioso: la agenda distributiva no
avanza porque no hay representacin poltica,
ni movimientos sociales organizados que la
impulsen.
De alguna manera, la ausencia de canales de representacin poltica y de movimientos sociales reivindicativos con poder
organizativo y voz han sido suplidos por
mecanismos como la consulta previa, que
ha adquirido gran importancia gracias a la
especial proteccin que le ha conferido la
Corte Constitucional. Sin duda, la consulta
previa se ha constituido en una herramienta
fundamental para defender los puntos de
vista y las reivindicaciones de la poblacin
afrodescendiente e indgena. No obstante,
dado que se trata de un mecanismo alternativo a canales de representacin poltica
inexistentes y a un movimiento social debilitado, es frecuente encontrar que los requisitos
mnimos para que sea libre e informada sean
burlados como consecuencia de la asimetra
de poder entre pobladores rurales afectados,
por un lado, e inversionistas y grandes empresarios, por otro.
As las cosas, el campesinado se encuentra en la peor de las situaciones. Sin
representacin poltica de sus intereses, frgil organizativamente, afectado por graves
fallas de reconocimiento y sin el mecanismo
alternativo de la consulta previa, pues este
se reconoce en virtud de la pertenencia a un
grupo tnico, lo que no encaja con su condicin en la sociedad rural.
Por su parte, la falta de democracia en esta es ms marcada que en la urbana, lo cual se
evidencia en tres aspectos: mientras que en las grandes ciudades hay separacin entre las lites
socioeconmica y poltica, lo contrario se encuentra en las sociedades rurales en las que una y
otra coinciden en forma significativa. En los centros urbanos ser poseedor de tierra no implica
detentar poder poltico; por el contrario, en el mundo rural las figuras del gran propietario y del
gran barn electoral casi siempre se concentran en una misma persona o familia. Por ltimo, en
los centros urbanos la clase media usualmente tiene el mayor peso electoral y por sus caractersticas encarna demandas que van ms all del suministro de bienes para la subsistencia; en
la sociedad rural la clase media virtualmente no existe y, por ello, el peso electoral se concentra
entre la poblacin pobre que, por su condicin de vulnerabilidad, decide su voto en funcin de
la ayuda que el poltico de turno le ofrezca para acceder a escasos recursos pblicos.

42
El campesinado se
encuentra en la peor
de las situaciones. Sin
representacin poltica
de sus intereses, frgil
organizativamente,
afectado por graves fallas
de reconocimiento y sin el
mecanismo alternativo de
la consulta previa, pues este
se reconoce en virtud de
la pertenencia a un grupo
tnico, lo que no encaja con
su condicin
en la sociedad rural.
Infortunadamente, lo anterior solo perpeta la precariedad de

los activos polticos de los desposedos, al tiempo que consolida los
poderes tradicionales y las prcticas polticas que han garantizado su
reproduccin.
8. El modelo no afianz la institucionalidad rural
Las polticas agrarias aplicadas se sustentan en una institucionalidad precaria, deteriorada en las dos ltimas dcadas, y orientada ms
en funcin de los intereses de los grupos de poder en el sector rural que
de las necesidades de los pobladores ms vulnerables y necesitados.
Para el desarrollo humano, una adecuada institucionalidad y polticas
pblicas bien orientadas tanto hacia el desarrollo productivo como
hacia el mejoramiento de las condiciones de los pobladores rurales son
condiciones necesarias para alcanzar el bienestar.
La institucionalidad existente en el modelo est diseada para
proteger a los grupos de inters, las actividades de gestin y de cabildeo,
sus subsidios y sus ganancias. De all que durante los aos pasados
solo se destruy aquella institucionalidad destinada a la atencin del
campesino que no tiene voz ni capacidad de negociacin.
Conforme se intent impulsar el proceso de modernizacin de la agricultura en los aos
1990, se suprimieron y reestructuraron las instituciones que regulaban el funcionamiento del
sector y que venan consolidando un desarrollo agrcola con visos de modernidad. La reduccin
del Estado no se efecto de manera gradual. Se desmantelaron las estructuras ms proteccionistas de la actividad1, y se modificaron por esquemas selectivos de apoyos directos, con mayor
volumen de recursos y ayudas puntuales al desarrollo de los subsectores agropecuarios. La
baja adaptabilidad de la actividad a las reformas institucionales cre serios vacos y fallas de
mercado que no fueron suplidos por los nuevos instrumentos de poltica.
La falta de intervencin en los mercados agropecuarios no permiti un reacomodamiento
progresivo de la oferta a las seales de precios. El modelo de desarrollo rural estimul una mayor
participacin de los privados para definir los rumbos del sector con la asignacin de subsidios
directos y negociacin de tratados de libre comercio. El resultado de esta dinmica dificult una
reconversin rpida de la estructura agropecuaria, implic la salida de muchos productores del
mercado y consolid la especializacin productiva de ciertos cultivos permanentes.
A la crisis de las instituciones sobrevino la baja influencia de las polticas sectoriales.
La debilidad de las polticas pblicas se reflej en un pobre desempeo del sector y en la
profundizacin de los factores estructurales que han afectado el desarrollo de la actividad
agropecuaria en las ltimas dcadas. La falta de un adecuado afianzamiento de los factores
de produccin relevantes en la actividad agropecuaria: capital humano, inversin productiva,
tierra y tecnologa, no permiti que la productividad sectorial avanzara rpidamente hasta
alcanzar niveles ptimos o potenciales. El bajo desarrollo de los mercados de tierra, trabajo,
y sus asimetras, as como las falencias en la comercializacin de los bienes agropecuarios,
1
Un ejemplo ilustrativo es la liquidacin de instituciones propias del sector rural como: Idema (Instituto de Mercadeo Agropecuario), Incora (Instituto Colombiano de
la Reforma Agraria), dri (Instituto Nacional de Desarrollo Rural Integrado), inpa (Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura) e inat (Instituto Nacional de Adecuacin
de Tierras), entre otras.
43
impidi que se asignaran de manera ms eficiente los recursos productivos, se fortaleciera el

mercado domstico y mejoraran las condiciones de vida para los trabajadores rurales.
Y, por otra parte, el modelo opera con una gran informalidad de los derechos de propiedad, y en los mercados de trabajo rural. La primera excluye a los productores agropecuarios
del acceso a crdito y otros servicios y apoyos del Estado, y la segunda propicia la pobreza al
remunerar a los trabajadores y jornaleros por debajo del salario mnimo, y dejarlos por fuera
de servicios de proteccin social.
D. Razones para la esperanza
As, a secas, esta descripcin del modelo de desarrollo pudo resultar fatalista, inducir al
pesimismo y desencadenar una accin colectiva paralizante ante el enredo que significa el
manejo de una problemtica tan compleja como la del desarrollo rural en las condiciones de
Colombia. Un lector acucioso podr concluir que este modelo constituye un rotundo fracaso
y que se visibiliza una profunda crisis en el sector. Muy difcilmente podra demostrarse lo
contrario pues la evidencia es abundante, abrumadora y contundente.
En efecto, el modelo es incapaz de remover los obstculos ms simples que se atraviesan en
el desarrollo humano de los pobladores rurales e, incluso, de proveer los mnimos de ciudadana

44
a los ms vulnerables y vulnerados. En cambio, es capaz de perpetuar, acumular y exacerbar

conflictos de vieja data y generar algunos de nuevo cuo, sobre cuyos impactos presentes y
futuros sus protagonistas no parecen tener control ni voluntad para asumir las consecuencias
y responsabilidades.
El modelo cohabita y es funcional con el de un Estado frgil, cmplice, permisivo y muy
pocas veces garante e imparcial: casi siempre favorece a unos pocos o a los mismos, bien sea
por accin u omisin. El resultado es conocido: la pobreza de los pobladores, el bajo desempeo productivo o la falta de competitividad del sector rural, se acompasan con la pobreza de
Estado, manifiesta en la incapacidad institucional para regular, controlar y reprimir el crimen
o para gobernar procesos de largo aliento amistosos con un desarrollo equitativo, incluyente,
sostenible y democrtico.
La conclusin parece obvia: el modelo prueba que hay poco Estado y mucho mercado. He
aqu la principal razn para la esperanza: se sabe qu hacer!: ms Estado en el mercado y menos
mercado en el Estado; la problemtica rural necesita de ms Estado. Mejor dicho: se requiere
abrir las puertas de la modernizacin con un Estado ms interventor y regulador, si se decide
hacer el cambio ya sin esperar a las siguientes generaciones. Y para que no haya equvocos o
dudas, la intervencin y regulacin del Estado deben calibrarse en funcin de no menospreciar
su propio papel, no endiosar al mercado, ni descreerse de la democracia. El papel regulador e
interventor se calibra en funcin de las virtudes y limitaciones del mercado, del Estado social
de derecho y de la democracia y de cunto realmente puede aportar cada uno de ellos al desarrollo humano (pnud, 2008).
En ltimas, hay esperanza si el pas es capaz de:
a. Aceptar como condicin necesaria que haya ms Estado en el mercado y menos mercado en el
Estado.
b. Aprovechar al lmite dos potencialidades sustantivas para el desarrollo rural: los pobladores y los recursos productivos (tierra, agua, biodiversidad, minas, bosques, ecosistemas,
etctera) (recuadro 1.4).
c. Tomar nota del cambio climtico, la inseguridad alimentaria, la escasez de energa, la
degradacin y desaparicin de fuentes hdricas, los fenmenos naturales y las intervenciones humanas inadecuadas, para actuar sin dilaciones, conforme a la mejor informacin
disponible.
d. Garantizar el libre acceso a las oportunidades que brindan las biotecnologas, sin reemplazar a priori el sentido comn, ni las prcticas, usos y conocimientos ancestrales.
e. Adoptar decisiones que reorienten tambin hacia los ms vulnerables las bondades del
mercado y del Estado social de derecho.
f. Usar los mecanismos de participacin y representacin de la democracia para resolver y
regular los conflictos rurales con criterios de equidad, justicia, reparacin, mitigacin del
dao y no repeticin.
g. Exigir que el Estado sea garante e imparcial en el proceso de transformacin del sector
rural, esto es que anteponga el inters general sobre el particular, cuidando que se puedan
aumentar las ganancias y minimizar las prdidas, de modo que la sociedad en su conjunto
no quede de nuevo fracturada o fragmentada entre perdedores y ganadores.
45
R E C UA D R O 1.4
Programa de Desarrollo y Paz del

Magdalena Medio:
Gente organizada, ocupacin productiva del

territorio y armona con la naturaleza
En 1995, como resultado de la convencin colectiva
entre la Empresa Colombiana de Petrleos (Ecopetrol)
y la Unin Sindical Obrera (uso) fue contratado el consorcio seap-Cinep para diagnosticar la situacin social
en Barrancabermeja, ciudad sede de la refinera. Los
investigadores emprendieron un proceso participativo
con las comunidades, que dio origen al Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (pdpmm) que, desde
1998, tiene como matriz institucional a la corporacin
del mismo nombre.
Desarrollo participativo,
integral y sostenible
Se trata de un programa de desarrollo humano
participativo, integral y sostenible, en un territorio rural
de 30.000 kilmetros cuadrados atravesados por el ro
Magdalena, donde hay treinta municipios pertenecientes a los departamentos de Antioquia, Bolvar, Cesar y
Santander, con una poblacin cercana a los 800.000
habitantes. La explotacin y refinacin del petrleo
condiciona la economa de toda esta regin campesina,
pescadora y minera.
La propuesta se sintetiza en esta consigna: La
ocupacin productiva del territorio por sus propios
pobladores capacitados, organizados y en armona con
la naturaleza. La ocupacin productiva parte de la
posesin y el ordenamiento del territorio para producir
la vida querida o soada por las mujeres y los hombres,
las nias y los nios de la regin. La bsqueda colectiva
de la gente del territorio y desde el territorio condujo a
establecer dos dinmicas fundamentales: la finca campesina y la economa de pueblos.
La dinmica de la finca campesina
En cada finca campesina se cultiva para garantizar
la seguridad alimentaria de la familia (maz, frjol, pollos,
verduras, yuca, leche, etctera) y se desarrolla un producto agroindustrial, cuyos excedentes se invierten en
capital humano y en el alza continua de la productividad.
Miles de fincas campesinas cultivan productos tropicales
permanentes como cacao, palma de aceite, frutas tropicales, caucho y microhatos. Una de las producciones
emblemtica ha sido la de bfalos en fincas campesinas,
proyecto originado con el pnud en 1998. El programa
considera que los productos permanentes de esta zona
del planeta son indispensables para el desarrollo alternativo del trpico rural, siempre y cuando no se cultiven
en grandes plantaciones sino en fincas campesinas y en
funcin de la vida querida por el pueblo.
La dinmica de la economa de pueblos
Se busca superar el aislamiento de las pequeas
ciudades respecto al campo que las rodea y a convertir
los pueblos rurales en transformadores de la produccin
campesina, proveedores de servicios, institucionalidad,
cultura, comunicaciones y control de calidad. Lo ilustra
bien la empresa Merquemos Juntos de Barrancabermeja,
que hace presencia en varios municipios rurales del
Magdalena Medio con la produccin de lcteos diversos,
jugos de frutas, pan y complementos alimentarios para
las escuelas, y con el impulso de un programa de microcrdito para la empresa familiar. Tambin son buenos
ejemplos la Cooperativa de Tenderos, que comercializa
productos campesinos, as como la productora de
ladrillos Contrasalba.
Primero, la gente
Como lo primero es la gente, la produccin de
bienes y servicios se orientan a generar, para todos
los seres humanos condiciones de una vida humana
digna, sin menospreciar la importancia de la cultura,
base de la identidad y del sentido de pertenencia de
Fotografa: Ana Luc
a Ducuara.
46
los pobladores. El programa ha estimulado un trabajo

intenso de reflexin sobre las gestas histricas de los
obreros, los campesinos y los dems pobladores, que
han acrecentado la conciencia de la dignidad y la
necesidad de expresarla, protegerla y compartirla: es
el desarrollo que guarda la memoria de las vctimas y
protege el medio ambiente. De all surge una tica ciudadana propia. La seriedad con la cultura ha llevado a la
educacin formal en la Ciudadela Educativa, proyecto de
cuatro mil alumnos; a las escuelas de desarrollo integral
en el campo; y tambin la educacin informal con el
impulso al teatro, las danzas y la orquesta sinfnica del
Magdalena Medio.
La relacin con el Estado
El programa es un proceso de sociedad civil que ve
en el Estado una institucin creada por ciudadanas y ciudadanos para garantizarles en igualdad, las condiciones y
la vida con dignidad. Los participantes se incorporan en
forma paulatina en el Estado local, exigen transparencia
y cumplimiento de las instituciones y hacen veedura
sobre los derechos humanos. Al mismo tiempo, en el
contexto de conflicto armado interno, han sido claros en
no reconocer autoridad en los actores armados ilegales y
en aceptar a las autoridades, sin renunciar a la crtica.
La tierra, elemento central del proceso
La prueba es la proteccin de las zonas de reserva
campesina del valle del ro Cimitarra y de Morales (Arenal), o la defensa de los campesinos de Las Pavas contra
intereses de la agroindustria y de los asentamientos de

produccin rural de desplazados de Tabla Roja y Las
Palmas. El programa recibi del gobierno colombiano
el primer predio quitado a los paramilitares en el corregimiento de Monterrey, en el marco de la nueva Ley
de Tierras; es un proyecto demostrativo que realiza la
comunidad victimizada por la guerrilla y las autodefensas. Los espacios humanitarios territorios de resistencia
civil ante la presin del desplazamiento cumplieron
un papel muy importante para los campesinos que no
se dejaron sacar de sus parcelas, durante los aos ms
duros del conflicto.
Se han impulsado en forma colectiva con las comunidades y las instituciones, planes de ordenamiento
territorial, que piensan la totalidad del territorio con la
perspectiva de un desarrollo centrado en el ser humano y en armona con la naturaleza: no se trata solo de
producir ms barriles de petrleo o ms toneladas de
aceite de palma sino de generar la vida que se quiere
y que requiere excedentes para obtener los productos
que no genera la regin, pero con desarrollo abierto
a los mercados. Los planes se negocian para establecer espacios para la produccin alimentaria, la finca
campesina, la proteccin de humedales y cuencas, los
bosques natural y productivo, las zonas de agroindustria,
la minera artesanal y la gran minera.
Los socios y la tenacidad de la gente
El programa ha sido apoyado por el pnud y otras
agencias de Naciones Unidas, Banco Mundial, Unin
Europea y su primer Laboratorio de Paz, tres presidentes
de Colombia, Ecopetrol y empresas privadas que han
sido socias o acompaantes de diversas iniciativas.
Pero la fuerza, el entusiasmo y la claridad del proceso
se deben a los hombres y las mujeres de la regin del
Magdalena Medio que lo pusieron en marcha y lo han
sostenido, pasando por aprendizajes y duros riesgos,
como el asesinato de 31 compaeros y compaeras,
aunque nada ha detenido a los campesinos, pescadores
y pobladores del valle y la montaa.
Francisco de Roux, SJ
Provincial Compaa de Jess
Exdirector Corporacin Programa de Desarrollo y Paz del
Magdalena Medio
47
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Fotografa: Juan Molina.
Desarrollo humano,
ruralidad y convergencia
Agradecimientos
a los consultores
Edgar Baldin
John Jairo Rincn
Norma Rubiano
Me llama otra vez, la batata y el guandul,

ya huelo otra vez la yuca, el caracol.
Regresar a la faena de buen hombre labrador,
vuelta atrs a mi cosecha,
solo campo alrededor.
Hctor Buitrago
Otra vez
2006
Captulo
50
n 2010, al celebrar los veinte aos de la publicacin del primer Informe

Mundial de Desarrollo Humano, Naciones Unidas recordaba que la
verdadera riqueza de los naciones est en su gente (pnud, 2010). Un
pas avanza en trminos de desarrollo humano cuando las mejores
condiciones de vida de las personas amplan el espacio para el ejercicio
de sus libertades. El desarrollo como libertad se refleja en un aumento
de las posibilidades de eleccin y la interaccin entre uno y otra se
expresa en formas muy distintas, segn cada pas. Si los caminos para
este desarrollo son dismiles, cada nacin debe ir encontrando el suyo.
El Informe Mundial de 2010 compara la evolucin que ha tenido el
ndice de desarrollo humano (idh) en 169 pases entre 1980 y 2010. Y el
mensaje es positivo: en estos treinta aos nicamente tres pases han
disminuido en su desarrollo humano: Congo, Namibia y Zimbabwe. A
Colombia le va relativamente bien: ocup el puesto 79 y se ubica entre
las naciones con un ndice alto. El de Colombia ha venido aumentando,
aunque a un ritmo lento comparado con el de China, Corea del Sur,
Indonesia, Nepal, Omn y Tnez.
Pese a los avances entre 1980 y 2010, Colombia mantiene profundas
inequidades regionales, que se reflejan en condiciones de vida desiguales1. La gran mayora de quienes viven en zonas rurales no llevan el tipo
de vida que les gustara y, en este sentido, el ejercicio de su libertad es
muy restringido. La lucha por la subsistencia no les permite hacer lo
que consideran bueno y la trampa de pobreza, en la que vive el 64,3%
de ellos, obstaculiza el ejercicio de su libertad (recuadro 2.1).
La sociedad colombiana no ha entendido que los males del campo
tambin terminan siendo males de la ciudad y que la inequidad regional
tiene un impacto negativo en los pobladores rurales, pero tambin en
los habitantes de las ciudades.
Los vnculos entre la ciudad y el campo son mltiples y van en doble sentido. La demanda de productos del campo tiene su origen en las
ciudades, pero la sostenibilidad de la vida de las ciudades depende de la
conservacin de los recursos naturales en el sector rural. El mantenimiento
de las fuentes hdricas es indispensable para que las urbes tengan disponibilidad de bienes bsicos como agua potable y electricidad.
1
Los ndices de la familia de desarrollo humano se pueden consultar en los anexos A y B.
51
La teora econmica de la segunda mitad del siglo XX olvid que los factores de produccin
primarios son los recursos naturales y las personas. De manera equivocada puso todo el nfasis en la combinacin de mquinas y personas, desconociendo que las mquinas se hacen con
recursos naturales. La antigua filosofa griega entendi, con toda claridad, que la vida depende,
finalmente, del agua, del fuego y del viento (recuadro 2.2).
Los discursos sobre la productividad y la competitividad de las ciudades se han construido
a partir de la absolutizacin de la inversin, entendida como la acumulacin de bienes de capital
o mquinas. Se valora el aumento de la relacin entre mquinas y personas, desconociendo
que la posibilidad de construir ms mquinas en el futuro depende de la relacin armnica
entre los recursos naturales y las personas. La mejor calidad de vida de las ciudades se ha dado
a costa del deterioro de los recursos naturales y de espaldas a la reduccin de la calidad de
vida de los pobladores rurales. Este estilo de desarrollo ha sido desequilibrado y tiene que ser
replanteado en forma radical.
En este captulo se analizan las dinmicas entre el territorio, el movimiento de la poblacin
y la ruralidad, se presenta un balance de la evolucin de la situacin y condiciones de vida de
la poblacin rural y se explica que la inequidad regional es una expresin de la falta de convergencia, entendiendo la convergencia, en este contexto, como la disminucin de las diferencias
o reduccin de brechas entre las capacidades y oportunidades de grupos humanos o sociales
con una caracterstica particular.
La convergencia debe mirarse desde dos ngulos: primero, con respecto a objetivos o metas
sociales. Y segundo, entre categoras poblacionales o sociales.
Contina pg. 53
R E C UA D R O 2.1
Tres inequidades y
el plan nacional de desarrollo
El plan nacional de desarrollo Prosperidad para todos 20102014 del presidente Juan Manuel Santos reconoce de manera
explcita que entre las regiones colombianas no hay convergencia
y pone en evidencia tres tipos de inequidad: intergeneracional,
social y regional.
Hay inequidad intergeneracional porque no estamos haciendo todo lo necesario para que las generaciones futuras puedan
aprovechar mejor el planeta.
La inequidad social se manifiesta en la ampliacin de la
brecha campo-ciudad entre 2003-2009, periodo en el cual la pobreza en el resto lleg a 64,3 y 30,6%, en las trece reas urbanas.
La inequidad regional subraya el distanciamiento entre las
regiones y entre ciudades: Bogot se aleja cada vez ms de
Barranquilla, Cali y Medelln; Soacha se distancia de Bogot
y Marinilla de Medelln, Buenaventura de Cali y Soledad de
Barranquilla. El plan de desarrollo propone reducir los tres tipos
de inequidad porque as se favorece la construccin de una
sociedad ms incluyente.
Para que haya convergencia entre regiones deben cumplirse

dos condiciones: tendencia a la igualdad y centralidad fiscal. La
primera requiere que en la regin las fuerzas centrpetas sean
superiores a las centrfugas, y que la atraccin conlleve a la reduccin de las diferencias en variables significativas. La centralidad
fiscal permite distribuir de manera adecuada los excedentes,
pero esta no existe en la mayora de las regiones porque los
recursos propios (predial, industria y comercio, etctera) son
relativamente pequeos.
Las regiones de Colombia no convergen porque no hay tendencia hacia la igualdad y para revertirla se requiere distribucin
equitativa de servicios y equipamientos (carreteras, riego, etctera) y, sobre todo, aumento de la tributacin local. El significativo
volumen de recursos (regalas, ahorro financiero en los fondos
de pensiones, etctera) deberan servir para consolidar procesos
de integracin y reducir la brecha entre regiones.
Fuente: elaboracin indh 2011.
Captulo 2 | Desarrollo humano, ruralidad y convergencia
52
R E C UA D R O 2.2
Fotografa: Claudia
Rubio.
Las mquinas se
hacen con agua,
fuego y aire
Hasta la primera mitad del siglo XX, los economistas

clsicos consideraron que los factores de produccin
primarios eran los recursos naturales y la mano de obra
y, por tanto, que los bienes resultaban de su combinacin. Esa mirada cambi de manera sustantiva en 1928
cuando Charles Cobb y Paul Douglas afirmaron que los
factores de produccin primarios eran las mquinas
y las personas. El nuevo enfoque desvirto el sentido
naturalista de los clsicos.
A partir de la propuesta de Cobb y Douglas, la teora
econmica minimiz la importancia de los recursos
naturales y supuso que las mquinas hacen mquinas y
nacen de las mquinas. Desde esta lgica, las mediciones
de productividad y de competitividad relacionan el valor
del producto, las mquinas y los trabajadores, sin tener
en cuenta la naturaleza. Se olvid el mensaje de Tales
de Mileto y de los pensadores jonios para quienes el
principio de todas las cosas eran el agua, el fuego (apeiron) y el aire. Para los jonios, como para los economistas
clsicos, era claro que sin recursos naturales no pueden
existir bienes como las mquinas.
Afortunadamente, en los veinte ltimos aos la teora econmica ha tratado de retomar la importancia de la
naturaleza y la geografa econmica dio el primer paso
en esa direccin. El redescubrimiento del territorio ha
permitido comprender cmo interactan las personas
y los ecosistemas y, por eso, la densidad y la localizacin
adquieren especial relevancia y hacen evidente que la
ubicacin en el espacio y el acceso a los recursos naturales son determinantes del desarrollo.
Los jonios estudiaron el orden intrnseco de la naturaleza para entender la relacin entre las personas y los
elementos (agua, fuego y aire), pero el modo de vida de
las grandes ciudades contemporneas cort el dilogo
con ellos. Solo cuando se presentan situaciones extremas, como las causadas por las inundaciones recientes,
se siente el vnculo con la naturaleza. En condiciones
habituales, los pobladores urbanos le dan la espalda a
la naturaleza y se olvidan que la calidad de vida en la
aglomeracin depende, en ltimo trmino, de la conservacin de las cuencas de los ros, los humedales, los
pramos, la biodiversidad, etctera.
Los principales responsables del medio ambiente
deben ser los habitantes de las ciudades, porque la
calidad de vida urbana depende en gran medida de las
caractersticas del territorio, condicionadas, por ejemplo,
por el grado de conservacin de cuencas, humedales o
pramos. Si el campo est al servicio de las ciudades, el
tipo de bienes y servicios ambientales que demandan
los habitantes de la aglomeracin determina cmo se
usa el suelo agrcola; por ejemplo, si el transporte de
la ciudad incentiva el consumo de biocombustibles, la
gran plantacin agropecuaria termina desplazando a
la pequea produccin de bienes de consumo bsico.
La forma de vida de las ciudades determina el manejo
del territorio.
En estos das de 2010 y 2011, las lluvias que ha trado
el fenmeno climtico de La Nia nos han recordado
que el principio de todas las cosas es el agua. Es una
oportunidad excelente para volver la vista hacia Tales
de Mileto y aprender del pensamiento jonio.
Jorge Ivn Gonzlez Borrero
Asesor especial indh 2011
53
Viene de pg. 51
Frente a lo primero, aqu se analiza la convergencia en funcin

de tres variables: el desarrollo humano, la pobreza y las condiciones de
vida. Con respecto a lo segundo, se escogi el camino de comparar dos
tipos de diferencias o brechas: (a) entre los municipios del pas y (b) entre
la poblacin que habita las cabeceras municipales y la que vive fuera
de ellas. Esta ltima es denominada como resto por las estadsticas
oficiales del censo nacional de poblacin. Una crtica a esta mirada se
presenta a continuacin.
A. Territorio, poblacin y ruralidad
La sociedad colombiana
no ha entendido que
los males del campo
tambin terminan
siendo males de la
ciudad y que la inequidad
regional tiene un impacto
negativo en los pobladores
rurales, pero tambin en los
habitantes de las ciudades.
Los gobiernos han mantenido una visin tradicional de lo rural que

no tiene en cuenta sus interacciones con lo urbano ni las complejidades
del territorio. Esto se expresa, por ejemplo, en las estadsticas nacionales. El dane (Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica) tiene tres grandes categoras para reflejar los tamaos
de las aglomeraciones poblacionales: cabecera, centro poblado y rural disperso. Los centros
poblados y el rural disperso conforman la categora resto, la cual ha sido tradicionalmente
identificada como lo rural, mientras que la cabecera se haya identificada como lo urbano.
Este es el origen de la conocida aseveracin de que el 75% de la poblacin del pas es urbana,
mientras que el 25% restante rural.
En estricto sentido, urbano y cabecera no son lo mismo pues tanto la economa como las
relaciones sociales de la mayora de pequeas cabeceras municipales estn asociadas con el
campo o con actividades tpicamente agropecuarias. De acuerdo con su actividad econmica
dichas cabeceras podran ser calificadas como rurales. Por otro lado, en zonas como el Oriente
antioqueo que en las estadsticas nacionales forma parte del resto se observan procesos
industriales de alta tecnologa. De all se sigue que tampoco sera vlido identificar lo rural con
el resto. La categora resto no es adecuada para expresar lo rural, ni por actividad econmica,
ni por relaciones sociales y espaciales. As, la distincin entre cabecera y resto, que pone el
nfasis en el nmero de habitantes (ncleo de poblacin, como lo llama el dane), desconoce
la dimensin territorial.
1. La dinmica poblacional
Advertidas sus limitaciones, y reconociendo el hecho de que las estadsticas nacionales
parten de tales categoras, la comparacin entre cabecera y resto arroja algunos resultados
interesantes cuando se observan los cambios en la distribucin de la poblacin del pas. Hasta
1965 vivan ms personas en el resto que en las cabeceras. Ese ao la poblacin se reparta
entre las cabeceras y el resto en partes relativamente iguales. La tendencia cambi de manera
sustancial a partir de entonces, y en las cabeceras el nmero de personas aument en forma
exponencial. De acuerdo con los datos del censo, en 2005 vivan en el resto 10,5 millones de
personas y en las cabeceras 31,5 millones.
Esa transicin campo-ciudad ha estado acompaada de una notable disminucin del ritmo de crecimiento de la poblacin en el pas. A finales de los aos 1950, la tasa total nacional
de crecimiento intercensal era de 3,24% mientras en 2005 fue de 1,31%. Las diferencias entre
las tasas de las cabeceras y la del resto no son despreciables. Las cabeceras pasaron de 5,62 a

54
1,85%, y el resto de 1,32 a 0,12% en el mismo periodo intercensal. Colombia como los dems
pases de Amrica Latina se ha urbanizado.
En estas circunstancias de los procesos rurales deben comprenderse teniendo en cuenta
la fuerza gravitacional de las ciudades y las interacciones regionales que de all se derivan.
Entre los censos de 1993 y 2005, el 63% de los municipios han tenido tasas de crecimiento de
la poblacin, negativas o cercanas a cero. La poblacin que deja los municipios pequeos va
a las ciudades de mayor tamao, acentuando as la distancia entre cabecera y resto. Adems,
los municipios por debajo de 50.000 habitantes tienden a perder mayor poblacin dentro del
conjunto. Y el 51,9% de los municipios menores de 10.000 habitantes estn perdiendo poblacin,
sobre todo jvenes, en el rango de edad entre 16 y 29 aos.
Los habitantes del campo van hacia las ciudades por razones heterogneas: (a) la falta de
oportunidades en el campo, relacionada con la poca diversidad de actividades en el sector rural
y los bajos ingresos; (b) los escasos logros de la poltica pblica y la falta de institucionalidad;
(c) la violencia, y (d) las psimas condiciones de vida en el campo.
2. Una nueva forma de medir la ruralidad

Ya se dijo que la distincin resto-cabecera no permite captar la importancia del territorio.
Y una de las razones es porque el criterio de diferenciacin es la poblacin nicamente. Pero
desde la perspectiva de la geografa econmica (Krugman, 1991a, 1991b, 1998), la comprensin
de la dinmica de las aglomeraciones y su relacin con el espacio circundante se realiza considerando tres variables: densidad de poblacin, costo del transporte (que tiene una relacin
directa con la distancia) y diferencial de ingreso. Esto permite considerar otros componentes
relevantes en la ocupacin e intervencin humana sobre el territorio, ms all de las actividades agrcolas y pecuarias.
El Informe Nacional de Desarrollo Humano (indh) se acerca a esa nocin siguiendo la propuesta de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde), al proponer
que la ruralidad incluya densidades de poblacin y distancias promedio a ciudades de 100.000
habitantes o ms. Uno de esos estudios muestra que cuando se aplican estas dos caractersticas
en Amrica Latina y el Caribe, la ruralidad sera casi el doble de la medida oficial (De Ferranti
et l., 2005: 2). De manera similar, las actividades econmicas asociadas con esa nueva definicin de ruralidad tienen un peso en el pib que duplicara el que corresponde a la aproximacin
convencional.
Por la dinmica acelerada del cambio poblacional y el proceso de urbanizacin, tambin
en Colombia se ha minimizado la importancia de lo rural. El indh a partir de la propuesta de la
ocde estim un ndice de ruralidad (ir) que parte de las mismas variables: densidad poblacional
y distancia a centros urbanos mayores2 (anexo C). El mapa 2.1 presenta los resultados de ese
ndice de ruralidad. Ntese que la unidad de medida para la ruralidad aqu no es el tamao de
la aglomeracin (la poblacin), sino el municipio. En la medida en que sube el puntaje aumenta
el grado de ruralidad.
2
Corresponde a la distancia en lnea recta (distancia euclidiana) promedio (en kilmetros), desde un municipio a las ciudades consideradas grandes, que tienen una
poblacin superior a 100.000 habitantes. De acuerdo con el censo de 2005, en el pas hay 56 municipios grandes, que el Informe divide en cuatro categoras: (a) ms
de 1 milln de habitantes (cuatro municipios); (b) entre 400.000 y 1 milln (ocho); (c) entre 200.000 y 400.000 (catorce), y (d) entre 100.000 y 200.000 (treinta). Con
la malla digital se calculan las distancias (euclidianas) en el mapa 2.1 desde cada uno de los municipios del pas hasta el municipio grande ms cercano de cada una
de las cuatro categoras. El valor final es el promedio de las cuatro distancias. Sera ideal calcular las distancias terrestres reales, pero la informacin disponible no lo
permite. Tampoco fue posible estimar el tiempo de desplazamiento. Hay regiones del pas en las que para recorrer 20 kilmetros se necesitan 4 horas (anexo C).
55
MA
2
PA
.1
ndice de ruralidad (ir). 2005
Fuente: clculos indh 2011, a partir del Censo dane 2005.

56
Fotografa: Jorge Velsquez.
Aunque el ndice de ruralidad es una medida continua, para efectos de anlisis se hicieron ejercicios estadsticos para fijar una lnea de
separacin entre los que seran municipios rurales y los que seran muLos habitantes del nicipios no rurales. Los resultados son muy interesantes: a partir de esa
campo van hacia las frontera, el 75,5% de los municipios colombianos seran rurales; en ellos
ciudades por razones vive el 31,6% de la poblacin y cubren el 94,4% de la superficie del pas.
Estos resultados llaman a la reflexin sobre varios aspectos: las
heterogneas: (a) la
falta de oportunidades tres cuartas partes de los municipios son rurales; el porcentaje de poen el campo, relacionada blacin que vive en ellos es superior al que indican las cifras oficiales
con la poca diversidad de y casi la totalidad del territorio nacional est ocupado por municipios
actividades en el sector rurales. Cuenta el pas con las herramientas de poltica pblica para
rural y los bajos ingresos; enfrentar este panorama?
El ndice de ruralidad (ir) obliga a pensar el municipio como un
(b) los escasos logros de la
poltica pblica y la falta todo con el territorio. Y a partir de all, las polticas sectoriales tienen
de institucionalidad; (c) la que concebirse con una mirada territorial. Usualmente lo rural se idenviolencia, y (d) las psimas tifica con las actividades agropecuarias, pero este enfoque deja de lado
condiciones de vida la consideracin de lo regional.
El mayor o menor grado de ruralidad de los municipios colombianos
en el campo.
es importante para el desarrollo humano por varias razones: la mayor
densidad de poblacin (por kilmetro cuadrado) facilita la consolidacin de la demanda y del mercado interno; la cercana reduce los costos de transporte de los
factores productivos, y la magia de las vecindades (Marshall, 1920) crea economas de escala
que permiten pagar salarios ms altos y generar procesos endgenos que aumentan el ingreso
y las oportunidades para las personas.
Cuando las distancias son mayores, la convergencia es ms difcil. La falta de convergencia
entre los municipios del pas plantea grandes retos de poltica pblica, pues el desarrollo regional no resulta de procesos espontneos derivados de las ventajas comparativas existentes en
el territorio, sino que debe ser estimulado por intervenciones pblicas explcitas. Dicho de otra
manera, las ventajas comparativas tienen que ser
creadas. Uno de los problemas de la ruralidad
colombiana ha sido la ausencia de polticas gubernamentales que busquen de manera explcita
el fortalecimiento de polos de desarrollo regional.
Por primera vez tenemos claro que no existe
una ruralidad nica sino varios grados. Por ello el
ndice de ruralidad que calcula el indh 2011 puede
ser una herramienta muy til para clasificar los
municipios del pas, y definir polticas diferenciadas de desarrollo rural y estrategias de superacin
de las brechas que se presentan entre las regiones
y entre los municipios. Pero es necesario advertir
que este ndice no debe confundirse con el concepto de ruralidad o de lo rural, que como bien se
explica en el captulo 1, es ms complejo que la
simple actividad agropecuaria.
57
B. Evolucin del ndice de desarrollo humano

El Informe Mundial de Desarrollo Humano 2010 (pnud, 2010) muestra que hay una clara
relacin inversa entre desigualdad y desarrollo humano. Es decir, que sociedades desiguales
tienen niveles bajos de desarrollo humano, y de manera ms enftica, todos los pases con un
desarrollo humano elevado presentan poca inequidad. Si esta leccin se aplicara a Colombia,
habra que concluir que mientras persista la desigualdad, el pas no ser capaz de lograr mejores
niveles de desarrollo humano.
El aumento del idh entre 2000 y 2010 es positivo y muestra que, en general, el pas ha mejorado. Pero el resultado no es tan optimista si (a) se miran las diferencias regionales o (b) si el
idh se ajusta por dos variables con profunda incidencia en la sociedad colombiana: la inequidad
resultante de la elevada concentracin de la propiedad de la tierra y la violencia (recuadro 2.3).
Al respecto, conviene recordar las palabras del profesor Albert Berry (2002), en el sentido
de que la violencia y la incapacidad secular que ha tenido el pas de hacer reforma agraria son
dos obstculos al desarrollo. Ambos fenmenos han afectado de manera directa las condiciones
de vida y las oportunidades de realizacin de la poblacin rural.
Para tener una dimensin del impacto de estos dos fenmenos sobre el desarrollo humano
del pas, se calcul un ndice de desarrollo humano ajustado (idh*), que incluy la concentracin
de la propiedad de la tierra (a partir del coeficiente de Gini) y la violencia (medida por la tasa
de homicidios y el desplazamiento)3.
La comparacin entre las series del idh convencional y del idh ajustado (grfico 2.1) ilustra
el deterioro causado por ambos fenmenos al desarrollo humano de todos los colombianos.
Al revisar la evolucin del idh por sus tres componentes, se observa que el crecimiento
ha sido mayor en educacin que en esperanza de vida e ingreso (grfico 2.2). Esto se explica
en parte por el hecho de que la cobertura educativa ha crecido en forma sostenida, especialmente en las ciudades. Sin embargo, los logros conseguidos en el promedio nacional no deben
ocultar las profundas brechas que existen entre personas y entre regiones, sobre todo en el
componente de ingreso.
Tambin se compar el idh convencional y el ajustado, desagregados por departamentos y
Bogot. Como en el nacional, la brecha entre las dos medidas es notoria. En todos los casos, la
concentracin de la propiedad y la violencia muestran una incidencia negativa en el desarrollo
humano. Las diferencias ms significativas se presentan en Arauca (8 puntos), Casanare (7),
Antioquia (6), Valle del Cauca (6) y Crdoba (6).
Por primera vez en Colombia se hace una estimacin del ndice de desarrollo humano de
los municipios (idhm), el cual tambin fue ajustado por las dos variables ya mencionadas. Por
ejemplo, en algunos municipios como Unin Panamericana (Choc), San Jos del Palmar (Choc),
Puerto Nario (Amazonas) y Scama (Casanare) la diferencia entre los dos ndices es significativa;
y si se toma en cuenta el argumento de que la mayor desigualdad est relacionada con menores
niveles de desarrollo humano, no deja de ser preocupante que el 15,36% de los municipios del
pas tenga un Gini de concentracin de propietarios de la tierra superior al 0,8 4.
3
4
Para conocer los detalles tcnicos de la construccin del ndice ajustado (idh*) (vase anexo metodolgico B).
El Gini es una medida de desigualdad entre 0 y 1, en donde 1 significa el mximo posible de desigualdad y cero el mnimo.

58
R E C UA D R O 2.3
Los ndices de ruralidad

y de desarrollo humano
GrFico 2.3.1 Relacin entre el ndice de desarrollo humano municipal (idhm)
y el ndice de ruralidad (IR) 2005

100
90
80
II
III
IV
Porcentaje
70
60
50
40
30
20
10
0
Observado
Modelo
20
40
60
80
100
120
ndice de ruralidad
Fuente: indh 2011.
El grfico 2.3.1 permite comparar las condiciones de vida

de los municipios en funcin de su grado de ruralidad. El eje
vertical representa el ndice de desarrollo humano municipal
(idhm) y el eje horizontal corresponde al ndice de ruralidad
(ir). La correlacin entre las dos variables es relativamente baja
(18%), as que la menor ruralidad no necesariamente significa
que las condiciones de vida all sean mejores. Antes bien, la baja
correlacin indica que no existe una secuencia circular entre el
grado de desarrollo humano y la ruralidad. Por tanto, es factible
romper el crculo vicioso que asocia la ruralidad con la pobreza
y con las malas condiciones de vida.
Para entender mejor estas apreciaciones, el grfico 2.3.1 se
ha dividido en cuadrantes. En el primero (I) estn los municipios
con un idhm alto (mayor que 0,7), y un ndice de ruralidad bajo*.
Este cuadrante correspondera al imaginario convencional:
cuanto menos rural es el municipio, mejores son sus condiciones de vida. Pero esta afirmacin se relativiza en los cuadrantes
II y III. En el cuadrante III se encuentran municipios que sin ser
rurales tienen un idhm relativamente bajo, y en el cuadrante II

se observan municipios que son muy rurales y, no obstante,
tienen un idhm alto. Estos ltimos logran contrarrestar las
desventajas originadas por la distancia y por el menor tamao
de la aglomeracin. Finalmente, el cuadrante IV rene a los
municipios que son ms rurales y que tienen un idhm inferior
a 0,7. La situacin de los municipios del cuadrante IV es acorde
con el imaginario convencional.
El punto que se ha de recalcar es que no existe una relacin
necesaria entre ruralidad y condiciones de vida. Es decir, el hecho
de vivir en un municipio muy rural no implica siempre tener peor
calidad de vida. Aun cuando Colombia tiene un significativo
nmero de municipios en los que la ruralidad va acompaada
de malas condiciones de vida, la presencia de municipios en el
cuadrante II indica que es posible romper este crculo vicioso.
Es decir, un ndice de ruralidad por debajo de 40 es el punto de separacin, donde los municipios son ms urbanos que rurales.
59
Gr
Fi c
.1
o2
Evolucin del idh tradicional y del idh* ajustado. 2000 -2009
Fotografa: Csar Baez.
Fuente: clculos indh 2011.

60
Gr
Fi c
.2
o2
Evolucin de los componentes del idh convencional. 2000-2010
Ao
C. Condiciones de vida de los pobladores rurales

El Informe de Desarrollo Humano para Bogot (pnud, 2008) destac la forma como las
ciudades pueden contribuir con este propsito. Ese Informe muestra que la aglomeracin tiene
condiciones intrnsecas que favorecen el desarrollo humano. Pero ello no significa que la vida en
las ciudades sea necesariamente mejor que en el campo. Tampoco quiere decir que la calidad de
vida de las grandes urbes sea independiente de lo que sucede en el campo. Aunque en Colombia,
la aglomeracin ha contribuido al mejoramiento de la calidad de vida de las personas; en las
grandes ciudades el ingreso promedio tiende a ser superior al de las pequeas y al del campo,
y los avances en la oferta de servicios bsicos son notorios, con coberturas que superan el 95%.
En Colombia no hay equidad regional porque gradualmente se ha ido acentuando la separacin entre las zonas urbanas y las rurales, y se ha ampliado la brecha entre las ciudades
del pas (Bonet y Meisel, 2007). En Bogot la poblacin y el ingreso crecen con mayor rapidez
que en Medelln, Cali y Barranquilla. La grieta no solo tiene que ver con el ingreso, sino que
tambin se expresa en otras variables (condiciones de vida, prestacin de servicios pblicos,
acceso a la educacin y a los servicios de salud, sistemas de transporte, niveles de necesidades
bsicas insatisfechas nbi, y diseo de mecanismos institucionales, entre otros) (recuadro 2.4).
1. La pobreza
La evolucin que ha tenido la incidencia de la pobreza es una de las expresiones ms
claras de los desequilibrios regionales. Se destacan dos hechos significativos: por una parte,
entre 2002 y 2009 la incidencia de la pobreza baj de 53,7 a 45,5%. Es positivo que ello suceda,
pero debe tenerse presente que el nmero absoluto de pobres contina siendo muy alto (casi 20
Fotografa: Soraya Hoyos.
61
millones de personas) y, que la reduccin de la pobreza para el conjunto

de Amrica Latina ha sido ms significativa que en Colombia.
El otro hecho relevante es el aumento de la brecha entre las trece
reas metropolitanas y el resto: en 2002 era de 29 puntos, y en 2009 de
El ndice de ruralidad (ir)
33,7 puntos, de manera que el ritmo de disminucin de la pobreza en el
obliga a pensar el municipio
resto ha sido considerablemente menor que en las trece reas.
como un todo con el
La distancia entre el resto y las trece reas metropolitanas tambin
territorio. Y a partir de all,
se refleja en la evolucin de la pobreza extrema (o indigencia). En el reslas polticas sectoriales
to, la indigencia es ms elevada que en las trece reas metropolitanas.
tienen que concebirse
Una persona est en situacin de pobreza extrema cuando no tiene
con una mirada
recursos suficientes para adquirir una canasta de alimentos bsicos y
territorial. Usualmente lo
pasa hambre. En 2009, en el resto, el 29,1% de las personas estaban en
rural se identifica con las
el lmite del hambre. En las trece reas metropolitanas la incidencia de
actividades agropecuarias,
la indigencia era de 7,1% (dane y dnp, 2009a y 2009b).
pero este enfoque deja de
Si el desarrollo humano se entiende como libertad (Sen, 1999), las
lado la consideracin de lo
personas que ni siquiera pueden comprar una canasta de alimentos
regional.
bsicos no tienen posibilidades de ejercer su libertad. Gran parte de su
actividad la dedican a resolver las necesidades ms inmediatas. Las privaciones o carencias que
padecen les impiden escoger el tipo de vida que consideran mejor. Peor an, su escala de valores
se reduce de tal manera que se contentan con muy poco (Elster, 1983). La tercera parte de las
Contina pg. 63
62
R E C UA D R O 2.4
Desarrollo humano y
condiciones de vida
Desde el punto de vista normativo, el Informe seala la
conveniencia de que disminuyan las inequidades entre municipios y regiones. Puesto que los cambios no se presentan
de un momento a otro, hay que preguntarse por lo que est
sucediendo en el tiempo. El anlisis dinmico es importante
porque si los procesos conducen a la convergencia la situacin
es menos grave que cuando no lo hacen y las dinmicas son
divergentes. La convergencia entre los municipios es otra forma
de mirar la evolucin de la equidad regional.
En el grfico 2.4.1 se comparan los cambios que se han presentado en el ndice de condiciones de vida (icv)* entre los aos
censales (1993 y 2005) y el nivel de ruralidad (ir). Los cambios en
el icv se presentan en el eje vertical, y el ir en el eje horizontal.
El grfico 2.4.1 ha sido concebido con este principio
normativo: para que haya convergencia se requiere que el icv
evolucione ms rpido en los municipios ms rurales. Lo ideal es
que en estos municipios las condiciones de vida mejoren rpidamente, de tal manera que alcancen a los municipios urbanos.
La flecha diagonal verde indica el sentido que deberan
tener los puntos para que existiera convergencia. Tal y como
se observa en el grfico 2.4.1, esta no es la situacin actual, as
que la conclusin es clara: entre los municipios en trminos
de condiciones de vida no hay convergencia.
El grfico 2.4.1 se ha dividido en cuadrantes. Los municipios ms rurales estn en los cuadrantes II y IV. La flecha de
convergencia indica que solamente hay convergencia entre
los municipios de los cuadrantes II y III. Los municipios que se
encuentran en el cuadrante II estn modificando sus condiciones
de vida de forma acelerada, mientras que las condiciones de
vida de los municipios del cuadrante III avanzan a ritmos lentos.
GrFico 2.4.1 Relacin entre el cambio en el ndice de condiciones
de vida (icv, 1993-2005) y el ndice de ruralidad (ir)
Inrida
Jambal
Medelln
Paran
Murind
ndice de ruralidad
Fuente: indh 2011.
Los cuadrantes I y IV van en la direccin contraria a la flecha de

convergencia, as que la distancia entre estos municipios se est
acentuando. Los municipios del cuadrante I cada vez se separan
ms de los municipios del cuadrante IV, as que el proceso no es
convergente. Las diferencias en las condiciones de vida de estos
municipios se estn ampliando.
El ndice de condiciones de vida es una medida que define el grado de vulnerabilidad de los individuos u hogares. Est compuesto por dimensiones como caractersticas
de la vivienda, educacin y composicin del hogar, entre otras.
63
Viene de pg. 61
personas que habitan en el campo colombiano viven en condiciones de

pobreza extrema. Esta situacin es incompatible con el desarrollo como
libertad (recuadro 2.5).
La aproximacin a la pobreza mediante el ingreso (lnea de pobreza o lnea de indigencia) contempla una sola dimensin. Por esta razn
Uno de los problemas de
Naciones Unidas (pnud, 2010)5 ha buscado mediciones alternativas mulla ruralidad colombiana ha
sido la falta de polticas
tidimensionales de la pobreza. En Colombia el Departamento Nacional
gubernamentales
de Planeacin (dnp) calcula una medida de pobreza multidimensional
que busquen de
que incluye diecisis variables (o carencias)6. El ejercicio se realiz para
manera explcita el
los aos 1997, 2003 y 2008 (grfico 2.3).
fortalecimiento de polos
Entre 1997 y 2008 la incidencia de la pobreza multidimensional se
de desarrollo regional.
redujo de 44 a 26%. No solo ha disminuido el porcentaje de personas
pobres, sino tambin el nmero absoluto de pobres. En 1997 haba en
el pas 17 millones de pobres, y en 2008 la cifra era de 11,6 millones, segn esta medida. Las
diferencias entre las cabeceras municipales y el resto continan siendo muy grandes, aunque
las distancias han disminuido. En 1997, era pobre el 37% de la poblacin de las cabeceras, y el
79% de los habitantes del resto. En 2008, los porcentajes respectivos bajaron a 22 y 49%7.
Gr
Fi c
.3
o2
incidencia (%) de la pobreza multidimensional. 1997, 2003, 2008
Fuente: dnp, a partir de las encuestas de calidad de vida (ecv).

Contina pg. 67
5
6
Ver, adems, Alkire y Foster, (2008) y Battiston et l., (2009).

Las diecisis carencias son: (1) logro educativo, (2) analfabetismo, (3) asistencia escolar, (4) rezago escolar, (5) atencin integral de primera infancia, (6) trabajo
infantil, (7) desempleo de larga duracin,(8) aseguramiento, (9) acceso a servicios de salud dada una necesidad, (10) acceso a fuente de agua mejorada, (11) acceso
a electricidad, (12) eliminacin de excretas, (13) manejo de basuras, (14) pisos, (15) paredes exteriores, (16) hacinamiento crtico. Se considera pobre a la persona
que tenga cinco de las diecisis privaciones posibles.
Si la frontera entre pobres y no pobres estuviera determinada por cuatro carencias, en 2008 el porcentaje de pobreza sera 42%, ms cercano al 46%.
64
R E C UA D R O 2.5
Las brechas urbano rurales en

los objetivos del milenio
En el ao 2000 en desarrollo de la Cumbre del Milenio en el ao 2000 en Naciones Unidas, 189 naciones,
entre ellas Colombia, se comprometieron con los ocho
Objetivos del Milenio (odm): (1) erradicar la pobreza
extrema y el hambre; (2) garantizar la educacin bsica
universal; (3) promover la equidad de gnero y la autonoma de las mujeres; (4) reducir la mortalidad infantil;
(5) mejorar la salud materna; (6) combatir el vih/sida, la
malaria y otras enfermedades; (7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y (8) promover una asociacin
mundial para el desarrollo.
Se definieron 18 metas y 48 indicadores que cada
pas adapt a su contexto y realidad local. En Colombia,
mediante el documento Conpes 091 de 2005, se concretaron 57 metas e indicadores odm para ser alcanzados
al ao 2015.
Aunque hay avances importantes, subsisten enormes brechas que impiden el acceso de toda la poblacin,
a las mismas oportunidades. Son brechas entre ricos y
pobres, pero tambin entre regiones y entre el campo y
D
c UA
.5.1
ro 2
Promedio
Centros
urbanos
Municipios de
alta ruralidad
A ms ruralidad,
mayores rezagos
Al desagregar las cifras, segn tres categoras de
conglomerados (centros urbanos, centros intermedios
y municipios de alta ruralidad), definidas a partir del
ndice de ruralidad construido por el indh 2011, se evidencian las brechas urbano rurales en relacin con los
odm (cuadro 2.5.1).
De acuerdo con las categoras se calcul un indicador trazador para cada odm, segn los 57 indicadores
definidos en el documento Conpes 091. Los resultados
muestran una relacin inversa entre el ndice de ruralidad
(ir) y los avances en los odm: a mayor ruralidad, mayores
rezagos, con excepcin de los de violencia contra las
mujeres y mortalidad por sida.
Los odm por grupos de municipios segn el ndice de ruralidad
categoras
Centros
intermedios
la ciudad. Con razn se habla de una Colombia pujante,

moderna y urbana que puede compararse con pases
desarrollados, y otra pobre, rural, atrasada, caracterstica
de sociedades feudales.
Personas en
pobreza por
NBi (total)
Tasa de
cobertura
bruta en
educacin
media. 2009
Tasa de
violencia de
pareja contra
la mujer por
10.000 mujeres
Mortalidad en
menores de 5
aos por 1000
nacidos vivos
2008
Atencin
institucional
del parto
2008
Tasa de
mortalidad
por ViH/SiDA
por 100.000
habitantes
Hogares
en dficit
cualitativo
2005
33,42
74,39
17,23
17,39
91%
3,62
35,12
50,14
58,10
10,62
21,07
85%
1,94
54,21
74,66
27,52
9,03
39,09
72%
2,57
61,85
Fuente: clculos pnud, proyecto odml con base en cifras oficiales.
65
Pobreza
Las cifras de nbi (indicador trazador del odm 1)
muestran que en los centros urbanos, en promedio, la
pobreza es 2,3 veces menor que en municipios de alta
ruralidad, debido a que en estos ltimos persisten amplias diferencias en las condiciones de las viviendas, en el
acceso y disponibilidad de servicios pblicos, en la baja
escolaridad y en las escasas posibilidades de generacin
de ingresos y empleo dignos y permanentes.
Educacin
Respecto al odm 2, las tasas de cobertura bruta en
educacin media en los municipios de alta ruralidad son
2,7 veces menores que en los centros urbanos. Las largas
distancias que an recorren nios, nias y adolescentes
para llegar a las escuelas y el costo de oportunidad de
ingresar o permanecer en el sistema educativo comparado con el de trabajar, gravitan sobre la desercin
en secundaria que, segn la teora del capital humano,
perpeta los crculos de pobreza.
Violencia contra las mujeres
El indicador trazador del odm 3 muestra menor incidencia de la violencia contra las mujeres, en la medida
en que va aumentando la ruralidad. Este resultado, sin
embargo, debe ser tomado con precaucin: los patrones
culturales derivados del machismo y el desconocimiento
de las capacidades de las mujeres se arraigan ms en las
poblaciones rurales que en las urbanas. Las cifras pueden
estar subestimadas debido, entre otros factores, a la falta
de acceso a la informacin por parte de las mujeres rurales, a la escasa o nula posibilidad de registrar los hechos
violentos y a la inexistencia de garantas de proteccin,
cuando estos eventualmente son denunciados.
Mortalidad en menores de 5 aos
Las cifras de la mortalidad en menores de 5 aos
(indicador trazador del odm 4) muestran que en municipios de alta ruralidad los nios se mueren 2,4 veces ms
que en los centros urbanos. Los costos de las atenciones
y servicios prenatales se multiplican cuando se trata de
llegar a las gestantes ubicadas en zonas rurales dispersas,
como sucede con la bsqueda activa de menores de 5
aos para completar los esquemas de vacunacin.
Las dificultades de acceso a agua potable, el desconocimiento sobre el manejo de enfermedades prevalentes en la primera infancia para su pronta remisin
a servicios de salud y las distancias entre los lugares de
residencia y los centros de asistencia mdica, profundizan la problemtica en la zona rural. Esto incide en los
resultados del ndice de supervivencia propuesto en el
clculo del ndice de desarrollo humano municipal (idhm).
Atencin institucional del parto
Una situacin similar se observa en la atencin institucional del parto (odm 5). En los municipios de alta ruralidad
este promedio es inferior en 19 puntos porcentuales frente
al que se registra en los centros urbanos, lo cual muy
posiblemente incide en mayores tasas de mortalidad de
las gestantes y de los recin nacidos. Ante la dificultad de
traslado de las gestantes hacia los servicios de atencin del
parto, y en algunos casos por desinformacin, se siguen
presentando partos en la casa o en lugares inadecuados
y atendidos por personas no calificadas.
Mortalidad por vih/sida
La mortalidad por vih/sida (indicador trazador del
odm 6) es considerablemente baja en los municipios
con alta concentracin de poblacin rural. Sin embargo,
aumenta su incidencia en las regiones donde hay presencia de trabajadores agrcolas itinerantes y en regiones
mineras y de megaproyectos.
Hasta ahora la epidemia se considera fundamentalmente urbana por tres factores principales: (a) el estigma,
la discriminacin y la vulneracin de derechos en una
persona eventualmente seropositiva por vih es ms
fuerte en un municipio pequeo que en uno grande o
en una ciudad, lo cual lleva a la persona a abandonar el
municipio antes de dar a conocer su situacin serolgica;
(b) la atencin de las patologas de alto costo como el
vih y los servicios de salud requeridos son considerablemente mejores en servicios de salud, con niveles altos
de complejidad, que solo se encuentran en los centros
urbanos; y (c) el vih/sida en Colombia es una epidemia
concentrada, es decir, mantiene prevalencias superiores
al 5% en grupos de riesgo (hombres que tienen sexo con
hombres, usuarios de drogas intravenosas o trabajadores
sexuales) y no superiores al 1% en mujeres gestantes.
66
GrFico 2.5.1 ndice de ruralidad vs. ndice de avance de los odm departamental
Quindo
ndice de ruralidad departamental

Fuente: clculos pnud, proyecto odml con base en cifras oficiales y en el ndice de ruralidad del idh.
Calidad de las viviendas

y saneamiento bsico
En relacin con el odm 7, la situacin de los municipios de alta ruralidad es similar a la descrita para los odm
1, 2, 4 y 5. El dficit cualitativo de vivienda es elevado y
presenta una brecha considerable frente al observado
en los centros urbanos; lo mismo acontece con las
coberturas de acueducto y alcantarillado. En las zonas
rurales se evidencian graves deficiencias en la calidad de
los materiales de las viviendas (techos, paredes y pisos),
en la disposicin final de excretas, en el hacinamiento
y en el acceso a servicios pblicos, especialmente de
agua potable.
ndice de ruralidad y avance de los odm
departamental
Las conclusiones anteriores se han obtenido luego
del anlisis municipal diferenciado por conglomerado.
Sin embargo, las mismas conclusiones se observan en
el nivel departamental al cruzar el ndice de ruralidad,
calculado por el indh 2011, y el ndice de avance de los
odm departamental, calculado por el proyecto Objetivos
de Desarrollo del Milenio en lo Local (odml) del pnud.
El grfico 2.5.1 y su lnea de tendencia, la cual
presenta un buen grado de ajuste (70%), muestra la
relacin inversa que existe entre la ruralidad y el avance
sobre los odm en los departamentos: a mayor ruralidad,

menor avance. Se destacan los rezagos frente a los odm
en departamentos de alta ruralidad como Amazonas,
Arauca, Caquet, Casanare, Choc, Guaviare, La Guajira,
Putumayo, Vaups y Vichada.
Si bien el pas transita hacia la urbanizacin y
los departamentos que se muestran en el cuadrante
inferior derecho del grfico 2.5.1 son los que menor
poblacin concentran, desde la perspectiva propuesta
por el paradigma del desarrollo humano, bajo ninguna
circunstancia, ni las personas ni estos territorios deben
ser excluidos de polticas que busquen igualar sus
posibilidades y capacidades con las que tienen los
pobladores de departamentos o municipios de mayor
poblacin urbana.
Los resultados anteriores son una evidencia clara de
los retos que enfrenta el pas para equiparar las condiciones y las oportunidades de desarrollo entre las zonas
urbanas y las rurales, para lo cual se requiere especial
incidencia y focalizacin de los programas y polticas
de desarrollo en las zonas rurales.
Equipo proyecto Objetivos

de Desarrollo del Milenio en lo Local
pnud Colombia
Fotografa: Emiro Marn Carvajal.
67
Viene de pg. 63
2. La vulnerabilidad
La vulnerabilidad es el grado de susceptibilidad que tienen los bienes, individuos y grupos humanos de ser afectados por una amenaza.
El indh 2011 hace una propuesta para estimar niveles de vulnerabilidad
por municipio, en funcin de seis dimensiones: (a)violencia (homicidios,
asesinatos polticos, masacres); (b) capacidad econmica (ingresos del
municipio y concentracin de la propiedad); (c)institucionalidad (desempeo fiscal y capacidad administrativa); (d)capital humano (analfabetismo, poblacin en edad de trabajar, poblacin econmicamente activa);
(e)ambiente (ndice de vulnerabilidad ambiental del pnud-Colombia); (f)
demografa (hogares con jefatura femenina, con nios menores de 5 aos
y con adultos mayores de 65) (anexo C).
El grfico 2.4 compara la situacin de vulnerabilidad de los municipios ms y menos rurales. En todos los casos, la situacin es mejor en
los municipios menos rurales. La brecha ms significativa se da en el
componente ambiental. El ndice de vulnerabilidad permite confirmar,
por otro camino, la inequidad que existe entre los municipios.
Si el desarrollo humano
se entiende como
libertad, las personas
que ni siquiera pueden
comprar una canasta de
alimentos bsicos no tienen
posibilidades de ejercer
su libertad. Peor an,
su escala de valores se
reduce de tal manera
que se contentan con
muy poco. La tercera parte
de las personas que habitan
en el campo colombiano
viven en condiciones de
pobreza extrema.
D. La distribucin de la poblacin incide

en el desarrollo humano
La transicin demogrfica y la urbanizacin modificaron los patrones de ocupacin del
territorio. A diferencia de hace apenas cincuenta aos, hoy en da ms gente vive en los centros

68
urbanos que en las reas rurales. No obstante, alrededor de la tercera parte de la poblacin del
pas y la mayora de su territorio fsico estn bajo condiciones de ruralidad. Para bien o para
mal, los habitantes urbanos deben reconocer que el bienestar de la sociedad est estrechamente
vinculado a la calidad de vida de esa tercera parte de la poblacin, tanto como a la sostenibilidad de los recursos naturales.
Los indicadores sociales y de desarrollo humano aqu presentados muestran que en el
mediano plazo la situacin de la gente ha mejorado, pero el punto est en que dicha mejora se
refleja de manera muy diferenciada dependiendo del lugar en donde se habite. La brecha entre
el campo y la ciudad ha aumentado, y ello no favorece el desarrollo humano. Ya se dijo que
hay una clara relacin entre mayor desigualdad y menor desarrollo humano y, en este caso,
la desigualdad del ingreso y de la propiedad parece haber sido determinante en el moderado
crecimiento de los indicadores de bienestar y desarrollo humano.
Fi
Gr
co
2.4
ndice de vulnerabilidad. Municipios ms y menos rurales
69
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2
Fotografa: cortesa Defensora del Pueblo
La problemtica
Sumario
3
4
5
Ocupacin y uso del territorio

Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas de reserva forestal
Actividades econmicas y productivas: predominio de la ganadera
sobre la agricultura
Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez de disminuir
Colonizacin y ampliacin de la frontera agrcola, Orinoquia y Amazonia
Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo
Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente
Campesinado y mujeres rurales

El campesinado: sujeto social histrico y multiactivo
Las mujeres rurales
Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas

Algunos rasgos sociodemogrficos
Las relaciones con el territorio
Las afectaciones por el conflicto armado
Movimientos y organizaciones sociales
Atencin prioritaria del Estado
Fotografa: Danilo Villafae.
Ocupacin y uso
del territorio
Agradecimientos
al consultor
Daro Fajardo
Contra los tala bosques,

contra los arma guerras,
contra los caza patos,
contra los baja nota.
Suena otra cancin protesta,
pero no la llamen terrorista,
no es que sea antipatriota,
es que trae otro punto de vista.
Contra los fumiga parques,
contra los rompe ozono,
contra los rascacielos,
contra los mala vibra.
Aterciopelados
Cancin protesta
2006

74
n este captulo se hace una aproximacin a la problemtica generada

por la ocupacin econmica y social del territorio.
Nuevos frentes de colonizacin acompaados por la incursin de
proyectos de desarrollo continan presionando la frontera agropecuaria
del pas. Este enorme cmulo de actividades ocasiona conflictos de uso
en las reas rurales y promete constituirse en una fuente potencial de
desequilibrios en el territorio rural y de nuevos conflictos en el corto
plazo si no se adoptan polticas de ordenamiento territorial.
La ocupacin del territorio, emprendida por los nacionales y sus
instituciones pblicas y privadas, con sus desafueros de deforestacin
y civilizacin de la montaa, vas, intervencin indiscriminada de las
laderas y de las zonas de vida hmeda y muy hmeda, el agotamiento
de las cinagas y de las zonas de retiro y anegamiento fluvial de las
distintas cuencas, junto con las variaciones y el cambio climtico y el
fenmeno de la Nia contribuyeron a profundizar la tragedia invernal
del ao 2010.
Fotografa: cortesa Acnur.
A. Distribucin geogrfica del territorio:

peligran zonas de reserva forestal
Buena parte del territorio colombiano se encuentra distribuido
en zonas de reserva forestal, parques nacionales naturales y reas de
propiedad colectiva reconocidas a comunidades afrodescendientes y
pueblos indgenas. Las mismas estn desplegadas a lo largo de la geografa nacional con diferentes grados de superposicin y coincidencia1.
Las zonas de reserva (Ley 2 de 1959) constituyen el 44,7% del rea total
del pas; las de propiedad colectiva indgena representan el 25,2%; las
reas destinadas a los parques nacionales naturales corresponden al
11% y los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas
cuentan con un poco menos del 5% de la superficie continental.
1
Se observan algunas superposiciones entre tierras de resguardos indgenas en zonas de comunidades afrocolombianas,
especialmente en el Choc biogeogrfico. Esta misma situacin tambin se presenta entre las zonas de reserva forestal y
los territorios colectivos de propiedad indgena y de poblacin afrocolombiana.
75
Esta distribucin geogrfica de la superficie nacional permite

inferir que las reas mantenidas por el Estado como reserva forestal
con fines de conservacin y los territorios de propiedad colectiva han
sido extradas del mercado para explotarlas en condiciones diferentes
a las impuestas por el modelo de desarrollo prevaleciente.
Nuevos frentes de
Resulta paradjico que el Estado, habiendo adoptado la decisin
colonizacin acompaados
de contar con grandes extensiones de reserva forestal y de uso copor la incursin de
lectivo, no posea suficientes instrumentos de poltica e instituciones
proyectos de desarrollo
capaces de regularlas, orientar el uso de algunos recursos y evitar
continan presionando la
que la explotacin de los del subsuelo destruyan el medio ambiente,
frontera agropecuaria del
sean campo propicio para el irrespeto de los derechos de las comupas. Este enorme cmulo
nidades, se presten para actividades ilegales y estimulen la avidez
de actividades ocasiona
de renta por actores nacionales y extranjeros. Sigue siendo vlida la
conflictos de uso en las
aseveracin de que Colombia tiene ms territorio que Estado.
reas rurales y promete
El proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de la poblacin
constituirse en una fuente
desplazada por la violencia (pptp), iniciativa de Accin Social, estim
potencial de desequilibrios
que en 2009 cerca de 2,9 millones de personas ocupaban reas de
en el territorio rural y de
reserva en aplicacin de la Ley 2.a de 1959, y reclamaban del Estado
nuevos conflictos en el
corto plazo si no se adoptan
derechos como acceso al crdito, asistencia tcnica, justicia, educapolticas de ordenamiento
cin y salud (Accin Social, 2009). Por esta razn, la ley requiere de
territorial.
una profunda revisin para promover un ordenamiento del territorio
capaz de extraer de las zonas de reserva predios que hoy se encuentran ocupados y explotados.
La revisin de esta ley implica tambin reubicar poblaciones, mantener la actual poltica
de incentivos a la reforestacin comercial y revisar la reglamentacin, y en particular los gravmenes para la explotacin de los bosques nativos, que mantienen costos muy bajos (el permiso
actual para una extraccin de bosques cuesta solo 25.000 pesos).
B. Actividades econmicas y productivas: predominio de la

ganadera sobre la agricultura
Una poblacin diversa y multicultural se ubica en el territorio y se relaciona con los recursos y los sistemas productivos de acuerdo con sus propias voluntades y lgicas, sus historias, y
proyectos de vida. Pero otras veces participan obligados por parte de actores armados o grupos
ilegales que desconocen sus derechos y la libertad para moverse en el territorio. Unos estn
diseminados, como los campesinos, los propietarios de tierras, los empresarios y los prestadores
de servicios; otros estn ms delimitados por territorios, como los indgenas y las comunidades
afrocolombianas. Entre ellos existen conflictos, no solo por los espacios que ocupan y el acceso
a los recursos, sino tambin por sus lgicas diferenciadas en el manejo de los recursos, lo cual
da lugar a conflictos de uso del suelo.
1. Agricultura: potencial productivo en ciernes

La agricultura en Colombia ha sido una de las principales actividades econmicas que
ha acompaado las diferentes corrientes de colonizacin en el pas y constituye un verdadero
Captulo 3 | Ocupacin y uso del territorio
Fotografa: Alexis Forero.

76
mosaico tropical. Desde el siglo XIX las reas bajas fueron ocupadas por cultivos como el tabaco,
y posteriormente las zonas de ladera vieron emerger el caf que se expandi desde el oriente
del pas en Norte de Santander hasta ocupar las reas del occidente denominadas como el Eje
Cafetero, donde encontr las mejores condiciones agroecolgicas para su crecimiento. Despus
el caf ha migrado a otras regiones del sur del pas, Cauca, Huila, Nario y la Sierra Nevada de
Santa Marta donde se explota en pequeas parcelas con marcas de origen y nichos de mercado
que valorizan el trabajo campesino.
Simultneo con el poblamiento cafetero desde finales del siglo XIX, el Valle del Cauca vivi
el inicio, desarrollo y consolidacin de la caa de azcar. All entre los aos 1950 y mediados
de los aos 1990, fueron muy importantes los cultivos de granos como la soya, el ajonjol, el
sorgo y el maz, adems del algodn. Estos cultivos transitorios fueron, de igual manera, protagonistas en la colonizacin y desarrollo de los aos 1960 en los valles de Tolima y Huila, hasta
su declive en la dcada de 1990, excepcin hecha del arroz, que se fue ubicando en Crdoba y
Cesar desde los aos 1970, para terminar instalndose de manera amplia y notoria en el piedemonte llanero y en Casanare.
El algodn, adems de serlo en Tolima, fue pionero en la civilizacin agraria del departamento de Cesar en los aos 1970, de Crdoba y Meta. Surgi un ejrcito de recolectores migrantes,
que entre caf y algodn le daban la vuelta a Colombia; este proceso ya no forma parte de la
dinmica agraria del pas, pues el paisaje agrario cambi.
A los cultivos transitorios en tierras clidas y bajas se agrega el poblamiento de las zonas
andinas altas con la papa como cultivo lder (Cundinamarca, Boyac, altiplano del Oriente antioqueo y Nario), que sumado al asocio y rotacin de la colonizacin antioquea papa, maz
y frjol, establecieron con la rotacin de pastos, la forma clsica para cultivar los suelos, hasta
los monocultivos de la actualidad. Estas mismas zonas registran los cultivos de hortalizas en
nichos especializados (cebolla en Aquitania y Pereira, legumbres en Santuario, etctera) y dan
cabida a cerca de 10.000 hectreas de flores de corte bajo invernadero, en la Sabana de Bogot,
Oriente antioqueo y un poco en el Eje Cafetero.
77
Las laderas clidas, donde no se daban el caf y el asocio caf-pltano, fueron colonizadas
en toda la geografa nacional por la caa panelera, cultivo clsico de minifundio y aparcera
hasta bien entrados los aos 1970, y hoy con un importante nmero de hectreas, se le suman
a ella los frutales nativos con intentos de convertirlos en cultivos especializados.
En el recuento de cultivos permanentes se destacan el banano y la palma de aceite; aquel,
clsico en las bananeras del Magdalena al inicio del siglo XX, mudadas luego a Urab desde 1960
y all con una importante ampliacin a pltano (cerca de 100.000 hectreas). La palma africana
comenz un deambular por todo el pas: Caquet, Tumaco, Urab, Valle, para terminar como
cultivo clave en el bajo y medio Magdalena y en el oriente del pas.
Colombia ha logrado entonces establecer un verdadero mosaico productivo aprovechando la
diversidad climtica que le ofrece el trpico y su configuracin geogrfica de valles y vertientes.
Ello le permite tener durante todo el ao una oferta de productos diversos en el mercado para
una canasta de consumo multivariada.
El grfico 3.1 sintetiza la estructura productiva actual. En el ao 2009, la superficie agrcola
del pas ascendi a 4,1 millones de hectreas, un poco ms de la mitad se dedic a siembra de
cultivos transitorios y la otra al establecimiento de cultivos de carcter permanente con una
tendencia creciente. La produccin agrcola alcanz las 24,1 millones de toneladas, de las cuales
el 60% correspondi a la produccin agrcola permanente y el 40% restante a volmenes de
productos de cultivos de ciclo corto.
El avance de los cultivos permanentes muestra que los agricultores con mayor capacidad
de inversin se han ido trasladando a productos tropicales con mayores ventajas comparativas.
Si bien esta tendencia es favorable para una mayor estabilidad en el crecimiento del sector y
la generacin de empleos permanentes con acceso a seguridad social y otros beneficios, el pas
no debe descuidar cultivos transitorios de importancia en su canasta alimentaria como maz,
arroz, frjol, hortalizas, y algunos frutales y tubrculos. La seguridad alimentaria es un asunto
de conveniencia nacional que merece tenerse en cuenta en los estmulos a la produccin nacional, y que adems fortalece la pequea y la mediana propiedad.
De acuerdo con informacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (igac), para el ao
2009 en la estructura productiva se identifica un fenmeno de gran subutilizacin de la tierra
apta para el desarrollo de cultivos. En efecto, la superficie dedicada a actividades agrcolas y
silvoagrcolas asciende a 4,9 millones de hectreas, aunque se estima que 21,5 millones cuentan
con aptitud agrcola; es decir, solo el 22,7% de la superficie con vocacin agrcola es utilizada
para el establecimiento de cultivos. En tanto, lo contrario sucede con la actividad ganadera que
dedica 39,2 millones de hectreas para mantener el hato, mientras que solo el 53,8% del rea
utilizada cuenta con aptitud para desarrollar esta actividad.
La subutilizacin de los suelos en agricultura y su sobreutilizacin en ganadera son fenmenos indicativos del uso inadecuado del suelo (conflictos de uso) que introducen factores de
ineficiencia econmica y social, y que adems originan conflictos por la tierra, pues la ganadera
concentra de manera extensiva suelos aptos para la agricultura, cerrando posibilidades y opciones para la pequea y mediana propiedad. Colombia es uno de los pocos pases de Amrica
Latina, adems de Brasil, que dispone an de tierras para expandir la produccin agrcola de
manera significativa, y por tanto tiene all un potencial productivo y de generacin de empleo
que necesita planificar para aprovechar mejor. Y esa utilizacin tambin requiere la regulacin
de la compra de tierras por el capital extranjero y la delimitacin de la frontera agropecuaria
para no destruir ms recursos y ordenar su utilizacin.

78
Gr
fi c
.1
o3
rea total cosechada
fuente: Agronet.
2. Ganadera: la paradoja del uso extensivo de la tierra

Colombia ha presentado un proceso de ganaderizacin del sector rural, entendido como
una expansin permanente de la ganadera bovina en la frontera agropecuaria y un uso extensivo
del suelo en esa actividad. La informacin aportada por la Encuesta Nacional Agropecuaria (ena)
para el ao 2008 indica que, en 25 de 30 departamentos, ms del 50% de la frontera agropecuaria
est utilizada en pastos, y que en 16 de ellos ms del 70% del suelo lo est en ganadera. El fenmeno de la ganadera extensiva es histrico y de alguna manera cultural, y ha sido estimulado
por las polticas pblicas y el mercado, al permitir que la tierra se considere todava como un
bien especulativo que se acumula para obtener rentas institucionales (valorizacin) sin mayor
esfuerzo productivo. Por otra parte, la baja tributacin predial ha estimulado la inversin en
tierras y su uso en actividades extensivas y de bajo valor de la produccin como la ganadera de
uso extensivo del suelo.
Segn el igac, la tierra apta para actividades ganaderas y silvopastoriles asciende a 21,1
millones de hectreas, y hoy se usan 39,2 millones (incluyendo malezas y rastrojos); o sea que
sera necesario liberar como mnimo un total de 10,6 si se considera solo lo utilizado realmente
en ganadera, que son 31,6 millones. Una cifra ms realista indicara que la tierra con vocacin
netamente pecuaria, que es de 15 millones, se comparara con las 31,6 millones utilizadas. Es
decir, la liberacin de tierras para agricultura y actividades forestales alcanzara a cerca de 15
millones de hectreas, ya que el uso en actividades silvopastoriles es prcticamente marginal.
El pas tena en 2009 unas 27,4 millones de cabezas de ganado bovino en las 31,6 millones de
hectreas, con lo cual el promedio de cabezas de ganado por hectrea es de 0,86. Ello es diferenciado en las regiones y segn el tipo de ganadera, cuya distribucin por departamentos se refleja
en el grfico 3.2.
79
El uso extensivo de la ganadera es un problema nacional que

afecta las posibilidades del desarrollo humano y rural, en trminos
de generacin de empleo, ingresos, conservacin y manejo adecuado
del medio ambiente y los recursos naturales. Tambin en posibilidades del Estado de obtener mayores ingresos por tributacin de la
actividad agropecuaria para la inversin en bienes pblicos. Ello sin
contar la incidencia en la vida nacional y regional del poder poltico
derivado de esa estructura y sus consecuencias para el desarrollo, en
la medida en que busca mantener el statu quo en la sociedad rural
y en la estructura de la propiedad.
La informacin examinada deja entrever que en los departamentos donde la ganadera es ms predominante estn prcticamente por desaparecer los pocos bosques existentes en la frontera
agropecuaria de uso privado (excluyendo zonas de reserva forestal,
parques, reas protegidas y reas boscosas en manos de indgenas
y comunidades negras).
La distribucin geogrfica
de la superficie nacional
permite inferir que las reas
mantenidas por el Estado
como reserva forestal con
fines de conservacin y los
territorios de propiedad
colectiva han sido
extradas del mercado
para explotarlas en
condiciones diferentes a
las impuestas por el modelo
de desarrollo prevaleciente.
2.1 otras actividades pecuarias: sectores de optimismo?

La actividad pecuaria no se centra solo en la ganadera bovina, existe adems una inversin
importante en la avicultura, en especial en carne de pollo, con una significativa capacidad de
generar eslabonamientos agroindustriales y una fuente de generacin de empleo, especialmente
co
3.2
Distribucin porcentual del inventario de bovinos, principales

departamentos. 2009
Porcentaje
fi
Gr
Departamento
fuente: ena, 2009. cci - madr.

80
a partir de los aos 1960 (Ruiz, 2007). La produccin de carne de pollo, que
aporta el 27,3% de la produccin pecuaria total creci de manera sostenida
durante la pasada dcada, y se concentra en cinco departamentos. De
igual modo, la produccin nacional de huevos creci 41,8% entre 2002 y
Colombia ha presentado 2009, y representa el 15,6% de la produccin pecuaria nacional con los
un proceso de mismos signos de concentracin en cinco departamentos.
No obstante su desarrollo y potencial productivo, la avicultura pueganaderizacin
del sector rural, de considerarse como actividad en riesgo ante la competencia internaentendido como una cional: por los cuartos traseros norteamericanos o por la productividad
expansin permanente de Brasil, que tiene en su dupla de materias primas agrcolas maz-soya
de la ganadera el arma que no posee Colombia, que hoy depende en su totalidad de las
bovina en la frontera importaciones de estos dos productos.
Por su parte la actividad porccola y la piscicultura, se consoliagropecuaria y un uso
extensivo del suelo daron a partir de la produccin de economa campesina y artesanal.
en esa actividad. La Posteriormente, estas actividades han logrado elevar sus estndares de
informacin aportada produccin y desarrollar cadenas de valor que han facilitado su intepor la Encuesta Nacional gracin al sector agroindustrial. La porcicultura se expandi 55% en la
Agropecuaria (ena) para el dcada pasada, pero solo aport el 4,6% de la produccin pecuaria del
ao 2008 indica que, en pas, y aunque ha realizado importantes esfuerzos por mejorar su pro25 de 30 departamentos, ductividad, con la integracin de la cadena productiva, su capacidad an
ms del 50% de la frontera no ha sido suficiente para alcanzar elevados niveles de competitividad.
La produccin de pescado y de otros productos del mar, como los
agropecuaria est utilizada
en pastos, y que en 16 de camarones, aumentaron sus volmenes de 20 a 113%, entre 2002 y 2009.
ellos ms del 70% del suelo Para este ltimo ao la produccin pisccola sum 61.635 toneladas y la
lo est en ganadera. camaronera 18.123. Ambas actividades alcanzaron a representar el 2,1%
de la produccin pecuaria total, pero tienen potenciales de crecimiento a
la espera de inversiones. La pesca tiene muchas posibilidades si logra una utilizacin ms tcnica
del potencial de espejos de agua existentes. Pero tiene riesgos por la falta de control y regulacin
en el manejo de las fuentes de agua y su contaminacin, y por los impactos que puede causar la
minera mal utilizada sobre los cauces de ros y quebradas, y la amenaza sobre complejos acucolas.
Un fenmeno notorio en el territorio ha sido el desplazamiento de la pesca artesanal de
ro y lagunas por cultivos industriales. En las cuencas de los ros Magdalena, Cauca, San Jorge
y Sin, entre otros, la pesca ha disminuido a sus niveles ms bajos por multitud de factores,
entre ellos la contaminacin de las fuentes de agua, la sedimentacin y las malas prcticas
de pesca. Grupos importantes de campesinos pobres combinan la agricultura con la pesca
para subsistir, pero sus oportunidades se vienen reduciendo por los fenmenos anotados y los
procesos de modernizacin de esas actividades. Hoy los impactos de las variaciones climticas
estn destruyendo ecosistemas e inundando vastas extensiones de tierras, desbordando lagos
y lagunas donde se desarrollan las especies pesqueras.
3. Bosques y desarrollo forestal: arrasamiento y subutilizacin

Desde el punto de vista de la explotacin forestal, el bosque nativo de todos los pisos trmicos fue intervenido por doquier, y en especial por millones de hectreas en pastos con un
plido reemplazo de escasas 350.000 hectreas de eucaliptos y conferas, desarrollos aislados
de teca, pocos bosques nativos (nogal cafetero, ceibas y guayacanes). El pas tiene tambin una
81
Fotografa: Simone Bruno.
notoria subutilizacin del potencial forestal: utiliza hoy en explotaciones comerciales y bosques
nativos dentro de la frontera agropecuaria un total de 7,4 millones de hectreas, mientras el
potencial estimado est entre 16 y 25 millones de hectreas para explotaciones comerciales. No
han sido suficientes los incentivos forestales para ampliar las inversiones en esta actividad que
rinde frutos en el largo plazo y requiere de garantas para la recuperacin de las inversiones.
La oferta de maderables representada por la extensa cobertura de bosque hmedo tropical con la que ha contado Colombia, en particular en las regiones de la Amazonia, Choc
biogeogrfico y cinturones de bosque hmedo andino ha estimulado la extraccin ms que
las plantaciones forestales. No obstante, la tala de cerca de 300.000 hectreas anuales ha obligado a considerar la opcin de su produccin comercial dada la creciente escasez del recurso
maderable. Esa tala indiscriminada de bosques causa una fuerte erosin de los suelos, ayuda
a la sedimentacin de los cauces de los ros, lagunas y cinagas, y facilita las inundaciones en
zonas planas y derrumbes en las cordilleras que afectan la estructura vial y a los pobladores
urbanos y rurales.
No han sido suficientes las entidades creadas para controlar la deforestacin y el manejo de
las cuencas hidrogrficas, y la promocin de la reforestacin. El problema no es solo de normas,
tambin de conciencia sobre el valor estratgico de la conservacin y adecuada explotacin de los
bosques, as como de carencia de acuerdos con las comunidades para esa labor. Y tambin los cultivos de coca, que se mueven permanentemente en toda la geografa, destruyen bosques y causan
asimismo desastres como los presentados con las variaciones climticas.
El escenario actual plantea un mejor porvenir para el potencial forestal existente. As
lo confirman las tendencias en el consumo mundial de madera, la realidad colombiana en la
demanda y produccin de pulpa y papel, tableros, estibas y embalajes, palancas para minas,
madera estructural y vivienda, muebles listos para armar (rta, por su sigla en ingls, ready to
assembly), as como la proteccin ambiental. Es indispensable mantener y fortalecer los incentivos
existentes a la reforestacin comercial para que ese potencial pueda aprovecharse de manera

82
adecuada con sus respectivas externalidades positivas (recuadro 3.1). Adems, el pas debera
pensar en cmo desarrollar modelos de explotacin forestal a mediana escala combinados con
otras actividades que generen ingresos mientras se desarrollan las plantaciones de bosques,
dando espacios a los pequeos y medianos empresarios en esos negocios.
4. Biocombustibles: alternativas en la encrucijada

La irrupcin de la produccin de materias primas para biocombustibles en el territorio nacional ha generado diversas preocupaciones por sus efectos ambientales, su relacin con la seguridad
alimentaria, los procesos de desplazamiento de pobladores y despojo de tierras, y la acentuacin
de la concentracin de la propiedad rural. Estas inquietudes son relevantes en un sector rural
caracterizado por innumerables conflictos y desequilibrios y deberan enfrentarse sin apasionamientos; ms bien con reflexiones sobre cmo aprovechar nuevos potenciales de crecimiento sin
conflictos y con oportunidades para todos.
Para la generacin de combustibles de origen vegetal Colombia est impulsando dos
frentes de produccin: el etanol o alcohol carburante con base en la caa de azcar que se est
expandiendo hacia los Llanos Orientales, y el biodisel fundamentado en el cultivo de la palma
de aceite. La caa de azcar ocupaba cerca de 193.423 hectreas en 2009 y el 95,4% se produjo
en los ingenios y plantas de produccin del Valle. Por su parte, en palma de aceite Colombia
contaba en 2009 con ms de 360.537 hectreas sembradas2 distribuidas por zonas as: 37,6% en
la oriental, 30,5% en la norte, 27,7% en la central y 4% en la occidental.
Aunque la palma es una plantacin que requiere de grandes extensiones para ser productiva, no se puede afirmar categricamente que tienda a concentrar la propiedad rural. El
Informe Nacional de Desarrollo Humano (indh) cotej, para 2007, las reas sembradas y los
ndices de concentracin de la propiedad rural (tierras y propietarios) y hall que si bien existe
una relacin positiva entre las dos variables, esta asociacin es dbil y estadsticamente poco
significativa3.
El indh tambin realiz el ejercicio de correlacionar la variacin de los ndices de Gini de
tierra y propietarios, y el crecimiento del rea sembrada por municipio. Los resultados de este
sencillo ejercicio confirmaron la hiptesis de la ausencia de una relacin directa entre concentracin de la propiedad y aumento de las extensiones de palma en Colombia, excepto para la
zona oriental del pas, donde se encontraron serios indicios de concentracin de la propiedad
en la medida en que aumentaba el rea sembrada con palma (grfico 3.3).
4.1 Una fuente de conflictos rurales?

Los defensores de los biocombustibles no solo sostienen que sus costos de produccin suelen
ser ms bajos que los de la extraccin de petrleo, sino tambin que su capacidad de crear polos
de desarrollo para estimular una mejor calidad de vida de la poblacin rural es un aliciente
para cultivar sus materias primas. La preocupacin por los biocombustibles se ha derivado especialmente por la expansin de la palma de aceite, que cuenta con una elevada rentabilidad,
Contina pg. 85
Se estima que el 65% se encontraba en produccin y la proporcin restante en desarrollo (126.188 hectreas). Cabe anotar que entre los aos 2007 y 2008 la
enfermedad de pudricin del cogollo de la palma de aceite redujo en 16.700 hectreas las reas establecidas en la zona occidental.
Tambin la palma se puede cultivar en pequeas y medianas explotaciones pero integradas a un complejo agroindustrial que procese la materia prima, como en el
caso de las modalidades de alianzas productivas.
83
R E C UA D R O 3.1
Plantaciones forestales comerciales:

la visin empresarial
Fotografa: Sim
En Colombia hay 364.080 hectreas de plantaciones forestales comerciales, es decir, apenas el 2,1% del
potencial de 17 millones aptas para reforestacin, 5
millones de ellas sin restricciones.
Estimulados por beneficios e incentivos tributarios
como la exencin del impuesto a la renta en nuevas
plantaciones, el incentivo de capitalizacin rural (icr)
y el certificado de incentivo forestal (cif), los inversionistas concentran sus actividades en especies que
mediante biotecnologa y mejoramiento gentico
pueden lograr altos rendimientos; por ejemplo, pinos,
eucaliptos, teca, gmelina, acacia magnium, nogal
cafetero y balso.
one Bruno.
Se calcula que toda la cadena genera unos 270.000

empleos indirectos y 90.000 directos, de los cuales
25.000 corresponden a mipymes de productos de
madera y su comercializacin. El sector aporta un poco
menos del 1% del pib.
Entre 2002-2010 fueron aprobados crditos por
46.880 millones de pesos; se otorgaron apoyos directos
por $175.990 millones, especialmente mediante el cif; y
se constituy el Fondo de Inversiones Forestales, con
una inversin inicial de 27 millones de dlares, en el cual
participan tres fondos de pensiones, una compaa de
seguros y el Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (Finagro).
84
A los incentivos fiscales se suman:

Las garantas de seguridad jurdica a los inversionistas en plantaciones con fines comerciales,
consagradas en la Ley 1377 de 2010 y otras normas
concordantes.
La posicin geogrfica estratgica que facilita el
acceso a los principales centros de consumo de
productos forestales.
La variedad climtica y geogrfica que, por ser
favorable a la alta produccin de biomasa, se convierte
en un factor sustantivo de competitividad.
De hecho, entre 2005 y 2010 el consumo de pulpa
aument 3% y el de madera aserrada, tableros de madera y astillas en 7%. En Colombia, el consumo aparente
de madera es de 4 millones de metros cbicos, de los
cuales el 25% se abastece de reforestacin comercial
e importaciones. En volumen, la balanza comercial
deficitaria de muebles-maderas y papel-cartn pas de
277 en 2005 a 378 millones de dlares en 2009.
Existen pues oportunidades para satisfacer la demanda nacional con oferta de reforestacin comercial,
cambiar la proporcin de consumo del bosque natural
e incrementar y buscar mercados para la oferta exportable de productos de la cadena.
Los tratados de libre comercio (tlc) firmados por
el pas que consideran principios de sostenibilidad
econmica, social y ambiental representan una oportunidad para el crecimiento de todos los eslabones de la
cadena. Los tlc no tomarn por sorpresa al sector que
se ha fortalecido institucionalmente y ha desarrollado
estrategias y mecanismos de innovacin y financiamiento, acompaadas de alianzas con el sector pblico.
En 2003 se constituy Fedemaderas, como agremiacin que representa cerca de setecientas empresas
y productores de los distintos eslabones de la cadena
forestal madera mobiliario; en 2005-2008 fueron aprobados 39 proyectos por 29.500 millones de pesos para
investigacin forestal sobre material de siembra y
mejoramiento gentico, manejo integrado de cultivos,
manejo sanitario y fitosanitario, y manejo de suelos y
aguas; y fueron impulsados el Fondo Financiero de
Casanare, Procuenca en Caldas y la Compaa Forestal

del Huila.
Se destacan tambin: las nuevas inversiones en
plantas rta (ready to assembly, por su sigla en ingls) para
el eslabn de muebles, elaborados a partir de tableros,
las cuales siguen creciendo porque ofrecen buenas posibilidades para una mayor competitividad; y el programa
de silvicultura alternativa para la regin cafetera, apoyado
por la Federacin Nacional de Cafeteros (Federacaf), que
entre 2003-2009, estableci 16.000 hectreas de especies
forestales nativas e introducidas, 10.413 en sistemas agroforestales y adems conserv y recuper 4.462 hectreas
de ecosistemas forestales naturales.
Cerca de 1.700 pequeos reforestadores, beneficiarios del cif, se han vinculado a las cadenas regionales.
Ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ica) se
han registrado los productores y comercializadores de
semillas para siembra y plntulas de especies forestales,
segn los requisitos de la Resolucin 2457 de 2010.
En agosto de 2009, veinte organismos entre entidades pblicas y privadas gremios, sectores productivos,
de transporte, consumidores y sociedad civil firmaron
el pacto intersectorial por la madera legal en Colombia,
cuyo propsito es asegurar que la extrada, transportada, transformada, comercializada y utilizada provenga
exclusivamente de fuentes legales y contribuya al
desarrollo sostenible del sector.
Y el 1 de abril de 2011, el logro fue la firma del
Acuerdo Nacional de Competitividad de la Cadena
del sector, que se constituye hoy en la brjula para el
mediano y largo plazos.
Alejandra Ospitia Murcia

Directora Ejecutiva
Federacin Nacional de Industriales de la Madera
Fedemaderas
85
Viene de pg. 82
fi
Gr
co
3.3
ndice de Gini de tierras y reas de palma de aceite. 2007
fuente: clculos indh, 2011.
altos precios internacionales del aceite y estmulos tributarios que han inducido a un aumento
de la superficie cultivada (recuadro 3.2). En los ltimos cinco aos la superficie sembrada con
la oleaginosa ha crecido de manera notoria, y ello se ha dado sin un debido ordenamiento del
territorio y la definicin de reas aptas para este cultivo. Las preocupaciones por el desarrollo
de los biocombustibles, en general, son de distinta naturaleza (recuadro 3.3 y mapa 3.1):
a. Una amenaza a la seguridad alimentaria en las regiones donde se expande, como lo manifiestan muchos pobladores y organizaciones rurales consultados por este Informe.
b. El riesgo de que la diversidad agrcola se disminuya por la concentracin de la produccin
en un monocultivo, y se presenten conflictos con zonas de conservacin y proteccin de
la biodiversidad4.
c. Al desplazar cultivos tradicionales se afecta tanto la reproduccin de la mano de obra
familiar como la dieta y la nutricin de los pobladores, y se altera el abastecimiento de
alimentos de las reas urbanas.
d. La expansin de los cultivos puede conducir a una mayor concentracin de la propiedad
y al despojo de tierra de pequeos y medianos campesinos y comunidades por diversos
mecanismos, as como a la extorsin a los empresarios por parte de grupos armados ilegales (Goebertus, 2008).
e. Se presentan conflictos con comunidades por no realizar la consulta previa para la localizacin de plantaciones, lo cual vulnera el derecho de uso y disfrute de sus territorios.
Contina pg. 91
Los agrocombustibles tienen un impacto potencial sobre el medio natural debido a la destruccin de bosques y la biodiversidad que acompaa a las grandes reas
que son destinadas al establecimiento de los cultivos de caa o palma. La apertura de extensas reas para la produccin de agrocombustibles puede ocasionar la
prdida de valiosas especies nativas de bosque, alterar la produccin de agua y contribuir a la sequa de humedales. Impactos similares a los que ocasiona la ganadera
extensiva sobre reas de reserva natural.

86
MA
3.1
PA
Agrocombustibles
Fuente: igac, 2010
87
R E C UA D R O 3.2
Dos visiones sobre la palma de aceite
Contribucin de la agroindustria de la
palma de aceite al desarrollo rural
Mucho se ha dicho sobre la actividad de la palma
de aceite en nuestro pas, pero en no pocas ocasiones
se pasa por alto lo que ella ha representado para la
economa agrcola, el desarrollo rural y regional, y las
comunidades asentadas en las zonas de influencia de la
misma, gracias al empeo de empresarios, campesinos
y trabajadores colombianos. Sin duda, estamos frente a
un desarrollo agrcola exitoso y a una agroindustria que
es la principal fuente de abastecimiento de materias primas para la fabricacin de aceites y grasas comestibles,
jabones y otros productos derivados, y en los ltimos
aos, de biodisel como combustible renovable.
Durante ms de cincuenta aos se ha consolidado
una institucionalidad gremial robusta que, con acompaamiento gubernamental, han comprometido recursos
y capacidades en el desarrollo de una actividad que, al
presente, alcanza una escala sobresaliente.
A 2010, se contaba con cerca de 400.000 hectreas
sembradas en cuatro zonas palmeras (central, norte,
oriental y sur), que abarcan diecisiete departamentos y
107 municipios. Existen 55 plantas extractoras de aceite
de palma, con una capacidad total de procesamiento
que supera las 1.200 toneladas de racimos de fruta fresca por hora, en torno a las cuales gravitan un sinnmero
de proveedores, y de cuya interaccin se estructuran los
ncleos palmeros. Asimismo, se producen alrededor de
800.000 toneladas de aceite de palma para atender la
creciente demanda interna y externa de los productos
de la palma de aceite, mediante encadenamientos que
aseguran en todos sus eslabones agregaciones de valor
en sus diferentes productos.
Cerca de siete mil productores pequeos, medianos
y grandes estn involucrados en la actividad palmera,
bien sea de manera individual o asociativa; en este ltimo caso, principalmente, a travs de alianzas produc-
tivas que, en nmero superior a cien, congregan a ms

de cinco mil pequeos productores, quienes responden
por cerca del 20% del rea nueva sembrada con palma
de aceite en la ltima dcada. En forma complementaria, alrededor de 125.000 personas se emplean directa
e indirectamente bajo condiciones que representan un
aporte significativo a la formalizacin del empleo en el
campo. En efecto, segn un reciente estudio de Fedesarrollo e Iquartil sobre caracterizacin del empleo en el
sector palmero, los ingresos son superiores en un 20%
al promedio del sector rural, en tanto que la cobertura
en seguridad social y ocupacional alcanza una elevada
proporcin. Todo ello repercute en forma favorable en
el bienestar de los trabajadores y hogares palmeros,
y en el desarrollo econmico de las regiones rurales.
En el transcurso de muchos aos, grandes y medianas empresas palmeras han realizado actividades
tendientes a aumentar el capital social y fsico de las
comunidades y regiones de influencia, supliendo
en no pocos casos las competencias estatales en los
campos de la provisin de bienes, servicios e incluso
infraestructura. En materia ambiental, cabe resaltar el
empeo en la conservacin del medio ambiente y los
ecosistemas, al igual que el potencial de contribucin
al desarrollo de energas limpias y renovables a partir
de los usos de la biomasa. Todo lo cual constituye una
muestra de la responsabilidad social de las empresas
con sus empleados, comunidades y regiones.
La agroindustria de la palma de aceite colombiana
se proyecta de manera promisoria y vigorosa en el
escenario nacional e internacional para las prximas
dcadas, tanto por las perspectivas favorables en trminos productivos la palma de aceite rinde entre seis
y diez veces ms aceite por hectrea que cualquier otra
oleaginosa, como por el dinamismo del mercado de
88
sus aceites. A ello se suman los beneficios para la salud

humana derivados de las cualidades de sus productos
que, entre otros, ofrecen una solucin adecuada a la
problemtica de los cidos grasos trans.
Para que este escenario sea viable, la agroindustria
est firmemente comprometida con el desarrollo sostenible, lo cual supone unas polticas, gestin y operaciones
empresariales que aseguren la productividad del negocio, el cuidado especial de los recursos naturales y el medio ambiente, as como el beneficio social para todos los
involucrados en la actividad, incluyendo las comunidades
de las zonas de influencia. A tal propsito, la Federacin
Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), en representacin de la comunidad palmera, ha
liderado en los ltimos aos la adopcin de los Principios
y Criterios de la Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible (rspo, por su sigla en ingls), habiendo avanzado
ms recientemente en la interpretacin nacional de los
mismos. En forma complementaria, el sector aspira a una
condicin de clase mundial, en el marco de la Ola Agro
que abarca, entre otros, el programa de transformacin

productiva del sector palma, aceites y grasas vegetales y
biocombustibles, lanzado recientemente por el gobierno
nacional, en la cual se contemplan entre otras, acciones
de gran trascendencia en el campo de la investigacin,
innovacin y transferencia de tecnologa.
De este modo, la agroindustria de la palma de
aceite colombiana se alista para continuar haciendo
una contribucin sustancial al desarrollo agrario y rural
del pas, mediante la incorporacin, entre otros, de un
enfoque de negocio inclusivo que, para el caso de los
campesinos y pequeos productores, deber implicar,
preferencialmente, el afianzamiento de arreglos del tipo
de las alianzas productivas estratgicas, lo cual presupone condiciones institucionales favorables y apoyos
gubernamentales efectivos.
Gabriel Martnez Pelez
Secretario General
Fedepalma
Fotografa: corte
sa Fedepalma,
F. Toro.
89
Fotografa: corte
sa Fedepalma,
F. Toro.
R E C UA D R O 3.3
Expansin de la palma
de aceite en Colombia*
(Una lectura desde las organizaciones sociales)
La industria palmicultora es promovida en Colombia como uno de los ejes del desarrollo rural del pas,
desde la administracin de Andrs Pastrana (1998-2002).
Los derivados del fruto de la palma de aceite se han
destinado a satisfacer la demanda nacional de grasas
y aceites, y las exportaciones.
En el transcurso del gobierno de lvaro Uribe (20022010), la produccin de combustibles vegetales (etanol,
a base de caa y biodisel, a partir de aceite palma) fue
definida como estratgica para el aprovechamiento del
campo colombiano. Al sector palmero se le estimul en
materia tributaria, fiscal y en el acceso a tierras y otros
factores de produccin. Con apoyo internacional, especialmente de Estados Unidos, la expansin de la palma
se plante como componente social complementario
a la recuperacin territorial.
En el contexto internacional y nacional recrudece el

debate por los impactos ambientales y sociales de esta
agroindustria. Los bosques y sistemas de conservacin
pasan a usos agrcolas en Malasia desaparecieron 5
millones de hectreas de bosque tropical. Los defensores de las plantaciones argumentan que contribuyen a
la reduccin de gases de efecto invernadero, pero los
opositores aducen que agravan el cambio climtico
porque destruyen biodiversidad para implantar monocultivos, y por las tecnologas usadas despus para
producir biodisel.
Se cuestionan los esquemas de vinculacin alianzas y cooperativas de trabajo asociado por no observar
el pago de salarios y prestaciones laborales y porque
se cercena el derecho a la asociacin y conformacin
de sindicatos. Los grupos tnicos cuestionan la omisin
90
de la consulta y el consentimiento libre e informado,

y advierten sobre el riesgo de legalizacin de tierras
adquiridas con recursos del narcotrfico o mediante el
desplazamiento forzado. En 2011, hay cultivos de palma
en 103 municipios de diecisis departamentos, en torno
a 53 ncleos (plantas extractoras de aceite). En promedio, las unidades de produccin son de 68 hectreas.
El modelo de integracin vertical y horizontal es el
de Indupalma, constituida como empresa abierta de
banca de inversin y operacin de proyectos (ibio). En el
modelo se integran servicios: promocin, estructuracin
y operacin de proyectos de siembra, procesamiento
y comercializacin de palma de aceite; construccin y
operacin de plantas de extraccin de aceite de palma
o palmiste; produccin de biodisel y otros procesos
agroindustriales; consecucin de predios a travs de su
banco de tierras; asesora administrativa, tcnica (agronmica e industrial) y comercializacin de la semilla hbrido.
De manera adicional, se gestiona la conformacin de un
fondo de capital privado de las industrias oleoqumica
de agrocombustibles y la certificacin de pequeos
palmicultores, vinculados a las alianzas. En 2006 se haban
conformado siete comercializadoras internacionales.
El crecimiento de los cultivos ha acentuado los conflictos por la tierra, la ocupacin de territorios tnicos y la
concentracin y especulacin en los precios de la tierra.
En Catatumbo se ha denunciado la compra masiva de
predios con mecanismos que desconocen las medidas
de proteccin derivadas de la declaratoria de riesgo de
desplazamiento: firmas adulteradas, pago de valores inferiores al avalo catastral que no se actualiza desde hace
una dcada, y poderes legales sin el lleno de los requisitos.
En Meta ha aumentado el valor de los inmuebles rurales,
en particular hacia Cundinamarca y Guaviare, sin que sea
posible identificar a los propietarios, entre otras razones,
por la alta informalidad en la tenencia de la tierra y el
abandono forzado. A estos riesgos se suman la falta de
una caracterizacin de las tierras aptas y la incontrolada
expansin de los cultivos por fuera de la frontera agrcola.
El crecimiento de la superficie para producir combustibles vegetales obliga a contar con instrumentos
de planeacin, monitoreo, seguimiento y control de las
actividades, obras y proyectos vinculados a los distintos
eslabones de la cadena agroindustrial; por ejemplo,
los planes de ordenamiento territorial y los estudios
de impacto ambiental y social, los cuales deben ser

adoptados mediante licencias ambientales, otorgadas
por las autoridades competentes.
Yamile Salinas Abdala

Investigadora de Indepaz
* El texto ampliado se encuentra en: Grupo Semillas. 2010.
La Colombia de los agrocombustibles: 10-19. [Disponible
en: http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=h--1-&x=20157381] (consulta: mayo de 2010).
Fotografa: corte
sa Fedepalma,
F. Toro.
91
Viene de pg. 85
f. Para algunos el cultivo afecta la estabilidad social y configura

una amenaza para los derechos humanos y la consolidacin
del desarrollo humano.
En Colombia, a diferencia de Malasia e Indonesia, los conflictos
no se han concentrado en la depredacin de los bosques tropicales y
en la desaparicin de especies nativas y animales en va de extincin.
El impacto previsible sobre el patrimonio natural puede ser elevado
siempre y cuando se ample el rea cultivada y se establezcan nuevas
siembras en la regin de la Orinoquia o en zonas con alta biodiversidad.
Por su naturaleza los cultivos de palma no son inapropiados
para el desarrollo humano de la poblacin rural; sin embargo es
necesario estar alerta y prevenir los efectos indeseables anotados,
definir y hacer claridad sobre las reas de expansin del cultivo y
sus relaciones con los pobladores de las zonas para de esta manera,
garantizar sus derechos y evitar una mayor vulnerabilidad de estos
grupos.
5. La economa del uso del suelo: trgica ocupacin

del territorio
Las preocupaciones
sobre el desarrollo
de la minera y sus
impactos hacen
urgente la definicin
de una poltica de uso,
regulacin y manejo de
los recursos hdricos,
as como de sus fuentes,
frente a la afectacin de
actividades extractivas y
los riesgos que acarrear
la variabilidad climtica. Y
especialmente invitan al
fortalecimiento y desarrollo
de una institucionalidad
con capacidad de definir
y acordar un modelo de
desarrollo minero de
conveniencia econmica y
social para el pas.
El proceso colonizador de la montaa que tumba el monte, lo

socola, lo quema, cultiva maz por uno o dos semestres y siembra
pasto, exhibe la trgica ocupacin del territorio, pues los resultados
son ruinosos.
El indh estim para el ao 2009 el valor bruto de la produccin
por hectrea para algunas actividades pecuarias, entre las que
se encuentran la carne bovina y la leche, y cultivos agrcolas de
carcter transitorio y perenne. Los resultados de este ejercicio muestran que la produccin
bruta por hectrea es sustancialmente ms elevada para los productos agrcolas que para
los pecuarios (cuadro 3.1). Estos clculos ponen de manifiesto que las reas y el uso del suelo
se deben dedicar con mayor intensidad a desarrollar la agricultura, y en menor proporcin a
una actividad ganadera de carcter ms intensivo. Pero tambin conducen a preguntarse: por
qu siendo la ganadera una actividad de tan poca generacin de ingresos, se ha expandido
de manera exagerada? Puede haber muchas respuestas, y entre ellas no se debe descartar
que acumular tierras para valorizarlas sin pagar impuestos es un buen negocio, mejor que
el de la produccin de carne y leche. Adems habra razones polticas pues poseer mucha
tierra an genera en Colombia buenos dividendos. Ya no es tan claro el argumento de tener
la tierra como un refugio contra la inflacin.
La ganadera requiere reconfigurarse para lograr un uso ms intensivo y eficiente de la tierra
segn su aptitud agroecolgica y las necesidades sociales, aumentando el nmero de cabezas de
ganado por hectrea en la actual frontera agropecuaria. El fenmeno de la ganadera extensiva
es tan evidente y preocupante para el desarrollo del sector que el mismo gremio ganadero agrupado en Fedegn ha planteado recientemente la necesidad de liberar tierras de esa ganadera
extensiva para la produccin agrcola (Lafaurie, 2010), propuesta recogida en el recuadro 3.4.

92
3.1
Como lo indica el cuadro 3.2, en los departamentos

tradicionalmente agropecuarios aument
por hectrea. 2009
la tierra en pastos en 8,9 millones de hectreas,
Valor de la produccin por
mientras en agricultura disminuy en 862.000
Pesos
corrientes
2009
hectrea
hectreas, y en bosques en 1.437.265 hectreas. La
Banano
30 329 046
expansin del uso de la tierra se debi casi toda a
Azcar
18 794 078
la ganadera, y parte a los cultivos de uso ilcito.
Papa
13 720 229
De acuerdo con el estudio sobre conflictos de
Caa panelera
10 074 569
uso del suelo adelantado por el igac hasta 2010 y
Arroz
9 280 701
Palma
5 085 399
que cubre un rea de 55,9 millones de hectreas,
Caf
4 606 683
solo el 41,2% de esa rea tiene usos adecuados sin
Frjol
4 385 809
conflictos; el 16% tiene conflictos de subutilizaCarne y leche
293 020
cin y el 26,15 de sobreutilizacin; es decir, el 42%
Carne de res
146 886
de ese territorio tiene conflictos de uso del suelo
Leche
146 135
sin contar otras reas menores como el uso de
Maz
1 033
pantanos en ganadera, uso de zonas de reserva
fuente: clculos indh 2011 con informacin de Agronet, Fedegn, Fedepalma
forestal, etctera (mapa 3.2).
y Analac.
En sntesis, el sector rural tiene unos conflictos de uso del suelo que han sido el resultado de la carencia de un ordenamiento territorial
nacional y regional, y de la aplicacin efectiva de los planes de ordenamiento elaborados en los
municipios. Pero tambin reflejan otros problemas: la inadecuada concepcin y otorgamiento de
los incentivos creados por el Estado para la agricultura, la ganadera y las actividades forestales;
la precariedad de las tarifas del impuesto predial; la configuracin de poderes polticos alrededor de la tierra; el uso de la tierra como bien especulativo y no de inversin; la inflexibilidad
de la estructura de tenencia de la tierra; la falta de control del medio ambiente y el cuidado de
los recursos naturales. Tambin tienen que ver en ello las mentalidades de los productores y
factores de tradicin y falta de visin empresarial, entre otros.
El mapa 3.2, que sintetiza el problema, muestra grandes inadecuaciones en el uso del suelo
en toda la frontera agropecuaria incorporada, con gran notoriedad en la zona andina, el Caribe
y los territorios de la Orinoquia. Es bien importante que el igac avance en los trabajos que viene
realizando sobre este tipo de conflictos para completar el mapa de toda la frontera agropecuaria,
como un instrumento muy valioso para la toma de decisiones, y la orientacin de incentivos
para superar el inadecuado uso de los recursos, as como avanzar en la capacidad competitiva
D
c UA
ro
Valor bruto de la produccin
Contina pg. 96
D
c UA
ro
3.2
Uso de la tierra. 1995-2009

Actividad
Agricultura
Pastos
Bosques
Otros usos
Total
1995
2009
4 216 409
30 308 867
8 862 306
1 573 403
44 960 985
3 354 349
39 196 059
7 425 041
966 294
50 941 743
fuente: clculos indh 2011, elaborado con base en Ministerio de Agricultura, dane. ena.
Variacin
-862 060
8 887 192
-1 437 265
-607 109
5 980 758
% variacin
-20,45
29,32
-16,22
-38,59
13,30
93
R E C UA D R O 3.4
Fotografa: cor tesa
Defensora del Pue
blo.
La resolucin del conflicto

en el uso del suelo rural
Desde principios del milenio, la Federacin Colombiana de Ganaderos (Fedegn) sent su posicin frente al
conflicto en el uso del suelo rural y reconoci la urgencia
de emprender un reordenamiento territorial productivo
ms all de la visin economicista, para erigir un campo
rentable, productivo, sostenible y sustentable ambientalmente. Con franqueza abrimos el debate planteando
que el desorden no se haba fundado en un proceso
deliberado del sector productivo para ganaderizar el
campo y que era necesario develar las responsabilidades
de otros renglones productivos y de las esferas poltica,
econmica y social. Piezas del engranaje para solucionar
el complejo asunto de la tierra.
Propendemos por un nuevo mapa rural con produccin abundante de bienes agroalimentarios y de
materias primas para la generacin de biocombustibles
y fuente de servicios ambientales. Apuesta progresista
que, por un lado, busca atender el llamado planetario a

contrarrestar el hambre, diversificar las fuentes de energa y atenuar el impacto del efecto invernadero; y, por
otro, aprovechar las oportunidades del agronegocio
mundial para pases como Colombia, llamados a participar, gracias a sus ventajas comparativas en materia
agroecolgica y a su privilegiada ubicacin en el trpico.
Creemos que un mejor futuro para la periferia debe
pasar, necesariamente, por frenar el desplazamiento y
reacomodo espontneos de la produccin; dar paso a
una poltica de desarrollo territorial rural que de prioridad a los usos potenciales de la tierra en materia
pecuaria, agrcola, forestal y minero energtica y
que estimule la adecuada explotacin, bajo criterios
empresariales y ecolgicos. Nada distinto a aumentar
y reubicar reas de cultivos, reforestar, habilitar los
instrumentos de compensacin ambiental en las actividades minero-energticas y modernizar la produccin
agrcola y pecuaria.
Reconversin de la ganadera
Desde 2004, el sector ganadero que es el mayor
usuario de la tierra rural esboz el primer puntal para
reconvertir la ganadera: recuperar con usos originales
no menos de 10 millones de hectreas y alcanzar en
2019 sistemas intensivos de produccin, ambientalmente sostenibles, sobre 28 millones de hectreas, con
el doble de la carga animal actual. Para ello explor el
desarrollo de sistemas de produccin silvopastoril (sppi),
consciente de las incipientes polticas pblicas para incentivar prcticas conservacionistas y el uso sustentable
de recursos naturales en la produccin rural.
Este proyecto, conocido como ganadera colombiana
sostenible, recibi el aval de los productores, del sector
oficial y de organismos nacionales e internacionales como
94
el Centro para la Investigacin en Sistemas Sostenibles de

Produccin Agropecuaria (Cipav) Banco Mundial, Catie,
The Nature Conservancy (tnc) y el Fondo para la Accin
Ambiental y la Niez. El esfuerzo permiti estructurar la
primera fase de reconversin: migrar en menos de cinco
aos, en 83 municipios, 50.500 hectreas de praderas
hacia bosques productivos, asociados al uso sustentable de la tierra y a pagos por la prestacin de servicios
ambientales. La meta es consolidar, en el mediano plazo,
un milln de hectreas para aliviar las tensiones entre
crecer y preservar.
Hoy contamos con evidencias sobre los beneficios
de los sppi para contener el cambio climtico, preservar
la biodiversidad, corregir prcticas nocivas del sector,
optimizar el uso del suelo e incrementar produccin y
productividad. Sin embargo, el proceso plantea retos
para la institucionalidad y la posibilidad de replicar y
masificar los sppi. La inversin para reconvertir una hectrea oscila entre 4 y 5 millones de pesos, es decir, unos
5 billones de pesos para un milln de hectreas; esto
implicara un modelo de desarrollo que en la siguiente
dcada jalonara inversiones elevadas y con destinacin
exclusiva para el sector agropecuario.
La reforma fiscal
La segunda herramienta para habilitar la transformacin espacial del campo involucra a todos los
poseedores de la tierra rural en un proceso racional e
individual de reorientacin productiva, a travs de dos
componentes estrechamente conectados de la poltica
fiscal: el avalo catastral y el impuesto predial. La invitacin es a construir un sistema impositivo virtuoso que
privilegie a los ciudadanos y productores que destinan
la tierra a sus usos potenciales, bajo condiciones sostenibles y sustentables y que, por otro lado, consulte la
capacidad de pago real de los productores para asumir
las cargas tributarias.
Es necesario que el productor rural perciba que los
impuestos asociados a la tierra no constituyen una tributacin excesiva y que, por el contrario, la poltica fiscal
lo convierte en aliado para producir ms y con mejores
mrgenes de rentabilidad, para el bienestar de los trabajadores del campo y su entorno productivo. Ms all
de establecer las rentas prediales, el sistema debe servir
para orientar el desarrollo territorial y la transformacin
productiva: un instrumento de desarrollo econmico,
social y ambiental, capaz de desestimular la tierra ociosa o vinculada a usos irracionales y, de paso, desactivar
la violencia y las actividades ilcitas, que convirtieron la
tierra en un activo de acumulacin patrimonial.
En el nuevo esquema impositivo, el igac debe
continuar con su tarea de formacin catastral, estableciendo la vocacin agroecolgica para cada predio, y los
ministerios de Agricultura y Medio Ambiente establecer
la metodologa y el clculo de la rentabilidad promedio
nacional anual para cada actividad econmica del sector primario. A partir de estos dos insumos vocacin
agroecolgica de los predios y rentabilidad de los sectores productivos sera potestad del igac determinar el
valor anual de la actualizacin o los avalos catastrales
diferenciados.
La modificacin en las normas catastrales debe
contemplar la reforma en la legislacin nacional del impuesto predial atendiendo, por supuesto, las polticas
de descentralizacin y autonoma territorial para fijar,
a partir de la nueva base gravable y, en consonancia
con el tamao relativo de los predios, tarifas prediales
en al menos tres categoras: pequea, mediana y gran
escala. De esta manera se podran compensar las
diferencias derivadas del manejo de economas de
escala y de ingresos entre los contribuyentes. Con una
prerrogativa: la adopcin de un rgimen de estmulos
a la inversin que fijarn los ministerios de Agricultura
y Medio Ambiente para el uso adecuado de la tierra y
su desarrollo sostenible y sustentable.
En consecuencia, un productor que explote la tierra
con uso indicado tendr una base gravable y su correspondiente tasa impositiva conforme a su capacidad
de pago y en condiciones de coherencia, neutralidad y
equidad. En otras palabras, se necesita lo que hoy no
ocurre: progresividad en la imposicin y consonancia
con el ingreso. La ruralidad en pleno ascendera a una
dimensin ms amplia de la poltica fiscal, en funcin de
la planeacin de su desarrollo y su crecimiento econmico,
real y ambientalmente limpio.
Jos Flix Lafaurie Rivera

Presidente Ejecutivo
Federacin Colombiana de Ganaderos
Fedegn
95
MA
3.2
PA
Conflicto de usos del suelo
Fuente: igac, 2010.

96
Viene de pg. 92
del pas. Pero sobre todo para evitar aumentar la inequidad intergeneracional al dejar a las
generaciones siguientes una capacidad productiva disminuida y apreciablemente deteriorada.
6. La minera: un potencial y una amenaza
Fotografa: cortesa Defensora del Pueblo.
La actividad minera es quizs la preocupacin ms llamativa en la reciente ocupacin

productiva del territorio por diversos motivos5:
a. El impacto de mayores recursos externos sobre la apreciacin de la moneda colombiana
puede deteriorar la plataforma productiva nacional, desplazar empleo de otras actividades
sin garantizar su absorcin en la produccin minera y reducir los niveles de bienestar de
la sociedad (enfermedad holandesa).
b. La minera no es una actividad generadora de eslabonamientos hacia adelante o hacia atrs
en pases en desarrollo, y tiende a generar economas de enclave, salvo que se establezcan
conglomerados (clsters) productivos.
c. La asignacin indiscriminada de licencias de exploracin y explotacin a privados, empresas nacionales y extranjeras ha sido producto de un afn desmedido por acumular
propiedades e intervenir el subsuelo con el anhelo de hallar fortuna en el corto plazo. Esa
excesiva expedicin de licencias y ttulos mineros puede tener un efecto perverso sobre
los ecosistemas estratgicos y las reas de proteccin ambiental.
d. Los pramos, nacimientos de agua, cuencas de ros, reas de proteccin natural y biodiversidad estn expuestos a un grave riesgo debido a la explotacin de metales preciosos6
La minera es uno de los sectores ms dinmicos de la economa colombiana. Durante la ltima dcada, aument su contribucin a la actividad productiva y su
comportamiento contrast con el bajo desempeo de la agricultura y la moderada participacin de los hidrocarburos. El grueso de los flujos de inversin extranjera
directa se ha orientado al sector minero (represent el 42% del total de inversin fornea que arrib al pas en 2009) y se prev que, en el corto plazo, la actividad
atraiga mayores recursos de capital extranjero.
Aunque el proyecto minero de Angostura, en Santander, presagiaba generar un elevado impacto sobre reas importante del pramo de Santurbn, donde se estimaban
reservas equivalentes a 8,5 millones de onzas, la multinacional Greystar que adelantara la explotacin desisti de solicitar la licencia para la extraccin aurfera ante
las presiones de la comunidad y las normas que protegen los pramos.
97
usando el mercurio y el cianuro, y al derroche de recursos hdricos

requerido, as como a la extraccin de materiales para construccin
y carbn.
e. Las reas en concesin para la explotacin del subsuelo pueden crear
conflictos de uso del suelo, debido a la superposicin de suelos con
La irrupcin de
aptitud para la explotacin agrcola y aquellos destinados a la exla produccin de
traccin de minerales. La competencia por uso del suelo y subsuelo
materias primas para
puede convertirse en una forma soterrada de presin y despojo de
biocombustibles en
la tierra.
el territorio nacional
f. La variabilidad y cambio climtico junto con las explotaciones
ha generado diversas
mineras agudizarn la disponibilidad del agua hacia futuro. El
preocupaciones por sus
aumento de la temperatura en la regin Caribe, la modificacin del
efectos ambientales, su
rgimen de lluvias y los niveles de precipitacin, el elevado conrelacin con la seguridad
sumo de agua para posibilitar el proceso de extraccin, as como
alimentaria, los procesos
la generacin de acidez en el agua reducirn la oferta del recurso
de desplazamiento de
hdrico.
pobladores y despojo de
g. La minera vulnera los derechos de la poblacin rural cuando no
tierras, y la acentuacin
se cumplen los procesos de consulta previa. La depredacin de la
de la concentracin de la
riqueza natural puede transformarse rpidamente en regalas,
propiedad rural.
como en el departamento del Cesar con el carbn, pero las opciones
de desarrollo sostenible y humano no tendrn futuro en el corto plazo7.
La disyuntiva entonces entonces es entre expandir grandes inversiones productivas sin
atender criterios de sostenibilidad y los intereses de la poblacin, o generar megaproyectos8 con
proteccin de los recursos y activa participacin de las comunidades. El auge de la minera se
refleja en la dinmica de otorgamiento de licencias. Entre 2000 y noviembre de 2010 el Ministerio
de Minas otorg 7.264 ttulos mineros y tramit 17.479 solicitudes en toda la geografa nacional9;
mientras la superficie que se contrat rebas las 5,8 millones de hectreas, rea superior a las
extensiones dedicadas a la actividad agrcola del pas (grfico 3.4 y mapa 3.3).
Hoy la institucionalidad minera cuenta con una dbil capacidad tcnica para otorgar y aprobar licencias de explotacin. Ello se ha expresado en la fragilidad de sus sistemas de informacin,
como el catastro minero; en la precaria regulacin de las reas dadas en concesin; en la falta
de coordinacin con las autoridades ambientales para evitar la afectacin de los ecosistemas;
y en la proliferacin de un mercado paralelo de compra y venta de ttulos mineros.
Las preocupaciones sobre el desarrollo de la minera y sus impactos hacen urgente la definicin de una poltica de uso, regulacin y manejo de los recursos hdricos, as como de sus
fuentes, frente a la afectacin de actividades extractivas y los riesgos que acarrear la variabilidad
climtica. Y especialmente invitan al fortalecimiento y desarrollo de una institucionalidad con
Segn un estudio elaborado en 2010 por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (mavdt), las organizaciones The Nature Conservancy, The World
Wild Fund (wwf) y Conservacin Internacional-Colombia, la explotacin de carbn en el departamento del Cesar tiene un elevado riesgo de agotar el agua, los
suelos, la biodiversidad y los servicios ambientales. reas de ecosistemas como las sabanas secas en lomero, tituladas para minera, estn en riesgo de desaparecer,
y la prdida de biodiversidad por la explotacin carbonfera es prcticamente incompensable.
El concepto de megaproyectos est asociado con la escala o magnitud de los proyectos de inversin productiva en el territorio y sus impactos potenciales sobre la
sociedad, la economa y el medioambiente. Diverge de la nocin de macroproyectos que son parte de las iniciativas promovidas por el gobierno colombiano para
impulsar proyectos de urbanizacin de gran magnitud, en diferentes lugares del territorio nacional.
Se estimara que hacia junio de 2011 los ttulos asignados ascendan a cerca de 9.000 y las solicitudes de titulacin a 20.000.

98
Gr
fi c
.4
o3
Ttulos mineros vigentes y solicitudes de ttulos mineros
fuente: Ingeominas, con corte a noviembre de 2010.
capacidad para definir y acordar un modelo de desarrollo minero de conveniencia econmica y

social para el pas.
C. Actividades econmicas ilegales:

proliferan en vez de disminuir
Colombia se ha configurado en uno de los principales productores y exportadores de cocana
en el concierto mundial con una produccin potencial estimada de 350 toneladas (unodc, 2010)10.
La superficie sembrada de hoja de coca en 2010 alcanz 62.000 hectreas, un descenso del 9,6%
frente al 2009 cuando se estimaron 68.000 hectreas. Los datos evidencian aumentos en productividad reflejados en el nmero de cosechas por ao y un avance tecnolgico en el cultivo. Las reas
bajo cultivo se han desplazado geogrficamente en las ltimas dos dcadas y su movilidad ha sido
elevada frente a la adopcin de estrategias para controlar el crecimiento de los cultivos ilcitos.
Persisten en las regiones tradicionales donde se originaron, y la influencia de los actores armados
ilegales contina como determinante para la presencia y concentracin de los cultivos11 (grfico 3.5).
La disponibilidad de tierras a bajo costo en reas alejadas y de mano de obra barata en las
reas de colonizacin, aadida a la facilidad de establecer rutas de acceso areo a algunas islas
del Caribe y de ellas a los Estados Unidos, principal mercado de los estupefacientes, favoreci
el posicionamiento del pas en los circuitos que satisfacen la demanda de los consumidores
norteamericanos. A su vez, esto se facilit por la precariedad del Estado y las instituciones
10
11
The World Drug Report 2011 no present estimaciones de produccin para Per y Bolivia en 2009 y 2010. Sin embargo, los clculos para 2008 mostraron que estos
pases elaboraron 302 y 113 toneladas mtricas de cocana, respectivamente.
La Direccin Nacional de Estupefacientes (dne) da cuenta del incremento de cultivos de amapola, particularmente en el sur andino del departamento de Nario; la
superficie estimada en la actualidad es de solo 394 hectreas, con un descenso sostenido desde 4.026 hectreas en 2003. La produccin potencial actual es de 10,3
toneladas de ltex y 1,3 toneladas de herona.
99
MA
3.3
PA
Ttulos mineros otorgados
Fuente: igac, 2010.

100
encargadas de combatir el crimen y promover el desarrollo bajo vas legales. A ello se suma la
rigidez de la estructura agraria para dar acceso a la tierra a innumerables pobladores que no
tienen otras opciones de vida e ingresos y la carencia de programas profundos de desarrollo
rural, as como la vinculacin de grupos armados ilegales a ese negocio y las conductas ilegales,
mafiosas y oportunistas de los individuos que buscan el enriquecimiento rpido.
La evaluacin efectuada por Usaid (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional) al Plan Colombia plantea que el narcotrfico ha tenido serias repercusiones en
la manera como la sociedad colombiana percibe la acumulacin de la riqueza (hacer dinero
rpido y fcil). Por su parte Meja y Restrepo (2008), refirindose a la efectividad del Plan Colombia, concluyen que este habra mejorado la seguridad del pas pero no habra cumplido
con los objetivos de reduccin de los volmenes traficados hacia Estados Unidos. Se seguirn
discutiendo opciones para disminuir los cultivos de coca, pero ellas tendrn que poner ms
atencin en propuestas de desarrollo rural y solucin de problemas estructurales en el sector
agrario, y al mismo tiempo atacar de manera integral el negocio del narcotrfico como cadena
de innumerables eslabones.
Al igual que los cultivos de hoja de coca y la cadena del narcotrfico que los estimula, en
el pas han venido proliferando actividades ilcitas alrededor de la minera impulsadas tambin
por el enriquecimiento rpido a la sombra de las debilidades institucionales para controlarlas,
y por el control que ejercen sobre la explotacin ilegal los grupos armados por fuera de la ley.
Las explotaciones ilegales de minera tambin estn diseminadas en el territorio. No solo
tienen un efecto perverso sobre las condiciones de vida de los pobladores rurales y trabajadores
que se dedican a esta actividad; tambin han generado un impacto ambiental significativo que
se manifiesta en la destruccin de fauna, flora, biodiversidad, afectacin de los ecosistemas de
cinagas y del capital natural de las reas rurales, as como la contaminacin de las aguas y la
modificacin de cauces de los ros.
Detrs de la infraestructura requerida para desarrollar la minera ilegal, particularmente la
de oro, se encuentran los grupos armados ilegales y las bandas criminales que hacen presencia en
101
Gr A
fi c
.5
o3
Hoja de coca sembrada en colombia
* Los datos corresponden al valor de las reas sembradas incluyendo el ajuste por lotes menores a 0,25 hectreas, que se destacan en color
negro.
fuente: Censo de Cultivos de Coca (2010) unocd.
las zonas de extraccin. Estos actores controlan las reas y el proceso de extraccin, y financian
la compra o el alquiler de las dragas, las motobombas, las volquetas y las retroexcavadoras. Se
convierten en los grandes ganadores del negocio, y se apropian de las utilidades de la actividad
ilegal a costa de la explotacin de los pobladores rurales y del dao irreparable a los recursos
naturales. La reforma al cdigo de minas no es clara al respecto. Los ilegales pueden solicitar a
las autoridades mineras la legalizacin de las reas de explotacin, arguyendo que es una actividad artesanal y que vienen desarrollando de tiempo atrs. Pero mientras se da curso al trmite,
la explotacin ilegal contina adelantndose en reas no autorizadas por la autoridad minera
y ambiental. No obstante, y como resultado de esfuerzos recientes, las autoridades mineras y
ambientales han intervenido 130 minas de las cuales 100 han sido suspendidas12.
La minera artesanal o tradicional no es una actividad segura. Las recientes tragedias
ocurridas en las minas de Amag (Antioquia) y en Sardinata (Norte de Santander), sugieren
que la minera es una actividad que no cuenta con los estndares mnimos de seguridad industrial. Este tipo de minera sin regulacin y control apropiados pone en riesgo el bienestar de
la poblacin rural cuya nica fuente de ingreso es la extraccin. La minera ilegal y los bajos
estndares de seguridad de la artesanal originan un elevado riesgo para el desarrollo humano
de la poblacin rural y aumentan su vulnerabilidad.
12
Cifras suministradas por la Direccin de Desarrollo Sectorial Sostenible del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a fecha de corte 17 de junio de
2011.

102
La evaluacin efectuada
por Usaid al Plan
Colombia plantea que el
narcotrfico ha tenido
serias repercusiones
en la manera como la
sociedad colombiana
percibe la acumulacin
de la riqueza (hacer
dinero rpido y fcil).
Autores han anotado con
claridad las dificultades
que produce la poltica
de desarrollo alternativo
aplicada en los ltimos aos
y elabora propuestas hacia
un cambio de estrategia.
El fenmeno de la minera ilegal requiere no solamente del fortalecimiento o creacin de una nueva autoridad minera en el mbito
nacional para disuadir estas conductas que violan la ley, tambin es necesario avanzar en la consolidacin de una institucionalidad ambiental y
minera slida regional que regule, controle y sancione estas actividades.
D. Colonizacin y ampliacin de la frontera

agrcola, Orinoquia y Amazonia
Si se entiende la colonizacin como los procesos de transformacin

de territorios por asentamientos con nuevos sistemas de poblamiento
(Fajardo, Mondragn y Moreno, 1997: 22), el pas ha vivido un procesos
permanente de ocupacin desde la Conquista y la Colonia hasta las
actuales formaciones de colonizaciones urbanas de la Amazonia (Domnguez, 2004). Las actuales colonizaciones representan la ocupacin de
tierras bajas como el resultado, en parte, de un patrn de ocupacin en el
cual las limitaciones para la consolidacin espacial del Estado han dejado
por fuera de su control una amplia proporcin del territorio nacional.
La violencia de mediados del siglo XX fue seguida por una etapa de
colonizaciones de tierras bajas propiciadas por el Estado que estimularon
la ocupacin de vastos territorios en la Orinoquia y Amazonia, Antioquia
y Choc (Incora, 1974). La fragilidad de las actividades econmicas en estas colonizaciones facilit
el ingreso de casi todas estas regiones a los ciclos de produccin y comercializacin de marihuana,
hoja de coca y base de coca. Algunos de los excedentes obtenidos fueron invertidos en el establecimiento de pastizales como forma de valorizar estas tierras, con lo cual se gener una rpida
transformacin de los ecosistemas de bosque hmedo (Acosta, 1993). El proceso subsiguiente ha
sido la formacin de reas de pequea, mediana y aun gran propiedad, agrcolas y ganaderas, en
donde se estabilizaron algunos proyectos econmicos de produccin lcita.
La limitada disponibilidad de tierras en el interior de la frontera agraria contina generando presiones sobre sus bordes, a lo cual se suman los desplazamientos forzados y el desarrollo
de cultivos de uso ilcito, que inducen a muchos pobladores a buscar opciones ms all de sus
lmites. No obstante, el alejamiento de los frentes de colonizacin con respecto a los mercados,
el impacto de los ciclos de los precios en el narcotrfico, la ampliacin de las acciones militares
en la guerra contrainsurgente y el mismo agotamiento de los recursos naturales, han actuado
reduciendo la presin sobre las tierras baldas (Arcila, 2009).
A su vez, las fumigaciones de cultivos de coca han generado nuevos desplazamientos
hacia el exterior de las fronteras agrarias, como fue el caso de la Bota Caucana, en donde el
asentamiento de la colonizacin sirvi de base a los colonos para exigir al Estado, adems de
los servicios reclamados usualmente, reconocimiento poltico del asentamiento de Piamonte
como municipio (Ramrez, 2001).
De esta manera continan ejercindose presiones sobre la frontera agraria, aun en espacios sobre los cuales ha avanzado la delimitacin de controles por parte del Estado como reas
protegidas (parques, reservas, santuarios naturales) y como territorios tnicos (resguardos
indgenas, territorios colectivos de comunidades afrodescendientes), lo cual explica que la
103
poltica agraria contemple a la colonizacin dentro de sus campos de accin. Para atender este
componente de la poltica de reforma agraria se ha planteado la figura de las zonas de reserva
campesina (Ortiz, 2005).
Los movimientos colonizadores posteriores a 1960 han dado origen a nuevos procesos como
son la formacin y densificacin de asentamientos de carcter urbano y el desarrollo de nuevas
formas de relacionarse con el Estado (Riao y Salazar, 2009). Es el caso de Piamonte (Cauca) y
la Panamazonia, donde se advierte la configuracin de epicentros de servicios13, dado el alejamiento entre los frentes de colonizacin y los centros que inicialmente les sirvieron de apoyo.
Sobre la base de estos asentamientos se proyecta ahora la presin de grandes inversiones
multinacionales14 para el desarrollo de proyectos agroindustriales y mineros y de hidrocarburos
(Rodrguez, 2009). La magnitud de estas inversiones ampla los riesgos de transformaciones
irreversibles de estos ecosistemas y de los servicios ambientales que representan para la regin,
el pas y las macrorregiones, en estos casos de la Panamazonia y la Orinoquia.
En la regin de la Orinoquia-Altillanura, desde Puerto Lpez hasta Puerto Carreo, desde hace casi una dcada tiene lugar uno de los ms apasionantes procesos de colonizacintransformacin del territorio con participacin de capital extranjero y nacional y el montaje
de grandes empresas agroindustriales15. Este proceso se inspira en el cerrado brasileo y se
centra en soya-maz, arroz, pastos, caa, palma, caucho y forestales, y cuenta con el inters
del gobierno nacional para darle va a la denominada locomotora de la agricultura. Esta ampliacin de la frontera agropecuaria presenta un reto para el modelo de desarrollo y obliga a
reflexionar sobre las posibilidades para la pequea y mediana explotacin agropecuaria y forestal independientes o en articulacin con las grandes explotaciones. Adems de las reflexiones
que suscita el modelo tecnolgico y sus impactos sobre el medio ambiente y la biodiversidad,
as como las definiciones de los compromisos de lo pblico y lo privado sobre el suministro de
bienes pblicos y la regulacin de conflictos sobre el acceso y uso de los recursos.
Los actuales escenarios de colonizacin contemplan entonces la convergencia de varios
procesos: la paulatina conversin de las colonizaciones en reas campesinas, y la apertura de
nuevos frentes (puntas) de colonizacin, como en Amanavn (Vichada) y, finalmente, el ingreso
de grandes proyectos agroindustriales y mineros de inversionistas de capitales nacionales y
multinacionales.
En el contexto de las presiones de colonizacin referidas, es preciso llamar la atencin
sobre el sur del pas, esto es, la Amazonia y los territorios departamentales que conforman
su gran cuenca: Putumayo, Caquet, Guaviare, Vaups y Amazonas, y hacia el suroriente el
rea de Guaina tributaria del Orinoco (recuadro 3.5). Si bien ya hay muchas intervenciones
consolidadas,el pasdebedefinir una posicin drstica en la materia y plantear un lmite a la
colonizacin, pues se pone en riesgo su condicin geoestratgica del agua y de la selva amaznica y su papel potencial de cara a los bonos de carbono, el cambio climtico y las posibles
transacciones con los pases desarrollados.
15
16
17
Esta denominacin para los asentamientos nucleados en territorios de frontera la propuso el gegrafo Gerhard Sandner, a propsito de las colonizaciones desarrolladas
en Costa Rica a comienzos de la segunda mitad del siglo xx.
Los antecedentes de este tipo de proyectos estn representados por los proyectos de extraccin petrolera iniciados en el piedemonte de Arauca, Casanare, Meta y
Putumayo desde la dcada de 1980 (Ramiro, Gonzlez y Pulido, 2007).
Revista Dinero. 2011. Los nuevos llaneros. Bogot: (367), 18 de febrero.
Fotografa: Boris Heger.
104
E. Cambio climtico, tragedia invernal y gestin del riesgo

El cambio climtico es un hecho cierto y riesgoso, de alcance mundial y con efectos an no
precisables; comienza a infligir prdidas econmicas traducidas en desempleo, reducciones en la
demanda de bienes y servicios y con ello disminuciones sustanciales en recursos presupuestales
y dficits alimentarios asociados con el manejo especulativo de existencias (stocks). Adems,
alerta sobre otras circunstancias ambientales crticas, como son la reduccin y encarecimiento
de materias primas y la acumulacin de desechos de origen industrial.
El cambio climtico se suma al contexto de una poblacin rural ya altamente vulnerada
por otros factores como modificaciones de los ecosistemas y una estructura agraria bastante
inflexible y altamente concentrada. El Ideam (Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios
Ambientales) prev que dentro de los prximos aos hasta 2050 el territorio colombiano puede
llegar a experimentar un incremento de la temperatura promedio de entre 1 y 2 Celsius; con
ello ocurriran cambios en las precipitaciones, las cuales oscilaran entre ms y menos 15%
de las actuales.
De acuerdo con estos estimativos habra aumentos de la temperatura promedio en los
valles del medio y alto Magdalena, y disminucin de las lluvias (entre el 10 y el 30%) en las regiones Andina y Caribe. Como parte de los cambios en las oscilaciones del rgimen de lluvias,
el instituto prev igualmente aumentos de las mismas en otros periodos que pueden poner en
riesgo a las comunidades asentadas en las regiones costeras del Caribe y el Pacfico, como ya est
ocurriendo con el colapso de los sistemas de drenaje urbano y alcantarillado, y la salinizacin
de acuferos. Por otra parte se prev que el 47% de las reas de economa campesina podran
recibir alto y muy alto impacto por reducciones de lluvia en el periodo 2011 a 2040, en especial:
Antioquia, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Nario y Santander.
105
A todas estas amenazas se agregan las representadas por la

aparicin de enfermedades (pa ludismo, dengue) en espacios anteriormente no afectados, debido a la presencia de vectores por cambios
de temperatura, deterioros en los manglares, bosques, etctera, con
lo cual disminuir la posibilidad de ofrecer los servicios ambientales
continan ejercindose
prestados actualmente. Una amenaza es la presencia de mosquitos
presiones sobre la
portadores del Plasmodium, causante del paludismo a mayores alturas,
frontera agraria, aun
por aumentos de la temperatura promedio.
en espacios sobre los
Una condicin especfica y de alto significado en la vulnerabilidad
cuales ha avanzado
del sector rural es la evolucin de las acciones humanas. La Segunda
la delimitacin de
comunicacin nacional ante la Convencin marco de las Naciones Unicontroles por parte
das sobre Cambio Climtico-Repblica de Colombia (Ideam, 2010: 447),
del Estado como reas
advierte sobre las amenazas y constituye un llamado para pobladores y
protegidas (parques,
autoridades con el fin de atender los riesgos.
reservas, santuarios
La tragedia invernal que est sufriendo el pas como consecuencia
naturales) y como territorios
de la variabilidad y el cambio climtico incrementa el riesgo de desastres,
tnicos (resguardos
debido a la ausencia de procesos ordenados y planificados de ocupacin
indgenas, territorios
del territorio. Segn estimaciones del dnp (Departamento Nacional de
colectivos de comunidades
Planeacin) y del dane (Departamento Administrativo Nacional de Esafrodescendientes), lo
tadstica) las vctimas de la tragedia invernal a mayo de 2011 ascienden
cual explica que la poltica
a ms de 2,2 millones, de 605.000 hogares, y cerca del 93% del territorio
agraria contemple a la
est afectado en 1.025 municipios de un total de 1.101. Tampoco ha sido
colonizacin dentro de sus
fcil contabilizar la magnitud y costos del desastre en trminos de la
campos de accin.
economa y dinmica regional. La atencin de emergencia, el proceso de
reconstruccin y rehabilitacin, y actividades de prevencin y mitigacin de la tragedia invernal
cuestan ms de 28 billones de pesos (dnp, 2011).
Aunque en el mbito local se ha acudido a la construccin y reparacin de infraestructura
averiada por el desbordamiento de ros y quebradas, la inversin de infraestructura como diques
y muros de contencin, jarillones, o colmatacin de los ros son necesarias, pero no determinantes para disminuir y eliminar las causas de los desastres. La conveniencia de trabajar sobre
la gestin prospectiva del riesgo es determinante para evitar que los desastres se reproduzcan,
cuesten vidas y elevados costos para las actividades que se desarrollan en las reas rurales.
El pas necesita con urgencia revisar las caractersticas de su modelo de desarrollo rural,
descritas en el captulo 1, el cual estimula la destruccin de bosques con las consecuencias
de erosin de suelos y sedimentacin de cauces de ros, lagunas y cinagas, y propicia la desecacin de humedales y reservorios de aguas, entre otros fenmenos. Ello permitira corregir
procesos que generan condiciones de surgimiento o aumento de riesgos y condiciones propicias
para desastres como los de la reciente tragedia invernal. Y de contera revisar los modelos de
explotacin de los suelos y el manejo de recursos naturales en las zonas de vertientes y en los
valles interandinos, as como los mandatos y su cumplimiento por parte de las corporaciones
autnomas regionales, como las car y las autoridades municipales.
La poltica y los recursos pblicos se han orientado a atender emergencias y a la labor de
prevencin, que son tiles para afrontar el impacto de un desastre y la potencial generacin
de ellos. Pero la gestin prospectiva implica disear desde los niveles nacional y local estrategias en el mediano y largo plazos para planificar el desarrollo y ocupar de manera ordenada y
apropiada el territorio. Realizar anlisis prospectivos del riesgo en el territorio tiene la ventaja
Contina pg. 109
106
R E C UA D R O 3.5
Fotografa: Luis
Z Olmedo.
La Amazonia y el desarrollo
humano de Colombia
Como nunca antes, la Amazonia es vital para el planeta, porque posee el mayor bosque hmedo tropical
continuo (7783.345 km2), produce una quinta parte del
oxgeno, absorbe ms CO2 que cualquier otro bioma
en el mundo, produce el 20% del agua dulce corriente
del planeta y en ella habita una tercera parte de todas
las formas de vida conocidas. Por sus caractersticas,
es considerada fundamental para regular el planeta
amenazado por el calentamiento global y el creciente
caos climtico.
Sin embargo, la Amazonia est en peligro. Segn el
Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (ipcc)
y el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales
(inpe), si se mantienen los factores que recalientan la

Tierra, entre el 40 y el 60% de la selva amaznica podra
transformarse en sabanas (praderas cubiertas de pasto)
y la temperatura podra subir en promedio ocho grados
hacia el final del siglo.
Ser parte de esa regin privilegiada, le asigna al pas
una gran responsabilidad y le brinda oportunidades de
desarrollo sostenible, a partir de sus servicios ambientales y recursos naturales. La Amazonia colombiana
ocupa el 6,2% de esta regin y el 42% del territorio
nacional continental (483.164 km2). Se distribuye entre
diez departamentos, seis de ellos incluidos totalmente
y cuatro de manera parcial. Segn el Censo Nacional
107
de Poblacin (2005), sus 1,2 millones de habitantes

representan el 2,8% del total nacional. El 27,5% de la
poblacin amaznica son indgenas que pertenecen a
62 de los 85 grupos tnicos que existen en el pas.
En Colombia, el 80% de esta regin se encuentra
legalmente bajo alguna figura de proteccin: 67% del
territorio (258.341 km2) est ocupado por 208 resguardos indgenas; 21% (83.076 km2) por 17 reas del sistema
de parques nacionales naturales, de los cuales el 7,2%
se superponen con los resguardos; y el 17% restante
(68.324 km2) es reserva forestal no superpuesta con
resguardos ni parques nacionales (raisg, 2009)a.
A pesar de las figuras legales de proteccin del
territorio, existen enormes presiones que amenazan
su efectividad, como las solicitudes de ttulos mineros
en reas protegidas y en territorios indgenas, la persistencia de cultivos de uso ilcito, el trfico de flora y
fauna silvestres y la ampliacin de la frontera agrcola.
Esas presiones se agravan por la falta de gobernabilidad
con visin amaznica pues se sigue concibiendo su
desarrollo desde una perspectiva andina, inadecuada
a sus particularidades. La sostenibilidad del territorio y
el bienestar de los pueblos y comunidades amaznicas
estn en juego frente a las exponenciales expectativas
de aprovechamiento y explotacin (legal e ilegal) de sus
recursos naturales, la persistencia de los cultivos para
uso ilcito y el crecimiento urbano no planificado.
Porque el futuro de la Amazonia es responsabilidad
de todos los pases, la construccin de su desarrollo
humano y sostenible debe partir, necesariamente, de
un concepto de bienestar que respete las particularidades ambientales, sujete las decisiones econmicas a
determinantes culturales y garantice una gestin transparente, en funcin de la gobernabilidad democrtica
sobre el territorio.
En la Amazonia es necesario articular el funcionamiento de la naturaleza (incluida la humana) con el de
la sociedad occidental moderna. Para sobrevivir, las
sociedades que dependen de los bosques conciben el
bienestar como afianzamiento de la seguridad y sentido de pertenencia, confianza en que las necesidades
naturales bsicas sern satisfechas y convencimiento
de que todas las personas tiene las mismas oportunidades para desarrollar sus dones y aspiraciones,
complementndose unas con otras. Contrariamente,
nuestra sociedad percibe el bienestar en trminos de
crecimiento econmico, de acumulacin material y de

xito individual.
Si bien hay una creciente conciencia de que la calidad de vida de las sociedades humanas depende del
bienestar de los ecosistemas, an no se toman medidas
para abordar las causas comunes del deterioro ambiental. Al contrario, los esfuerzos de gobernantes, empresarios y expertos se han orientado a buscar soluciones de
corto plazo y a mitigar los efectos o sntomas de tales
alteraciones, porque estas tienen efectos econmicos
negativos. Como plantea Peter Senge (2009)b,
la era industrial ha trado extraordinarias mejoras en
educacin pblica, derechos humanos y bienestar
material, pero tambin ha destruido ecosistemas,
se ha tragado culturas tradicionales que florecieron
durante siglos y ha creado una forma de vivir que no
puede continuar mucho ms tiempo.
Amazonas 2030 busca construir una visin de

desarrollo compatible con la sostenibilidad y la calidad
de vida de los habitantes y ecosistemas y la rendicin de cuentas de la gestin pblica y privada. Se
apela a indicadores socioambientales y de percepcin
ciudadana porque hoy es difcil, inconveniente e inadecuado evaluar la sostenibilidad y la calidad de vida
en la regin, a partir de indicadores convencionales y
predominantemente econmicos, que no tienen en
cuenta las visiones y conocimientos tradicionales de los
habitantes amaznicos. Si se utilizan solamente aquellos
que, por ejemplo, miden la calidad de vida en trminos
de ingresos econmicos o materiales usados en las viviendas, promoveramos la aculturacin de los pueblos
indgenas y su migracin a las ciudades porque en las
zonas rurales sigue vigente la economa de subsistencia
y la construccin de casas con materiales de la regin.
En cambio, si se construyen o generan indicadores de
calidad de vida de estos pobladores rurales, en trminos de acceso gratuito a los alimentos o materiales de
construccin de la regin, posiblemente se fortalecern
sus conocimientos, prcticas y tecnologas tradicionales,
y con ellos, la conservacin de los ecosistemas y sus
servicios ambientales.
De igual manera, si la regin se evala solo desde
una visin de desarrollo econmico, entonces tendramos que fomentar la industrializacin, la construccin
108
de infraestructura, la urbanizacin y la explotacin

de los recursos naturales, especialmente cuando los
servicios ambientales incluida la fijacin de carbono
por parte de los bosques naturales en pie no han
sido incluidos en el mercado internacional. Por ello,
la gestin pblica y privada ser medida desde una
visin amaznica de desarrollo y de conservacin que
articule indicadores tradicionales pertinentes con los no
convencionales, para amazonizar las polticas pblicas
y las intervenciones privadas.
La visin de desarrollo propuesta por Amazonas
2030 parte de los siguientes principios:
Los ecosistemas amaznicos y sus servicios ambientales, por ser fundamentales para mitigar los efectos
del cambio climtico, constituyen una potencial
fuente de ingresos para la nacin.
El futuro de la Amazonia colombiana es una responsabilidad compartida entre el Estado y todas
las entidades gubernamentales, la sociedad civil, los
sectores productivos, los acadmicos, los medios de
comunicaciones, los inversionistas, los cooperantes
internacionales, sin excluir a los pueblos indgenas
y comunidades locales.
El fortalecimiento, cualificacin y articulacin de la
participacin ciudadana y gestin pblica en la regin son bsicas para la gobernanza ambiental.
La complementariedad entre los conocimientos
tradicionales y las investigaciones cientficas es
fundamental para generar informacin pertinente
y de calidad, a partir de la cual sea posible tomar
decisiones y generar polticas apropiadas a las
particularidades biofsicas, culturales, sociales,
econmicas y polticas de la Amazonia.
Fotografa: Luis
Z Olmedo.
Los pueblos indgenas deben ejercer sus derechos

constitucionales, asumiendo las responsabilidades
que estos conllevan para gobernar sus territorios y
decidir sobre su presente y futuro como culturas
diferenciadas.
Los capitales natural, social y cultural de la Amazonia son la base de su capital econmico y de ellos
depende su sostenibilidad.
Las soluciones a los conflictos y problemticas
(sociales, culturales, ambientales, econmicas, etctera) deben construirse con las bases, no deben
ser llevadas desde afuera ni definidas solamente
por expertos.
Natalia Hernndez
Coordinadora de Amazonas 2030*
* Amazonas 2030 es una alianza entre organizaciones de la sociedad civil, empresa privada y medios de comunicacin, que promueve la sostenibilidad y la calidad de
vida en la Amazonia colombiana, en el contexto del cambio climtico. Forman parte de ella la Fundacin Gaia Amazonas, la Fundacin Etnollano, Alisos (Alianzas para
la Sostenibildad), Publicaciones Semana y el Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible (Cecodes). Amazonas 2030 cuenta con el apoyo de Avina y
la Embajada de Holanda en Colombia.
a
Red Amaznica de Informacin Socioambiental Georreferenciada (raisg). 2009. Bogot: Mapa de Tierras Indgenas y reas Protegidas.
b
Senge, Peter, et l. 2009. La revolucin necesaria: cmo individuos y organizaciones trabajan por un mundo sostenible. Bogot: Grupo Editorial Norma.
109
Viene de pg. 105
de minimizar costos derivados de la prdida de vidas y por deterioro de infraestructura y,

adems ahorrar recursos en trminos de mitigacin y prevencin de los desastres16.
Por tanto, la inadecuada ocupacin de las reas rurales con actividades productivas y
asentamientos humanos, en ausencia de una planificacin apropiada del desarrollo, aumenta el
riesgo de desastres. El carcter antrpico de la construccin del riesgo implica que el desarrollo
rural no debe fomentarse en reas caracterizadas por ecosistemas frgiles, de poca resiliencia,
susceptibles a deslizamientos, inundaciones, desprendimiento de tierra, etctera. El impacto de
la variabilidad y el cambio climtico sobre las poblaciones y actividades rurales localizadas en
reas ambientalmente sensibles y de elevado riesgo geolgico es ms severo y costoso para el
desarrollo humano de la poblacin rural, y sus secuelas agravan la situacin de vulnerabilidad
que sufren sus reas.
F. Delimitacin de la frontera agropecuaria: tarea urgente
Fotografa: Ana Mara Rodrguez.
Este captulo ha dejado en claro la necesidad de un ordenamiento territorial y una delimitacin de la frontera agropecuaria para hacer ms eficiente el uso de los recursos y ms amigables los sistemas productivos con el medio ambiente. Pero tambin ha mostrado innumerables
conflictos en el sector rural generados por actividades productivas tanto lcitas como ilcitas,
y serios interrogantes sobre las proyecciones de la minera y la falta de consideraciones en la
poltica pblica sobre el manejo de los riesgos que anuncia el cambio climtico.
Las transformaciones que el pas debe emprender con urgencia sobre el uso del suelo y la
conservacin y buen manejo de los recursos naturales son de una gran magnitud y requieren decisiones polticas que afectan intereses de muchos actores sociales y productivos. Se dispone del
instrumento del ordenamiento territorial y de la reciente ley sobre el tema que fija unas pautas
generales. Pero ello no es suficiente; el proceso requiere adems una apuesta educativa para formar
una generacin de colombianos conscientes del valor que tienen nuestros recursos para el futuro
y del buen uso que debemos hacer de ellos.
16
Una ilustracin de las dinmicas perversas que aumentan los riesgos son los procesos de sedimentacin que estn sufriendo los ros Magdalena y Cauca debido a
las actividades productivas que se desarrollan en las cordilleras y que en el corto plazo afectarn la Depresin Momposina (vase al respecto Restrepo, 2011).

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Fotografa: cortesa Accin Social.
Agradecimientos
a los consultores
Camilo Snchez
Carlos Salgado
Claudia Collazos
Diana Guzmn
Fabiola Campillo
Olga Milena Pramo
Rodrigo Uprimny
Sergio Chaparro
Campesinado
y mujeres rurales
Que van a acabar el mundo y mandarnos pa otra parte

seguramente ya tienen playas y hoteles en Marte.
Actuando con la conciencia de un suicida potencial,
rociando veneno aqu, echando veneno all.
No hay respeto por la vida, no hay respeto ya por na,

y todos los das se ve cmo reina la crueldad.
Hay calles donde hubo selva y puentes donde hubo arroyos,
despus mquinas por hombres se perdi el valor de todo.
[] Por aqu, por all se extingue la humanidad,
abusando de la tierra y de su autoridad.
Humberto Pernett
La extincin
2008

114
ista la ocupacin del territorio por actividades econmicas, los conflictos

de uso de la tierra que ello genera y los problemas ambientales derivados, en este y en el captulo 5 se analiza la situacin de tres conjuntos
de pobladores rurales particularmente vulnerables a las condiciones
del territorio y de la sociedad rural: el campesinado, las mujeres y los
grupos tnicos.
En la primera parte de este captulo se hace una caracterizacin
del campesinado, sus condiciones de vida, sus actividades econmicas y
su organizacin y relaciones con el Estado. En la segunda, se desarrolla
el anlisis sobre la situacin de las mujeres rurales a la luz del enfoque
del desarrollo humano y la perspectiva de gnero.
A. El campesinado: sujeto social histrico

y multiactivo
Por sobre los debates sostenidos entre campesinistas y descampesinistas durante las dcadas de 1960 y 1970, el hecho incontestable
es que el campesinado como una forma de produccin en la sociedad
rural no ha desaparecido aunque s se ha transformado; y lo ha hecho
mediante el desarrollo de formas de resistencia frente a la condicin de
vulnerabilidad a la que ha sido relegado (Salgado y Prada, 2000).
Como parte de aquellos debates, con buen juicio Luis Llamb
argumentaba que la obsesin por una definicin especfica sobre el
campesinado conduca a un falso problema, ya que:
cada periodo histrico en el proceso de acumulacin del capital ha generado
su propio campesinado. Estos agentes sociales son, entonces, productos
histricos especficos con mltiples gnesis y trayectorias variables
(Llamb, 1990).
De acuerdo con el argumento de Llambi, y antes del esfuerzo por

caracterizar el campesinado actual, conviene hacer dos reconocimientos:
(a) los campesinos han desarrollado un amplio acervo de capacidades, a
partir de las cuales han podido adaptarse a los contextos (Arango, 1990
115
y 1993; Bernal, 1990; Forero, 1999; Salgado y Prada, 2000), por lo que no hay uno sino varios
prototipos de campesinos; y (b) tienen un carcter social y poltico especfico a partir del cual
han aprendido a negociar con el amplio nmero de actores presentes en el mundo rural; dicha
condicin ha sido llamada por algunos estudiosos cosmopolitismo.
En el caso colombiano, fenmenos como el modelo de desarrollo, las polticas de uso y
control de los recursos naturales, las formas de poder local, el funcionamiento de las organizaciones estatales y el conflicto, han convertido al campesinado en un sujeto multiactivo; es
decir, capaz de realizar diversos tipos de negociaciones con actores igualmente diversos, lo
que le ha permitido preservar su territorio y mantener algn control sobre su propia actividad
productiva, integrarse a los mercados y participar en la vida poltica, social y cultural del pas.
Campesinos y campesinas han sido definitivos en el desarrollo del sector agropecuario:
por sus aportes a la produccin de alimentos; porque han sido vitales en la organizacin de
la sociedad rural y protagonistas en las luchas por la tierra; porque son un actor crucial de la
diferenciacin cultural; porque han sido base histrica de partidos polticos tradicionales y de
nuevos movimientos polticos, y porque han nutrido corrientes migratorias en el interior del
sector rural y hacia las ciudades en apoyo a procesos de modernizacin.
Sin embargo, el campesinado no ha logrado que el Estado reconozca su importancia como
grupo social, a lo que se ha sumado la victimizacin histrica a la que ha sido condenado por
la violencia. Desatencin estatal y violencia han sido la fuente principal de su vulnerabilidad.
Lograr equilibrio en la sociedad rural es imposible si no se reconocen los valores, las capacidades, las potencialidades y la importancia econmica, social y poltica de campesinas y campesinos, y al tiempo se les brindan oportunidades de insercin en el desarrollo nacional y en el
mundo globalizado.
Examinar su situacin a la luz del modelo de desarrollo para entender sus debilidades y
fortalezas y visualizar su futuro, es un compromiso tico esencial y una apuesta por la equidad
de la sociedad colombiana.
1. El campesinado y el modelo de desarrollo

El campesinado es la poblacin que opera en unidades de produccin y consumo de tipo
familiar y cuyos ingresos dependen de dicho trabajo en la agricultura y en actividades conexas.
Se diferencia de los productores capitalistas por usar la mano de obra de los miembros de la
familia para una produccin, esencialmente, de subsistencia.
Los campesinos generan excedentes en pequea escala, especialmente en la fase del ciclo
demogrfico cuando los hijos ya se han educado o cuando migran a las ciudades. Tambin las
empresas familiares que logran constituirse en microempresas rurales modernas, acumulan
excedentes. Estn vinculadas al mercado y asisten a un proceso de creciente diferenciacin
econmica y social que no siempre es tenido en cuenta en el diseo de las polticas pblicas.
El modelo de desarrollo urbano-industrial adoptado en el pas puso en situacin de subordinacin las polticas agrarias y le asign al sector rural el papel de proveedor de alimentos, de
materias primas y de mano de obra barata. Esta discriminacin se refleja en cuatro aspectos que
muestran la manera como se subvalora el papel del campesinado en el desarrollo nacional:
a. Los limitantes del acceso a la propiedad de la tierra, al capital, la tecnologa y los mercados.
b. El deterioro de su importancia y reconocimiento como sujeto poltico, cuya principal
muestra es el debilitamiento sufrido por la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos
(anuc) como propuesta de alianza con el Estado.
Captulo 4 | Campesinado y mujeres rurales
c. La exclusin de los beneficios de programas de desarrollo rural, de apoyos y subsidios,

como consecuencia de la informalidad de la propiedad.
d. La consideracin del campesinado solo como fuerza de trabajo y no como un estrato rural
con capacidad productiva para los mercados.
Esto aunado a las pocas oportunidades de empleo, el despojo de su patrimonio por medios legales, ilegales y violentos, y la incapacidad de pagar sus deudas al sector financiero, los
ha llevado a un proceso permanente de semiproletarizacin, pobreza estructural, migracin,
incorporacin a cultivos ilcitos o vinculacin a grupos armados ilegales como vas para sobrevivir.
Estos procesos configuran la llamada falla de reconocimiento del campesinado1; es decir,
la falta de valoracin y reconocimiento de un sujeto particular para dar paso a sus derechos
y constitucin de ciudadana. Esta falla niega a su vez la redistribucin de activos a favor del
sujeto no valorizado y deriva tambin en una falla de redistribucin, a partir de las cuales la
sociedad no reacciona para integrarlo al desarrollo.
En pocas recientes, esta falla de reconocimiento tiene su expresin en las preferencias
de las polticas pblicas por los empresarios, a quienes se ve como los protagonistas de la integracin a la dinmica global y sus exigencias de competitividad y eficiencia.
En el sentido anotado por Nancy Fraser (1997) para el anlisis de la discriminacin de las mujeres en el que la desvalorizacin se sita tambin en el terreno de la
dominacin cultural, en hacer invisible al actor y anular su poltica de identidad. Ello va acompaado del irrespeto (en trminos del menosprecio y representaciones
culturales pblicas estereotipadas), la opresin y la injusticia socioeconmica. El reconocimiento implica remediar la injusticia cultural, y la redistribucin la injusticia
econmica, en el entendido que no hay reconocimiento sin redistribucin.
117
Recientemente, los nfasis gubernamentales han sido claros en

ofertar recursos al empresariado, en crear mecanismos de articulacin
de cierto tipo de campesinado a cadenas productivas y en convertir a
otro segmento en asalariados rurales, mientras observa la expulsin
de otros por la violencia o la coercin econmica. De igual modo, en la
fase actual de grandes inversiones de capital en la agricultura de gran
tamao, en regiones como la Altillanura se est abriendo la opcin de
que los campesinos reciban una renta por su tierra dndola en arriendo
al gran capital, y al tiempo reciban ingresos como asalariados de las
mismas empresas2.
2. Importancia socioeconmica del campesinado
Lograr equilibrio en
la sociedad rural es
imposible si no se reconocen
los valores, las capacidades,
las potencialidades y la
importancia econmica,
social y poltica de
campesinas y campesinos,
y al tiempo se les brindan
oportunidades de insercin
en el desarrollo nacional
y en el mundo globalizado.
No existe informacin estadstica para hacer una aproximacin

sistemtica y consistente en los rdenes nacional y regional sobre la
participacin de los campesinos en la produccin agropecuaria, y en el
manejo de las reas incorporadas en los distintos productos. Colombia
no realiza un censo agropecuario desde 1971 y las encuestas agropecuarias no manejan la categora campesino. Adems, la clasificacin en los datos existentes sobre pequeos, medianos
y grandes productores es imprecisa.
As mismo, la clasificacin de los productos en predominantemente campesinos o capitalistas3 usada por la mayora de los analistas tampoco es satisfactoria, por lo que el pas no conoce
con precisin la importancia socioeconmica del campesinado ni de las empresas familiares
rurales y menos an su potencial.
No obstante las limitaciones, Forero (1999) bajo la clasificacin de lo que es predominante,
plantea que la participacin de los campesinos en el valor de la produccin agrcola pas de
69,5% en los aos 1930 a 44,2% en los aos 1990, sin estimar el caf. Por su parte, Kalmanovitz
y Lpez (2006) corroboran esta tendencia al sealar que los cultivos campesinos aportaban
el 59,39% del valor total de la produccin agropecuaria en 1950 y pasaron al 36,15% en 2000,
incluido el caf, en tanto los capitalistas aportaron 4,43 y 25,41% en los mismos aos.
Esa tendencia a la menor participacin de los cultivos campesinos en el valor de la produccin se mantiene en el periodo de cincuenta aos y se explica por varios factores: una mayor
reduccin relativa de sus precios; la menor elasticidad precio de este tipo de productos de consumo
directo; la presin de las importaciones y la exposicin a los precios internacionales; una muy
escasa organizacin institucional, con la excepcin de la papa, el cacao, el fique y el tabaco; los
sesgos negativos en el crdito, y una casi inexistente red de apoyo para la comercializacin.
La participacin en la superficie expresada en hectreas puede ofrecer una informacin ms
consistente que los volmenes de produccin, aunque adolece de las mismas imprecisiones. Esta
Si bien los campesinos tienen la libertad de elegir entre varias oportunidades, la de ser rentistas no es una eleccin libre e informada, pues termina siendo obligada
al no ofrecrseles la alternativa de seguir siendo productores en condiciones de equidad e igualdad con los empresarios.
La produccin capitalista se diferencia de la campesina bsicamente por usar la lgica de la acumulacin como el mvil de la actividad. Para ello busca utilizar tanto
el capital como la tierra, el trabajo (asalariado) y la tecnologa como instrumentos de generacin de ganancias; cuando estas disminuyen por diversos factores, la
explotacin capitalista tiende a desaparecer. En cambio, la clsica produccin campesina sigue la lgica de la reproduccin de la familia, con una acumulacin muy
precaria, especialmente de los productores situados por encima del minifundio, y tienden a permanecer en su actividad as disminuyan los ingresos, con lo cual no
valorizan el factor trabajo.

118
variable expresa la capacidad del campesinado para sostenerse en los territorios, dar viabilidad mnima a la estructura familiar, a la aplicacin de la mano de obra y a su insercin en el
mercado. Mientras se sostenga en el control del rea, puede realizar ajustes en la remuneracin
del trabajo o en el uso de los excedentes.
De acuerdo con el enfoque de lo predominante, en 1990 los cultivos campesinos controlaban
el 74,2% del rea y el 66,8% del volumen de la produccin, en tanto los capitalistas tenan para
los mismos parmetros 25,8 y 33,2% (grfico 4.1). Para 2008, los cultivos campesinos aumentaron
el control del rea a 75,9% y la produccin baj a 66,3%, en tanto los capitalistas redujeron el
Gr
fI c
.1
o4
Importancia productiva de los campesinos y capitalistas
fuente: clculos indh 2011, a partir de cifras de Agronet.
119
rea al 24,1% y la produccin subi ligeramente a 33,7%. Estos datos invitan ms a la necesidad
de perfeccionar las estadsticas que a cantar victoria sobre la persistencia del campesinado.
Segn esta informacin, los campesinos lograron sostener e incrementar en su conjunto
los rendimientos por hectrea en la mayora de los cultivos, aun en aquellos en los cuales se
perdi rea, como maz tradicional, tabaco negro, trigo, cebada, pltano y ajonjol. Los capitalistas mantienen igual tendencia, bastante influenciados por los progresos en rendimientos de
palma de aceite, arroz y maz tecnificado; los dems productos parecen haber llegado a un techo
tecnolgico. Sin embargo, el agregado de los rendimientos de los capitalistas se increment en
63,42% entre 1990-2008, en tanto el de los campesinos solo lo hizo en 35,7% (grfico 4.1).
Otro clculo realizado por Garay, Barberi y Cardona (2010) a propsito del posible impacto
del tratado de libre comercio (tlc) con Estados Unidos, muestra que al ao 2005 el campesinado, entendido como pequeos productores por cuenta propia, que contaban con un trabajador
independiente en una unidad agrcola familiar promedio, ocupaba el 51% del rea total agrcola,
47% de los transitorios (50% de su produccin) y 56% de los permanentes (48% de la produccin).
Garay, Barberi y Cardona tambin encontraron que el campesinado produca en ese ao el 17%
de los bovinos, 25% del ganado de leche y doble propsito, 12% del destinado a carne, 17% de
las aves, 35% de los cerdos y 38% de las especies menores.
Desde el punto de vista de la produccin en su mayora campesina son relevantes los departamentos de Antioquia, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Nario y Santander. La informacin
analizada permite establecer que las economas campesinas siguen siendo predominantemente
andinas, movindose a lo largo de las cordilleras hasta la Costa Atlntica en un conjunto bastante diseminado en toda la geografa nacional. En esta zona estn tambin las ciudades ms
consolidadas del pas a las que el campesinado presta el servicio de proveer de alimentos a
buenos precios y en abundancia; se resalta la articulacin funcional sector rural-ciudad en la
medida en que aumenta el grado de urbanizacin.
En sntesis, cualquiera sea la fuente utilizada, el campesinado sigue teniendo una participacin relevante en la produccin agropecuaria y de alimentos. Ello no se corresponde con el
modelo de desarrollo rural aplicado por el Estado, ni con el trato discriminatorio que recibe.
3. Poblacin campesina y empleo

Las estadsticas censales hacen difcil acercarse a una cuantificacin de la poblacin campesina pues, como se explic en los captulos 1 y 2, el concepto de resto es inapropiado. Segn
el censo de poblacin, en la estructura demogrfica rural estn incluidos los hogares rurales y
una discriminacin por sexos. Como se observa en el grfico 4.2, entre 1985 y 2010 hubo cambios en la estructura de la pirmide demogrfica de la poblacin rural: los adultos mayores de
65 aos aumentaron su participacin tanto en hombres como en mujeres (0,13 puntos y 0,09
puntos), la poblacin de 1 a 19 aos disminuy su peso en ambos sexos en proporciones muy
similares (entre 7 y 8 puntos); en cambio la poblacin entre 20 y 60 aos engros la pirmide
tanto para hombres como para mujeres entre 6 y 5 puntos.
Aunque el campo asiste a un drenaje de la poblacin con mayor capacidad productiva,
tiene an porcentajes importantes de la misma para potenciar su desarrollo.
Garay, Barberi y Cardona (2010) calcularon para 2005 un total de1,8 millones de personas
como trabajadores independientes o cuenta propia ocupados en la rama agropecuaria, los que
se asocian a los productores campesinos del pas. Con un promedio de cuatro miembros por

120
fI
Gr
co
4.2
Pirmide poblacional para el resto. 1985 y 2010
1995
2010
fuente: proyecciones anuales de poblacin dane.
hogar, el campesinado estara conformado por algo ms de 7,1 millones de personas. Es decir
el 64,6% de la poblacin resto registrada por el censo de poblacin de 20054.
Por supuesto, esta informacin es solo una aproximacin pues deja por fuera un conjunto
importante del campesinado que trabaja como aparceros, arrendatarios o en tenencias precarias,
que tienen derechos informales de propiedad y no siempre se registra en las estadsticas.
4
La ech-geih del primer semestre de 2008 registr 1,9 millones de individuos cuenta propia, que asimilados a jefes de hogar representaran unos 7,9 millones de
campesinos. Si bien no es comparable el censo de 2005 con la encuesta ech-geih, los datos indican la dificultad de precisar la poblacin campesina.
121
Un espectro de la ubicacin de los pobladores rurales segn su posicin ocupacional

muestra que los cuenta propia han aumentado su participacin desde 33,1% en 1993 a 48,3%
en 2005, y luego descendieron en 2008 a 43,8%. Tambin se observa una tendencia a disminuir
el empleo agropecuario en los ltimos aos, despus de que aument hasta 2005 (de 3,1 millones de personas en 1993 a 4,7 en 2005, y 4,4 en 2008) (Reyes y Martnez, 1993; dane, ech-geih,
primer trimestre zonas rural 2002, 2005, 2008a).
Desde el punto de vista de la actividad se dan dos relaciones:
a. Las actividades agropecuarias aumentan participacin hacia 2008 hasta copar el 68,1% de
la ocupacin, ganan un porcentaje mnimo la construccin, el transporte y las inmobiliarias, y pierden espacio el resto de las actividades, incluida la manufactura. Estos datos
confirman la idea segn la cual el campesinado complementa sus ingresos prediales y
familiares con recursos extraprediales y remesas de miembros del hogar, que le permiten
consolidar sus ahorros y recursos para inversin en la parcela.
b. Explica una mayor vinculacin a la actividad agropecuaria derivada del auge de productos
que han contado con recursos abundantes para su desarrollo, quizs vinculando trabajo
contratado. De all la relevancia que tiene una poltica de desarrollo rural que incentive y

122
apoye la produccin primaria, pero tambin la diversificacin de fuentes de ingreso para

las familias rurales, entre ellas la posibilidad de ampliar actividades de generacin de
valor agregado mediante microempresas agroindustriales (trasformacin y adecuacin
de productos) y la prestacin de servicios ambientales.
La poblacin campesina en general es pobre como lo muestran los indicadores sealados
para el sector rural en el captulo 1; es decir, la actividad agropecuaria y el empleo en otras
actividades no primarias no son suficientes para generar un ingreso adecuado a sus necesidades. Sin embargo, estudios de quince casos realizados por Jaime Forero llevan a sustentar la
hiptesis de que los campesinos no son tan pobres como se cree, dado que las estadsticas no
contabilizan adecuadamente los ingresos. Segn Forero (2010: 97), la mano de obra familiar
invertida en la produccin agropecuaria se remunera (con algunas excepciones) por encima de
su costo de oportunidad (el salario mnimo); es decir, los campesinos generan ingresos mucho
ms altos trabajando sus propias parcelas que los obtenidos en otras opciones laborales.
Segn el autor, las unidades familiares tienen una alta eficiencia econmica pues obtienen,
antes de pagar rentas (arriendo, aparceras, intereses), entre 1,1 y 6,2 jornales mnimos diarios.
Esta informacin, que en ningn caso puede generalizarse a toda la economa campesina y hacia
los minifundistas, estara indicando que los sistemas productivos campesinos son viables desde el
punto de vista econmico, si se toma como indicador de viabilidad la remuneracin de la mano de
obra. Aunque estn en unos equilibrios muy frgiles por la alta vulnerabilidad de esas economas.
Un aspecto que no puede pasar desapercibido en la actividad econmica rural es el trabajo
infantil, entendido como el realizado por personas entre 5 y 17 aos. Segn el mdulo de la Gran
Encuesta Integrada de Hogares de 2007 (geih, dane), en el sector rural haba 347.270 trabajadores infantiles, 274.341 hombres y 72.930 mujeres. La mayora del trabajo infantil se realiza en la
agricultura, y all la participacin de los hombres casi duplica el de las mujeres que estn ms
ubicadas en comercio, servicios e industria; a diferencia de las cabeceras donde el trabajo infantil
de los hombres se concentra ms en la construccin, las comunicaciones, las minas y las canteras,
mientras que el de las mujeres lo hace en el comercio, la industria y las comunicaciones. Esta
problemtica es bien preocupante por lo que significa para el desarrollo humano: inasistencia y
alejamiento de actividades educativas, poco desarrollo de capacidades calificadas, maltrato laboral, baja remuneracin, poca seguridad social e informalidad laboral, lo que contraviene normas
y convenios nacionales e internacionales (recuadro 4.1).
4. Acceso a recursos y poltica social

Los manifiestos de las organizaciones campesinas colombianas han demandado siempre
la integracin a los procesos de produccin; en especial, mediante el acceso al crdito, la asistencia tcnica, la tierra, el respeto a la vida y el apoyo en el cumplimiento de los derechos que
estiman les corresponden. Estas demandas se han hecho a tono con los cambios ocurridos en
la organizacin de sus sistemas de produccin. Al monetizar la casi totalidad de sus gastos e
inversiones, el crdito se constituye en un recurso esencial para dar salida a su actividad. De
igual modo, el involucramiento en los paquetes de la revolucin verde lleva al campesinado a
acceder a crditos no formales de las casas comercializadoras y a redes de apoyo con sistemas
de crditos no monetarios, que cobran intereses que pueden llegar al doble de las tasas institucionales. En el desarrollo de sistemas de apoyo, las ong han sido un soporte importante en
este campo, con la creacin de fondos rotatorios monetarios y en especie.
Contina pg. 125
123
R E C UA D R O 4.1
Fotografa: cor tesa
Accin Social.
La agenda de equidad
para la niez rural
La probabilidad de que en una zona rural de Lati

noamrica y el Caribe un nio sea extremadamente
pobre es cuatro veces superior a la de un residente en
zonas urbanas, concluye un estudio publicado recien
temente por Unicef y Cepal*. El estudio dice tambin
que, segn la Encuesta Integrada de Hogares de Co
lombia (geih) 2008, la incidencia de la pobreza infantil
extrema, o sea, la afectacin de una o ms privaciones
severas de sus derechos, es de 15,5%, con una amplia
disparidad entre territorios: 7% en centros urbanos y
37,3% en zonas rurales.
En Colombia, el 70% de nias, nios y adolescentes
rurales y el 25,9% de los urbanos viven en condiciones
de pobreza, esto es con al menos una privacin mo
derada. La brecha se explica, bsicamente, por poca
oferta y dificultades de acceso a los servicios de agua,
saneamiento, salud, educacin e informacin, esenciales

para el desarrollo.
La privacin severa de agua, ya sea por su origen
inseguro, por la distancia o por falta de suministro, afecta
al 17,9% de la poblacin infantil en el campo y al 1,3%
en las ciudades. En materia de saneamiento, el 15,9%
de los nios y nias rurales no disponen de sistemas de
evacuacin por alcantarillado, mientras en las ciudades
son el 2,5%. La consecuencia es que la supervivencia de
la infancia en territorios rurales est amenazada, dada la
estrecha relacin entre baja oferta de servicios de agua
y saneamiento con la prevalencia de enfermedades y la
mortalidad infantil.
La falta de garantas para el derecho a la informacin
tambin genera inequidades. El hecho de que el 4% de
las nias y los nios rurales no acceda a informacin
sobre vivienda y educacin se manifiesta en la carencia
de techo, electricidad, telfono fijo o mvil, radio y
televisin, mientras la misma restriccin la experimenta
solo el 0,1% en las ciudades. Los menores con privaciones
severas por hacinamiento o baja calidad del material
de la vivienda son el 5,9% de los rurales y el 3,3% de
los urbanos, mientras en educacin son el 1,3 y el
0,5%, respectivamente. Sin embargo, este escenario es
preocupante porque la estimacin hace referencia a la
poblacin infantil que nunca ha asistido a una institucin
educativa. El dato amerita acciones de bsqueda activa
para la inclusin de quienes estn por fuera del sistema
educativo, como lo contemplan las polticas impulsadas
por el Ministerio de Educacin Nacional, con la coope
racin de Unicef.
Las cifras dejan ver un contexto nacional territorial
mente fragmentado, cuyas peores consecuencias se
manifiestan en la poblacin infantil. La tarea consiste en
redoblar esfuerzos para impulsar una agenda basada
124
en la equidad. Este enfoque busca que nias, nios y

adolescentes tengan oportunidades, accedan a ellas y las
usen o transformen para lograr su supervivencia y el pleno
desarrollo de su potencial, sin discriminacin, prejuicio o
favoritismo. Desde esta perspectiva, las polticas pblicas
deben comprender y abordar las causas de la inequidad
y eliminar las circunstancias injustas y evitables que les
privan del goce efectivo de sus derechos, lo que implica
concentrar las acciones en quienes se encuentran en
mayor situacin de exclusin.
En un intento por identificar territorios que con
centran las condiciones de vida ms difciles para esta
poblacin, la Oficina de Unicef en Colombia elabor una
caracterizacin a partir de trece indicadores: poblacin
menor de 18 aos, necesidades bsicas insatisfechas
(nbi), mortalidad materna, tasa de mortalidad infantil,
bajo peso al nacer, embarazo adolescente, cobertura
educativa en transicin, cobertura en educacin supe
rior, muertes violentas, poblacin desplazada entre 0 y
17 aos, vctimas de minas antipersona y municiones
sin explotar, afectados por desastres naturales y con
centracin de poblacin tnica. Arauca, Putumayo,
Caquet, La Guajira, Choc, Cauca y Crdoba reportan
entre nueve y trece variables en peores condiciones que
el promedio nacional.
Un resultado similar arroj el mismo ejercicio, a partir
de siete variables que dan cuenta directa de la niez
rural: poblacin total rea urbanaresto; porcentaje de
poblacin de 0 a 17 aos segn total de la poblacin en
resto; nbi del resto; porcentaje de poblacin desplazada
entre 0 a 17 aos (acumulado), poblacin tnica, tasa de
mortalidad infantil rural dispersa; porcentaje de vctimas
de minas antipersona y municiones sin explotar (acu
mulado a 2010). Vichada, Caquet, La Guajira, Choc,
Putumayo, Guaviare, Vaups y Crdoba registran una
mayor proporcin de municipios con indicadores ms
crticos que la media del pas. La coincidencia de ambas
mediciones en estos territorios reafirma la relacin entre
difciles condiciones de vida de la infancia con sus niveles
de ruralidad.
La compleja situacin social de nias, nios y ado

lescentes en territorios con altos niveles de ruralidad
se mantiene o agrava por la fragilidad de la capacidad
institucional, reflejada en la ausencia o escasa oferta de
programas y recursos orientados a la poblacin infantil.
En su estrategia de hechos y derechos, la Procuradura
General de la Nacin valor en 2008 el grado de inclusin
de nios, nias, adolescentes y jvenes en los planes de
desarrollo territorial, segn la calidad del diagnstico,
los programas y los recursos asignados. La evaluacin
de los diez municipios con las calificaciones ms bajas
confirm la relacin positiva entre altos grados de rura
lidad con poca capacidad institucional para garantizar
los derechos de nias, nios y adolescentes.
Las reflexiones y polticas pblicas requeridas deben
asumir que el municipio es el ente territorial llamado a
articular el poder local con el departamental y el nacional
y, adems, el principal agente organizador del territorio,
a partir del uso del suelo. Como las normas vigentes no
alcanzan a describir la complejidad del entorno rural
colombiano, dada su mega diversidad biolgica y el
pluralismo cultural, se necesita que las polticas para la
niez rural reconozcan al municipio como el principal
referente estratgico de actuacin e igual en el punto
de partida de todas las nias y los nios del pas, sin
importar su lugar de nacimiento.
Desplegar acciones para llegar hasta los ms exclui
dos puede salvar ms vidas y recursos que concentrar la
gestin en las poblaciones ms fciles de alcanzar**, y
fortalecer las capacidades institucionales en los territo
rios con ms desventajas genera mayores condiciones
de desarrollo y sostenibilidad para consolidar los avances
alcanzados. Esta es una de las estrategias de quiebre
ms potentes para acortar el tiempo entre la decisin y
el resultado! Es preciso unirnos ya para construir y poner
en marcha una agenda de equidad para la niez rural.
Miriam de Figueroa
Representante de Unicef en Colombia
* Unicef, Tacro, Cepal. 2010. Pobreza infantil en Amrica Latina y el Caribe.

[Disponible en: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/6/42796/Libro-pobreza-infantil-America-Latina-2010.pdf].
** Unicef. 2010. Reducir las diferencias para alcanzar los objetivos.
[Disponible en: http://www.unicef.org/spanish/publications/files/Narrowing_the_Gaps_to_Meet_the_Goals_SP_091510.pdf].
125
Viene de la pg. 122
La participacin del campesinado en el valor de los crditos otorgados por el sistema

institucional ha sido fluctuante, pero termina el ao 2009 con un promedio de participacin
similar al de los primeros aos de la dcada de 1990 (cuadro 4.1)
Garay y Rodrguez (2005: 252) sealan que el tamao modesto de los productores, la crisis
de rentabilidad de principios de la dcada, el impacto de la violencia y la falta de un sistema de
fondeo de largo plazo, afectaron las posibilidades de financiamiento de los pequeos dentro del
sector. La recuperacin en los ltimos aos expresa un papel determinado del campesinado en
las polticas de la administracin Uribe, que pusieron el nfasis en un paquete que contempla
incidir en quince iniciativas relacionadas, entre otras, con aumento de la produccin de maz,
yuca y soya para la industria de alimentos balanceados, avcola y porccola; acuicultura; cacao,
caucho, frutales, caf y ganadera para zonas deprimidas.
La informacin de Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario) muestra
que entre los aos 2000 y 2009 el crdito en pesos corrientes para los pequeos productores se
multiplic por 11,7 veces, con mayor proporcin en las lneas de inversin. El crdito para capital
de trabajo pas del 27,1 a 20,6% en igual periodo y su apoyo se centr en fortalecer las lneas
pecuarias y de sostenimiento de los cultivos. El incremento en la participacin porcentual en el
valor de los pequeos productores se refleja en el fuerte aumento en el nmero de crditos que le
fueron otorgados, que pas de 20.002 en 2000 a 157.900 en 2009. Pero como las cifras lo muestran,
sigue existiendo un problema estructural de acceso a estos recursos para los pequeos productores, pues estos indicadores no son consecuentes con los aportes a la produccin y las reas que
manejan los campesinos. Es indudable que el avance en desarrollo humano del campesinado se
ve muy limitado por la falta de capital y que esa
precariedad de recursos lo coloca en mayor situa4.1
cin de vulnerabilidad frente al mercado.
Distribucin porcentual del valor
Dro
A
U
c
del crdito por tipo de productor
4.1 La asistencia tcnica
La situacin sobre asistencia tcnica es muy

crtica pues este servicio ha ido desapareciendo
para los pequeos y medianos productores. La
sustitucin de las Umatas (unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria) en buena
parte de los municipios, por los centros provinciales de desarrollo empresarial no ha funcionado
como se esperaba, entre otras razones porque el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no
asign los recursos y el acompaamiento que
ello requera, y porque pocos campesinos pobres
tienen la posibilidad de entrar en procesos de convertirse en microempresarios cuando la actividad
agropecuaria sigue sometida a muchos riesgos.
La empresarizacin del campesinado no deja de
ser ilusa en medio de tanta pobreza, carencia de
activos y bienes pblicos, y sistemas de organizacin efectivos para el mercadeo.
Las fallas en la investigacin y en la orientacin de la poltica arrojan unos resultados muy
Ao
Pequeos (%)
Medianos y grandes (%)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
22,5
23,2
21,5
14,7
15,9
14,5
19,9
10,6
2,0
6,0
8,3
12,8
14,5
21,9
29,0
25,8
20,3
21,6
21,8
77,5
76,8
78,5
85,3
84,1
85,5
80,1
89,4
98,0
94,0
91,7
87,1
85,5
78,1
71,0
74,1
79,7
78,4
78,2
fuentes: hasta el ao 2000, tomado de Garay y Rodrguez (2005). Desde

2001, clculos indh 2011, con base en Finagro.

126
frgiles en lo que respecta al desarrollo del sector. La Encuesta Experimental Nacional de Desempeo Agropecuario (enda), realizada por
el dane (2008b), muestra situaciones dramticas en lo que respecta a
cobertura de asistencia tcnica institucional; solo el 18,2% del nmero
La organizacin de pedazos de segmentos de muestreo (psm) dispusieron de asistencia
campesina es diversa, tcnica. En una muestra de seis cultivos transitorios de tradicin camdesigual y es fruto de pesina, ms del 70% del rea no tena riego (excepto arveja, 45,7%, y
procesos histricos, papa, 62,1%), y la asistencia tcnica no superaba ms del 20% del rea
de las polticas pblicas, (excepto yuca con 23,8% y maz blanco con 25,3%). En cuatro cultivos
de desarrollos polticos permanentes (caa, cacao, caf y pltano), ms del 75% del rea no tena
y productivos. Tiene riego y la asistencia tcnica estaba por debajo del 40% (excepto cacao y
instancias nacionales, caf, con 44,9 y 47%, respectivamente).
De otra parte, un estudio realizado por IQuartil para Midas en
regionales y locales, en cada
una de las cuales el conflicto 2009 mostr que en el estrato de los productores ms pequeos, es
la ha afectado de manera decir de menos de 0,25 uaf (unidades agrcolas familiares), el 44,7%
significativa. no recibi en los ltimos tres aos ninguna asistencia tcnica, como
tampoco lo hicieron el 58,3% de los de 0,25 a 1 uaf, el 31,1% de los de 1
a 2 uaf, ni el 33,6% de los mayores de 2 uaf.
En general esa encuesta encontr que el 40%
de los productores no recibieron asistencia
tcnica; la mayora de los que accedieron a
ella lo hicieron de manera individual; y para
los ms pequeos, las Umatas, pese a sus
deficiencias, fueron la principal fuente de
suministro de asistencia (Usaid, 2009).
Estos resultados muestran en realidad
problemas estructurales, institucionales y de
concepcin de las polticas pblicas sobre la
agricultura en el contexto de una carrera por
la competitividad. El Estado ha desmontado
los mecanismos tradicionales de asistencia
tcnica para pequeos productores y no los
reemplaz con instrumentos ms eficientes;
al contrario mont un nuevo mecanismo
inoperante, dejando a la suerte y voluntad de
los municipios esa conformacin de unidades
ms amplias de asistencia. Y los municipios
politizaron los servicios de asistencia tcnica, destruyendo la concepcin de las
Umatas, sin alternativas nuevas. Es un problema institucional que se debe resolver y con urgencia
para que los pequeos productores puedan permanecer en el mercado de bienes agropecuarios.
El gobierno actual ha planteado el diseo de una asistencia tcnica integral que supera las
concepciones anteriores y que ojal abra camino en beneficio de los productores.
4.2 relaciones con la institucionalidad

El campesinado en general tiene vnculos importantes con la institucionalidad pblica y
privada (ong y programas de organizaciones internacionales, de desarrollo y paz, entre otros).
127
Estas relaciones no se circunscriben solo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sino

que cubren casi todo el espectro de las entidades pblicas, incluyendo programas especiales
como los de Accin Social de la Presidencia de la Repblica. La caracterstica de estas vinculaciones es su descoordinacin y la carencia de un marco de referencia pblica de desarrollo
rural que oriente las diversas acciones para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el uso
de los recursos.
Los campesinos reciben ayudas, apoyos, subsidios (compra de tierras, crdito, riego,
vivienda y otros), crdito, servicios de salud, educacin, ayudas humanitarias en el caso de
desplazados y damnificados por fenmenos naturales y estn en alianzas productivas, entre
otros.
Pero ello, sin una poltica de desarrollo rural que incluya el acceso a activos, desarrollo de
capacidades, fortalecimiento de capital social, bienes pblicos, relacin ms equitativa con las
reas urbanas, desarrollo institucional, conectividades con el mercado, tecnologa, seguridad,
justicia y garanta de sus derechos de propiedad, entre otros, difcilmente los saca de su situacin
de pobreza, vulnerabilidad y dbil desarrollo humano. El desarrollo rural no parte entonces de
cero, requiere s organizar lo existente de otra manera, con otros criterios y visiones, pensando
ms en el territorio, en la sociedad rural y su articulacin con los mercados y el Estado, y en
complementar la accin pblica con la privada. Adems, requiere fortalecer la organizacin
campesina, que como se seala a continuacin est fragmentada y ha sido afectada seriamente
por el conflicto.
5. La organizacin campesina
La organizacin campesina es diversa, desigual y es fruto de procesos histricos, de las polticas pblicas, de desarrollos polticos y productivos. Tiene instancias nacionales, regionales y
locales, en cada una de las cuales el conflicto la ha afectado de manera significativa. El caso ms
emblemtico de la organizacin ha sido la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc),
surgida a raz de la promocin hecha a partir de 1967 por el gobierno de Carlos Lleras Restrepo,
para crear una organizacin que canalizara y guiara la dinmica social del campo a travs de la
accin del Estado. La anuc fue creada con la intencin de apoyar el proceso de reforma agraria
que sorteaba varias dificultades por la oposicin de los propietarios.
La creacin de la anuc a finales de los aos 1960 y sus divisiones, dotaron al movimiento
campesino de diversas identidades discursivas y de proyectos, desde las cuales crearon una red de
relaciones complejas para enfrentar sus relaciones con el Estado y la sociedad. Dados los cambios
en la produccin, la organizacin del trabajo y los ingresos, la situacin social y el papel de la
familia, los cambios en las relaciones de poder y la incidencia de la violencia, el campesinado se
vio inmerso en unas nuevas relaciones sociales a partir de las cuales desarroll una conciencia
social y poltica, y una exigencia de ciudadano pleno de derechos (Mnera, 1997).
En estas caractersticas, que marcan un tipo de exclusin y de demanda de ciudadana, se
encuentra una contradiccin, pues un Estado que se pretende moderno se levant desconociendo
los derechos de segmentos de sus conciudadanos y desarroll una institucionalidad excluyente,
incapaz de dar respuesta a las demandas sociales y de extender los beneficios sociales y polticos
a toda la sociedad, practicando una ciudadana restringida, segn Pipitone (1996).
Una vez constituida, la anuc present una plataforma de trabajo que fue incumplida por
el Estado. El fragor de la lucha condujo a que esta plataforma se transformara en el Mandato
Campesino, cuyo programa tocaba dieciocho puntos relativos a produccin, crdito, transferencia

128
de tecnologa, asistencia tcnica, dotacin de tierras e inclusin en las

polticas y planes estatales5. La anuc se reivindicaba como
El campesinado en
general tiene vnculos
importantes con la
institucionalidad pblica
y privada. Estas relaciones
no se circunscriben solo al
Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, sino
que cubren casi todo el
espectro de las entidades
pblicas. La caracterstica
de estas vinculaciones
es su descoordinacin y
la carencia de un marco
de referencia pblica de
desarrollo rural que oriente
las diversas acciones para
lograr una mayor eficiencia
y eficacia en el uso de los
recursos.
una organizacin autnoma de campesinos medios, pobres y asalariados que

lucha por una reforma agraria integral y democrtica, por las reivindicaciones
del trabajador agrcola, por la elevacin de su nivel de vida econmico, social
cultural y el desarrollo pleno de sus capacidades (citado por Salgado, 2002: 24).
El anlisis de la evolucin de la anuc realizado por Memoria Histrica seala un aspecto que es importante resaltar como aprendizaje:
[] las organizaciones campesinas en Crdoba y Sucre han aprendido en dos
dcadas que ellas por s solas no pueden generar cambios significativos en la
vida rural; y que necesitan hacer pactos con diferentes organizaciones sociales
y polticas bajo un espectro nacional, para negociar con un Estado sordo y una
institucionalidad muda a las necesidades de los campesinos. Con el establecimiento de estas alianzas, los campesinos pudieron reforzar su existencia como
sujetos polticos a partir de la consolidacin de una serie de redes que los pusieron
en relacin con la institucionalidad (cnrr, mh, 2010: 266).
El campesinado ha tenido que ejercer una accin continua para

reivindicar su papel de productor, y sobre todo para posicionar en la
agenda nacional y regional el tema de la tierra y la suerte misma del
campesinado. La evidencia estadstica indica que pueden asumir los
procesos productivos pero que carecen del suficiente recurso tierra, y
de apoyo estatal para aumentar su participacin en el producto; muestra tambin que pierden espacio frente al crecimiento de la frontera agrcola ms tierra dedicada a pastos que
a la agricultura y frente al aumento de la demanda por bienes alimenticios. La razn de la
protesta social est entonces en que el campesinado demanda su derecho a participar del proceso productivo con condiciones de acceso a tierra, crdito, tecnologa apropiada y derechos
ciudadanos, porque se estima con capacidades para enfrentar este reto. As lo demuestran las
protestas realizadas en los aos 1980 y 1990. Es decir, lo que pide es la reversin de las condiciones de vulnerabilidad que dan cimiento a la exclusin (Salgado y Prada, 2000; LeGrand, 1988).
Pero demandan el respeto a los derechos humanos y la resolucin del conflicto; as como
claman por un entorno y unas condiciones polticas que faciliten su vida, en la medida en
que han sido las principales vctimas de la guerra y del desplazamiento forzado. Por ello las
demandas recaen especialmente sobre el Estado central o el gobierno nacional, un Estado que
no cumple, como lo expresan los campesinos de Magdalena Medio y otras regiones del pas.
En realidad el reclamo de derechos que se consideran propios y establecen condiciones
de igualdad frente al resto de la sociedad se constituye en una demanda de ciudadana en el
marco del Estado social de derecho, y en reconocimiento de condiciones culturales especficas.
Una visin de la anuc y sus avatares en las dcadas de 1970 y 1980 realizada por uno de sus lderes histricos deja ver aspectos interesantes del proceso de aprendizaje
del movimiento campesino y de las dificultades que tuvo para mantenerse en el escenario nacional en un contexto nada favorable de las polticas pblicas y los
modelos de modernizacin implementados (vase Jess Mara Prez, 2010).
El campesinado se ha dotado de mltiples formas organizativas para defender

sus identidades y papeles. Las principales
organizaciones nacionales con un marcado carcter campesino son, entre otras:
Fensuagro (Federacin Nacional Sindical
Unitaria Agropecuaria), Anmucic (Asociacin de Mujeres Campesinas e Indgenas
de Colombia), anuc (Asociacin Nacional
de Usuarios Campesinos), anuc-ur (unidad
y reconstr uccin), Fenacoa (Federacin
Nacional de Cooperativas Agropecuarias),
Asociacin Nacional para la Salvacin Agropecuaria, acc (Accin Campesina Colombiana), cna (Coordinador Nacional Agrario)
y Fanal (Federacin Agraria Nacional). Estas
organizaciones tienen, por lo general, representaciones regionales y locales, y constituyen un
mapa organizativo diverso que obedece a diferentes procesos. Sus grados de organizacin,
representacin y capacidades son muy desiguales, y entre ellas se respetan sus autonomas y
campos de accin, con coincidencias claras en sus reivindicaciones.
Despus de la crisis de la anuc (su divisin interna) y sus intentos de reunificacin en
1987, se han abierto procesos unitarios de carcter nacional como los de la Mesa nacional de
unidad agraria (trece organizaciones); la Coordinadora Nacional Agraria y Popular (Conap, cinco
organizaciones nacionales y varias regionales); la Convergencia Nacional Campesina Negra e
Indgena (cni, ocho organizaciones); Va Campesina (cinco organizaciones vinculadas); Consejo
Nacional Campesino (cnc, doce organizaciones), y Consejo Nacional de Organizaciones Agrarias e Indgenas de Colombia (Conaic, nueve organizaciones). Una organizacin por lo general
pertenece a varios de estos grupos, con lo cual cada uno quiere estar en el mayor nmero de
espacios posibles de bsqueda de unidad.
La revisin de la evolucin de la anuc en Crdoba y Sucre permite ver un proceso de
derrotas, pero tambin de surgimiento del movimiento de las cenizas dejadas por el conflicto
armado, y tambin el desarrollo de mecanismos de resistencia y adaptacin.
No se puede negar que la anuc y diferentes expresiones organizadas de los campesinos han sido
derrotadas como el gran movimiento de los campesinos. Pero a la vez ha presentado continuidad
en sus acciones bajo distintos repertorios reivindicativos. Hoy da los usuarios campesinos se han
desdoblado en mltiples organizaciones locales de ndole social, comunitaria, productiva y de medio
ambiente. Se han insertado en nuevos espacios de dilogo como las mesas agrarias en las cuales se
interacta con la institucionalidad (cnrr, mh, 2010: 288).
Una de las expresiones ms significativas de los intentos de unidad en el movimiento

campesino ha sido la construccin del Mandato Agrario, que se expidi el 7 de abril de 2003
(recuadro 4.2), y consign catorce puntos como vitales para el campesinado con demandas por
desarrollo e integracin, reconocimiento, desconcentracin de la riqueza y redistribucin. El
campesinado lo que ha buscado es una articulacin con el resto de la sociedad y la institucionalidad, ms que un rechazo a ellas.
Contina pg.132
129

130
R E C UA D R O 4.2
Del Mandato Agrario de 2003

al Manifiesto por la Tierra y la Paz
de 2011
A. El Mandato del Congreso
Nacional Agrario
El Mandato se origin en la Plataforma Colombiana de
Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, compuesta por 75
organizaciones, comprometidas en la campaa Por el derecho a
la tierra y en la elaboracin de una propuesta de poltica agraria.
Su aprobacin y proclamacin ocurri durante una concentra
cin de cinco mil personas en el Parque El Renacimiento de
Bogot, seguida de una movilizacin por el centro de la ciudad.
Indaga por las causas estructurales

de atraso y la exclusin rurales
Establece nexos directos entre el atraso del sector rural
y las condiciones de vida de sus pobladores con fenmenos
como el desempeo de la institucionalidad estatal, los
tratados de libre comercio, la explotacin irresponsable de
los bienes y servicios ambientales o las regulaciones sobre
inversin extranjera, propiedad intelectual, patentes y desa
rrollos biotecnolgicos.
Antepone la perspectiva territorial

Esta perspectiva que va ms all de la simple referencia
a la tierra como un recurso productivo con funcin social y
ecolgica es transversal al Mandato.
Aparece cuando se proclama el derecho a la tierra y al
territorio; cuando se exige proteccin especial a las diversas
concepciones culturales sobre su significado y uso; se oponen
a la privatizacin de los ros, playas, zonas de bajamar y cuerpos
de agua; se reclaman reparacin e indemnizacin por los daos
ambientales; se miran las relaciones de los pobladores rurales
con otros sectores que habitan el territorio; o se condiciona la
explotacin de los recursos al estilo de vida, necesidades, aspi
raciones y decisiones de las comunidades locales.
Equipara las zonas de reserva campesina

con resguardos y territorios colectivos
Equipara estas zonas con los resguardos indgenas y los
territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas
(Ley 70 de 1993) cuando apoya su constitucin, les atribuye
el carcter de inalienables, inembargables e imprescriptibles,
y considera prioritaria la consolidacin de formas asociativas
campesinas.
Ms que reforma agraria tradicional

El Mandato aborda un conjunto complejo e interrela
cionado de reivindicaciones, ms all de la lucha tradicional
del campesinado por la reforma agraria: derecho a la vida,
libertades democrticas, respeto a los derechos humanos,
soberana y seguridad alimentaria, alternativas a los tratados
de libre comercio, reconstruccin de la economa agrope
cuaria y agroalimentaria, proteccin del medio ambiente y
restitucin de tierras despojadas.
No solo a nombre del campesinado

Se suscribe tambin a nombre de los pueblos indgenas y
comunidades afrocolombianas, invoca medidas especiales de
proteccin a sus modos y medios de produccin y expresamente
se preocupa por los pequeos y medianos productores rurales,
a los cuales ven amenazados por su subordinacin a grandes
empresas o propietarios, a travs de alianzas, asociaciones o
cadenas productivas.
Reivindica a los pobladores rurales como

sujetos polticos y sociales
Enfatiza en un nuevo patrn de relacin entre el Estado,
el campesinado, los pueblos indgenas y las comunidades
afrocolombianas, a partir de su reconocimiento como sujetos
polticos, capaces de aportar soluciones y, por tanto, con
derecho a participar con autonoma, voz y voto decisorio, en
las diferentes instancias de planeacin, gestin y ejecucin
de polticas y programas sobre el sector agropecuario, el
territorio y la vida rurales.
Incorpora la perspectiva de gneros

Al abogar por el reconocimiento y contabilizacin del
aporte econmico de las mujeres en la produccin rural y la
reproduccin de la fuerza de trabajo, el Mandato incorpora la
perspectiva de gneros. Por eso, invoca el reconocimiento y
especial proteccin a las mujeres por su papel como gestoras
de vida, defensoras de la integridad comunitaria y construc
toras de identidad cultural, especialmente para las mujeres
cabezas de hogar y las vctimas de la violencia.
131
Caracteriza como vctimas

a los cultivadores ilegales
despojo y desplazamiento forzado, deteriora radicalmente los

procesos sociales y compromete nuestras condiciones de sobe
Otorga a los cultivadores de hoja de coca, amapola y mari

huana el carcter de vctimas de la crisis econmica, el conflicto
social, la apertura econmica, la libertad de importaciones y la
concentracin de la propiedad. En consecuencia, reclama para
ellos indemnizacin y exige la prohibicin de las fumigaciones y
el uso de medios policiales y militares para reducirlos.
rana y seguridad alimentaria. Este modelo econmico destruye la
Se anticipa a la ley de vctimas y restitucin

de tierras de 2011
Segn el Manifiesto, tres iniciativas del gobierno del pre

sidente Juan Manuel Santos (ley general de tierras y desarrollo
rural, ley de vctimas y restitucin de tierras y plan nacional de
desarrollo) no garantizan los derechos de los colombianos y
favorecen el actual modelo energtico, no beneficioso para el
medio ambiente y para el pueblo colombiano. A cambio, pro
pone el proyecto de ley de reforma agraria integral, presentado
por las organizaciones campesinas, a partir de la propuesta de
la Mesa de unidad agraria.
En coincidencia con la esta Ley 1448 pero con ocho aos

de antelacin, aboga porque el Estado garantice reparacin
completa, indemnizacin y compensacin a todas las personas
desplazadas y para que sean anuladas las transacciones de tierras
hechas bajo coaccin. Y adems, reclama las mismas garantas
para quienes sean desplazados, directa o indirectamente, por
megaproyectos u otros proyectos de inversin.
Liga el conflicto armado con la

concentracin de la propiedad de la tierra
Segn el Mandato, la solucin del problema de concentra
cin de la propiedad de la tierra es un elemento fundamental de
la solucin del conflicto armado, la cual solamente consiste
en una salida poltica negociada, sin intervencin de Estados
Unidos a travs del Plan Colombia, preservando la soberana
nacional, transformando el rgimen poltico y solucionando los
conflictos econmicos y sociales que originaron y mantienen
por dcadas la confrontacin armada.
B. Manifiesto por la Tierra

y la Paz de 2011
Este Manifiesto fue proclamado por el Encuentro Nacional
de Comunidades Campesinas, Afrodescendientes e Indgenas,
celebrado en Barrancabermeja, entre el 12 y 14 de agosto, al que
concurrieron un poco ms de 18.000 personas, en representa
cin de setecientas organizaciones de todo el pas.
Identifica el modelo econmico como

causa de los problemas
Para sus firmantes,
el modelo propicia la explotacin intensiva de nuestra tierra y
recursos naturales, favorece a las empresas transnacionales y
los grupos econmicos, acenta los conflictos por la tierra y la
lucha por el territorio, estimula nuevos procesos de expropiacin,
economa campesina, los territorios de las comunidades indgenas

y afrodescendientes, y produce un escalamiento de la dinmica del
conflicto social y armado que agobia a nuestro pas.
Desestima las propuestas

gubernamentales
Retoma la idea de que el dilogo es la ruta

hacia la paz
Lo hace en contraposicin al equivocado concepto de
paz de vencedores y vencidos, cuya perspectiva son el es
calamiento de la guerra y una creciente intervencin militar
extranjera, y la oposicin de quienes han hecho de la guerra
un negocio lucrativo.
El Manifiesto considera que para avanzar en la ruta de la
paz se requiere: conformar un movimiento de alcance nacional
con apoyo internacional; cesar bilateralmente las hostilidades;
pactar acuerdos humanitarios que permitan parar la violencia
contra la poblacin civil y todos los crmenes atroces; respetar
incondicionalmente los derechos de nios, nias y mujeres y de
las vctimas; no militarizar los territorios; respetar la autonoma de
los pueblos indgenas; ampliar la participacin social y popular
porque la solucin poltica no puede ser un asunto de compe
tencia exclusiva de las partes comprometidas de manera directa
en la contienda militar; garantizar el abordaje de la paz desde las
perspectivas regionales, atendiendo su diversidad y pluralidad,
para llegar a la definicin precisa de mandatos regionales; y pro
piciar la confluencia de los procesos constituyentes y regionales
por la paz en una asamblea nacional, de la cual debera salir un
mandato por la solucin poltica y la paz con justicia social, con
definicin programtica y accin poltica.
fuente: elaboracin indh 2011.

132
Viene de pg. 129
Una de las expresiones

ms significativas de los
intentos de unidad en el
movimiento campesino
ha sido la construccin
del Mandato Agrario, que
se expidi el 7 de abril de
2003, y consign catorce
puntos como vitales para el
campesinado con demandas
por desarrollo e integracin,
reconocimiento,
desconcentracin de la
riqueza y redistribucin.
El campesinado lo que
ha buscado es una
articulacin con el
resto de la sociedad y la
institucionalidad, ms
que un rechazo a ellas.
Hoy en da puede decirse que el movimiento campesino est

disperso pero vivo, busca la unidad, presenta problemas de liderazgo
y visiones sobre su futuro, y no tiene un criterio uniforme respecto a
la colaboracin con el nuevo gobierno. Registra adems precariedades
en materia de capacidades institucionales para relacionarse con otros
sectores y el Estado, pero asimismo busca nuevas vas para desarrollar un protagonismo en la vida nacional; pero sobre todo para que los
campesinos sean reconocidos como ciudadanos plenos de derechos, as
como la organizacin campesina en s es, sin duda, un potencial para
el desarrollo humano.
B. Las mujeres rurales

1. El enfoque de gnero y el desarrollo humano
Desde el Informe Mundial de Desarrollo Humano del ao 1995,
Naciones Unidas ha reiterado el mensaje de que el avance del desarrollo
humano es imposible sin avanzar hacia la igualdad en la condicin de
los sexos. Y al respecto seala que
[] Dicho proceso requiere de un nuevo tipo de pensamiento en el cual los
estereotipos de mujeres y hombres sean reemplazados por una nueva filosofa
que considere que todas las personas, fuere cual fuere su sexo, son agentes
imprescindibles para el cambio (pnud, 1995: 2).
En consecuencia, el enfoque de desarrollo humano se ha venido fortalecido mediante el

establecimiento de relaciones con la literatura feminista y la perspectiva de gnero.
Ms especficamente, el enfoque de desarrollo humano al considerar el hecho de que hoy da
no hay ninguna sociedad en el mundo en la cual
hombres y mujeres disfruten de las mismas oportunidades, ha incorporado tres principios que se
plantean como sustento de la necesidad de poner
la situacin de las mujeres en el centro de las reflexiones sobre el desarrollo. Tales principios son:
a. La necesidad de consagrar la igualdad de
derechos entre el hombre y la mujer y de
movilizar la voluntad poltica y las acciones
afirmativas que sean necesarias para remover los obstculos de toda ndole que impiden
la aplicacin de ese principio general.
b. Las mujeres deben ser consideradas como
agentes y beneficiarias del cambio. Por eso,
invertir en sus capacidades y en el fortalecimiento de sus opciones son fines valiosos
en s mismos.
133
c. El modelo de desarrollo debe configurarse de tal manera que garantice la igualdad de

oportunidades para las mujeres y los hombres en aras de ejercer sus opciones y llevar
la vida que prefieran.
Con el teln de fondo antes descrito, este Informe adopta la perspectiva de gnero porque
permite mostrar que la discriminacin en contra de las mujeres rurales se explica, al menos en
parte, por las relaciones de poder y la desigualdad entre los sexos. La perspectiva de gnero es
una herramienta esencial para comprender las particularidades de las relaciones de las mujeres
con el sector rural en general, y con la tierra en particular. El gnero es una categora analtica
que permite entender que las diferencias entre hombres y mujeres no son naturales, sino construidas social y culturalmente. Esa construccin les atribuye funciones y condiciones a ellas,
diferentes a las de ellos, y afecta sus relaciones y dinmicas familiares, sociales y econmicas.
La categora gnero permite reconocer que los estereotipos construidos en torno a lo
que significa ser hombre y ser mujer, las sitan a ellas en espacios domsticos, asignndoles
funciones y labores de cuidado. Adems, su trabajo no es socialmente valorado como productivo, en contraste con la forma como se valora el realizado por los hombres, y no se reconoce
plenamente su aporte a la dinmica, relaciones y economa campesina.
2. Tres fuentes de discriminacin

Las mujeres rurales sufren tres formas de discriminacin que significan un impacto desproporcionado sobre sus vidas: por vivir en el campo, por ser mujeres, y por ser vctimas de la violencia.
El primer caso se refiere a la deuda rural que se desprende del hecho de que los habitantes rurales son discriminados en relacin con los del mundo urbano. El segundo se trata de la
deuda de gnero; esta tiene origen en la tradicional inequidad existente entre las oportunidades
y la valoracin social diferenciada entre hombres y mujeres en la sociedad actual. La ltima
forma de discriminacin hace referencia a la mayor vulnerabilidad a la que estn expuestas las
mujeres que son vctimas de la violencia, tanto en el entorno familiar como aquella originada
en el conflicto armado.
2.1 La deuda rural

Esta deuda es compartida por mujeres y hombres, y se deriva del hecho de pertenecer
al sector rural pues, en efecto, las condiciones de vida, el acceso a bienes bsicos, el tipo de
insercin laboral y la vigencia de los derechos son muy precarios en las zonas campesinas. El
desarrollo ha tenido impactos desiguales e injustos sobre los habitantes del mundo rural en
relacin con los ciudadanos de las urbes. En buena parte de los captulos de este Informe se
amplan estas consideraciones.
Como ya se dijo en el captulo 2, el porcentaje de personas en el campo por debajo de la
lnea de pobreza ha sido muy superior al de las ciudades y el de aquellas por debajo de la lnea
de indigencia ha sido, en forma persistente, ms del doble en relacin con el del mundo urbano.
La pobreza en el mundo rural se ha reducido a un ritmo ms lento en relacin con lo sucedido
en las urbes, y la pobreza extrema ha sido mucho ms voltil.
Las desigualdades entre pobladores urbanos y rurales se traducen en una ciudadana
restringida fruto de la exclusin poltica, social y cultural. Como se explic antes, por la falla
de reconocimiento, el campesinado colombiano no ejerce de manera plena su ciudadana; es
decir que, aunque las leyes los reconocen como ciudadanos de pleno derecho, en la prctica
no lo son.

134
2.2 La deuda de gnero

Adems de ser habitantes del campo, las pobladoras rurales se ven expuestas a un factor
de vulnerabilidad adicional derivado del hecho de ser mujeres en un contexto donde predominan
una mentalidad y unos arreglos de gnero patriarcales, que conducen al establecimiento de mecanismos de exclusin y discriminacin (Ruiz Mesa, 2006: 3). Estos mecanismos determinan una
distribucin desigual de los recursos escasos y de las oportunidades en los mbitos familiares y
comunitarios, lo cual lleva a la reproduccin de los papeles tradicionalmente asignados a ellas
y a una lgica que retroalimenta la discriminacin. Esto hace que estn ms expuestas a situaciones de violencia social e intrafamiliar y que su participacin poltica y posibilidades de
organizacin sean menores.
Las mujeres rurales viven difciles condiciones sociales y situaciones crticas, como lo
demuestran algunos indicadores: altos niveles de pobreza e indigencia, escaso acceso a servicios bsicos, poca insercin en el mercado laboral y condiciones ms desfavorables en salud y
educacin, con respecto a los habitantes de las ciudades (cuadro 4.2).
Desde que se dispone de datos, los ndices de pobreza e indigencia femenina han estado en
forma constante por encima de los masculinos (Tenjo, Bernal y Uribe, 2007). Colombia se sita
entre los pocos pases en Amrica Latina donde la profundidad de la pobreza en hogares con
jefatura femenina es mayor a la de aquellos que tienen jefatura masculina (Ballara y Parada,
2009: 63). Esto sugiere que las mujeres rurales cabezas de hogar y sus familias estn sumidas en
una trampa de pobreza superior, y de ms difcil superacin, a la del resto de hogares rurales.
c UA
Dro
4.2
Indicadores del mercado laboral por sexo y zona
Poblacin
Poblacin
total
Jefes de
hogar
Jvenes
Indicador
Mujeres
rurales (%)
Mujeres
urbanas (%)
Hombres
urbanos (%)
Hombres
rurales (%)
Tasa de participacin. Trimestre 12/2010 - 2/2011

Tasa de ocupacin. Trimestre 12/2010 - 2/2011
Tasa de desempleo. Trimestre 12/2010 - 2/2011
Tasa de desempleo oculto. Trimestre 12/2010 - 2/2011
Evolucin ingresos reales 1996-2005
Trabaj durante la ltima semana (Censo 2005)
35,40
28,40
18,70
3,20
3,70
9,46
55,70
46,40
16,80
1,30
4,10
28,38
73,90
66,00
10,70
0,40
-10,90
45,33
75,80
72,40
4,50
0,20
5,90
45,80
Realiz oficios del hogar durante la ltima semana (Censo

2005)
49,78
30,00
2,35
6,35
Tasa de participacin
Tasa de ocupacin
Tasa de desempleo
Tasa de desempleo oculto
54,40
49,10
9,70
1,10
65,20
58,50
10,20
90,00
87,70
83,10
5,20
0,20
93,90
91,80
2,30
0,10
No tenan cnyuge y estaban a cargo de hijos menores de 18

aos (ECV 2008)
44,40
41,20
11,90
13,70
Tasa de ocupacin
Tasa de desempleo
Tasa de desempleo oculto
31,40
21,20
32,50
4,90
48,80
33,80
30,60
1,80
59,70
46,40
20,50
0,70
73,00
66,60
8,70
0,50
fuente: dane-geih. Anexos del periodo diciembre de 2010 a febrero de 2011.
135
Un anlisis del mercado laboral rural con perspectiva de gnero

permite entender las dificultades que las mujeres atraviesan para lograr
mejoras sustanciales en sus ingresos y sus condiciones de vida, y con
ello tambin en el bienestar de los miembros del hogar.
La tasa de desempleo promedio de las jefas de hogar rurales para
La categora gnero
2010 fue de 9,6%, un nivel explosivo teniendo en cuenta que la subsispermite reconocer
tencia de todos los miembros del hogar depende principalmente de sus
que los estereotipos
ingresos.
construidos en torno
Las tasas de desempleo son muy elevadas y superiores incluso en
a lo que significa ser
cerca de tres puntos porcentuales a las del promedio de las cabeceras
hombre y ser mujer, las
municipales, indicadores que se acentan an ms con las diferencias en
sitan a ellas en espacios
las tasas de ocupacin por gnero que tambin son enormes. De cada 100
domsticos, asignndoles
mujeres en edad de trabajar, solo 28 de ellas lo hacen (cuadro 4.2).
funciones y labores de
Su papel como encargada exclusiva del trabajo reproductivo tiene
cuidado. Adems, su trabajo
una mayor incidencia en la zona rural que en la urbana, pues mientras
no es socialmente valorado
que en el censo de 2005 el 49% de las mujeres rurales manifestaron
como productivo, en
haberse dedicado a los oficios del hogar, en las urbes lo hizo el 30,1%.
contraste con la forma como
Estos indicadores resultan an ms dramticos si se tiene en cuenta
se valora el realizado por los
que el trabajo femenino es subestimado social y econmicamente. El
hombres, y no se reconoce
cuidado de los hijos, los oficios domsticos y la participacin cotidiana
plenamente su aporte a
en las actividades del hogar, entendido como unidad productiva rural,
la dinmica, relaciones y
no se reconocen como trabajo productivo.
economa campesina.
A pesar de que en el sector rural las mujeres alcanzan mejores niveles educativos que los hombres, sus ndices de desempleo, sin importar caractersticas como
el tipo de parentesco con el jefe o el nivel de pobreza, son casi sin excepcin, mayores que los de
ellos. Las tasas de desempleo que enfrentan las primeras son superiores a las de los segundos,
con relativa independencia de los niveles de calificacin y otras variables socioeconmicas.
Los mayores niveles educativos que alcanzan tampoco parecen tener ningn efecto en
reversar la tendencia al incremento de las brechas de ingreso por gnero en el sector rural. Los
aspectos enunciados podran evidenciar una desventaja de las mujeres para acceder a factores
productivos y un sesgo de gnero de la poltica agropecuaria, que lleva a que ellas deban aceptar
condiciones laborales ms precarias por cuanto les resulta ms difcil sobrevivir cultivando la
propia parcela (en los casos en los que la tienen), o emprender labores para la subsistencia sin
necesidad de participar en el mercado laboral.
Por otra parte, la divisin sexual del trabajo relega a las mujeres a desempear tareas en
las que se considera que no se requiere la misma capacidad tcnica o el nivel de esfuerzo que
se invierte en los trabajos que realizan los hombres (Lastarria, 2008; Deere, 2005). Adems de
esta divisin sexual del trabajo por actividades, tambin existira un sesgo de gnero en las
formas de contratacin. As, mientras que a los hombres se los engancha para labores permanentes en las que los contratos son ms estables y con mayores garantas, a las mujeres se las
contratara para labores ocasionales y evadiendo la legislacin laboral (Osorio y Villegas, 2010).
De acuerdo con el cuadro 4.3, las actividades no agrcolas son aquellas en las que las
mujeres tienen mayores posibilidades de percibir ingresos monetarios. De hecho, el tipo de
remuneraciones de las actividades no agrcolas de las campesinas se asemeja al del mundo
urbano, contrario a lo que sucede con las actividades agrcolas en las que el trabajo no remunerado es significativo.

136
c UA
Dro
4.3
Distribucin porcentual de las mujeres en la zona rural
que trabajaron durante los ltimos doce meses anteriores a la encuesta por formas de remuneracin,
segn tipo de empleo (agrcola y no agrcola). 2010
Tipo de remuneracin
Dinero solamente
Dinero y especie
Especie solamente
No le pagan
Total
Agricultura (%)
60,6
7,5
6,7
25,2
100
No agricultura (%)
86,4
8,3
1,3
41
100
Total (%)
80,6
8,1
2,5
8,8
100
fuente: Profamilia, ends, 2010.
Pese a que ha habido un aumento en el porcentaje de ingresos aportados por las mujeres
a los hogares campesinos, esto no se ha traducido en autonoma del gasto y en una mayor
capacidad para la toma de decisiones. Ellas aportan ms recursos al hogar que las mujeres
urbanas, pero no tienen la misma autonoma para decidir en qu y cmo gastarlos (cuadro 4.4).
Los mecanismos de exclusin de las mujeres en el mundo rural no operan solamente en el
mbito del mercado laboral, sino tambin en el acceso a la titularidad de factores productivos,
en la asignacin de recursos escasos y en el acceso a la oferta estatal para los habitantes del
campo.
2.3 Las violencias contra las mujeres

La tercera dimensin de la discriminacin emana de las diferentes formas de violencia a
las que se ven sometidas las mujeres rurales y en especial las derivadas del conflicto armado.
En efecto, las violencias contra las mujeres rurales se presentan tanto en sus vidas cotidianas, como en el contexto del conflicto armado, como consecuencia de las relaciones de
gnero existentes en dichos contextos. Entre sus manifestaciones ms evidentes se encuentran
la violencia intrafamiliar, el desplazamiento forzado, diversas formas de violencia sexual y el
reclutamiento forzado.
Aunque la relevancia cuantitativa y cualitativa de la violencia contra las mujeres es indudable, uno de los aspectos que dificultan su comprensin es el subregistro de los casos y,
en general, la falta de informacin al respecto. Una parte de ese subregistro podra explicarse
por la falta de garantas para que las vctimas denuncien. Esta situacin puede ser an ms
problemtica en las zonas rurales, en donde las mujeres suelen enfrentar ms barreras para
denunciar, muchas de ellas derivadas de los patrones sociales y culturales de tipo patriarcal.
A continuacin se presentan algunas manifestaciones de la violencia en contra de las
mujeres del campo y sobre las cuales hay mayor informacin. Con tal fin, en primer lugar se
hace referencia a violencias no asociadas con el conflicto armado, y luego a aquellas que se dan
con ocasin y en desarrollo del mismo.
La violencia no asociada con el conflicto tiene varias modalidades, entre las que se destacan: fsica, sicolgica y sexual, que pueden concretarse en amenazas, maltratos y asesinatos,
entre otros.
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Demografa y Salud (ends) de 2010, el 11,6% de
las mujeres ubicadas en zonas rurales expres haber sido vctima de alguna manifestacin de
violencia fsica por parte de personas diferentes a su esposo o compaero. Adems, el 28,9%
de las encuestadas en zonas rurales, que alguna vez tuvieron pareja, reconocieron haber sido
137
c UA
Dro
4.4
Participacin en las decisiones de gasto y contribucin a su financiamiento

para el caso de las mujeres urbanas y rurales
2005
Zona urbana
Persona que
decide cmo
gastar el dinero
Proporcin
de gastos del
hogar que paga
la entrevistada
2010
Zona rural
Zona urbana
Zona rural
Solo la entrevistada decide (%)

Junto con alguien ms (%)
Alguien ms decide (%)
Total (%)
91,2
7,9
1
100
84,6
12,1
3,3
100
76,29
21,5
1,7
100
72,9
24,8
2,4
100
Nada o casi nada (%)

Menos de la mitad (%)
La mitad o ms (%)
Ella paga todo (%)
Total (%)
27
19,2
35,9
17,9
100
29
17,6
32
21,5
100
24
24,3
46,6
5,1
100
31,1
22,4
39
7,5
100
Nmero de mujeres con

remuneracin
19405
3775
13298
3072
fuente: Profamilia. ends 2005 y 2010.
vctimas de alguna forma de violencia fsica por parte de su esposo o compaero. A esta manifestacin de la violencia intrafamiliar se suma la violencia sicolgica. En este sentido, el 52,7% de
las mujeres de zonas rurales sealaron haber sido vctimas de alguna forma de control por parte
de su esposo o compaero y el 29,9% reconocieron haber sido amenazadas (Profamilia, 2010).
Aunque los datos de la ends sugeriran que pueden ser victimizadas en proporciones similares a las mujeres de las urbes, el acceso a los servicios del Estado, como al sistema de salud
y a la justicia, es ms difcil para las mujeres rurales, debido a las condiciones especficas de
discriminacin que enfrentan en razn a su contexto sociocultural.
Las mujeres del campo tambin son vctimas de violencia sexual. De acuerdo con la ends,
adems del 8,8% que manifestaron haber sido violadas por sus esposos o compaeros, 5,9%
de las encuestadas reconocieron haber sido vctimas de este tipo de ataques por una persona
diferente, como padre, hermano, jefe, desconocido, etctera. Adems, de acuerdo con los datos
publicados por el Instituto Nacional de Medicina Legal (inml), durante el ao 2009 se llevaron
a cabo 287 informes periciales sexolgicos por presunto delito sexual en personas campesinas.
De ellos, 38 correspondieron a hombres y 249 a mujeres (inml, 2009: 169). Esto reafirmara que
la violencia sexual afecta de manera cuantitativamente mayor a las mujeres que a los hombres,
en las zonas rurales.
Por su parte, como consecuencia del conflicto armado, tambin son mltiples las formas de
violencia que afectan a las mujeres rurales, en especial las agresiones sexuales, el reclutamiento
forzado y el desplazamiento.
En primer lugar, los actores armados poderosos en las regiones tienden a imponer pautas
de comportamiento sobre la vida de las mujeres, con las que aseguran su control sobre el territorio.
De acuerdo con la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2006), los grupos armados
controlan su vestimenta y comportamiento, y tienden a utilizar la violencia sexual como castigo por las transgresiones a los cdigos impuestos (prr. 96). Estas pautas de comportamiento
fomentan los estereotipos de gnero y refuerzan visiones conservadoras y patriarcales (prr. 99).
Ms importante an, las mujeres rurales en el contexto del conflicto armado son vctimas de mltiples formas de violencia fsica y sicolgica, especialmente de violencia sexual. Pese al

138
subregistro de los hechos, su ocurrencia puede ser considerada como

generalizada o incluso sistemtica, segn lo sostiene Naciones Unidas
(2002). La evidencia existente llev a la Corte Constitucional a declarar
en 2008 que la violencia sexual contra la mujer es una prctica habitual,
Las violencias contra extendida, sistemtica e invisible en el contexto del conflicto armado
las mujeres rurales se colombiano (Auto 092 de 2008).
Los estudios realizados han permitido establecer que la violencia
presentan tanto en sus
vidas cotidianas, como en sexual hara parte de un repertorio del terror, y podra ser considerada
el contexto del conflicto tambin una estrategia de guerra, pues tendra una funcin militar y
armado, como consecuencia poltica (cnrr, mh, 2010). Esto ha llevado a que algunos estudios afirmen
de las relaciones de que la violencia sexual es un arma de guerra, utilizada por los actores
gnero existentes en del conflicto (Oxfam, 2009).
En segundo trmino, ejercen el reclutamiento forzado. Una vez redichos contextos. Entre
sus manifestaciones clutadas deben desempear el papel de combatientes e informantes,
ms evidentes se pero tambin deben llevar a cabo tareas domsticas reproduciendo
encuentran la violencia estereotipos de gnero e incluso son usadas como esclavas sexuales.
En tercer lugar, el desplazamiento forzado genera cambios en las
intrafamiliar, el
desplazamiento forzado, funciones desempeadas por hombres y mujeres. Estos cambios, en el
diversas formas de violencia caso femenino, estn acompaados de cargas materiales que deben
sexual y el reclutamiento soportar en forma extraordinaria y abrupta. As, por ejemplo, la jefatura
forzado. femenina del hogar tiene mayor incidencia en la poblacin desplazada
que en el resto. Esto permite ilustrar, como se hace con ms detalle en
el captulo 9, que las desplazadas en una gran proporcin se ven obligadas a asumir el papel de
proveedoras del hogar, bien sea por la muerte, desaparicin o separacin de sus esposos, o por
las dificultades que enfrentan sus compaeros para acceder a una fuente de recursos estable.
Estos elementos, sumados a las formas de discriminacin y violencia que enfrentan en
su vida cotidiana y que son enfatizadas por el conflicto armado, hacen en su conjunto que
el impacto en sus vidas sea desproporcionado; lo que se manifiesta en sus limitaciones para el
disfrute de los derechos sexuales y reproductivos, y el aumento del riesgo de ser vctimas de
diversas formas de violencia.
En suma, las diversas violaciones a los derechos humanos sufridas por las mujeres del
campo afectan muchas esferas de sus vidas, dejando profundas secuelas que son difciles de
enfrentar. En especial, cuando no se cuenta con la asistencia oportuna y apropiada, que permita
la recuperacin y rehabilitacin plena.
3. Propiedad y tenencia femenina de tierras

Las fuentes de discriminacin descritas estn vinculadas a patrones culturales patriarcales
y arreglos de gnero que tienen una profunda incidencia sobre la relacin de las mujeres con
la propiedad y tenencia de la tierra.
En Colombia es difcil acceder a datos desagregados por sexo que permitan establecer con
claridad, entre otros temas, la titularidad de predios. En los incompletos, escasos y desactualizados registros oficiales de propiedad, por ejemplo, es imposible desagregar por sexo el porcentaje
de propietarias, poseedoras, ocupantes o tenedoras de predios. Tampoco es posible identificar
la extensin de tierras que poseen mujeres y hombres. Esta falta de informacin resulta en un
evidente incumplimiento de la obligacin establecida en el artculo 30 de la Ley 731 de 2002,
139
Ley de Mujer Rural, sobre ampliacin y

actualizacin de registros estadsticos.
Con todo, la informacin relacional
y parte de la informacin estadstica disponible ha sealado el carcter marginal
de la propiedad femenina de la tierra;
tendencia histrica que ha sido constatada recientemente por la tercera Encuesta
Nacional de Verificacin de los Derechos
de la Poblacin Desplazada adelantada
por la Comisin de Seguimiento de la
Poltica Pblica sobre Desplazamiento
Forzado. De acuerdo con los datos de
dicha encuesta formulada a poblacin
rural desplazada por la violencia, las
formas de tenencia de la tierra forzada a
abandonar o despojada muestra la enorme disparidad existente entre mujeres
y hombres respecto de los derechos y
relaciones jurdicas frente a las tierras (cuadro 4.5).
Si bien los datos que proporciona la encuesta relacionan nicamente a ncleos familiares
que fueron obligados a desplazarse, la figura sustenta los hallazgos histricos en cuanto a baja
titularidad de las mujeres sobre derechos de predios rurales. Deere y Len (2005: 404) apuntan
que la brecha de gnero en la propiedad de los recursos, en particular en la tenencia de la tierra,
es significativa en la regin. En todas las relaciones expresadas en el cuadro 4.5 se presenta
titularidad masculina de ms del doble respecto de la femenina y la titularidad conjunta es baja.
Estos datos muestran adems consistencia frente al bajo impacto de las polticas destinadas
a la titulacin de tierras campesinas por parte del Estado. As las cosas, durante los ltimos
veinte aos se ha producido un modesto aumento en el acceso a la titularidad de la tierra por
parte de las mujeres, gracias a la implementacin de polticas de adjudicacin para ellas y de
titulacin conjunta a las parejas. No obstante, estas polticas no han tenido un impacto general
que revierta el modelo discriminatorio existente respecto de la propiedad de tenencia de la
tierra y otros recursos.
D
c UA
ro
4.5
Tenencia y gnero
forma de tenencia de la tierra forzada

a abandonar o despojada
Propietario(a)
Poseedor(a)
Ocupante de baldo
Ocupante de hecho
Heredero
Total de grupos familiares desplazados

Hombre (%)
64,2
58,9
70,0
55,4
56,3
Mujer (%)
Hombre y mujer (%)
26,5
26,7
8,9
25,0
32,5
9,3
14,5
21,1
19,6
11,2
fuente: Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, octubre de 2010. cid-un.

140
4. El aporte de las mujeres a las luchas sociales del mundo rural

Las mujeres rurales han desempeado un papel fundamental tanto en la reivindicacin de
derechos por parte del campesinado colombiano, como en las luchas por el reconocimiento y la
exigibilidad de derechos de las vctimas. As las mujeres han sido agentes de su propia transformacin. Las mujeres rurales se han convertido en actoras polticas que construyen agendas,
negocian, emprenden batallas polticas y llevan a cabo procesos de exigibilidad de derechos.
4.1 La trayectoria reciente
Sin ignorar la historia de la lucha de las mujeres que se remonta a principios del siglo XX,
la dcada de 1990 marc la consolidacin del movimiento campesino de mujeres y de sus organizaciones. Algunos hechos contribuyeron a su fortalecimiento. En primer lugar, la Asamblea
Nacional Constituyente: las mujeres del campo participaron en este proceso a travs de dos
grandes bloques, el de Anmucic y el de anuc-ur, en el que se encontraban tambin Fensuagro
y la onic (Daz, 2002: 29). A raz de este proceso se puso en marcha la Red nacional de mujeres
y, ms adelante, la red de mujeres rurales.
En segundo lugar, las negociaciones de paz, que condujeron a la elaboracin de una agenda
propia. As, en 1999 se lleva a cabo la Asamblea Nacional de Mujeres por la Paz, de donde surgi
la Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz, conocida como Alianza imp; con esta
y otras expresiones se dio una mayor articulacin con el movimiento internacional y con otros
espacios latinoamericanos y mundiales.
Los primeros aos del siglo XXI evidencian una tendencia al aumento de las acciones
colectivas de las campesinas e indgenas. En este sentido, el informe del Grupo de Memoria
Histrica, titulado La tierra en disputa, seala que en Crdoba y Sucre, a partir de 2005 se present
un importante aumento de organizaciones y redes de mujeres, especialmente en los Montes de
Mara. En este proceso la resistencia de las mujeres frente al conflicto armado ha cumplido un
papel importante, mediante el desarrollo de una agenda especfica en torno a la restitucin de
tierras y la satisfaccin efectiva de los derechos de las vctimas.
Se han dado otros avances normativos importantes, como la Ley 731 de 2002, por medio
de la cual se dictan normas para mejorar la calidad de vida de las campesinas y se consagran
141
medidas especficas encaminadas a acelerar la equidad entre los gneros.

Esta ley, de acuerdo con Daz (2002: 68), es producto de un
trabajo participativo entre algunas mujeres rurales, por intermedio de
Anmucic y la red de mujeres rurales y oficinas de mujer o relacionadas
con el tema de instituciones estatales vinculadas al agro.
Las mujeres rurales se han

convertido en actoras
polticas que construyen
agendas, negocian,
emprenden batallas
polticas y llevan a cabo
procesos de exigibilidad de
derechos.
Durante este ltimo periodo, a pesar de las divergencias ideolgicas, el movimiento de mujeres campesinas sigui consolidndose
como un actor social clave, con una agenda propia, y un amplio radio
de incidencia en su entorno y en escenarios institucionales. Ejemplo de
ello es la constitucin de la Mesa de incidencia poltica de las mujeres
rurales colombianas, un colectivo de organizaciones de mujeres campesinas, indgenas y afrocolombianas compuesto por seis organizaciones que propende por la
reglamentacin de la Ley 731 de 2002, la incidencia poltica, y la exigibilidad y pleno ejercicio
de los derechos (recuadro 4.3).
4.2 retos, logros y reivindicaciones

En este camino por posicionarse como actoras polticas con una agenda propia, las mujeres
rurales colombianas han tenido que hacer frente a mltiples retos, pero tambin han alcanzado
numerosos logros, aunque an quedan muchas reivindicaciones por conseguir.
En cuanto a los retos, aunque con el tiempo han ganado en autonoma organizativa y propositiva, y con ello han logrado posicionar una agenda que propende por sus propios intereses,
hay una tensin entre las reivindicaciones de gnero y de clase, que parecera seguir presente
en las demandas sociales de la poblacin rural del pas. Un segundo elemento relevante es la
presencia de actores armados poderosos en las regiones. Sus luchas por las tierras y la violencia que ha generado un desplazamiento forzado masivo, han alterado las posibilidades de
desarrollo de los pobladores rurales colombianos y han afectado profundamente a las mujeres,
en especial a las lderes del movimiento. Un tercer reto que deben seguir enfrentando son las
tensiones y divisiones internas, fruto de la diversidad de apuestas ideolgicas y de disensos en
las estrategias polticas (Daz, 2002: 31). Y un cuarto reto se deriva de las relaciones de gnero
presentes en el campo y en las familias rurales. La subordinacin en los hogares sigue siendo
una realidad de las mujeres.
Pero de la mano de los retos que han enfrentado y siguen enfrentando, se destacan varios
logros, en especial en dos aspectos. En primer lugar, se han obtenido cambios importantes
en la orientacin de las polticas dirigidas a las mujeres, ya que se ha pasado de un enfoque
asistencialista y familista a enfoques ms centrados en las realidades de las mujeres y en la
bsqueda de la igualdad en el campo. En segundo lugar, se han alcanzado avances normativos,
como las leyes 30 de 1988, 160 de 1994 y 731 de 2002, que si bien no han logrado los cambios
culturales necesarios para la eliminacin de la triple discriminacin en contra de la mujer
rural, han avanzado en el reconocimiento de su papel de productoras agrcolas y han incluido
medidas destinadas a lograr su igualdad efectiva.
Hasta aqu el panorama y la situacin del campesinado y las mujeres rurales. La tarea es
larga y de toda la sociedad, y pasa antes que nada por reconocer el valor y la potencialidad de
estos pobladores rurales para impulsar los mecanismos disponibles que favorezcan el aumento
de sus capacidades y con ello, la ampliacin de sus oportunidades de desarrollo humano.
142
R E C UA D R O 4.3
Fotografa: cor tesa
Accin Social.
Las apuestas de las mujeres rurales
Somos un colectivo de campesinas, indgenas y

afrocolombianas vinculadas a organizaciones mixtas
y de mujeres del sector rural. En los mbitos nacional,
distrital, regional y local buscamos la incidencia poltica.
Lo hacemos empoderndonos como actoras polticas
y sujetas de derechos, fortaleciendo nuestras organi
zaciones, integrando acciones para nuestra unidad e
identidad como mujeres y como sector, y exigiendo
nuestra participacin activa en los espacios donde se
toman decisiones.
Esa es la ruta que nos hemos trazado para desmon
tar todos los enfoques polticos y modelos de desarrollo
que asumen a las mujeres rurales como factores pro
ductivos y reproductivos. Organismos internacionales y
diversos gobiernos han impuesto el modelo neoliberal
que, adems de no remunerar esos papeles, subestima
programas y proyectos que satisfacen las necesidades
de las mujeres pero, en cambio, estimulan polticas anti
democrticas y desarticuladas que profundizan nuestro
empobrecimiento.
El modelo neoliberal nos niega oportunidades para

acceder a recursos como la tierra, el financiamiento y bie
nes pblicos esenciales como la salud y la educacin. La
experiencia nos ha enseado que tampoco crea condi
ciones para exigir y ejercer derechos como el de partici
par en la vida poltica y pblica mediante los espacios de
decisin creados por la Constitucin. Adems, el modelo
desconoce nuestro aporte econmico, social, poltico y
ambiental al desarrollo del pas y a la construccin del
tejido social. Por eso, nuestro aporte no aparece en las
estadsticas nacionales, los anlisis econmicos y en la
planificacin y ejecucin de los proyectos de desarrollo.
Como el modelo estimula programas asistencialistas
y privatiza servicios pblicos, incluido el de la salud,
ha agudizado nuestra dependencia y profundizado la
feminizacin de la pobreza.
Convencidas de que sin nuestra participacin activa
no es posible el goce efectivo de derechos, la superacin
del estado de pobreza, la discriminacin y el pago de la
deuda que la sociedad y el Estado tienen con nosotras,
143
desde la Mesa de incidencia poltica de las mujeres

rurales mantenemos la determinacin de trabajar por
las siguientes seis acciones que pueden contribuir a
consolidar condiciones favorables al desarrollo humano
de las mujeres rurales:
Fortalecimiento institucional
Abogamos por una Direccin de Mujer Rural o ente
rector de la poltica de mujer rural del Ministerio de
Agricultura, con capacidad tcnica y responsabilidad
poltica y administrativa para atender las necesidades
de las mujeres rurales y, al mismo tiempo, proponer y
ejecutar acciones para la superacin de la pobreza y las
inequidades en el sector rural.
Generacin y acceso universal a
informacin pertinente
Para tomar las decisiones que mejor convengan al
desarrollo humano de las mujeres rurales se requiere de
informacin desagregada por sexo, grupo poblacional
y sector. Es la va para disponer de informacin con
fiable, actualizada y dinmica sobre la situacin de las
mujeres rurales; controlar y evaluar planes, programas
y proyectos; evitar duplicidad de acciones y asegurar
los presupuestos.
Plan de igualdad de oportunidades de
mujeres rurales
El plan diseado para este propsito debe partir de
la situacin y demandas actuales de las mujeres rurales,
incluir acciones para superar las brechas de inequidad,
definir competencias y presupuestos suficientes y giles.
El plan deber garantizar y determinar rutas de
acceso al financiamiento con lneas especiales y capital
semilla no reembolsable para las mujeres de bajos recur
sos y derechos de dominio, restitucin libre, goce y uso
de la tierra, con respeto y observancia de la soberana,
autonoma y seguridad alimentaria, dentro de los lmites
del comercio justo y con reconocimiento pleno del apor
te de la economa campesina al desarrollo del pas.
El plan debe reconocer plenamente el aporte de la
economa campesina al desarrollo del pas, garantizar
capacitacin y subsidio familiar a las mujeres rurales no
asalariadas y adoptar todas las normas de favorecimiento
consagradas en la Ley 731 de 2002, las leyes conexas
y los compromisos internacionales asumidos por el
Estado colombiano como la Convencin contra todas

las Formas de Discriminacin.
Atencin especial a mujeres vctimas del
conflicto social y armado
No puede haber desarrollo humano para las muje
res rurales vctimas del conflicto social y armado si no
se materializan sus demandas agilizando las acciones
proferidas por la Corte Constitucional y las recomenda
ciones de los organismos internacionales de derechos
humanos, la Relatora de la onu para los Derechos
Humanos para la Mujer, las Defensoras y Defensores de
Derechos, encaminadas todas ellas a garantizarles su re
torno o reubicacin territorial con dignidad y seguridad,
indemnizarlas por la prdida de su patrimonio y generar
condiciones de no repeticin y olvido.
Participacin en la toma de decisiones
sobre el sector y las mujeres rurales
Esa participacin debe garantizarse a las organi
zaciones de mujeres rurales a nivel nacional, regional,
distrital y local en todos los espacios de tomas de
decisiones sobre sus planes de vida y el desarrollo del
sector rural que hoy supera de lejos la simple dimensin
agropecuaria.
El ejercicio efectivo de esa participacin de las
mujeres rurales est amparado, entre otras normas, por
la Constitucin, la Convencin contra todas las formas
de discriminacin contra las mujeres y las leyes 488 de
1998 y 731 de 2002.
Incorporacin de las propuestas de las
mujeres rurales en el plan de desarrollo
Consecuentes con nuestra determinacin de hacer
exigible nuestro derecho a la participacin en todas las
instancias donde se decide sobre nuestra condicin
de mujeres rurales y sobre los modelos y enfoques de
desarrollo nacional, propugnamos porque nuestras
propuestas sean difundidas, reconocidas y analizadas en
los debates sobre los planes de desarrollo (nacionales,
departamentales, municipales) e incorporadas en ellos,
as como en los programas y proyectos derivados o
asociados.
Edilia Mendoza
Mesa de Incidencia Poltica de las Mujeres Rurales Colombianas

144
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid). 2009. Uso, acceso y demanda
a la asistencia tcnica agropecuaria por parte de los productores agropecuarios. Bogot:
IQuartil; Programa Midas.
Arango, Mariano. 1990. Tendencias productivas recientes de la economa campesina 1975-1987. En:
Bernal, Fernando (compilador). El campesinado contemporneo. Cambios recientes en los pases
andinos. Bogot: Cerec, Tercer Mundo Editores.
Arango, Mariano. 1993. La expansin de la economa campesina en Colombia 1960-1988. Lecturas de
Economa (38). Medelln: Departamento de Economa, cie, Universidad de Antioquia.
Asociacin pro Bienestar de la Familia Colombiana (Profamilia). 2010. Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2010, ends 2010. Profamilia. [Disponible en: http://www.profamilia.org.
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Pueblos indgenas y
comunidades afrocolombianas
Agradecimientos
a los consultores
Angie Pardo
Carlos Estvez
Carlos Viafra Lpez
Edgar Alzate
Esther Snchez
Fernando Urrea
Ac tomamos agua de coco

lavamos moto
todo el que no quiere andar en rapi moto
carretera destapada pa viajar
no plata pa comer hey, pero si pa chupar
caracterstica general alegra total
invisibilidad nacional e internacional
autodiscriminacin sin razn.
Racismo inminente mucha corrupcin
monte culebra, mquina de guerra
desplazamientos por intereses en la tierra
su tienda de pescado
agua por todo lado se represa
que ni el discovery ha explotado hey.
ChocQuibTown
De dnde vengo yo
2010
Captulo

148
n este captulo se hace una aproximacin al desarrollo humano de los

indgenas y afrocolombianos rurales1 desde cuatro perspectivas: (a) algunos rasgos sociodemogrficos, (b) sus relaciones con el territorio, (c) los
daos que les causa el conflicto armado interno, y (d) sus movimientos,
organizaciones y mecanismos de participacin y representacin. En diversos grados y modos, cada una de estas perspectivas devela obstculos
u oportunidades para el desarrollo humano.
A. Algunos rasgos sociodemogrficos
1. Pueblos indgenas
En Colombia hay 1,4 millones de indgenas, equivalentes al 3,36%
de la poblacin total. El 40% son menores de 15 aos. El 73,65% se concentra en Cauca, Cesar, Crdoba, La Guajira, Nario, Sucre y Tolima.
El 78,4% vive en zonas rurales y el 21,6% en las ciudades (dane, Censo
de Poblacin, 2005). An en 2011 no hay acuerdo sobre el nmero de
pueblos indgenas en el pas. El Ministerio de Cultura (2009) reconoce 87, el censo del dane (Departamento Administrativo Nacional de
Estadstica) registra 93 y la onic (Organizacin Indgena de Colombia)
sostiene que son 102.
Solo tres datos prenden alarmas y contrastan en forma dramtica
con el imaginario social que asocia a los indgenas con una vida paradisaca: el 63% vive bajo la lnea de pobreza, el 47,6% bajo la lnea de
miseria y el 28,6% mayor de 15 aos son analfabetas. Tal precariedad
expresa asimetras entre la disponibilidad de bienes (el primero de ellos
la tierra), el acceso y disfrute de todos los servicios y bienes pblicos, y
la calidad, pertinencia y sostenibilidad ambiental y social de las actividades productivas en sus resguardos. Pero tambin las consecuencias
Por su alcance y naturaleza, este Informe se concentra en los pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas que,
respectivamente, habitan en los resguardos y en los territorios de la Ley 70 de 1993. Con la denominacin pueblos se
hace referencia a la poblacin indgena y con comunidades a la afrocolombiana.
149
de la exclusin, asociada a explotacin laboral o discriminacin en el

empleo; por ejemplo, cuando la persona no habla bien el idioma de la
sociedad mayoritaria o dominante.
La presencia de indgenas en cabeceras municipales pequeas
y en grandes ciudades ha aumentado como consecuencia de cambios
culturales, agotamiento de las tierras de los resguardos especialmente
de la zona andina y el desplazamiento forzado, sobre todo desde la
Sierra Nevada de Santa Marta y Urab y los departamentos de Cauca,
Crdoba, Guaviare, Nario y Putumayo (dane, 2007).
La migracin conlleva dificultades para acceder a servicios sanitarios y de agua potable y, por tanto, ms enfermedades infecciosas, malnutricin infantil y en mujeres embarazadas, alcoholismo, drogadiccin
y delincuencia, desintegracin familiar, aculturacin, debilitamiento de
la identidad cultural, y vinculacin permanente o temporal a actividades ilcitas, producto de la desesperanza, la necesidad o la presin de
grupos armados (onu, 2008).
En Colombia hay 1,4

millones de indgenas,
equivalentes al 3,36% de la
poblacin total. El 40% son
menores de 15 aos.
El 73,65% se concentra
en Cauca, Cesar,
Crdoba, La Guajira,
Nario, Sucre y Tolima.
El 78,4% vive en zonas
rurales y el 21,6% en las
ciudades.
2. Comunidades afrocolombianas
El 10,62% de la poblacin colombiana (4,3 millones) se autorreconoce como afrodescendiente
(dane, Censo de Poblacin, 2005). En lo geogrfico est distribuida en cuatro grupos importantes:
los de la regin Pacfica, donde se ubican principalmente los territorios colectivos; las comunidades raizales de San Andrs y Providencia, con rasgos culturales y lingsticos afroantillanos
muy fuertes; la comunidad de San Basilio de Palenque, en el municipio de Mahates (Bolvar),
conocida por su resistencia en la poca colonial y por su lengua, el palenquero; y los residentes
en cabeceras municipales o en grandes ciudades.
Viven concentrados en pocos departamentos. En Valle del Cauca habita la cuarta parte de
ellos (1,1 millones). En Cali son 542.936, que corresponden al 26,2% de su poblacin total, mientras en Buenaventura son el 88,5% de sus 300.000 habitantes la ciudad con ms predominio
de poblacin afrodescendiente.
En Antioquia viven 600.000; en Bolvar, 500.000; en Choc, Nario y Cauca, 300.000 en
cada uno; y en Atlntico, 200.000. Estos siete departamentos concentran el 75,1% del total de
la poblacin afrocolombiana. Los de mayores porcentajes respecto a su poblacin total son
Choc con 82,1%; Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina con 57%; Bolvar
con 27,6%; Valle del Cauca, con 27,2% y Cauca con 22,2%. Le siguen, Nario con 18,8% y Sucre
con 16,1% (pnud, 2011).
Heterogeneidad afrocolombiana
Los afrocolombianos constituyen una poblacin heterognea y diversa. Hay campesinos,
pescadores y mineros artesanales de la costa del Pacfico, portadores de tradiciones y costumbres ancestrales, desplazados en los centros urbanos; operarios fabriles en centros industriales,
autoempleados que se rebuscan cotidianamente el ingreso, proletarios agrcolas en economas
de plantacin de Valle del Cauca, Urab o Magdalena Medio, pequeos parceleros de valles
interandinos, empleados en el rea de servicios, y profesionales y funcionarios de clase media,
con estudios universitarios (pnud, 2011).
Captulo 5 | Pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas

150
La paradoja del aislamiento geogrfico

Estos pobladores han vivido en un fuerte aislamiento geogrfico, favorecido por el predominio del bosque hmedo tropical. Su integracin al conjunto del pas ha sido dbil a pesar de
su vinculacin histrica a las actividades extractivas en minera y madera; a la hacienda ganadera y bananera en Urab antioqueo y chocoano y al cultivo de la caa en el valle geogrfico
del ro Cauca, desde mediados del siglo XX; y ms recientemente a la expansin agroindustrial
(biocombustibles), maderera y minera en los territorios del Pacfico, el Caribe y norte del Cauca,
y tambin a los cultivos de hoja de coca en diferentes lugares del Pacfico, algunas veces como
complemento de la produccin campesina.
El subregistro: trampa de discriminacin y exclusin

El nmero de poblacin afrocolombiana podra ser mayor si fueran registradas efectivamente todas las personas que se autorreconocen como tales. Su registro pleno en el prximo
censo oficial no es un asunto de poca monta. Saber exactamente cuntos son, dnde y cmo
viven contribuira a que la discriminacin estructural que sufren no siga siendo imperceptible
para la mayora de la sociedad colombiana.
Una consecuencia del subregistro es la carencia de informacin pertinente sobre las particularidades de sus territorios y de su condicin tnica y cultural que, en buena medida, explica
por qu se encuentran ms rezagadas que el resto de la poblacin (recuadro 5.1). Los promedios
ha reiterado el pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) enmascaran las
desigualdades y sobre todo las ms extremas2.
El reconocimiento de la dignidad y derechos de estas personas como afrodescendientes es
una cuestin principal para la conciencia moral de la humanidad, ha recalcado el Secretario
General de Naciones Unidas. Adems es indispensable para exigir el derecho a la igualdad y a no
ser discriminadas. No en vano, en este Ao Internacional de la Poblacin Afrodescendiente, el
Grupo de Expertos propuso tres objetivos: reconocimiento, justicia y desarrollo (oacnuhd, 2011a).
B. Las relaciones con el territorio

1. La perspectiva sociocultural
1.1 Los afros y el territorio
Existen diferencias profundas entre las visiones de las comunidades afrocolombianas y
las del resto de pobladores rurales y urbanos respecto a la tierra y el territorio. Aqu entran en
juego las aspiraciones de vida, los intereses y, por tanto, los conflictos e historias en los procesos de ocupacin econmica y de poblamiento. Pero tambin es determinante el sentido de
adscripcin y pertenencia a la comunidad, que trasciende la simple posesin o disfrute material
de los bienes y servicios esenciales para la pervivencia.
Las dimensiones culturales, polticas, sociales y espirituales requieren un grado alto de autonoma para la toma de decisiones sobre el territorio, los recursos y los pobladores. La autonoma es
En su Programa para Colombia 2008-2010, el pnud privilegia el apoyo a poblaciones en situacin de vulnerabilidad, entre ellas la afrocolombiana. Por eso promueve
metodologas con enfoque territorial y de derechos humanos que contribuya al desarrollo de capacidades institucionales, empoderen actores gubernamentales y de
la sociedad civil y faciliten la apropiacin de polticas pblicas con nfasis especial en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm).
Fotografa: Borja Paladini.
151
el antdoto que reclaman contra las intervenciones inadecuadas

de actores legales e ilegales, originadas en la violacin del orden
jurdico y en la ignorancia sobre el sentido vital profundo que
le atribuyen a la tierra y al territorio. La ignorancia alimenta la
valoracin de sus cosmovisiones como un obstculo al progreso.
Sus proyectos de vida son comunitarios, nacen en la relacin
armnica y simbitica con la tierra y el territorio, y rompen el
paradigma antropocntrico occidental de multiplicarse para
someter la tierra y todos sus recursos con el fin de acumular
capital, poder poltico y estatus social.
Aunque parten de estructuras de pensamiento distintas,
sus visiones son congruentes con el enfoque de desarrollo humano por cuatro razones: (a) entienden la generacin de riqueza
como un medio y no como el fin del desarrollo; (b) reconocen que
la proteccin, uso racional y sostenibilidad del medio ambiente es precondicin y fuente de oportunidades y opciones para
todas las personas; (c) apelan al mejor conocimiento ancestral
disponible; y (d) activan mecanismos directos de participacin
y representacin comunitaria en la planeacin, gestin y administracin del territorio y de sus proyectos colectivos de vida.
1.2 Los indgenas y la Madre Tierra

Para los pueblos indgenas, la vida no tiene sentido sin
territorio y la Madre Tierra es el corazn de su existencia y
de su cultura. Sabido es que existen particularidades sobre el
concepto de territorio construido por cada pueblo indgena; sin embargo, desde la dimensin
espiritual, el territorio es central en su cultura, posibilita el desarrollo colectivo e individual,
y proporciona la fuente de la vida y de la seguridad (recuadro 5.2).
2. La perspectiva jurdica
La Constitucin de 1991 fue un punto de quiebre en el reconocimiento de las relaciones
de estos pobladores con sus territorios ancestrales. Dos dcadas despus, el desarrollo legislativo es incipiente, pero tiene en cuenta que sus proyectos de vida dependen umbilicalmente
de los territorios ancestrales, les concede autonoma, valora sus formas propias de gobierno y
redefine su estatus jurdico, poltico y administrativo. El marco jurdico tiende a fortalecer sus
movimientos sociales histricamente ignorados, estigmatizados o perseguidos por el Estado,
al que consideran el principal adversario porque no se ha comportado imparcialmente, por
accin u omisin.
Convenio 169 de la oit

El Convenio 169 de la oit (Organizacin Internacional del Trabajo) sobre los derechos de los
pueblos indgenas y tribales (ratificado por la Ley 21 de 1991), que tiene como principio la no discriminacin y como piedra angular la figura de la consulta previa, exige que se les pregunte sobre
los temas que los afectan y que participen de manera informada, previa y libre en los procesos
de desarrollo y en la formulacin de las polticas (recuadro 5.3). No obstante, las organizaciones
Contina pg. 154
R E C UA D R O 5.1
Pobreza y miseria
en los territorios colectivos
El aporte productivo de las comunidades afrocolombianas,
no se corresponde con sus logros en desarrollo humano. As
fue durante siglos y sigue siendo despus de la titulacin de los
territorios colectivos y de la autogestin, el autogobierno y la
autonoma a cargo de los consejos comunitarios, inspirados en
la nueva Constitucin y la Ley 70 de 2003.
Hay pobreza y miseria en centros urbanos como Buenaventura, Guapi y Tumaco, acentuada en sus reas rurales; pero
tambin en los territorios colectivos dentro y fuera del Pacfico
biogeogrfico. Los grficos 5.1.1 y 5.1.2 son elocuentes, para
ilustrar los rangos de pobreza y miseria, en seis subregiones
con territorios colectivos, en las que se comparan las cabeceras

municipales con las zonas rurales (el resto).
El rezago en los indicadores sociales refleja el bajo nivel
de disfrute de sus derechos, especialmente por las mujeres,
los jvenes y las jvenes, las nias y los nios. La consecuencia
es el desigual tratamiento frente a la ley, la subrepresentacin
en instancias de decisin poltica y menores oportunidades de
acceso a los bienes y servicios pblicos.
Con los indicadores sociodemogrficos disponibles sobre los
afrocolombianos en general y a falta de informacin desagregada sobre los territorios de la Ley 70 es posible inferir tendencias
GrfiCo 5.1.1 Pobreza por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
fuente: elaboracin indh 2011, con base en el procesamiento de los microdatos del Censo 2005.
sobre pobreza y pobreza extrema, ndice de condiciones de vida,

sus necesidades bsicas insatisfechas, o el hambre que padecen
(medida con una tasa construida con datos del Censo 2005).
Aunque con focos de inters diferenciados y metodologas no
siempre coincidentes, las tendencias y los resultados confirman
las brechas que los separan del resto de la poblacin.
A ttulo de ilustracin, este ejemplo: una tabla que ordena los
departamentos segn el peso de la poblacin afrocolombiana,
muestra que en donde hay mayor incidencia del grupo poblacional hay mayores porcentajes de personas con nbi (necesidades
bsicas insatisfechas), y en otros casos, un incremento en la
proporcin de pobres respecto a la media nacional. Uno ms:
Colombia se comprometi a bajar la tasa de desnutricin global
bajo peso para la edad para menores de 5 aos al 3%, en 2015.
El promedio nacional pas de 7 a 3,4% entre 2005-2010, pero en
Choc, departamento predominantemente afro, est 2,6% por
encima del promedio nacional. O este otro: en 2005, en los 108
municipios con poblacin afrocolombiana mayor o igual a 30%,
la proporcin de pobres por nbi (43,1%) casi doblaba el promedio

nacional (pnud, 2011).
En sntesis: en Colombia, el mapa de la pobreza de los
afrocolombianos coincide con el de sus ms altas densidades
poblacionales, y aunque ha habido esfuerzos estatales,
las respuestas del gobierno nacional y de las autoridades
regionales a las necesidades de estas comunidades han
sido insuficientes y deben ser tratadas con carcter de
urgencia (McDougall, 2010).
Para el pnud, la identificacin de la brecha que padecen estas

comunidades en trminos de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (odm) es indispensable para guiar la accin del Estado a la
atencin de sus necesidades bsicas y contribuir al goce efectivo
de los derechos que les garantiza la Constitucin.
GrfiCo 5.1.2 Miseria por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
Rangos de miseria por NBI

fuente: elaboracin indh 2011, con base en el procesamiento de los microdatos del Censo 2005.

154
Viene de pg. 151
se quejan porque su aplicacin sigue siendo insuficiente, limitada y espordica. Situacin que
una mujer afrocolombiana resumi diciendo: Las leyes dicen todas las cosas correctas pero aun
as, no ha pasado nada (McDougall, 2010).
Declaracin de la onu sobre pueblos indgenas y tribales

Con la aceptacin tarda del gobierno de Colombia de la Declaracin de la Organizacin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas3, el Estado reconoci su
libre determinacin, la autonoma y el autogobierno en sus asuntos internos y se comprometi
a: (a) preservar el medio ambiente y la propiedad de las tierras ancestrales y los recursos que
tradicionalmente han posedo, ocupado o utilizado; (b) no realizar traslados colectivos sin el
consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indgenas interesados, ni sin un acuerdo
previo sobre una indemnizacin justa y equitativa; (c) no desarrollar actividades militares en
sus tierras o territorios, salvo en casos de amenaza importante al inters pblico, o por solicitud
de ellos; y (d) garantizar las relaciones con indgenas divididos por fronteras internacionales.
3. La perspectiva poltica y administrativa

Por lo general, su perspectiva poltica y administrativa es ajena o se contrapone a los modelos estatales o del mercado sobre distribucin espacial de la poblacin y de las actividades
3
Aprobada el 13 de septiembre de 2007 con 143 votos a favor, 4 en contra (Canad, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Australia) y 11 abstenciones, entre ellas la de Colombia. En mayo de 2009, el gobierno de Colombia replante su posicin y anunci el respaldo a la Declaracin
que no tiene carcter vinculante, como s lo tiene el Convenio 169 de la oit.
R E C UA D R O 5.2
Cosmovisiones de los pueblos

indgenas sobre el territorio
Lder kogui de la Sierra Nevada
de Santa Marta
Para ordenar el territorio, hay que ordenar el pensamiento.
Lo que nosotros entendemos por ordenamiento territorial no es
solo demarcar o delimitar un pedazo de tierra. Es mucho ms
profundo: se trata de ordenar el pensamiento para poder vivir
bien sobre ese pedazo de tierra. O sea que el ordenamiento
territorial tiene dos partes: lo espiritual, que se refiere al pensamiento, y lo fsico, que se refiere a la tierra. Para nosotros, esas
dos partes no se pueden separar, siempre estn unidas, pues el
territorio es uno solo (Mamas Kggaba, 1994).
Pueblos ndgenas de la Amazonia

La tierra es un don de Dios, gracias al cual l puede vivir
en paz, mantener su libertad, desarrollarse individual y colectivamente, y continuar con su vocacin de crear y de dar la vida.
El pueblo tiene una relacin mstica con la Madre Tierra que
es sagrada. Ella es la fuente de vida, sin la cual no se puede ni
existir, ni sobrevivir. Es un elemento central de su cultura,

de su relacin con Dios*.
Pueblo indgena pez

La tierra es mucho ms que un simple medio de produccin;
para ellos es la esencia de su vida y la fuente de su seguridad.
La lucha por ella y su territorio est presente a lo largo de toda
su historia tnica. Cada resguardo, cada familia, cada indgena,
ha luchado y sigue luchando apasionadamente por defender su
parcela, su resguardo y su territorio. Los cabildos saben que su
funcin primordial es la defensa de las tierras de su comunidad
(paeces nasa, 2010).
* La Amazonia: cosmovisin y derechos indgenas 1. Traduccin del francs al castellano
de Luis Fernando Urrego. Miembro del Equipo Amrica Latina y El Caribe, Secours. Catlique - Critas Francia. [Disponible en: http://openfsm.net/projects/destinoamazonia/
elementos-para-acercarse~xa0a-la-realidad amazonica/La-Amazonia-Cosmovisiony-derechos-indigenas.pdf]
fuente: elaboracin indh 2011, con base en consultora de Esther Snchez. Documento
de trabajo indh-pnud.
155
econmicas; a los sistemas de asignacin de recursos; al manejo y uso

de los bienes y servicios ambientales; a las prcticas de distribucin de
los beneficios del desarrollo; y a los estilos, mecanismos e instituciones
para la gestin y administracin del desarrollo rural.
El carcter polifactico de los resguardos y territorios

Los resguardos de los pueblos indgenas y los territorios de las
comunidades afrocolombianas (en adelante, resguardos, territorios,
pueblos y comunidades) se caracterizan por su carcter polifactico.
Por eso, es deseable que las polticas apunten a objetivos mltiples e
integrales y que se replantee el marco institucional tradicional y las
inversiones no se sesguen solo hacia lo productivo. La literatura especializada aboga por mecanismos institucionales que promuevan un
sistema participativo y abierto desde la base, polticas que no se salgan
del contexto, cooperacin entre agente pblicos y privados, y un nuevo
papel del Estado en la provisin de bienes pblicos, la construccin de la
democracia y la institucionalidad rural adecuada (Seplveda et l., 2003).
Los resguardos indgenas
Para los pueblos

indgenas, la vida
no tiene sentido sin
territorio y la Madre
Tierra es el corazn de
su existencia y cultura.
Sabido es que existen
particularidades sobre
el concepto de territorio
construido por cada pueblo
indgena; sin embargo,
desde la dimensin
espiritual, el territorio
es central en su cultura,
permite el desarrollo
colectivo e individual, y
proporciona la fuente de la
vida y de la seguridad.
Hoy estn reconocidos 710 resguardos, localizados en 27 departamentos y 228 municipios del pas, que ocupan unas 34 millones de
hectreas (29,8% del territorio nacional). Para algunos, con tanta tierra
los indgenas tambin son terratenientes pues apenas son el 3,36% de la
poblacin nacional. Esa lectura pierde fundamento al considerar la calidad de los suelos otorgados y su ubicacin. A falta de informacin oficial sobre la calidad de las tierras de los indgenas,
un anlisis seala que de 31,2 millones de hectreas tituladas hasta 2007, el 79% estaban en la
Amazonia y Orinoquia, reas forestales no aptas para la produccin agropecuaria; otra parte
eran pramos, desiertos y reas de proteccin forestal, con cerca de un milln de hectreas;
y 3 millones de hectreas en zonas de traslape con parques nacionales. Segn el estudio, los
indgenas solo tendran 3,12 millones de hectreas aptas para labores agropecuarias (Vsquez
y Eusse, 2007).
Los departamentos en donde se concentra el mayor nmero de resguardos son Choc
(115), Cauca (83), Tolima (66), Putumayo (55), Caquet (45), Antioquia (42) y Vichada (32). Estos
avances, significativos en nmero, son insuficientes para las autoridades indgenas que han
solicitado 2.455.365 hectreas para ampliacin de resguardos, con destino a 423.246 personas,
correspondientes a 88.735 familias (onic y Oxfam, 2007).
Segn el Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural), las tierras indgenas sin estatus legal de propiedad, que estn en trmite, suman solicitudes por 1.627.758 hectreas, para
380.000 indgenas. La entidad registr entre 2005-2009, la constitucin de diecisis resguardos
(de 180 solicitados), pero las organizaciones informan sobre demoras en seiscientas solicitudes
de constitucin, saneamiento y ampliacin de resguardos (onu, 2010).
El pas no ha definido con claridad hasta dnde deben extenderse los resguardos respetando los derechos de otros pobladores rurales y urbanos. Como la proporcin de pueblos sin
resguardos titulados contina siendo amplia, el igac (Instituto Geogrfico Agustn Codazzi)
debe precisar las necesidades de tierra para su supervivencia y desarrollo.

156
Los territorios de la Ley 70 de 2003

A las comunidades afrocolombianas4, la Ley 70 de 2003 les reconoci el derecho a la propiedad colectiva. Por varios antecedentes histricos, las primeras titulaciones colectivas fueron
en el municipio chocoano de Riosucio, en 1996: 61.000 hectreas, 217 familias y 1.214 personas.
Al ao siguiente se le reconoci ttulo colectivo al Consejo Comunitario Mayor del Medio
Atrato (Cocomacia), en tres municipios chocoanos (Quibd, Bojay y Atrato) y tres antioqueos
(Viga del Fuerte, Murind y Urrao), para 696.000 hectreas, 7.904 familias y 39.360 personas.
Esta ha sido la mayor titulacin colectiva en la historia de la Ley 70.
La segunda mayor titulacin colectiva fue cuatro aos ms tarde, tambin en Choc, al
Consejo Mayor Acadesan (Asociacin Campesina del Medio y Bajo San Juan) en los municipios
de Istmina, Sip, Nvita en el litoral del San Juan: 684.000 hectreas, 2.577 familias y 15.240
personas. Segn el Incoder, entre 1996 y mayo de 2010 se expidieron 162 ttulos colectivos, en
5.215.977 hectreas (4,46% del territorio nacional) a 63.440 familias, empadronadas en el momento de titulacin, y ubicadas por departamentos como aparece en el grfico 5.1
4
Se considera comunidades negras al conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias
tradiciones y costumbres dentro de la relacin campo-poblado, que conservan conciencia e identidad que las distingue de otros grupos tnicos (artculo 2, numeral
5, de la Ley 70 de 1993).
R E C UA D R O 5.3
El ABC del
Convenio 169 de la oit
El convenio establece criterios para identificar a unos cinco
mil pueblos indgenas y tribales, que conforman una poblacin
de por lo menos 370 millones de personas. Uno de esos criterios
es el la autoidentificacin.
En esencia, son pueblos con una vida, una cultura y una
estructura social diferentes a los de la poblacin dominante, o
viven poltica o econmicamente marginados. No tienen que
constituir una minora numrica para que el convenio los ampare y, en muchos casos, tampoco lo son. El convenio tampoco
se basa solo en los antecedentes histricos para definir a los
pueblos indgenas y tribales, aunque ese elemento es un factor.
En general, cuentan con organizacin social, costumbres y leyes
tradicionales propias.
Como la diversidad no puede resumirse en una definicin
universal, se abre paso este consenso: no es necesario ni deseable
contar con una definicin formal del trmino pueblos indgenas, ni un acuerdo internacional sobre los trminos minoras
o pueblos, independientemente de los cuales deben gozar a
plenitud de los derechos humanos y libertades fundamentales,
sin obstculos ni discriminacin, respecto a los derechos generales de ciudadana. Sus disposiciones se aplicarn sin discriminar
entre hombres y mujeres, y aquellas de tipo especial no deben
contrariar los deseos libremente expresados por los pueblos
interesados.
El espritu de la consulta libre e informada piedra angular

del convenio se refiere no solo a los proyectos de desarrollo
sino tambin a cuestiones ms amplias de gobierno. Requiere
buena fe para llegar a acuerdos mediante el dilogo, respeto
mutuo, participacin plena, eficacia (oportunidad de incidir en
las decisiones) y que sea real y oportuna. Una simple reunin
informativa no es una consulta. Debe realizarse a travs de procedimientos apropiados y de las instituciones verdaderamente
representativas; de lo contrario no cumple con los requisitos
del convenio.
Para la oit es esencial la norma que consagra el derecho a
decidir sus propias prioridades en el proceso de desarrollo, en
la medida en que este afecta sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual, o a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera. Y tambin subraya la oit es importante que
los Estados consulten a los pueblos indgenas y tribales, que se
prevean medidas legislativas o administrativas que les afecten;
y antes de cualquier prospeccin o explotacin de los recursos
existentes en las tierras que ocupan o utilizan.
fuente: oit, 2009. Los derechos de los pueblos indgenas y tribales. Una gua sobre
el Convenio 160 de la oit. [Disponible en: http://www.ilo.org/indigenous/Resources/
Guidelinesandmanuals/lang--es/docName--WCMS_113014/index.htm].
157
Los ttulos colectivos estn en 62 municipios, incluyendo baldos en la cuenca del Pacfico
y territorios en Urab antioqueo (Viga del Fuerte, Murind, Turbo), Urrao (en el suroeste),
Frontino, Sopetrn, Zaragoza, Anor, Segovia y Yond (occidente, nordeste y Magdalena Medio
antioqueos). Sin duda, un avance en el reconocimiento de comunidades con caractersticas
similares a las de la cuenca del Pacfico, de las que habla la Ley 70.
3.1 Dos procesos ameritan un seguimiento especial

Vecindad y yuxtaposicin de resguardos y territorios
La vecindad o yuxtaposicin de territorios y resguardos constituidos, exige una atencin
adecuada para evitar que se agudicen o prosperen en el futuro algunos conflictos intertnicos
locales o regionales (mapa 5.1).
El estancamiento de titulacin de los territorios de la Ley 70

La dinmica de la titulacin durante trece aos y cinco meses (1996 a mayo 2010) muestra
un estancamiento desde 2005, probablemente porque las polticas privilegiaron el desarrollo
agroempresarial sobre el de las comunidades rurales ms pobres (grfico 5.2).
4. La perspectiva econmica
En el captulo 3 se abord cmo el poblamiento del territorio y la localizacin de las
actividades productivas generaron una matriz compleja de desarrollo nacional que produce
desigualdades sociales, ineficiencias econmicas y brechas regionales, determinantes de los
vnculos entre entidades territoriales, algunos de franca dependencia.
f
Gr
i Co
5.1
Participacin de los departamentos en el nmero de hectreas tituladas
Nario
20,78%
Cauca
11,02%
Valle del Cauca

6,63%
Antioquia
4,62%
Choc
56,87%
Risaralda
0,92%
fuente: clculos indh 2011, con base en Incoder.

158
MA
5.1
PA
Vecindad y yuxtaposicin de ttulos colectivos de comunidades negras

y resguardos indgenas. 2008
Fuente: igac, 2010 (Disponible en: http://sigotn.igac.gov.co/sigotn/].
159
fi
Gr
Co
5.2
Distribucin porcentual de la titulacin colectiva Ley 70 segn hectreas
fuente: elaboracin indh 2011, con base en datos Incoder, junio 2010.
4.1 factores de vulnerabilidad

En no pocas situaciones los intereses de empresarios de grandes proyectos productivos
casi siempre agrcolas, mineroenergticos y madereros, las necesidades y reivindicaciones de
otros pobladores rurales sin tierra, el control del territorio por grupos armados ilegales, y las
intervenciones indebidas de la Fuerza Pblica, coadyuvan a profundizar las desigualdades, las
ineficiencias y las brechas descritas.
En consecuencia, estos pobladores conviven con cinco factores de vulnerabilidad que
amenazan su relacin con el territorio y el ejercicio de los derechos derivados de tal relacin: (a)
dbiles procesos de adjudicacin y titulacin de tierras, (b) indebida explotacin de los recursos
naturales, (c) presin por tierras ejercida por otros pobladores rurales, (d) el conflicto armado
y el narcotrfico que destruyen capital social, infraestructura productiva, bienes pblicos y
recursos naturales.
En los resguardos indgenas

La carencia de tierras de buena calidad, el tratamiento marginal que les da el Estado por
considerar que no aportan al pib agropecuario, la ausencia notoria de bienes pblicos y factores
culturales explican el desequilibrio entre lo que proporcionan sus territorios con las demandas de
la poblacin, la situacin econmica precaria y la escasez de actividades econmicas productivas.
En varias regiones, como en Cauca, los pueblos indgenas buscan medios de subsistencia en
zonas de pramo para adaptarse al crecimiento demogrfico, la insuficiencia de tierra cultivable
(pnud indh, 2010) y las disputas tradicionales con los propietarios de tierras planas del valle
geogrfico del ro Cauca, sembradas con caa para azcar y etanol. No obstante, hay modelos
como el de restauracin de territorios que pueden atenuar la insuficiencia de tierra cultivable
y prevenir las disputas tradicionales con otros propietarios (recuadro 5.4).
Contina pg. 162
160
R E C UA D R O 5.4
Fotografa: Danilo Vill
afae.
Restauracin de territorios indgenas en

la Sierra Nevada de Santa Marta
En 2009, las comunidades kogui, arhuaca, wiwa y

kankuama adicionaron a sus resguardos las tierras adquiridas previamente por la organizacin internacional
The Nature Conservancy (tnc) para afianzar la estrategia
de consolidacin territorial y proteccin ambiental de
la Sierra Nevada de Santa Marta impulsada por estos
pueblos indgenas. Esas tierras habran pertenecido a
los antiguos tayronas en tiempos previos a la Colonia.
Durante ms de cinco aos, la tnc y el Consejo
Territorial de Cabildos mximo rgano de decisin de
las comunidades indgenas de la Sierra trabajaron en la
identificacin de las reas prioritarias de conservacin. La
tnc aport su enorme experiencia cientfica para detec-
tar los sitios con altas concentraciones de biodiversidad

y las comunidades indgenas hicieron lo propio para sus
reas de importancia cultural y religiosa.
En la tarea conjunta se utilizaron anlisis satelitales
de cobertura vegetal, sensores remotos, mapas de amenazas a la biodiversidad y patrones de distribucin de
especies. Con la informacin resultante, la tnc defina las
reas prioritarias para la conservacin de la biodiversidad
en la Sierra, mientras las comunidades delimitaban sus
territorios sagrados y sealaban las que consideraban
reas prioritarias, basadas en el conocimiento ancestral
161
de la regin y el trabajo de campo. Luego se dibujaron

mapas que superponan las reas de inters tanto para
la conservacin de la biodiversidad como para la recuperacin territorial indgena.
Los mapas permitieron a tnc, a las autoridades
indgenas y al parque nacional natural Sierra Nevada
de Santa Marta definir los lugares apropiados para la
compra y transferencia de ms de 1.200 hectreas a los
resguardos indgenas, mediante avalos comerciales,
procedimientos legales y la negociacin con los propietarios. El proceso tom varios aos debido a la falta
de informacin catastral, la consecucin de los recursos
y las negociaciones mismas que, en un esfuerzo sin
precedentes, concluyeron en la conservacin real y de
largo plazo.
La entrega de las tierras fue acompaada por un
convenio de conservacin tradicional que establece
la preservacin del 70% de los bosques y la utilizacin
de apenas el 30% del terreno para pequeas parcelas
productivas de caf, yuca, maz, papa, pltano y fruta.
El modelo de conservacin de estas comunidades
es tan efectivo o ms que los esfuerzos tradicionales.
Por tradicin, los lderes comunitarios y mamos (lderes
espirituales) se congregan para decidir cules tierras
han quedado exhaustas por causa de la sobreexplotacin y, por tanto, no deberan cultivarse. Solo entonces
trasladan los cultivos a otros sitios, permitiendo que la
naturaleza haga su trabajo de recuperacin.
Para el gobernador arhuaco, Rogelio Meja, el trabajo

realizado con la tnc en la Sierra, contribuye a la preservacin de la fauna y la flora y a la defensa del recurso hdrico
que llega a ms de dos millones de habitantes. La adquisicin de predios en la parte media y baja dice fortalece
la conservacin ambiental y cultural, la consolidacin
de territorios ancestrales de los pueblos indgenas y la
gobernabilidad.
La biodiversidad de la Sierra Nevada de Santa Marta
es nica. Es la montaa costera ms alta del mundo y un
paisaje de yuxtaposiciones biolgicas. Palmeras, cactus
y bosques secos bordean el extremo norte, junto a la
costa del Mar Caribe, mientras en su interior se mantienen selvas tropicales lluviosas, sabanas desnudas y
picos nevados.
Aislada de los Andes, la Sierra es una isla de biodiversidad donde las plantas y animales han evolucionado
de manera distinta, permitiendo el auge de especies de
flora y fauna que no se encuentra en ninguna otra parte
del mundo. Ms de 628 especies de aves son originarias
de la Sierra; de ellas, 71 migran cada ao huyendo de
los helados inviernos de Estados Unidos de Amrica y
Canad.
Molly Castillo Keefe y Diego Ochoa

The Nature Conservancy
Colombia

162
Viene de pg. 159
En los territorios afrocolombianos

Con visin empresarial y la lgica del mercado, las lites blancas
se han explicado la pobreza del Choc biogeogrfico como una consecuencia del desaprovechamiento de su enorme riqueza. La explicacin
El pas no ha definido con ha estado acompaada de presiones sobre los pobladores y los territorios
claridad hasta dnde deben muchas veces ilegales o abiertamente criminales, contenidas con moextenderse los resguardos vimientos de resistencia a la explotacin comercial de tierras y recursos,
respetando los derechos no siempre tan abundantes o variados como se cree. Por ejemplo: los
de otros pobladores mapas de municipios con territorios colectivos, muestran que el 58,7%
rurales y urbanos. Como se usa en bosques, el 37,2% en actividades agricolas y el 22% en pastos.
La vulnerabilidad en una estructura productiva regional se puede
la proporcin de pueblos
sin resguardos titulados medir con el coeficiente de localizacin de actividades productivas,
contina siendo amplia, calculado para doce subregiones del Choc biogeogrfico (Vifara et
el igac debe precisar las l., 2009)5. La medicin encontr una estructura agrcola con uno o dos
necesidades de tierra renglones predominantes, pero sin base agroalimentaria diversa, en
para su sobrevivencia y municipios con territorios colectivos sin actividades productivas variadesarrollo. das, a pesar de las ventajas de localizacin de la regin Pacfica. La baja
dotacin de capital humano e infraestructura, el clima y la pequeez de
su mercado pueden afectar de manera negativa las posibilidades de emprendimiento, inclusive
para efectos de soberana alimentaria.
La minera artesanal actividad econmica tradicional en las prcticas extractivas de la
regin del Pacfico ha sido sustento de miles de afrocolombianos e indgenas. El gran potencial minero podra generar alternativas de desarrollo rentables econmicamente y sostenibles
ambientalmente, si se usaran las prcticas y vocaciones ancestrales con las de la gran minera.
Pero hoy, la minera de los afrocolombianos compite con maquinaria sofisticada de empresarios del interior del pas (paisas chilapos y rolos) y de la regin Caribe que desarrollan faenas
ilegales e irracionales de explotacin, enmascaran depsitos contiguos y obtienen excedentes
sin generar reinversin local.
C. Las afectaciones por el conflicto armado

El conflicto armado sigue siendo un obstculo maysculo para el desarrollo humano de la
sociedad colombiana en su conjunto, pero sobre todo para estos pobladores rurales porque, por
excelencia, la confrontacin se ha instalado, expandido y degradado en la periferia que habitan.
1. Permea todas las dimensiones de la vida personal y colectiva

El conflicto permea todas las dimensiones de la vida individual y colectiva. Si hubiere alguna
duda, se puede recordar que es la negacin tajante del ncleo central del desarrollo porque mata,
usa la fuerza en vez de la razn, destruye la riqueza, desconoce el dilogo, bloquea el acceso al
5
El clculo de un ndice de localizacin agrcola pondera la importancia relativa de cada sector de actividad o producto con su importancia relativa nacional o regional.
Permite: (a) apreciar las condiciones de vulnerabilidad econmica de las subregiones con mayor participacin de poblacin afrocolombiana, en especial la regin
del Pacfico; y (b) obtener un panorama comparado de la estructura productiva del Pacfico con regiones por fuera del Choc biogeogrfico que tienen consejos
comunitarios.
163
conocimiento y restringe la libertad necesaria para decidir los asuntos colectivos. Si la duda
persiste, se puede hablar entonces de los aprendizajes nefastos que deja: la coaccin predomina
sobre la conviccin y la fuerza sobre el argumento; y peor an, no nos importa saber de qu lado
debe estar la justicia sino a quin sirven las balas (pnud, 2003).
1.1 Derechos humanos y dih en los resguardos indgenas

Entre los factores que configuran una alta vulnerabilidad de los territorios y los pueblos
indgenas, sobresalen el conflicto armado (Corts, 2003: 239), el desplazamiento forzado (Vicepresidencia, 2009: 26) y el narcotrfico.
Entre 2007 y 2009 aument en 49% el nmero de vctimas indgenas: 71 homicidios en
2008 y 106 en 20096. En este ltimo ao, las etnias ms afectadas fueron la aw (60 vctimas),
nasa o pez (21), embera-cham y zen (cada una con 5). Ellas concentraron el 87% del total
nacional de las vctimas indgenas.
Entre 2002 y 2009, unos 74.000 indgenas fueron desplazados, individual y colectivamente
(ver captulo 9). Es un fenmeno desproporcionado, comparado con el del resto de la poblacin,
ha dicho el Relator Especial de la onu sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indgenas: 23,1 versus 16,8%, entre 2006 y 2007 (segn las cifras de Accin
Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. La cifra no hace distincin entre los homicidios selectivos y las
mltiples (masacres).

164
Social). Frente al desplazamiento hay ausencia o debilidad en las polticas para garantizar el retorno; precaria asistencia educativa, alimentaria y nutricional para nios y nias de las familias
desplazadas; e insuficientes acciones de atencin diferencial, de estabilizacin socioeconmica y
de asistencia psicosocial (Rojas, 2010).
Segn la onic, varios pueblos indgenas estn en riesgo de desaparecer. De 102 pueblos,
32 requieren especial atencin porque cuentan con menos de quinientas personas y la mayora
estn concentrados en los departamentos de la Amazonia y la Orinoquia (onic, 2010).
Los cultivos de hoja de coca para uso ilcito vulneran los territorios indgenas. En 2009
fueron identificadas 4.549 hectreas, sembradas con mano de obra indgena. Aunque 22% menos
del rea comparada con 2008, estos cultivos agotan los suelos frtiles y, por tanto, afectan la
agricultura y la seguridad alimentaria de estos pueblos indgenas (unodc, 2010)7.
1.2 Derechos humanos y dih en los territorios afrocolombianos

Las violaciones a los derechos humanos e infracciones al dih (Derecho Internacional Humanitario) se originan en el control del territorio para minera, prospeccin petrolera, plantaciones
agroindustriales de monocultivo de palma de aceite, produccin de agrocombustibles, ganadera
extensiva y cultivos de uso ilcito. Los agentes ms representativos de estas violaciones son
empresarios, paramilitares, guerrillas y narcotraficantes, sin descartarse en muchas ocasiones,
la participacin de sectores de las lites locales y de integrantes de la Fuerza Pblica.
El control territorial es precondicin para consolidar corredores estratgicos y seguros
para el trfico de armas; la produccin, el transporte y la exportacin de estupefacientes; y
la movilidad tctica y estratgica de la Fuerza Pblica y las organizaciones armadas ilegales.
La cartografa disponible sobre territorios indgenas correspondiente al ao 2009 fue publicada por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi; la delimitacin de
resguardos y territorios indgenas es realizada en Colombia por Incoder con apoyo del igac (Documento Monitoreo de cultivos de coca 2009, julio de 2010).
R E C UA D R O 5.5
Choque de estrategias en
resguardos y territorios
Un modelo estatal
En la estrategia del Estado para proveer seguridad en las
zonas rurales sigue gravitando el componente militar sobre los
dems. La creacin de las zonas de rehabilitacin y consolidacin
(2002), a cargo de comandantes militares, fue justificada para
contrarrestar factores que, a juicio del gobierno, fortalecen
a los grupos armados ilegales en zonas rurales, entre ellos la
mimetizacin de sus integrantes dentro de la poblacin civil.
Por eso, se dispuso
la aprehensin preventiva de personas, la interceptacin
de comunicaciones y registro de correspondencia, la
inspeccin o registro del domicilio, la comparecencia de
extranjeros ante las autoridades, la restriccin a la libertad
de circulacin de personas y vehculos, la utilizacin

temporal de bienes y la prestacin de servicios tcnicos
y profesionales.
Sin embargo, esas medidas especiales de control y proteccin aplicables a la poblacin civil no han estado acompaadas
de un modus operandi de la Fuerza Pblica, garante de la
distincin entre combatientes y no combatientes, tan esencial
para ganar la confianza de la poblacin. Aunque no en todos
los casos, esa confianza se ha perdido all donde servidores de
la Fuerza Pblica (especialmente del Ejrcito) violan derechos
con violencia sexual contra mujeres y nias, censos y registros
fotogrficos de civiles que asisten a reuniones comunitarias, detenciones ilegales, estigmatizaciones o presiones para que sirvan
165
Sectores de empresarios forjan alianzas de seguridad o proteccin con

grupos paramilitares y promueven el exterminio, desprestigio o expulsin de lderes de los consejos comunitarios que no se dejan cooptar o
que los confrontan.
En desarrollo de esas alianzas criminales, toda la poblacin de
una vereda o consejo comunitario menor es desplazada o confinada,
mediante ataques indiscriminados y desproporcionados a bases militares o puestos de control de grupos ilegales, sin importar la presencia
de civiles, como ocurri en la emblemtica masacre de Bojay (cnrr,
mh, 2010) y en la siembra masiva de palma africana en Jiguamiand y
Curvarad, donde los empresarios violaron las normas sobre territorios
colectivos, con el consentimiento de las autoridades.
2. Agudiza tensiones y desconfianzas
Las violaciones a los

derechos humanos e
infracciones al dih se
originan en el control
del territorio para
minera, prospeccin
petrolera, plantaciones
agroindustriales de
monocultivo de palma
de aceite, produccin
de agrocombustibles,
ganadera extensiva y
cultivos de uso ilcito.
En los resguardos y territorios confluyen y forcejean estrategias de

intervencin con enfoques, objetivos y mecanismos diferenciados que no
convergen o chocan, produciendo efectos no deseados sobre mltiples
dimensiones del desarrollo humano y sobre los medios para proteger el ncleo duro de los
derechos, comenzando por el derecho a la vida. El recuadro 5.5 tipifica una de tantas tensiones
y desconfianzas.
3. Provoca daos tangibles e intangibles

La persistencia del conflicto exacerba todos los costos asociados a l, en detrimento del
desarrollo humano en los resguardos y territorios: (a) aumento del gasto militar directo; (b)
como informantes. En esas comunidades la desconfianza persiste

porque a finales de 2010 no se haba implementado ningn plan
de salvaguardia para indgenas y afrodescendientes, a pesar de
los autos 004 y 005 proferidos por la Corte Constitucional en
2009 (oacnudh, 2011a).
Los modelos comunitarios

Por otro lado hay acciones colectivas como las Comunidades de Paz, las Guardias Indgenas o los Laboratorios de Paz,
auspiciados por la cooperacin internacional, paradjicamente
en convenios con programas e instituciones del ms alto nivel
estatal. Se trata de respuestas organizadas y de largo aliento
para salvar vidas respondiendo y previniendo los horrores de
la guerra, fortalecer la gobernabilidad local y disipar recurrentes
confrontaciones e incomprensiones recprocas con el gobierno
nacional.
Aqu la estrategia de seguridad se inspira ms en la cultura,
la historia, la religin y otros elementos relevantes de identidad,
confianza y cooperacin comunitaria. Por ejemplo, los liderazgos
de personas o instituciones que reinventan formas de organizacin acordes con los problemas derivados del conflicto; personas
que han asumido riesgos al compartir sus visiones de futuro,
ponen al servicio su carisma personal y el conocimiento de los
territorios, pobladores y actores armados, y guardan la misma
transparencia y conducta ante las autoridades civiles, la Fuerza
Pblica y los actores armados ilegales.
Son experiencias que han sabido aprovechar los espacios y
mecanismos de participacin ciudadana, organizacin poltica
y rendicin de cuentas surgidos de la Constitucin de 1991; se
hacen visibles y difunden sus objetivos, actividades y procesos
incluso entre los actores armados y cuidan celosamente
su autonoma que no es neutralidad para mantenerse al
margen de la confrontacin armada, ponindose del lado de la
poblacin y buscando formas alternas de manejar el conflicto,
no siempre comprendidas o autorizadas por el gobierno nacional
(pnud, 2003).
destruccin de la infraestructura y otros activos

materiales; (c) mayores costos sociales para responder por la salud, la educacin o la seguridad
alimentaria de quienes estn en situacin de desplazamiento; (d) el auge de transferencias ilcitas
por cuenta de secuestros, despojos, extorsiones,
etctera; (e) el desperdicio debido a la incertidumbre (tierras abandonadas, por ejemplo); (f)
la destruccin de intangibles como la confianza
y el capital social, y (g) el valor econmico de las
vidas perdidas (pnud, 2003).
166
4. El territorio altera las

relaciones de la gente
El conflicto armado determina, moldea o
constrie las relaciones de indgenas y afrocolombianos con sus resguardos y territorios, desde
todas las dimensiones descritas en la seccin A
de este captulo. En la dimensin sociocultural,
los actores armados sealan las aspiraciones
de vida, determinan los intereses, resuelven los
conflictos e interfieren en forma violenta en los
procesos de ocupacin y poblamiento. En la dimensin jurdica, agregan las infracciones al dih
y las violaciones a los derechos humanos. En la
dimensin poltica y administrativa, suplantan,
interfieren, eliminan o cooptan las instituciones
formales e informales. Y en la dimensin econmica, se convierten en reguladores armados del
mercado, en cazadores de rentas, en mediadores
ilegales de bienes y servicios, en factores de inseguridad para los inversionistas, o en victimarios
que despojan sus tierras, se apropian de ellas o
destruyen sus recursos naturales.
En ese contexto, y no obstante las normas especiales que los protegen, indgenas y afrocolombianos no siempre controlan y disfrutan los bienes y servicios de sus territorios porque
en ellos las autoridades no ejercen control efectivo y carecen de herramientas inmediatas para
evitar su vulneracin, incluso en lugares con connotaciones sagradas (cerros y cementerios).
5. Levanta muros imaginarios o reales

El conflicto levanta muros imaginarios o reales en los territorios indgenas y afrocolombianos. Digamos, cuando les franquean el paso hacia las tierras que les han despojado o que
estn ocupadas o explotadas ilegalmente; cuando en los caminos o en los ros cualquiera puede
ser el enemigo o el amigo de quien los forz a ser amigos; cuando se sienten tratados como
enemigos por la Fuerza Pblica; cuando el miedo a un campo minado los desva de sus caminos
167
ancestrales; cuando el encendido de una sierra no se asocia con la tala de

un bosque sino con la inminencia de una masacre; o cuando un trueno
se confunde con el estruendo de un bombardeo indiscriminado.
Son mutaciones o profundizaciones de los muros heredados de la
esclavitud, cuyo legado perdura en mltiples expresiones de marginacin
social y discriminacin estructural, agravadas por el desplazamiento,
el confinamiento y el reclutamiento forzados; por las violaciones sistemticas del derecho a la vida y a la integridad fsica y sicolgica; y por
la violencia sexual contra las mujeres.
D. Movimientos y organizaciones sociales

1. En los pueblos indgenas
indgenas y
afrocolombianos
necesitan la atencin
prioritaria del Estado
para contrarrestar
los efectos algunos
irreparables que en sus
vidas y comunidades han
dejado el conflicto armado
interno, el narcotrfico,
la avidez de rentas, las
nuevas y viejas actividades
productivas, su debilidad
organizativa, su frgil
capital social, la precariedad
de la institucionalidad que
los atiende, las condiciones
de las tierras que habitan, o
la discriminacin histrica
de la que han sido objeto.
La lucha indgena por la tierra, que viene desde la Colonia, se fortaleci en la segunda mitad del siglo XX en el departamento del Cauca,
al principio adscribindose a las reivindicaciones de la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc). A partir de la dcada de 1970
fue emancipndose con fundamentos propios sobre la recuperacin
y respeto a la Madre Tierra y el reconocimiento de sus territorios y
espacios polticos.
El 24 de febrero de 1971 arranc en Toribo el proceso fundacional
del Consejo Regional Indgena del Cauca (cric), movimiento social pionero en Colombia, en un encuentro de representantes de los cabildos
de los resguardos del departamento. En una segunda reunin (septiembre de 1971), el naciente
cric estableci un programa de siete puntos, con el cual traz el rumbo de su actual lucha:
recuperar o ampliar sus resguardos y no pagar terraje. Adems, integr numerosos elementos
constitutivos de su indianidad.
En diez aos, el cric se convirti en modelo para la creacin de numerosos consejos y
organizaciones indgenas que dieron forma a la primera organizacin destinada a representar
y defender a escala nacional los intereses de los pueblos indgenas: la onic. Su plataforma de
accin reivindic la autonoma indgena como punto central de su lucha, en el contexto de una
serie amplia de reivindicaciones (cric, 1981; Gros, 1991). Por su tamao, por la heterogeneidad de
los pueblos indgenas, por las diferencias de los conflictos regionales y por el origen particular
de cada una de sus luchas, la onic no est exenta de mltiples tensiones internas.
1.1 Ampliacin de espacios y mecanismos

Como resultado de la presin y del proceso organizativo, el Estado cre la Comisin Nacional de Territorios Indgenas y la Mesa permanente de concertacin con los pueblos y organizaciones indgenas (Decreto 1397 de 2006). Con ellas, por ejemplo, se les garantiz acceso pleno
a la informacin sobre resguardos y reservas indgenas; se les reconoci un papel protagnico
para concertar las leyes que los afectan y vigilar su estricto cumplimiento; y se condicion el
otorgamiento de licencias ambientales a la presentacin de estudios de impacto econmico,
social y cultural que demuestren que no habr desmedro sobre los pueblos indgenas; en esos
estudios deben participar las comunidades, sus autoridades y sus organizaciones.
168
Con la norma se exigi tambin que ninguna obra, exploracin, explotacin o inversin
podr realizarse en territorio indgena sin la previa concertacin con las autoridades indgenas,
comunidades y sus organizaciones. La obligacin de concertar incluye asuntos sobre acceso
a recursos genticos, biodiversidad y proteccin del conocimiento colectivo, e innovaciones y
prcticas tradicionales que presente el gobierno en instancias internacionales, o en el marco
de acuerdos y convenios suscritos y ratificados por Colombia.
Posteriormente se han creado mesas nacionales, regionales y departamentales, con un
enfoque diferencial segn los pueblos y necesidades especficas: Mesa nacional de derechos
humanos de los pueblos indgenas, Mesa nacional de territorio, Mesa nacional de educacin
indgena y Mesa regional amaznica. Y a semejanza de los campesinos que tienen un mandato,
los indgenas han construido el propio mediante el Parlamento Indgena y Popular, a partir de
2007. El Mandato por la dignidad y la construccin de un nuevo pas, que cuenta con agenda
propia, responde a cuatro asuntos gruesos: el mecanismo de consulta previa, la autonoma y
leyes propias, el tratado de libre comercio con Estados Unidos y el mandato agrario8.
2. En las comunidades afrocolombianas

Histricamente las poblaciones afrocolombianas del Pacfico se organizaron en colonias:
unas por ros o por veredas de procedencia, y otras que aglutinan la cabecera municipal y al
grupo de ros. Las colonias, que son redes basadas en comunidades de origen (parentesco ampliado), constituyen una forma central de la expresin organizativa afrocolombiana9.
8
9
Detalles del contenido completo del mandato se encuentran en: cric. 2008. Punto de Encuentro (50), enero-febrero.
Elaborado con base en Fernando Urrea Giraldo Notas sobre la dinmica organizativa de las poblaciones afrocolombianas, con colaboracin de Marcelo Castro Alarcn
y Diego Ocasiones Canaval, estudiantes de Sociologa de la Universidad del Valle, Cali, enero de 2011.
169
2.1 Expansin escalonada y heterognea

nfasis en la relacin tnica, territorial y ambiental
En las ltimas dcadas, el primer movimiento poltico, tnico y racial afrocolombiano
fue el Movimiento Nacional Cimarrn, fundado en Buenaventura, el 15 de diciembre de 1982,
por el Crculo de Estudios de la Problemtica de las Comunidades Afrocolombianas Soweto,
promovido por estudiantes negros.
Luego, con el apoyo decidido de la Iglesia Catlica, una segunda ola se centr en la relacin
tnico, territorial y ambiental, en medio del conflicto por la expansin de grandes empresas
madereras que amenazaba el bosque tropical chocoano y la economa campesina de la poblacin negra. Se crearon entonces la Asociacin Integral Campesina del Atrato (acia) la primera
en defensa del territorio, la identidad y la cultura de las comunidades afrocolombianas y el
Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina Integral del Atrato (Cocomacia) (Villa,
1998; Cocomacia, 2002; Urrea, 2010: 12).
Al amparo de la Constitucin y la Ley 70 de 1993 cobraron vida los consejos comunitarios,
la expresin ms representativa de las luchas por los territorios colectivos, los cuales se han
expandido a regiones por fuera de la cuenca biogeogrfica del Pacfico. El consejo comunitario
es una entidad tnica con personera jurdica, conformada por una comunidad negra, para
administrar el territorio que el Estado le ha reconocido como propiedad colectiva por medio
de un ttulo.
Con la Ley 70 de 1993 fue creada en el mbito nacional la Comisin Consultiva para las
Comunidades Afrocolombianas, con rplicas departamentales y municipales. Se trata, sin duda,
de la manifestacin institucional ms importante de tipo organizativo, aunque est adscrita
al Ministerio del Interior y en ella participan tambin representantes del sector pblico. Entre
otras funciones, adems de ser una instancia de dilogo y debate sobre proyectos legislativos,
coordina la solucin de problemas de tierras. Por su conformacin mixta (representantes del
Estado y de las comunidades), las comisiones consultivas no estn exentas de cierto carcter burocrtico y clientelista, que genera tensiones con otras organizaciones y las hacer ver como no
representativas de la gente.
En Buenaventura, Tumaco y otros municipios del Pacfico cobr auge, a finales de la dcada
de 1980, una red de organizaciones que se levantaron contra las violaciones de derechos humanos
e infracciones al dih. Se trata del Proceso de comunidades negras (pcn), red nacional con sede
principal en Bogot, muy representativa tambin de reivindicaciones tnicas y territoriales.
nfasis en el desplazamiento forzado

Desde 1999, la Asociacin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes) naci como una expresin de resistencia, apoyo, acompaamiento, capacitacin y asesora para la defensa de los
derechos e identidad cultural de la poblacin afrocolombiana en situacin de desplazamiento.
nfasis en la gestin de proyectos

La Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (cnoa) es una organizacin
de tercer nivel que, con un ideario poltico, tnico y territorial, se asemeja a una organizacin
no gubernamental, con capacidad de gestin de proyectos. En el nivel regional existe, por
ejemplo, la Federacin Nacional de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de
las Comunidades Afrocolombianas (Afroamrica XXI), creada en 1995, con base en el Valle del
Cauca y norte del Cauca.

170
nfasis en el gnero
En Buenaventura,
Tumaco y otros
municipios del Pacfico
cobr auge, a finales
de la dcada de 1980,
una red de organizaciones
que se levantaron contra
las violaciones de derechos
humanos e infracciones al
dih. Se trata del Proceso de
comunidades negras, muy
representativa tambin de
reivindicaciones tnicas y
territoriales.
En la efervescencia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991,

surgi la red nacional de mujeres afrocolombianas (Kambir), integrada
bsicamente por mujeres con estudios de niveles universitarios, tcnicos
o tecnolgicos. Y con carcter ms gremial, el Colectivo de Estudiantes
Universitarios Afrocolombianos (Ceuna), hace presencia en universidades pblicas; una de sus reivindicaciones es aumentar del 2 al 10%
la cuota de admisin especial para aspirantes afrodescendientes en la
Debilidades y riesgos
En 2004 haba en Colombia 592 organizaciones y asociaciones de
afrodescendientes; en 2009, la cifra se haba incrementado en 208% (1.235);
y el ao pasado haba aumentado a 1.43110. En ese lapso se observan cambios importantes en su distribucin por departamentos y ciudades y una
enorme heterogeneidad, pero tambin su dispersin y dbil capacidad de
accin, debido a una gama amplia de factores internos y externos.
Fragmentacin
Muchas son redes pequeas de un solo nodo compuesto por una
parentela extensa; otras operan como simples redes de clientelas; algunas francamente carecen
de legitimidad en sus bases; las hay vulneradas por estigmatizaciones, amenazas o asesinatos
selectivos de sus lderes; no faltan las que pierden el rumbo por falta de experiencia, desinformacin o desconocimiento de las normas y procedimientos; algunas mueren por poca cohesin
interna; las ms, por falta de apoyo institucional a sus procesos organizativos; y un puado por
limitaciones en sus procesos de autorreconocimiento y la formacin de sus lderes.
Escasez de recursos
Ha sido determinante la insuficiencia de recursos para apoyar los procesos de participacin y organizacin de las comisiones consultivas, y por tanto, la reduccin de su capacidad de
gestin e interlocucin con las entidades pblicas. Tambin ha influido la limitada capacidad
de gobierno y administracin de los consejos sobre sus territorios y recursos naturales, por
cuenta del limitado acceso a los recursos necesarios para administrarlos y cumplir con las
responsabilidades ambientales. Su situacin contrasta con la de los resguardos indgenas que
s reciben recursos del sistema general de participaciones (Conpes 3660 de 2010).
Autonoma restringida
El acceso a los recursos amerita un parntesis porque ha marcado el desarrollo del movimiento social de las poblaciones afrocolombianas. Tanto que fue un factor perturbador durante
el funcionamiento de la comisin especial que entre 1992-1993 discuti la Ley 70 de 1993; por
ejemplo, porque las instituciones regionales pusieron trabas para movilizar a sus integrantes
hasta Bogot, o para asistir a los talleres comunitarios por los ros y regiones por departamento.
Esa excesiva dependencia de origen limita tambin la dinmica poltica: los recursos del Esta10
Segn el registro nico nacional de consejos comunitarios y organizaciones de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del Ministerio del
Interior.
171
do se convierten en un medio que determina la capacidad de movilizacin de la organizacin.

Si el Estado no da ms recursos, el movimiento se debilita y en algunos casos desaparece. La
autonoma queda en entredicho.
Competencia por recursos

La dependencia financiera genera un efecto perverso: la competencia por recursos econmicos que provoca fraccionamientos. En la caza de contratos o de partidas
las organizaciones invierten una parte significativa de su tiempo y lo que deba ser considerado
como un medio deviene para algunas organizaciones un fin en s mismo. Se presentan adems
malos manejos de fondos, producto de la inexperiencia o, en algunos casos, de la corrupcin, con
las implicaciones en prdida de legitimidad de los lderes y las organizaciones frente a la poblacin
(Agudelo, 2001).
Falta de transparencia en los consejos comunitarios
Los consejos comunitarios son, por excelencia, los mecanismos esenciales para la representacin, gobierno y autonoma de las comunidades afrocolombianas. Sin embargo, su legitimidad
se pone en entredicho cuando, por ejemplo, no hay transparencia en la escogencia y eleccin
de sus lderes. La falta de reconocimiento y respeto a varios lderes y consejos comunitarios fue
reportada a la Experta Independiente de la onu sobre Cuestiones de las Minoras, con ocasin
de su visita al pas en 2010. Segn la experta, muchos pobladores le contaron sobre manipula-

172
cin o cooptacin de lderes y consejos comunitarios con el objeto de crear divisiones internas y
facilitar la compra de tierras en sus territorios.
Burla y uso indebido de la consulta previa
No en todos los casos pero ocurre con ms frecuencia de lo que se imagina, la consulta
previa, libre e informada a las comunidades indgenas y afrocolombianas es burlada o usada
indebidamente por el Estado, los particulares y por algunos liderazgos o autoridades comunitarias, en ejercicio indebido de su autonoma y de los mecanismos de gobierno propio.
En el Estado vienen prosperando dos prcticas. La primera consiste en retardar adrede
o en negar la titulacin de territorios reclamados por pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas, que se perfilan como de zonas de inters econmico. No se titula el territorio
ancestral como colectivo o resguardo, para evitar la consulta; o si esta se realiza, se pregunta
a quienes no representan legtimamente
a la comunidad afectada. La segunda
prctica es no actuar a tiempo frente a
hechos sobrevinientes, ante los cuales
incluso se pronuncian los tribunales a
favor de los pobladores ancestrales. Por
ejemplo, en Buenaventura se tard ms
de un ao en cumplir una sentencia que
ordenaba el cese inmediato de actividades mineras ilegales que destruan el
Consejo Comunitario de Zaragoza. La
situacin puede volverse muy gravosa
teniendo en cuenta que
la legislacin nacional actual no prev
adelantar el derecho a la consulta previa para la prospeccin y explotacin
minera, cuando se ha considerado la
minera como una de las locomotoras
del desarrollo econmico (oacnudh,
2011b).
Aunque, no en todos los casos, en

los pueblos indgenas y comunidades
afrocolombianos est latente el riesgo de
que algunos lderes o autoridades sean
cooptados o constreidos por agentes
externos (legales e ilegales) o por servidores pblicos aliados con ellos, para
manipular la consulta y sus resultados
en contra de los derechos colectivos
y a favor de particulares. El riesgo de
corrupcin siempre ser menor si hay
libre acceso, transparencia y oportuni-
173
dad en la informacin, si hay reglas claras sobre los tiempos y mecanismos de convocatoria y
participacin, y si quienes lideran la consulta gozan de toda la confianza y legitimidad en las
comunidades.
E. Atencin prioritaria del Estado

Los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas cuentan con un bloque de
constitucionalidad que defiende sus derechos y les reconoce espacios en la vida poltica e institucional, que no exista antes de la Constitucin de 1991.
Estos pobladores estn a la espera de que el Estado y la sociedad los valoren adecuadamente y respeten sus derechos y territorios, como precondicin para participar en el desarrollo
humano y en la modernizacin del pas, mediante la conservacin de su cultura, su autonoma
y sus modelos de vida.
Igual que el campesinado, carecen de informacin slida, actualizada y pertinente sobre su
calidad de vida, lo cual impide adoptar mejores polticas o medir los impactos del conflicto rural
en sus comunidades y en el desarrollo humano. Los pocos indicadores disponibles muestran
altos grados de vulnerabilidad y, en muchos casos, amenazas serias a su existencia.
Indgenas y afrocolombianos necesitan la atencin prioritaria del Estado para contrarrestar los efectos algunos irreparables que en sus vidas y comunidades han dejado el conflicto
armado interno, el narcotrfico, la avidez de rentas, las nuevas y viejas actividades productivas,
su debilidad organizativa, su frgil capital social, la precariedad de la institucionalidad que los
atiende, las condiciones de las tierras que habitan o la discriminacin histrica de la que han
sido objeto.
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3
Tierra y conflicto
Sumario
6
7
8
9
Tenencia de la tierra y desarrollo humano

La tierra, un elemento estratgico para el desarrollo humano
El conflicto rural y la tierra
La estructura de la tenencia de la tierra
Estructura de tamaos de la propiedad
Propiedad y tenencia femenina de tierras
Hacia el desarrollo y la equidad
Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado

Ech races la insurgencia armada
Fracas el reformismo agrario y se desestimul el desarrollo rural
Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas
Se multiplicaron los actores armados (paramilitares)
La violencia se concentr en civiles y comunidades rurales
Se pas de la lucha por la tierra a la disputa por el territorio
Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino
Violencia y persistencia del orden social rural

Desconocimiento poltico del campesinado
Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio
El desplazamiento forzado y el despojo de tierras
Intervencin de grupos armados en la poltica
lites y persistencia poltica
Hacia cambios estructurales en la esfera social rural
Efectos del conflicto

El despojo y el abandono de tierras: un proceso histrico complejo
Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales
Hacia la restitucin efectiva de tierras
Tenencia de la tierra
y desarrollo humano
Se pusieron a talar todo el bosque para un

producto nuevo sembrar.
Se olvidaron de plantar papa china,
chontaduro, yuca y la pepa de pan.
Y trajeron gentes de otros lugares, pa que
los vinieran a asesorar.
Y hoy en lugar de coco, se cosecha coca y en
lugar de amores hay enemistad.
En lugar de guasuco se come bazuco y en
lugar de guarapo marihuana dan.
Y como consecuencia de esos malos cambios
en nuestro paraso se acab la paz.
La herencia de Timbiqu
Coca por coco
2008

180
os problemas de tenencia de la tierra han sido siempre objeto de atencin

por propios y extraos, y se ha considerado que los conflictos tradicionales en el sector rural estn ligados con la estructura de esta tenencia.
La concentracin de la propiedad rural ha sido caracterstica histrica
del sector agrario colombiano, y se ha convertido en un obstculo para
el desarrollo humano.
En este captulo se hace un repaso sobre la importancia de la tierra
para el desarrollo, su relacin con los conflictos, su alta concentracin en
la dcada de 2000, la configuracin de la tenencia de la tierra por tamaos, y la situacin de las mujeres frente a los derechos de propiedad.
A diferencia del concepto de territorio expresado en el captulo 1, la
tierra se ha concebido desde los clsicos de la economa como un recurso
natural sobre el cual se aplica el trabajo humano transformndolo en
productos. La tierra es el objeto de la posesin de una parcela o un
predio destinado a la produccin, cuyo lmite es fijado por el catastro
rural. Desde esta perspectiva, la tierra es solo una porcin del territorio,
y se entiende en una relacin con los derechos de propiedad sobre ella.
Fotografa: Borja Paladini.
A. La tierra, un elemento estratgico para

el desarrollo humano
Si la estructura agraria se asimila al concepto de tenencia de la
tierra, se parte de una visin parcial, dado que la tenencia (relaciones jurdicas con la propiedad) es apenas uno de los componentes o
subsistemas constitutivos de las relaciones amplias originadas por la
estructura agraria1. En una sociedad agraria tradicional en la que los
factores de modernidad no son dominantes (tecnologa, mentalidad
empresarial, participacin, libertad, democracia, etctera), y en la que
la presencia del Estado es precaria, el problema agrario gira alrededor
Una precisin del concepto de estructura agraria fundamentada en los legados acadmicos del profesor Antonio Garca
se encuentra en Machado (2003). Esta lectura debe complementarse con las diferentes obras de Antonio Garca y otros
autores latinoamericanos.
181
de las relaciones sociales originadas en la tenencia de la tierra. En ese

tipo de sociedades el control sobre este recurso se expresa en poderes
polticos, violencia y desconocimiento de derechos; adems, se usa como
un bien especulativo.
Una visin diferente surge cuando la modernizacin2 rompe con
La concentracin de la
el poder terrateniente tradicional, y la tierra se utiliza como un bien de
propiedad rural ha sido
inversin y un activo productivo, en lugar de un bien para la especucaracterstica histrica
lacin y la generacin de rentas institucionales y de poder poltico. En
del sector agrario
la sociedad colombiana se encuentran estructuras agrarias atrasadas,
colombiano, y se ha
modernas y en transicin; de manera que la relacin tierra-conflicto y
convertido en un obstculo
tierra-poder poltico es diferenciada segn el tipo de sociedades agrarias,
para el desarrollo humano,
o los rdenes sociales en los que se gestan y desarrollan3.
al igual que la utilizacin
inapropiada de la tierra.
Se consideran como elementos bsicos constitutivos de la estructura agraria:
a. La estructura de la tenencia de la tierra.
b. El uso productivo de los recursos (los conflictos de uso del suelo).
c. Las relaciones laborales y sociales.
d. Las relaciones con el mercado.
e. Las relaciones con la poltica (el sistema poltico) y con el Estado (poltica pblica).
Una comprensin ms integral de la naturaleza de la estructura agraria requiere de informacin no disponible en el pas. Se carece de estadsticas ciertas y completas sobre el grado
de formalidad e informalidad de los derechos de propiedad rural, y son escasos los datos que
faciliten el conocimiento de su situacin real: quines son los dueos de las tierras, cmo las
usan, dnde estn, de qu calidad son las utilizadas, cmo evolucionan los precios y qu los
determina; cules estn abandonadas y mal usadas, cul es la legalidad de los ttulos, cules
han sido despojadas, cules estn en grados crticos de deterioro y deberan sacarse de la
produccin para recuperarlas, y cmo se relacionan las fuentes de agua con las tierras de uso
productivo, entre otros factores. El pas no tiene un sistema articulado de administracin de la
propiedad rural que maneje la informacin bsica para analizar con exactitud la problemtica
de tierras y en consecuencia disear polticas adecuadas.
En pases como Colombia, la tierra no es solo un factor de produccin o un activo de inversin; tambin sigue siendo una fuente de riqueza, poder y prestigio. Por esas razones, el vnculo
entre el acceso a ella y el desarrollo es multidimensional y complejo (De Janvry y Sadoulet, 2005).
Eso tambin explica por qu se generan diversos conflictos y luchas por poseerla.
La tierra en Colombia representa un caso especial en Amrica Latina con varias connotaciones: es un factor de produccin y un modo de vida; desempea un papel rentstico y de
especulacin; tambin se ha convertido en un instrumento de la guerra (Reyes, 2009)4, del
lavado de activos del narcotrfico, y adems genera poder poltico ligado a la violencia ejercida
por grupos armados ilegales.
3
4
Desde el punto de vista econmico, se entiende por modernizacin el proceso mediante el cual se utilizan la ciencia y la tecnologa para el manejo y uso de los recursos
naturales, se intensifica el uso del capital (maquinaria y crdito), el pas se urbaniza y avanza en los procesos de industrializacin y creacin de valor agregado, la
agricultura se diversifica y se intensifican las relaciones con los mercados y el uso del trabajo asalariado.
El concepto de orden social est desarrollado en North, Wallis y Weingast (2009).
Alejandro Reyes (2009), por ejemplo, plantea que la propiedad rural lleg a ser una funcin de la seguridad en manos de ejrcitos privados. Es decir, durante el
conflicto la tierra lleg a perder su funcin social, que fue reemplazada por la funcin de seguridad de los alzados en armas y de las mafias del narcotrfico.
Captulo 6 | Tenencia de la tierra y desarrollo humano

182
Con el fracaso de la reforma agraria, Colombia desaprovech la oportunidad de posicionar

a la tierra como un factor productivo al servicio y progreso del campesinado y del resto de la
sociedad, y de una clase media rural (recuadro 6.1). Al no modificar la estructura de su tenencia,
permiti que su uso siguiera distorsionndose, se acentuaran los enfrentamientos y se utilizara como instrumento del conflicto armado interno, con la consecuente profundizacin de
los problemas de acceso. A su vez, la poltica de mercado subsidiado de tierras ha desconocido
la situacin creada por las respectivas disputas, dejando inclumes los elementos para que la
tenencia siga constituyndose en una fuente de malestar social y de baja productividad.
Existen varias razones para que la estructura agraria en Colombia se haya convertido en
un obstculo al desarrollo, entre ellas:
a. Al impedir el acceso libre a la tierra, la produccin, la inversin y el ahorro se restringen
y el crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles de vida
de los habitantes rurales.
b. El conflicto de uso del suelo y la ganadera extensiva impiden generar suficiente empleo
para ocupar la mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y
mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce en la baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta alimentaria.
c. El control de las mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratgicos, por parte de
unos pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia, la libertad
y el libre movimiento de la poblacin rural.
d. Una estructura muy concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales con los sectores que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios
sociales y econmicos, como Colombia. Adems, alimenta la migracin hacia zonas de
frontera donde la poblacin se incorpora a la produccin de cultivos de uso ilcito, como
una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales valiosos y dando
lugar a conflictos con el Estado.
183
e. El poder poltico local fundamentado ms en la posesin de tierras

impide la modernizacin y actualizacin del catastro rural, as
como el pago de mayores tributos para el desarrollo de las mismas
regiones y el logro de convergencia rural-urbana.
f. Cercena las posibilidades de desarrollo de la cooperacin y del
En la sociedad
capital social rural, y de unas relaciones ms horizontales entre
colombiana se
actores del sector.
encuentran estructuras
g. Impulsa flujos migratorios hacia reas urbanas incapaces de geagrarias atrasadas,
nerar fuentes de empleo e ingresos dignos.
modernas y en
En sntesis, la estructura de la tenencia de la tierra y toda la estructransicin; de manera que
tura agraria que tiene el pas impiden y dificultan el desarrollo humano.
la relacin tierra-conflicto
Una poltica pblica que tenga como miras la reduccin significativa de
y tierra-poder poltico es
la pobreza, la superacin de la desigualdad, la disminucin de conflictos,
diferenciada segn el tipo
el camino de la democracia y con todo ello, el avance en el desarrollo
de sociedades agrarias, o los
humano requiere modificar la actual estructura de tenencia y distriburdenes sociales en los que
cin de la tierra, con una activa intervencin del Estado.
se gestan y desarrollan.
La tierra es esencial para la supervivencia y el desarrollo del
campesinado, y no son suficientes las dinmicas del sector rural no agrcola para garantizar
empleos e ingresos a los campesinos pobres. La solucin definitiva tampoco es la incorporacin
a los mercados competitivos y las exportaciones no tradicionales de algunos sectores campesinos que pueden convertir se en pequeos empresarios. Como lo indica Kay (2006), en el
modelo actual solo una minora est en capacidad de transitar ese camino por las limitaciones
tcnicas, tecnolgicas, financieras, de mercadeo, organizacin, y otras.
Tambin la experiencia de Amrica Latina muestra que si bien el acceso a la tierra es
necesario para reducir la pobreza rural, acceder al capital llega a ser igualmente importante
para asegurar la competitividad de la agricultura familiar campesina, si se acompaa con un
adecuado suministro de bienes pblicos de calidad (Kay, 2006). En particular, el acceso a la
tierra aumenta las oportunidades y capacidades de los pobladores rurales si se realiza en un
ambiente de libertad y democracia.
En un contexto de globalizacin y desregulacin de la economa en el que el Estado interviene poco, a algunos les resulta inapropiado hablar de reforma agraria para resolver el acceso
del campesinado a la tierra. Sin embargo los postulados convencionales de la reforma agraria,
recordados por Griffin, Khan e Ickowitz (2002), as como las visiones ms contemporneas sealadas por Lipton (2009) y Berry (2010) indican que la redistribucin de la tierra conduce a una
mayor eficiencia, reduce la pobreza y mejora la equidad. Estos autores resaltan las ventajas de
la pequea propiedad sobre la grande y, por tanto, la importancia de que el Estado implemente
polticas para fortalecerla.
Sin embargo, los intentos de reforma agraria han fracasado por muy diversas razones
(Machado, 2009) y la opcin del acceso a la tierra va mercado con subsidios a la demanda para
pequeos productores, tampoco ha sido eficaz en medio de un mercado de tierras con grandes
imperfecciones y un Estado incapaz de ofrecer los elementos complementarios para el desarrollo rural. A ello se agrega la visin oportunista de propietarios que buscan vender tierras
de no muy buena calidad a precios altos, y la corrupcin en entidades pblicas encargadas de
administrar el proceso; adems de la avidez de renta de los grupos emergentes.
Contina pg. 186
Fotografa: Cortesa Fedepalma, F. Toro.
R E C UA D R O 6.1
No te metas con nuestra tierra*
Era el ao 1961. En los pases de Amrica Latina se difunda

el programa Alianza para el progreso con el que el presidente
de Estados Unidos, John F. Kennedy promova la reforma agraria
como antdoto contra la experiencia cubana. En Colombia, tras
una dcada de confrontacin armada partidista, se consolidaba
el experimento de alternacin del Frente Nacional. Alberto Lleras
Camargo, quien iniciaba su tercer ao de gobierno, le encarg
la tarea de redistribucin rural a su primo (lejano), Carlos Lleras
Restrepo. Este ltimo vena de ser escogido por el Congreso
de la Repblica como primer designado a la Presidencia de la
Repblica, un cargo que antes de 1991 corresponda a lo que
hoy conocemos como vicepresidente.
Lleras Restrepo emprendi la tarea con desbordado optimismo. Me juego entero mi prestigio y mi vida poltica por la reforma agraria, afirm durante la inauguracin de los debates sobre
la reforma. Los ataques de todas partes no se hicieron esperar.
El primer golpe provino del llamado laureanismo, un
subgrupo del Partido Conservador dirigido por lvaro Gmez.
Su propio padre, retirado para entonces de toda actividad
poltica, hizo una excepcin para
pronunciarse contra la reforma. En
una alocucin radial el expresidente
calific el proyecto de reforma de llamamiento a una vulgar demagogia
amenazando los capitales de quienes
han consagrado al desarrollo del
campo su inteligencia y su esfuerzo.
Para Gmez no exista en Colombia
problema alguno de concentracin
de la tierra, pues haba numerosos
pantanos por colonizar. Si quieren que haya tierra para los campesinos el pas tiene abundantsimas tierras para los campesinos
() son pantanos, pero si se secan pueden redistribuir ah lo que
se quiera, sin perjudicar a ningn propietario legtimo, propuso.
Los senadores de tendencia laureanista, Gilberto Arango
Londoo, Hugo Escobar y Jos Vicente Lafaurie, no esperaron
siquiera a conocer el proyecto de ley para proclamar que la reforma sera utilizada por el liberalismo para expropiar las tierras de
campesinos conservadores. Durante el trnsito del proyecto en el
Congreso el grupo de parlamentarios se resisti a la expropiacin
legal de tierras, a la que calificaban de atropello y confiscacin
anticonstitucional.
Pero los golpes ms duros los propin el propio liberalismo.
El senador liberal por el Magdalena, Pedro Castro Monsalvo,
se opuso radicalmente al proyecto, tras afirmar que la redistribucin agraria no era indispensable. Castro trat de desviar el
debate alegando que el Estado deba construir urgentemente
colegios, vas y hospitales, mas no inmiscuirse en la tradicional
reparticin de tierras del departamento. Otro de los detractores
fue el representante a la Cmara
por Magdalena, Jos Ignacio Vives
Echeverri. Tanto Vives miembro del
Movimiento Revolucionario Liberal
(mrl) como Castro Monsalvo y
Lafaurie rechazaban la interferencia
de Lleras en su departamento (que
para entonces agrupaba tambin a
Cesar y La Guajira).
Los debates fueron virulentos.
Encabezando la defensa de la
reforma se encontraban el ministro de Agricultura, Otto

Morales Bentez; el senador liberal, Ral Vsquez Vlez, y el
senador conservador, Guillermo Len Valencia. Los diarios El
Espectador y El Tiempo asumieron tambin una frrea custodia
tanto del proyecto que crean trascendental para evitar el
camino del comunismo y la revolucin como del mismo
Lleras Restrepo, al que consideraban el ms indicado para
llevar a cabo la difcil tarea de redistribuir. Existe la conciencia
de que si no se hace la reforma por las vas de la ley pueden
sobrevenirle a la repblica males sin cuento, como ya ha
ocurrido en otras naciones americanas, sentenci el editorial
de El Tiempo, el 9 de diciembre de 1960.
Pese a esos apoyos, el grupo de congresistas detractores
continu atacando. A travs de los editoriales de El Siglo, se
acus a Lleras Restrepo de promover la reforma para obtener
beneficios personales mediante la expropiacin a terratenientes
conservadores. A esto se sum la ofensiva emprendida por la
Sociedad de Agricultores del Pas (sac), que amenaz con demandar la Ley de Reforma Agraria, tan pronto fuera aprobada
(lo que efectivamente sucedi meses despus).
Como respuesta a la oposicin, Lleras Restrepo emprendi, a
mediados de 1961, una agresiva gira por los municipios del norte
del pas, durante la cual advirti a los campesinos sobre
la urgencia de amparar la
reforma. Los campesinos
deben estar alerta para defender la reforma agraria,
afirm Lleras Restrepo a su
paso por Mompox, mientras
una multitud lo ovacionaba.
Sus visitas a Santa Marta y
Valledupar fueron particularmente tensas, pues mientras
se registr la concurrencia y
entusiasmo de pobladores, las lites polticas le hicieron sentir

que no era bienvenido.
En los Anales del Congreso del 28 de noviembre de 1961
reposan algunos de los impresos que fueron pegados en las
paredes durante la visita de Lleras Restrepo. En uno de ellos se
lee que los miembros del Concejo de Santa Marta, liberales como
conservadores, protestan por la forma en la que el adalid de la
reforma desorienta a la opinin pblica y enerva los destinos
del pueblo colombiano, e interpretan su presencia en el departamento como un desafo. Otro de los panfletos, bastante ms
explcito, anuncia su muerte. Carlos Lleras Restrepo ha muerto
y el liberalismo del Magdalena lamenta su desaparicin se lee
en el afiche, que imita un anuncio de funeraria e invita a las
exequias del funcionario.
Alguno consigui llevar los afiches al Congreso, en Bogot, y
logr incluso que el falso aviso fnebre fuera impreso de manera
clandestina en el rgano de difusin del parlamento. As, aquel
mes de noviembre, Lleras Restrepo se encontr por todas partes
con la noticia de su muerte.
Con ese comienzo no es de extraar que la reforma de 1961
fracasara y que la de 1968, hecha por el mismo Lleras Restrepo
desde la presidencia de la repblica, despertara una oposicin
todava ms implacable.
Exactamente cincuenta aos despus, tras dos reformas
fallidas y una contrarreforma exitosa hay quienes siguen recibiendo las mismas amenazas, en un pas en el que la defensa
del latifundio cataliz todo tipo de tragedias.
Tatiana Acevedo
Periodista
* Este relato fue publicado originalmente en el diario El Espectador, en abril de 2011.
Para su publicacin en este Informe, la autora incorpor algunos episodios y testimonios.

186
Viene de pg. 183
B. El conflicto rural y la tierra
En Colombia existen dos grandes conflictos en el sector rural: el

conflicto agrario y el conflicto armado interno. Su articulacin constiUna poltica pblica tuye lo que puede denominarse un conflicto rural mayor, que es la gran
que tenga como sombrilla de ambos. El tema de las tierras est asociado principalmente
miras la reduccin con el primero, mientras que el segundo lo est ms con el territorio, el
significativa de la control de la poblacin y de la institucionalidad pblica para la extracpobreza, la superacin cin de rentas. Los protagonistas del conflicto armado son la guerrilla, los
de la desigualdad, la paramilitares, la Fuerza Pblica en disputa por el ejercicio de soberana
disminucin de conflictos, sobre territorios y poblacin.
El conflicto agrario y el armado terminan relacionndose en la
el camino de la democracia
y con todo ello, el avance medida en que la tierra se convierte en un instrumento de la guerra y
en el desarrollo humano de la disputa por el territorio. Por ello, es objeto de expoliacin y despojo
requiere modificar la actual por vas de hecho, o mediante la utilizacin ilegal de instrumentos jurestructura de tenencia y dicos, en tanto que el territorio es objeto de control, dominio y violacin
distribucin de la tierra, con de derechos de las comunidades.
Por otra parte, como se observa en el diagrama 6.1, el conflicto
una activa intervencin
del Estado. agrario tiene dos expresiones5: una es la deuda social y poltica del
Estado y la sociedad colombiana con el sector rural; la otra son los diferentes conflictos por la tierra, cuyo corazn es la disputa por los derechos de propiedad. La
deuda social y poltica es histrica y permanece irresoluta hasta ahora; se expresa en brechas
e inequidades entre lo urbano y lo rural y entre grupos sociales, como se indic en el captulo
2. El conflicto agrario expresa igualmente la falta de reconocimiento de lo rural como estratgico para el desarrollo, lo que se ha traducido en una inadecuada utilizacin de su potencial
productivo y de los recursos humanos disponibles.
El conflicto por la tierra en Colombia asume formas violentas cuando algunos de los actores
en disputa, utilizan las armas o la violencia para apropiarse de derechos que no les pertenecen
o defender los que tienen, frente a actores armados que pretenden vulnerar derechos considerados legtimos y que el Estado no defiende ni garantiza, tal sera el caso de terratenientes que
han usado ejrcitos privados para proveer su propia seguridad, o para apropiarse de tierras.
1. De la tierra pal que la trabaja

al territorio porque lo necesito
La visin comn sobre el conflicto agrario en el sector rural tiene una expresin que
pudiera llamarse estilizada. Ella fija solo en la tierra el corazn del conflicto y la violencia; un
ejemplo es esta afirmacin compartida por muchos:
Manifestaciones de ese conflicto han sido la discriminacin del gasto pblico sectorial en contra de campesinos y comunidades, la falta de reconocimiento del valor
estratgico del sector rural para el desarrollo, unas polticas sesgadas a favor de ciertos grupos sociales y empresariales, la precariedad de la presencia del Estado
en las zonas rurales, la inestabilidad y discontinuidad de las polticas pblicas rurales, la debilidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la toma de
decisiones frente a otros ministerios, la falta de una visin integral en el Estado sobre el desarrollo rural y las protestas campesinas, entre otras.
187
a
am
gr
Dia 6.1
El conflicto rural
[] El corazn de la violencia colombiana es la lucha por despojar a los campesinos de la tierra y los
recursos a favor de una casta de grandes propietarios rentistas, que a la vez controlan la mquina
de compraventa electoral y las burocracias regionales, que devoran el dinero de la comunidad y la
mantienen en el atraso (Reyes, 2008: 27).
Como puede inferirse, se refiere al conflicto clsico por la tierra entre campesinos y terratenientes; pero como se indica a continuacin, existen varios tipos de conflictos sobre la tierra
que requieren contextualizarse y analizarse en sus mbitos regionales y nacionales.
Los diferentes conflictos por tierras se yuxtaponen en muchas regiones, configurando
procesos de una gran complejidad en la solucin del problema agrario. Son de diversos orgenes,
generan relaciones mltiples, y tienen dinmicas y lgicas diferenciadas. Pueden tipificarse en
cinco grupos, pero dentro de cada uno de ellos existen modalidades diversas:
a. El conflicto tradicional e histrico por el acceso a la propiedad rural entre campesinos
poseedores de poca tierra o sin tierra, con los terratenientes (grandes propietarios), simbolizado en la consigna la tierra pal que la trabaja. Este conflicto es recurrente e irresoluto
en Colombia.
b. La disputa por la apropiacin de la tierra que tienen los grandes inversionistas nacionales
y extranjeros con pequeos, medianos y grandes propietarios, y poseedores de derechos
de propiedad rural y con las tierras del Estado. Tiene como fin el desarrollo de grandes
proyectos, sea de alimentos, materias primas, agrocombustibles, o para la explotacin de

188
recursos del subsuelo (minera, carbn, etctera) y la apropiacin de fuentes de agua, biodiversidad y bosques. En esa disputa, el campesinado vende la tierra y sus mejoras atrado
por buenos precios, o es desplazado y sacado de sus posesiones a travs de mecanismos
de mercado, presiones, amenazas y violencia. En algunos casos es invitado a participar en
el negocio mediante alianzas productivas, el arrendamiento de su tierra o la concesin de
su usufructo a cambio de un pago.
c. La contienda histrica de los indgenas por la recuperacin de tierras para reconstruir
sus territorios, que son el signo de su propia existencia. En esa lucha se enfrentan tanto
con los propietarios medianos y grandes especialmente, como con el Estado poseedor de
baldos y de zonas de reserva, y tambin con campesinos (mestizos) y comunidades afrocolombianas que coinciden en sus territorios.
d. La lucha de las comunidades afrocolombianas para obtener el reconocimiento estatal de
los derechos colectivos sobre el territorio y su uso, y defender la tierra y el territorio de
otros actores que buscan apropirselos y sacarlos de sus espacios. Hay un conflicto por la
intervencin de esos territorios por parte de actores armados ilegales e inversionistas para
explotar los recursos all disponibles; adems de contiendas con comunidades indgenas
o resguardos limtrofes.
e. Y el nuevo y ms contemporneo conflicto entre los propietarios, poseedores, ocupantes
de baldos y tenedores, por lo general campesinos y medianos productores, que son despojados de la tierra y desplazados, especialmente por grupos armados ilegales y las lites
aliadas, usando la violencia, la coercin y las figuras jurdicas. Tambin se incluyen en esta
categora las presiones y compras de tierras por el narcotrfico, que terminan sacando del
campo a los campesinos y dems propietarios de derechos. El proceso de compras masivas
de tierras llevado a cabo por inversionistas a travs del mercado, que contiene elementos de
189
presin, amenazas y aprovechamiento de condiciones de mercado

(informacin y precios) as como de la gran vulnerabilidad de los
poseedores de derechos en zonas de alta intensidad de conflicto,
En pases como
es tambin parte constitutiva de este tipo de enfrentamientos. En
Colombia, la tierra
este caso igualmente se presenta conflictividad entre los despono es solo un factor
jados y los nuevos pobladores que llegan a explotar o apropiarse
de produccin o un
de las tierras abandonadas o despojadas, impulsados por grupos
activo de inversin;
interesados en mantener el control sobre esas poblaciones y los
tambin sigue siendo
territorios donde se ubican.
una fuente de riqueza,
En este ltimo tipo de conflictos se relacionan los intereses por la
poder y prestigio. Por esas
tierra de unos actores con los intereses por el control del territorio y
razones, el vnculo entre el
la poblacin por parte de otros. Por ello se da la relacin entre ambos
acceso a ella y el desarrollo
conflictos y la tierra termina siendo un instrumento del control del
es multidimensional y
territorio y, por ende, objeto de despojo.
complejo. Eso tambin
El conflicto histrico por la tierra no ha sido exclusivo de Colomexplica por qu se generan
bia o Amrica Latina; se encuentra en todas partes. Basta recordar el
diversos conflictos y luchas
significado que tuvieron los cercamientos (enclosures) en Inglaterra en el
por poseerla.
siglo XVIII como una revolucin de los ricos contra los pobres, cuando
se convirtieron tierras de labranza en pastos para ovejas. Karl Polanyi (1989) describi muy bien
ese proceso, al igual que Toms Moro (2000) entre muchos otros (recuadro 6.2). Sus afirmaciones
puestas en el contexto colombiano llevan a pensar que aqu tambin se produjo una revolucin
de los terratenientes contra los campesinos mediante el cerramiento de una extensin apreciable de tierra dentro de la frontera agropecuaria con ganadera extensiva, sustrayendo casi 18
millones de hectreas de aptitud para produccin agrcola y forestal. Las grandes plantaciones
tambin contribuyeron en ese proceso.
La revolucin del alambre de pas en la ganadera no se hizo para avanzar en la modernizacin, y ms bien ha significado: el despoblamiento de vastas zonas rurales donde los habitantes
no tienen posibilidades de acceso a la tierra; una escasa generacin de empleos e ingresos; la
deforestacin y sedimentacin de los ros y reservorios de agua; el secamiento de humedales,
lagunas y cinagas que son el albergue natural de los excesos de lluvias; la compactacin del
suelo; la erosin de las riberas de los ros, y en general la acumulacin de tierras como un bien de
valorizacin a costa de la pobreza del campesinado. Esa revolucin ha significado una migracin
constante hacia centros urbanos y ciudades, y hacia la periferia de la frontera agropecuaria;
y adems est manchada de violencia, atropellos, irrespeto de derechos humanos, despojos,
desplazamientos forzados y apropiaciones ilegales de tierras. Esa revolucin en Colombia contribuy a perpetuar el orden social rural6.
En la poca ms contempornea, los conflictos por la tierra se inscriben en tres momentos y
procesos claramente definidos, que a su vez se yuxtaponen y estn contextualizados en el anlisis
del conflicto armado recogido en los captulos 7 y 8: (a) el reformismo agrario y el movimiento
campesino liderado por la Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc); (b) la derrota del
movimiento campesino y de la propuesta de modernizacin del Partido Liberal, y el posiciona6
Es importante tener en cuenta en esta consideracin que existen ganaderas especializadas tanto de leche como de carne que no deben incluirse en el concepto de
ganadera extensiva, pues hacen un buen uso de la tecnologa y dems recursos productivos dentro de la lgica de criterios empresariales, aunque no necesariamente
estn exentas de causar problemas ambientales. De igual modo, los pastos que usan los minifundistas y pequeos productores no necesariamente pueden considerarse
todos en la categora de ganadera extensiva.

190
miento del narcotrfico, el paramilitarismo y las guerrillas en la disputa por el territorio a partir
de los aos 1980; (c) el proceso de recuperacin de tierras de los despojados durante el conflicto,
apoyado en la propuesta de modernizacin del gobierno de Juan Manuel Santos.
En el primer proceso, la consigna de la lucha por la tierra comandada por los campesinos,
la tierra pal que la trabaja, expresa el conflicto tradicional entre estos y los terratenientes por
la apropiacin del recurso. Tal disputa tiene antecedentes histricos remotos y su principal manifestacin nacional fueron las luchas agrarias de los aos 1920 y 1930, y luego el movimiento
campesino liderado por la anuc y las tomas de tierras que esa organizacin promovi en todo
el pas en los inicios de los aos 1970 (LeGrand, 1988; Machado, 2009; Fajardo, 1984; Bejarano,
1983; Molano, 1987 y 1989; Reyes, 1976 y 1987; Gilhodes, 1972; Fals Borda, 1975; Zamosc, 1984;
pnud, 2003).
Al entrar la dcada de 1980, y de all en adelante, la lucha histrica por la tierra se mantiene de bajo perfil con el repliegue del movimiento campesino ocasionado por el conflicto y las
polticas pblicas. La arremetida de los terratenientes y la intensidad del conflicto hacen que las
organizaciones campesinas posicionen en sus reivindicaciones otros aspectos, como la defensa
del derecho a la vida y el reclamo por presencia estatal en las sociedades rurales, sin dejar el
reclamo por la tierra (Salgado y Prada, 2000). No es el campesinado el que desata el conflicto,
l pasa a ser la vctima y declina por el momento su lucha nacional por la tierra.
A finales de los aos 1970 desaparece el movimiento campesino de carcter nacional que
lideraba la anuc; los campesinos mantienen organizaciones con intentos de reconstruccin pero
sin fuerza, y permanecen a la defensiva de los grupos violentos. En otros casos deben enfrentar
la represin y persecucin que realizan de miembros de las fuerzas de seguridad del Estado
bajo el concepto de que estas organizaciones son auxiliadoras de la guerrilla. El campesinado
como vctima del conflicto entre paramilitares, guerrillas, narcotrfico y Estado, y de la avidez
R E C UA D R O 6.2
Conflicto clsico por la tierra
utilizando en ocasiones la violencia y casi siempre las presiones y

la intimidacin. En sentido estricto, robaban su parte de los bienes
comunales a los pobres y destruan las casas que estos, gracias
a la fuerza indoblegable de la costumbre, haban considerado
durante mucho tiempo como algo que les perteneca a ellos y a
sus herederos. El tejido de la sociedad se desgarraba; las aldeas
abandonadas y las casas en ruinas constituan un buen testimonio
de la violencia con la que la revolucin arrasaba, poniendo en peligro las defensas del pas, devastando sus pueblos, diezmando su
poblacin, convirtiendo en polvo una tierra agotada, hostigando
a sus habitantes y transformndolos, de honestos labradores que
Fuente: Moro, Toms. 2000. Utopa. Argentina: Clsicos de Bolsillo, Longseller, 42-43.
haban sido, en una turba de mendigos y ladrones.
Para que uno de estos devoradores insaciables inexplicable y atroz peste del pueblo pueda cercar una serie de tierras
unificadas con varios miles de yugadas, ha tenido que forzar a
sus colonos a que le vendan sus tierras. Para ello, unas veces se
han acercado con engao, otras les han cargado de injurias y
otras los han acorralado con pleitos y vejaciones. Y as tienen
que marcharse como pueden, hombres, mujeres, maridos,
esposas, hurfanos, viudas, padres con hijos pequeos, familias
ms numerosas que ricas, pues la tierra necesita muchos brazos.
***
Los seores y los nobles cambiaban completamente el
orden social y quebrantaban los viejos derechos y costumbres,
Fuente: Polanyi, Karl. 1989. La gran transformacin. Crtica del liberalismo

econmico. Madrid: Las ediciones de la Piqueta (99) 71-72.
191
de grupos emergentes por la acumulacin de tierras, no tiene cmo plantear una lucha por la
tierra. El conflicto deriva en una disputa por el control del territorio entre los grupos armados
ilegales y el Estado. El territorio se lo disputan quienes lo necesitan para la guerra y el enriquecimiento ilcito, frente a la defensa legtima que hace de l, el Estado.
Desde los inicios de los aos 1980 y hasta el presente, el conflicto armado interno no tiene
como corazn la lucha por la tierra entre campesinos y terratenientes. Esa pugna histrica es
subsumida por la que mantienen con las poblaciones los actores armados (seores de la guerra)
por el control del territorio, impulsados en buena medida por el negocio del narcotrfico. A su
lado subsisten los distintos enfrentamientos por la tierra entre diferentes actores que terminan
relacionndose con el conflicto armado en los territorios, con sus historias, la institucionalidad
territorial y los sistemas polticos. La lucha por la tierra se convierte en un proceso variopinto
en el que participan muchos actores e intereses. Ni los paramilitares, ni las guerrillas, ni el
Estado ni los terratenientes defienden los derechos de propiedad de los campesinos y de los
grupos tnicos que devienen en las vctimas.
As, la evolucin del conflicto entre grupos armados (paramilitares, guerrilla y narcotrfico)
y su enfrentamiento con el Estado (excepto en el caso del paramilitarismo), va derivando en la
lucha por el territorio, el control de la poblacin, la captura de las entidades pblicas locales
y regionales, el acceso al poder poltico, la captura de rentas de todo tipo (avidez de renta) y el
involucramiento acelerado en el negocio del narcotrfico de todos los grupos al margen de la ley.
En resumen, no ha desaparecido el conflicto por la tierra y este se combina y articula
con el conflicto por el territorio. Ello hace de gran complejidad el problema agrario y relieva la
necesidad de avanzar en el conocimiento de las realidades regionales, en particular el papel de
las lites y su articulacin con el Estado y los seores de la guerra, para tener aproximaciones
ms precisas del fenmeno. Hacerlo evitara la generalizacin y el encajonamiento de la relacin tierra-conflicto en el molde del conflicto histrico por la tierra en Colombia7. La Defensora
del Pueblo (2010) hace una descripcin de las diferentes modalidades del conflicto por la tierra
en el departamento de Crdoba, que sustenta las precauciones que se han de tener sobre las
generalizaciones (recuadro 6.3).
La idea de que todos los conflictos rurales tienen su origen en la tierra, requiere revisarse
para contextualizarla y discutir tipologas de conflictos. De los planteamientos anteriores se
deriva que la consecucin de la paz en Colombia pasa por la solucin de los conflictos por la
tierra; pero ello es condicin necesaria mas no suficiente. Resolverlos es un imperativo de la
poltica pblica y representa una ayuda significativa para intervenir y solucionar el problema
agrario, y avanzar en el mejoramiento de la calidad de vida rural y la disminucin de la vulnerabilidad de sus pobladores.
C. La estructura de la tenencia de la tierra

La tenencia de la tierra en Colombia es quizs el componente ms importante de la estructura agraria y el que ms afecta el desarrollo humano en el sector rural. Se define como el
sistema de relaciones jurdico-polticas de dominio de la tierra y de los recursos, sea para uso
econmico o para sustentar poderes polticos. Su actual estructura es el resultado de procesos
7
Uno de los temas que la academia tiene para aclarar es la relacin entre el conflicto armado y los conflictos por la tierra, pues ella no es siempre tan clara. Un ejemplo
notorio de bsqueda de esa relacin es el reciente trabajo de Vsquez, Vargas y Restrepo (2011).

192
histricos que han conducido a consolidar una alta concentracin de la propiedad rural, la cual
no ha sido alterada por el conflicto; en cambio se ha reforzado con el proceso de expoliacin y
compra de terrenos por parte del narcotrfico. De manera que el pas enfrenta un reto de gran
magnitud para cambiar esa estructura y abrirle caminos al desarrollo.
La tenencia se refleja en el catastro rural que registran los predios, sus tamaos y sus
dueos, con excepcin de los fundos, que se mantienen informales, sin ttulos de propiedad.
Existen cinco factores tcnicos que es necesario contemplar para entender la complejidad
de los procesos que ayudan a mantener la desigual y muy alta concentracin de la tenencia de la
tierra en Colombia; son ellos: (a) desactualizacin del catastro rural, (b) poco avance en la relacin
catastro-registro, (c) modernizacin inconclusa de la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, (d) seria desigualdad en los avalos catastrales por hectrea, y (e) atrasos en informacin y
deficiencias en su acceso. Estos aspectos se explican a continuacin.
1. Estado de la actualizacin catastral

Las limitaciones de informacin sobre tenencia de la tierra no permiten reconstruir su
evolucin desde varias dcadas atrs. La nica informacin consistente disponible proviene del
Contina pg. 194
R E C UA D R O 6.3
Conflicto de tierras en Crdoba
Los vacos legales en la tenencia de la tierra han facilitado

la apropiacin y desalojo de los campesinos e indgenas por
actores armados al margen de la ley, grandes propietarios y
sectores econmicos que explotan los recursos naturales de
la regin. Adems de las siete tipologas de despojo de la tierra
definidas por Conret*, la Defensora del Pueblo encontr en
este departamento:
Desalojo de campesinos por parte de las antiguas Autodefensas Unidas de Colombia, algunas veces mediante
quema de sus viviendas (caso de la finca Costa de Oro
en Tierralta).
Desplazamientos causados por la llamada Casa Castao, que se apoder de los predios y puso all gente de
ellos, pero a quienes luego Mancuso les orden salir
para introducir gente suya (caso de la finca Costa de
Oro en Tierralta).
Tierras entregadas por el gobierno a campesinos que
fueron compradas por las antiguas auc, bajo amenaza,
compras forzadas o bajo presin (por ejemplo, la finca
El Tronco, en Tierralta).
Asesinatos de personas y masacres que obligaron a sus
familias a vender y que tambin causaron desplazamien-
to de comunidades enteras (caso del predio Montercarlo, en Abibe, y la regin del Manso, en Paramillo).
Las farc desplazaron de la parte alta del Sin a varias
familias (predios Simn, Palestina y La Gloria).
En varios sitios estratgicos para los diferentes actores
armados ilegales, las comunidades asentadas y que no
se han desplazado son objeto de amenaza constante
(predio Pica Pica, en Montelbano). Otras comunidades
han salido por miedo a las constantes amenazas (Caso
de El Palmar, en el alto San Jorge).
Algunos campesinos beneficiados por el Incora han
vendido a una o varias personas las tierras adjudicadas
(caso del predio Santa Helena, corregimiento La Rica,
Puerto Libertador), con concentracin de uaf.
Familias beneficiarias de tierras por parte del Incora que
no pudieron establecerse por razones de seguridad, ya
que eran sealadas de ser colaboradoras de actores armados (caso de algunas familias del predio El Quindo).
Asesinato de lderes, hombres o mujeres, de las comunidades que han abogado por la recuperacin y acceso a
las tierras por parte de los campesinos (casos de Yolanda
Izquierdo en 2007 y Ana Isabel Gmez en 2009**).
Embargos y desalojo mediante procesos ejecutivos por

parte del Incoder (caso del predio El Quindo).
Compra ilimitada de las tierras de la poblacin desplazada por parte de una sola persona (se ha mencionado
el caso de la seora Paternina, en Montelbano, que est
comprando predios a los desplazados).
Indgenas amenazados o asesinados y desplazamiento
de la comunidad (resguardo Quebrada Caaveral).
Proyectos de infraestructura y explotacin de recursos naturales, que afectan los territorios indgenas,
desmejoran su calidad de vida y ponen en riesgo su
seguridad alimentaria (caso de la hidroelctrica de Urr,
Cerromatoso, explotacin de carbn).
Entrega de parcelas en un mismo predio a desplazados
y desmovilizados, lo cual genera riesgo a toda la comunidad (caso del predio Las Catas en Ayapel).
Desplazamiento por enfrentamiento entre los diferentes
grupos armados en los territorios en donde ejercen
control (esta situacin se est presentando en algunas
veredas de Tierralta, Montelbano, Ur y Puerto Libertador, en la zona de Paramillo).
Cumplimiento de los plazos de los contratos de comodatos para la explotacin de predios de la nacin, sin
que el Incoder los haya renovado y sin que tampoco
se hayan entregado los predios a la Comisin Nacional
de Reparacin y Reconciliacin (cnrr) (caso del predio
Sitio Nuevo).
Acciones del gobierno para controlar la presencia de

grupos ilegales y la ejecucin de la poltica de erradicacin de los cultivos de uso ilcito fumigacin y
erradicacin manual.
Falta de reconocimiento de la condicin indgena del
pueblo zen, para aquellos miembros de la comunidad que se encuentran residiendo fuera del resguardo
de San Andrs de Sotavento, lo cual ha implicado que
actualmente los diferentes cabildos indgenas zen
no posean tierra, no cuenten con medios para trabajar y padezcan una crisis alimentaria (Planeta Rica,
La Apartada). En la actualidad, los grupos armados
ilegales posdesmovilizacin de las auc, no permiten
que los indgenas que trabajaban en la fincas puedan
continuar hacindolo, pues restringen su entrada.
Asimismo, han impedido en varias ocasiones que los
indgenas puedan pescar.
* madr. Programa de consultas en recuperacin de tierras (Conret, 2008). Las siete
tipologas definidas son: desplazamiento de propietarios, transferencia forzada de
dominio, ventas falsas, desplazamiento de poseedores, desplazamiento de ocupantes,
informalidad de la propiedad y el tipo varios.
** La lder Yolanda Izquierdo era desplazada que trabajaba por las vctimas de la violencia
en la margen izquierda del ro Sin, en la zona urbana de Montera. Ana Isabel Gmez
Prez fue asesinada el 14 de abril de 2009, en el sitio conocido como El Minuto, zona rural
del municipio de Los Crdobas. Ella lideraba un grupo de 148 familias desplazadas que
reclamaban tierras en la zona en donde hasta 2004 mand Freddy Rendn Herrera, alias
el Alemn (El Meridiano de Crdoba, 17 de abril de 2009).
Fuente: Defensora del Pueblo, Resolucin Defensorial 058. Diagnstico de la situacin de
acceso y tenencia de la tierra en el departamento de Crdoba. Bogot, diciembre 29 de 2010.

194
Viene de pg. 192
ejercicio realizado por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi y el Centro de Estudios Econmicos de la Universidad de los Andes (igac-cede) para elaborar el Gran atlas de la distribucin de
la propiedad rural en Colombia, que comprende el periodo 2000-2009, y datos sobre Antioquia
para el periodo 2004-20098. Estos datos no pueden compararse con los censos agropecuarios
de 1960 y 1971, porque la informacin no es compatible.
En el ao 2009 en Colombia estaban registrados 13,6 millones de predios, de los cuales
3,7 se clasificaban como rurales. En 2010 estos ltimos crecieron 1,8% anual, en tanto que los
urbanos lo hicieron en 2,6% (igac, 2009)9.
El catastro rural tiene atrasos significativos en materia de actualizacin10. De los predios
registrados en todo el pas en el ao 2009, el 52,8% estaban actualizados, el 44,3% desactualizados y el 2,9% no tenan formacin catastral (igac, 2009).
La desactualizacin del catastro rural es un problema nacional, pues cobija a todos los
departamentos sin excepcin. Y ello significa menos recursos para los municipios que cobran
el impuesto predial por ley, con tarifas que tienen como techo el 16 por mil, pero cuyos promedios efectivos no superan el 3 por mil. Esta desactualizacin tiene varias explicaciones, unas
de carcter histrico, financiero e institucional, y otras de carcter poltico.
Explicaciones histricas porque el pas no ha concebido el catastro desde su creacin como
un instrumento estratgico y de informacin para el desarrollo, y por tanto no le ha asignado
los recursos pblicos requeridos para mantenerlo actualizado. La ubicacin institucional del
igac no siempre ha contado con una reflexin profunda sobre la importancia de las estadsticas
catastrales para el diseo de polticas pblicas.
Razones presupuestales e institucionales de los municipios han impedido mantener el
catastro municipal actualizado, pues ese proceso es costoso y requiere de aportes de las arcas
municipales para cofinanciarlo con el igac.
Gran parte de los municipios del pas, sobre todo los considerados como ms rurales, viven
de las transferencias del Estado y generan pocos recursos propios para emprender esta tarea.
Adems esas administraciones municipales son muy precarias en trminos de su capacidad
para cobrar los tributos, administrarlos en forma adecuada y realizar gestiones con entidades
nacionales como el igac para mantener un catastro actualizado y ms moderno.
Por su parte, las explicaciones institucionales se refieren, entre otros aspectos a: debilidad de las estructuras municipales, poder de los grandes propietarios a los que no les interesa
laactualizacin delos avalos; sobrerrepresentacin en los concejos municipales de los poderes
de los grandes propietarios; falta de liderazgo estatal para emprenderun proceso decidido de
modernizacin del catastro con recursos suficientes para mantener la actualizacin catastral;
despreocupacin histrica del Estado, y poca visin de las autoridades municipales sobre la
importancia que tienen los impuestos para avanzar en el desarrollo.
Y polticamente es claro que los concejos municipales, por lo general, estn controlados
por grupos polticos que representan los intereses de los terratenientes, quienes no manejan
una cultura tributaria de pago de impuestos sobre la tierra para beneficiarse del desarrollo. Es
una cultura de privilegios que busca imponer obligaciones a los dems. No solo las tarifas son
8
9
10
El departamento de Antioquia lleva un catastro aparte del que maneja el igac, lo que dificulta la consolidacin de datos nacionales.
El avalo total nacional de los predios, segn el igac, ascendi en 2009 a 452,5 billones de pesos corrientes, de los cuales el de los predios rurales se elev a 71,7
billones, es decir al 15,8% del avalo de todos los predios del pas. Los avalos rurales crecieron en el periodo 2000-2009 en 138% y los urbanos en 148,9%.
El igac hace cada cinco aos una actualizacin de los avalos catastrales de todo los predios, la que se trata de poner al da el valor de los avalos y cuando se dice
que no estn actualizados es que precisamente esa labor no se est cumpliendo y entonces los valores no se corresponden con la realidad.
195
bajas, sino que se cobran sobre avalos bajos, y adems existe evasin de
impuestos; las amnistas de los morosos son frecuentes en los concejos
municipales, ordenadas por los propietarios all representados.
Pero existe una razn poltica ms global para que Colombia no solo
tenga un catastro rural tan desactualizado y no disponga de un censo
La consecucin de la paz
agropecuario desde hace cuarenta aos: el poder poltico de los terrateen Colombia pasa por la
nientes y propietarios, sobrerrepresentados en las diferentes instancias
solucin de los conflictos
legislativas y normativas. Esos poderes buscan ocultar la realidad de la
por la tierra; pero ello es
estructura de tenencia de la tierra, para evitar que la sociedad y el Estado
condicin necesaria mas
decidan cambiarla. El Estado colombiano, por accin y por omisin, ha
no suficiente para alcanzar
sido cmplice de esos poderes y no ha tomado decisiones polticas que
la paz. resolverlos es un
posibiliten el cambio de la tenencia y la distribucin de la tierra.
imperativo de la poltica
El atraso del catastro rural no es el nico problema nacional, tampblica y representa una
bin lo es el poco avance en la relacin catastro-registro y la modernizaayuda significativa para
11
cin inconclusa de las oficinas de registro de instrumentos pblicos . A
intervenir y solucionar
el problema agrario, y
comienzos de 2010, el Conpes (Consejo Nacional de Poltica Econmica
avanzar en el mejoramiento
y Social) defini los elementos para solucionar los ejes problemticos
de la calidad de vida
relacionados principalmente con las deficiencias en el intercambio, unirural y la disminucin de
ficacin, mantenimiento y acceso a la informacin, tanto catastral como
la vulnerabilidad de sus
registral, por parte de todos los actores que participan en dicho proceso
pobladores.
(dnp, Conpes, 2010). Aunque se est avanzando, es necesario acelerar
la tarea por razones como las consignadas en el documento Conpes.
El problema de los avalos no se restringe a la desactualizacin de los catastros, tambin
existe una seria desigualdad en los avalos por hectrea segn el tamao de las propiedades.
Las estadsticas muestran un hecho incontrovertible: las propiedades ms pequeas tienen
avalos por hectrea ms altos que las grandes y las medianas. Segn el proyecto de proteccin
de tierras y patrimonio (Accin Social, pptp, 2010), en el ao 2009 el avalo catastral de una
hectrea en gran propiedad era siete veces menor que el de un microfundio, tres veces menor
que una pequea propiedad y 3,3 veces menor que el de una mediana propiedad (grfico 6.1).
Ello se traduce en una desigualdad en el pago del impuesto predial a favor de la gran propiedad
suponiendo que las tarifas son uniformes y no se diferencian por tamaos de predios.
La desigualdad se constata tambin, y de manera muy clara, en el valor de las unidades
agrcolas familiares (uaf) As, en el ao 2009, una uaf de microfundio estaba avaluada en 74,1
millones de pesos en promedio, una de gran propiedad en 14,4 millones; una de mediana propiedad en 26,7 millones y de la pequea propiedad en 36,9 millones (Accin Social, pptp, 2010: 29)12.
El plan nacional de desarrollo Prosperidad para todos 2010-2014 (Ley 1450 del 16 de junio de
2011) de la administracin de Juan Manuel Santos ha hecho un avance, aunque parcial, para
afectar esa desigualdad, al establecer que las propiedades tanto urbanas como rurales de los
11
12
La legislacin ms contempornea sobre las relaciones catastro-registro estn consignadas en el Decreto-Ley 1250 de 1970 que establece la normas para el sistema
de registro de predios; la leyes 14 de 1983 y 1151 de 2007, y el Decreto 1711 de 1984.
La unidad agrcola familiar (uaf) es la unidad predial que genera por lo menos dos salarios mnimos mensuales de ingreso. Al valorarla se tiene en cuenta la calidad
y el potencial productivo del suelo. Esta unidad de medida es la que usa el Estado para otorgar tierras a pequeos productores en los programas de subsidios para
compra de tierras, o en el reparto de aquellas que son del Estado (baldos), o de las que adquiere para repartir. El microfundio se define como predios con menos de
0,5 uaf; pequea propiedad entre 0,5 y 2 uaf; mediana entre 2 y 10 uaf, y grande mayor de 10 uaf.

196
F
gr
i Co
6.1
avalos por hectrea segn escala catastral del igac en millones de pesos. 2009
Fuente: elaboracin con datos del igac y Accin Social, pptp (2010). Compendio estadstico sobre dinmica de la tenencia de la tierra, segn rangos definidos
por uaf. (1999-2010) (no incluye Antioquia).
estratos 1, 2 y 3 tendrn un impuesto predial con un mnimo del 1 por mil y hasta 16 por mil,
segn lo determinen los concejos municipales. Las propiedades de los estratos siguientes se
someten a un impuesto predial cuyo mnimo se aumenta al 3 por mil en 2012, al 4 en 2013 y
al 5 en 2014.
Es claro que el impuesto predial es uno de los instrumentos que puede ayudar a disminuir
la desigualdad en el cobro de impuestos. Pero tiene limitaciones por la sobrerrepresentacin y
el poder poltico que ejercen los grandes propietarios en los concejos municipales y el Congreso
de la Repblica. Las tarifas que se han fijado como mnimas siguen siendo muy bajas como para
que tengan efecto sobre la desigualdad anotada.
2. Desigualdad en la propiedad privada de la tierra

El problema de la desactualizacin del catastro y de la desigualdad en la valoracin de la
propiedad para efectos de cobro del impuesto predial, se ana al grado de concentracin de
la propiedad para configurar un cuadro crtico en la administracin de la tierra en Colombia,
marcado por la inequidad.
El ndice de Gini se utiliza como un indicador para medir el grado de concentracin de
la propiedad rural y de los ingresos. Cuanto ms cercano a 1 est el ndice, ms concentrada
est la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto ms cercano a cero, mejor
distribuida est la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Con la ayuda de la Universidad de los Andes, el igac ha depurado la informacin catastral entre 2000 y 2009, y ello
posibilita el clculo de varios ndices de Gini: el de propietarios, el de tierras y el de avalos,
197
principalmente13. En esta presentacin se utiliza el Gini de propietarios con repeticin y el

Gini de tierras, por ser los ms representativos.
Para el ao 2009 el Gini de propietarios ascendi a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalos a 0,84. En la ltima dcada, el ndice que ya era muy alto sigui creciendo en todas sus
presentaciones, aunque ms el de avalos por razn de las actualizaciones recientes. Si estos
resultados se comparan con los de otros pases, se concluye que Colombia registra una de las
ms altas desigualdades en la propiedad rural en Amrica Latina y el mundo. Y ello es consecuencia de un proceso histrico, de las polticas pblicas, de la operacin de las fuerzas del
mercado, del narcotrfico y la actuacin de grupos armados por fuera de la ley, as como de la
cultura de rpido enriquecimiento, y la avidez de renta14.
13
El ndice de Gini es una medida de dispersin de una distribucin, y se usa para medir la desigualdad en la distribucin, sea de la riqueza, el ingreso o la tierra. El
igac calcul el Gini con dos aproximaciones: predial (tierras) y propietarios. El Gini de propietarios se calcula con el rea del terreno en poder de cada uno de los
14
propietarios. igac obtuvo dos Gini de propietarios, el primero con repeticiones que suma el total del rea del predio, y sin repeticin que suma la proporcin del rea
del predio. Tambin calcul el Gini de tierras controlando calidad del suelo, para dos Gini de tierras: calidad sin repeticin y calidad con repeticin. Estos Gini de tierras
estn controlados con la calidad de la tierra, usando el nmero de uaf por predio (vanse Gran atlas, igac-cede 2010, y su anexo metodolgico).
Es importante sealar que los ndices de Gini y la informacin del igac no permiten apreciar el verdadero nivel de concentracin de la tierra. No solo existe una alta
informalidad en los derechos de propiedad, tambin el fenmeno del testaferrato, no capturado en las estadsticas, oculta que muchas propiedades que figuran a
nombre de personas diferentes, son en realidad de un mismo dueo que las ha repartido entre amigos, compadres, familiares, sbditos, etctera., pero sobre las
cuales mantiene la propiedad de hecho, ejerciendo control violento, la intimidacin y otros mtodos. El testaferrato es un instrumento de legalizacin de tierras
adquiridas por medios violentos o ilegales.

198
El mapa 6.1 muestra que la alta concentracin de la tierra cubre

toda la geografa; se trata de un problema nacional. Los ndices de Gini
superiores a 0,70 estn en toda la frontera agropecuaria incorporada, y
los inferiores lo estn ms en la periferia de la frontera donde los ndiSegn el proyecto de ces de ruralidad son ms altos, o en zonas con menores densidades de
proteccin de tierras y poblacin y ms alejadas de los centros ms poblados. De los 32 departapatrimonio, en el ao mentos con informacin, 18 tienen los Gini ms altos, superiores a 0,80.
2009 el avalo catastral En los municipios menos rurales con un ndice de ruralidad promedio de
de una hectrea en 32,79, los Gini promedio de tierras y de propietarios son respectivamente
gran propiedad era de 0,710 y 0,752; y en los municipios ms rurales (ndice de ruralidad
siete veces menor que promedio de 50,16) son de 0,681 y 0,70. Es decir est ms concentrada
el de un microfundio, la propiedad en los municipios con mayor grado de urbanizacin, ms
tres veces menor que una cercanos a las grandes ciudades y con mayor densidad demogrfica.
Entre 2000 y 2009 la concentracin de la propiedad aument en 23
pequea propiedad y 3,3
veces menor que el de una de 32 departamentos, especialmente en los de la Amazonia, donde es
mediana propiedad. Ello se probable que el incremento se deba en gran parte a la actualizacin del
traduce en una desigualdad catastro, en Antioquia15, Choc, Risaralda, Norte de Santander, Cesar,
en el pago del impuesto Cauca, San Andrs, Valle del Cauca y La Guajira (cuadro 6.1).
predial a favor de la gran
Toda la zona andina, el Caribe y la Orinoquia registran elevados
propiedad suponiendo que ndices de concentracin de la tierra, incluidos departamentos como
las tarifas son uniformes Nario, Cundinamarca y Boyac, tradicionalmente minifundistas con
y no se diferencian por Gini por encima de 0,80. Esto indica que aun en el interior de la pequetamaos de predios. a y la mediana propiedad se presentan desigualdades notorias en la
tenencia de la tierra.
La propiedad est ms concentrada en toda la zona del occidente desde Antioquia hasta
el Valle, los departamentos de la Costa Caribe situados al margen izquierdo del ro Magdalena
que hacen una franja continua con Antioquia y tienen una gran influencia de ese departamento
en materia de compras de tierras por antioqueos desde inicios del siglo XX, especialmente
Crdoba. La concentracin tambin es alta en Arauca, Casanare y Meta (la Orinoquia). La zona
central andina tambin est concentrada, lo mismo que Santander. La mayor concentracin
est en Valle del Cauca despus de Antioquia, y la menor en Caquet (sacando a Vichada y
Vaups, Guaviare y Guaina, donde la informacin es precaria por la baja formacin catastral)16.
El diagrama 6.2 indica por ejemplo, que en el 15,6% de los municipios (174) el Gini de propietarios supera el 0,80 y se corresponden con solo el 9,7% del territorio, donde vive el 21,7% de la
poblacin. Estas localidades se constituyen en el universo ms apto para polticas de redistribucin
de la propiedad. De este diagrama se deduce, al contemplar el complemento de los municipios
que tienen un Gini superior a 0,60, que solo en el 16,1% de ellos el indicador est por debajo del
0,60; es decir, existe la menor concentracin de la propiedad.
15
16
En Antioquia, el Gini aument en forma dramtica, de 0,86 en 2004 a 0,91 en 2009. Es una de las regiones con mayor intensidad del desplazamiento forzado, de
homicidios y hechos de violencia y violacin de los derechos humanos, y de coercin armada contra los campesinos, incluyendo el despojo de tierras y el asesinato
de lderes que reclaman sus tierras, como en el caso de la zona de Urab.
Un ejercicio ms detallado permite ver que la desigualdad en la propiedad no es generalizada en un departamento, y una poltica de reconfiguracin de la tenencia
de la tierra requiere hacer diferenciaciones en el uso de instrumentos.
199
ma
6
Pa
.1
gini de propietarios. 2009
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de Economa, Universidad de Antioquia,
Gobernacin de Antioqua (en prensa)

200
C Ua
Dro
6.1
Cambios en el gini de propietarios en los departamentos. 2000-2009
Departamento
Arauca
Atlntico
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
San Andrs
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Vichada
Guaina
Amazonas
Antioquia
Vaups
Periodo de comparacin
2000-2009
2001-2009
2007-2009
2004-2009
2009
gini primer ao del periodo
0,86
0,74
0,76
0,87
0,87
0,59
0,84
0,82
0,75
0,82
0,82
0,81
0,50
0,78
0,77
0,77
0,87
0,81
0,71
0,68
0,88
0,80
0,72
0,79
0,81
0,80
0,89
0,50
0,25
0,69
0,86
gini ltimo ao del periodo
0,87
0,73
0,76
0,83
0,88
0,64
0,84
0,84
0,77
0,85
0,83
0,82
0,56
0,78
0,78
0,78
0,86
0,82
0,73
0,72
0,88
0,83
0,73
0,80
0,81
0,80
0,91
0,57
0,54
0,79
0,91
0,41
Variacin del gini (%)
1,1
-1,9
1,0
-4,2
1,4
7,1
-0,8
2,6
2,7
4,4
1,2
1,3
11,2
0,5
1,4
0,4
-1,1
0,8
3,0
5,7
-0,1
3,0
1,9
1,2
-0,1
0,8
1,8
12,3
54,0
12,4
5,7
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de Economa, Universidad de
Antioquia, Gobernacin de Antioqua (en prensa)
Si se comparan los ndices de Gini departamentales con el porcentaje del rea utilizada
en pastos, se observa una estrecha relacin entre esas variables, con pocas excepciones. A
altos ndices de concentracin le corresponden altos usos de la tierra en pastos. Y se observa
lo contrario en el caso del uso de la tierra en agricultura: el mayor uso en cultivos se asocia
con menores ndices de concentracin. Es ms democrtico el uso y la tenencia de la tierra en
la agricultura que en la ganadera, lo cual no invalida la actividad pecuaria, pero s llama la
atencin sobre la necesidad de contar con una ganadera menos extensiva que haga un uso ms
intensivo de la tierra, genere mayor empleo e ingresos, y abandone el criterio de tener grandes
extensiones de tierra para valorizarlas y adquirir y ejercer poder poltico.
201
am
gr
Dia 6.2
rangos de gini de propietarios. 2000-2009
Fuente: elaboracin indh 2011, a partir de igac-cede. Gran atlas de distribucin de la propiedad rural en Colombia. Facultad de
Economa, Universidad de Antioquia, Gobernacin de Antioquia (en prensa).
Tambin existe concentracin en el uso de la tierra; sobre ello no hay informacin por
carencia de un censo agropecuario. Una empresa o un empresario pueden, por ejemplo, explotar
50.000 hectreas siendo propietarios de solo 10.000 y tener las dems en arriendo, arriendo
financiero o modalidades similares. De esa manera se controlan grandes extensiones de tierras, y si los contratos de arriendo son de largo plazo, en realidad se configura un monopolio
sobre el recurso en una zona o regin17. Es importante tener en cuenta ese fenmeno, pues la
tendencia a utilizar grandes extensiones de tierras en proyectos empresariales que no impliquen congelar capital en tierra, es estimulada por las polticas pblicas como una manera de
dinamizar y modernizar el uso del suelo.
3. El desarrollo humano y la propiedad rural

Las metodologas utilizadas por los pases para el clculo del ndice de Gini en el sector rural
difieren en algunos aspectos, y no son totalmente comparables. Todas estn basadas en censos
agropecuarios, y permiten establecer algunas tendencias o diferencias en la concentracin de
la propiedad en los distintos pases. Con la informacin que recoge la fao (Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin), y la usada en el Gran atlas (igac-cede,
17
Una muestra de este tipo de situaciones puede verse en Accin Social, pptp (numeral 2.5, 2010) y en la revista Dinero (367, 18 de febrero de 2011), con informacin
sobre inversiones en altillanura de grandes grupos empresariales.
2010), se ha construido el cuadro 6.2, que muestra las diferencias en las concentraciones de la
tierra con ndices Gini calculados hacia los aos 2000, y una comparacin con los indicadores
de desarrollo humano (idh) internacionales ajustadospor el pnud (Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo) en su InformeMundial de 2010.
El cuadro 6.2 ilustra un hecho histrico incontrovertible: los pases con mayores grados
de desarrollo registran menores ndices Gini de tierras. Y los del Pacfico asitico tienen los
menores ndices Gini y, si bien no ocupan hoy los primeros puestos en desarrollo (excepto Japn),
tienen altas tasas de crecimiento econmico.
La comparacin de estos Gini de tierras con los idh, que calcula Naciones Unidas ajustados con factores de desigualdad (pnud, 2010), muestra que en los pases de Amrica Latina
los altos Gini de tierras se asocian con menores idh. En los pases asiticos no se cumple
siempre esa relacin, pues tienen ndices de concentracin de la tierra bajos y los idh no son
necesariamente altos; como tampoco en pases europeos como Alemania, Reino Unido, Italia
y Espaa con Gini altos en el promedio europeo, e idh por debajo del promedio del continente.
Los datos para Amrica Latina sealan que el conflicto armado interno propio de Colombia
no se explica necesariamente por la concentracin en la tenencia de la tierra. Similares razones
tendran Brasil, Per, Paraguay e incluso Argentina (por sus ndices de Gini) para registrar un
conflicto armado sustentado en el control de la tierra por unos pocos propietarios. De manera
que existen otras razones histricas, culturales, de contexto, de presencia del narcotrfico, y
caractersticas de la democracia, la poltica y la institucionalidad, que explicaran este conflicto
en Colombia.
203
C Ua
Dro
6.2
Comparacin de ndices de concentracin de la tierra (gini)

e ndices de desarrollo humano por pases
Pas
Colombia
Argentina
Brasil
Per
Venezuela
Paraguay
Honduras
Nicaragua
Uruguay
Noruega
Finlandia
Suecia
Irlanda
Suiza
Dinamarca
Francia
Pases Bajos
Italia
Espaa
Reino Unido
Alemania
Tailandia
Vietnam
Filipinas
Blgica
India
Nepal
Indonesia
Namibia
Etiopa
Bangladesh
ao relativo al gini
gini
2009
1998
2007
1994
1997
1991
1993
2001
2000
1999
2000
1990
2000
1990
2000
2000
2000
2000
2000
2001
2000
1993
1994
1994
2000
1999
1999
1999
1997
2001
1996
0,85
0,83
0,87
0,86
0,88
0,93
0,66
0,72
0,79
0,18
0,27
0,34
0,44
0,5
0,51
0,58
0,57
0,73
0,77
0,66
0,63
0,47
0,53
0,53
0,56
0,57
0,39
0,45
0,36
0,47
0,62
idh ajustado 2010
0,492
0,562
0,509
0,501
0,501
0,482
0,419
0,426
0,642
0,876
0,806
0,824
0,813
0,813
0,81
0,792
0,818
0,752
0,779
0,766
0,814
0,516
0,478
0,518
0,794
0,365
0,292
0,494
0,338
0,216
0,331
Fuente: elaboracin indh 2011, segn igac-cede (en prensa. Con base en Statistic Yearbook 2004, (fao, 2007-2008). El idh
ajustado fue tomado de Informe de Desarrollo Humano 2010. La verdadera riqueza de las naciones: caminos al desarrollo
humano. Nueva York: pnud (2010).
De nuevo, no es la lucha por la tierra organizada por los campesinos el nico factor que explica
los conflictos existentes en el sector rural. La carencia de una decisin poltica para solucionar
el problema agrario y atender la deuda social y poltica que tienen con el campo la sociedad y el
Estado, ms all de la concentracin de la propiedad, es lo que ayuda a explicar este conflictivo
panorama. Cuando se combinan la alta desigualdad histrica en el acceso y posesin de recursos,
con un Estado y una institucionalidad dbil, que al tiempo mantiene privilegios para unos pocos
grupos en la sociedad, con una ocupacin desordenada del territorio, y con un sistema poltico
fundamentado en la posesin de tierras que no tributan lo debido, y la presencia del negocio del
narcotrfico, se tienen los elementos para configurar una crisis rural que pone en el centro de la
discusin la tenencia de la tierra.

204
D. Estructura de tamaos de la propiedad

No hay un criterio definido institucionalmente para precisar el
concepto de pequea, mediana y gran propiedad. Hay varias definiciones;
por ejemplo el Estado ha asimilado hasta ahora la pequea propiedad
con la unidad agrcola familiar (uaf); en cambio las entidades crediticias
utilizan el tamao de los activos para definir el rango de los usuarios del
crdito, y el igac, en el Gran atlas, ha empleado una clasificacin por
rangos de tamao que no sigue un criterio fundamentado en estudios
sobre los tamaos de las propiedades rurales y su valor o calidad18.
Frente a esta diversidad de mediciones, este Informe ha optado
por comparar dos clasificaciones para mostrar la diferencia que implica
adoptar uno u otro criterio: (a) con base en los rangos de tamaos de
las estadsticas del igac, con un criterio ms amplio que el utilizado en
el atlas mencionado. Se define como pequea la propiedad que tiene
hasta 50 hectreas; mediana entre 50 y 500, y grande ms de 500; (b)
usar la medida de la uaf para establecer los tamaos, siguiendo los
criterios utilizados por el proyecto de proteccin de tierras de Accin
Social (Accin Social, pptp, 2010)19.
Con el primer criterio, el resultado obtenido para el ao 2009 (cuadro 6.3) permite establecer que en general la estructura de la propiedad
estara distribuida de manera proporcional en trminos de rea entre los tres tipos de tamaos,
pero con una desigualdad grande si se considera el nmero de propietarios o poseedores de la
tierra (los pequeos son el 88% de todos los propietarios, la mediana y gran propiedad agrupa
solo el 5,2% del total de predios). Con ese criterio la mediana propiedad resulta con un peso
importante en la estructura de la tenencia de la tierra, pero no ejerce liderazgo dado que los
grandes propietarios son los que tienen el poder poltico y usan la tierra para ello; los medianos
son ms empresarios, poco interesados en la poltica y ms en los negocios.
Entre 2000 y 2009 (sin incluir Antioquia) no se observa un cambio significativo en los estratos
de tamao establecidos. Segn el criterio hasta aqu utilizado, la estructura de la propiedad se
ha consolidado con base en la grande y la mediana propiedad como los segmentos que aglutinan
la mayor rea de la frontera agropecuaria, mas no el mayor nmero de predios y propietarios,
los cuales estn concentrados en la pequea propiedad (cuadro 6.3).
De acuerdo con esta medicin y como se deduce del cuadro 6.3, que no incluye a Antioquia, el 1,6% de los grandes propietarios en el ao 2009 tenan el 28,5% de la tierra, en tanto
que el universo de los pequeos, que representaba el 87,2% de los propietarios, solo acceda a
la tercera parte de ella. Por su lado, la mediana propiedad tena el 39,6% de la superficie. En
esa estructura la gran propiedad tiene un tamao promedio 255 veces mayor que la pequea
y 11,5 veces mayor que la mediana.
Una aproximacin a la diversidad de tamaos y su homogeneidad en la pequea, mediana
y gran propiedad, indica que la primera est configurada por una gran diversidad de tamaos
Colombia registra
una de las ms altas
desigualdades en
la propiedad rural
en amrica Latina
y el mundo. Y ello es
consecuencia de un proceso
histrico, de las polticas
pblicas, de la operacin de
las fuerzas del mercado, del
narcotrfico y la actuacin
de grupos armados por
fuera de la ley, as como
de la cultura de rpido
enriquecimiento, y la avidez
de renta.
18
19
El igac clasifica por tamaos as: microfundio, predios menores de 3 hectreas; minifundio, entre 3 y 10; pequeos predios, entre 10 y 20; mediana propiedad, entre
20 y 200, y grande, mayor de 200. (Anexo metodolgico del Gran atlas, igac-cede, 2010).
Ese proyecto define el microfundio como los predios hasta media uaf, la pequea propiedad entre media y dos uaf, mediana entre dos y diez uaf, y grande la mayor
de diez uaf.
205
Dr
C Ua
.3
o6
Tamaos de la propiedad. 2000-2009

rea (ha)
rtulos de fila
Pequea
Mediana
Grande
Total general
Nmero predios
Nmero propietarios
2000
2009
2000
2009
2000
2009
11 435 810
13 753 434
9 495 652
34 684 896
12 687 945
14 770 086
10 957 770
38 415 801
2 090 240
113 757
6 801
2 210 798
2 360 488
123 997
8 230
2 492 715
2 713 572
351 752
42 630
3 107 954
3 147 189
402 902
56 542
3 606 633
Fuente: elaboracin indh 2011, con base en igac-cede (en prensa). No incluye Antioquia.
con desigualdades notorias entre los ms ubicados hacia el microfundio y los que se acercan
a las 50 hectreas; por ello el Gini de tierras en la pequea propiedad es de 0,61. La mediana
es ms uniforme en su distribucin en relacin con la pequea, y muestra signos de menor
desigualdad en su interior: su Gini es de 0,21. Y en las grandes propiedades los tamaos son
muy similares, y registran un Gini de 0,30.
Hacer una estructura ms equitativa con menores ndices de concentracin implica
reformar todos los tamaos de propiedad. En un caso, al fragmentar grandes extensiones y
afectar las medianas mal utilizadas y ms cercanas a 500 hectreas; en otro, al reestructurar
la pequea propiedad para aumentar su tamao promedio.
La informacin disponible evidencia que la gran propiedad ha aumentado ms que los
otros segmentos en las tres variables consideradas y que hay notorios crecimientos en rea.
En la pequea propiedad crece mucho el nmero de predios y poco en rea, en un proceso
de minifundizacin (cuadro 6.4). La mediana propiedad fue la que menos creci en predios y
nmero de propietarios, pero su incremento en rea fue muy significativo; la ms cerca de 500
hectreas es la que ms se ha expandido.
La segunda aproximacin de la medicin utiliza los tamaos municipales de la uaf disponibles
en el dane (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica), y arroja una visin diferente
de la estructura de tenencia de la tierra como se indica en el cuadro 6.5. Este criterio muestra que
la propiedad est ms concentrada en pocos tenedores de derechos (predios mayores de 10 uaf);
la mediana resulta con un peso mucho menor, y la pequea tiene un porcentaje menor de la tierra
(18,8%). El microfundio indica que casi el 80% de los propietarios-poseedores estn prcticamente
en la pobreza absoluta, pues obtienen un ingreso que no supera medio salario mnimo legal.
C Ua
Dro
6.4
Crecimiento porcentual de los tamaos de propiedad. 2000-2009
Tamao de propiedad
Pequea
Mediana
Grande
TOTAL
Nmero de predios (%)
rea (%)
12,93
9,00
21,01
12,75
5,47
120,90
139,6
10,75
Nmero propietarios (%)
15,98
14,54
32,63
16,04
Fuentes: elaboracin indh 2011, con base en igac-cede (en prensa).

206
C Ua
Dro
6.5
Estructura de la propiedad, segn rangos uaf. 2009

rango UaF
Microfundio
Pequea propiedad
Mediana propiedad
Gran propiedad
Total
rea (%)
Predios (%)
Propietarios poseedores (%)
10,59
19,1
18,2
52,2
100,0
80,49
13,66
4,99
0,86
100,0
78,31
14,72
5,83
1,15
100,0
Fuentes: elaboracin indh 2011, con base en Accin Social, pptp ( 2010).
La desigualdad en la tenencia, con el criterio de la uaf es mucho ms notoria y desafiante.

Esta opcin de medicin indica que la estructura de la tenencia es bimodal y requiere de una
modificacin que permita el avance de la mediana para constituir una base ms firme de la
formacin de una clase media rural, y la superacin del microfundio para sacar de la pobreza
a un alto porcentaje de los agricultores y disminuir su vulnerabilidad.
Una estructura de la tenencia ms democrtica en la que la mediana propiedad tenga
un liderazgo para la innovacin tecnolgica, la creacin de empleo e ingresos, la mejor utilizacin de la tierra y el buen manejo del medio ambiente, sera un aporte tanto a la construccin
de democracia en el campo como al desarrollo humano y la bsqueda de caminos de paz. La
mediana propiedad puede ser la bisagra que permita relacionar de manera menos asimtrica
la pequea propiedad con la grande, a travs de negocios y alianzas. Tambin es la base, junto
con la pequea, para lograr un balance en el poder poltico en el sector rural, rompiendo el
monopolio poltico de la gran propiedad.
Las dificultades que crea para el desarrollo humano una estructura tan desequilibrada
como la descrita, denominada como bimodal por centrar la discusin en los extremos del latifundio y el minifundio, pueden verse en los siguientes aspectos:
Estructura de tenencia de la tierra conflictiva.
Bajo potencial de crecimiento y poca articulacin con la agroindustria.
Bajo nivel de ahorro e inversin.
Precariedad de la democracia.
Dificultades para desarrollar sistemas de cooperacin y fortalecimiento del capital social.
Debilidad, inseguridad, incertidumbre e informalidad sobre los derechos de propiedad.
Asimetra intensa en las relaciones entre la pequea y la gran propiedad.
Mercado de tierras segmentado (no se hacen negocios de tierras entre pequeos y grandes).
Uso ineficiente del suelo y conflictos de uso.
Escaso desarrollo institucional.
La tierra es ms un bien especulativo que productivo.
Baja tributacin rural y alto poder de los terratenientes en el Estado e instancias institucionales locales.
Pocas oportunidades de creacin de empleo y mayor valor agregado.
Altos niveles de pobreza y miseria rural20.
20
Una reflexin ms completa sobre estos aspectos (vase en Machado 2003).
207
Son varias las razones que explican esa histrica concentracin en la propiedad y la desigualdad en el acceso a la tierra en Colombia. Entre ellas conviene destacar:
Un poder rural con alta incidencia de una lite agraria propietaria de tierras que se mueve
en los crculos del poder nacional, y tiene una sobrerrepresentacin poltica.
Una mentalidad conservadora de las lites rurales y de consentimiento de las lites urbanas sobre el tipo de estructura agraria y de tenencia de la tierra conformada y que opera
en el pas.
Un Estado sin una apuesta poltica sobre lo rural como sector estratgico para el desarrollo
y la democracia, con un gran descuido institucional sobre la poblacin rural.
Una baja tributacin sobre la propiedad rural que estimula la acumulacin de tierras con
objetivos especulativos y la obtencin de rentas por valorizacin (rentas institucionales),
sin mayores esfuerzos productivos.
Unas polticas agrarias que han estimulado mediante diversos mecanismos, por accin
u omisin, la expansin permanente de una ganadera extensiva de baja productividad y
poca creacin de empleos.
Un sistema proteccionista sobre la agricultura que mantiene altas rentas del suelo.
La presencia de actores armados al margen de la ley que utilizan la violencia y la ilegalidad
para despojar de las tierras a miles de campesinos, obligados a salir del campo.
La existencia de una disputa por la tierra entre inversionistas,
empresas multinacionales y actores armados ilegales, cada uno
con diferentes fines, que estimula los precios especulativos sobre la
propiedad y el cierre de las posibilidades de acceso de los pequeos
y medianos propietarios a ese factor productivo.
Una estructura de la
Las polticas de crdito, incentivos y apoyos han privilegiado a
tenencia ms democrtica
los grandes propietarios, quienes con esos estmulos se han visto
en la que la mediana
impulsados a adquirir ms tierras.
propiedad tenga un
El sistema de crdito para pequeos y medianos propietarios conliderazgo para la
lleva, en el caso de incumplimientos, al remate de las propiedades
innovacin tecnolgica,
que quedan en manos de los bancos o entidades pblicas, y de all
la creacin de empleo
pasan a compradores con mayor capacidad de inversin en tierras.
e ingresos, la mejor
El pas y los poderes constituidos nunca han optado por una
utilizacin de la tierra
decisin poltica de modificar sustancialmente la estructura de
y el buen manejo
tenencia de la tierra. Cuando se han intentado reformas agrarias
del medio ambiente,
redistributivas, la oposicin abierta o velada ha estado presente
sera un aporte tanto
por parte de gremios y lites agrarias.
a la construccin de
Las fuerzas del mercado, los contextos nacionales e internaciodemocracia en el campo
nales y los mercados polticos, expropian permanentemente a los
como al desarrollo humano
pequeos propietarios, obligados a migrar hacia las ciudades en
y la bsqueda de caminos
bsqueda de otras oportunidades.
de paz.
Con frecuencia ha existido la creencia de que la alta concentracin
de la propiedad est asociada con bajos indicadores de bienestar social.
Ello no est lejos de la realidad si se miran niveles de pobreza, nbi (necesidades bsicas insatisfechas), tasas de homicidio, desplazamiento forzado, ndice de desempeo
fiscal y porcentaje de escolaridad, entre otros, en los departamentos y municipios donde la tierra
est ms concentrada. Cuando la informacin se maneja en un nivel muy agregado y en periodos
cortos de tiempo, estas relaciones inversas no aparecen con claridad. La explicacin de ello puede

208
estar en que para relacionar este tipo de variables se requiere de informacin detallada, no solo
en el nivel municipal sino tambin veredal y de los corregimientos, la cual no existe. Adems,
sera necesario contar con series estadsticas de largos periodos para establecer las relaciones
entre sus variaciones.
Por otra parte, dado que la concentracin de la propiedad siempre ha existido y no se ha
modificado en el tiempo, a su lado van avanzando mejoras en indicadores como nbi y calidad
de vida sin que los Ginis de tierras se modifiquen. Es la inversin pblica la que define el avance de
los indicadores de bienestar, mas no la estructura de la propiedad rural en s.
E. Propiedad y tenencia femenina de tierras

Las mujeres enfrentan dificultades particulares para el acceso a la tierra, originadas en
los varios tipos de discriminaciones de las que son objeto y que se explican en el captulo 4. A
esta situacin se llega tanto por los modelos de otorgamiento y las leyes creadas por el Estado,
como por la cultura orientada a beneficiar en forma prioritaria a los hombres jefes de hogar, por
considerrseles ms aptos para el trabajo de la tierra. Ello refuerza las relaciones patriarcales
existentes en un crculo vicioso de exclusin y discriminacin (Osorio y Villegas, 2010: 15), que
tiene una profunda incidencia sobre la relacin de las mujeres con la propiedad y tenencia de
la tierra.
La carencia de informacin sobre tenencia de la tierra desagregada por sexo es un evidente
incumplimiento de la obligacin establecida en el artculo 30 de la Ley 731 del 2002 (Ley de
Mujer Rural), la cual establece que:
El Gobierno Nacional, a travs de los organismos competentes, promover la ampliacin tanto de
registros estadsticos sobre la condicin de la mujer rural como de indicadores de evaluacin de las
polticas, planes, programas y proyectos del sector rural discriminados por hombre y mujer (Meertens, 2006 y 2009).
La poca informacin disponible permite establecer el carcter marginal de la propiedad

femenina de la tierra, que solo registr un 18% en 1995. La discontinuidad de la informacin
ha sido notoria, pues a partir del ao 2000:
La informacin que posee el Incoder se ha venido manejando a partir de ncleos familiares que, en
la mayora de los casos, estn conformados por ambos cnyuges (hombre y mujer) o mujer cabeza
de familia, sin distinguir el nmero exacto de mujeres beneficiadas21.
La III Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada adelantada por la Comisin de Seguimiento de la Poltica Pblica para los Desplazados constata
la tendencia histrica al poco acceso a la tierra por parte de las mujeres. De acuerdo con esa
encuesta diligenciada por poblacin rural desplazada por la violencia, las formas de tenencia
de la tierra forzada a abandonar o despojada muestran la enorme disparidad existente entre
mujeres y hombres respecto de los derechos y relaciones jurdicas frente a las tierras (cuadro 6.6).
21
Documento madr respuesta a proposicin 220 de 2008, Mujer rural. Secretara General del Congreso, por solicitud de la senadora Griselda Janeth Restrepo.
209
Si bien los datos de la encuesta relacionan nicamente a ncleos familiares que fueron
obligados a desplazarse, la figura sustenta los hallazgos histricos en cuanto a baja titularidad
de las mujeres en derechos sobre los predios rurales. En todas las relaciones expresadas en el
cuadro 6.6, la titularidad masculina es ms del doble de la femenina y la titularidad conjunta es
baja. Las diferencias en la titularidad entre hombres y mujeres presentan una gran diferencia
en el caso de los ocupantes de baldos.
Si bien en los ltimos aos se ha producido un aumento en la titulacin de predios a mujeres y de titulacin conjunta entre hombres y mujeres, estos programas han tenido un impacto
reducido en la transformacin de la cultura de tenencia masculina de la tierra.
Aun cuando existen posturas encontradas respecto al beneficio de los programas de titulacin conjunta para las mujeres y la equidad de gnero22, algunas autoras han defendido el
hecho de que esta modalidad las fortalece como sujetos de derechos y las protege de situaciones
D
C Ua
ro
6.6
relaciones jurdicas de los desplazados frente a las tierras
Forma de tenencia de la tierra forzada a

abandonar o despojada
Propietario o propietaria
Poseedor o poseedora
Ocupante de baldo
Ocupante de hecho
Heredero
Total grupos familiares desplazados

Hombre (%)
mujer (%)
Hombre y mujer (%)
64,2
58,9
70,0
55,4
56,3
26,5
26,7
8,9
25,0
32,5
9,3
14,5
21,1
19,6
11,2
Fuente: Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada, cid-un (octubre de 2010).
22
La Corte Constitucional ha encontrado, por ejemplo, que: La titulacin a nombre de la pareja desconoce la importancia de fortalecer la autonoma de las mujeres
en sus comunidades y en las instituciones, pues estas suelen pedir autorizacin a los maridos o compaeros para decisiones productivas y no al contrario (Corte
Constitucional. Auto 092 de 2008).

210
de vulnerabilidad como la separacin, el divorcio y la viudez. Ello reafirma la nocin de doble

jefatura del hogar, donde ambos, hombres y mujeres en conjunto, tienen la representacin de
la familia y pueden administrar su propiedad (Deere y Len, 2005; Bohrquez y Ardito, 2009).
La inequidad en el acceso a la tierra genera un contexto de vulnerabilidad para los pobladores rurales, con impactos diferenciados de gnero. Las desventajas de las mujeres en el acceso
y uso de la tierra se relaciona con la informalidad de la tenencia, pero tambin con prcticas
en las que ellas no sienten como propias las parcelas, sino pertenecientes a los hombres de
su familia, quienes la trabajaban y donde ellas solo ayudaban (Meertens, 2006 y 2009). Pero,
adems, sigue predominando la tradicin de ceder la posesin de la tierra por la lnea masculina, lo cual lleva a poseer formalmente la tierra, sin que las mujeres ejerzan el control y las
decisiones sobre lo que all se hace y sobre cmo se distribuyen los productos.
La vulnerabilidad de las mujeres frente al despojo de tierras se activa ante los actores
armados y se entrelaza con la vida cotidiana y los regmenes de gnero imperantes, como se
verific en Crdoba y Sucre (cnrr-mh, 2010: 363). Una mujer puede perder la tierra por el abandono por parte de su esposo y la presin de la guerrilla, y por la conjugacin del abandono por
parte del esposo y la venta de las tierras de ella, hecha por l a los paramilitares.
El Grupo de Memoria Histrica de la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
(cnrr-mh) encontr en la zona de Sucre y Montes de Mara dos momentos y dos manifestaciones
crticas que padecen las mujeres por el despojo: el riesgo de violencia de gnero (violencia sexual),
y el desconocimiento social del derecho de las mujeres a la propiedad o la posesin de la tierra.
El primero se ubica al comienzo de la cadena de despojo y el segundo en toda la cadena.
Algo similar ocurre con el acceso al crdito, que est muy ligado al de la tierra. Por mandato de la Ley 731 de 2002, Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario) cre
la lnea de crdito mujer rural desde la lnea pequeo productor. En los ltimos seis aos, el
Banco Agrario registra una reduccin del crdito para mujeres, tanto en su nmero como en
valores. La hiptesis ms generosa es que la mayora de esos recursos se han destinado a producir para ellas y sus familias (produccin de subsistencia), sin que haya un aumento del capital.
De acuerdo con los resultados presentados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(madr) de los crditos otorgados a pequeos productores, el 76% de las operaciones (137.826) se
otorgaron a pequeos productores, con lo que se gan en la democratizacin del crdito agropecuario, pero una mnima fraccin de ellos, el 0,5%, se destin a las mujeres.
Algunas organizaciones de mujeres consideran que ellas dudan en buscar el crdito por
temor al endeudamiento, el riesgo de perder el poco capital con que cuentan, y los montos bajos
de los prstamos para quienes necesitan capital de inversin. Adems no se conocen los datos
sobre el comportamiento de la cartera morosa, hecho que podra evidenciar la problemtica
especfica actual frente al tema. El crdito a la poblacin femenina se ha centrado en los departamentos de Boyac, Cundinamarca, Huila, Nario, Santander y Tolima, con escasa o nula
participacin en los dems departamentos del pas.
Uno de los incentivos ms efectivos para mantener la discriminacin de gnero en la
propiedad y tenencia de la tierra y los bienes rurales es la falta de aplicacin de las normas. La
distancia entre el derecho legislado y el aplicado es inmensa. Los patrones culturales y sociales
han operado por intermedio de instituciones como la familia, el mercado y las polticas pblicas (hasta cierta poca) como mecanismos de incumplimiento de estos estndares normativos
(Uprimny et l., 2010).
211
Esta disociacin entre igualdad formal e igualdad material en las zonas rurales se ha visto
acrecentada por otro fenmeno muy extendido en las relaciones rurales en Colombia: la informalidad en el traslado y apropiacin de bienes inmuebles, como se describe en el captulo 9.
Los factores que originan la informalidad de los derechos de propiedad, cruzados con los
prejuicios de gnero, aumentan la vulnerabilidad de las mujeres y constituyen barreras adicionales para el acceso a la formalizacin de sus derechos sobre los bienes y tierras (Guzmn y
Uprimny, 2010). En la medida en que las mujeres no cuentan con registros oficiales que acrediten
su titularidad de bienes y derechos, opera la presuncin social histrica de que los titulares de
dichos bienes son los esposos, los hermanos o los padres.
Las prcticas culturales sobre la herencia siguen los estereotipos de gnero anotados, pues
no existiendo en la legislacin civil de sucesiones una diferencia legal entre hombres y mujeres
con derechos sucesorios, en la prctica el estereotipo de mujer-ama de casa ha llevado a creer
que las mujeres solo necesitan tamaos pequeos de tierras para satisfacer sus necesidades
bsicas. La costumbre campesina de dejar las sucesiones ilquidas, o sin registrar, son un incentivo y un refuerzo para estas prcticas.
De igual modo, los patrones patriarcales se trasladan al mercado, el cual presume la propiedad masculina de los bienes y la potestad de su administracin en cabeza exclusiva de los
varones. Los hombres participan en su gran mayora como compradores de tierras en el mercado,
y son culturalmente quienes asumen la funcin de hacer los negocios y dems actividades de
comercio, tanto de tierras como de productos agrcolas.

212
F. Hacia el desarrollo y la equidad

Sin duda en Colombia la tierra es un elemento estratgico para
el desarrollo, pero la estructura de su tenencia se ha convertido en
No ha desparecido el un obstculo a ese propsito por su alta concentracin en pocos proconflicto por la tierra pietarios. Eso es claro en la medida en que ese control impide ampliar
y este se combina y las oportunidades y el desarrollo de capacidades, y llega a limitar la
articula con el conflicto libertad de las personas. Por ello los anlisis muestran la urgencia de
por el territorio. Ello hace abordar esa estructura para cambiarla y adecuarla a las necesidades
de gran complejidad el del desarrollo y de la igualdad.
Como se indica en el captulo 12, una reforma rural ayudara a
problema agrario y relieva
la necesidad de avanzar modificar muchos de los elementos que mantienen una tenencia de la
en el conocimiento de las tierra obstaculizadora del desarrollo humano, la cual debe tener como
realidades regionales, en principio fundamental la equidad en la poltica pblica. Si no se rompe el
particular el papel de las poder poltico de los grandes propietarios fundamentado en la posesin
lites y su articulacin con de la tierra, ser difcil avanzar hacia una modernizacin incluyente.
Existen varios tipos de conflictos por la tierra y una disputa por
el Estado y los seores
de la guerra, para tener ella entre diversos actores, en la cual compiten los armados ilegales.
aproximaciones ms Estos conflictos han sido subordinados o subsumidos por el control del
precisas del fenmeno. territorio por parte de los grupos al margen de la ley para los negocios
del narcotrfico, y en los que la tierra se ha convertido en un instrumento
de la guerra. El conflicto histrico por la tierra se mantiene, pero de bajo
perfil y de manera aislada, no como parte esencial de un movimiento campesino nacional que
levanta la bandera reivindicativa de ella.
Los atrasos en el catastro rural, la carencia de un censo agropecuario, la informalidad
de los derechos de propiedad y el fenmeno del testaferrato, entre otros, impiden precisar las
caractersticas de la estructura de la tenencia de la tierra. Sin embargo, los datos del igac han
permitido una aproximacin que muestra una estructura altamente concentrada, con una
mediana propiedad importante que no tiene el liderazgo y el poder, y una pequea propiedad
muy fragmentada con un gran nmero de propietarios.
Por su parte, la poca informacin disponible muestra que las mujeres siguen teniendo
dificultades para acceder a la propiedad rural y al crdito, y aun cuando las normas existentes
las igualan ante la ley, en la prctica la situacin poco o nada ha cambiado.
213
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Fracaso del reformismo agrario,
lucha por la tierra y conflicto armado

Se oye el rumor y el zumbar de las balas,
una nacin del Caribe no es libre,
su litoral suea con su enramada,
pero a su gente, le importa el calibre.
Tamaa oscuridad, se disfraza la muerte,
cinaga dorada se baa de sangre
y baja, como petrleo al mar.
Baja como petrleo,
baja como petrleo al mar,
baja como petrleo
Las lgrimas del Magdalena
son almas que al ro caen.
Los truenos que arriban suenan,
son lamentos que al alma envenenan.
Malalma
Magdalena
2008
Captulo
216
l finalizar la dcada de 1970, cuando apenas empezaba a experimentarse

el fin de la violencia partidista de mediados del siglo XX, el conflicto
agrario segua sin resolverse porque haba fracasado una reforma
agraria en los aos de 1960, la tierra continuaba concentrada en pocas
manos y persista un poder poltico construido sobre un orden social
inequitativo, excluyente y poco abierto a la democracia. Todo esto
ocurra, no obstante que despus de la violencia partidista de los aos
1950, el Partido Liberal intent avanzar en una reforma agraria, pero su
intencionalidad reformista choc con unas lites rurales polticamente
bien representadas que se opusieron a cualquier cambio, dejando as
inalteradas las estructuras de inequidad que han caracterizado a la
sociedad rural.
En las dcadas siguientes se desvaneci el vigoroso movimiento
campesino de los aos 1960-1970, cobr auge la insurgencia armada,
se instalaron el narcotrfico y toda la criminalidad asociada con l,
las economas campesinas y el desarrollo rural quedaron sujetos a las
leyes del mercado y la institucionalidad estatal para el sector rural se
redujo a su mnima expresin. Es decir, a la par que se desmontaba el
proyecto reformista agrario y el movimiento campesino se debilitaba,
comenzaron a desarrollarse fenmenos que articulan los componentes
de confrontacin fundamentales de la nueva violencia que se desata
despus de los enfrenamientos polticos de los aos 1950: las guerrillas,
el narcotrfico y el paramilitarismo. Su desenvolvimiento ocurrir
especialmente en el entorno del mundo y la sociedad rurales, aunque
sus efectos se sentirn en el resto de la sociedad nacional.
Durante los aos 1960 a 1980, en plenas idas y venidas del reformismo agrario, irrumpen desde las regiones esos tres fenmenos en
la sociedad colombiana. En este corto periodo sus actores presentaron
una gran destreza para evolucionar hasta convertirse en redes de poder
con gran capacidad de coercin armada, para adaptarse de manera
rpida a actividades diferentes a las de combatir, crecer y copar diferentes regiones de la geografa nacional, establecer alianzas con lites
locales, enfrentar de manera violenta al Estado, desarrollar disputas
geogrficas alrededor del control territorial cargadas de violencia y
penetrar la economa y la organizacin poltica y social de las regiones.
217
El movimiento campesino no pudo consolidarse porque, en el

contexto del conflicto interno, se fragment y desarticul tanto por la
accin de los grupos armados ilegales como del Estado y sectores de la
sociedad que victimizaron o estigmatizaron a sus lderes y organizaciones. Por otro lado, la frrea oposicin de las lites agrarias al cambio de
El paso de las polticas
la estructura de la tenencia de la tierra y la contrarreforma derivada de
redistributivas hacia
la accin del narcotrfico y los grupos armados ilegales y sus alianzas
la operacin de un
con sectores de las lites rurales, convirtieron la estructura agraria en
mercado de tierras lleno
un inamovible para la poltica pblica, por falta de voluntad y decisin
de imperfecciones,
poltica para cambiar el estado de cosas en el sector rural. Este periodo de
signific congelar la
violencia acentuada, que an no termina, gener un problema complejo
estructura de tenencia
todava irresuelto, que requiere de la decidida intervencin del Estado
y permitir que siguieran
para ir ms all de la restitucin de tierras y la reparacin integral a las
operando los factores que
vctimas que, en buena hora, ha iniciado el actual gobierno.
propician su concentracin.
La conjuncin de esos factores abon el terreno para la irrupcin de
Ese fenmeno fue
un nuevo ciclo de violencia que se prolonga hasta la segunda dcada del
potenciado por la compra
siglo XXI. Este captulo muestra que el problema de la tierra en Colombia
de tierras por parte de los
en los ltimos cincuenta aos no ha sido considerado de manera adenarcotraficantes y luego por
cuada en las polticas pblicas y que las de desarrollo rural expresadas
la apropiacin violenta de la
en el Programa de Desarrollo Rural Integral (dri) y en el Plan Nacional
tierra por grupos armados
de Rehabilitacin (pnr) fueron insuficientes para transformar el sector
ilegales.
y las condiciones de vida del campesinado. La nueva ola de violencia,
instaurada despus de la contienda poltica de los aos 1950, en lugar de ayudar a una solucin
del problema agrario, retras cualquier posibilidad de avanzar en ese propsito.
Nos detenemos aqu en los principales procesos determinantes de esta nueva ola de violencia, sus componentes y su escalamiento en el contexto de los propsitos reformistas, la lucha
por la tierra, el declive del movimiento campesino y la consolidacin de la estructura agraria:
se form y expandi la insurgencia armada; la reforma agraria fue sustituida por una poltica
de subsidios para facilitarles a los pequeos propietarios el acceso al mercado de tierras; la
poltica pblica desestim el desarrollo rural; se instal y prosper la economa ilegal de las
drogas; se multiplicaron los actores armados (paramilitarismo); se pas de la lucha por la tierra
a la disputa por el territorio; la violencia se desplaz hacia los civiles y las comunidades; y el
movimiento campesino fue estigmatizado y diezmado.
A. Ech races la insurgencia armada

El eln (Ejrcito de Liberacin Nacional), el epl (Ejrcito Popular de Liberacin) y las farc
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) se constituyen entre 1966 y 1967. Su aparicin
y ubicacin inicial tienen diferentes orgenes y explicaciones (pnud, 2003). En el caso de las
farc, su origen se remonta al periodo de la Violencia de mediados de siglo y se forman como
expresin de las defensas campesinas surgidas durante esa poca en las regiones de influencia
poltica y social del Partido Comunista y tras el ataque militar a las denominadas repblicas
independientes (Gonzlez, Bolvar y Vsquez, 2002). Esta guerrilla de origen campesino en sus
inicios estaba desprovista de grandes proyectos, pero en el transcurso de las siguientes dcadas presenta cambios sustanciales en su capacidad militar, orientacin poltica y composicin.
Captulo 7 | Fracaso del reformismo agrario, lucha por la tierra y conflicto armado

218
Las farc acuden a las prcticas de coercin armada usadas en la poca de la Violencia, y
desde los aos 1960 utilizan la extorsin, el boleteo y el secuestro, especialmente de los terratenientes y ganaderos, como fuente de financiacin. Sin embargo, ya durante los aos 1970 cobraban el conocido gramaje y adems daban proteccin a los laboratorios de los narcotraficantes
(Thoumi, 2002: 135). Luego de la destruccin en 1984 de Tranquilandia, el enorme laboratorio
de produccin de cocana en la selva amaznica, se comprob, como lo seala Thoumi, que
la guerrilla haba estado dando este tipo de proteccin. Las guerrillas de las farc iniciaron su
participacin en el negocio de estos cultivos y comenzaron por cobrar una contribucin del
10% a los cultivadores y del 8% a los traficantes y, adems, los obligaban a cultivar 3 hectreas
de alimentos por cada hectrea sembrada de coca (Molano, 1987).
Esta irrupcin de las farc en esas sociedades rurales cambi con el tiempo. En sus comienzos, entre sus prioridades estuvo la de suplir las falencias por la dbil presencia del Estado
y su incapacidad para la regulacin de los conflictos, especialmente en zonas de colonizacin
alejadas (Pecaut, 2003: 81). De hecho, ello las converta en autoridad en algunas de estas sociedades, y en la medida en que aseguraron el dominio territorial llegaron a estabilizarse en este
papel, cobrando impuestos y contribuciones a cambio de proteccin.
Esta figura de autoridad estable en algunas comunidades de hecho fue benfica para sus
miembros, pues trajo estabilidad y reglas de juego claras para proteccin de derechos y resolucin de conflictos. Eso los convirti en la conocida figura del bandido estacionario de la que
habla Olson (2000), o en trminos de North, Summerhill y Berry (2002):
Muchos ciudadanos estn dispuestos a someterse al rgimen si este establece orden. De esta forma,
la amenaza de una vuelta al desorden genera mucho apoyo al rgimen, aunque sea de mala gana.
No falt incluso la protesta del ciudadano comn cuando lleg el Estado con su aparato
coercitivo a quebrar ese dominio ilegal, pues ello representaba una alteracin de la estabilidad
del orden que se haba conseguido.
Para 1982 las farc contaban con cerca de 1.800 hombres y mujeres armados y parte de sus
frentes se encontraban en zonas de produccin de coca. Alrededor de los aos 1977-1978 haban
iniciado su expansin y el cambio de lo que se ha llamado la guerrilla partisana y defensiva a
una guerrilla ofensiva. Para entonces se haban expandido a Cundinamarca, Magdalena Medio,
Cimitarra, Puerto Berro, Bajo Cauca, Segovia, Remedios y El Bagre.
Esta expansin temprana de las farc mediante la intensificacin de la prctica de la
coercin armada, el boleteo, la extorsin, el secuestro, las vacunas, especialmente a ganaderos, agricultores, terratenientes y comerciantes de las regiones mencionadas, generara una
reaccin igualmente violenta por parte de estos grupos. Es decir, ante los mayores costos que
implicaba perder la propiedad de la tierra y el poder poltico en las regiones, esos sectores de
las lites rurales estuvieron dispuestos a asumir los costos de su propia defensa y la de sus
bienes (Acemoglu et l., 2004). Este es un factor importante a tener en cuenta, porque da inicio
a la retaliacin armada y la organizacin temprana de grupos armados privados, que siempre
van a esgrimir esto como la razn fundamental de su apelacin a la violencia.
1. Relacin movimiento campesino-guerrillas

Constituir una autodefensa campesina y vincularse al movimiento campesino que luchaba por
la reforma agraria agrupado en la anuc pareca un corolario lgico para la guerrilla. Sin embargo,
219
como lo han expresado dirigentes campesinos de la poca, la vinculacin del eln y del epl a las
luchas campesinas no fue vista con buenos ojos por esta dirigencia, debido al tipo de retaliaciones
que era previsto esperar tanto por parte del gobierno central como de las lites regionales.
El campesinado de las sociedades rurales adonde fueron llegando los grupos armados fue,
por decir lo menos, indiferente a tal movilizacin. No se puede afirmar que las guerrillas hayan
sido la expresin armada del movimiento campesino. Si bien en los aos 1960 y aun 1970, aquellas trataron de vincularse al movimiento campesino que luchaba por la reforma agraria en las
regiones, especialmente en la Costa Atlntica, el movimiento campesino no tuvo ascendencia
alguna sobre la guerrilla y siempre tuvo una agenda propia independiente del campesinado.
Este fue el caso de los Montes de Mara, donde la violenta incursin de la guerrilla mediante la
realizacin de secuestros, extorsin, abigeato y asalto a los vehculos tuvo un alto costo poltico
para las comunidades, pues las acciones populistas de la guerrilla, como la distribucin de la
carne de las reses robadas a ganaderos, comprometi su suerte.
Con excepcin de las regiones histricas de la guerrilla, donde las farc se reconocieron
como la expresin de la respuesta campesina a la violencia de Estado, su expansin y fortalecimiento en las dcadas siguientes no puede considerarse como la materializacin de la alianza
poltica campesinado-guerrilla enfrenta a las lites terratenientes del pas. La guerrilla de las
farc, subordinada en sus comienzos al Partido Comunista, lo que la haca guerrilla de partido, no
particip en la creacin de la anuc. Esta guerrilla no cont con la existencia de un movimiento
campesino nacional vigoroso al cual articularse, por lo que se limit a la base social con la que
contaba en las zonas cocaleras.
Durante las luchas campesinas de los aos 1970, el epl y el Partido Comunista Marxista
Leninista (pc m-l) visualizaron el movimiento campesino con una concepcin instrumentalista; como escenario para la propagacin de su propio proyecto poltico y el reclutamiento de
militantes. El Partido y el epl hicieron presencia en las tomas de tierras porque estimularon

220
a muchos de sus militantes y simpatizantes a dirigirse a las reas de conflicto. Numerosos

activistas del Partido se desplazaron en calidad de trasladados, a veces como paso previo
obligatorio para llegar al epl. De hecho, algunos se profesionalizaron y convirtieron en expertos
en asuntos agrarios (Villarraga, 1995: 65).
En contraste con las farc y el epl, el Ejrcito de Liberacin Nacional (eln) naci oponindose
a la idea ortodoxa de la guerrilla como simple autodefensa campesina. Su influencia menos
notoria en las zonas rurales se explica por la conviccin fundacional de que la revolucin socialista solo vendr jalonada por una vanguardia poltico-militar. Por eso, su primer manifiesto
era por la toma del poder por las clases populares. Mientras las farc se conciben como un
ejrcito revolucionario, el eln se ve ms como un partido en armas; las farc estn cerca de
los colonos, el eln de los sindicatos; ellas son agraristas, ste es petrolero (pnud, 2003: 28-29)
Los territorios histricos del eln coinciden ms con la geografa del carbn y del petrleo,
de los cuales ha obtenido sus principales rentas, aunque no ha dejado de buscar apoyos entre
colonos y trabajadores migrantes. Estuvo cerca a los paros campesinos de 1986 y 1987, no fue
exitoso en los proyectos de asentarse en medio del latifundio ganadero de la regin Caribe; sus
veteranos de las luchas agrarias se desmovilizaron en 1994 con la Corriente de Renovacin Socialista, y en el Cauca no ha logrado articularse con los movimientos indgenas (pnud, 2003: 56-59).
B. Fracas el reformismo agrario y se desestimul

el desarrollo rural
Al irrumpir la dcada de 1960, la sociedad rural colombiana se caracterizaba por un orden
social jerrquico, sustentado en la fusin de los sistemas de familia y de propiedad sobre la
tierra y la apropiacin privada del Estado en el mbito local, a cargo de las lites, situacin no
muy lejana del orden social que an caracteriza a esta sociedad. La economa sectorial haba
presentado avances sustanciales en la agricultura comercial a partir de 1945 (Kalmanovitz,
2010: 223), lo cual haba atrado buena parte de la fuerza de trabajo, ligada hasta entonces a la
hacienda de clima fro mediante relaciones sociales de carcter atrasado.
Desde el punto de vista de la incidencia de la distribucin de la tierra, la gran propiedad
en varias regiones del pas se haba tornado en un obstculo para la acumulacin de capital
humano y el crecimiento econmico era fuente de conflictos sociales. Adems, los derechos de
propiedad sobre la tierra no estaban claramente especificados y los conflictos entre campesinos
y terratenientes estaban al orden del da. Esta estructura de inequidad se reflejaba en agudos
niveles de pobreza de los pobladores.
Si se asume como premisa que la pobreza intergeneracional persiste cuando no se toman
medidas radicales para alterar sus causas, no es extrao que la sociedad rural an presente
altos niveles de pobreza. La estructura de inequidad no ha sido modificada, y hoy da, como se
indic en el captulo 2, el 64,3% de la poblacin vive en condiciones de pobreza y el 29,1%, de
miseria. Una evidencia de esta temprana inequidad econmica es la distribucin de la tierra en
1960 que reflejaba la estructura que vena consolidndose desde el siglo XIX, y que el conflicto
poltico de los aos 1950 ayud a reforzar con el despojo. Tal como lo presenta el cuadro 7.1, el
0,56% de las explotaciones de ms de 500 hectreas concentraba alrededor del 40,4% del total
de la superficie agrcola; mientras en el otro extremo, el 76,52% de las explotaciones menores
de 10 hectreas apenas dispona del 8,79% del rea agrcola del pas.
221
Dr
C Ua
.1
o7
Tamao y distribucin de la propiedad rural. 1960
Tamao de las explotaciones (ha)
Menor de 5
De 5 a menos de 10
De 10 a menos de 50
De 50 a menos de 100
De 1000 y ms
Total
Nmero de explotaciones
756 605
169 145
201 020
39 910
36 010
4 141
2 761
1 209 672
Superficie (ha)
62,54
13,98
16,61
3,29
2,97
0,34
0,22
100,00
1 238 976
1 164 749
4 210 777
2 680 471
6 990 471
2 730 764
8 321 619
27 337 827
4,53
4,26
15,40
9,80
25,57
9,98
30,43
100,00
Fuente: dane. Censo Agropecuario de 1960.
1. Del intento de reforma agraria al mercado

subsidiado
En los ltimos cincuenta aos el Estado ha adoptado dos posiciones sobre el problema de tierras, sin que ninguna de ellas haya
De la violencia de los
resuelto las dificultades para el desarrollo econmico impuestas por
primeros aos promovida
la tenencia, ni modificado la enorme desigualdad que caracteriza a
por algunos hacendados,
la ruralidad. La primera, con el fracasado intento de practicar una
por narcotraficantes y
reforma agraria histrica en los moldes de una economa intervenida
sus grupos paramilitares,
o regulada (leyes 135 de 1961, 1.a de 1968, 4.a de 1973 y 30 de 1988),
no pocas veces con
la complicidad de
como se indic en el captulo 6. La segunda, a partir de los aos
miembros de las Fuerzas
1990, con la puesta en prctica del mercado subsidiado por medio de
Militares, en contra de
convocatorias como instrumento de acceso a la propiedad por parte
supuestos auxiliadores
de pequeos productores que no tienen tierra o que la tienen de
o colaboradores de la
manera insuficiente (leyes 160 de 1994, 811 de 2006 y 1151 de 2003).
guerrilla, se pas a una
Estas dos caras de la poltica pblica, y en particular la ltima,
violencia en contra
se presentan en medio de la intensificacin del conflicto armado
de las comunidades,
interno y el fortalecimiento del narcotrfico. Ello introduce difims de inspiracin
cultades en la poltica de tierras y la deja sin efectos al conducir a
estratgica, y de
una especie de contrarreforma agraria. Es bueno recordar que la
control de corredores
solucin del problema agrario y de tierras es un asunto poltico que
para asegurar el xito
exige la decisin de afectar y reorganizar las relaciones sociales y
de las actividades de
de poder en el campo, y de este con el resto de la sociedad. Es una
narcotrfico.
decisin poltica para construir un orden social diferente en el sector
rural que facilite el desarrollo econmico, social, poltico y humano
en un proceso de largo aliento.
El fracaso del intento reformista no obedeci a un solo factor, como se observa en el recuadro 7.1; vale advertir que an no existe un proceso de evaluacin de esas polticas.
Estos aspectos no deben ocultar algunos logros en zonas donde las economas campesinas
se estabilizaron y los conflictos por la tierra dejaron de ser el pan de cada da. En departamentos
como Huila, algunas empresas comunitarias se mantienen, aunque su existencia est amenazada

222
por un megaproyecto hidrulico (construccin de la represa del Quimbo). En Caquet, la colonizacin dirigida logr estabilizar a los colonos venidos del interior huyendo de la violencia, y la
presencia del Incora llen vacos de precariedad del Estado; en algunas reas de la Costa Atlntica
disminuyeron hasta mediados de los aos 1980 los ndices de concentracin de la propiedad, se
hicieron distritos de riego, se lograron aumentos en productividad y mejoraron los ingresos; y en
el Oriente antioqueo se empez a conformar una sociedad rural ms estable.
Una revisin detallada a las polticas pblicas referente al tema de la tierra permite ver
que tanto el Estado como la sociedad civil tienen grados de responsabilidad sobre el desarrollo de este tipo de conflictos, ya sea por accin u omisin. En el caso del Estado, ello se deriva
del tipo de polticas aplicadas, los procedimientos utilizados, la falta de una institucionalidad
apropiada para atender las demandas de los actores sociales y la orientacin de las polticas
hacia la salvaguardia de intereses de grupos particulares en relacin con los de la colectividad,
como se ampla en el captulo 10.
El paso de las polticas redistributivas hacia la operacin de un mercado de tierras lleno
de imperfecciones signific congelar la estructura de tenencia y permitir que siguieran operando los factores que propician su concentracin. Ese fenmeno fue potenciado por la compra
de tierras por parte de los narcotraficantes y luego por la apropiacin violenta de la tierra por
grupos armados ilegales.
En el caso de la sociedad civil tambin se observa su desinters por cambiar la estructura
agraria, con excepcin de los pobladores rurales, campesinos, indgenas y comunidades negras.
Ni la clase empresarial rural y urbana, ni la poltica, ni las sociedades urbanas, como tampoco
R E C UA D R O 7.1
La reforma agraria, un caso fallido de

poltica pblica. Razones del fracaso
La resistencia al cambio del orden social existente

en sociedades de capitalismo tardo que presentan
las lites, especialmente los grandes propietarios y
terratenientes.
El fracaso de la reforma agraria es el fracaso de la
sociedad en construir democracia y tejido social para
alcanzar un desarrollo estable.
La poca efectividad de los instrumentos legales entregados al Incora.
La reforma fue un acuerdo poltico sin participacin de
los campesinos.
La calificacin de los predios para determinar su expropiabilidad anul los esfuerzos para cumplir con los
objetivos de la reforma.
Los obstculos provienen de los mismos textos legislativos, de su aplicacin e interpretacin, as como del
proyecto poltico en el que se insertaba la reforma.
Factores polticos (falta de decisin poltica y factores

de poder), econmicos, jurdicos, de carcter operativo
y tcnico se agruparon para obstaculizar la reforma de
la estructura agraria.
La redistribucin de la tierra no parece haber sido el
objetivo fundamental de la poltica; se observa ms
una preocupacin por la modernizacin del sector.
No hubo un direccionamiento institucional coherente
desde el punto de vista poltico.
Se present una reglamentacin excesiva con gran
discrecionalidad en organismos dispersos, y a veces
con disposiciones contradictorias.
No haba reglas de juego claras y cuando se lleg a las
localidades se observ que los reglamentos no haban
consultado la realidad, por lo que resultaron inoperantes
y difciles de entender por los operadores de la reforma.
223
los grandes propietarios tuvieron la intencin de avanzar o liderar un proceso encaminado a

cambiar la estructura de tenencia para impulsar un mayor desarrollo, e incluso un capitalismo
de corte clsico.
2. discontinuidad en el desarrollo rural

A partir de mediados de los aos 1970, Colombia entr en la era de los programas de desarrollo rural integrado (dri), los cuales nunca fueron una amenaza para los factores de poder
en tanto se desenvolvan sobre una estructura agraria rgida y sin plantear los problemas de
acceso a la tierra. Las lites, los propietarios y los polticos apoyaron los dri y los dejaron avanzar, pues no afectaban el orden social establecido en el campo. Los cambios en las polticas
macroeconmicas, en especial la Apertura Econmica y la intensificacin de la globalizacin,
modificaron los nfasis y prioridades.
El ltimo acto del desarrollo rural se produjo en 1996, cuando empez a formularse la fase
IV del Fondo dri para el periodo 1997-2000 con base en una evaluacin en marcha de la fase III
(1991-1996) y una visin ms holstica del desarrollo bajo los paradigmas de la competitividad,
la equidad y la sostenibilidad (Vargas, 1996). En esa nueva versin se revisaba el concepto de
lo rural y se enfatizaba un desarrollo conducido por los municipios y las localidades, con ms
autonoma y descentralizacin. Pero razones polticas y de contexto hicieron que esta propuesta
quedara apenas esbozada durante el gobierno de Ernesto Samper.
No se construy un principio de integralidad de la

accin del Estado. La reforma articulada solamente al
factor tierra y ligada a la responsabilidad de una sola
institucin fue restrictiva y costosa socialmente; no
existi una institucionalidad articulada alrededor del
mercado de tierras.
Hubo un dbil apoyo institucional a la escasa participacin comunitaria; se ignor la fragilidad de las
organizaciones campesinas, en tanto el Incora tuvo un
control y participacin preponderante en el proceso.
Se presentaron desfases entre los procesos reformistas
y el presupuesto nacional.
La reforma agraria y el mercado de tierras fallaron
por falta de un desarrollo institucional que redujera
las asimetras en los niveles educativos, en el poder
econmico y en el uso y manejo del territorio entre
campesinos y propietarios.
La reforma agraria estuvo aislada de reformas urbanas,
industriales, financieras y comerciales; no se hicieron
compatibles los cambios en el sector rural con los
requeridos en otros sectores de la economa y la

sociedad.
No haba un mercado integrado de tierras; los mercados
estn segmentados, son asimtricos y sin cruces y han
existido reas del territorio bajo control de fuerzas marginadas de los comportamientos tpicos del mercado.
Se tom una decisin muy costosa: impulsar la titulacin de baldos arrojando a la periferia a inmensas masas
campesinas con proyectos de colonizacin, donde el
Estado los abandon a su suerte.
El narcotrfico, el conflicto armado interno y la irrupcin
de la corrupcin y la ilegalidad se atravesaron en el proceso reformista y la operacin del mercado de tierras,
dificultando su operacin y contrarrestando los pocos
avances.
Fuente: elaboracin indh 2011 con base en Ramos (2001), Rojas (2001), Machado (2001,
2009), Balczar et l. (2001) y Surez (1999).

224
A partir de all se registra el retroceso definitivo de estos programas. Los gobiernos siguientes los desvalorizaron y terminaron por
suprimir las entidades encargadas, introduciendo un nuevo paradigma:
los desarrollos rural productivista compatible con la competitividad y
Otra limitacin estructural el de los mercados (captulo 10). Se cay as en un vaco institucional en
de esta sociedad rural momentos en los que el conflicto se acentuaba y el despojo y desplazaestaba constituida por miento forzado llegaban a su clmax. El costo poltico de suprimir esos
la muy restringida programas (Incora, dri y pnr), precisamente cuando el conflicto se iba
capacidad del intensificando ha sido muy alto y condujo a consolidar la estructura
campesinado para agraria con su alta desigualdad. Adems, el Ministerio de Agricultura
organizarse como fuerza y Desarrollo Rural (madr) perdi el liderazgo en esos asuntos, pues en
poltica y representar 2005 ya los presupuestos de programas, pblicos y privados, realizados
sus propios intereses. por fuera de su influencia (pblicos y privados) superaban los recursos
Las luchas campesinas no que esa cartera destinaba para el desarrollo rural.
El Plan Nacional de Rehabilitacin (pnr) puede considerarse un caso
han logrado estructurar
una red de relaciones lo exitoso de intervencin del Estado y de descentralizacin en la toma
suficientemente slida de decisiones. Este plan surgi en los aos 1980 y se extendi hasta
para llegar a hacer valer mediados de los aos 1990, con una duracin de doce aos. El pnr, al
sus intereses como clase igual que el Fondo dri, feneci en la poca de la Apertura Econmica,
y representarse a s se constituy un camino para construir paz y se concibi como una
mismos, en lugar de tener novedosa estrategia encaminada a cimentar las bases para instaurar
que hacerlo por persona unas relaciones armnicas entre el Estado y la comunidad para alcanzar
interpuesta. la paz (pnr, 1994).
La estructura de la tenencia de la tierra no cambi durante el
intento reformista, pero este hizo que algunas propiedades grandes se fragmentaran por la
accin del Incora. Hacia mediados de los aos 1980 se tena una estructura con altos ndices
de concentracin de la propiedad, una fuerte fragmentacin del minifundio, y la mediana propiedad haba iniciado un leve ascenso con el desarrollo de la agricultura comercial (Lorente,
Salazar y Gallo, 1985; Machado, 1998). Fue en esa coyuntura en la que el conflicto armado, de
la mano de paramilitares y narcotraficantes inici un proceso de contrarreforma agraria que
consolidara la alta desigualdad en la estructura agraria.
Persisti un conflicto rural que expresaba, como se seal en el captulo 6, una deuda social y poltica con el campo. Y el conflicto armado que se desata despus del intento reformista
no tendr como causa fundamental la lucha por la tierra liderada por el campesinado, sino
que rpidamente ir derivando hacia una lucha por el territorio en la cual el campesinado se
convierte en la principal vctima.
C. Se instal y prosper la economa ilegal de las drogas

1. Narcotrfico y violencia rural
El factor narcotrfico hizo una gran diferencia en la capacidad del ejercicio de la violencia
en la historia reciente de la sociedad rural. En su desarrollo desempe un papel crucial la
iniciativa de agentes externos al sector rural, quienes inicialmente financiaron los cultivos,
la infraestructura de laboratorios de procesamiento de la coca, la proteccin, la compra de la
pasta de coca y sus procesos de transporte y comercializacin. Ms tarde la parte inicial de la

cadena de narcotrfico se internaliza en el sector y no puede considerarse ajena del todo a su
dinmica de acumulacin.
Desde un comienzo el narcotrfico ha sido una actividad ilegal y criminal, que en todas
sus etapas de produccin y comercializacin ha conllevado altos riesgos asumidos por algunos
individuos motivados por un exceso de avidez de renta y enriquecimiento rpido. Su implantacin
durante los primeros aos en las regiones de colonizacin y de frontera, en no pocas ocasiones,
fue realizada con violencia por ser una actividad que entonces y hoy ha demandado un exigente
control territorial. Por los riesgos que conlleva frente a la ley, y por la presencia de los diferentes
agentes armados interesados en su produccin, desde sus tempranos orgenes los narcotraficantes
han recurrido a la coercin armada para dominar regiones, controlar y proteger su produccin.
La violencia ha sido un insumo importante para el desarrollo de las actividades alrededor
del narcotrfico. Para Thoumi (1994), la violencia en el caso del narcotrfico es:
(a) El elemento bsico en la resolucin de conflictos y se usa como garanta para el cumplimiento de
los acuerdos; (b) se utiliza como barrera de entrada de eventuales competidores; (c) es un mecanismo
de proteccin de la propiedad obtenida ilegalmente; (d) se puede usar contra las autoridades para
alterar las reglas de juego.
2. Narcotrfico y conflicto
El narcotrfico y su relacin con el conflicto puede ser entendido por lo menos desde dos
puntos de vista, no exentos de contradicciones y polmicas: por una parte, como una contingencia hasta entonces desconocida en la sociedad rural, pero muy ligada a una dinmica de
mercado internacional, que termin por convertirse en combustible fundamental del crecimiento
y accionar de guerrillas y paramilitares. Al respecto, Pecaut (2003: 77-92) seala al narcotrfico
como uno de los factores fundamentales vinculados con la agudizacin de la confrontacin, que
Desde finales de los aos 1960 [el desarrollo del narcotrfico] ha jugado un papel supremamente
determinante en el crecimiento y en la constitucin de los diferentes actores que despus se han
vinculado de diferentes maneras con los procesos de violencia.
Fotografa: cortesa Colprensa.
225

226
Para este autor, es la economa de la droga el factor

que provoca la consolidacin de protagonistas dotados de recursos que les asegura formas inditas
de influencia sobre la poblacin [] y una capacidad ilimitada para trazar estrategias1.
En un sentido distinto, por otra parte, investigaciones recientes presentan puntos de vista
que indican que
La persistencia del conflicto y la transformacin de las decisiones estratgicas de los grupos armados
explican la expansin de los cultivos ilcitos, y no al revs, como suelen suponer los discursos y las
narrativas estatales y algunas internacionales (Vsquez, 2011: 385).
Debe sealarse que as como fue de abundante y expedito el flujo de dlares producto del
narcotrfico, corri paralelo el crecimiento de los grupos armados, guerrilla y paramilitares.
Para 1990, las farc contaban con 8.200 hombres en armas, el eln con 2.300 y el epl con 1.200.
Los grupos llamados de autodefensas que ya se haban transformado en paramilitares disponan de 1.800 hombres en armas.
Estas cifras demuestran cmo el conflicto armado que se desarroll en el entorno del mundo y la sociedad rural adquiri pronto una dinmica diferente a la de principios de la dcada
de 1980. En efecto, la creacin de grupos de autodefensas, promovida por narcotraficantes con
inversiones en el sector, ganaderos y terratenientes para
Fotografa: cortesa Colprensa.
defenderse de los ataques de la guerrilla y proteger su
riqueza y su poder dio un salto cualitativo y cuantitativo
y en un periodo muy corto origin estructuras armadas
para el ejercicio de la coercin.
El crecimiento extraordinario del narcotrfico fue
factor fundamental de la dinamizacin de la violencia
tanto poltica como comn, y las infracciones al dih
(Derecho Internacional Humanitario), que alcanzaron
niveles extremos. Alianzas de clase y lites econmicas
y polticas rurales desempearon un papel medular en el
desarrollo del paramilitarismo y pusieron en evidencia
la precariedad del Estado y su limitado desempeo en
el campo de la regulacin social. Fue una escalada de la
violencia que corri paralela con el mayor crecimiento en
la historia de los grupos armados ilegales, las cuales se
convirtieron en verdaderas redes de poder en la mayora
de las regiones del pas.
Segn Pecaut (2001: 43-52), la lucha armada se transform a finales de los aos 1960, al
encontrar no causassino puntos de apoyopara su fortalecimiento en los conflictos sociales
de las regiones, pero son los dineros de la coca los que favorecen, desde 1987, la repentina
multiplicacin de los frentes guerrilleros [] las farc pueden ahora contar con recursos
para financiar a combatientes permanentes dotados de armas modernas que reciben un
salario y que no conservan gran cosa en comn con los grupos de autodefensa campesina.
227
3. Narcotrfico, compra de tierras y cultivos de hoja de coca

El hecho que se ha de resaltar es que ya a mediados de los aos 1970 aparecieron las
primeras plantaciones para el comercio de coca en el pas (Thoumi, 2002: 113), a la vez que se
estaban exportando ilegalmente cantidades reducidas de coca a los Estados Unidos, procesada
con pasta trada de Per y Bolivia. Para la sociedad y el mundo rural, la irrupcin primero de
los laboratorios y luego de las plantaciones de coca vinculadas al negocio del narcotrfico, a
cargo de actores externos con una gran capacidad del ejercicio de la violencia armada, marca
el inicio de un periodo durante el cual la sociedad rural se convirti en el escenario de alianzas
inestables entre grupos armados por la apropiacin de las ganancias del trfico de la coca. Estos
acuerdos terminaron a menudo en enfrentamientos armados entre actores que se disputaban
el control territorial necesario para su actuar ilegal.
La inversin en tierras fue el destino inicial de parte de los capitales excedentes del narcotrfico. Alejandro Reyes (1995) identific hacia
mediados de los aos 1990 que en 409 municipios del pas se haba preEn los aos 1980 persisti
sentado la compra de tierras con capitales del narcotrfico, el cual entr
un conflicto rural que
a fortalecer la estructura concentrada de la tenencia de la tierra. As se
expresaba, una deuda
generaron tensiones con las comunidades campesinas, no expresadas
social y poltica con el
ya en conflictos abiertos, como consecuencia del declive del movimiento
campo. Y el conflicto
campesino y la persecucin de la que este fue objeto por actores armados
armado que se
ilegales aliados con sectores de las lites agrarias.
desata despus del
La rentabilidad del cultivo de la hoja de coca atrajo a sectores del camintento reformista no
pesinado desplazados y expulsados del interior de la frontera agropecuaria,
tendr como causa
quienes en reas de poblamiento reciente tuvieron a su cargo las plantaciones
fundamental la lucha
de coca. Regiones aisladas y distantes de los principales centros econmicos
por la tierra liderada
del pas, con una muy precaria presencia de Estado, como El Cagun (Capor el campesinado,
quet) y los departamentos de Guaviare y Putumayo, se constituyeron como
sino que rpidamente ir
centros principales de la economa cocalera en el proceso de la colonizacin
derivando hacia una lucha
armada dirigida por las farc en las dcadas de 1960 y 1970. Este proceso
por el territorio en la cual el
deriva en la colonizacin cocalera de ese movimiento subversivo de los aos
campesinado se convierte
1980 que an persiste (recuadro 7.2), como lo seala Vsquez (2011: 414).
en la principal vctima.
D. Se multiplicaron los actores armados (paramilitares)

El paramilitarismo que surgi durante los primeros aos de la dcada de 1980 no fue
resultado solamente de la ausencia o precariedad del Estado o de un vaco ostensible de poder.
Factores como la debilidad estatal en la regulacin social de conflictos, la ambivalencia de los
individuos frente a la autoridad del Estado, la existencia de una porcin importante de poblacin fuera de la institucionalidad oficial y los incentivos para quienes delinquan por los bajos
riesgos de ser castigados por la ley tambin tuvieron su cuota en el surgimiento del problema.
A comienzos de los aos 1980 el narcotrfico ya tena una alta rentabilidad y exista un grupo
enriquecido, en el cual se encontraban Pablo Escobar, Gonzalo Rodrguez Gacha y Fidel Castao,
quien se convertira en uno de los principales lderes del paramilitarismo durante esta dcada.
La disponibilidad de recursos econmicos abundantes para que los diferentes grupos ejercieran
la coercin armada hizo la gran diferencia con la Violencia de los aos 1950.
Contina pg. 230
228
R E C UA D R O 7.2
Aportes para el debate
Las lgicas territoriales de la guerra
Fotografa: cor tesa
Colprensa.
La relacin del conflicto armado con el irresuelto

problema agrario sigue siendo un asunto acuciante,
cuando no el ms fundamental, para explicar sus transformaciones territoriales y temporales en funcin de las
particularidades espaciales de las regiones y subregiones
donde se ha instalado. Y, adems, para entender cmo
cada regin y subregin se ha integrado a la economa
y a la poltica nacional.
Las lgicas de insercin de los grupos armados son
diferentes segn los procesos de poblamiento, el grado
de sedimentacin social y las tensiones del mundo rural.
Por eso, las lgicas territoriales de la guerra en Colombia
exceden las divisiones poltico-administrativas y pueden

comprenderse bajo otros parmetros regionales o
subregionales. Por ejemplo, segn sentimientos identitarios fuertes que cohesionan a algunas comunidades,
su grado de insercin en la vida econmica nacional
y regional, el tipo de colonizacin y poblamiento y las
condiciones geogrficas y medioambientales.
Ese tipo de subregionalizacin ayuda a explicar
las dinmicas subnacionales de la guerra, que cobran
importancia en la literatura internacional especializada
en guerras civiles. Diferenciar sus formas de configuracin y su desarrollo en un territorio determinado ofrece
229
luces sobre las escisiones que producen y reproducen

la violencia y sobre la articulacin del grupo o grupos
armados con realidades de escalas locales y regionales.
Esas tipificaciones ayudan al diseo y desarrollo de polticas para la superacin del conflicto porque, al poner
de presente la heterogeneidad de la guerra en el espacio,
obligan a respuestas heterogneas y diferenciadas para
cada tipo de territorio.
Esta perspectiva de anlisis enriquece o cuestiona las
interpretaciones que asumen el conflicto como fruto de
la racionalidad econmica de los grupos armados, que
los convierte principalmente en cazadores de rentas o
depredadores de recursos. Si se contraviene esta lectura
basada en el carcter codicioso, el narcotrfico deja de
ser la causa eficiente del origen, persistencia y expansin territorial de los grupos armados y, en cambio, la
persistencia del conflicto y las transformaciones de sus
decisiones estratgicas explican la expansin de los
cultivos ilcitos.
En este caso, la insercin de los actores armados en
el narcotrfico no es sino la expresin contempornea
del irresuelto problema agrario, que se traduce en el
entramado institucional y poltico del pas. El narcotrfico es asumido como una nueva etapa del modelo
agroexportador, cuyas profundas consecuencias polticas, econmicas, sociales y culturales estn lejos de ser
comprendidas a cabalidad. Porque la insercin de los
grupos armados en las etapas de la cadena productiva
(cultivo, produccin y comercializacin) de las economas regionales de la coca ocurre mediante un proceso
desigual y diferenciado, las relaciones econmicas y
sociales establecidas en ellas tienen una estructura
social diferenciada y una distribucin desigual de sus
beneficios.
La misma perspectiva de anlisis interpela a quienes
explican el conflicto como resultado de la carencia de
Estado en vastas regiones. En verdad estamos ante la
presencia diferenciada del Estado (nocin acuada en
una investigacin anterior del Cinep). El Estado carece
del pleno monopolio de la coercin legtima en buena
parte del territorio, lo que tiene antecedentes histricos
de largo plazo y acarrea consecuencias serias para el rgimen poltico. Fernn Gonzlez ha sealado cmo esta
situacin plantea la pregunta sobre el tipo de presencia
de los aparatos estatales en el conjunto del territorio y
Fotografa: corte
sobre las relaciones entre Estado y sociedad que se dan

de manera diferenciada en las diversas regiones del pas.
En la soberana fragmentada, el actor armado y el Estado
pueden ejercer autoridad en el mismo territorio, incluso
complementndose, como en las negociaciones de paz
de la dcada de 1980, cuando la insurgencia fungi
como intermediaria para que el Estado central intentase
una ampliacin de la comunidad poltica nacional.
As pues, la persistencia del irresuelto problema agrario, los problemas institucionales que de l se derivan y
las dinmicas diferenciadas en el tiempo y el espacio de
la confrontacin armada apuntan a la misma direccin.
Tefilo Vsquez
Socilogo e investigador del Cinep
Nota El autor es coeditor con Andrs Vargas y Jorge Restrepo del libro Una vieja
guerra en un nuevo contexto. 2011. Cinep/ppp-Odecofi-Colciencias, Cerac. Bogot:
Editorial Universidad Javeriana.
sa Colprensa.

230
Viene de pg. 227
Bien fuera porque los narcotraficantes haban comprado tierra, o porque los terratenientes
demandaban la ayuda de los grupos contrainsurgentes que ya se haban constituido para combatir a la guerrilla, como fue el caso de Urab a mediados de los aos 1980, lo cierto es que en el
Magdalena Medio se dieron alianzas de ganaderos, terratenientes y narcotraficantes. Este tipo
de alianzas se repiti en la medida en que la guerrilla se expanda en el pas y ejerca coercin
armada sobre aquellos grupos sociales. Aunque en casos como el del Magdalena Medio parece
claro que la lucha armada contrainsurgente no formaba parte del inters fundamental de los
narcotraficantes, es decir, solo en la medida en que se amenazaba su dominio territorial, sus
tierras, los cultivos de coca o laboratorios de procesamiento recurriran a la accin armada en
contra de la guerrilla.
Otro papel fundamental en la consolidacin del paramilitarismo lo desempearon algunos
miembros de instituciones del aparato represivo del Estado (Fuerzas Militares y Polica, especialmente). Una y otra vez se les acus, por accin u omisin, de haber colaborado con la formacin
e intervencin de los grupos paramilitares en diversas regiones a partir de los aos 1980.
El paramilitarismo tambin se estructur como un proyecto de carcter individual y familiar que luego se transform en grupo contrainsurgente empeado en combatir a la guerrilla.
Este es el caso de los hermanos Castao, nacidos en Amalfi (Antioquia). Carlos Castao relata
que en el comienzo de esta retaliacin
No conocamos el trmino autodefensa. Nosotros simplemente dijimos [] es por venganza []. Nosotros no tenamos deseo de acabar con la guerrilla en el pas. No tenamos deseo
de pensar que algn da bamos a tener una organizacin de carcter nacional como la que
tenemos hoy. No. Eso no lo presumimos nunca. Es decir, nosotros consideramos que si no haba
cmo demostrarles a esos seores que haban secuestrado a mi padre y que haban matado a
mi padre y que se paseaban campantemente por la poblacin, entendimos que tenamos que
asumir nosotros, todos, esa actitud de comenzar a atacarlos (Castro Caicedo, 1996: 154).
Sin embargo, esta aventura familiar de los hermanos Castao, Fidel, Vicente y Carlos,
se convirti en la experiencia temprana del grupo paramilitar que habra de dejarles muchas
enseanzas para la organizacin de los ncleos paramilitares que van a surgir a finales de los
aos 1980 y 1990. Esos aprendizajes no necesariamente estuvieron reducidos a la logstica militar, sino que se extendieron a las relaciones que podan establecer con miembros de la Fuerza
Pblica y de los organismos de seguridad en las regiones.
Un aspecto a resaltar sobre la definicin de la arquitectura de este paramilitarismo temprano
fue la capacidad demostrada de sus auspiciadores para estructurar una accin colectiva, como en
el caso de Puerto Boyac, donde fueron prestos en organizar la defensa en contra de la amenaza de
la guerrilla. Esto los diferencia de los terratenientes de las regiones de antiguo latifundio, quienes
a menudo demostraron incapacidad para asociarse y articular una accin colectiva de tal naturaleza. Su capacidad para correr riesgos y sus habilidades para el crimen contribuyeron a explicar
la presteza para articular la violencia armada para defenderse; ejemplo de ello fue la creacin del
mas (Muerte a Secuestradores) para la defensa de sus intereses en el Magdalena Medio.
Cubides (1997: 6) resume el tipo de paramilitarismo de los inicios de la dcada de 1980
cuando afirma que este se caracteriz por
Una estricta reaccin ante amenazas especficas provenientes de la guerrilla, la confluencia
de intereses particulares con el aporte de recursos correspondientes, la conformacin de una
organizacin ad hoc, la compra, o el acceso, a informacin clasificada proveniente de organismos de inteligencia del Estado para seleccionar sus objetivos, la imitacin de los mtodos de la
guerrilla en el recurso a la violencia y, en menor grado, el estilo de sus comunicados.
231
E. La violencia se concentr en civiles y

comunidades rurales
La penetracin regional del narcotrfico, va la compra de tierras
a la par que se
y el cultivo de la hoja de coca, pronto se tradujo en el reconocimiento
desmontaba el proyecto
que recibi de algunas autoridades regionales. Los valores reaccionarios
reformista agrario
y violentos que, segn Camacho, Lpez y Thoumi (1999), caracterizan a
y el movimiento
los narcotraficantes, los llev a hacer blanco de su violencia a los lderes
campesino se debilitaba,
polticos que, desde su particular punto de vista, encarnaban valores
comenzaron a desarrollarse
contrarios a aquellos que les eran propios.
fenmenos que articulan
De la violencia de los primeros aos promovida por algunos hacendalos componentes
dos, por narcotraficantes y sus grupos paramilitares, no pocas veces con la
de confrontacin
complicidad de miembros de las Fuerzas Militares, en contra de supuestos
fundamentales de la
auxiliadores o colaboradores de la guerrilla, se pas a una violencia en
nueva violencia que se
contra de las comunidades, ms de inspiracin estratgica, y de control
desata despus de los
de corredores para asegurar el xito de las actividades del narcotrfico.
enfrenamientos polticos
De los factores que contribuyeron a la iniciacin de la escalada de
de los aos 1950: las
violencia a partir de la segunda dcada de los aos 1980, se destaca sin
guerrillas, el narcotrfico y
duda la firma en 1984 del cese al fuego entre el presidente Betancur y
el paramilitarismo.
las farc. Fue un hecho que despert gran oposicin entre terratenientes,
ganaderos, polticos regionales y aun de militares descontentos con las negociaciones de paz
con la guerrilla, emprendidas no solo por Betancur sino tambin por el gobierno de Virgilio
Barco en el periodo 1986-1990.
Los acuerdos polticos produjeron resultados contrarios a los esperados y en lugar de menores ndices de violencia esta se increment. Fruto de la intolerancia y la radicalizacin, las
alianzas de polticos regionales, terratenientes, ganaderos y miembros de las Fuerzas Militares,
narcotraficantes y paramilitares a finales de los aos 1980 se inici la persecucin y asesinato de
los miembros de la up y el asesinato de buena parte de las figuras de la izquierda democrtica.
Todo ello se dio en el marco de lo que se podra calificar como la guerra sucia, que caracteriz la vida del pas durante la segunda parte de la dcada de 1980. Guerra en contra de dirigentes
de izquierda, miembros de organizaciones sindicales y campesinos. Los carteles de la droga, y
muy especialmente el de Medelln, crearon un clima de temor y zozobra en el pas mediante la
utilizacin de la violencia en contra de polticos, periodistas y representantes de la justicia.
Adems de asesinatos de maestros, dirigentes sindicales y concejales y candidatos a concejales por la up, se iniciaron las masacres. La Mejor Esquina: 38 campesinos asesinados por el
grupo paramilitar Los Magnficos; ocho campesinos asesinados en Los Crdobas, corregimiento
de Puerto Libertador; cinco campesinos en Tierralta, en la zona del Alto Sin (Villarraga y
Plazas, 1995). Fue una actitud de oposicin abierta a las polticas del Estado por parte de lites
rurales, cuyos antecesores haban logrado oponerse con xito a las polticas de reforma agraria
lideradas por el gobierno central en los aos 1960 e inicios de los aos 1970.
En este clima se dio la escalada de la violencia en el entorno de la sociedad rural, la cual
tuvo como denominador comn la participacin de grupos paramilitares, narcotraficantes y
miembros de las Fuerzas Militares, la polica y los organismos de inteligencia (Villarraga y Plazas,
1995). En este periodo de 1980 a 1990 el nmero de homicidios en el pas creci de aproximadamente 9.100 a 24.700 anuales (Rubio, 1995: 101-125), y para entonces el paramilitarismo se haba
consolidado en Magdalena Medio, Crdoba, Eje Bananero, Bajo Cauca y valle del Sin (grfico 7.1).

232
F
gR a
i Co
7.1
asesinatos 1980-1990
Fuente: Otero, Diego Fernando. 2009. Las muertes del conflicto colombiano en el periodo 1964 -2008. Universidad Central. Facultad de
Ciencias Administrativas y Contables
Al iniciarse la dcada de 1990, la sociedad rural regional ya estaba permeada por la nueva
riqueza del narcotrfico y las actividades contrainsurgentes del paramilitarismo. La estructura de la tenencia de la tierra se haba concentrado ms, el movimiento campesino estaba
desarticulado y las polticas de corte neoliberal entraban a reorientar el modelo de desarrollo
con cambios significativos en la poltica agrcola y en el esquema institucional que se haba
construido en el sector rural, como se describe en el captulo 10.
Con ocasin de la primera eleccin de alcaldes en 1988, en la cual el partido de izquierda
up (Unin Patritica) obtuvo triunfos en algunas regiones, pareci claro que este nuevo grupo
poltico alterara el equilibrio de poder, hasta entonces mantenido por las lites locales. Por esta
razn los narcotraficantes y paramilitares no tardaron en establecer alianzas con los grupos
polticos perdedores en el nivel local con el propsito de iniciar la represin de la up.
Un caso emblemtico en el nacimiento del paramilitarismo de los aos 1980 ha sido el de
Puerto Boyac. Gutirrez y Barn (2005: 10) sealan que hubo cuatro factores que estuvieron
ligados al virulento surgimiento del paramilitarismo en esta ciudad del Magdalena Medio: (a)
la radicalizacin de los grupos criminales, cuyos intereses vitales estaban siendo afectados
por la guerrilla; (b) la decisin estratgica de importantes sectores del Ejrcito de crear grupos
de autodefensa; (c) la creacin de la Asociacin Campesina de Ganaderos y Agricultores del
Magdalena Medio (Acdegam); y (d) el control del Partido Liberal y de congresistas que hicieran
cabildeo por el paramilitarismo de Puerto Boyac.
Acdegam fue fruto de una reunin de 250 ganaderos y agricultores antioqueos a finales
de 1982 en Medelln (Martnez, 2004: 80), de la cual salieron las bases para esta asociacin
como fachada legal de los paramilitares de esta regin. Fue otra de las formas de organizacin
que adopt el paramilitarismo en estos aos, y con ello se buscaba: Canalizar legalmente los
proyectos militares, financieros, educativos, sanitarios de infraestructura y vas, mediante
los cuales las autodefensas buscaban ganar y controlar a la poblacin

(Cinep, 2004).
Ms tarde, los miembros de esta organizacin crearon un movimiento poltico llamado Morena (Movimiento de Reconstruccin Nacional),
El campesinado fue la
movimiento de extrema derecha que de manera ramplona expresaba
principal vctima de
su odio contra los sindicatos y las organizaciones sociales, a la vez que
narcotraficantes que
la defensa de los valores cristianos. Aunque de corta duracin, era fiel
se hicieron a territorios
reflejo de la ideologa poltica que alentaba a estos grupos paramilitares.
con sus ejrcitos de
Estos fueron los tipos de organizaciones de narcotraficantes y
autodefensas para
autodefensas para defenderse de la coercin armada de las guerrillas,
contrarrestar las
dirigidas en contra de liderazgos y organizaciones sociales en sus regioacciones de la guerrilla.
nes de influencia. De hecho, se convirtieron en una especie de extrema
El temor a la violencia
derecha armada, ejerciendo el tipo de violencia que es predominante en
incontrolada que estos
las sociedades rurales (Acemoglu y Robinson, 2006: 189; Moore, 1996).
grupos armados ejercan
Ello les permiti encontrar en sus enfrentamientos con la guerrilla el
en todas las regiones
argumento adecuado para reprimir toda expresin democrtica que
adonde llegaban,
atentara contra el orden social jerrquico de esas sociedades rurales.
especialmente en las zonas
Pero la capacidad del ejercicio de la coercin armada tambin estuvo
de latifundio o aquellas
mediada por los intereses econmicos y polticos, el saldo de rencillas
consideradas estratgicas
entre vecinos o rivales, el ejercicio de la venganza o la eliminacin de
para el movimiento de
rivales (Kalyvas, 2006: 24-25, 160-161).
las drogas ilcitas afect
Bien sea por la precariedad del Estado y su incapacidad para controlar
en forma dramtica a las
el territorio o de regulacin social en las reas rurales, lo cierto fue que en
organizaciones sociales y su
las regiones dedicadas al narcotrfico o donde compraron tierras los narmilitancia.
cotraficantes la creacin de grupos armados fue el patrn que repitieron
una y otra vez, en contra de las comunidades campesinas, indgenas y afrodescendientes, bajo
el argumento de que se trataba de auxiliadores de la guerrilla, pero tambin por considerarlos
obstculo para sus planes. Dichas acciones fueron asimismo una forma de quitarle influencia a
la guerrilla, ante su manifiesta incapacidad de proteger a sus simpatizantes (Gaitn, 2006: 256).
La prctica de asesinar a los lderes de las comunidades rurales, ya usada durante la poca
de la Violencia de los aos 1950, tiene an enorme
trascendencia por ser consuetudinaria durante
las ltimas seis dcadas. De manera primordial
por el impacto que tiene la destruccin violenta
y permanente del capital social de una sociedad
rural para el desarrollo de formas democrticas
de participacin y organizacin poltica, el acceso
a activos y el mejoramiento del bienestar de sus
miembros, el acceso al Estado y a la produccin
de bienes pblicos locales, y la reduccin de las
expresiones violentas de conflicto.
El temprano enriquecimiento de los grupos
paramilitares, los comienzos de la construccin
de un poder regional armado y su penetracin en
diferentes esferas de la economa y de la poltica
llev a este grupo a reclamar del Estado un tra-
Fotografa: cortesa Alto Comisionado para la Paz.
233

234
tamiento similar al otorgado por el gobierno de Betancur a la guerrilla

en el proceso de la negociacin de la paz, reclamo que no fructific.
desde un comienzo el
narcotrfico ha sido
una actividad ilegal y
criminal, que en todas
sus etapas de produccin
y comercializacin ha
conllevado altos riesgos
asumidos por algunos
individuos motivados por un
exceso de avidez de renta
y enriquecimiento rpido.
Su implantacin durante
los primeros aos en las
regiones de colonizacin
y de frontera, en no pocas
ocasiones, fue realizada
con violencia por ser una
actividad que entonces
y hoy ha demandado un
exigente control territorial.
F. Se pas de la lucha por la tierra a la disputa

por el territorio
Al iniciarse la dcada de 1990, la sociedad rural regional ya estaba permeada por la nueva riqueza del narcotrfico y las actividades
contrainsurgentes del paramilitarismo. La estructura de la tenencia de
la tierra se haba concentrado ms, el movimiento campesino estaba
desarticulado y las polticas de corte neoliberal entraban a reorientar el
modelo de desarrollo con cambios significativos en la poltica agrcola y
en el esquema institucional que se haba construido en el sector rural
Era evidente que los grupos armados haban iniciado el control de
territorio despus de estar dedicados, en el caso de los paramilitares,
a defender los intereses de los hacendados contra la coaccin ejercida
por las farc. El significado y la funcin de esta violencia cambiaron con
los nuevos objetivos que los grupos armados, aunque sus prcticas permanecieran similares a las de la dcada anterior: la guerrilla luchaba
por la expansin territorial y la toma del poder por la va armada, y el
paramilitarismo aupaba una lucha contrainsurgente y se disputaba el
control del negocio del narcotrfico.
Sin embargo, la inusitada concentracin de medios de coercin que
exhibieron los grupos armados necesariamente requera del acceso a fuentes de financiamiento
que posibilitaran este desarrollo. Como lo plantea Tilly (2000: 17 y 19), histricamente los medios
de coercin en las sociedades han estado estrechamente ligados a la acumulacin de capital, y
ello ha sido un paso esencial en el proceso de la construccin del Estado. Aunque no se podra
afirmar que estos fueron aos de singular avance del capital en la sociedad rural, las prcticas
del secuestro y la extorsin, ms las contribuciones, voluntarias y no voluntarias de ganaderos
y terratenientes, no hubieran sido suficientes para financiar los aparatos de coercin armada
que guerrilla y paramilitares lograron construir en tan corto tiempo.
En este sentido, solo la muy estrecha y compleja relacin que las farc y los grupos paramilitares establecieron con el narcotrfico y los narcotraficantes, que a finales de los aos 1980
se hizo ms estrecha, permiti a estos grupos establecer la relacin sinrgica que les dara
acceso al flujo monetario necesario para el desarrollo de su agenda armada. El narcotrfico se
convierte as en un factor determinante del conflicto, pero no en su causa.
El desarrollo de la industria del narcotrfico, incrustada en el entorno del mundo rural,
funcionar como factor articulador de los intereses polticos y econmicos de las fuerzas sociales de estas regiones agrarias y de sus lites, de la criminalizacin de la vida poltica, de la
violencia ejercida por los diferentes grupos armados y, ms importante an, de la capacidad del
ejercicio de la coercin armada, que se va a convertir en el principal argumento de articulacin
del poder en la sociedad rural.
Por otro lado, narcotraficantes con intereses tanto en el mundo rural como en el urbano,
aliados a fuerzas del campo no proclives al cambio ni la democracia, con miembros de los partidos Liberal y Conservador interesados en mantenerse en el poder, con empresarios y comer-
235
ciantes extorsionados y secuestrados por las

farc y de algunos miembros de las Fuerzas
Armadas, habran de estar a la cabeza de la
oposicin a los esfuerzos conciliatorios del
Estado.
Desde el punto de vista de las farc, lo
militar subordin la estrategia para acceder
al poder, al punto que los ataques armados
indiscriminados que habran de perpetrar
en contra de los pueblos, los asesinatos de la
poblacin civil y de los lderes de las comunidades rurales realizados en los dcadas de
1990 y 2000 contradicen los postulados de su
lucha popular. Tal como lo seala el Grupo de
Memoria Histrica en relacin con las farc,
Si en 1980 era ms importante la poblacin que el territorio, dada la simultaneidad de las
luchas sociales, polticas y militares; ahora el territorio es ms importante que la poblacin,
dado el privilegio de la lucha armada (cnrr, mh, 2009).
En el caso del paramilitarismo, el otro grupo armado ilegal de absoluto protagonismo, presentara tambin cambios sustanciales en su conformacin, financiacin y objetivos. Para comenzar,
su organizacin y crecimiento significativo van a ser totalmente diferentes al de las guerrillas. A
diferencia de la organizacin nacional jerrquica, centralizada, compartimentada y militar de las
farc, van a presentar una organizacin descentralizada, una forma de organizacin ms asimilable
a una red, la que en principio tendr que ver con una modalidad ms autnoma de aparicin en las
diversas sociedades rurales del pas. La organizacin nacional primero como accu (Autodefensas
Campesinas de Crdoba y Urab) en 1994 y ms tarde en 1997 como auc (Autodefensas Unidas de
Colombia) ser el reflejo de la importancia que alcanza el paramilitarismo en esa dcada. Su proyecto se va a distinguir por la intensidad de la violencia armada ejercida en contra de la sociedad
civil y llegar a ser el grupo armado perpetrador del mayor nmero de masacres y homicidios
polticos, de violencia indiscriminada y de barbarie como mtodo de control territorial.
A principios de los aos 1990 ya era claro pues que los grupos armados haban iniciado el
camino del control de territorio despus de estar dedicados, en el caso del paramilitarismo, a defender los intereses de los hacendados contra la coaccin ejercida por las farc. El significado y la
funcin de esta violencia cambi con los nuevos objetivos que los grupos armados se plantearon en
esa poca, aunque sus prcticas permanecieran un tanto similares a las de la dcada anterior. La
guerrilla en su lucha por la expansin territorial y la toma del poder por la va armada, y el paramilitarismo en su lucha contrainsurgente y en su disputa por el control del negocio del narcotrfico.
G. Se estigmatiz y diezm al movimiento campesino

Otra limitacin estructural de esta sociedad rural estaba constituida por la muy restringida
capacidad del campesinado para organizarse como fuerza poltica y representar sus propios
intereses. Las luchas campesinas no han logrado estructurar una red de relaciones lo suficientemente slida para llegar a hacer valer sus intereses como clase y representarse a s mismos,
en lugar de tener que hacerlo por persona interpuesta2. Bajo la rbita de los partidos Liberal y

236
Conservador, la representacin de intereses reformistas de la poca estuvo en cabeza del grupo

que encarnaba la tradicin agrarista del Partido Liberal, cuyos miembros vieron adems, un
potencial capital poltico en los pequeos propietarios y aparceros (Berry, 2002: 29).
Los intentos de cambio de la estructura de distribucin de la tierra, iniciados con la aprobacin de la ley de reforma agraria (leyes 135 de 1961 y la 1. de 1968), produjeron, entre otros
efectos, la expulsin de aparceros, arrendatarios y colonos de la gran propiedad. Alrededor de
la reforma se dieron enfrentamientos entre una clase terrateniente regional entroncada con los
poderes polticos local y nacional y una fraccin modernizante del Partido Liberal que defenda
estas reformas a favor del campesinado. Los propietarios estaban organizados en torno a la
sac (Sociedad de Agricultores de Colombia) y Fedegn (Federacin Colombiana de Ganaderos),
que participaban en las decisiones de las polticas pblicas y fueron frreos opositores de la
reforma agraria (recuadro 7.3).
Con el campesinado organizado alrededor de la anuc (Asociacin Nacional de Usuarios
Campesinos) bajo la gida del Estado, lo que resolva los problemas de estructuracin de la
accin colectiva de ese grupo, que pretenda apoyar el proceso reformista y dinamizar la lenta
reforma agraria en los aos 1960, la sociedad rural colombiana experiment una dcada de
intensas movilizaciones sociales y agudos enfrentamientos de clase. Estos se dieron entre un
campesinado que, bajo el amparo de las reformas aprobadas, luchaba por el acceso a la propiedad de la tierra y una clase terrateniente que no estaba dispuesta a renunciar a la que hasta
entonces haba sido la base de su poder material y de su hegemona poltica en el mbito de la
sociedad regional. Este fue un movimiento que alcanz a tener vida autnoma por un breve
periodo; prueba de ello es que solo en 1972 la anuc logr organizar ms de ochocientas invasiones de tierras en 21 departamentos del pas (Escobar Sierra, 1972).
Aunque el primer mandato agrario de la anuc de 1971 contena muchas de las reivindicaciones que haba planteado el programa agrario de las farc de 1964, es claro que los campesinos
2
Una descripcin notable de las luchas y vicisitudes de los lderes campesinos que surgieron a comienzos del siglo XX fue hecha por Roco Londoo (2011) en su tesis
de doctorado, en la cual relata minuciosamente la trayectoria del lder agrario del Sumapaz, Juan de la Cruz Varela y de Erasmo Valencia, y la forma como el conflicto
por la tierra, las polticas pblicas y la poltica afectaron sus propsitos.
237
de la anuc no formaron un grupo armado para luchar por la tierra. En lo

fundamental, el primer mandato campesino expresaba: (a) eliminacin
del monopolio sobre la tierra y liquidacin definitiva del latifundio; (b)
prohibicin y liquidacin de los sistemas aberrantes de arrendamiento,
aparcera, porambera (aparceras tradicionales), agregados, vivientes
Un papel fundamental
y similares; (c) entrega gratuita de la tierra a los que la trabajan o quieen la consolidacin
ren trabajarla; (d) crear grandes unidades cooperativas de autogestin
del paramilitarismo
campesina; (e) proteger al pequeo y mediano campesino que explota
lo desempearon
directamente su predio, facilitndole su trnsito gradual y voluntario
algunos miembros
a las explotaciones cooperativas; (f) crear fuentes de trabajo y procurar
de instituciones del
el crecimiento y diversificacin de la industria y del aprovechamiento
aparato represivo del
racional de los recursos naturales; (g) creacin de los consejos ejecutivos
Estado (Fuerzas Militares y
de reforma agraria (cera) para acelerar dicho proceso, con representantes
Polica, especialmente). Una
solamente campesinos (Ideologa y Sociedad, 1972).
y otra vez se les acus, por
Las presiones de la lite rural fueron demasiadas en contra de la reaccin u omisin, de haber
forma agraria y en 1972, bajo el gobierno conservador de Misael Pastrana
colaborado con la formacin
(1970-1974), se desmont ese intento en el conocido Pacto de Chicoral,
e intervencin de los grupos
con la participacin y anuencia de ilustres miembros del Partido Liberal
de paramilitares en diversas
(Daz Callejas, 2002: 134). Adems, el Estado, que haba impulsado a la
regiones a partir de los aos
anuc para darle apoyo social a la reforma, despus de ese pacto no solo
1980.
auspici medidas para dividir el movimiento campesino y arrinconarlo;
tambin se ocup de reprimir a sus dirigentes. Esta alianza de los partidos Conservador y de
lderes importantes del Liberal para eliminar esta opcin de reforma democratizadora de la
sociedad rural, represent la manera de establecer la coherencia en el manejo del Estado, al
privilegiar el predominio de las lites locales y los grupos polticamente poderosos sobre la
mayora popular de la sociedad, especialmente en pocas de crisis (Skocpol, 1979: 32).
La lucha por la tierra que emprendi la anuc no desapareci con la crisis de ese movimiento social; se mantuvo, aunque de bajo perfil en las dcadas siguientes a la de 1970, cuando
el conflicto armado arreci en el campo. Desde entonces empezaron los asesinatos de lderes
campesinos que luchaban por una parcela de tierra y la represin al movimiento social se hizo
ms intensa con el estatuto de seguridad nacional del gobierno de Turbay Ayala. Y es durante
ese periodo cuando la guerrilla de las farc, surgida en los aos 1960 como derivacin de las
guerrillas liberales, inicia un periodo de fortalecimiento.
En la dcada de 1980, organizaciones como la anuc estaban prcticamente desarticuladas.
El campesino fue la principal vctima de narcotraficantes que se hicieron a territorios con sus
ejrcitos de autodefensas para contrarrestar las acciones de la guerrilla. El temor a la violencia
incontrolada que estos grupos armados ejercan en todas las regiones adonde llegaban, especialmente en las zonas de latifundio o aquellas consideradas estratgicas para el movimiento
de las drogas ilcitas afect en forma dramtica a las organizaciones sociales y su militancia.
La escalada de la violencia iniciada a fines de los aos 1980 e intensificada en los aos 1990
se da en el contexto de varios procesos complejos. Entre ellos la clara derrota del movimiento
campesino (Zamosc, 1990), los cambios de estrategias de los grupos armados, la intensificacin del narcotrfico, el intento de negociacin con las guerrillas que adelanta el presidente
Belisario Betancur durante su mandato, el proceso de descentralizacin, la creacin del pnr,
el fortalecimiento del Programa dri y los inicios de ajustes del modelo de desarrollo hacia una
Contina pg. 240
238
R E C UA D R O 7.3
Fotografa: Ana Luc
a Ducuara.
Las derrotas del campesinado

y la guerra*
En El Capital, afirm Marx que la acumulacin originaria es anterior a la acumulacin capitalista, su punto
de partida. La historia de Colombia es la de una acumulacin originaria permanente. La peculiar geografa
del pas ha dado lugar a una colonizacin y ampliacin
continuas de la frontera agraria y a un despojo tambin
continuo del colono.
El colono no ha sido considerado sujeto de la
identidad nacional. Ha sido expulsado, despojado y
nuevamente expulsado. Diversas fracciones del bloque
social dominante incluyendo los narcotraficantes
han llegado histricamente despus del colono a los
mrgenes del territorio colombiano. Su inters ha
sido la articulacin con el comercio mundial a partir
de productos primarios. El despojo del campesino ha
sido la condicin para la obtencin de mano de obra

barata. Hacer de un factor abundante (la tierra), un
factor artificialmente escaso ha generado el excedente
de poblacin que funciona como garanta de una baja
remuneracin al trabajo.
En los aos 1960, la Alianza para el Progreso no
logr convertir a Colombia en la vitrina de la reforma
agraria. En 1972, el Acuerdo de Chicoral fue un triunfo de
los sectores ms conservadores del bloque en el poder.
J. Emilio Valderrama se lamentaba porque un grupo
de amigos, la mayora de ellos propietarios de tierras
se haba reunido en Chicoral para buscar una mejor
manera de venderle al Estado sus propiedades*. Apolinar Daz Callejas denunciaba que el director del Incora
haba notificado a la Asociacin Nacional de Usuarios
239
Campesinos que nada tena que opinar sobre la marcha

del Incora en materia administrativa**. El campesinado
fue puesto al margen, en forma explcita, de la poltica
que ms directamente le afectaba. El reemplazo de la
reforma agraria por la poltica de desarrollo rural integrado benefici a una minora de familias campesinas con
tierras prximas a los mercados y no afect la estructura
de la propiedad ni mejor las condiciones sociales del
campesinado.
A las tierras de los colonos, muchos de ellos expulsados por los narcotraficantes, llegaron estos ltimos para
promover la siembra de cultivos ilcitos. All entraron en
conflicto con la guerrilla de las farc, largamente asentada en buena parte de los territorios a los que haban
llegado sucesivas oleadas de colonizacin. Finalmente,
la extensin de los cultivos proscritos le permiti a la
guerrilla convertirse en guardiana de la ilegalidad y
acrecentar notoriamente los recursos, con los que pudo
dar un salto indito hacia el escalamiento de la guerra,
en la segunda mitad de los aos 1990.
Pero el narcotrfico no ha sido el nico responsable
de la expulsin de poblacin. La Apertura Econmica
a comienzos de los aos 1990 y la liberalizacin del
mercado internacional del caf provocaron una grave
crisis. La revaluacin aument el costo relativo de la
mano de obra con respecto a los insumos y el capital
y configur un escenario apropiado para la agricultura
de plantacin en la dcada de 1990, que ocupa mano
de obra mal remunerada.
El bombardeo de las llamadas repblicas independientes fue una coyuntura crtica en la que convergieron
dos secuencias: la adscripcin del bloque en el poder
a la esfera de poder estadounidense en el mbito de
la Guerra Fra y las sucesivas derrotas del campesinado
que, en el contexto de un estilo de desarrollo mediocre y
tendiente a la desigualdad, consolidaron una economa
poltica de permanente expulsin de poblacin. Esa
dinmica ha favorecido la expansin y continuidad de
los competidores armados del Estado.
La misma secuencia que dio lugar al momento
formativo de 1964, con el que se inicia la trayectoria de
la guerra civil (el sesgo anticampesino y la tendencia del
estilo de desarrollo a expulsar poblacin), gener una
dinmica de retroalimentacin positiva que conspir

contra la temprana terminacin de la guerra. Sin embargo, al comenzar la dcada de 1970 la opcin poltica de
la reforma agraria estaba todava abierta.
Al desechar esa opcin, el Acuerdo de Chicoral oper
como un momento de reforzamiento de la trayectoria.
A partir de ese momento, no solo se hizo mucho ms
difcil poner fin a la guerra civil, sino tambin retroalimentar positivamente el nuevo impulso a la expulsin
del campesinado y el desarrollo gradual de nuevas
oportunidades socio-espaciales y demogrficas para los
competidores armados del Estado. As se desencaden
un momento posterior de reforzamiento que, en la
dcada de 1980, se concret con el encuentro entre las
dinmicas del narcotrfico (incluidos los cultivos proscritos) y la guerra. La debilidad de los actores sociales
necesarios para dotar de viabilidad a las reformas que se
intentaron a fines de los aos 1960 fue el mayor activo
de los sectores representados en Chicoral.
Ni el narcotrfico ni los cultivos ilcitos son un evento
exgeno. Son producto de un estilo de desarrollo que
construy las condiciones sociales y econmicas de las
ventajas competitivas para la agroindustria de la droga.
Esta expresa el viejo rasgo colombiano de buscar la insercin internacional va comercializacin de productos
primarios. Las lites emergentes vinculadas a esa opcin
mantienen activa una configuracin contrainsurgente
para la defensa acrrima de la propiedad. La centralidad
en esa configuracin corresponde a una abigarrada
mezcla de terratenientes, polticos y empresarios que se
oponen intensamente tanto a la redistribucin como al
fortalecimiento del Estado. No se trata simplemente de
los enemigos agazapados de la paz, sino de los enemigos de la nacin como espacio de igualdad poltica, del
Estado fuerte y de la justicia distributiva.
Mauricio Uribe Lpez

Profesor
Cider - Universidad de los Andes
Nota: el texto es responsabilidad exclusiva del autor y sus opiniones no comprometen
a la Universidad de los Andes.
* Severas crticas a Acuerdo de Chicoral hace Valderrama. El Tiempo, 19 de enero de 1972.

** El desmonte del Incora. El Espectador, 23 de junio de 1973.

240
Viene de pg. 237
mayor apertura de la economa. Pero tambin est presente la Asamblea

Constituyente, que da origen a la Constitucin de 1991 y el derrumbe
de la llamada Cortina de Hierro.
En ese contexto se inicia la disputa por el control del territorio entre
Lo cierto fue que en las los grupos armados y el Estado, quedando relegada a segundo plano la
regiones dedicadas al lucha directa del campesinado por la tierra. Los intentos gubernamentales
narcotrfico o donde de adelantar la reforma agraria dieron su ltimo y corto respiro con la
compraron tierras los expedicin de la Ley 30 de 1988, despus de la discusin adelantada por
narcotraficantes la organizaciones campesinas en el marco de los acuerdos de paz propuescreacin de grupos tos por el gobierno de Betancur3. Esta ley se sancion despus de que el
armados fue el patrn gobierno Betancur creara el pnr y se facilitara la compra de tierras para
que repitieron una zonas de conflicto mediante la Ley 35 de 1982 (Ley de Amnista).
y otra vez, en contra
Pero las organizaciones campesinas, ya afectadas gravemente por la
de las comunidades crisis de la anuc y el impacto del conflicto armado sobre sus dirigentes,
campesinas, indgenas y hicieron un intento de reunificacin en 1987 y crearon la anuc-Unidad
afrodescendientes, bajo y Reconstruccin (anuc-ur) (anuc, 1987). Sin embargo, la crisis en la
el argumento de que se organizacin continu y en los aos 1990 sera ms fuerte el impacto
trataba de auxiliadores de que causaron los grupos armados sobre ese capital social que buscaba
la guerrilla, pero tambin reconfigurarse y adaptarse al contexto. Junto con este intento de la anuc
por considerarlos obstculo para superar la crisis en el movimiento campesino se haba iniciado una
para sus planes. especie de contrarreforma agraria con la compra de tierras por narcotraficantes y luego en los aos 1990, con el despojo abierto de tierras y la
acumulacin de predios en manos de grupos armados en conflicto, como parte de sus proyectos
de control del territorio y de las poblaciones.
Con el declive del movimiento campesino y la contrarreforma agraria se va configurando
en los aos 1990 un proceso de despojo de tierras y desplazamiento forzado causado especialmente por la accin del paramilitarismo, como se anota en el captulo 9. La relacin del conflicto
armado interno con el problema de tierras se hace clara cuando el despojo y abandono de tierras
evidencia que esta se ha convertido en un instrumento del control territorial para los grupos armados ilegales (captulo 6), que por tanto no defienden al campesinado, sino que lo convierten en
una vctima. Con suma rapidez la tierra tambin es motivo de muchas disputas entre diferentes
actores, en lo cual se destaca la codicia por acumular dicho recurso.
Acemoglu, Daron; Johson, Simon; Robinson, James A.; Jared, Pierre. 2004. Revisiting the determinants
of democracy. Massachusetts: Department of Economics, Institute of Technology.
Acemoglu, Daron; Robinson, James. 2006. Economic origins of dictatorship and democracy. Cambridge
University Press.
Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos (anuc). 1987. De pie, con ganas de echar palante. Ponencias y conclusiones del Congreso de Unidad y Reconstruccin de la anuc. Bogot.
3
En efecto, Betancur cre una subcomisin del dilogo en 1984 en la que oper una subcomisin agraria, que origin un proyecto de ley de reforma agraria que sirvi
despus de base para la propuesta que present el gobierno de Virgilio Barco, el cual fructific con la expedicin de la Ley 30 de 1988 sobre reforma agraria. Si bien
el proyecto gubernamental present algunos puntos discordantes con los de esta ltima subcomisin, conserv lo esencial de los acuerdos.
241
Balczar, lvaro; Lpez Nelson; Orozco Martha Luca; Vega Margarita. 2001. Colombia, alcances y lecciones
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Violencia y persistencia
del orden social rural
Agradecimientos
a los consultores
Benhur Cern
Fabin Restrepo
Johana Mon
Jos Jairo Gonzlez
Luis Alfonso Agudelo
Omar Gutirrez
Paola Posada
Ricardo Vargas
Somos hijos de tigre

nacimos pintados
con el odio y la guerra
en la piel tatuados.
Fuego y motosierra
me sacude el recuerdo
funeral en la tierra,
enterraron lo bello.
[...] Es la ley del ms fuerte
y el que no que reviente
lo sagrado muri
el sufragio envinmelo.
[...] Se escucha el rugido,
desafiante del bravo
con sus ojos de fuego,
atacando a su hermano.
Aterciopelados
Hijos de tigre
2008
Captulo

244
n este captulo se afirma que durante el periodo que vio nacer un nuevo
ciclo de violencia a partir de los aos 1960, el orden social rural no se
transform, especialmente en lo que atae al control y dominio poltico
de la poblacin y del territorio. Se constatan cambios en los sistemas
productivos y en la inversin, pero la estructura de tenencia de la tie
rra, la estructura social jerrquica y la hegemona de poderes polticos
tradicionales poco o nada cambiaron.
Violencia ms congelamiento del orden social rural dio como
resultado reciente la extrema victimizacin de los grupos sociales en
mayor situacin de vulnerabilidad: campesinos, mujeres, indgenas y
afrocolombianos.
Ese desenlace se comprende a la luz de una serie de factores: po
lticas pblicas que no tuvieron la intencin de afectar la estructura de
la tenencia de la tierra (captulo 7); desconocimiento del campesinado
como actor poltico; nueva funcin de la violencia centrada en el con
trol del territorio y la poblacin; aumento del desplazamiento forzado y
del despojo de tierras (captulo 9); intervencin de los grupos armados
ilegales en la poltica y persistencia de las lites polticas tradicionales
en el panorama electoral.
A. Desconocimiento poltico
del campesinado
El desconocimiento poltico del campesinado, llamado por algunos
autores despolitizacin1 es una herencia histrica de la vida republica
na y sus tensiones sociales, en el marco del modelo liberal de Estado
construido durante el siglo XIX (Jaramillo, 1996: 283).
Desde sus comienzos, el Estado en Colombia no busc alterar la
organizacin de la vida poltica ni el orden social heredado de la Colonia,
1
Ms que entender este concepto en el sentido de despartidizar lo poltico o de eliminar temas como si no fueran objeto
de la poltica, la despolitizacin en este Informe se comprende como ausencia de reconocimiento poltico del otro
como actor social, orientado a negarle o desconocer su estatus poltico Thorup (2006:56), a excluirlo de la vida poltica
y relegarlo a la inercia apoltica.
245
especialmente frente al lugar ocupado por

los grupos sociales con ms vulnerabilidad.
La justificacin ideolgica de tal orden se
sustentaba en la pretendida incapacidad de
esos grupos para tener representacin propia
y, por ende, en la necesidad de tratarlos como
menores de edad; siguiendo el argumento de
Schmitt (2007: 52): el protector decide quin es
el enemigo en virtud de la relacin constante
de proteccin y obediencia. Ello porque nin
gn tipo de orden, ni legalidad o legitimidad
pueden existir sin proteccin y obediencia.
Este fue un modelo de sociedad que se
adapt al orden social rural jerrquico exis
tente, en el que la gran propiedad ocupaba un
lugar de predominio social y poltico, y que
contaba con instituciones que aseguraban
el desconocimiento poltico, primero de los
indgenas, y ms tarde de los campesinos y los afrocolombianos.
Desconocer la condicin poltica de un grupo social es, en s mismo, un acto de enormes
repercusiones polticas. Es un acto de exclusin que niega al grupo sealado su posibilidad de
convertirse en comunidad poltica, de luchar contra la opresin, de identificar y controvertir a
sus propios adversarios polticos y de tener interlocucin directa con el Estado (Schmitt, 2007: 26).
Desde entonces, y hasta la poca actual, campesinos, indgenas y afrocolombianos han
tenido que enfrentar duras barreras a su proceso de reconocimiento como actores polticos, o
a lo que puede llamarse su politizacin2. Ello les ha dificultado participar en la vida pblica e
incidir en las decisiones que los afectan, pues no pocas veces han sido rechazados mediante la
coercin, la difamacin o la descalificacin, y no solo por funcionarios de instituciones estatales,
sino durante las pocas recientes de violencia, por paramilitares y guerrillas.
Pese a todo, ese fenmeno no ha significado en modo alguno que estos grupos hayan desa
parecido del panorama nacional. Sus luchas y esfuerzo organizativos se han mantenido y han
persistido en su empeo por expresar sus anhelos y reivindicaciones ante el resto de la sociedad
colombiana. Los pobladores rurales son protagonistas y siguen reclamando su integracin a la
sociedad y el reconocimiento de sus derechos.
B. Violencia contra la poblacin rural: lucha por el territorio

Los actores del conflicto aumentaron la vulnerabilidad econmica, social y poltica de los
pobladores rurales por medio de los actos de violencia, unas veces bajo el argumento de su su
puesto apoyo a algn grupo rival y otras por la necesidad de ejercer el dominio territorial. El hecho
Politizacin en el sentido de poder competir, retar los poderes, las instituciones y las ideas, y de entender la poltica como conflicto y renovacin y no como tcnica
y estancamiento.
Captulo 8 | Violencia y persistencia del orden social rural

246
cierto es que las principales vctimas de la escalada de violencia de las ltimas dcadas fueron los
pobladores rurales y no los combatientes.
Esa nueva intencionalidad de la violencia tuvo por lo menos dos formas fundamentales
de expresin: (a) la violencia homicida y otras agresiones de carcter selectivo ejercidas bsi
camente contra lderes rurales y (b) las masacres asociadas a un ejercicio de violencia masiva
e indiscriminada.
1. Violencia homicida y otras formas de agresin contra lderes rurales

La violenciaejercida en el mundo rural contra la poblacin adquiri diversos matices en
manos de muchos actores.Nosolo se victimiz al campesinado raso, sino que tambin se actu
contra sus lderes, las organizaciones sociales, los sindicalistas, maestros y otros sujetosinmer
sos enla vida rural. Esta violencia fue causada por los grupos armados ilegales, pero tambin
por algunos miembros de la Fuerza Pblica, se concentr en las reas rurales, se present en
todas las regiones del pas congrados de intensidad diferentes yel mayor nmero de vctimas
sedio en el mundo rural en relacin con el urbano.
1.1 Sobre las vctimas

Los homicidios polticos3 crecieron de manera constante hasta alcanzar su mximo pico
de 2.221 en 2001 (grfico 8.1). El crecimiento coincide con el periodo en que el paramilitarismo
f
Gr
i co
8.1
Homicidios polticos. 1990-2008
fuente: clculos del indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica. Cinep.
3
El marco conceptual del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica del Cinep (2008) define violencia poltica como aquella ejercida como medio de
lucha poltico-social, ya sea con el fin de mantener, modificar, sustituir o destruir un modelo de Estado o de sociedad, o tambin con el fin de destruir o reprimir a
un grupo humano con identidad dentro de la sociedad, poltica, tnica, racial, religiosa, cultural o ideolgica, est o no organizado. Y el homicidio poltico como la
privacin de la vida de una persona por particulares o autores no identificados en forma deliberada y con la intencin de castigar o impedir sus actividades, posiciones
ideolgicas o su pertenencia a determinadas organizaciones.
247
cubri buena parte del pas en la intensificacin del conflicto y desa

rroll su estrategia de control territorial por medio de las masacres y
el desplazamiento forzado.
El cuadro 8.1 ilustra la magnitud de la violencia homicida en con
tra de los lderes campesinos en la dcada reciente, cuando arreci el
Desconocer la condicin
despojo de tierras.
poltica de un grupo
En el horizonte de los ltimos treinta aos, el periodo 19972002
social es, en s mismo,
concentra ms de la mitad del total de vctimas de violencia registra
un acto de enormes
da por la Dicesis de Quibd, en contra de las comunidades afro, los
repercusiones polticas.
pueblos indgenas y la poblacin de mestizos de la regin del Choc
Es un acto de exclusin
(cuadro 8.2). Ellos han tenido que sufrir el asesinato de sus miembros,
que niega al grupo
en especial de aquellos pertenecientes a los consejos comunitarios y a
sealado su posibilidad
los cabildos indgenas y el despojo de las tierras de propiedad colectiva
de convertirse en
amparadas por la ley.
comunidad poltica, de
En buena medida, esta violencia ha estado relacionada con las dis
luchar contra la opresin,
putas entre narcotraficantes y grupos armados ilegales por el control de
de identificar y controvertir
la Costa Pacfica para el comercio de drogas de uso ilcito, la explotacin
a sus propios adversarios
de bosques maderables (Dicesis de Quibd, 2008: 108) y la captura de
polticos y de tener
ganancias de la minera legal e ilegal. La incursin de nuevos empresa
interlocucin directa
rios en el cultivo de la palma de aceite tambin ha sido sealada como
con el Estado.
fuente de conflictos y de formas de violencia contra la poblacin rural.
La posesin de territorios apetecidos por los diferentes grupos armados al margen de la
ley, debido a su ubicacin o su riqueza mineral, ha hecho ms vulnerados a los indgenas en
d
c Ua
ro
8.1
Lderes campesinos asesinados. 2002 a 2008 y 2010

regin
Antioquia
Arauca
Santander
Huila
Cesar
Atlntico
Choc
Putumayo
Sucre
Bolvar
Cundinamarca
Cauca
Norte de Santander
Valle del Cauca
Nario
TOTAL
2002
6
1
3
2
1
2003
2004
1
1
3
1
2005
2006
2007
3
1
2008
2010*
Total
1
1
1
8
9
5
4
2
5
3
3
2
2
1
3
2
2
1
52
2
1
1
1
1
1
2
1
2
2
2
1
11
1
1
14
* Tomado de El Espectador, 7 de marzo de 2011.

fuente: Gutirrez, Francisco. 2009. Extreme inequality: a political consideration. Rural policies in Colombia, 2002-2009. prio Policy brief (4), Oslo.

248
c Ua
dro
8.2
choc. afrocolombianos, indgenas y mestizos vctimas de la violencia. 1973-2010
ao
1973
1988
1989
1995
1669
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2010
Total
Nmero de
vctimas
28
48
30
84
44
39
63
74
146
41
55
102
755
fuente: Dicesis de Quibd, 2010. Informe de la Comisin Vida, Justicia y Paz. Las voces del pueblo negro, indgena y mestizo (6). Balance julio 2009 a junio 2010.
aos recientes. En particular han sido vctimas las etnias asentadas en la regin del Pacfico, la
Sierra Nevada de Santa Marta, el Cauca, la Bota Caucana y en general las regiones productoras
de cultivos de uso ilcito o con potencial maderero o de explotacin minera.
Ahora bien, la violencia desplegada por los grupos armados se extendi y escal ms all
del escenario rural. Otros grupos de la sociedad colombiana como sindicalistas, profesores,
periodistas y polticos municipales fueron vctimas frecuentes de la estrategia de terror e inti
midacin implementada (cuadro 8.3).
De nuevo, no solo se trataba del amedrenta
miento de liderazgos rurales sino de la eliminacin
.3
o8
de cualquier voz o manifestacin de inconformi
r
d
Homicidios por grupo social.
c Ua
1996*-2009
dad, desacuerdo o disidencia con el orden social.
El contenido reaccionario y conservador del orden
Grupo social
Nmero de homicidios
establecido, involucrado en las manifestaciones de
violencia de los grupos armados ilegales, en especial
Alcaldes y exalcaldes
105
de los paramilitares, tuvo su mxima expresin en
Concejales
389
Sindicalistas y docentes
1088
este escalamiento y extensin de la violencia hacia
Indgenas
1190
otros muchos grupos sociales.
Periodistas
93
Es un tipo de violencia de profunda inspiracin
* No se dispone de informacin desagregada por grupos para aos
antidemocrtica, violencia anrquica, mediante la
anteriores.
cual se buscaba intimidar a los lderes de organi
fuente: Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih. Vicepresizaciones, a fin de ejercer un dominio social que se
dencia de la Repblica, a partir de Fedemunicipios (alcaldes y exalcaldes),
Fenacon (concejales), flip (periodistas), Ministerio de la Proteccin Social
ajustara a sus modelos de control territorial y de
(docentes y sindicalistas) y Observatorio del Programa Presidencial de dh y
explotacin econmica. Es el recurso a formas pri
dih., Vicepresidencia de la Repblica (indgenas).
mitivas y autoritarias de organizacin social, bajo la
amenaza armada, con un desprecio por la ley y por
el predominio de la autoridad del Estado. Todo esto guardaba coherencia con la forma primitiva
de acumulacin que los actores armados queran imponer.
1.2 Sobre autores y regiones de violencia

El paramilitarismo fue el responsable del mayor nmero de homicidios polticos en las
dos dcadas pasadas (cuadro 8.4). Tambin del mayor nmero de desapariciones, torturas y
amenazas entre las comunidades rurales de las regiones en donde hicieron presencia. Las farc
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el eln (Ejrcito de Liberacin Nacional) lo
siguen en orden de importancia.
249
dr
c Ua
.4
o8
Violencia poltica por autores*. 1990-2008

Homicidios
polticos
actor
1 480
3 637
608
3 092
12 191
21 008
eln
farc
Otras guerillas
Fuerza Pblica
Paramilitares
Total
desapariciones
Torturas
11
16
7
495
1 813
2 342
amenazas
Vctimas de violencia
poltica
178
729
98
1 395
2 256
4 656
1 701
4 463
725
5 953
17 299
141
32
81
12
971
1 039
2 135
* Los datos corresponden a 802 municipios con un ndice de ruralidad entre 20 y 80 en una escala de 0 a 100. Se escogi esta muestra para
disminuir el efecto de municipios con muy altas o muy bajas densidades poblacionales.
De los ms de 12.100 homicidios polticos perpetrados por los paramilitares en el perodo

analizado, la tercera parte se concentr en diez municipios del pas (cuadro 8.5). Asimismo, en
algunos de ellos hubo acciones homicidas de dos o tres de los grupos armados ilegales y hasta de la
Fuerza Pblica; tal es el caso de Apartad y San Carlos (Antioquia) y Barrancabermeja (Santander).
d
c Ua
ro
8.5
Municipios con el mayor nmero de homicidios polticos por actor. 1990-2008
Municipio
departamento
Apartad
Antioquia
Turbo
Antioquia
Bojay
Choc
Tib
Norte de Santander
San Carlos
Antioquia
Carmen de Bolvar
Bolvar
Carepa
Antioquia
Tierralta
Crdoba
Puerto Rico
Caquet
Dabeiba
Antioquia
farc
198
149
125
105
64
60
60
58
56
52
Municipio
departamento
Segovia
Antioquia
Barrancabermeja
Santander
Cocorn
Antioquia
Aguachica
Cesar
Ccuta
Norte de Santander
Saravena
Arauca
Tib
Norte de Santander
San Pablo
Bolvar
Arauquita
Arauca
El Playn
Santander
otras
guerrillas
89
70
52
52
51
42
39
30
29
27
Municipio
departamento
Bojay
Choc
Barrancabermeja
Santander
Tame
Arauca
Ovejas
Sucre
Apartad
Antioquia
Granada
Antioquia
El Castillo
Meta
Saravena
Arauca
SanCarlos
Antioquia
Buenos Aires
Cauca
fuerza
Pblica
117
97
72
60
59
52
52
51
47
44
Municipio
departamento
Barrancabermeja
Santander
Cinaga
Magdalena
Ccuta
Norte de Santander
Valledupar
Cesar
Aguachica
Cesar
Apartad
Antioquia
Turbo
Antioquia
Tib
Norte de Santander
San Carlos
Antioquia
Santa Marta
Magdalena
Paramilitares
475
349
254
225
195
183
183
169
166
156

250
1.3 Mayor incidencia del homicidio poltico en el mundo rural

El grfico 8.2 presenta la relacin4 entre los homicidios polticos y el total de estos en 317
municipios del pas para recalcar que el nmero de homicidios polticos frente al de los totales
pesa ms y tiene mayor incidencia en los municipios ms rurales. Eso corrobora el planteamiento
segn el cual la sociedad rural es el escenario principal de la violencia poltica.
Como se explic en el captulo 2, hay una tendencia en los municipios ms rurales a tener
mayores ndices de pobreza e inequidad. Usualmente, esas caractersticas estn acompaadas de
una institucionalidad pblica dbil y de una menor oferta de bienes pblicos. Si bien esos factores
podran contribuir a la explicacin de esa mayor incidencia de los homicidios polticos, Snchez
y Nez (2001) consideran que, en general, factores como la presencia de los actores armados, la
interaccin entre estos y el narcotrfico y la ineficiencia de la justicia explican mejor la incidencia
de homicidios en los municipios colombianos.
La segunda mitad de los aos 1990 y la primera de los 2000 fue el periodo durante el cual se
dio con ms vigor la disputa por el predominio territorial entre guerrilla y paramilitares en regiones
y municipios donde pareca que las actividades de polica y control haban desaparecido, y en las
cuales se produjo una violencia tanto masiva como selectiva, propia de situaciones de soberana
fragmentada por parte del Estado (Shaw, 2009).
co
8.2
ruralidad e incidencia de los homicidios polticos. 1993 y 2005*
fi
Gr
* Los datos corresponden a 316 municipios que disponen de informacin simultneamente para homicidios polticos, totales y el ndice de ruralidad.
fuente: clculos indh 2011, a partir del Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Poltica, Cinep para los homicidios polticos y del Observatorio
del Programa Presidencial de dh y dih para el total de homicidios.
Esta relacin se obtiene a partir del cociente entre el nmero de homicidios polticos sobre el nmero de los totales para municipios ms y menos rurales, segn el
ndice de ruralidad presentado en el captulo 2 de este Informe.
251
2. Las masacres
Las masacres perpetradas por los
agentes armados ilegales y en algunos
casos legales en el transcurso de las tres
ltimas dcadas han tenido implicaciones
polticas profundas. Ms que asesinar sin
piedad a los miembros de las comunidades
rurales y ms que estrategia de guerra
contra el enemigo, las masacres en Colom
bia han tenido como fin crear un entorno
de deterioro democrtico, destruccin de
libertades, creacin de miedo generalizado
entre la poblacin, destruccin de la con
fianza de los individuos e imposicin de la
fuerza y la violencia como instrumentos
de dominacin y control social. Han sido
masacres de profunda inspiracin auto
ritaria en las que sus perpetradores pare
can considerar que, literalmente, podan
destruir las sociedades rurales de manera impune, porque representaban el poder extremo. Solo
esa conviccin explicara su falta de inters por borrar las huellas de sus crmenes o los rastros
de su responsabilidad personal (Sociedad Espaola de Profesores de Filosofa, 2004).
Estas manifestaciones del accionar violento pueden entenderse al analizar el marco de
todo el proceso de confrontacin desencadenado desde finales de la dcada de 1980, y teniendo
en cuenta los intereses particulares del diverso conjunto de actores envueltos en el conflicto
armado interno.
Adems de los propios intereses como grupos armados, su accin violenta estuvo encami
nada a defender los de quienes eran sus financiadores y protectores. En ese proceso, los grupos
armados ilegales y, en no pocas ocasiones, miembros de la Fuerza Pblica recurrieron a la di
famacin y la estigmatizacin de los pobladores rurales. Estas actitudes reafirman la intencin
de negarles su existencia como actores polticos, para presentarlos con una imagen deformada
que facilite el ejercicio de actos de violencia en su contra. De cara al resto de la sociedad, la
difamacin se convierte en un mecanismo de legitimacin del asesinato o la agresin en contra
de los miembros de las comunidades rurales5.
El dominio territorial fue una de las principales razones de las masacres. Ese dominio
tuvo diversos y, a veces, complementarios objetivos: garantizar los corredores para el trfico
de drogas, ejercer influencia sobre los gobiernos locales y sus recursos e incidir en la poltica
regional y en las fuerzas del orden.
Cuatro grupos sociales desempearon un papel relevante en la ocurrencia de masacres.
Esta precisin, antes que afirmar que los miembros del grupo social protagonizaron los hechos,
5
As como en los aos tempranos de la dcada de 1950, en San Juan de Arama y San Martn el ejrcito tildaba de bandoleros y bandidos a los colonos y proceda
a quemarles sus ranchos para que el terrateniente ocupara esas nuevas tierras (Londoo, 1989), en el conflicto de ahora, los miembros de estas comunidades y sus
lderes suelen ser tildados de auxiliadores de la guerrilla, colaboradores de la guerrilla, colaboradores del paramilitarismo y guerrilleros disfrazados, entre otras
muchas denominaciones.

252
busca sealar la importancia que para el anlisis tiene considerar la participacin de un grupo
social en el conjunto de acontecimientos y desiciones constitutivos delproceso en el cualel
hecho violento es apenas una parte.
Kalyvas (2002: 3) habla de actores invisibles porque no son perpetradores directos pero
estn motivados por intereses diversos ligados con la violencia6. En este caso son: (a) terrate
nientes y hacendados, muchas veces exitosos al convocar a su favor el uso del aparato represivo
del Estado para saldar mediante la violencia, las disputas por la tierra (LeGrand, 1988); (b) po
lticos regionales, no solo por los vnculos con la llamada parapoltica, sino por casos ya muy
documentados, como el de las masacres de Segovia (1988) y Macayepo (2000); (c) miembros de
la polica y las fuerzas militares, que han participado en un segundo plano en muchas de las
masacres7, y que han sido judicializados por ello; (d) narcotraficantes, muchos de ellos vincu
lados de manera directa con el paramilitarismo.
De las masacres perpetradas entre 1993 y 2010, cerca del 79% sucedi durante los primeros
diez aos (19932002) e incluyeron a casi el 80% de las vctimas. De estas, las 818 masacres ocu
rridas en el periodo 19982002 se distinguieron por su barbarie y el elevado nmero de vctimas
(4.743, que equivalen al 51,7% de las vctimas de todo el periodo) (cuadro 8.6).
c Ua
dro
8.6
Masacres. 1993-2010
ao
Nmero de
masacres
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
107
86
81
110
116
113
168
236
186
115
94
46
48
37
26
37
29
39
Nmero de vctimas
de masacres
530
448
457
572
571
678
929
1.403
1.044
680
504
263
252
193
128
169
147
183
Porcentaje acumulado de
masacres (%)
6,4
11,5
16,4
22,9
29,9
36,6
46,7
60,8
71,9
78,7
84,3
87,1
90,0
92,2
93,7
95,9
97,7
100,0
Porcentaje acumulado de nmero

de vctimas de masacres (%)
5,8
10,7
15,7
21,9
28,2
35,6
45,7
61,1
72,5
79,9
85,4
88,3
91,0
93,1
94,5
96,4
98,0
100,0
fuente: clculos indh 2011, con base en Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih, Vicepresidencia de la Repblica, a partir de Polica Nacional.
6
En efecto, cuando se seala, por ejemplo, a alias Cadena como el supuesto genocida de las masacres de los Montes de Mara, a Carlos Castao como el supuesto
ordenador de la masacre de Mapiripn en Meta, o a Jorge 40 como el responsable de la masacre de pescadores en Nueva Venecia, o a cualquier frente guerrillero
de las masacres de Bojay o Machuca, lo que de hecho se est realizando es un procedimiento ideolgico por excelencia: reducir un suceso de esta magnitud a la
culpabilidad de un individuo o frente, descuidando as el anlisis de la lgica inherente del sistema que genera esta forma de violencia (Ziseck, 2005).
Tales como las masacres de Segovia (1988), La Granja (1996), Pichiln (1996), el Aro (1997), el Placer, la Dorada (1999), el Playn (1999), Macayepo (2000), Chinulito
(2000), El Salado (2000), del Naya (2001), Chengue (2001), Mapiripn (1998), el Tomate y la Mejor Esquina.
253
No obstante, en los aos corridos desde 2003 hasta 2010 se regis

traron 356 masacres y 1.839 vctimas, datos en s mismo escandalosos.
Aunque se registraron masacres tanto en zonas urbanas como ru
rales, el fenmeno fue ms persistente y letal en el campo colombiano.
Al usar el ndice de ruralidad municipal, explicado en el captulo 2, para
identificar caractersticas de las masacres segn grado de ruralidad del
lugar de ocurrencia, se encuentra que dieciocho de los veinte municipios
con el promedio ms alto de vctimas son rurales. Lo mismo ocurre para
diez de los veinte primeros con el ms alto nmero de masacres y para
trece de los veinte con el mayor nmero total de vctimas8 (cuadro 8.7).
El ciclo de masacres vivido en los ltimos aos constituye una parte
esencial del uso estratgico de la violencia que caracteriz la accin de
guerrillas y paramilitares. Las masacres tuvieron una inslita frecuencia
en un periodo sumamente corto y se concentraron en algunas zonas
del pas provocando efecto psicosociales devastadores en personas y
comunidades (recuadro 8.1). Los grandes desplazamientos de poblacin
fueron una de sus ms dramticas consecuencias.
La aterradora y emblemtica masacre del corregimiento de El Salado y sus vctimas estn incluidas en los datos de Carmen
de Bolvar, el municipio al cual pertenece.
La segunda mitad
de los aos 1990 y la
primera de los 2000
fue el periodo durante
el cual se dio con ms
vigor la disputa por el
predominio territorial
entre guerrilla y
paramilitares, en regiones
y municipios donde pareca
que las actividades de
polica y control haban
desaparecido, y en las
cuales se produjo una
violencia tanto masiva
como selectiva, propia de
situaciones de soberana
fragmentada por parte
del Estado.

254
d
c Ua
ro
8.7
Masacres y ruralidad. Veinte municipios con los promedios ms altos de vctimas por masacres, con el mayor
nmero de masacres y la mayor cantidad de vctimas. 1993-2010
Municipios con el mayor nmero promedio de

vctimas de masacres
Municipio
Bojaya
Promedio
Municipios con el mayor*

nmero total de masacres
Grupo
Municipio
119,0
Ms
rurales
Ccuta
Buenos Aires
Cauca
40,0
Menos
rurales
El Pin
Magdalena
30,0
Segovia
Antioquia
La Palma
Cundinamarca
Promedio
Municipios con el mayor* nmero total

de vctimas de masacres
Grupo
Municipio
34
Menos
rurales
Tib
San Carlos
Antioquia
27
Ms
rurales
Apartad
Antioquia
Ms
rurales
Buenaventura
Valle
26
Ms
rurales
Ccuta
18,8
Ms
rurales
Turbo
23
Ms
rurales
Buenaventura
Valle
14,0
Ms
rurales
22
Ms
rurales
Turbo
12,0
Ms
rurales
Apartad
Antioquia
21
Menos
rurales
Cinaga
Magdalena
12,0
Ms
rurales
Cinaga
Magdalena
21
Menos
rurales
Bojay
11,4
Ms
rurales
Valledupar
21
Ms
rurales
Barrancabermeja
Santander
Altos del Rosario

Bolvar
10,0
Ms
rurales
Barrancabermeja
Santander
19
Menos
rurales
Valledupar
Olaya Herrera
Nario
10,0
Ms
rurales
Bello
19
Menos
rurales
Yolomb
Antioquia
9,5
Ms
rurales
17
Ms
rurales
Frontino
Antioquia
9,3
Ms
rurales
14
Menos
rurales
Vegach
Antioquia
9,0
Ms
rurales
14
Ms
rurales
Viga del Fuerte

Antioquia
9,0
Ms
rurales
14
Menos
rurales
Valencia
Crdoba
9,0
Ms
rurales
13
Ms
rurales
Tocaima
Cundinamarca
9,0
Ms
rurales
Envigado
Antioquia
13
9,0
Ms
rurales
Santa Marta
Magdalena
9,0
Ms
rurales
Tulu
9,0
Ms
rurales
9,0
Menos
rurales
Choc
Taraz
Antioquia
Astrea
Cesar
Ovejas
Sucre
Jurad
Choc
Rivera
Huila
Puerto Gaitn
Meta
Vijes
Valle
Norte de Santander
Antioquia
Tib
Norte de Santander
Cesar
Antioquia
Riohacha
La Guajira
San Andrs de Tumaco
Nario
Maicao
La Guajira
Cartagena
Bolvar
El Carmen de Bolvar
Bolvar
Valle
Tame
Arauca
Agustn Codazzi
Cesar
Grupo
188
Ms
rurales
174
Menos
rurales
166
Menos
rurales
145
Ms
rurales
135
Ms
rurales
123
Menos
rurales
119
Ms
rurales
109
Menos
rurales
101
Ms
rurales
101
Ms
rurales
86
Menos
rurales
84
Ms
rurales
80
Ms
rurales
78
Menos
rurales
Segovia
Antioquia
75
Ms
rurales
Menos
rurales
Valle del Guamuez

Putumayo
67
Ms
rurales
12
Menos
rurales
Maicao
64
Ms
rurales
12
Menos
rurales
63
Menos
rurales
10
Ms
rurales
63
Ms
rurales
10
Ms
rurales
62
Ms
rurales
Norte de Santander
Norte de Santader
Antioquia
Choc
Cesar
El Carmen de Bolvar
Bolvar
Bello
Antioquia
Riohacha
La Guajira
Ovejas
Sucre
San Andrs de Tumaco
Nario
La Guajira
Envigado
Antioquia
Urrao
Antioquia
Tierralta
Crdoba
* Se han exluido las ciudades de Bogot, Cali y Medelln para controlar la dispersin que podran producir por su alta densidad poblacional.
fuente: clculos indh 2011, con base en Observatorio del Programa Presidencial de dh y dih, Vicepresidencia de la Repblica.
Promedio
255
C. El desplazamiento forzado
y el despojo de tierras
La ambicin por la posesin de la tierra junto con los nuevos contenidos y funciones de la
violencia desataron el proceso reciente de expropiacin de derechos de propiedad, y con ello,
la consolidacin de la estructura inequitativa de la propiedad rural.
En aquellos lugares donde la gran propiedad fue caracterstica y se dieron luchas por la
tierra, no hubo procesos de formalizacin o reconocimiento de los derechos sobre la propiedad
de la tierra en manos de los campesinos. La ambivalencia de la poltica pblica alrededor de
este tema estimul tal desconocimiento.
Entre las lites polticas y socioeconmicas, y ms tarde entre la dirigencia paramilitar,
prevaleci una actitud de menosprecio hacia el reconocimiento de los derechos de los campesi
nos a la propiedad de la tierra. Su sentir les indicaba que las tierras deberan estar en manos de
gente adinerada y no de pobres. Por ello, una vez creadas las condiciones para el asalto, el robo,
el bandolerismo y el despojo de tierras, el primero y ms lgico objetivo fueron las propiedades
de los pobladores rurales ms vulnerados.
En el fondo, se expresaba una forma de raciocinio implcito en el capitalismo de aventure
ros (Swedberg, 1998), segn el cual la tierra como instrumento fundamental del modo de vida
de la sociedad campesina debe desaparecer y convertirse en medio para el desarrollo del gran
capital, dejando al campesino la opcin de convertirse en asalariado.
En el captulo 9 se indica la magnitud del desplazamiento, del despojo y del abandono
de tierras ocurrido en las ltimas dcadas y los mtodos utilizados por sus agentes. En ese
proceso se hace evidente la violencia armada como instrumento fundamental de coaccin, la
indefensin de los campesinos, la precaria o completa ausencia del Estado, la impunidad de los
actores armados y la complicidad de testaferros y de funcionarios pblicos en notaras y otras
dependencias del Estado, quienes ayudaron a finiquitar el despojo.
D. Intervencin de grupos armados

en la poltica
Un aspecto determinante de la evolucin reciente del conflicto armado fue el proceso que
llev a los grupos paramilitares y, en menor medida, a las guerrillas a involucrarse en la poltica
local y regional. Unos y otras han rechazado la poltica partidista como conflicto o confrontacin
de ideas, tanto como el pluralismo de competencia y de cambio. Esas profundas races antide
mocrticas y reaccionarias explican, por ejemplo, la violenta reaccin del paramilitarismo ante
las posiciones ideolgicas de partidos polticos como la Unin Patritica durante los aos 1980,
y son el antecedente de la forma como incursion en la poltica electoral de la ltima dcada.
A partir de esas posturas, los grupos ilegales terminaron por minar el ejercicio de la de
mocracia en las sociedades rurales apelando al desconocimiento del carcter poltico de los
opositores, o como ya se anot, al desconocimiento poltico del campesinado. Estas actitudes
fueron muy convenientes para la lite poltica tradicional que no estaba dispuesta a ceder es
pacio electoral a sus contradictores.
El Grupo de Memoria Histrica (cnrrmh, 2010: 89), en su anlisis de la Tierra en disputa, plantea
que en el curso de su funcin militar de frenar a las guerrillas, las autodefensas se transforman y
descubren la posibilidad de acceder al poder poltico, y no solo de tener un objetivo contrainsurgente.

256
Pero sin una propuesta poltica para ganar el voto de los ciudadanos en franca lid con
otros aspirantes, el paramilitarismo apel a la coercin armada para eliminar fsicamente a
los adversarios de los polticos por ellos apoyados9, o para obligar a los electores a votar por
sus candidatos.
En este sentido, el paramilitarismo fue primordialmente un grupo armado ilegal cuya ma
yor capacidad fue el ejercicio de la coercin armada; esa capacidad fue utilizada para cometer
incontables crmenes, pero tambin para intervenir e influenciar seriamente en el ejercicio de
la poltica electoral mediante alianzas con polticos locales, lo cual les habra permitido tener
influencia en, por lo menos, el 35% de los senadores electos del pas en 2002 (Lpez, 2010: 43).
Contina pg. 258
9
El exrepresentante a la Cmara, Fernando Pisciotti fue asesinado por grupos paramilitares asentados en el Banco (Magdalena) en 2003 por su pretensin de aspirar
de nuevo a esa corporacin, en contra de la voluntad de esos grupos. En el caso del Magdalena y La Guajira, el exsenador Miguel Pinedo Vidal, el representante Sergio
Daz Granados, la senadora Flor Gnecco, o el exsenador de La Guajira, Amlkar Acosta, prefirieron marginarse de la campaa poltica ante las amenazas de Jorge 40
(El Espectador. 2010). Jorge Noguera habra sido alertado de amenaza contra dirigente Fernando Pisciotti. 17 de marzo).
R E C UA D R O 8.1
En las riberas del llanto
Las vctimas, en particular las no combatientes,

ya no pueden ser consideradas simplemente
como los muertos naturales o inevitables de la guerra.
Grupo de Memoria Histrica, cnnr
Por qu puede ser tan relevante saber que se lo llevaron
los de un Nissan Rojo o que la ltima vez vesta sudadera
blanca impermeable, camiseta del Boca Juniors y un par
de tenis New Balance?
Por qu es posible reconocer al amor de su vida,
aunque de l ya no quedaba nada?
Qu importancia tiene la sensacin de navegar en una
chalupa por el ro Magdalena sin la angustia profunda
de buscar un cadver?
Por qu a los investigadores de la Fiscala se les ha vuelto una obsesin llegar primero que todo el mundo a las
fosas o dnde se presume estn sepultadas centenares
de vctimas annimas del conflicto?
Por qu asesinan indistintamente a moto taxistas, vendedores de arepas, canoeros, pescadores, vendedores
de chance, jornaleros, comerciantes de madera?
Por qu la gente se alarma simplemente cuando los
gallinazos escarban en la orilla de un ro?
Por qu las familias de las vctimas sienten alivio al ver
un cadver hinchado, con los brazos partidos y el vientre
morado?
Por qu una madre est tan segura que a su hijo lo

mataron porque probablemente se enter de una
vuelta rara de los victimarios?
Por qu la vctima, frente a su casa, se niega a subirse
a un carro con los victimarios creyendo que as no har
sufrir a su madre, aunque sabe que ella est a punto
de escuchar una rfaga de tiros sin imaginar que se los
estn metiendo a su hijo?
Por qu no se nombra con nombre propio a los victimarios sino que se habla de ellos como esa gente o
gente maluca?
Por qu un padre saca coraje para ingresar a la morgue
donde yace irreconocible el cadver de su hijo y con los
ojos cerrados mete las manos en el bluyn del muerto
para sacar las estampas plastificadas de la Virgen del
Carmen, otra del Seor Cado y una ms del Sagrado
Corazn de Jess?
Por qu saber que a una persona la bajaron de una
lancha produce escalofro y certeza de que fue ejecutada y arrojada al ro?
Por qu una mujer es capaz de narrar que cuando
avistaron el cadver de su marido flotando por el ro,
se le vea la mano en alto, como diciendo adis?
Por qu un jefe de criminales tuvo el cinismo de responder que cuando mandaba a matar a sus vctimas
les peda a los victimarios que no se pusieran con
torturas?
Por qu un sacerdote se atreve a increpar al jefe de los

criminales dicindole que su comportamiento se torna
demasiado hijueputa?
Por qu la gente sala de pesca pero regresaba con
manos, pies y cabezas en los chinchorros?
Por qu lo picaron y lo echaron al ro en el corto tiempo
que duraba pasar de una orilla a otra, separadas apenas
por un kilmetro de distancia?
Por qu despus de seis aos de estar confinados, soportar retenes ilegales y restricciones al paso de alimentos,
los nativos deciden hacer una travesa de Quibd a Turbo
a la que llamaron Por un buen trato en el Atrato?
Por qu no se les permitan los ritos religiosos, los cantos alabaos, los novenarios y la reuniones tradicionales?
Por qu antes de la masacre todo el mundo vio uniformados de los organismos de seguridad muy cerca
de los retenes paramilitares y por qu todo el mundo
saba dnde estaba su santuario, menos el gobierno?
Por qu los agresores atacaron el casero y escribieron:
Mata que Dios perdona?
Por qu un crneo que llevaba encallado casi un mes
en una empalizada, a pocos metros de su casa, le tena
ya sin cuidado?
Por qu los victimarios para torturar y matar usaban
soplete y motosierra?
Por qu les advertan a los lugareos que los muertos
que vieran en el ro los dejaran pasar y no dieran aviso
a las autoridades?
Ese puado de preguntas y muchas ms suscita la lectura
de la serie periodstica En las riberas del llanto, publicada por El
Colombiano de Medelln en 2007, con la cual el diario antioqueo
aporta a la reconstruccin de la memoria de las comunidades en

las que ocurrieron los hechos y con ella a la preservacin de sus
identidades colectivas, para evitar el drama contemporneo de
la amnesia cultural en la que la humanidad se extraa cada vez
ms ante su propia historia (cnrr, 2009)*.
Seguimos a la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin para decir que quiz los victimarios no lo sepan ni se
lo proponen, pero la destruccin de la memoria obstruye sistemticamente la identidad colectiva y desarticula la cotidianidad,
porque borra los lugares y espacios asociados a determinados
acontecimientos. La memoria destruida altera la significacin
social de lo que aconteci en plazas, parques, calles, ros, veredas
o espacios privados por cuenta de acciones violentas como las
ejecuciones extrajudiciales, las masacres, los asaltos armados a
los municipios, los secuestros o los desplazamientos forzados.
Tiene mucho sentido reconocer que las memorias son al
mismo tiempo, pasado, presente y futuro; un sufrimiento que
resiste y se transforma cargado de futuro. Son una combinacin
de espacios en la medida en que ponen materialmente en
relacin al espacio devastado con el espacio en que de nuevo
es posible la comunidad en su cotidianidad, es decir, de nuevo
cierta forma de vida.
* cnrr, mh. 2009. Memorias en tiempo de guerra repertorio de iniciativas. Bogot.

fuente: adaptacin indh 2011. Este texto se basa en la serie periodstica En las riberas
del llanto, publicado por El Colombiano de Medelln, el 25 de marzo y el 1, 8 y 15 de
abril de 2007.

258
Viene de pg. 256
En el anlisis de la intervencin del paramilitarismo en la poltica

nacional realizado por Acemoglu, Robinson y Santos (2009: 27, 28 y 41), se
concede mucha importancia al momento en que las Autodefensas Unidas
de Colombia deciden intervenir en las elecciones de 2002 y de 2006. Los
Entre las lites polticas y investigadores encontraron un efecto positivo, robusto y significativo
socioeconmicas, y ms de la presencia paramilitar sobre la participacin del voto de terceros
tarde entre la dirigencia partidos. En reas de alta presencia paramilitar hubo una votacin 8%
paramilitar, prevaleci una a 10% ms alta por terceros partidos, luego de la intervencin de las
actitud de menosprecio auc en poltica. Los autores consideran que el hecho de que la presencia
hacia el reconocimiento paramilitar prediga el arresto de senadores, hace que sea improbable que
de los derechos de los polticos estn simplemente representando las preferencias de los
los campesinos a la votantes. Esos resultados reafirman la idea de que los polticos armaron
propiedad de la tierra. coaliciones con los paramilitares o que los paramilitares postularon a
Su sentir les indicaba que sus propios polticos.
Adems de su influencia electoral y del manejo directo de algunas
las tierras deberan estar en
manos de gente adinerada y gobernaciones y alcaldas, el paramilitarismo logr penetrar muy diversos
no de pobres. organismos pblicos regionales y nacionales. Todo ello mediante el ejer
cicio de la coercin armada, su principal capacidad, para distorsionar los
resultados electorales o lograr cargos en las administraciones regionales.
Reconocimiento poltico y mnimo castigo fueron los objetivos de su participacin en las
elecciones de 2002, los que casi lograron con algunos de los artculos de la denominada ley de
justicia y paz, que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional.
Esta intervencin de un grupo al margen de la ley, que mediante el uso de la coercin
armada busca distorsionar los resultados de las elecciones pblicas en beneficio propio, con el
fin de adquirir poder poltico para influir en el desempeo de las instituciones legales, de ma
nera que se garantice la impunidad a sus crmenes, es lo que se define como criminalizacin
de la poltica.
La criminalizacin de la poltica tuvo mayores alcances en los departamentos y municipios.
La disputa por lo local, como lo sealan Galindo, Restrepo y Snchez (2009: 335), se convirti
en parte del conflicto entre guerrillas y paramilitares por el acceso a recursos (transferencias
y regalas eran un botn considerable) y para aumentar su poder militar e influencia sobre la
institucionalidad pblica.
Los pactos abiertos o secretos con los polticos para el desvo de recursos fueron el meca
nismo utilizado en varios departamentos. Son de pblico conocimiento los de Chivolo y Pivijay,
suscritos en 2000 y 2001 (Verdad Abierta, 2009), el de Granada en 2000, o el de El Difcil, celebrado
en 2003 y en el que intervino Jorge 40, a quien
Le interesaba [] que se ganaran las 29 alcaldas y la gobernacin con candidatos apoyados por las
autodefensas, para que de esta manera se financiaran los distintos frentes y adems el proceso de
desmovilizacin tuviera un respaldo poltico (Verdad Abierta, mayo de 2010).
Mediante estos acuerdos, Jorge 40, jefe del Bloque Norte de las autodefensas, en reuniones
con los aspirantes a alcaldas, concejos y asambleas, se tom los cargos pblicos de eleccin
popular en Magdalena, estableci los nombres de quienes podan aspirar a ellos y amenaz a
quienes desobedecieran. El principal argumento era que ese tipo de acuerdos permita bajar los
costos de las campaas polticas, lo cual era cierto si de antemano se determinaba quin iba a
ser el alcalde, o ganar una curul como concejal.

Entre los compromisos de estos acuerdos, las
alcaldas deban entregar a las autodefensas
10% del valor de los contratos de cada una de
ellas10.
En el Bajo Cauca las guerrillas no se dife
rencian en mucho de los grupos paramilitares en
este tipo de intervenciones en poltica local. Un
estudio de Posada y Restrepo (2010: 85) seala que
259
En los meses previos a las elecciones de 1997

la guerrilla presion la renuncia de un con
junto importante de candidatos a concejos y
alcaldas. Las amenazas se produjeron espe
cialmente en las localidades donde los para
militares les disputaron el control territorial
a las guerrillas. Al presionar la renuncia de
esos candidatos, la guerrilla buscaba impedir
que los grupos paramilitares controlaran los
poderes locales, lo que muestra una disputa
entre los grupos por hacerse con el control de
las instituciones pblicas en la regin.
Para finalizar, conviene anotar que duran

te la dcada de 2000 hubo una reaccin signi
ficativa del Estado para combatir la violencia y
recuperar parte de los territorios controlados
por los grupos armados ilegales. Ello se tradujo
en la poltica de seguridad democrtica aplicada
durante los dos periodos gubernamentales del
presidente lvaro Uribe, polticas que conti
nan con algunos ajustes y nuevos nfasis bajo
el gobierno del presidente Juan Manuel Santos
(recuadro 8.2).
Buena parte de los indicadores y fuentes conocidas, oficiales y de la sociedad civil mues
tran la disminucin de la intensidad del conflicto y la cada tanto de los homicidios comunes
como de los asociados con el conflicto armado. El Banco de Datos del Cinep indica que en el
periodo 20022009 las infracciones al Derecho Internacional Humanitario bajaron 48% y las
acciones blicas 81%. Los homicidios totales pasaron de 28.897 a 16.296 en el periodo sealado
y los homicidios polticos se redujeron 69%, en tanto que las muertes en combate lo hicieron
en 75% (Vsquez, 2010).
10
Otro caso notorio es el de Sucre, donde los paramilitares se apoderaron de una docena de alcaldas municipales, manejaron la Asamblea Departamental y hasta
eligieron gobernador, como lo narra uno de los lderes del paramilitarismo en esa regin, As nos tomamos Sucre (revista Semana, edicin 1525, julio 25 a 1 de
agosto de 2011).

260
Fue claro que con la poltica de seguridad democrtica el Estado retom y mantuvo la
iniciativa militar contra las farc y se adelant el proceso de desmovilizacin de las auc, lo
cual contribuy a la disminucin de la intensidad del conflicto armado, aun cuando esto no se
tradujo en la terminacin del conflicto. Las violaciones a los derechos humanos, las masacres,
los asesinatos selectivos, el despojo de tierras y el desplazamiento forzado continuaron, y a
ello se ha sumado el asesinato de lderes rurales que reclaman la devolucin de sus tierras.
Los grupos armados han cambiado sus estrategias, el paramilitarismo con sus nuevos
disfraces no ha cesado ni ha disminuido su presencia territorial ni el control de actividades
econmicas y de la vida social y poltica en centros urbanos y zonas rurales (Granada, Restrepo
y Vargas Tobn, 2009a y 2009b). Y en la actualidad existen preocupaciones por la influencia de
las denominadas Bacrim (Bandas Criminales Emergentes) en las elecciones que se realizarn a
R E C UA D R O 8 . 2
Paz, seguridad y desarrollo rural

(Una aproximacin a la ptica del Estado)
Garantizar la prevalencia del Estado de derecho en todo
el territorio es precondicin para la prosperidad de todos. Esto
implica consolidar la seguridad, garantizar la observancia plena
de los derechos humanos y proveer un sistema de justicia
pronto y eficaz.
Concepto amplio de seguridad

La seguridad resulta de la neutralizacin de los grupos al
margen de la ley, los delitos contra los ciudadanos y las amenazas
externas (incluido el crimen transnacional), pero tambin de la
mitigacin y adaptacin al cambio climtico y la contencin de
las acciones humanas sobre el medioambiente y los recursos
naturales.
Justicia transicional
En Colombia, la justicia necesita regirse por los principios
de justicia transicional (verdad, justicia, reparacin y garanta de
no repeticin), con los cuales se han dado pasos significativos
como la ley de vctimas y restitucin de tierras y la ley de justicia
y paz, cuyos procesos buscan la verdad sobre 38.000 delitos
que relacionan 50.000 vctimas y han permitido exhumar 3.407
cadveres en 2.815 fosas.
La persistencia de factores
desestabilizadores
No obstante los avances , existen zonas del territorio nacional
donde persiste la influencia de las guerrillas o grupos al margen
de la ley (gaml) y de las bandas criminales (Bacrim).
Las farc se repliegan a las regiones de frontera, evitan la
confrontacin abierta con la Fuerza Pblica, intensifican acciones
tpicas de la guerra de guerrillas, ejecutan atentados terroristas,

usan minas antipersonales, establecen alianzas crecientes con
organizaciones narcotraficantes y fortalecen milicias y redes de
apoyo para desdoblar sus estructuras armadas, mimetizarse entre la poblacin, intimidar y reclutar criminalmente y abastecerse
de recursos e informacin. El eln cuya capacidad de dao se ha
reducido gracias a los avances en la lucha contra el secuestro,
la desarticulacin de sus estructuras y la disminucin sustancial
de sus combatientes se refugia en el narcotrfico y en alianzas
regionales con otras organizaciones criminales y crea enclaves
de produccin de droga y explotacin ilegal de otros recursos.
Y las Bacrim buscan el control de territorios para consolidar la
prctica de la extorsin, el microtrfico, el hurto y la explotacin
ilegal de minerales y recursos naturales.
Aunque ha disminuido el alcance nacional de la amenaza,
su evolucin se desplaza y manifiesta ahora en las regiones,
debido en parte al impacto de la espiral creciente de corrupcin
a escala nacional y regional. Esta ha sido dinamizadora de la violencia armada y del debilitamiento del Estado y ha permitido la
transformacin dinmica de los fenmenos delincuenciales y su
incubacin en diferentes sectores, con menoscabo del esfuerzo
por recuperar la legalidad, la seguridad y la prosperidad.
Tratamiento diferenciado por regiones y

segn necesidades
Para hacer sostenible el esfuerzo del Estado en la ltima
dcada y blindar a la nacin frente a la feroz dinmica del crimen
transnacional, se requiere una estructura de fuerza polivalente
e interoperable y capacidades disuasivas conforme a las necesidades nacionales.
El esfuerzo operativo debe ser diferencial, y en tres fases,

segn se trate de zonas rojas, amarillas o verdes. En las rojas se
interviene con el criterio de Fase 1, es decir, de control de un
rea donde persiste la presencia de las guerrillas, las Bacrim y las
drogas ilcitas, mediante presencia militar intensiva para desarticular y neutralizar las organizaciones criminales. En las amarillas se
desarrolla la Fase 2, esto es, de estabilizacin donde existe control
territorial por parte de la Fuerza Pblica, para establecer condiciones mnimas de seguridad e iniciar el proceso de recuperacin
institucional; la presencia policial es intensiva para mantener el
orden, la seguridad y la convivencia; se acompaa con presencial
militar de control y estabilizacin. En las zonas verdes se aplica la
Fase 3 o de consolidacin de zonas previamente estabilizadas,
para ejercer plena autoridad y ofrecer los servicios del Estado.
Se trata de combinar esfuerzos mejorados en inteligencia,
accin integral, operaciones sostenidas y fortalecimiento institucional, en los cuales el sector defensa y seguridad se ocupa
a fondo en bloquear los sistemas de comando y control de las
organizaciones ilegales, identificar y extinguir sus fuentes de financiacin, desarticular sus redes de provisin logstica, neutralizar
sus apoyos externos y aislarlas de la poblacin que por dcadas
ha sido vctima de su intimidacin.
Disminuir la produccin nacional de

narcticos
Para hacer inviable el negocio del narcotrfico, se reforzar
la erradicacin manual y por aspersin y se traspasar el control
de la estrategia de erradicacin a la Direccin Antinarcticos de
la Polica, con apoyo del Ejrcito. Habr un ataque frontal a la
dinmica de resiembra y se sostendrn los escuadrones mviles de erradicacin en las zonas ms crticas. Se intensificar la
inteligencia dedicada a la desarticulacin de las organizaciones
de narcotraficantes y todos sus eslabones de apoyo logstico y
blanqueo, y para la destruccin de infraestructura de produccin
y almacenamiento.
Desarticular las guerrillas y crear

condiciones para la consolidacin
El Ministerio de Defensa concentrar su accin en la violencia
generada por estos grupos, afectando estratgicamente sus centros de gravedad y causando su implosin. Para evitar el repliegue
y sobrevivencia de las guerrillas y las organizaciones criminales
en las zonas de frontera pondr en funcionamiento el sistema
integrado de administracin, control y seguridad fronteriza.
Contribuir a la atencin oportuna de

desastres naturales y catstrofes
El sector de defensa y seguridad nacional se articular con
el sistema nacional de atencin de desastres para brindar respuestas coordinadas, sostenibles y oportunas. Habr una poltica
sectorial que determine instrumentos estratgicos, recursos y
responsabilidades.
El aporte de la Fuerza Pblica no es

suficiente
Los logros alcanzados en materia de seguridad ensean que
la provisin de seguridad no es suficiente con el aporte de la Fuerza Pblica. Su logro definitivo y duradero necesita sinergias entre
las instituciones del Estado y la sociedad civil. La accin conjunta
abarca la cultura ciudadana en derechos humanos, la lucha contra
la discriminacin y el respeto a las identidades y a las minoras.
fuente: elaboracin indh 2011, a partir de tres documentos oficiales: (a) Poltica integral
de seguridad y defensa para la prosperidad del Ministerio de Defensa (2011); (b) Hacia
la consolidacin de condiciones para un pas en paz (dnp, 2010), y (c) Plan nacional de
desarrollo 2010-2014.
261

262
Esta intervencin de un
grupo al margen de la ley,
que mediante el uso de
la coercin armada busca
distorsionar los resultados
de las elecciones pblicas en
beneficio propio con el fin
de adquirir poder poltico
para influir en el desempeo
de las instituciones legales,
de manera que se
garantice la impunidad
a sus crmenes, es lo
que se define como
criminalizacin de la
poltica.
finales de 2011, as como por la participacin de las farc, lo que ratifica

que la criminalizacin de la poltica sigue presente, pese a los procesos
adelantados por los rganos judiciales contra miembros de la clase
poltica, a quienes se seala de haber acordado alianzas con actores
armados para consolidar su predominio electoral (International Crisis
Group, 2011).
E. lites y persistencia poltica
La persistencia poltica se define en este Informe como el grado de

control de las elecciones por parte de las lites, de modo que el concepto
se relaciona con el grado de competitividad en el proceso electoral local
(Uribe, 2009; Acemouglu, 2007).
La literatura contempornea concede particular importancia al
papel desempeado por las lites en los procesos de cambio institucional.
Acemoglu y Robinson (2006) consideran que la persistencia poltica se
convierte en un factor definitivo en sociedades en las que las institucio
nes econmicas permiten a aquellos con poder poltico capturar grandes
rentas. En sociedades agrarias en donde los intereses econmicos son
determinantes para las lites, es menos probable que surja y se consolide
la democracia pues cuando sus intereses estn amenazados, las lites
prefieren acudir a la represin antes que hacer concesiones (Acemoglu, 2006).
Las estructuras de inequidad tienen diferentes efectos, adversos en su mayora, sobre el
desarrollo econmico y el bienestar de las sociedades. Por ejemplo, un estudio hecho para el
caso de los Estados Unidos, concluye que la inequidad en la distribucin de la tierra ha tenido
efectos negativos sobre el gasto pblico en educacin (Galor, Moav y Vollrath, 2004). Otro estudio
de reciente publicacin sobre la inequidad y el desarrollo en Cundinamarca concluye que la
inequidad poltica, ms que la inequidad econmica, puede ser ms importante para entender
las vas de desarrollo en el largo plazo (Acemoglu et l., 2007).
Para analizar el tema, este Informe construy una medida de persistencia poltica11 que
toma en cuenta las cuatro ltimas elecciones de alcaldes municipales (periodos que se iniciaron
en 1998, 2001, 2004 y 2008). La medida toma valores entre 0 y 3, donde a mayor valor, mayor
evidencia de persistencia poltica en el poder local y viceversa12.
Los resultados indican que el 92,4% de los municipios incluidos en el anlisis presenta algn
nivel de persistencia poltica y el 21,7% tiene el nivel ms alto; es decir, en las cuatro ltimas
elecciones de alcalde no hubo rotacin o renovacin de las lites polticas en el poder (cuadro 8.8).
11
12
Se us como medida de persistencia poltica los nombres de grupos o roscas familiares o polticas, porque los partidos polticos no han sido instituciones particularmente estables en las ltimas elecciones en Colombia, a pesar de que la reforma poltica (Acto Legislativo 01 de 2003) modific las reglas electorales con el nimo
de promover resultados mayoritarios que contrarrestaran la fragmentacin. En un estudio comparativo de las elecciones locales en 209 municipios, catalogados
en situacin de vulnerabilidad por el pnud, para los aos 2003 y 2007 (Uribe, 2009: 101) muestra cmo en tanto que en 2003 un 36% de los municipios se poda
catalogar como multipartidista, para 2007 esta cifra salt a 96,6% de los municipios estudiados. El valor promedio de nep (nmero efectivo de partidos) salt de
2,44 para 2003, a 6,7 para 2007, lo cual evidencia la creciente fragmentacin presentada entre uno y otro ao. De tal manera que no era de esperar que el uso del
ndice Herfindahl de concentracin de votos obtenidos por el ganador en las elecciones locales diera muy buenos resultados sobre la inequidad poltica local en el
periodo analizado.
El estudio se hizo sobre una muestra de 607 municipios sobre los cuales se tena informacin para aplicar el modelo de anlisis.
263
CU
o
ad r
8.8
Nmero de municipios segn nivel

de persistencia poltica
Persistencia
poltica
Nmero de
municipios
0
1
2
3
Total
46
165
264
132
607
Porcentaje de
municipios (%)
7,6
27,2
43,5
21,7
100,0
La alta persistencia poltica de las mismas

familias y grupos en regiones y pueblos del pas,
muestra de hecho su capacidad para dominar las
instituciones polticas regidas por estructuras
clientelizadas.
1. Persistencia poltica y bienestar
Como las estructuras de inequidad poltica y

econmica suelen dar origen a sociedades cuyos habitantes presentan muy pobres niveles de bienestar,
Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin de la Fundacin Nuevo
se explor el efecto en el tiempo de la persistencia
Arco Iris y Registradura Nacional del Estado Civil.
poltica y del grado de ruralidad sobre la evolucin
de los ndices de pobreza (medida a travs del nbi), miseria y servicios inadecuados. A partir de
los datos de los dos ltimos censos (1993 y 2005) se analiz el efecto de la persistencia poltica
y del grado de ruralidad sobre la evolucin de los indicadores de bienestar antes mencionados.
Los resultados muestran que la persistencia poltica afecta en forma negativa el bienestar
de la poblacin. Los municipios con ms persistencia poltica tienen mayores niveles de nbi, de
miseria y niveles de indicadores de servicios inadecuados ms altos en relacin con un municipio
donde no se presenta persistencia poltica. De manera adicional, esta tendencia se agrava en la
medida en que los municipios tienen ndices superiores de ruralidad (cuadro 8.9).
C Ua
dro
8.9
Efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad sobre indicadores sociales

Mayor nivel de nbi (%)
Intensidad de la
persistencia poltica
Menos rurales
1
2
3
8,6
11,1
11,9
Ms rurales
19
21,8
22,7
Mayor nivel de miseria (%)
Mayor nivel de servicios inadecuados (%)
Menos rurales
Ms rurales
11,8
17,2
21,1
40,1
46,8
57,6
Menos rurales
36,6
40,4
41,7
Ms rurales
67,6
72,3
73,8
Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin de la Fundacin Nuevo Arco Iris y Registradura Nacional del Estado Civil y dane.
Los cambios ms dramticos ocurren precisamente en la variable de hogares con servicios

inadecuados. En aquellos municipios menos rurales y con la ms alta persistencia poltica, los
servicios inadecuados llegan a ser 41,7% mayores que en un municipio sin persistencia poltica, y el 73,8% ms altos si se trata de una localidad ms rural. Estos resultados indican que el
acceso a bienes pblicos de la poblacin de estos municipios est siendo gravemente afectado
por las estructuras de concentracin del poder poltico.
La baja rotacin de lites polticas es un indicio de las dificultades de inclusin poltica de
nuevos sectores sociales, y refleja la virtual inexistencia de canales de expresin alternativos
para la voz y los intereses de sectores con tradicionales dficits de representacin.
Los resultados indican que la hegemona de partidos, tendencias y familias en un importante porcentaje de municipios del pas se mantuvo incluso tras la coercin armada y la clara
penetracin de guerrillas y paramilitares en los gobiernos locales. Es decir, la violencia no fue
factor suficiente para cambiar las estructuras de poder.
2. Persistencia poltica y violencia

La compleja relacin entre violencia y poltica resulta determinante para identificar la exis
tencia de obstculos a una de las dimensiones del desarrollo humano, como lo es el derecho a
participar en la vida pblica y en la toma de decisiones que afectan a la comunidad, bajo reglas
de juego que permitan a los ciudadanos expresar sus preferencias con respecto a cambios en el
orden poltico o en la hegemona de los partidos. Por esa razn, y mediante un ejercicio similar
al anterior, se indag por posibles relaciones entre persistencia poltica y ocurrencia de hechos
de violencia poltica (homicidios, desapariciones, torturas y amenazas).
El resultado preliminar permiti identificar una relacin inversa entre persistencia poltica
y violencia poltica; es decir, habra mayores niveles de violencia poltica en los municipios en
los que no hay persistencia poltica. Al considerar adems el grado de ruralidad, se observa que
se acenta la ocurrencia de hechos de violencia poltica all donde no hay persistencia poltica.
Una hiptesis preliminar apuntara a decir que la ausencia de lites polticas electoralmente
hegemnicas tiende a asociarse con ms eventos de violencia entre ms rural sea el municipio.
El resultado sugiere una pista prometedora y una senda de investigacin y anlisis acad
265
mico sobre los efectos del funcionamiento del sistema poltico y de la

hegemona electoral de un partido, grupo o familia sobre la violencia
poltica en los municipios del pas. El reto inicial empieza por desentra
ar las relaciones entre lites polticas que participan abiertamente en
la competencia electoral, por una parte, y actores armados a quienes
se les atribuye la autora de hechos de violencia poltica, por la otra.
En apartados anteriores se hizo referencia a la criminalizacin de la
poltica en el sentido del inters de los actores armados de influir sobre
los resultados electorales para obtener provecho de all. En este caso, se
tratara de identificar el sentido inverso, es decir, cmo lites polticas he
gemnicas instrumentalizan, influyen o acuden a actores armados para
obtener beneficios de actos de violencia ejecutados por estos ltimos.
Este es un tema muy relevante para el desarrollo humano que
requerir de ms estudios de carcter regional para dilucidar con ma
yor amplitud las relaciones entre la hegemona poltica electoral y el
conflicto, pero tambincon el Estado y sus instituciones en los rdenes
local y regional. La academia tiene aqu un tema en el cual se podra
profundizar y aportarconocimientos calificados para un mejor enten
dimiento de lo que ha pasado en la esfera social rural.
F. Hacia cambios estructurales en la esfera

social rural
conviene anotar que

durante la dcada de
2000 hubo una reaccin
significativa del Estado
para combatir la
violencia y recuperar
parte de los territorios
controlados por los
grupos armados ilegales.
Ello se tradujo en la poltica
de seguridad democrtica
aplicada durante los dos
periodos gubernamentales
del presidente lvaro Uribe,
polticas que continan con
algunos ajustes y nuevos
nfasis bajo el gobierno del
presidente Juan Manuel
Santos.
Hasta ahora, el desenlace global de la conjuncin de los factores presentados ha sido la

consolidacin del orden social rural existente y el predominio de los intereses de las lites rurales.
Su dominio tradicional y el de la clase poltica no han cambiado. La persistencia poltica que
caracteriza a los municipios con mayor ruralidad sugiere que ni la violencia ni los mecanismos
del sistema poltico para promover la rotacin de lites lograron remover los factores de poder.
El Estado estuvo distante de las sociedades campesinas y su intervencin frente a las vc
timas del conflicto se enfoc primordialmente en paliar los impactos de la violencia. El Estado
tampoco propici condiciones para inducir cambios en el orden social rural; ni el conflicto
cambi tampoco la situacin estructural del sector.
No se plantearon cambios estructurales al bienestar del campesinado, la pobreza y la
vulnerabilidad han seguido caracterizando esta poblacin, as como su exclusin y descono
cimiento poltico y la debilidad institucional en seguridad, justicia y acceso a bienes pblicos
sigue aquejando la vida de estas poblaciones.

266
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del miembros del ejrcito (julio).
Fotografa: Csar Baez.
Efectos
del conflicto
Agradecimientos
al consultor
Juan Carlos Betancur
Fui perseguido, desplazado, repelido,

repudiado, sealado, segregado por
la buena sociedad. Y fui tratado como
si fuera un bandido y condenado sin
derecho a un abogado, aunque a
nadie le hago mal.
Bloque de bsqueda
Rap del rebusque
1996
Captulo

270
l despojo y el abandono de tierras son dos de los fenmenos ms notorios

en la problemtica rural colombiana. Su relacin directa e indirecta
con el conflicto armado, con los diversos conflictos por la tierra y el
desplazamiento forzado de la poblacin, adems de su impacto sobre
el desarrollo humano hacen de ellos temas crticos de este Informe.
De hecho han ido adquiriendo una gran complejidad, explicada
por los intentos de los despojadores de tierras de ocultarlos y legalizar
las expoliadas. Sin embargo, diversas organizaciones han logrado poner
suficientes alertas como para que esos hechos no se presenten y han
conducido a la decisin tomada por el actual gobierno de adelantar una
poltica de restitucin de tierras para devolverles a las vctimas los bienes
que les fueron robados. La ley de vctimas (Ley 1448 del 10 de junio de
2011), de reciente aprobacin en el Congreso contempla la restitucin
de tierras y el gobierno ya est emprendiendo acciones para revertir los
despojos realizados en los ltimos aos.
Este captulo se centra en una presentacin sobre el despojo y el
abandono de tierras y en el desplazamiento forzado causado por el con
flicto en el sector rural. Adems relaciona los derechos de propiedad y
la informalidad de derechos con el fenmeno del despojo y el abandono
de tierras.
Fotografa: Jorge Velsquez.
A. El despojo y el abandono de tierras:

un proceso histrico complejo
Este Informe recoge la nocin de despojo formulada por la Comi
sin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (cnrr), que lo define como
aquel proceso por medio del cual involuntariamente un grupo o un indi
viduo se ven privados material y simblicamente por fuerza o coercin,
de bienes muebles e inmuebles, lugares y territorios sobre los que ejercan
algn uso, disfrute, propiedad, posesin, tenencia u ocupacin para la
satisfaccin de necesidades (cnrr, 2009).
En Colombia los mtodos de despojo han sido diversos y han opera

do desde siempre. Tradicionalmente fue un proceso debido a la disputa
271
por la tierra entre campesinos, colonos y terratenientes, que dominaban

las relaciones sociales y polticas en el campo (LeGrand, 1988). Se haca
utilizando tanto la violencia como mecanismos legales en manos de
tinterillos y abogados de pueblos.
Durante la poca de la Violencia poltica y social de las dcadas de
El despojo y el abandono
1940 y 1950, el fenmeno del despojo de tierras prcticamente pas inad
de tierras son algunos
vertido. Las parcelas que se perdieron durante la Violencia, calculadas
de los fenmenos
por Paul Oquist (1978) en 393.648, no fueron en su mayora restituidas
ms notorios en la
a sus legtimos propietarios, poseedores y tenedores. Representaron
problemtica rural
aproximadamente dos millones de hectreas, equivalentes al 11% de
colombiana. Su relacin
la frontera agropecuaria de la poca.
directa e indirecta con el
En el transcurso de las dcadas de 1960 y 1970, con intento de
conflicto armado, con los
reforma agraria y auge del movimiento social, el despojo de tierras
diversos conflictos por la
aunque aminor su ritmo, sigui presente bajo las modalidades tra
tierra y el desplazamiento
dicionales, combinando la violencia con la accin del mercado. Con el
forzado de la poblacin,
auge del conflicto armado interno a partir de los aos 1980, el despojo
adems de su impacto sobre
se dinamiz y empez a hacerse ms evidente.
el desarrollo humano hacen
Ms recientemente, el despojo de tierras se hizo visible como
de ellos temas crticos de
un problema nacional por los reclamos de las vctimas y la atencin
este Informe.
prestada por la Corte Constitucional, antes que por la juiciosa atencin
de las entidades estatales con competencia en el tema o por la preocupacin de la sociedad
colombiana. Pese a sus consecuencias sobre la estructura agraria y las relaciones de poder, y
a la violacin de los derechos humanos que significaba, el despojo no estuvo en el centro de la
agenda pblica del pas.
En algunas regiones este tipo de despojo condujo a desnaturalizar la funcin social de la
propiedad rural e incluso a variar su significado productivo al convertir fincas en espacios para
la violencia, la tortura y el ocultamiento de cementerios de vctimas, llegando hasta montar
hornos crematorios para borrar vestigios de los asesinatos (El Tiempo, 2010).
Si bien despojo y abandono estn relacionados y comparten algunas caractersticas por
ejemplo, de ser procesos ms que hechos aislados o involucrar la privacin ilegtima del dis
frute de un bien, conviene distinguir uno de otro. El abandono implica la suspensin del uso,
disfrute, acceso y posesin de bienes o de derechos por un tiempo determinado, por causales
voluntarias o involuntarias.
El despojo en cambio, trae consigo la privacin permanente de un derecho sobre bienes materia
les (muebles o inmuebles) o inmateriales (relaciones sociales, identidades), contra la voluntad del
afectado y muchas veces apelando a la presin o la violencia. El abandono puede o no ser volunta
rio y no necesariamente conduce al despojo o termina en l. Un bien abandonado es susceptible
de ser recuperado en uso y disfrute. El abandono puede ser una de las precondiciones para el
despojo y, usualmente, va acompaado de violencia y del desplazamiento forzado de la poblacin.
Con el despojo no solo se pierde la tierra como bien material, tambin la pertenencia a un
lugar y los lazos sociales; se desconfiguran las redes sociales, se pierden medios de subsisten
cia e ingresos de las familias, se fragmenta la unidad familiar, se acaban proyectos de vida, se
configura un destierro, se genera un desplazamiento forzado y las vctimas bajan en la escala
social y en calidad de vida. El despojo significa el desconocimiento de derechos de propiedad,
as como del uso y disfrute de un bien (recuadro 9.1).
Captulo 9 | Efectos del conflicto

272
Uno de los aspectos ms crticos del despojo y del abandono de tierras es que terminan
por consolidar una estructura agraria en la que la posesin de la tierra es una fuente de poder
poltico obtenido mediante la violencia, la violacin de los derechos humanos y el desplazamien
to forzado de la poblacin rural. Y, por supuesto, contribuyen a conformar grupos emergentes
en el sector rural que tienen como sustento de poder la posesin de la tierra, y que buscan
legitimarse por distintos medios.
El despojo se inicia con acciones directas, violentas y coercitivas sobre las vctimas, pero
transita hacia formas cada vez ms sofisticadas.
Varias entidades y organizaciones han tipificado las modalidades de despojo y abandono
de tierras. Una muestra no exhaustiva aparece en el recuadro 9.21.
Como se observa, el despojo no es solamente de tierras privadas y baldas nacionales,
tambin el agua de las cinagas y playones que forman parte de la vida de los campesinos y las
comunidades rurales es objeto de expoliacin. Esos bienes son del Estado y de ellos viven las co
munidades campesinas; al impedirles el acceso a los recursos por una apropiacin privada ilegal,
se atenta contra su seguridad alimentaria, su supervivencia, su ubicacin en el espacio rural y su
movilidad y libertad2. Los procesos de deslinde de estos baldos del Estado son interferidos por
1
El Grupo de Memoria Histrica de la cnrr ha hecho un anlisis y descripcin del despojo y abandono de tierras en las regiones de Crdoba, Sucre y Montes de Mara,
que ilustran bien gran parte de los mtodos y sistemas utilizados por los actores para apropiarse de derechos de propiedad y su disfrute (cnrr, mh, 2010). Este trabajo
es una buena gua para incursionar en el estudio de otras zonas del pas donde han sido notorios esos procesos.
Como lo demuestran los hechos recientes, cuando se intensifica el invierno y se desbordan ros y canales, los campesinos sufren la inundacin de sus poblados y
pueblos enteros se sumergen bajo el agua. El despojo, apropiacin y desecacin de cinagas y playones en la Costa Caribe por grandes propietarios suprime los
sitios naturales donde se regulan los caudales y por ello el agua se disemina por todas las planicies. El despojo de tierras y bienes pblicos tiene as consecuencias
humanitarias ms profundas y conduce a una seria desigualdad.
R E C UA D R O 9.1
Las vctimas tienen nombre:

Otilia Mantilla
En un municipio rivereo del Magdalena Medio santandereano naci y creci en un hogar lleno de necesidades, Otilia
Mantilla. Tal vez por eso dicen sus familiares se convirti en
una mujer aguerrida que se atreva a decir lo que otros, por
miedo, no decan, con tal de vivir en una sociedad digna. La
consideraban una lder comunitaria porque siempre estaba
solucionndoles los problemas de tipo social a sus amigos y
vecinos. Haba nacido para servir!
Una de sus tres hermanas cuenta quin era Otilia:
Era una muchacha muy especial. Quera mucho a sus
hijos, muy caritativa con todos sus vecinos y con una particularidad: le encantaban los nios y haca hasta lo imposible por su
bienestar. Por ejemplo, realizaba rifas y bazares para ayudar en
el barrio a quienes estaban pasando necesidades.
Le encantaba tomarles fotos a las personas y yo le deca:
Otilia, deje esa costumbre porque hay personas que no
les gusta que les tomen fotos.
Ella responda:
No, djeme, no hay nada ms bello para uno de grande
que verse en una foto cuando era nio; eso le hace sacar una
sonrisa con el tiempo.
Con sus compaeras de trabajo, era incondicional. La
queran mucho por esa forma espontnea de ser con las personas. Frente a la familia, como toda madre, adoraba a sus hijos
y era muy constante con nosotras sus hermanas. Y sobre todo,
se mantena pendiente de mi mam. Solo bastaba con que se
presentara un problema en la comunidad, por mnimo que fuera,
para que los vecinos del barrio salieran a buscarla como gestora
de sus derechos y de la igualdad social.
Por qu los vecinos buscaban a Otilia?
Porque si alguien necesitaba un favor, ella, como poda,
trataba de darle solucin, as no fuera a toda la necesidad, pero
al menos contribua con algo positivo. Si tena un pedacito de
panela, lo comparta. Ella misma deca: si tenemos que echarle
ms agua a la sopa, se la echamos, pero nadie se queda sin

comer!.
Cmo reparta el tiempo entre su hogar y la comunidad?
Todos los das, sala muy temprano, a las 4 de la maana, y regresaba sobre las 4 de la tarde. Llegaba a hacer la
comida y, de una vez, el almuerzo de los nios para el otro
da. Luego, entrada la noche, se reuna con los vecinos si haba
cosas pendientes por tratar.
Cmo expresaba el amor por sus hijos?
Mientras estaba la comida, le gustaba sentarse en la
cocina y all abrazaba a los nios y les deca que le daba gracias
a Dios porque eran maravillosos, y contemplaba su felicidad con
amor. Lo nico que nos deca a mi mam y a m, constantemente
era: El da que mi Dios decida llevarme de este mundo o deje
de existir, no me vayan a regalar los nios, ni me los vayan a
repartir entre la familia. Solo les pido que ellos siempre permanezcan juntos.
Hoy en da, y luego de lo sucedido, mantuvimos unidos
a los nios y los sacamos adelante Ya el mayor tiene 25 aos
y la menor 18.
Con qu soaba Otilia?
- Ella soaba con vernos a todos felices, tranquilos, sin
preocupaciones le encantaba ver unida a la familia. Soaba

con que los nios y nias de los vecinos no se acostaran un da
sin comer y tambin con tener una casa propia y ver crecer a
sus hijos.
Cul era su comida preferida?
- A mi hermana le encantaba comer arroz, frjol, yuca y
carne (bueno, cuando se poda). Lo nico que no le gustaba
era la sopa.
A Otilia Mantilla, luchadora incansable por los derechos
humanos y el bienestar de su comunidad, los violentos le segaron
su vida. Se le recuerda por compartir la comida, solucionar los
problemas de todos y velar porque ningn nio del barrio se
acostara sin comer y sin conservar para el futuro como en una
fotografa el recuerdo de quines y cmo fuimos.
Fuente: elaborado por Contribucin de la estrategia de comunicaciones del Fondo de

Justicia Transicional (pnud). Programas Promocin de la Convivencia y Fortalecimiento
de la Justicia. Este relato forma parte de una campaa enfocada a exaltar la vida de las
personas por sobre las circunstancias de su muerte.

274
los intereses de los terratenientes que requieren de ellos para pastar el ganado en las pocas de
verano mediante la conocida trashumancia ganadera, como tambin por los intereses de los nar
cotraficantes que usan el complejo de cinagas para el transporte de marihuana y pasta de coca3.
En el caso del despojo a travs del mercado no aparece la violencia directa. Pero existe
una violencia sicolgica, simblica e indirecta que no se percibe y acta en un contexto que
facilita el asalto a los derechos de propiedad y el desplazamiento (migracin) del poblador de
su medio rural (cnrr, mh, 2010).
Existen casos emblemticos de despojo que reflejan algunas de las modalidades anotadas,
entre los cuales conviene resaltar el de Chivolo, en el departamento del Magdalena; la compra
masiva de tierras en los Montes de Mara (departamentos de Sucre y Bolvar); la apropiacin
de tierras de comunidades negras en Jiguamiand y Curvarad; y la adquisicin de baldos en
Vichada por un exsenador y sus amigos.
a. El caso de Chivolo. All, campesinos que obtuvieron legalmente parcelas distribuidas
por el Incora en 1991 fueron desalojados y despojados por el paramilitar alias Jorge 40 y
otros victimarios que desterraron a los campesinos para aduearse de sus bienes. Luego la
gerencia regional del Incora (Instituto Colombiano de Reforma Agraria) en 2002 les revoc
los ttulos otorgados a los campesinos por abandono (caducidad de la adjudicacin) y se
En el informe de Memoria Histrica (cnrr, mh, 2010) se encuentran detalles de inters sobre estos procesos de apropiacin de cinagas y playones, su desecacin
por parte de los terratenientes y los mtodos utilizados. En departamentos como Crdoba donde existan hace cuarenta aos ms de veinte cinagas y lagunas, hoy
en da prcticamente han desaparecido y lo poco que queda est en grave riesgo, en gran parte por la expansin de la ganadera.
R E C UA D R O 9.2
Algunas modalidades de despojo

y abandono de tierras
En este texto se tipifican algunas de las modalidades de
2. Uso ilegal de figuras jurdicas e institucionales
despojo y abandono de tierras, con base en los hallazgos de las
Se invocan normas jurdicas para adjudicar derechos sobre
tres entidades, que se enuncian a continuacin.
la tierra en violacin de otras reglas jurdicas.
Actos ilegales de enajenacin entre particulares.
Comisin Nacional de Reparacin y
Despojo por va de hecho administrativa o judicial,
Reconciliacin, Grupo de Memoria Histrica
falsificacin de ttulos y escrituras.
(cnrr, mh)
Falsa tradicin mediante falsificacin de escrituras y
certificados de libertad.
1. Coercin y violencia sin el uso de figuras
jurdicas (despojo directo y violento):
Amenazas contra la vida e integridad fsica, actos ejemplarizantes y cadenas de pnico, torturas, asesinato, intimidacin,
destruccin de documentacin oficial, coaccin para la toma
de determinaciones asociadas con trasferencia de derechos,
compraventas forzadas con vicios de consentimiento y lesin
enorme, ocupacin de predios del Estado, despojo de parcelas
colindantes, traspaso de derechos de propiedad a terceros
mediante testaferrato.
3. Otras modalidades
Embargos por deudas y remate de propiedades abandonadas, intercambio y usufructo de propiedades, abandono y
apropiacin sin transaccin comercial, adulteracin de registros,
expedicin fraudulenta de registros, compra de derechos a
travs de hipotecas y deudas, apropiacin de cinagas (el agua
tambin se despoja) y playones, desecacin de cinagas para
ampliar latifundios.
275
los entreg a personas de confianza del jefe paramilitar. Cuando

algunos de los campesinos regresaron a reclamar sus tierras, ya
estaban en manos de otros dueos, los mismos victimarios (finca
el Encanto) que las disfrutaban habindolas obtenido de manera
ilegal.
b. Montes de Mara. En noviembre de 2009 se denunci la compra
masiva de tierras realizada por supuestos empresarios en la regin
(La Silla Vaca, 2009), mediante procesos dudosos que sugirieron
nuevas modalidades de despojo (cnrr, mh, 2010). Estas compras
se realizaron despus de que el Estado sacara de la zona a la gue
rrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (farc)
y se desmovilizaran los principales grupos de paramilitares de la
regin de la Costa Caribe. Es decir, cuando lleg la seguridad de
manos del Estado se present la oportunidad de hacer negocios
comprando tierras con potencial productivo que estaban aban
donadas, o cuyos propietarios, en general pequeos productores,
se encontraban endeudados o no queran regresar al campo 4. Los
compradores son ajenos a la regin y crearon varias empresas con
socios principalmente residentes en Medelln, agrupadas la gran
4
En algunas regiones el
despojo de tierras condujo
a desnaturalizar la funcin
social de la propiedad
rural e incluso a variar su
significado productivo
al convertir fincas
en espacios para la
violencia, la tortura
y el ocultamiento de
cementerios de vctimas,
llegando hasta montar
hornos crematorios para
borrar vestigios de los
asesinatos .
Las deudas haban sido compradas por dos empresas privadas, las que entregaron parte de la informacin a los compradores de tierras, quienes encargaron a
comisionistas para que ubicaran al propietario endeudado para proponerle la compra y arreglar su problema con los bancos.
4. Operacin del mercado

Compras masivas de tierras con presuncin de legalidad
usando informacin privilegiada sobre deudas y situacin de
vulnerabilidad de los dueos de los derechos; falta de competencia en el mercado y de insolvencia de los campesinos que los
obliga a vender a precios no comerciales, procesos de desarrollo
sin apoyo estatal que expulsa poblacin del campo.
Programa de recuperacin de tierras del

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
(Proret, madr) y Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (Usaid)**
1. Procesos colectivos en comunidades negras
Ttulos sin alinderamiento, ocupacin de hecho luego
del desplazamiento masivo, falsificacin de ttulos, registro
extemporneo de ttulos, violacin y omisin de normas vigentes, registros falsos, registro ilegal de accesiones, ventas con
apariencia de legalidad.
2. Procesos individuales
Desplazamiento forzado con homicidio, ocupacin de
hecho luego del desplazamiento, posterior adjudicacin a pre-
suntos testaferros de terratenientes por parte de Incora-Incoder,

ttulos obtenidos por actos administrativos ilegalmente expedidos, venta forzada con vicio de consentimiento y apariencia de
legalidad, lesin enorme (precio irrisorio).
Superintendencia de Notariado y Registro

Falsedad en resoluciones del Incora; suplantacin de campesinos; actas de comits de proteccin a desplazados que
incumplen requisitos legales o que consignaron informacin
falsa; registradores y notarios autorizaron ventas de predios que
estaban protegidos; clonacin de resoluciones; fraccionamiento
de predios de desplazados para abrirles nueva matrcula y evadir
la proteccin; autorizacin de venta de predios de desplazados
con base en tutelas; adquisicin de tierras de desplazados por
un fideicomiso con permisos de venta no ejecutoriados ni firmados por los comits municipales de atencin a desplazados;
venta de bienes del Estado mediante robo de resoluciones de
adjudicacin, y adjudicaciones irregulares de baldos a privados.
Fuente: elaboracin indh 2011, con base en el proyecto Proret, Usaid, Ministerio de
Agricultura (2008); cnrr, mh (2009 y 2010) y El Tiempo Las 10 trampas del robo de
tierras en Colombia, mayo 29 de 2011.

276
mayora en la Corporacin Amigos de

los Montes de Mara, una fundacin
que promueve inversiones y defiende
los intereses de sus asociados.
c. Caso de Jiguamiand y Curvarad.
A fines de los aos 1990 los parami
litares causaron el desplazamiento
de comunidades negras de los ros
Jiguamiand y Curvarad, los que al
regresar encontraron las tierras en
manos de empresas de palma africana,
de supuestos empresarios aliados con
los paramilitares. Esas tierras fueron
adjudicadas como ttulos colectivos en
aplicacin de la Ley 70 de 1993 y por tan
to no son negociables. Aos ms tarde
el Ministerio de Agricultura estableci
que de las 33.580 hectreas en manos
de empresas palmeras, solo 8.497 se
les podan reconocer; las otras deban
devolverlas pues fueron adquiridas irre
gularmente, usando tanto la figura de
accesin, que permiti convertir fincas
pequeas en grandes, como la falsifica
cin de resoluciones del IncoraIncoder
y de registros en la Oficina de Registro
de Instrumentos Pblicos de Quibd.
d. Vichada. Este caso es emblemtico de
la corrupcin que invadi al Incoder en
los ltimos aos y de cmo el despojo
tambin cubri las tierras del Estado. El
instituto entreg de manera irregular
38.144 hectreas en 31 predios en el
Vichada en 2006 a personas cercanas a
un exsenador de la Repblica. El actual
gerente del Incoder calific esta maniobra como un testaferrato legal, pues permiti titular
tierras baldas a personas que no eran oriundas del Vichada y no tenan all el carcter de
seores y dueos, es decir, no explotaban esas tierras.
e. Mampujn. La extensin del despojo ms all de las parcelas se ilustra con el caso del
corregimiento de Mampujn descrito por oimcnrr (Organizacin Internacional para las
Migraciones) y la Cmara de Comercio de Cartagena en el proyecto piloto de restitucin de
tierras (2010b). All 338 familias que incluyen a 1.544 personas debieron desplazarse por
accin de grupos paramilitares y el corregimiento entr en la dinmica de tierra arrasada:
se destruyeron bienes pblicos (iglesia, cementerio, colegio de primaria, puesto de salud)
y 180 viviendas con 41 predios totalmente abandonados.
277
El despojo y el abandono de tierras, junto con el desplazamiento forzado que lo acompaa

son procesos protuberantes del conflicto agrario, la violacin de derechos de los pobladores
rurales, sus vulnerabilidades y las restricciones para avanzar en desarrollo humano.
El despojo termina siendo un instrumento de procesos complejos de construccin de poder
y reordenamiento de las relaciones sociales, econmicas y polticas en un territorio. Al ser un
instrumento y no un objetivo en s, termina sirviendo a fines superiores y estratgicos como
por ejemplo el control territorial y de la poblacin (cnrr, mh, 2009).
Es pertinente preguntarse: los mtodos de despojo y abandono violento de tierras deja
ran de operar si terminara el conflicto, y se acabara y se sometiera a las bandas criminales y
al narcotrfico que usan la tierra como un instrumento para negocios ilcitos? La respuesta no
puede ser otra: si se dejan intactas las fuerzas del mercado sin una regulacin social y estatal,
y permanecen los incentivos para la acumulacin y la avidez de rentas basadas en la propiedad
de las tierras, se tendra seguramente el despojo del posconflicto, aun bajo el supuesto de que
se ha sometido a los grupos armados ilegales.
1. El despojo en cifras
El pas no dispone de una estadstica sistemtica sobre el despojo y abandono de tierras.
Hasta ahora la encuesta que ms se acerca a estos criterios es la de la Comisin de Seguimiento
a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzoso, que ha realizado tres5.
La III Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada (env)
llega a concluir que
el 83% de la poblacin desplazada inscrita en el registro nico de poblacin desplazada (rupd) perdi algn bien
(sin contar los muebles del hogar): el 72% animales, el 50% maquinaria y equipo, el 42% tierras, el 32% culti
vos, el 24% infraestructura productiva y el 19% bienes races no rurales (Comisin de Seguimiento, 2010: 3).
Prdidas muy parecidas tuvo la poblacin no inscrita en el rupd. Segn dicha encuesta, las
hectreas despojadas y forzadas a dejar en abandono por causa del desplazamiento entre 1980
2010 ascendieron a cerca de 6,6 millones (sin contar los territorios de comunidades tnicas), cifra
que equivale al 12,9% de la superficie agropecuaria del pas.
Del cuadro 9.1 se deduce que de esas hectreas abandonadas o despojadas solo se haban
recuperado 495.493 (que equivalen al 7,46% del total). Y el total de familias desplazadas que
perdieron tierra y a la fecha de la encuesta no la haban recuperado era de 407.493. As, tan
solo el 6,1% de las familias desplazadas (26.607) que debieron abandonar sus tierras o fueron
despojadas las haban recuperado en el momento de realizar la encuesta.
Por regiones, la 1 Antioquia y Choc sufri en mayor medida el fenmeno de las tierras
abandonadas, vendidas o entregadas forzosamente a terceros, seguida por la 4 Cauca, Nario,
Putumayo, Caquet y el municipio de Buenaventura, que han sido de una fuerte intensidad del
conflicto armado. En la primera, el 43,2% de las familias desplazadas debi abandonar tierras;
en el segundo caso, el 52,1% (cuadro 9.2).
La III Encuesta Nacional de Verificacin (III env, 2010) realizada por la Comisin de Seguimiento en 2010 repiti el ejercicio de la cuantificacin del despojo y abandono de
tierras que haba realizado en 2009, cuando precis un despojo de 5,5 millones de hectreas. Entrevist a 10.433 hogares de personas desplazadas en 68 municipios y 26
departamentos del pas. Esta encuesta profundiza en la prdida de activos y de ingresos por parte de la poblacin en situacin de desplazamiento forzado.

278
D
C Ua
ro
9.1
Tierras abandonadas y despojadas en el momento del desplazamiento segn periodos

Hectreas abandonadas o
despojadas (1980- julio 2010)
Periodos
Primer desplazamiento antes de 1998

Primer desplazamiento entre 1998 y 2008
Primer desplazamiento entre 2009 y 2010
Total
Hectreas actualmente
abandonadas
1 023 703
5 263 282
351 210
6 638 195
907 928
4 889 691
345 083
6 142 702
Diferencia (hectreas
recuperadas)
115 774
373 591
6 127
495 493
11,31
7,10
1,74
7,46
Fuente: III env. Julio-agosto de 2010. Comisin de Seguimiento y cid-un.
C Ua
Dro
9.2
Estimacin de tierras abandonadas o despojadas, y porcentaje de familias desplazadas en el

momento del desplazamiento, segn regin*
Familias (%) Hectreas
Total
regin 1
regin 2
regin 3
regin 4
regin 5
regin 6
6 638 195
1 852 561
749 968
866 535
1 491 892
633 299
1 043 939
40,7
43,2
36,7
26,9
52,1
36,0
49,5
* Regin 1: Antioquia y Choc. Regin 2: Bolvar, Crdoba, Sucre y Atlntico. Regin 3: Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander. Regin 4: Cauca,
Nario, Putumayo, Caquet y municipio de Buenaventura. Regin 5: Tolima, Huila, Cundinamarca, Bogot, Boyac, Santander, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda
y Quindo. Regin 6: Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaups, Guaina y Amazonas
Fuente:III env. Julio-agosto de 2010. Comisin de Seguimiento y cid-un.
Los grupos familiares entrevistados para la III Encuesta inscritos en el rupd sealaron
como presuntos autores en primer lugar a los grupos paramilitares auc en 32% de los casos,
seguidos por las farc en 25,5%. Grupos guerrilleros sin identificar y grupos armados no identi
ficados participan con cerca de una tercera parte de los causantes del desplazamiento forzado;
solo a un 5,5% de los grupos familiares desplazados de manera forzosa les ha sido difcil iden
tificar a los presuntos responsables.
Existe una similitud, en el agregado, de las tierras abandonadas segn los clculos del pptp
(Accin Social, 2010a). Este estima en 6.556.978 las hectreas abandonadas en 270.680 predios.
El despojo se centr en el microfundio y la pequea propiedad hasta 20 hectreas (el 73% de los
predios), y en las medianas entre 20 y 500 hectreas (26,6% de los predios). Es evidente que las
principales vctimas fueron los campesinos. Adems, los departamentos de mayor despojo han
sido en su orden Antioquia, Putumayo, Caquet, Bolvar, Nario, Meta, Tolima, Cauca, Crdoba,
Cesar, Sucre y Choc, los que cubren el 74,4% del rea abandonada y el 77,9% de los predios.
2. La restitucin de tierras a los despojados

La informacin sealada antes muestra que el fenmeno del despojo y abandono de tierras
es de una magnitud sorprendente y sin precedentes en el pas, e inexplicablemente permaneci
oculto durante los ltimos gobiernos. Por otro lado, representa un desafo enorme para la pol
279
tica pblica y las instituciones en materia de reparacin a las vctimas

y judicializacin de los victimarios. Es tambin un reto para la sociedad
civil y las organizaciones sociales por el indispensable apoyo y acom
paamiento que pueden dar a las iniciativas gubernamentales. Estos
desafos son enormes y de grandes riesgos, pues se requiere enfrentar
El despojo y el abandono
a los poderes armados ilegales y los civiles desarmados que han estado
de tierras, junto con el
detrs de la acumulacin de tierras y el destierro de la poblacin rural
desplazamiento forzado
para proyectar sus actividades y negocios ilcitos en connivencia con
que lo acompaa son
sectores de la clase poltica.
procesos protuberantes
Un anlisis de 65 actas de entrega de bienes por paramilitares en el
del conflicto agrario,
proceso de justicia y paz (Ley 975 de 2005) entre los aos 2007 y 2009, as
la violacin de derechos
como las versiones libres en 17 documentos digitales, muestran que las
de los pobladores rurales,
propiedades rurales y urbanas no son el principal bien devuelto por los
sus vulnerabilidades y las
postulados a esa ley. De los bienes entregados por las estructuras para
restricciones para avanzar
militares entre 2007 y 2009, el 29,5% corresponden a predios rurales (31
en desarrollo humano.
inmuebles) y el 10% a inmuebles urbanos (10 inmuebles) (Rincn, 2009).
Ello demuestra la poca voluntad de estos actores armados en colaborar con la justicia, lo
que en palabras de Rincn
podra ser evidencia de los silencios que han operado en relacin a las versiones libres en materia
de tierras y territorios al relatar los hechos. Los silencios pueden estar relacionados igualmente con
que la justicia no interrog a los paramilitares de manera explcita por el despojo, de tal suerte que
durante el desarrollo de la versin libre los fiscales poco nfasis hicieron sobre este tema, dejando a
las vctimas con una expectativa frustrada (Rincn, 2009: 68).
Lo que se requiere es garantizar la seguridad de las vctimas reclamantes y dispuestas

a retornar a sus tierras, as como la consolidacin y la estabilizacin socioeconmica de los
retornados (oim, cnrr y Usaid, 2010a). La formalizacin de la propiedad solo garantiza la se
guridad jurdica del bien pero no pone fin al abandono o al riesgo de otras formas de despojo.
Por ello los proyectos piloto de restitucin han clamado por reparaciones colectivas, medidas
de saneamiento de deudas e impuestos, derecho a la verdad sobre las razones de origen del
desplazamiento forzado en la zona, y garantas de no repeticin.
3. Despojo e informalidad de los derechos de propiedad

La condicin de informalidad de los derechos de propiedad facilita los procesos de despojo
y afecta un porcentaje importante de los pobladores rurales. De acuerdo con la informacin su
ministrada por la Comisin de Seguimiento y el pptp de Accin Social, entre otros, el fenmeno
de la informalidad de los derechos de propiedad es de una magnitud considerable. El pptp indica
que el 54% de los bienes protegidos tanto por ruta individual como colectiva, tienen relacin de
informalidad en la tenencia de la tierra. As, quienes tienen los derechos sin formalizar no pueden
acceder a servicios del Estado ni a crditos en el sistema financiero, lo que los excluye y margina.
De acuerdo con la III Encuesta de la Comisin de Seguimiento, cerca de las cuatro quintas
partes de las familias desplazadas encuestadas se consideraba propietaria de la tierra que fue
obligada a abandonar, vender o entregar a terceros forzosamente. Otro porcentaje significativo
la posea con algn derecho (10,6% eran herederos, 2,8% poseedores, 2,2% ocupantes de baldo,

280
2,5% ocupantes de hecho). Pero, de los que se consideraban propietarios,

nicamente el 21,5% tena escritura debidamente registrada. Cerca de
otra dcima parte tena ttulo sin registrar y ms de la tercera parte
(33,4%) no tena ningn papel que los acreditara como propietarios del
El fenmeno del despojo predio, y ms de otra cuarta parte tena documentos precarios e insufi
y abandono de tierras cientes (promesa de compraventa, contrato de compraventa, cartaventa,
es de una magnitud certificado del IncoraIncoder, hijuela, certificacin de alcalda) (Garay
sorprendente y sin et l., 2011). Si bien es cierto que esta situacin cobija a propietarios de
precedentes en el pas, diferentes tamaos, es especialmente crtica en el caso de los pequeos
e inexplicablemente productores agropecuarios. A partir de la III Encuesta se deduce tambin
permaneci oculto que la informalidad es mayor en las zonas de colonizacin reciente y
durante los ltimos menor en los territorios de ocupacin ms antigua.
La informalidad de los derechos de propiedad puede tener expli
gobiernos. Por otro lado,
representa un desafo caciones histricas, sociales, econmicas, jurdicas y de contexto, sin
enorme para la poltica embargo es responsabilidad de las autoridades pblicas encargadas
pblica y las instituciones reconocer, preservar y defender los derechos. La informalidad tiene un
en materia de reparacin a doble carcter: facilita el despojo y al tiempo dificulta los procesos de
las vctimas y judicializacin restitucin de tierras y bienes; constituyendo as una especie de relacin
de los victimarios. biunvoca perversa.
Respecto a la informalidad de los derechos de propiedad en Colom
bia, aunque no existen estudios sistemticos y profundos sobre el tema, trabajos como los de Helo,
Ibez y Velsquez (2010) han permitido sealar aspectos crticos de esa problemtica, a saber:
a. Existe un alto nivel de informalidad en los mercados de tierras en Colombia. En ms del
9% de los municipios, el 60% de las tenencias tienen derechos de propiedad informales
sobre la tierra, especialmente en la zona suroriental del pas. As, predominan arreglos
informales y la forma de acceso a la tierra est asociada con la posesin de ttulos sin
legalizar, la posesin, la ocupacin y la tenencia.
b. Los altos niveles de informalidad de los derechos de propiedad sobre la tierra en Colombia
perjudican la inversin en el campo, pues modifican el comportamiento de los campesinos
que, de acuerdo con sus percepciones sobre el nivel de seguridad y formalidad de los dere
chos de propiedad, toman decisiones respecto a inversiones de bajo rendimiento y riesgo.
c. La informalidad de los derechos de propiedad sobre la tierra est asociada con la existen
cia de conflictos por la tierra, regulaciones inadecuadas, altos costos de transaccin en la
formalizacin y algunos aspectos culturales. La preponderancia de la informalidad en
la definicin de los derechos de propiedad en Colombia se explica por: (a) la expansin
de la frontera agrcola, que ha promovido la ocupacin de baldos; (b) las restricciones al
mercado de tierras, impuestas por la legislacin, que incentivan la informalidad, y (c) los
altos costos impuestos por los procesos de titulacin y registro de tierras, especialmente
a los pequeos propietarios.
d. El costo de formalizar los derechos de propiedad para un productor agrcola promedio
significa una alta proporcin frente a las ganancias que deriva del predio.
e. Algunas de las deficiencias institucionales que contribuyen a los altos niveles de infor
malidad de la propiedad sobre la tierra estn relacionadas con la desactualizacin del
catastro de los predios rurales y la descoordinacin entre las entidades implicadas en la
formalizacin de los derechos de propiedad.
281
f. Los cultivos ilcitos se adaptan a las condiciones de las zonas de frontera, reduciendo los
incentivos para la formalizacin, dado que son cultivos que requieren poca inversin y
generan grandes retornos a corto plazo.
Y Velsquez Guijo (2008) sealan adems que los episodios de violencia ocurren con ma
yor frecuencia en lugares en los que el Estado no hace presencia fuerte; y la formalidad de los
derechos de propiedad tiene una relacin negativa con el nmero de ataques de la guerrilla de
las farc y con la intensidad del desplazamiento.
Los derechos de propiedad son una de las instituciones ms significativas del capitalismo,
y su formalizacin ayuda a fortalecer el Estado y estabilizar las sociedades rurales.
Deininger (2003) ha destacado en un documento del Banco Mundial algunos elementos
relevantes sobre la importancia y significado de los derechos de propiedad, tomando como refe
rencia las experiencias encontradas en diferentes pases en desarrollo. Seala entre otros que:
a. Los derechos de propiedad sobre la tierra deben ser garantizados o provistos por el Estado,
o de manera pblica debido a que: (i) el costo fijo de la infraestructura institucional para
establecerlos y mantenerlos es muy alto; (ii) la estandarizacin garantiza el intercambio
de los derechos de propiedad, y (iii) la ausencia de una provisin centralizada obliga a
los hogares y empresas a gastar recursos para defender sus propiedades, lo que pone en
desventaja a quienes cuentan con menores recursos.
b. Los derechos de propiedad afectan el comportamiento de los hogares en la medida en que
las innovaciones institucionales para proveer dichos derechos pueden conducir a un crculo
virtuoso de mayor inversin en la tierra, crecimiento econmico y mayor bienestar. Por
el contrario, las fallas para suplir la demanda de seguridad en los derechos de propiedad,
por parte de las instituciones encargadas, pueden conducir a robos de la tierra, conflictos
y disipacin de los recursos.

282
c. La seguridad y accesibilidad a los dere

chos de propiedad sobre la tierra afectan
el crecimiento econmico de distintas
maneras debido principalmente a que: (a)
la seguridad aumenta los incentivos para
invertir y facilita el acceso al crdito; y (b)
la dificultad en el acceso o inequidad en la
distribucin de la tierra reduce la produc
tividad en agriculturas rudimentarias.
d. Debido a que la tierra representa una gran
proporcin del portafolio de activos de los
hogares de escasos recursos en varias re
giones del mundo, la entrega de derechos
de propiedad seguros sobre la tierra que ya
poseen puede aumentar en gran medida
su riqueza neta y facilita que las tierras se
arrienden, se vendan y entren a dinamizar
el mercado de factores.
e. La propiedad sobre la tierra hace a los
hogares menos dependientes del mercado
laboral y disminuye su vulnerabilidad a los
diferentes impactos de factores exgenos
(shocks).
f. Un aspecto central en la reduccin de la
pobreza es la posibilidad de acceder a la
tierra y mejorar la capacidad de los grupos
ms pobres de la sociedad rural para hacer
un uso efectivo de ella.
Dadas estas circunstancias, se entiende la importancia que tiene la decisin del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural para emprender un programa de formalizacin de los dere
chos de propiedad en el sector rural, y el papel estratgico que en ello cumplir la Direccin de
Formalizacin de Derechos de Propiedad que ser creada por ese ministerio6. Tambin se hace
evidente que el pptp que inici Accin Social requiere ubicarse en el Ministerio de Agricultura
para fortalecer su accin en la proteccin y atencin de esos derechos y como parte fundamental
de la poltica de restitucin de tierras a los desplazados. Esta intervencin del Estado requiere
con urgencia de una poltica integral de desarrollo rural para que cumpla a cabalidad su objetivo
de integrar a la sociedad a los titulares de derechos que se mantienen en la informalidad y son
objeto tanto de discriminacin en el acceso a servicios y apoyos del Estado, como de violacin
de esos derechos por parte de diferentes actores armados.
En Colombia se considera informal la tenencia de la tierra en el caso de los (a) ocupantes, quienes explotan predios baldos de la nacin que no les han sido adjudicados
por el Incoder; (b) poseedores, quienes no cuentan con ttulo de propiedad sobre el bien o, en caso de contar con el ttulo, dicho documento no llena los requisitos
legales que los acredite como propietarios; y (c) propietarios, por sanear, quienes contando con un ttulo de propiedad, no han llevado a cabo el registro del mismo
en las Oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos o, en caso de derivar los derechos de propiedad de un tercero, no han realizado los procedimientos requeridos
para garantizar el pleno dominio sobre el bien (Accin Social, pptp, 2010a).
283
B. Desplazamiento forzado: el xodo de las zonas rurales

El desplazamiento forzado en Colombia no es un fenmeno contemporneo. Ha existido
en el pas como producto de los diversos conflictos armados, que tuvieron lugar en los siglos
XIX, XX y continan en el XXI. Y la primera dcada del siglo actual representa un periodo de
agudizacin del mismo, a pesar de que fue reconocido en el abanico de las polticas pblicas
a partir de 1997.
Ese fenmeno se ha constituido en un obstculo para el desarrollo humano, por las con
diciones que lo provocan y a las que se ve sometida la poblacin, pues restringe gran parte de
las opciones que necesitan las personas para alcanzar una vida larga, plena y saludable.
El desplazamiento forzado cobra especial relevancia para el Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2011, pues la mayora de los hogares desplazados provienen de las zonas rurales de
Colombia, y causa graves repercusiones sobre el territorio.
1. El desplazamiento en cifras
En el transcurso de los ltimos trece aos, Colombia se ha ubicado entre los dos primeros
pases con mayor nmero de poblacin en situacin de desplazamiento, con 3,6 millones de
personas a 31 de diciembre de 2010, que involucra a cerca de 836.000 familias, las que se han
visto obligadas a huir de sus hogares y abandonar sus tierras, segn las cifras oficiales.
Ms all de identificar las diferencias en la construccin de las metodologas utilizadas
entre Accin Social y las organizaciones no gubernamentales que llevan datos estadsticos
sobre desplazamiento forzado, todas coinciden en reconocer una expulsin ininterrumpida de
personas desde 1997.
As por ejemplo, mientras en 2008 el rupd registraba 316.849 personas expulsadas, el Sisdes
(sistema de informacin sobre desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia) con
tabilizaba 386.389; y en 2009 el rupd apuntaba a 166.201 frente a 286.389 del Sisdes (grfico 9.1).
El rupd seala que los mayores picos de desplazamientos se ubican entre 405.950 en 2001
y 459.406 en 2002, en tanto que entre 2003 y 2008 lo hacen entre un mnimo de 241.000 y un
mximo de 339.000 personas, lo que muestra alarmantes niveles de expulsin durante seis
aos consecutivos. Para el rupd, el ao 2009 es el que presenta menor expulsin de poblacin
en la ltima dcada.
En total, mientras a 31 de diciembre de 2010 el rupd apunta a 3,6 millones de personas en
situacin de desplazamiento, los ms recientes clculos de Codhes (Boletn 77 del 15 de febrero
de 2011), indican que en los ltimos 25 aos se han desplazado 5,2 millones.
Adems, estos picos de desplazamiento mostrados en las cifras oficiales no incluyen el
subregistro de poblacin desplazada que ha sido sealado por la Corte Constitucional en varios
autos, como el 011 de 2009 en el que indica:
A pesar de que Accin Social est haciendo esfuerzos serios para la eliminacin de los obstculos
mencionados, la Corte observa que el nivel de subregistro se encuentra todava en niveles muy altos
[]. Es as como algunos estudios calculan que el porcentaje de personas desplazadas efectivamente
registradas en el rupd vara entre 25 y 74% dependiendo de la ciudad (Corte Constitucional: 2009, 7).

284
Gr
Fi C
.1
o9
Expulsin nacional de desplazados por ao. 1997 y 2010
Fuente: clculos indh 2011, con base en informacin del Sipod.
1.1 Se desplaza a los habitantes rurales

El desplazamiento es un fenmeno ms rural que urbano, diferenciado en su intensidad
segn subregiones del pas. Ha encontrado asidero en la impunidad de las acciones de los ac
tores armados, y en que estos han hallado recursos que sustentan sus diferentes negocios y
propsitos de control del territorio y de las poblaciones.
De acuerdo con Garay et l. (2010), el 60% de los grupos familiares desplazados inscri
tos en el rupd, provienen de zonas rurales, el 24% de centros poblados y el 15% de cabeceras
municipales, patrn que haba sido encontrado en las env anteriores7. Estos resultados coin
ciden con los obtenidos a travs de la Red Juntos (red de proteccin social para la superacin
de la pobreza extrema; a partir de marzo de 2011 se denomina Red Unidos); segn el total de
episodios de desplazamiento del pas, en promedio el 73% ocurri por fuera de las cabeceras
de los municipios. Las cifras corroboran los mayores niveles de vulnerabilidad a los que estn
expuestos los habitantes de las zonas rurales del pas, y alertan sobre los profundos efectos
ocasionados por la violencia sobre el sector rural.
Aunque el desplazamiento ha afectado a la mayor parte de las regiones del pas, de acuerdo
con la informacin del rupd, los departamentos que han registrado mayores cifras de expulsin de
poblacin desplazada son en su orden: Antioquia (18%), Bolvar (8%), Magdalena (6%), Choc (6%)
y Cesar (5%). Sin embargo, una comprensin ms amplia del fenmeno obligara a establecer una
zonificacin en el interior de cada departamento para apreciar cmo su intensidad, su magnitud
y los contextos subregionales donde se produce presentan diferencias notorias.
La env define el hogar en los mismos trminos que el dane. De esta manera, un hogar est conformado por una persona o grupo de personas [], que ocupan la
totalidad o parte de una vivienda, que atienden necesidades bsicas con cargo a un presupuesto comn y que generalmente comparten las comidas. Es necesario
distinguir entre la unidad de grupo familiar adoptada por el Sipod, y la de hogar de la env (Garay et l., 2010).
285
1.2 impacto diferenciado sobre pobladores rurales

El desplazamiento no afecta a todos los pobladores rurales de la
misma manera y con la misma intensidad. La informacin disponible
indica que hay grupos que claramente resultan ms afectados, por lo
que las polticas pblicas de atencin del fenmeno deben tambin
considerar programas que atiendan las necesidades especiales de los
grupos ms vulnerados.
a. Los jvenes: en situacin de desventaja
Existe un alto nivel de

informalidad en los
mercados de tierras
en Colombia. La
informalidad tiene
un doble carcter:
facilita el despojo y
al tiempo dificulta
los procesos de
restitucin de
tierras y bienes;
constituyendo as una
especie de relacin
biunvoca perversa.
La edad promedio de la poblacin desplazada est alrededor de 22

aos. Y, segn los datos de las personas registradas en el rupd, el 65% de
quienes estn en situacin de desplazamiento son menores de 25 aos,
y la proporcin de menores de 4 aos que forman parte de los hogares
desplazados es de aproximadamente el 14%. Esto significa que el des
plazamiento afecta de manera particularmente intensa a los jvenes y
a los nios y las nias, lo cual tiene un gran impacto sobre el futuro del
sector rural.
El retorno es ms difcil para la poblacin joven que encuentra
oportunidades de incorporacin a la vida urbana, pero en condiciones de
informalidad y vulnerabilidad originadas en las tradicionales falencias
de acceso a educacin y formacin pertinente y de calidad. Los jvenes tienen pocos incentivos
para retornar y su inclusin en la sociedad y la vida urbanas se dan de manera incompleta e
inequitativa.

286
b. Mujeres: vulnerabilidad extrema

De acuerdo con informacin del Sipod entre 1997 y 2010 cerca del 50% de las personas
desplazadas en Colombia eran mujeres (grfico 9.2). Este hecho est asociado con la muerte
de cnyuges y familiares varones por la mayor participacin de estos en el conflicto. Estas
circunstancias han obligado a muchas mujeres a asumir la responsabilidad de jefes del hogar.
Alrededor del 50% de los hogares desplazados tienen jefatura femenina y gran parte de esos
hogares incluyen hijos menores de 18 aos (Uprimny et l., 2010).
Las mujeres de hogares en desplazamiento, ms que ningn otro grupo social, han tenido
que enfrentar las prdidas humanas y materiales propias de esa condicin, pero adems se
han visto abocadas a asumir nuevos retos y responsabilidades con las mismas herramientas
y capacidades marcadas por las discriminaciones de gnero, de que disponan antes del
desarraigo y la violencia. El impacto sobre sus vidas y las de sus familias es enorme por lo cual
las condiciones especiales para su mitigacin deben ser consideradas en cualquier programa
integral de atencin y estabilizacin socioeconmica.
c. Grupos tnicos: excluidos y vulnerados

El 12% de las personas desplazadas forma parte de alguna etnia. De acuerdo con datos del
rupd a febrero de 2011 se registran 328.000 afrocolombianos, 93.000 indgenas, ms de 24.000
gitanos y 4.399 raizales. En el caso de los afrocolombianos, principal grupo tnico afectado, el
pico mximo se registr en 2007, mientras que para la poblacin indgena esto ocurri en el ao
2008 (grfico 9.3).
La accin de los grupos armados en Colombia ha vulnerado a los pueblos afrocolombianos
e indgenas y, como ha ocurrido en el caso de miembros de asociaciones campesinas, ha habido
F
Gr
i Co
9.2
Tendencia del desplazamiento forzado de hombres y mujeres. 1997-2010
Fuente: clculos del indh2011 con base en informacin del Sipod.
287
Fi
Gr
Co
9.3
Tendencia del desplazamiento forzado de las distintas etnias. 1997-2010
Fuente: clculos del indh 2011, con base en informacin del Sipod.
persecucin de sus lderes y autoridades tradicionales por medio de amenazas y asesinatos,

que ocasionan el desplazamiento y el confinamiento de la poblacin. Dichos actos de violencia
han debilitado su autonoma y representatividad.
2. Efectos en las organizaciones sociales

Los grupos armados han actuado en las regiones utilizando estrategias para controlar
el territorio, que implican el asesinato de lderes y miembros de organizaciones sociales o de
defensa de los derechos humanos, principalmente. Estas acciones destruyen capital social al
erosionar los vnculos de confianza y la capacidad de accin colectiva de los pobladores rurales.
La destruccin de este capital social afecta fuertemente a la poblacin en situacin de despla
zamiento, quienes al llegar a los municipios o localidades receptoras optan en su mayora (75%
de los casos, segn clculos del indh 2011 a partir de InfoJuntos8, a septiembre 2010), por no
vincularse a ninguna organizacin.
Pese a la existencia de una gran cantidad de organizaciones de desplazados, el porcentaje
mencionado indicara que gran parte de las vctimas de desplazamiento no forman parte de
ellas y ms bien tienen dificultades para vincularse a proyectos grupales que representen sus
intereses. Esto debilita las posibilidades de interlocucin organizada con el Estado y constituye
un obstculo para disear programas de atencin que consulten las necesidades, visiones y
prioridades de ellos como destinatarios.
La Red Juntos (desde marzo de 2011 Red Unidos) es una estrategia coordinada por Accin Social. Presta especial atencin a la necesidad de alcanzar la estabilizacin
socioeconmica de las familias en situacin de desplazamiento forzado y de pobreza extrema. Ha encuestado a 3.388.629 personas hasta septiembre de 2010, lo
que equivale a 871.959 familias. Entre las familias encuestadas, ms de 138.000 es decir, 451.954 personas, se encuentran en situacin de desplazamiento.

288
3. Detonantes y grupos causantes del desplazamiento

En los captulos sobre el conflicto en el sector rural qued claro
que el desplazamiento forzado tiene una relacin con la violencia pa
Aunque el desplazamiento decida por los pobladores rurales. De acuerdo con InfoJuntos, durante
ha afectado a la mayor el periodo 19972010 las amenazas directas han sido la causa princi
parte de las regiones del pal de los episodios de desplazamiento (41% de los casos), hecho que
pas, de acuerdo con la coincide con las estrategias de intimidacin a la poblacin utilizadas
informacin del rupd, los por los grupos armados. Otros hechos que han provocado desplaza
departamentos que miento forzado son los combates (20%), las masacres (15%) y el asesi
han registrado mayores nato de algn miembro de la familia de la persona desplazada (10%).
Adems, la III env ha encontrado en las zonas expulsoras la prc
cifras de expulsin de
poblacin desplazada tica de actividades altamente violentas y amenazantes, como la quema
son en su orden: de cultivos o viviendas, la realizacin de tomas armadas, la presencia
antioquia (18%), Bolvar de controles de acceso a los pueblos o veredas, las prcticas de confi
(8%), Magdalena (6%), namiento de la poblacin y los enfrentamientos entre actores armados.
Choc (6%) y Cesar (5%). Asimismo, en gran parte de las zonas desde donde migraron los des
plazados se presentaron actividades como la compra masiva de tierras
(9%), el desarrollo de proyectos econmicos de gran envergadura (10%), la siembra de nuevos
productos (8,5%) y de cultivos ilcitos (27%) y el comercio y el transporte de sustancias ilcitas
(24%) (Garay et l., 2010).
Los autores detonantes de la migracin forzada han sido, en su mayora, grupos armados,
encabezados por las auc, para ms del 31% de los hogares inscritos en el rupd, y por la guerrilla
de las farc, para aproximadamente el 27%. Solo el 15% de los hogares desplazados sealaron a
un grupo guerrillero no identificado, el 9% a un grupo armado no identificado y el 10% a ms
de un grupo armado.
En la accin de los grupos armados sobre el desplazamiento forzado, sin embargo, es posible
identificar dos periodos: el que va de 1998 a 2004, cuando los paramilitares fueron sus principales
causantes; y un nuevo periodo iniciado en el ao 2004 en el cual se seala a la guerrilla de las
farc como la principal responsable (Garay et l., 2010), pues contina atacando a la poblacin
junto con otros grupos armados interesados en despejar el territorio para conseguir su control.
4. Seguridad personal de los desplazados y los derechos a la tierra

La seguridad debe estar garantizada para la entrega de predios restituidos a los desplaza
dos. Al respecto, varias agencias de Naciones Unidas, entre ellas la Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh) (vase Morel, 2009 y 2010), as como la
Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organizacin de Estados Americanos (oea)
para el proceso de desmovilizacin, han reiterado los riesgos particulares de aquellas personas
que reclaman derechos a la tierra y han recomendado medidas para asegurar su proteccin
integral, en particular en el marco de las discusiones sobre el proyecto de ley de vctimas y
restitucin de tierras.
En diciembre de 2010, al hacer un balance de los procesos de estabilizacin socioeconmica,
el gobierno reconoce ante la Corte Constitucional que
289
casi el 70% de las personas desplazadas retornan sin que se hayan verificado previamente las con
diciones de seguridad y ms del 90% se reubican bajo esas mismas condiciones9.
Lo anterior significa que si al retornar no existen garantas de que no se repetirn los

hechos de violencia que determinaron el desplazamiento forzado, componente fundamental
de la reparacin integral, no podrn darse retornos ni reubicaciones seguras de tierras y terri
torios. A pesar de una mejora en las condiciones de seguridad en algunas zonas del territorio
nacional, persisten las causas estructurales asociadas con el conflicto armado que generan
desplazamiento forzado de la poblacin.
El reclamo de las tierras despojadas est revestido de una alta criminalidad. Los actores de
la violencia que se apropiaron ilegalmente de las tierras han ido asesinando a las vctimas y lde
res que se atreven a reclamar sus derechos. No ha sido suficiente la proteccin brindada por las
autoridades, su vulnerabilidad es muy alta y pone en peligro los procesos de restitucin de tierras.
Segn Codhes (Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado), 49
desplazados que han participado en procesos de restitucin han sido asesinados entre el 1 de
marzo de 2002 y el 8 de junio de 201110.
La experiencia internacional ensea que la sola restitucin de tierras y patrimonio no ga
rantiza la estabilizacin socioeconmica de la poblacin en situacin de desplazamiento. Dicha
estabilizacin es un proceso mayor que la seguridad fsica de los solicitantes de restitucin, pues
requiere adems polticas pblicas y proyectos que reactiven las economas de los pobladores
rurales, de acuerdo con la diversidad de la ocupacin productiva del espacio rural colombiano
(Forero, 2010) y hagan sostenible la habitacin digna de un territorio (recuadro 9.3)
5. Entre la atencin humanitaria y la negacin de soluciones duraderas

En el periodo de grandes emergencias producidas por violaciones masivas a los derechos
humanos11, la atencin humanitaria inmediata y de emergencia fue el centro de las necesida
des de la poblacin desplazada. El esfuerzo estatal se concentr en atender los mnimos vitales
de las vctimas del conflicto armado y, en particular, del desplazamiento forzado, mientras se
aplazaba la respuesta oficial a temas ms estructurales relacionados con la privacin de dere
chos asociados a la tierra y los territorios.
Las acciones complementarias y subsidiarias por parte de los entes territoriales y el Estado
central para garantizar la estabilizacin socioeconmica no han tenido la misma claridad que
las polticas de atencin humanitaria. La estabilizacin es la fase ms atrasada de las polticas
pblicas de atencin (Corte Constitucional, 2009; Acnur, 2007). El mismo gobierno reconoce la
precariedad de la coordinacin y la complementariedad en el documento presentado ante la Corte
Constitucional el 1 de julio de 2010, cuando seala:
Contina pg. 292
10
11
Auto 383 de 2010 Coordinacin de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada de las entidades territoriales y nacionales en el marco de la sentencia
T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento.
Ocurridos en los siguientes departamentos: Antioquia (14), Arauca (2), Atlntico (1), Bolvar (3), Caldas (1), Cauca (2), Cesar (1), Choc (1), Crdoba (6), La Guajira
(1), Nario (1), Norte de Santander (1), Putumayo (1), Risaralda (1), Sucre (2), Tolima (3) y Valle del Cauca (8) (Codhes, 2010).
Las masacres en el pas tienen su pico ms alto de 1997 a 2002 [Disponible en: http://www.verdadabierta.com/nunca-mas/masacres].
290
R E C UA D R O 9.3
Fotografa: Juan Mo
lina.
Seguridad para la restitucin

de tierras despojadas
La restitucin de tierras despojadas no es solo un

acto de justicia con las vctimas sino tambin un ajuste
de cuentas del Estado con los victimarios y beneficiarios
del despojo. Restituir exige despojar a los despojadores
de la tierra conseguida por violencia. Con este despojo
legal, el Estado reafirma el principio segn el cual la
violencia no es un modo lcito de adquirir la propiedad
de la tierra y por tanto no reconoce esa propiedad como
derecho legtimo, sino como usurpacin perseguida
por la ley.
La restitucin de tierras despojadas es incompatible
con la existencia de dominios territoriales armados distintos al Estado. Esos dominios, en el caso de los grupos
paramilitares, contaron con la inefectividad, la tolerancia,

y en ocasiones con la complicidad de las Fuerzas Armadas
enfrascadas en un conflicto con las guerrillas, polticos
y autoridades regionales y locales. Desmovilizados los
grupos paramilitares, sus herederos (las llamadas bandas
criminales, Bacrim), se transformaron en adversarios
abiertos del Estado, sometidos a la represin de la Fuerza
Pblica y la aplicacin de la justicia.
El control de tierras y territorios es la condicin que
necesitan las organizaciones criminales para convertir
los recursos econmicos en capacidades para el ejercicio de la violencia y la proteccin de sus intereses.
A la inversa, recuperar las tierras es para el Estado la
291
condicin para neutralizar ese potencial de violencia

contra los reclamantes de restitucin. El dominio estatal
sobre el territorio es el bien jurdico que se protege al
despojar de las tierras usurpadas a los miembros de las
organizaciones criminales.
La restitucin de tierras exige replantear la estrategia de seguridad nacional porque identifica un nuevo
conjunto de adversarios: las vctimas y los victimarios en
el conflicto armado, esto es, los despojadores y sus beneficiarios y la poblacin protegida por el Estado, precisamente porque fue despojada de la tierra (campesinos,
pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas).
Bajo la superficie del conflicto armado subyace un
conflicto social por la apropiacin y el uso del territorio
entre campesinos y grandes propietarios, antiguos
y emergentes, cuya tramitacin institucional ha sido
reemplazada durante cuatro dcadas por la accin armada de grupos irregulares, que colapsaron el rgimen
de tenencia de la tierra y convirtieron a los seores de
la guerra en seores de la tierra, en un vasto programa
de contrarreforma agraria, desplazamiento forzado y
captura del Estado local.
Por el contrario, la promesa del gobierno central
de restituir las tierras despojadas, proteger el retorno y
apoyar el desarrollo rural de campesinos, los indgenas
y afrocolombianos, es una promesa de construccin
del Estado regional y local mediante la defensa y formalizacin de los derechos de propiedad y los dems
derechos ciudadanos.
La restitucin de tierras y el desarrollo rural con
equidad configuran un pacto de paz con las vctimas, a
las que se saca de la confrontacin con los victimarios,
mientras el Estado se hace cargo de impedir el uso de
la violencia privada, tarea que asume como uno de los
objetivos centrales de la poltica de seguridad.
Ese pacto social por la seguridad y los derechos de
las vctimas le permite al Estado ganar la lealtad de la
poblacin rural y, de esa manera democrtica, consolidar la seguridad. Con una base ancha de legitimidad y
el apoyo del campesinado hacia el Estado, la situacin
de seguridad puede cambiar rpidamente la relacin
de fuerzas en contra de las organizaciones armadas
ilegales.
La seguridad, en situaciones de destierro y despojo
masivo de la tierra, no consiste en la proteccin del statu
quo entre grupos despojadores y despojados, sino en la

recuperacin de las tierras usurpadas y la restitucin a
las vctimas, para corregir las consecuencias ms graves
del conflicto armado.
Aprobada la ley de vctimas y restitucin de tierras, la
poltica de seguridad incluye, pero no agota, las medidas
de proteccin individual de lderes, funcionarios y jueces.
Y se dirige tambin a desactivar agresores potenciales
como las Bacrim y el mercado sicarial. El esfuerzo incluir
un mejor nivel de coordinacin entre los ministerios de
Defensa, Interior y Agricultura para acopiar informacin
sobre quienes se puedan oponer por medios violentos
a la restitucin de tierras despojadas.
Finalmente, el gobierno busca estimular y favorecer
la organizacin territorial de las comunidades campesinas para empoderar a los pequeos productores rurales,
aumentar capacidades de gestin empresarial, elaborar
planes de desarrollo desde el mbito local, ordenar la tenencia de la tierra mediante la elaboracin de cartografa
social para la restitucin y la formalizacin, y mejorar el
acceso de la economa campesina a nuevas tierras. A
mayor participacin y asociacin, mayor seguridad y
menor probabilidad de que los agentes violentos aterroricen a las comunidades y les impidan el desarrollo y
la superacin de la pobreza.
Alejandro Reyes Posada
Investigador
Fotografa: Do
ris Prez.

292
Viene de pg. 289
() los derechos para los cuales menos de la mitad de los municipios indican
tener programas son los de proteccin de tierras y otros bienes, retorno y
reubicacin, y reunificacin familiar (), la poltica sigue estando enfocada en
la ayuda humanitaria y en la atencin integral bsica (principalmente salud,
educacin y alimentacin) () se refleja una poltica que atiende la inmediatez
pero que tiene dificultades para generar condiciones para la estabilizacin
socioeconmica (Accin Social, snaipd, 2010b).
La Corte Constitucional, por su parte, al hacer seguimiento a la

sentencia T025 de 2004 (Auto 383 de diciembre de 2010), pone en cues
tin las cifras oficiales sobre procesos de retorno en el pas.
Para la Corte es claro que los retornos reportados por el gobierno12 148.377,
no reflejan los retornos reales, toda vez que los retornos irregulares y sin
acompaamiento son muchos, particularmente en los departamentos de
Arauca, Antioquia y Nario, de acuerdo con lo informado por Acnur y la
Procuradura.
Los grupos armados han

actuado en las regiones
utilizando estrategias para
controlar el territorio, que
implican el asesinato de
lderes y miembros de
organizaciones sociales o
de defensa de los derechos
humanos, principalmente.
Estas acciones destruyen
capital social al
erosionar los vnculos de
confianza y la capacidad
de accin colectiva de los
pobladores rurales.
En la fase de estabilizacin socioeconmica es esencial el inicio,

por parte del Estado, de programas de acceso a la tierra de campesinos
y de territorios de comunidades indgenas y negras, que les aseguren
la tenencia jurdica y material al retornar o reubicarse, as como el comienzo de procesos de
proteccin de las parcelas o territorios tnicos, para que las comunidades recuperen su patri
monio o recobren su capacidad econmica y reconstruyan su vocacin campesina o, en el caso
de los grupos tnicos, para que regresen a sus territorios, los administren y puedan reproducir
sus culturas.
As, los programas especiales creados para poblacin desplazada, en cuanto a tierras y
territorios en esta fase de atencin, allanan el camino para que las iniciativas de retornos,
reubicaciones o integracin local acompaadas por el Estado, aseguren soluciones duraderas.
Sin embargo, no se deben confundir las iniciativas sociales del Estado diseadas para atencin
de la poblacin desplazada, que incluyen programas de retornos, reubicaciones o integraciones
locales de esta poblacin, con el derecho a la reparacin integral como vctimas del conflicto.
As, la reparacin tiene como fundamento el reconocimiento de responsabilidades sobre
los daos producidos por las violaciones a los derechos humanos y la obligacin que tiene el
Estado de garantizarlos, mientras que la atencin humanitaria y la estabilizacin socioecon
mica no reclaman esa responsabilidad.
C. Hacia la restitucin efectiva de tierras

El despojo y abandono de tierras va de la mano con el desplazamiento forzado de los
pobladores rurales, y se han constituido en un desafo enorme para la poltica pblica. Lograr
12
Las ltimas cifras de los hogares retornados mostradas en el informe tampoco concuerdan con las de informe sectorial anexo, pues all sealan que fueron 615 los
hogares retornados para 2007, 660 en 2008 y 1.811 en 2009.
293
la restitucin efectiva de las tierras arrebatadas a los campesinos y a la

poblacin rural, y una reparacin integral a las vcitimas del conflicto, as
como crear las condiciones para el retorno seguro de los desplazados que
decidan volver a sus sitios de origen, y la estabilizacin socioeconmica para
los desplazados, son los grandes retos para la ley de vctimas y restitucin
de tierras impulsada por el gobierno nacional (recuadro 9.4).
Este es un compromiso que debe convocar a toda la sociedad para que
se cumpla de manera adecuada. Y tiene como condicin necesaria, mas no
suficiente, una slida organizacin de base de los pobladores rurales, as
como un complemento con polticas de desarrollo rural que generen condi
ciones para lograr la estabilidad socieconmica en las regiones afectadas.
Ni qu decir del fortalecimiento de la capacidad del Estado para garantizar
la seguridad a los habitantes en general y a quienes decidan retornar a las
actividades agropecuarias y reclamar sus derechos expoliados.
En la fase de
estabilizacin
socioeconmica es
esencial el inicio, por
parte del Estado, de
programas de acceso a la
tierra de campesinos y de
territorios de comunidades
indgenas y negras, que
les aseguren la tenencia
jurdica y material al
retornar o reubicarse.
294
R E C UA D R O 9.4
Ley de vctimas y restitucin de

tierras: un acto de justicia, con
debilidades y fortalezas*
El reconocimiento del dao y sufrimiento causados
por las dcadas de conflicto y violencia, y la voluntad
colectiva de hacer un esfuerzo significativo para repararlos son, sin duda, un acto de justicia con las vctimas
y un paso importante en la bsqueda de la paz y la
reconciliacin.
El proceso que culmina ahora ha sido largo, a veces tortuoso, y no ha estado exento de dificultades y
controversias. La adopcin de la ley ha demostrado la
firmeza, voluntad poltica y compromiso del gobierno,
el Congreso y la sociedad civil. El resultado es una ley
ambiciosa, compleja, con fortalezas y debilidades, fruto
de la bsqueda de consensos.
Ante todo, los derechos de las vctimas
La ley de vctimas, que pone en el centro de la poltica pblica los derechos de las vctimas, ha superado
las discusiones sobre quines son los perpetradores y
reconoce a la vctima como la persona que, individual
o colectivamente, ha sufrido un dao derivado de violaciones graves y manifiestas de los derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con
ocasin del conflicto armado interno. En este reconocimiento no importa si el perpetrador fue un miembro de
cualquier grupo armado ilegal o un agente del Estado.
No debera excluirse a miembros de grupos
armados ilegales
Sobre la base del principio de no discriminacin, es
necesario profundizar el debate pblico y reconsiderar la
exclusin de miembros de grupos armados ilegales que
hayan sido vctimas de violaciones a la normativa de derechos humanos o de Derecho Internacional Humanitario.
Si una persona ha sido miembro de un grupo armado
ilegal, debe ser investigada y sancionada por los hechos

de los cuales sea responsable; pero si al mismo tiempo
fue vctima de violaciones de los derechos humanos
o infracciones del Derecho Internacional Humanitario,
debera ser reconocida como vctima de tales violaciones.
La Oficina considera sin embargo que estas personas no
deberan recibir la indemnizacin administrativa a la que
tendran derecho como vctimas, la cual debera ser entregada directamente a las vctimas que ellas hayan causado
y que como victimarios tienen la obligacin de reparar.
Es imperativo que el Estado transmita el mensaje de que
en ningn caso, ni siquiera cuando se trata de personas
comprometidas con hechos criminales, son admisibles
las violaciones a los derechos humanos.
El reconocimiento de nios y nias
desvinculados de grupos armados ilegales
El reconocimiento como vctimas de los nios y nias
que son reclutados o utilizados por grupos armados ilegales es especialmente importante. Este reconocimiento
debe ser independiente de su edad en el momento de
la desvinculacin del grupo armado ilegal. Por tanto,
exigir que los nios y las nias tengan que desvincularse
de los grupos que los reclutaron antes de cumplir 18
aos para ser considerados como vctimas, debera ser
reconsiderado. Esta premisa supone equivocadamente
que su permanencia en el grupo armado ilegal a partir
del da que cumplen 18 aos es voluntaria, y supone
tambin que ellos y ellas tienen la posibilidad de dejar
el grupo ilegal, lo cual no responde a la realidad. Este
reconocimiento no elimina la responsabilidad en la que
hubieran podido incurrir esas personas a partir de los
18 aos, o incluso antes, atendiendo a las directrices de
las Naciones Unidas sobre justicia juvenil.
Fotografa: Luis Z.
Olmedo.
295
El reconocimiento del conflicto da claridad

al marco jurdico
La Oficina reitera que el concepto de conflicto armado interno se refiere a una situacin fctica definida por
el Derecho Internacional Humanitario, que no afecta el
estatuto jurdico de las partes del conflicto, ni legitima la
existencia o los actos delictivos de los grupos armados
ilegales. El concepto de conflicto armado interno permite dar claridad al marco jurdico aplicable en estas
situaciones: la normativa bsica humanitaria del artculo 3 comn a los 4 Convenios de Ginebra, el Protocolo
adicional II a los mismos sobre proteccin de civiles y
el Derecho Internacional Humanitario consuetudinario.
El derecho internacional de los derechos humanos se
aplica de manera simultnea en estas situaciones.
La Oficina entiende que los hechos ocurridos con
ocasin del conflicto armado interno, como lo expresa
la ley, no solo incluyen las acciones cometidas directamente por las partes del conflicto en el desarrollo de
las hostilidades, sino todos aquellos actos que suponen
violaciones a la normativa internacional y que de alguna
manera estn relacionados con el conflicto. Esto incluye

a las vctimas ocasionadas por violaciones cometidas en
el marco del conflicto por agentes del Estado, civiles o
militares, por miembros de grupos guerrilleros, de grupos paramilitares, o de otros grupos armados ilegales.
En este sentido, por ejemplo, las madres de Soacha,
deberan ser consideradas como vctimas en el marco
de la ley.
Un avance para la reparacin integral
La ley de vctimas es un avance en el desarrollo de un
concepto integral de reparacin, ms all de la compensacin econmica. Se prev, por ejemplo, un programa
de rehabilitacin y de atencin psicosocial, la adopcin de
medidas de reconocimiento para restablecer la dignidad
de las vctimas y difundir la verdad sobre lo sucedido, de
reparacin simblica, para preservar la memoria histrica
y de reparacin colectiva. En este contexto, teniendo en
cuenta que el Grupo de Memoria Histrica de la Comisin
Nacional de Reparacin y Reconciliacin (mh, cnrr) est
contribuyendo eficazmente a la satisfaccin del derecho
296
a la verdad, la Oficina considera importante que en el

proceso de transicin institucional se le permita cumplir
con sus funciones en forma independiente, hasta el ao
2013, como estaba establecido inicialmente. Tambin es
importante que en la implementacin no se confundan
los conceptos de ayuda humanitaria, asistencia y reparacin, claramente identificados en la ley.
La experiencia internacional demuestra que los
programas de reparaciones que incluyen una variedad
de medidas responden mejor a las distintas necesidades
de las vctimas y por tanto tienen mayores probabilidades de convertirse en un factor transformador en la
medida en que contribuyen a dejar atrs un pasado
traumtico.
En lo relativo a la indemnizacin por va administrativa, sera oportuno que las entidades del Ministerio
Pblico sean las nicas que puedan solicitar una revisin
de las decisiones que conceden esta indemnizacin, por
su naturaleza independiente de rganos de control. Esto
exige reconsiderar la facultad que se otorga al Ministerio
de Defensa en este sentido.
Restituir tierras, pero tambin los bienes
muebles
Ante la magnitud del despojo de tierras en Colombia
es muy importante que la restitucin de tierras se haya
enmarcado en el programa general de reparaciones. Era
ineludible encarar el hecho de que el despojo de tierras,
en distintas modalidades, ha fomentado el conflicto y ha
sido, junto con la prdida de vidas humanas, una de sus
consecuencias ms dramticas. La puesta en marcha de
la restitucin de tierras es un reto inmenso que se debe
abordar de manera coherente con el marco general
de reparaciones, sin olvidar la necesidad de restituir
tambin los bienes muebles. Para emprender este esfuerzo ser relevante contar con jueces y magistrados
especializados en restitucin de tierras con la debida
independencia, capacitacin y proteccin.
Proteger a las vctimas,
uno de los mayores desafos
La proteccin de las vctimas que reclaman sus
derechos y de los funcionarios y otras personas que
participen en los procesos, en particular los relativos a
la restitucin de tierras, es uno de los mayores desafos
de la aplicacin de la ley de vctimas. La Oficina valora el

hecho de que en el transcurso de los debates legislativos
se hayan incorporado disposiciones importantes sobre
la necesidad de adoptar medidas de proteccin integral
que respondan a las caractersticas y circunstancias
de las personas y comunidades en riesgo, y sobre los
criterios que se deben tener en cuenta en las evaluaciones de riesgo. Este esfuerzo sin embargo necesita
ser desarrollado, fortalecido y concretado en proyectos
piloto en las regiones en las cuales el despojo es de gran
magnitud, como por ejemplo el Urab antioqueo y los
Montes de Mara.
Tener en cuenta un enfoque diferencial de
las vctimas
El enfoque de derechos humanos exige que un esfuerzo como el contemplado por la ley de vctimas, refleje
las caractersticas y necesidades de las vctimas segn
su sexo, su edad, su condicin de discapacidad u otras
especificidades. En este sentido, los debates legislativos
en torno a la ley sirvieron para enriquecer y mejorar el
texto. Es muy positivo que el enfoque diferencial forme
parte de los principios orientadores de la ley, y que adicionalmente haya normas especiales sobre determinados
grupos de vctimas. Por ejemplo, son importantes las
disposiciones sobre las mujeres en los procesos de restitucin de tierras, los principios de prueba aplicables a los
casos de violencia sexual, as como las consideraciones
para la participacin de mujeres, nios y nias en los
procesos judiciales. Entre estas medidas, se destacan la
preservacin de la identidad de mujeres, nios y nias, el
derecho a no ser confrontados con el agresor, as como
la adopcin de mecanismos de proteccin para nios,
nias y adolescentes vctimas.
Consultar a las poblaciones tnicas
Los pueblos indgenas, afrocolombianos, negros,
raizales, palenqueros y rom, contarn con una legislacin
especfica que tendr que ser desarrollada en consulta
estrecha con los representantes de estos pueblos y comunidades. Este proceso de consulta, cuya metodologa
se ha comenzado a discutir, debe respetar el derecho
de estas poblaciones a ser consultadas para obtener su
consentimiento sobre una norma que les afecta directa
y diferencialmente.
297
Fotografa: Do
ris Prez.
acciones de los distintos sectores y niveles institucionales

para satisfacer los derechos de las vctimas. En virtud
del enfoque basado en derechos humanos, la participacin directa de las vctimas y sus organizaciones en
el funcionamiento y desempeo de estas instituciones
es fundamental. Durante los seis primeros meses de
vigencia de la ley, ser necesario desplegar un esfuerzo
adicional para asegurar que su reglamentacin se desarrolle en concordancia con el espritu que la inspir. En
este contexto, el fortalecimiento de la capacidad de la
Defensora del Pueblo para responder a sus obligaciones de atencin y asesora a las vctimas, ser un factor
determinante para una implementacin eficaz.
El acceso a la va judicial
El derecho a tener acceso a la va judicial es uno de
los principios estructurales de los derechos humanos,
reconocido desde la Declaracin Universal de Derechos
Humanos de 1948. Por esta razn, es muy positivo que la
ley incluya mecanismos para hacer efectivo este derecho
a travs del establecimiento de servicios de informacin
y asesora legal y de representacin judicial, y de medidas
para aliviar los gastos de participacin en los procesos.
Desde este punto de vista, ser necesario profundizar en
las implicaciones de la inclusin de la figura del llamado
contrato de transaccin, para que no suponga una
violacin del derecho fundamental de acceso a la justicia.
En virtud de esta transaccin, las vctimas que reciben
indemnizacin por va administrativa renunciaran a
demandar judicialmente al Estado. La Oficina entiende
que este contrato de transaccin no debe utilizarse
en los casos en los cuales los agentes del Estado son
considerados como presuntos victimarios.
La coordinacin institucional
La implementacin efectiva de la ley de vctimas
depender en gran parte del cumplimiento adecuado
y coordinado de las funciones que la ley asigna a las
diferentes entidades del Estado. Todas estas instituciones deben estar en condiciones reales de coordinar las
La participacin de las vctimas

Las expectativas que la ley ha levantado en las vctimas y en la opinin pblica nacional e internacional
no pueden quedar insatisfechas. Una buena ley no
es suficiente. Necesita una difusin adecuada y una
implementacin sostenible y legtima que transforme
la realidad de las vctimas. Esto no puede lograrse sin el
concurso de las mismas vctimas y sus organizaciones.
Su participacin no solo es una exigencia del enfoque de
derechos humanos, sino una respuesta a la deuda con
las vctimas. La participacin de las vctimas en la construccin de las instituciones, en los procedimientos, y
en la veedura de los procesos de implementacin tiene
que ser activa, directa y redundar en una consideracin
efectiva de sus propuestas. Esta participacin hay que
entenderla como una forma de dilogo enriquecedor
y respetuoso, mediante el cual se satisface el derecho
de las vctimas a expresarse libremente, en un entorno
seguro.
Cristian Salazar Volkman

Representante en Colombia
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos
* Texto abreviado de su declaracin oficial del 7 de junio de 2011.

298
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El estado
y el sector rural
Sumario
10
11
Instituciones y poltica agraria

Marco de anlisis de la institucionalidad y las polticas rurales
Evolucin y deterioro de la institucionalidad pblica rural
Evolucin del gasto pblico en el sector agropecuario 1990-2010
Polticas especficas para el desarrollo del sector
Incidencia de los grupos de poder en la definicin de polticas
La poltica pblica y las iniciativas productivas
Impostergable recuperar la institucionalidad
Desempeo de la actividad agropecuaria y rural

Produccin agropecuaria nacional: en pos de mayor crecimiento
Produccin agropecuaria departamental: altos niveles de concentracin
Factores explicativos del modesto desempeo sectorial
Retornar por la senda del desarrollo
Instituciones
y poltica agraria
Agradecimientos
a los consultores
Henry Samac
Juan Jos Perfetti
Mara Clara Rodrguez
Mauricio Olivera
Vamos como animales huyendo

a travs de la selva.
Siempre en la espalda fuego sintiendo a
travs de la selva [].
Te fuiste de tu tierra y no tienes nada, y
que lo que te espera no es mucho mejor.
Tu ya sabes que todos te dicen mentiras,
que no sirve de nada que tengas valor.
1280 Almas
A travs de la selva
1998
10

304
l Estado colombiano no ha discutido seriamente ni ha hecho una reflexin consistente sobre el tipo de institucionalidad requerido para
atender la problemtica del campo y crear las condiciones institucionales que garanticen una estabilidad en el crecimiento y el desarrollo
rural. Por otra parte, las polticas agrarias aplicadas se sustentan en
una institucionalidad precaria, deteriorada en las dos ltimas dcadas,
y orientada ms en funcin de los intereses de los grupos de poder en
el sector que por las necesidades de los pobladores rurales ms vulnerados. Para el desarrollo humano una adecuada institucionalidad y
polticas pblicas bien orientadas tanto hacia el desarrollo productivo
como hacia el mejoramiento de las condiciones de estos pobladores es
una condicin necesaria para alcanzar un mejor bien-estar en el sector.
En este captulo se presentan la situacin de la institucionalidad pblica para el sector rural, las principales polticas agrarias aplicadas en las
dos ltimas dcadas y las concepciones que han impregnado las polticas
ms recientes. Finalmente, parte del anlisis de las polticas se sustenta
en la evolucin del gasto pblico sectorial, y se referencian el tratado de
libre comercio (tlc) y el programa Agro Ingreso Seguro (ais) como casos
ilustrativos de los poderes de negociacin en la poltica pblica.
Fotografa: Astrid Elena Villegas.
A. Marco de anlisis de la institucionalidad

y las polticas rurales
La importancia de las instituciones para el desarrollo ha sido bien
establecida. Las instituciones se definen como las reglas de juego y las restricciones que se imponen los individuos y la sociedad en su accin (North,
1995). Esta importancia no se ha reflejado en una preocupacin constante ni
sistemtica sobre la manera de dotar al sector agropecuario y rural de una
institucionalidad de confianza para los actores sociales, y con capacidad
suficiente para atender su compleja problemtica.
El pas ha hecho varias reformas institucionales en la economa,
unas ms exitosas que otras, pero no ha concluido la del rea rural. Los
cambios llevados a cabo en ese sector a partir de 1990 se han quedado
rezagados en relacin con el avance de la modernizacin y las necesidades
305
de sus pobladores. Adems, no han contemplado un enfoque particular

para la ruralidad o con una concepcin renovada de ella (Pieiro, et l.,
1999).
Las reformas no han respondido a las demandas ni necesidades
de los productores rurales con menores dotaciones de recursos y capaPara el desarrollo
cidades, ni han enfrentado las prcticas clientelistas, paternalistas y
humano una adecuada
autoritarias. Tampoco han resuelto los problemas de costos de transacinstitucionalidad y polticas
cin, respetado las autonomas de los pobladores y las comunidades, o
pblicas bien orientadas
creado las condiciones para las reconversiones productivas; tampoco
tanto hacia el desarrollo
han potenciado la cohesin de sus comunidades (Gordillo; 1997 y 1999).
productivo como hacia
En pases como Colombia, donde se han creado instituciones de
el mejoramiento de
facto (reglas de juego impuestas por actores armados ilegales y delinlas condiciones de los
cuentes), la sociedad y la economa no avanzan con dinamismo y esas
pobladores rurales
instituciones son una rueda atravesada en el camino del desarrollo, e
es una condicin
imponen altos costos sociales y polticos. Algunos autores afirman que
necesaria para alcanzar
una de las explicaciones de por qu el narcotrfico se ha instaurado en
un mejor bien-estar
el pas de una manera tan enrgica y permanente, tiene que ver con la
en el sector.
gran debilidad de las instituciones para controlar y regular los negocios
ilcitos y hacer cumplir la ley.
En el sector rural se encuentran tambin instituciones informales que no han sido sometidas a procesos legislativos o de validacin por el Estado1. Operan basadas en acuerdos tcitos
entre los actores con bajos costos de transaccin, y en adaptaciones regionales sustentadas en
la cultura, las costumbres y los modos de vida. Son eficientes para los individuos y grupos sociales que las practican. Gordillo (1997 y 1999) deca que las convenciones informales en lugar
de ser un problema para el desarrollo constituyen un potencial para la accin colectiva que no
debera desperdiciarse; por ello es vlida la pregunta: hasta qu grado debe formalizarse lo
informal en sociedades que an no han superado factores de premodernidad, y donde el Estado
registra una gran precariedad en el sector rural?
Hoy en da se enfatiza en el desarrollo institucional como parte fundamental del desarrollo rural, y en los asuntos cuya resolucin excede a los mecanismos de mercado, la creacin
de nuevas redes de colaboracin, la explotacin de complementariedades y el estmulo a la
participacin y la iniciativa social (Pieiro, 2009; Martnez Nogueira, 2009).
La experiencia pasada ha mostrado la necesidad de buscar equilibrios entre la regulacin
estatal y los mercados. Como indican Pieiro (2009) y Martnez Nogueira (2009), la funcin reguladora del Estado se valoriza frente a la complejidad de factores que afectan el desempeo
agropecuario, la tendencia a una considerable concentracin econmica en los mercados y la
necesidad de atender las externalidades negativas de la agroindustria y la minera con respecto
al medio ambiente y el uso de suelo y el agua, y el cambio climtico. Para eso se requiere un
Estado con una alta legitimidad poltica, que sea visto desde la sociedad civil como un rbitro
inteligente e imparcial comprometido en articular y congeniar los intereses contrapuestos del
conjunto de los actores sociales que integran la sociedad (Pieiro, 2009: 41).
1
Ejemplo de ellos son los prstamos o crditos entre compadres, vecinos, comerciantes y agricultores por fuera de las reglas del sistema formal de crdito; la informalidad de los derechos de propiedad que permite a poseedores o tenedores de tierras mantenerse en la actividad productiva rural mientras no lleguen otros actores
a sacarlos por medio de la violencia, la cual restringe el acceso al crdito formal y a bienes pblicos y subsidios. Otros ejemplos son el trueque de productos entre
campesinos, las mingas y la mano vuelta, los convites, los contratos de arriendo o aparceras de palabra.
Captulo 10 | Instituciones y poltica agraria

306
Los autores mencionados destacan reformas institucionales pendientes en varias reas de

poltica pblica: provisin de bienes pblicos, facilitar la produccin y asegurar la transparencia
de los mercados, proteger y apoyar los sectores econmicos ms dbiles (por ejemplo, agricultura
familiar), y fortalecer la propia institucionalidad. Adems estn el apoyo a los pobres y la seguridad alimentaria y nutricional, el medio ambiente y las prevenciones de los riesgos. Y no se puede
dejar de mencionar la superacin de los conflictos que afectan el desarrollo rural (recuadro 10.1).
Uno de los temas crticos en la institucionalidad es el de la gobernanza2. Como lo entiende
Martnez Nogueira (2009), la gobernanza excede las relaciones verticales con las que el Estado
ejerce su imperio sobre las decisiones de rganos pblicos para regular el comportamiento de los
privados. Se refiere ms al pluralismo de actores, multiplicidad de mbitos institucionales, medios
formales e informales de interaccin entre lo pblico y lo privado, y las relaciones complejas de
interdependencia entre niveles de gobierno, as como la movilizacin de redes organizacionales
alrededor de las polticas pblicas.
En Colombia la poltica pblica para el sector registra serias dificultades en su gobernanza;
y esta ha sido ms difcil y confusa por el conflicto y la criminalidad que, en buena medida, ha
desbaratado la institucionalidad local para ponerla al servicio de los intereses de los actores
armados ilegales. Una muestra de ello son las dificultades y retos de la poltica de restitucin
La gobernanza se entiende como la suma de organizaciones, instrumentos de poltica, mecanismos de financiamiento, instituciones (reglas, procedimientos,
normas) y recursos que regulan y orientan el proceso de desarrollo agrcola y rural. Es decir, incluye los arreglos para la articulacin, coordinacin y regulacin de
actores sociales (unidades jurisdiccionales, organizaciones pblicas y sociales, entidades del sector privado, etctera) (Martnez Nogueira, 2009: 91).
Contina pg. 308
R E C UA D R O 10 .1
Retos de la
institucionalidad agropecuaria
Mientras ocurran cambios en la institucionalidad en Amrica Latina, como la limitacin a la intervencin estatal, el sector
agropecuario creca en complejidad, los mercados se acrecentaban y profundizaban, la diversidad de los actores aumentaba,
las transacciones se volvan ms complejas y los requerimientos
de intervencin estatal crecan. La institucionalidad enfrentaba
liberalizacin del comercio, demanda de productos con mayor
valor agregado, movilizacin del conocimiento, complejidad de
los marcos regulatorios, internacionalizacin de los mercados y
volatilidad global.
Esos cambios chocaban con limitaciones a los sistemas
de regulacin y a las reglas de juego de las organizaciones
existentes. A pesar de las transformaciones, la institucionalidad
agropecuaria sigue centralizada, burocratizada, con escasa participacin social, limitada en su capacidad de gobierno y en las
tcnicas para insertarse y orientar la realidad social, econmica
y productiva de la agricultura. Los ministerios de Agricultura se
guan por una visin sectorial, que dificulta su coordinacin con

otras entidades estatales.
Las limitaciones para responder a desafos complejos necesitan reformas para aumentar la produccin y la productividad
de la agricultura, disminuir la pobreza, mejorar la calidad de
vida, responder a los cambios de los mercados internacionales y
atender las amenazas del cambio climtico. Es preciso entender
que los problemas de la agricultura son fruto de la interaccin de
numerosos actores, polticas y capacidades gubernamentales.
Sin esa comprensin, las competencias tradicionales de los ministerios de Agricultura sern sobrepasadas por las problemticas
y ser difcil adoptar polticas para el bienestar de la poblacin
rural y la competitividad.
Lo ms notorio de la poltica pblica en agricultura es el
deterioro de la capacidad de los ministerios de agricultura, por
descuido en la modernizacin institucional. Este sector pblico
debe reformarse profundamente, comenzando por el rediseo
de los ministerios, la adicin de capacidades y facultades, la

creacin de agencias y proyectos, y la definicin de mecanismos
de relacionamiento con el sector privado.
Es preocupante que no est plenamente desarrollada la
participacin del sector en decisiones de poltica comercial
debido, especialmente, a la debilidad de los equipos tcnicos.
Aunque los Estados han concedido gran importancia a las
polticas de mitigacin de la pobreza, en pocos se articulan
las medidas en salud y educacin con las acciones encargadas
a la institucionalidad agropecuaria.
Se trata pues de construir una nueva y ms eficiente institucionalidad agropecuaria. Ese proceso abarca unidades de
anlisis, normas adecuadas a las caractersticas de cada pas,
concepcin y definicin de funciones en el sector pblico,
el reconocimiento de circunscripciones territoriales para la
agricultura y el aumento de competencias institucionales para
responder a las transformaciones mundiales.
El fortalecimiento de capacidades en la institucionalidad
involucra algunas responsabilidades especialmente de los
ministerios de Agricultura como el fomento a la produccin,
la recopilacin de estadsticas sobre sectores productivos y
coordinacin con los productores.
La reforma podra abarcar la creacin de nuevos ministerios

y entidades o el fortalecimiento de los ministerios de Agricultura,
particularmente de sus capacidades de coordinacin con otros
mbitos de la institucionalidad. Se han propuesto modelos que
propugnan por el liderazgo de los ministerios de Agricultura,
acuerdos entre el sector privado y pblico en todos los niveles
de gobierno y aumento de las capacidades requeridas para
negociar las polticas y gestionar su aplicacin.
Fuente: elaboracin indh, 2011, a partir de una resea de algunos artculos incluidos
en el documento La institucionalidad agropecuaria en Amrica Latina: estado actual
y nuevos desafos, de la fao, Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe. Editor:
Martn Pieiro. Santiago, Chile, 2009.
Los artculos de los cuales se extrajeron ideas son:
Trejos, Rafael y Tania Lpez. Funciones de la institucionalidad agropecuaria.
Martnez Nogueira, Roberto. La institucionalidad de la agricultura y el desarrollo rural:
consideraciones para su anlisis.
Pomareda, Carlos. Relaciones pblico-privadas en la agricultura: razones, modalidades
y resultados.
Pieiro, Martn. Construyendo una nueva institucionalidad agropecuaria: algunos
temas no resueltos.

308
Viene de pg. 306
de tierras en el contexto actual, en que la presencia de esos actores y el

precario control del territorio por parte del Estado son un desafo para
las apuestas polticas del gobierno.
El pas ha hecho varias

reformas institucionales
en la economa, unas ms
exitosas que otras, pero
no ha concluido la del
rea rural. Los cambios
llevados a cabo en ese
sector a partir de 1990 se
han quedado rezagados
en relacin con el avance
de la modernizacin y
las necesidades de sus
pobladores. Adems,
no han contemplado un
enfoque particular para
la ruralidad o con una
concepcin renovada de ella.
B. Evolucin y deterioro de la institucionalidad

pblica rural
Despus de un proceso de desarrollo institucional que arranc

desde la dcada de 1940, se ha llegado a una precariedad institucional
pblica en lo rural (Perfetti y Olivera, 2010). En lugar de avanzar en
una institucionalidad sostenible y eficaz, se ha retrocedido a pesar de
la creacin e implementacin de nuevos mecanismos para la poltica
pblica. Ello explica en parte el bajo desempeo sectorial y los lentos
avances en el desarrollo rural.
El ir y venir sin un rumbo definido en los cambios institucionales sectoriales de los ltimos cuarenta aos, indica desaciertos en la
construccin de institucionalidad pblica, cuando no improvisacin y
carencia de una visin de largo plazo y de diagnsticos serios. En los
aos 1990 y principios de los 2000, el sector vio fenecer gran parte de
los programas institucionales creados en dcadas pasadas o recientes,
como el de desarrollo rural integrado (dri), el Plan Nacional de Rehabilitacin (pnr) y la reforma agraria; el debilitamiento de las unidades
municipales de asistencia tcnica agropecuaria (Umatas) y de la asistencia tcnica gratuita a
pequeos agricultores, as como de la exitosa experiencia del programa nacional de transferencia
de tecnologa agropecuaria (Pronatta) en investigacin, sin mencionar las grandes dificultades
que ha generado la creacin del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)3.
En el transcurso del primer decenio de este siglo hubo cambios notorios en la institucionalidad pblica con el surgimiento del Plante (plan nacional de desarrollo alternativo) y su
conversin en el Plan Colombia; la creacin de la Consejera de Accin Social en reemplazo del
Fondo de Solidaridad Social y el nacimiento de nuevos subsidios manejados por ella; y la creacin del Incoder y de una serie de entidades e instancias para atender a los desplazados por el
conflicto y la violencia (Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin cnrr, comisiones
regionales de reparacin, proyecto de proteccin de tierras y patrimonio pptp, y Comisin de
Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado, entre otras). Entidades como
las corporaciones autnomas regionales (car) se politizaron, y algunas de sus funciones terminaron asumidas por el nivel central para favorecer proyectos de grandes empresas; su manejo
no est exento de responsabilidad en las recientes tragedias invernales y tanto ha sido as que
el actual gobierno est en la bsqueda de su reestructuracin.
Las secretaras de Agricultura tambin se han venido a menos en muchos de los departamentos con altos grados de ruralidad. Con pocas excepciones, las han manejado personas sin
conocimiento del sector; la mayora de sus directores representan a grupos polticos que reclaman
cuotas burocrticas. Tienen poca capacidad tcnica y carecen de recursos para impulsar y apoyar
Vase por ejemplo las grandes fallas de este instituto en el cumplimiento de sus funciones en Procuradura General de la Nacin y gtz (2010).
309
programas de gran alcance en las regiones. Y la institucionalidad pblica para el desarrollo rural
en municipios y regiones deja mucho que desear, cuando no est ausente.
En las ltimas administraciones se gener una gran dispersin de programas y proyectos
sectoriales impulsados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr, 2009 y 2010a).
Los recursos se fragmentaron para atender pequeas demandas sin articulacin con propuestas integrales de desarrollo. Por otra parte, las acciones de desarrollo rural se han dispersado
y gran parte de ellas son ejecutadas por entidades que no estn bajo el control de esa cartera.
Mientras la institucionalidad rural pblica ha sufrido cambios, no evaluados todos como
positivos por los actores sociales, los ocurridos en el sector privado han sido ms slidos y mejor
orientados en funcin de los intereses de los productores ms organizados. Los fondos parafiscales
ms importantes se han fortalecido (establecidos por ley y manejados por los productores con
recursos aportados por ellos y con vigilancia del Estado), y los gremios de la agricultura moderna
avanzan en pos de una mayor capacidad gerencial y de empresarizacin de los negocios agropecuarios. Ello contrasta con la situacin de las organizaciones campesinas y de las comunidades,
espacios donde se encuentran diferencias en los grados de organizacin y capacidad de gestin
y muchas debilidades, lo mismo que desarticulaciones causadas por el conflicto y las diferencias
ideolgicas o de visiones sobre el desarrollo rural.
Durante las dos ltimas dcadas se han presentado importantes cambios en la estructura
institucional pblica del sector. Se pas de una estructura diversificada en nmero de instituciones y campos de accin atendidos, en la que prevaleca el enfoque de la especializacin, y
en donde el madr funga, esencialmente, de coordinador y formulador de polticas, a una nueva
estructura agrupada en unas pocas instituciones, y en la que el madr concentra y ejecuta el
grueso de los recursos presupuestales asignados al sector. La tabla 10.1 presenta la evolucin
de la estructura institucional pblica del sector agropecuario durante el periodo 1990-2010,
incluyendo cuatro instituciones que no dependen directamente de esa cartera.
Como se observa en la tabla 10.1, el resultado final del proceso de ajuste institucional fue la
reduccin del nmero de entidades y de los campos de accin que atendan. En 1990 las entidades
para el desarrollo productivo eran seis y para el desarrollo rural dos. Esta base institucional se fue
desmontando en los aos siguientes con la liquidacin del Inderena, el Himat (transformado en el
inat), el Idema, la Caja Agraria (transformada en el Banco Agrario), el Incora, el inpa y el Fondo dri.
Y las labores de investigacin que realizaba el ica pasaron a la nueva corporacin mixta, Corpoica.
Por su parte, Conif, corporacin mixta creada para adelantar investigacin forestal, se adhiri a
Corpoica a mediados de la dcada de 20104. Para impulsar las exportaciones y diversificarlas se
cre la cci (Corporacin Colombia Internacional) en calidad de corporacin mixta. En esos cambios
contaron razones de tipo poltico, corrupcin, ineficiencia, reduccin de nminas por dificultades
fiscales, y cambios en la orientacin del modelo hacia una mayor desregulacin del Estado.
El ministerio no ha ejercido un control sobre las entidades mixtas, como lo hace con las
entidades pblicas adscritas, pese a que presupuestalmente han dependido cada vez ms del
apoyo pblico. Y el sector privado no ha ejercido el liderazgo esperado, y tampoco dedic mayores
recursos a estas entidades. De esta forma, una propuesta institucional novedosa, interesante y
prometedora como ese tipo de corporaciones mixtas no tuvo el impacto esperado.
El balance de la dcada de 1990, aun con esos cambios institucionales, cerr con ocho
instituciones pblicas agropecuarias ms cuatro vinculadas, un balance relativamente positivo
El significado de estas siglas se recoge en la tabla 1.1.
Desarrollo productivo
Desarrollo rural

INCODER
UNAT
DRI
INCORA
FINAGRO
Instituto Colombiano de Desarrollo

Rural
Unidad Nacional de Tierras Rurales
Fondo de Cofinanciacin para la

Inversin Rural
Instituto Colombiano de la Reforma

Agraria
Fondo para el Financiamiento del

Sector Agropecuario
BNA
INDERENA
Instituto Nacional de los Recursos

Naturales Renovables y del Ambiente
Bolsa Nacional Agropecuaria
HIMAT
Instituto Colombiano de Hidrologa,

Meterologa y Adecuacin
CCI
IDEMA
Instituto de Mercadeo Agropecuario
Corporacin Colombia Internacional
CAJA
AGRARIA
Caja de Crdito Agrario, Industrial

y Minero
CORPOICA
INAT
Instituto Nacional de Adecuacin

de Tierras
Corporacin Colombiana de
Investigacin Agropecuaria
1990 2003
INPA
Instituto Nacional de Pesca y

Acuicultura
1979 - presente
1992 presente
1993 - presente
1990 presente
1961 2003
1985 2003
2007 2009
2003 presente
1968 1993
1974 1993
1976 1997
1931 1999
1993/94 2003
1999 presente
1962 presente
1913 presente
Periodo
Banco Agrario de Colombia
ICA
Instituto Colombiano Agropecuario
Sigla
MADR
Institucin
Instituciones del sector agropecuario. 1990-2010
Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Rural
Fuente: indh 2011.
Entidades vinculadas
0.1
A1
Escenario pblico de negociacin de commodities y otros valores
Apoyar, promover y desarrollar la agricultura moderna no

tradicional
Generacin y transferencia de conocimiento cientficos y

soluciones tecnolgicas para el sector agropecuario
Institucin financiera que canaliza recursos para el financiamiento

de proyectos del sector agropecuario
Cofinanciacin de programas y proyectos de desarrollo rural

integrado
Articulacin de la poltica agraria y de desarrollo rural y promocin
del acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios
Planificacin, administracin y disposicin de predios rurales de

propiedad de la nacin
Ejecutar las polticas agropecuaria y rural y facilitar el acceso a los

factores productivos
Proteger y regular el uso y el aprovechamiento de los recursos

naturales renovables
Prestacin de servicios de informacin de hidrologa y

meteorologa y promocin, financiamiento y cofinanciacin de
proyectos de adecuacin de tierras
Regulacin del mercadeo de productos agropecuarios
Suministro de crdito
Promocin, financiamiento o cofinanciamiento de proyectos y

programas de adecuacin de tierras
Investigacin, administracin, fomento y control de la actividad

pesquera y acucola
Financiamiento para el sector agropecuario y rural
Prevencin, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biolgicos

y qumicos
Formulacin, coordinacin y evaluacin de las polticas

agropecuarias y rurales
Campo de accin
Ao
2000
L
TAB
310
2009
2010
2008
2006
2007
2004
2005
2002
2003
2001
1999
1998
1996
1997
1994
1995
1992
1993
1990
1991
311
respecto a la institucionalidad existente al comienzo de esa dcada. La reduccin del Estado

en el sector se presentara de manera definitiva en la dcada de 2000, con el drstico ajuste
institucional en el sector agropecuario en el primer gobierno de Uribe, que reagrup cuatro
entidades en una, el Incoder (Decreto 1330 de 2003). Antes que obedecer a una nueva concepcin
del desarrollo rural, se sigui un carcter ms pragmtico y simplista (reduccin de nminas
con el argumento de la ineficiencia), en lugar de proyectar una institucionalidad para el manejo
integral del sector rural.
En la medida en que se fueron liquidando entidades y creando otras, y en razn a la decisin
de activar ciertos instrumentos de apoyo al desarrollo sectorial como los incentivos y los subsidios, el madr fue ganando, progresivamente, mayor participacin en el presupuesto de inversin
sectorial. Despus del ministerio, el Incoder es en la actualidad el gran ejecutor de recursos
pblicos sectoriales. Estas dos entidades concentran el grueso de los recursos de inversin. El
grfico 10.1 se refiere a la preponderancia adquirida por el ministerio en este aspecto.
El paso a una estructura conformada por unas pocas entidades, en la que el 30% de los
recursos de inversin se concentra en solo una entidad (el Incoder), y en la que el madr ha
ganado un gran poder que va mucho ms all de la formulacin y la coordinacin, pues en la
actualidad ejecuta ms del 60% de la inversin pblica sectorial, deja muchos interrogantes por
las evaluaciones que hacen los actores sociales en las regiones sobre su eficiencia (pnud, 2011)5.
Ese exceso de poder del ministerio podra aumentar el riesgo moral, la posibilidad de su captura
por parte de intereses polticos, gremiales y particulares, y reducir la eficiencia y la eficacia
F
Gr
I Co
10.1
Participacin del madr en el presupuesto de inversin sectorial. 1990-2010
Fuente: clculos indh 2011, con base en el Anuario estadstico del madr periodo 1990-1999, y en la base de datos difp-dnp periodo 2000-2010.
En el proceso de elaboracin del indh 2011 se realizaron once consultas regionales con actores sociales y entidades del sector rural, adems de dilogos con funcionarios
de la institucionalidad pblica, acadmicos y representantes de algunos gremios. Estas consultas permitieron apreciar la opinin que tienen ellos de las actuaciones
estatales en las regiones, y en particular del madr y sus entidades adscritas y vinculadas.

312
en la asignacin de los recursos pblicos sectoriales. Ello se agrava en contextos de una gran
debilidad en la planeacin y en los mecanismos de seguimiento y evaluacin de las polticas.
En el cambio de la estructura institucional agropecuaria se perdieron campos de accin
como la planeacin, el manejo y el cuidado de los recursos naturales involucrados en la produccin agropecuaria, y el de la promocin y el desarrollo del sector pesquero; se ignoraron
otros como el desarrollo del sector forestal; se distorsion el sentido del desarrollo rural y se
debilit la accin del Estado en esta crucial rea, al igual que en la administracin del acceso
y uso de la tierra y de sus derechos de propiedad. Tampoco se desarroll una institucionalidad
adecuada para atender campos de accin novedosos que, como la informacin6, la innovacin
y las tic (tecnologas de informacin y comunicacin), forman parte sustancial de los procesos
de transformacin y modernizacin de la agricultura.
El grfico 10.2 presenta los tipos de gasto de cada una de las entidades existentes en la
actualidad y refuerza las conclusiones anteriores. La informacin expone diferentes tipos de
gasto con cierta concentracin por tipo7. En la dcada de 2000, la participacin del gasto en
incentivos y compensaciones del madr ha crecido cerca del 80% en promedio, mientras que la
de los dems tipos de gasto ha disminuido de 80% en total a niveles por debajo de 20%. Ahora
bien, aunque el Incoder result encargado de una variedad de gastos, en promedio ms del 70%
de su inversin se ha destinado a adecuacin de tierras, y cerca del 19% a inversin en desarrollo
rural. El gasto en el ica, por su parte, ha pasado de ser preponderantemente dedicado a ciencia,
tecnologa e innovacin (ct+i) a utilizarse en programas de sanidad agropecuaria, y en parte a
gastos en incentivos y compensaciones directas a productores especficos.
Todos estos cambios institucionales, por la forma como se han realizado, su consistencia, los criterios usados y los intereses y presiones de grupos para la asignacin de recursos
mediante incentivos y compensaciones, en lugar de fortalecer al sector para afrontar las altas
vulnerabilidades que lo caracterizan, y los choques externos frecuentes, lo han puesto en una
mayor vulnerabilidad y debilidad institucional. As, la idea de una desinstitucionalizacin del
desarrollo rural es clara en esta informacin, a la que sera necesario agregar la situacin de
las instituciones en los mbitos locales y regionales. Una reforma rural entonces requiere incorporar un componente institucional fuerte para recuperar la capacidad de diseo y seguimiento
de polticas rurales. Ello pasa por discutir el tipo de institucionalidad ms apropiada para las
regiones y las localidades, atendiendo los grados de ruralidad de los municipios.
Al lado de esta institucionalidad han operado las polticas agrarias, que para muchos actores sociales y productivos han sido un desencanto, en cuanto no atienden sus aspiraciones,
especialmente las de los grupos subordinados. El pas siempre ha tenido polticas agrarias,
hechas a la medida de las coyunturas y de los intereses de los grupos de mayor capacidad y
poder de la sociedad rural.
Esta concepcin se hizo notoria en los ltimos veinte aos, cuando se desmontaron todos
los programas de desarrollo rural que de alguna manera atendan sectores del campesinado.
Pero ms notoria todava fue en la ltima dcada, pues se consideraba que los campesinos no
En el programa Midas de Usaid (programa ms inversin para el desarrollo alternativo sostenible de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional)
se realiz un estudio especfico sobre el tema de la informacin agropecuaria que incluye la propuesta de creacin de una institucin especializada en el tema. De
igual modo, en otro estudio sobre la asistencia tcnica agropecuaria se hacen recomendaciones acerca de la puesta en marcha de mecanismos institucionales para
impulsar este tema en el madr.
La informacin del tipo de gasto de estas cuatro entidades viene de la clasificacin de alrededor de trescientos proyectos de inversin, con informacin de la difp-dnp,
elaborada para el indh 2011.
313
FI
Gr
Co
2
10.
Gasto por tipo del madr, Incoder e ica. 2000-2010

(Apropiaciones como % de participacin)
Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural - madr
Instituto Colombiano de Desarrollo rural - Incoder
Instituto Colombiano Agropecuario - ica
Fuente: clculos indh 2011, con base en difp-dnp.

314
tenan opciones en el mundo de la globalizacin como productores, en tanto eran los empresarios los llamados a atender los retos de la internacionalizacin de la economa, los que por
tanto han hecho uso de sus capacidades para llegar a las decisiones de poltica pblica.
En general, las polticas se han basado en una visin dual de la agricultura (productos
no transables versus transables). Este enfoque restringe lo rural a las actividades primarias y
carece actualmente de sentido, dada la articulacin existente entre estos sectores a travs del
mercado y las polticas pblicas, y la integracin de la produccin campesina a los mercados;
aunque se conservan distancias tecnolgicas apreciables entre esas dos realidades.
Las polticas agrarias no se han diseado ni ejecutado con una visin integral del sector.
Los instrumentos desarrollados se han orientado ms por el desarrollo productivo y de los mercados, desconociendo a la sociedad rural como organismo complejo y articulado a la sociedad
mayor. Las acciones ejecutadas en el rea social han estado desvinculadas de lo productivo y
no encajan en una propuesta articulada sobre el sector.
Una de las principales caractersticas de las polticas ha sido la tendencia a la homogenizacin
de los instrumentos y las estrategias para el sector. Se ha perdido la diferenciacin tanto social como
regional y de grupos tnicos, con el criterio de que todos tendern a la misma consideracin en el
largo plazo, de que el mercado y el desarrollo capitalista terminar por ponerlos en el mismo lugar.
315
C. Evolucin del gasto pblico en el sector

agropecuario 1990-2010
El anlisis del gasto pblico permite ver cmo la concepcin de la
poltica plasmada en los planes de desarrollo se tradujo en la asignaEn Colombia la poltica
cin especfica de recursos pblicos. Durante las ltimas dos dcadas
pblica para el
la inversin en el sector agropecuario no presenta una estabilidad, ni
sector registra serias
una tendencia por lo menos a un sostenimiento mnimo.
dificultades en su
El crecimiento de la inversin pblica de la dcada de 2000 no se
gobernanza; y esta ha
reflej en la participacin del sector en el pib, ni tampoco en su crecisido ms difcil y confusa
miento. El gasto pblico agropecuario cay como porcentaje del pib total,
por el conflicto y la
de un promedio de cerca de 0,67% entre 1990 y 1996 a uno de cerca de
criminalidad que, en buena
0,27% entre 2000 y 2009 (grfico 10.3). La cada ms importante se dio
medida, ha desbaratado
en la inversin, mientras el gasto en funcionamiento se mantuvo relala institucionalidad local
8
tivamente estable . En los ltimos cinco aos la inversin pblica en el
para ponerla al servicio de
los intereses de los actores
sector agropecuario creci de 0,08 a 0,26% del pib total, pero este hecho
armados ilegales.
no indica el regreso al nivel de gasto de principios de los aos 1990.
Con la crisis de finales de los aos 1990, la cada del gasto pblico en
el sector agropecuario como porcentaje del pib debi darse tambin en los dems sectores. Pero
la informacin no sustenta esta hiptesis. Hubo un aumento casi continuo hasta el principio de
FI
Gr
Co
3
10.
Gasto pblico sector agropecuario

(apropiaciones definitivas como % del pib)
Fuente: clculos indh 2011, basados en el Anuario estadstico del madr periodo 1990-1999, y en la base de datos difp-dnp periodo 2000-2010.
Esto debido a que, tal y como lo plantean varios autores, el gasto en funcionamiento es casi inflexible, y la variable de ajuste ha sido la inversin pblica (vase, por
ejemplo, Crdenas, Meja y Olivera, 2006).\

316
la presente dcada en el presupuesto total del gobierno central (por ejemplo, presupuesto general
de la nacin, o pgn) como porcentaje del pib; pas del 16,1% en 1990, luego a 23,7% en 2000 y se
situ en 28,4% en 2009. Es decir, el tamao del Estado aument especialmente en los periodos
en que el gasto pblico en el sector agropecuario disminuy. Esto indica que las prioridades se
reorientaron, inclusive antes del fuerte aumento en el gasto militar en la dcada de 2000, y que
hubo un cambio estructural en trminos de la participacin del gasto pblico en el sector dentro
del gasto total.
La prdida de importancia del sector agropecuario dentro de la poltica pblica se observa
tambin a travs del ndice de orientacin agrcola (ioa)9 (grfico 10.4).
Un ioa igual a 1 sugiere que el pas le est dando al gasto agrcola la misma importancia que tiene este sector en la economa nacional. Como lo ilustra el grfico 10.4, durante las
ltimas dos dcadas el ndice ha alcanzado un mximo de 0,31 en 1996. Si la importancia se
mide por el gasto en inversin, el ndice tiene un mximo de 0,27 en el mismo ao. El ndice
demuestra que la disminucin del gasto en el agro ha sido ms notoria que la del pib sectorial
en la economa colombiana10. Es clara la baja importancia que la poltica pblica le ha dado a
esa actividad econmica, reflejada en la participacin del gasto en el pib y en el gasto total, y
en la baja participacin del sector en la economa.
FI
Gr
Co
4
10.
ndice de orientacin agrcola (ioa, 0-1)
10
Se calcula dividiendo la participacin del gasto pblico sectorial en el gasto pblico total por la participacin del pib agropecuario sobre el pib total. Este indicador
no permite inferir la causalidad del gasto pblico como determinante del pib agropecuario, pero s mide la correlacin entre uno y otro.
La comparacin del ioa para diferentes pases latinoamericanos realizada por varios consultores para la fao (Soto, Santos y Ortega, 2006) entre 1996 y 2001 con bases
de datos homogneas mostr que en general, excepto Mxico, en donde el ndice es mayor a 1, en los pases de la regin las polticas pblicas destinadas al sector
agrcola evidencian un sesgo hacia otros sectores. El promedio de la regin es 0,71 y el pas de menor ioa es Colombia, con un ndice igual a 0,04.
317
1. El gasto pblico sectorial por entidades

La composicin del gasto tambin ha cambiado entre las diferentes entidades. Al igual
que como ya se indic en la participacin del madr en la inversin, el gasto pblico destinado
al sector se ha concentrado en esa cartera. Su participacin en la composicin del gasto al
sector ha crecido de niveles muy bajos, del orden de 3,6% (3,2% si se observa la participacin
del gasto en inversin) en 1990, en niveles de 73,6% en 2008 (66% si se considera solo el gasto
de inversin).
Mientras la participacin del madr en el total del gasto creci, las dems entidades se fueron
liquidando en forma paulatina. Por su parte, el Incoder, cuyo gasto empieza a reportarse en 2003
y 2004, alcanza en un periodo muy corto a representar cerca del 30% del gasto total destinado
al sector en 2009. Y la participacin de las entidades que manejan instrumentos financieros (la
Caja Agraria hasta 1997, despus Banco Agrario) ha estado por debajo del 17%.
La evolucin de la distribucin del gasto en inversin manifiesta claramente la mayor
preponderancia que adquirieron el madr y el Incoder, como ya se seal. Del total del gasto
en inversin, ms del 93% est actualmente en sus manos. La inversin del segundo empez
con una participacin del 27% en 2004, mientras que la de las dems entidades cay de 50,3 a
8,6%, entre 2001 y 2004.
Por ltimo, la distribucin del gasto sectorial por programas permite observar los cambios
en las prioridades de la poltica pblica. Hay cuatro tendencias claras entre los programas y en
la orientacin del gasto pblico destinado al sector:
a. La participacin de los apoyos directos a los productores ms que se dobl, al aumentar
de 17,4% en promedio entre 1990 y 1998, a 46,7% entre 2002 y 2010.
b. La participacin de los programas de desarrollo rural ha disminuido de un promedio de
46% entre 1990 y 1998, a 12% entre 2003 y 2010.
c. La participacin del gasto en ciencia, tecnologa e innovacin presenta un aumento importante durante la dcada pasada, el cual desaparece en los aos 2000. De un promedio
de 2,5% del gasto sectorial entre 1990 y 1994, da un salto a 12% entre 1995 y 1998, luego
cae rpidamente a 8,6% en 2003, con una clara tendencia negativa hasta 2010, cuando
alcanza solo el 3% de participacin.
d. Los recursos destinados a los programas de adecuacin de tierras se mantienen relativamente estables, con un promedio de 19% en su participacin en el gasto del sector, y
varan entre un mnimo de 10,5% a un mximo de 27,5%. Lo mismo sucede con el resto
de programas (por ejemplo, capitalizacin y financiamiento, sistemas de informacin,
sanidad agropecuaria y empresarizacin).
Este comportamiento del gasto incide en la productividad, la competitividad y el desempeo
del sector, como se observa en el captulo 11. Una baja inversin en tecnologa y el estancamiento en la inversin en adecuacin de tierras, adems de la orientacin del gasto hacia apoyos
directos a los productores sin ningn compromiso de productividad, afectan el desempeo
rural del pas. Esta orientacin explica en parte por qu los mayores recursos destinados no
se corresponden con mayores tasas de crecimiento del pib de la agricultura. Est plenamente
justificada la proposicin hecha desde diferentes mbitos socioeconmicos sobre la necesidad
de una recomposicin del gasto pblico en el sector.

318
D. Polticas especficas para el desarrollo del sector

La tabla 10.2 se construye como una gua para el anlisis del destino del gasto pblico
durante los aos 2000, por tipo de instrumentos, productos, tipo de productores, y el desarrollo
rural11. La clasificacin del gasto por medio de unos trescientos proyectos de inversin del sector,
confirma los resultados anotados en la seccin anterior sobre la reorientacin de este rubro.
1. Polticas para el desarrollo productivo

La poltica agrcola del madr en las ltimas dcadas privilegi, como ya se dijo, la produccin y la
competitividad frente al desarrollo rural y un gasto
social ms orientado hacia los pobladores rurales ms
vulnerados. La informacin analizada en esta seccin
no deja dudas al respecto y debe considerarse en el
contexto de una fase de desregulacin del Estado,
acompaada de una mayor incidencia de los gremios
empresariales en las decisiones de la poltica pblica. El
corporativismo (poder ejercido por grupos de gremios
sobre el Estado), que se haba conformado en la dcada
de 1940 y debilitado frente a los intentos reformistas de
la de 1960 y la aplicacin de programas como el dri y
el pnr, que buscaron darle un giro a la poltica pblica
para atender sectores en conflicto y marginados, mostr de nuevo toda su fuerza a partir de 1990 cuando se
hace la apertura econmica.
Hasta donde la informacin lo permite12, se clasificaron los incentivos y compensaciones para el periodo
2000-2008 entre grupos de productos. La informacin
agregada permiti clasificar entre productos exportables, importables y no transables el 7,9% del gasto en
2002, y el 51,9% en 200813. Menos del 1% de ese rubro
se destin especficamente a productos no transables
generados en su mayora por productores pequeos,
bsicamente alrededor de la panela, la papa y los lcteos. En la agricultura de pequeos productores es importante resaltar que el caf ha sido bastante beneficiado por la poltica de incentivos
11
12
13
Para este anlisis se usaron de manera complementaria diferentes bases de datos. Por un lado, se clasificaron alrededor de trescientos proyectos de inversin pblica
ejecutados entre 2000 y 2009 en nueve grupos diferentes (tabla 10.2, columna 1). La informacin proviene de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas (difp)
del dnp. Esta base se complement con datos del Centro de Estudios Ganaderos y Agrcolas (cega, 2008), cuya clasificacin es ms agregada (tabla 10.2, columna 2)
y permite ver de manera ms detallada cada uno de los programas dentro de cada grupo (tabla 10.2, columna 3). Adems, se utiliz informacin proveniente del
madr complementada por la de las Memorias de los ministros de Agricultura. Se busc la consistencia entre estas diferentes bases de datos.
El monto total de recursos de esta fuente es ms alto que otras fuentes como, por ejemplo, el documento del madr (2010a), Informe de rendicin de cuentas, gestin
2002-2010, y esto se da porque incluye ms acciones.
Entre los incentivos y compensaciones destinados a exportables e importables estn los instrumentos de cobertura de riesgos, especficamente los programas de
proteccin de precios para maz, sorgo y soya; y los de proteccin de ingresos para productores de bienes agrcolas exportables. De manera adicional, se registran los
gastos en seguros con cubrimiento de un poco ms de 117.000 hectreas.
319
L
TAB
0.2
A1
Instrumentos de poltica pblica para el sector agropecuario

DNP
Incentivos y compensaciones
Capitalizacin y financiamiento
Desarrollo rural
Adecuacin de tierras
Ciencia, tecnologa e investigacin
Reforma agraria
Desarrollo alternativo
Sanidad agropecuaria
Otros
CEGA
Incentivos y
compensaciones
SIGLA
Proteccin de precios
Proteccin de ingresos bienes agrcolas exportables
Apoyo gubernamental a la caficultura
Incentivo a la cobertura cambiaria
Incentivos sanitarios para flores y follajes
Incentivos sanitarios para banano
Incentivos sanitarios para pltano
Precio mnimo de garanta del algodn
Fondo de Estabilizacin de Precios
Exenciones tributarias
Certificado de incentivo forestal
Mecanismo de administracin de contingentes
Seguro agropecuario
Fondo de Solidaridad Agropecuaria
Incentivo al almacenamiento de cosechas
Incentivo por heladas
Inversin y
financiamiento
Crdito agropecuario
Programa nacional de reactivacin agropecuaria
PRAN Cafetero
PRAN Arrocero
Incentivo a la capitalizacin rural
ICR en Agro Ingreso Seguro
Fondo Agropecuario de Garantas
Desarrollo rural
Proyecto de apoyo a las alianzas productivas

Programa de oportunidades rurales
Comercio exterior
Sistema andino de franja de precios

Aranceles por diferimiento
Desarrollo empresarial
Mecanismo de fondos concursales
Otros
Fondos parafiscales
ACG
ICC
ISFF
ISB
ISB
CIF
MAC
FONSA
PRAN
ICR
AIS
FAG
AAP
antes PADEMER
SAFP
Fuente: clasificacin del indh 2011 para la columna 1, y cega (2008) para las columnas 2 y 3
y compensaciones en relacin con otros productos sectoriales, indicio claro de su organizacin y

capacidad de negociacin frente al Estado.
Aun as, mientras que en 1991 el 82,4% de los incentivos y compensaciones se concentraron en
el caf, en 2008 lo hicieron solo en 10,1%. La porcin de recursos que se destin a exportables diferentes a caf se centraliz en flores, banano, pltano, cacao, tabaco, acuicultura y palma de aceite.
Y la participacin de incentivos a productos que compiten con los importables creci de 17,6% en
2002 a 31% en 2008, y se agrup en algodn, arroz, soya, maz y sorgo.

320
La participacin de los dems recursos destinados a incentivos y compensaciones disminuy, y se utilizaron en programas especficos contra las heladas, el fenmeno climtico de La
Nia, y en crditos para frenar los efectos negativos de la ola invernal, crditos a los exportadores o incentivos a la cobertura cambiaria. En suma, los recursos destinados a incentivos y
compensaciones se atomizaron, y la informacin disponible permite afirmar que se focalizaron
ms hacia bienes exportables y los que compiten con las importaciones.
En crdito agropecuario los recursos aumentaron cerca de 300% entre 2002 y 2009, y el
nmero de crditos otorgados, 328,2%. Entre estos ltimos, de acuerdo con el madr (2010), los
pequeos productores recibieron 161.456 de un total de 190.209 crditos. Los destinos que ms
crecieron fueron la lnea especial de crdito14, seguida por inversin en maquinaria y el incentivo de capitalizacin rural (icr).
Al dividir las operaciones y el monto de los recursos entregados por tipo de productor con
la informacin disponible, se encuentra en general que el nmero de operaciones de los pequeos productores es mayor, mientras que su monto es menor. Su participacin en el crdito se
mantuvo alrededor de 30-40% entre 2006 y 2009.
Los gastos en adecuacin de tierras se han concentrado en medianas y grandes obras,
incluidos los del programa ais15. Entre estas inversiones se contemplan la construccin de dos
grandes distritos de riego Ranchera y Tringulo del Tolima; durante la dcada de 2000 no se
observan incrementos significativos en estas inversiones, excepto en el programa ais al final
de la dcada. Colombia registra atrasos notorios en el manejo del agua a travs de distritos
de riego, y las inclemencias invernales recientes han afectado la infraestructura existente, en
especial en la Costa Caribe. Esta precaria cultura del riego es una de las razones para explicar
la baja productividad y competitividad de la agricultura colombiana, adems de la inestabilidad
de los ingresos agropecuarios.
El gasto en ciencia y tecnologa presenta una orientacin hacia la iniciativa privada, por
intermedio del Fondo Concursal en Ciencia y Tecnologa, operado por el madr con un emprstito
del Banco Mundial para apoyar proyectos de investigacin, innovacin y desarrollo tecnolgico.
En la ltima dcada el mayor impulso se dio entre 2007 y 2008, cuando la asignacin del total
de recursos a este tipo de gasto creci 81% gracias a que los del Fondo Concursal aumentaron
261%. Sin embargo, como se deduce de la evolucin del gasto en el sector agropecuario, la
participacin de los recursos para ciencia y tecnologa ha disminuido en forma considerable.
2. Poltica para el desarrollo rural

El gasto en desarrollo rural en la ltima dcada se ha concentrado en programas como:
apoyo a alianzas productivas, proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer)
ejecutado entre 2002 y 2006, y el de oportunidades rurales, creado en 2007; adems, en los
14
15
Estos cubren varios programas: (a) apoyos a sectores afectados por la tasa de cambio y por aumentos en los costos de produccin, (b) bancos de maquinaria, (c)
renovacin o siembra de palma de aceite afectada por pudricin del cogollo en Nario, (d) lneas especiales para productores afectados por fenmenos climticos
adversos, (e) lnea especial de crdito caf sin riesgos, (f) programa Hroes de la Patria, y (g) crdito para proyectos asociativos (con comercializacin asegurada)
y alianzas estratgicas (para cultivos de tardo rendimiento).
Este programa fue rediseado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en abril de 2011 (madr, 2010b) bajo la denominacin de desarrollo rural con equidad
(dre) dndole prioridad a pequeos y medianos productores y excluyendo a los grandes, a no ser que se acompaen con los anteriores. Tambin se hace una nueva
definicin de pequeos, medianos y grandes productores y se enfatiza en la produccin de alimentos. Con este cambio se asumen criterios de equidad y se fortalece
la seguridad alimentaria.
321
de adjudicacin de tierras y vivienda rural. Tales programas son de un alcance relativamente

limitado y representan beneficios importantes para pequeos empresarios que requieren de un
acompaamiento durante por lo menos cinco aos, como lo indican las experiencias de casos
exitosos de proyectos productivos (recuadro 10.2).
Entre las entidades no relacionadas directamente con el sector, Accin Social emprende
proyectos para el desarrollo rural con una ejecucin total de 121.000 millones de pesos entre
2000 y 2009, entre los cuales se considera el programa red de seguridad alimentaria (ReSA)
sin coordinacin con el madr. En su conjunto los gastos en desarrollo rural, adems de estar
fragmentados en muchos proyectos, obtienen montos muy reducidos si se toman en cuenta la
variedad y la magnitud de los problemas que enfrentan los pequeos productores y en general
los pobladores rurales.
En materia de tierras, el cuadro 10.1 reporta
10.1
ro
D
A
Adjudicacin de tierras. 2002-2009
que entre 2002 y 2009 se adjudicaron 4,1 millones
CU
de hectreas a 210.651 familias a travs de diversas modalidades (titulacin de baldos, Fondo
Beneficiarios
Familias beneficiadas Hectreas adjudicadas
Nacional Agrario, extincin de dominio y Familias
Campesinos
165 849
1 428 861
Guardabosques). Como se observa, las tierras
Comunidades
22 954
1 256 842
adjudicadas recayeron principalmente en grupos
negras
tnicos y campesinos, mientras que se margin la
Desplazados
5 277
61 005
atencin a los desplazados. Adems, por medio de
Indgenas
16 087
1 336 670
Otros
484
4 703
dos convocatorias el madr financi en 2008 otros
Total
210 651
4 088 081
proyectos para la compra de tierras y proyectos
productivos, con lo que se beneficiaron 1.133 faFuente: Informe de rendicin de cuentas. Gestin 2002-2010. madr (2010),
milias en cerca de 26.000 hectreas.
Y el programa de vivienda de inters social rural (con un subsidio que cubre hasta el 70%
de la solucin de vivienda, o el 80% si se trata de poblacin desplazada o afectados por desastres)
otorg subsidios a 73.973 hogares por 419.000 millones de pesos, el 24,6% de estos subsidios se
destinaron a 16.107 familias desplazadas.
A diferencia del pasado, cuando operaban el programa dri (desarrollo rural integrado) y
el pnr (Plan Nacional de Rehabilitacin), el pas ha terminado ejecutando una poltica parcial
de desarrollo rural, de poco alcance, fragmentada, dispersa en entidades pblicas de escasa
capacidad administrativa y planeacin, y con visos de desinstitucionalizacin al ejecutar por
fuera del ministerio proyectos que son de su competencia (caso de Accin Social), y sin una
visin y conceptos claros sobre el desarrollo rural. El ministerio requiere recuperar su liderazgo
en esta materia haciendo del desarrollo rural un componente clave de su poltica. Por ello, el
anuncio que hizo sobre el diseo de una ley de tierras y desarrollo rural genera muchas expectativas (recuadro 10.3).
E. Incidencia de los grupos de poder

en la definicin de polticas
El anlisis y la comprensin de las polticas pblicas requieren mirar los entretelones de
las decisiones gubernamentales, y en especial el ejercicio del poder e influencia que tienen
grupos especficos de la sociedad para que las decisiones favorezcan sus intereses, sin mirar
Contina pg. 324

322
R E C UA D R O 10.2
Aportes para el debate: seis claves

para el xito en el desarrollo agrcola
La naturaleza de los xitos en la agricultura de los pases en desarrollo es rica y diversa, y vara segn el tiempo,
el espacio y las caractersticas de cada caso. Algunos duraron pocos aos, pero desencadenaron largos periodos
de crecimiento y desarrollo. Otros necesitaron largos aos
de persistencia, pese a riesgos sustanciales y dudas.
Los modelos exitosos propiciaron el desarrollo humano
porque aumentaron el suministro fsico de alimentos y redujeron
el hambre; incentivaron las capacidades de las personas para obtener alimentos de calidad, con produccin en sus propias fincas
e incremento de ingresos y del poder adquisitivo en el mercado; y
estuvieron acompaados de normas que redujeron el impacto de
prcticas y conductas limitantes para el acceso de los alimentos.
Clave 1. Intensificacin de la produccin

de alimentos bsicos
Las guerras y posguerras del siglo XX permitieron reconocer
que el hambre era una amenaza para la seguridad, el desarrollo y
la prosperidad a largo plazo. La prioridad fue entonces la mayor
produccin y mejores rendimientos en los cultivos de alimentos
bsicos. Un ejemplo clsico fue la contencin mundial de la hasta
entonces temida roya del tallo de trigo, gracias a la aplicacin de
la ciencia y el liderazgo del Premio Nobel, Norman Borlaug. El
desarrollo en Mxico de variedades resistentes, con innovadores
mtodos de investigacin, protegi 117 millones de hectreas y la
seguridad alimentaria de hasta 120 millones de pobladores rurales
y de muchos ms de consumidores. La experiencia dio origen a un
sistema global de investigacin agrcola. El xito de la roya del trigo,
desencaden en la dcada de 1960 la llamada Revolucin Verde,
que empez en Asia con variedades mejoradas de arroz y trigo
para suelos irrigados que podan cultivarse dos veces ao, en lugar
de una. El proceso continu hasta la dcada de 1990, en la medida
en que los casos de xito se ampliaban como fruto de inversiones
en ciencia y tecnologa, sistemas de irrigacin, redes de caminos,
produccin de fertilizantes y polticas de estabilizacin de precios.
Con aplicacin de la ciencia moderna, en frica Subsahariana
se abord la persistente amenaza de hambre, en frica Oriental y
Meridional se incrementaron la produccin y rendimientos del maz
entre pequeos productores de escasos recursos.
Clave 2. Integracin de las personas y el medio

ambiente
Sin embargo, la Revolucin Verde acumul problemas: uso
excesivo de agroqumicos, agotamiento de los escasos recursos
hdricos y omisin de los aportes de los agricultores en la formulacin
de polticas. Por eso, surgieron las preocupaciones por la equidad
y las consecuencias ambientales del acelerado desarrollo agrcola.
As consiguieron respaldo mundial las polticas que impulsaron la

participacin comunal directa y las prcticas de cultivos ambientalmente sostenibles.
En la dcada de 1980, en Burkina Faso y Nger, el rido Sahel
se transform en tierra agrcola productiva mediante el redescubrimiento de los conocimientos comunitarios en las prcticas
tradicionales de gestin agrcola: proteger y manejar los arbustos
autctonos entre los cultivos para brindar forraje y lea y aumentar
la fertilidad del suelo; o cavar hoyos en tierras infrtiles y degradadas
para concentrar estircol y agua de lluvia.
En Argentina, los agricultores en gran escala adoptaron en la
dcada de 1980 el cultivo sin laboreo (plantar semillas, sin arar). En
2008, haba 22 millones de hectreas en las que la introduccin de
variedades de soya resistentes a los herbicidas, aument la fertilidad
de la tierra, revirti dcadas de erosin, gener 200.000 nuevos
empleos agrcolas y provey al mercado internacional con ms
suministros que ayudaron a mantener bajos los precios globales
de los alimentos.
Clave 3. Ampliacin del papel de los mercados

En la dcada de 1980 se pusieron en marcha los programas
de ajuste estructural para controlar el dficit pblico, mejorar las
balanzas nacionales de pagos, liberalizar los mercados y estimular
la inversin privada en la economa. Se esperaba que las fuerzas del
mercado contribuyeran al desarrollo agrcola, por ejemplo, liberalizando los mercados de semillas y fertilizantes de los monopolios
estatales, eliminando las polticas de fijacin de precios y cerrando
las brechas en la cadena de suministros. Los ejemplos de Bangladesh,
China e India son ilustrativos.
En Bangladesh, se moderaron las restricciones a la importacin y venta de equipos de irrigacin, tales como los sistemas de
bombeo de poca elevacin y los pozos tubulares superficiales.
Estas reformas, aparentemente menores, estimularon el crecimiento del cultivo de arroz irrigado durante la estacin seca, la
produccin aument 90% entre 1988-2008, bajaron los precios
reales para los hogares afectados por la inseguridad alimentaria
y se redujo significativamente la pobreza.
En China, el estmulo a la inversin privada en agricultura y
grandes avances en la investigacin sobre el arroz, promovieron una
dinmica industria de semillas de arroz hbrido que, entre 1978-2008
lleg a representar el 63% de los cultivos del grano, que permitieron
alimentar a unos 60 millones ms de personas al ao.
En India, estmulos a la inversin privada en la comercializacin
de semillas mejoradas de millo y sorgo, incluyendo hbridos, permiten hoy el sustento de 14 millones de familias pobres; y aunque
abarcan solo el 10% de toda el rea sembrada del pas, se cultivan
en zonas ridas y semiridas, donde vive el 60% de la poblacin.
323
Clave 4. Diversificacin para sustituir los

cereales principales
El nfasis en los mercados, abri nuevas oportunidades para el
cultivo y comercializacin de legumbres, frutas, verduras, lcteos, ganado vacuno y pescado, y por tanto, para aumentar los ingresos del
sector agropecuario y la seguridad alimentaria entre los ms pobres.
En varios pases asiticos, el ejemplo clsico es la propagacin
del mungo mejorado, leguminosa poco conocida, con alto contenido de protena, hierro y otros micronutrientes, y muy til para
mantener la fertilidad del suelo. Gracias a un programa de investigacin internacional y a la participacin activa de los agricultores en
l, existe en el mercado una gama amplia de variedades de mungo
con mayor rendimiento, periodo ms corto de maduracin y otras
caractersticas afines a las condiciones agroecolgicas de la regin.
En India, la Operacin Abundancia, un innovador programa
nacional (1970-1996) cre una industria lctea nacional que integr
a pequeos productores (muchos de ellos mujeres) con las cooperativas lecheras de pueblo, los procesadores comerciales y los
distribuidores; introdujo nuevas tecnologas: y permiti que el pas
pasara de ser importador neto de lcteos, a ser uno de los lderes
en el mercadeo lechero global.
Clave 5. Reformas de polticas en toda la

economa
Las reformas en las polticas econmicas de las ltimas dcadas
han cambiado significativamente el sesgo urbano en contra de los
agricultores y, en ltima instancia, de los pobres.
El caso ms dramtico es China. Entre 1978-1994 reintrodujo la
agricultura familiar despus de treinta aos de agricultura colectiva
y brind a los agricultores el incentivo de vender los excedentes al
mercado. La devolucin del 95% de las tierras agrcolas a 160 millones de hogares, aument los ingresos rurales en 137%, redujo la
pobreza rural en 22% y aument la produccin de granos en 34%.
Con la eficiencia en la produccin agrcola, liber mano de obra rural
que favoreci un rpido crecimiento industrial en el rea rural de
China y luego la industrializacin de las ltimas tres dcadas.
Con reformas similares en Vietnam, el sector agrcola sali de
su estancamiento y creci a 3,9% anual entre 1989-1992, el pas
dej de ser importador neto de alimentos y se convirti en el tercer
exportador mundial de arroz en 1989. En una dcada, ms de diez
millones de hogares campesinos recibieron certificados de uso de
tierras para el 78% de las tierras agrcolas.
En Bangladesh, un innovador programa promueve huertos familiares, la pequea produccin ganadera y la educacin nutricional.
La organizacin no gubernamental Helen Keller International (hki)
trabaj con setenta organizaciones locales y el gobierno alentando a
hogares afectados por inseguridad alimentaria a producir alimentos
propios, ricos en micronutrientes, tanto para el consumo domstico
como para el mercado. Los programas de produccin familiar de
alimentos, que cubren a cinco millones de personas, contribuyen
a combatir las deficiencias en micronutrientes que pueden causar
enfermedades como la ceguera nocturna, especialmente entre
mujeres y nios.
A modo de conclusin
La aplicacin de la ciencia y la tecnologa ya sean tcnicas
avanzadas o la actualizacin de las prcticas tradicionales de manejo
de tierra y agua es un determinante comn del xito.
La inversin pblica sostenida en recursos materiales y no
materiales es tambin esencial, e incluye programas de riego, redes
de caminos rurales, educacin rural, infraestructura de mercado y
sistemas reguladores.
La probabilidad de xito en el desarrollo agrcola es mayor cuando hay incentivos que alienten a los agricultores, emprendedores
y compaas a invertir y cuando se adoptan medidas para que los
mercados brinden seales de precio, acertadas y oportunas.
La alianza entre los diferentes actores del sector agrcola son
evidentes en casi todos los casos de xitos, pero las intervenciones
colaborativas requieren experiencia en la gestin de recursos
pblicos y privados, coordinacin de la ayuda extranjera con los
recursos comunitarios y manejo adecuado de las relaciones entre
diferentes grupos de inters.
Es necesario aprender de los errores, adaptarse a los cambios
del paisaje, evolucionar cuando el entorno se vuelve complejo,
poner en prctica un enfoque de crecimiento gradual, crear en
las comunidades sentido de responsabilidad por su desarrollo y
de participacin en consultas locales y en deliberaciones sobre
polticas, investigacin y experimentacin. Adems, se necesitan
liderazgos que pongan en primer plano los temas importantes, que
demuestran lo que se puede hacer ante desafos aparentemente
insalvables y que movilicen el capital poltico y financiero requerido
en cada caso.
Clave 6. Mejora de la calidad de los alimentos y

la nutricin humana
Los logros en la disponibilidad y acceso a los alimentos, no
han estado acompaados de mejoras en su calidad. El esfuerzo de
dcadas por aumentar el ingreso de las personas, su consumo
de caloras y la ingesta de protenas debera reorientarse ahora
para mejorar la ingesta de micronutrientes y diversificar la dieta.
Las maneras en que el desarrollo agrcola afecta el hambre y la
seguridad alimentarias son ms complejas de lo que se crea.
Fuente: extracto del libro Alimentando a millones: xitos demostrados

en desarrollo agrcola (2009), editado por David J. Spielman y Rajul Pandya
Lorch, sobre una investigacin del Instituto Internacional de Investigacin sobre
Polticas Alimentarias (ifpri), auspiciada por la Fundacin Bill & Melinda Gates.
[Disponible en: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/millionsfedbookletsp.pdf].

324
Viene de pg. 321
Los gastos en adecuacin de

tierras se han concentrado
en medianas y grandes
obras, incluidos los del
programa ais. Entre
estas inversiones
se contemplan la
construccin de dos
grandes distritos de
riego ranchera y
Tringulo del Tolima;
durante la dcada de 2000
no se observan incrementos
significativos en estas
inversiones, excepto en el
programa ais al final de la
dcada
los intereses de los dems. En la agricultura, como en otras esferas, son

muchos los casos de favorecimientos de la poltica pblica.
Aqu se sealan dos procesos en los cuales es clara la intervencin
de grupos de agricultores para defender, en un caso, sus intereses frente
a las negociaciones comerciales internacionales, y en otro, para influir
en la orientacin de una poltica que les permita a los empresarios de
mayor capacidad econmica beneficiarse ms que otros grupos de la
sociedad rural de algunos recursos pblicos. Ambas situaciones se ubican en el campo de la economa poltica, un enfoque rara vez utilizado
para evaluar las polticas pblicas.
1. La negociacin del tlc con los Estados Unidos
Las negociaciones del tlc (tratado de libre comercio) con los Estados
Unidos y el diseo y aplicacin del programa ais son un buen ejemplo
de cmo se expresan los intereses de los grupos de la sociedad rural,
y de cmo inciden en la poltica pblica. Estos dos casos se consideran
como formacin de bienes pblicos16 imperfectos (Olson, 2001), el uno
por concrecin pendiente, y el otro por los escndalos polticos ante
las inequidades y la presencia de factores de corrupcin e influencias
polticas en su aplicacin. Y como bienes pblicos generan comportamientos oportunistas y depredadores por parte de los grupos sociales
que querrn hacer el mejor uso al menor costo posible (Olson, 1992); lo cual hace que el buen
diseo del bien pblico sea esencial para garantizar su efectividad.
En el caso del tlc, Colombia tuvo que mantener una pesada carga de negociacin simultnea con los gremios internos, a diferencia de Per y Estados Unidos, dada la influencia gremial
en las polticas, y la fortaleza de muchas de las organizaciones de productores por medio de
fondos parafiscales que favorecen la accin de grupo. Estos gremios han logrado controlar a los
productores que no se agremian pero disfrutan de los programas que ellos ejecutan, mediante
normas de obligatorio cumplimiento como las cuotas de fomento fijadas por ley, o por arreglos
comerciales y de servicios que motivan la afiliacin.
La institucionalidad colombiana ha favorecido la representacin gremial por lneas de
producto. Y la representacin de grupos sociales como los campesinos, los indgenas y las
comunidades negras es ms bien espordica y ocasional por sus dificultades para financiar su
accin colectiva, que termina dependiendo de algunas formas de contratacin de servicios con
el Estado o de frentes externos de ong (organizaciones no gubernamentales). El agenciamiento
de sus intereses ocurre a travs de los gremios por producto, pues en la mayora de los casos
los diferentes tamaos y tipos de unidades productivas convergen en ellos.
En el proceso de negociacin del tlc iniciado en 2003 la instancia de negociacin del
sector privado fue el denominado cuarto de al lado, un mecanismo utilizado por Mxico en
las negociaciones del Nafta (tratado de libre comercio de Amrica del Norte, tlcan, conocido
tambin como tlc). Segn el Ministerio de Comercio, este cuarto de al lado, es
16
Son bienes pblicos por la imposibilidad de exclusin y porque el consumo individual no afecta el consumo plural.
325
el sitio donde se concentran fsicamente representantes del sector privado y organizaciones sociales
que asisten a las negociaciones. Este arreglo tiene el objetivo de crear un espacio paralelo donde
los negociadores pueden consultar y discutir rpidamente aspectos puntuales y nuevos desarrollos
del da tras da de las negociaciones. Igualmente, permite un espacio de interaccin entre el sector
privado colombiano y sus contrapartes de los otros pases17.
La figura es caracterstica esencial del modelo de negociacin colombiano pues, aparte de

la experiencia mexicana, no es muy comn en las negociaciones comerciales internacionales.
En el caso especfico de los Estados Unidos, la presencia de sus gremios y grupos de inters fue
ms bien espordica, ya que all los espacios para agenciar los intereses gremiales se dan por
intermedio del Congreso (Espinosa, 2005). En Colombia la principal instancia formal de participacin privada en las negociaciones fue el Consejo Nacional Gremial, el cual validaba el apoyo
del sector privado a la poltica comercial del gobierno, y en ocasiones crticas sirvi como un
catalizador de las diferencias intergremiales y entre los gremios y el gobierno.
Como parte de la estrategia negociadora el gobierno orden al dnp (Departamento Nacional
de Planeacin) la construccin de una serie de matrices por productos y cadenas en las que se
revelaban las amenazas y oportunidades de un tlc. El dnp advirti las consecuencias de este
Tratado e hizo recomendaciones de poltica con instrumentos de compensacin no arancelarios para la produccin de cereales y de granos, que seran muy afectados. Y en el seminario
17
Qu es el Cuarto de al lado? [Disponible en: http://www.presidencia.gov.co/tlc/documentos/abc1.htm] (consulta: agosto de 2010).

326
La hora del campo, el dnp present los resultados de un estudio de competitividad elaborado
por el Banco Mundial (2003), que mostraba la necesidad, en un escenario de mayor apertura
comercial, de otorgar subsidios directos para las familias pobres de origen campesino (cereales,
aceites vegetales, frutos secos y algunas fibras vegetales).
El Ministerio de Agricultura no comparti los resultados del estudio del Banco Mundial y
encarg su propio estudio bajo la direccin del experto Luis Jorge Garay, y los gremios mostraron
preocupacin por el estudio del dnp. Ese estudio sent las bases de la estrategia de negociacin
adoptada por el gobierno: el sector rural colombiano mereca un tratamiento especial por razones
del conflicto interno, terrorismo y cultivos ilcitos, y negociacin de igual a igual de las polticas
internas de subsidios de los Estados Unidos contra la poltica interna de Colombia (madr, 2004).
Estos presupuestos no fueron considerados por los Estados Unidos, pues sus negociadores
estaban limitados a las exigencias del Congreso, y por un aspecto estratgico: Estados Unidos se
reserva las modificaciones de su poltica agropecuaria en el marco de negociaciones multilaterales
con la omc (Organizacin Mundial del Comercio)18
(Silva, 2007). Tanto la sac (Sociedad de Agricultores de Colombia) como Fedegn (Federacin
Colombiana de Ganaderos), apoyaron la propuesta
del ministerio, buscando asegurar acceso real al
mercado norteamericano.
Muchas idas y venidas se presentaron en
las 14 rondas y 21 meses de negociacin (Samac
y Vanegas, 2010) hasta cuando Per decidi negociar por su lado (trigsima tercera Rueda) y no
acompaar ms a Colombia. Ante ello se consider
que hasta all llegaban los esfuerzos de Colombia,
y los gremios tambin arrojaban las banderas y le
proponan al gobierno insistir ms bien en la prrroga de la atpdea (Ley de Promocin Comercial
Andina y Erradicacin de Drogas). Pero se continu
en el proceso y hacia febrero de 2006 se firm el
Tratado despus de que estuvo en vilo porque no
se llegaba a un acuerdo en agricultura19. A partir
de all empez el proceso de revisin de textos
y se inici la negociacin poltica del Tratado en
un ambiente nada favorable en el Congreso de los
Estados Unidos.
En forma simultnea a la firma del Tratado
se anunci la creacin del programa ais como una
poltica compensatoria para los sectores amenazados por el acuerdo de libre comercio. El Ministerio
Fotografa: Olga Gonzlez.
de Agricultura entenda la compensacin como
18
19
La jefe de negociaciones de Estados Unidos, Regina Vargo, manifest con claridad que la negociacin era sobre el comercio y no sobre el terrorismo y las drogas.
El Congreso colombiano lo aprob en junio 15 de 2007.
327
subsidios a los agricultores, al estilo del otorgado a los productores norteamericanos. Esto, junto con el acuerdo que se hizo de la administracin
de los contingentes de importacin de los cupos otorgados a los Estados
Unidos en cereales, azucares y aves, sin duda ayud a que los gremios
del sector finalmente aceptaran el Tratado.
En todo el proceso negociador fue claro el papel gremial, especialmente de la sac, los avicultores y los arroceros en defensa de sus intereses de grupo. Compartieron las posiciones estratgicas del Ministerio de
Agricultura y recibieron el apoyo de otros gremios. Se unificaron con el
ministerio en la posicin de que si no se negociaba lo agrcola no habra
Tratado, pero en cierta forma debieron doblegarse a las pretensiones
de los Estados Unidos. Sin embargo, la presin de los grupos de inters
(avicultores y arroceros, en particular) no pudo ser neutralizada por el
gobierno a pesar de los arreglos compensatorios como el ais y la administracin de contingentes. Los campesinos, indgenas y afrodescendientes
no contaron en esas negociaciones pese a sus pronunciamientos en
contra del tlc y las advertencias sobre los impactos en la agricultura.
2. El proceso del programa ais

La poltica de ais, sin duda, fue el mecanismo de transaccin interna entre el gobierno y los gremios que facilit finalmente la firma del
tlc con los Estados Unidos en 2006. As lo reconoci en su momento el
presidente Uribe en el discurso del cierre de la negociacin del Tratado
(El Tiempo, 2006):
La institucionalidad
colombiana ha favorecido
la representacin gremial
por lneas de producto.
Y la representacin
de grupos sociales
como los campesinos,
los indgenas y las
comunidades negras
es ms bien espordica
y ocasional por sus
dificultades para
financiar su accin
colectiva, que termina
dependiendo de algunas
formas de contratacin de
servicios con el Estado o de
frentes externos de ong.
Nosotros tenamos un dilema: o no hacer el tlc, porque no podamos excluir arroz y la industria
avcola o hacer el tlc, como finalmente lo acordamos, pero con un programa para garantizarles
seguridad en el ingreso a los agricultores: Agricultura, Ingreso Seguro [...]. Habra sido lo peor para
Colombia desaprovechar esta oportunidad, por eso optamos por la opcin de tlc complementado
con el programa Agricultura, Ingreso Seguro.
Las ideas centrales del programa se definieron en conversaciones entre el gobierno y los
sectores ms afectados por las negociaciones, con el concurso de la sac, que moder las evidentes
diferencias entre sus propios afiliados y de estos con el gobierno, en especial, los arroceros y los
avicultores. Giraban en torno a la forma del programa pues el gobierno pens, en un comienzo,
al estilo de la propuesta del dnp de tres aos antes, es decir, en un programa que compensara
directamente a los sectores ms pobres afectados por la negociacin. La sac y los gremios se
inclinaban no por un programa asistencialista, sino por uno de competitividad que fortaleciera
el aparato productivo rural sin distingos de sectores. Esta idea fue la que finalmente prevaleci.
Pero fruto de la concertacin en los gremios, la concepcin del programa ais se modific
acentuando sus objetivos en la competitividad mas no en la compensacin. Esta concepcin, que
provino de la sac, se orientaba a la inversin privada en el nivel de finca, en lugar de generar
opciones para inversin en bienes pblicos. Con ello abra la puerta a privilegiar a los productores que tuvieran mayor capacidad de acceder a los recursos, es decir a los ms organizados y
modernos, y con mejor capacidad de cabildeo. Este nfasis marca una de las caractersticas de

328
la poltica pblica de la ltima administracin de la dcada pasada: los beneficios se concentran

en los que ms tienen y no en los que ms necesitan de apoyo del Estado.
El proyecto de ais se radic en la Cmara de Representantes el 24 de julio de 2006, con la
solicitud de un presupuesto de 500.000 millones de pesos por ao y una vigencia de diez aos.
Se fundament en dos objetivos: (a) fortalecer la competitividad y (b) proteger la produccin
nacional ante las distorsiones de los mercados externos. Se trata de un programa de modernizacin productiva. Y la ley que le dio va (Ley 1133 de 2007) fij como objetivo
() proteger los ingresos de los productores que resulten afectados ante las distorsiones derivadas
de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con
ocasin de la internacionalizacin de la economa.
De un instrumento inicialmente concebido como de compensacin a los sectores ms

afectados por el tlc, el ais pas a ser ms transversal para generar competitividad sectorial
mediante incentivos a la productividad, y apoyo al crdito y a la comercializacin. En l se dispone de los siguientes instrumentos: lnea especial de crdito (lec), incentivo a la capitalizacin
rural (icr), incentivo a la asistencia tcnica (iat), convocatoria de riego, fortalecimiento sanitario
pecuario, servicio de extensin cafetera, certificado de incentivo forestal y ciencia y tecnologa.
Los escndalos y las dificultades surgidas con la aplicacin de este instrumento hicieron
que a principios de 2010 el gobierno nacional y Finagro (Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario) anunciaran la modificacin de las condiciones de acceso y uso de los recursos
de algunos de sus componentes.
En materia de ejecucin del ais conviene destacar lo llamativo de la experiencia del fondo
concursal de riego con la participacin de las gobernaciones de Boyac, Cundinamarca, Huila,
Nario, Norte de Santander y Tolima, y algunos municipios, que logran equilibrar la puja por
recursos con los proponentes de mayor capacidad econmica, pudiendo financiar as los estudios
previos y la espera. Estas entidades apoyan los proyectos asociativos y facilitan el acceso de los
pequeos productores a los subsidios para riego, que cubren hasta el 80% del valor del proyecto.
En los proyectos de las convocatorias de riego de 2007 y 2008 predominaron los de tipo
asociativo con el 61% del valor (riego y drenaje), los de las empresas, con el 25%, y particulares
(14%)20. En las tres convocatorias de riego se han ejecutado proyectos por 173.000 millones de
pesos y los departamentos que ms accedieron fueron, en su orden: Nario, Magdalena, Boyac,
Norte de Santander y Valle del Cauca. Los proyectos asociativos predominan en los departamentos donde ms fraccionada est la propiedad.
Los escndalos por el uso de los recursos del ais llevaron a modificar en 2010 algunas
de las condiciones y a finales del ao se excluy a los grandes productores, despus de que a
comienzos del mismo se haba abierto el rango de medianos entre especiales y medianos21.
Los cupos del icr quedaron as: 50% para pequeos, 30% para medianos especiales, y 20% para
medianos con un icr de 40, 30 y 20%, respectivamente.
20
21
El proponente financia como mnimo el 20% del valor del proyecto y recibe un apoyo econmico no reembolsable (un subsidio) hasta del 80% de los montos
establecidos en la convocatoria. El proponente debe incurrir en gastos de preinversin que se reembolsan si el proyecto estaba bien diseado y era declarado viable.
En el diseo inicial los productores se clasificaron en pequeos con activos hasta 55,9 millones de pesos; medianos entre 55,9 y 5.150 millones de pesos; y grandes,
con activos superiores a 5.150 millones. El amplio rango de medianos permitira que participaran en esa calidad grandes productores que as se beneficiaban de las
condiciones establecidas para los medianos.
329
El cuadro 10.2 resume el alcance del ais entre 2007 y 2009. A

octubre de 2010, los resultados del programa eran 8.039 productores beneficiarios con los apoyos econmicos sectoriales, 76.355
hectreas adecuadas, 60.804 icr otorgados y cerca de 1,9 billones de
pesos apalancados22. Los pequeos participaron con el 27% de las
lneas especiales de crdito (lec); con el 34% del icr y con el 87% de
la asistencia tcnica.
Entre 2007 y 2009 los recursos de los tres instrumentos del ais
favorecieron en especial a la palma de aceite (20,3%), ganadera bovina (15,9%), caf (15,0%), frutales de mediano y tardo rendimiento
(11,3%) y cultivos de tardo rendimiento (diferentes a frutales y palma) (7,8%); en estos se concentra el 70% de los recursos.
En sntesis, los apoyos a financiacin para el sector agropecuario se concentran en productores medianos (46,1%), seguidos por los
pequeos (34,1%) y los grandes (19,8%). Pero como se indic, el rango
definido para medianos era demasiado amplio y all estn incluidos
agricultores grandes, lo que evidencia una fuerte inequidad en el
acceso a recursos.
El ais se cre como un programa de subsidios a la demanda,
suponiendo que los pequeos productores agropecuarios pueden
Dr
C UA
0.2
o1
Instrumento
Fruto de la concertacin
en los gremios, la
concepcin del programa
ais se modific acentuando
sus objetivos en la
competitividad mas no
en la compensacin. Este
nfasis marca una de
las caractersticas de la
poltica pblica de la ltima
administracin de la dcada
pasada: los beneficios se
concentran en los que
ms tienen y no en los
que ms necesitan de
apoyo del Estado.
recursos ejecutados por tipo de productor en lec, icr e iat

(millones de pesos)
Tipo productor
2007
$
2008
%
2009
%
Total
%
Grande
Mediano
Pequeo
Total
33 464
60 181
19 319
112 963
30
53
17
47 374
70 341
35 905
153 620
31
46
23
7 975
45 184
43 548
96 707
8
47
45
88 812
175 706
98 772
363 290
24
48
27
icr
Grande
Mediano
Pequeo
Total
5 317
11 177
7 020
23 514
23
48
30
23 316
49 353
25 356
98 025
24
50
26
27 481
93 492
73 521
194 494
14
48
38
56 114
154 022
105 897
316 033
18
49
34
iat
Mediano
Pequeo
Total
676
0
676
100
0
332
30 761
31 094
1
99
5 827
13 913
19 739
30
70
6 834
44 674
51 509
13
87
Total de
los tres
instrumentos
Grande
Mediano
Pequeo
Total
38 781
72 034
26 339
137 153
28
53
19
100
70 690
120 026
92 022
282 738
25
42
33
100
35 456
144 503
130 982
310 940
11
46
42
100
144 926
336 562
249 343
730 832
20
46
34
100
lec
Fuente: elaboracin indh 2011, con informacin suministrada programa ais-madr (julio, 2010).
22
Informacin del sistema de gestin y seguimiento a las metas de gobierno (Sigob), a septiembre 30 de 2010 [Disponible en: www.sigob.gov.co].
330
competir por los recursos en igualdad de condiciones con los medianos y los grandes. Los programas de demanda tienen el riesgo de generar problemas de eficiencia y equidad. Los de eficiencia
pueden referirse a que los recursos no lleguen a las actividades en las que podran rendir los
mayores beneficios, o que las condiciones de los beneficiarios seleccionados no garantizan el
mayor provecho para toda la sociedad. Y en equidad, puede ocurrir que los mecanismos de seleccin y asignacin discriminen en contra de los grupos ms dbiles o de menores ingresos. La
literatura internacional acerca del desarrollo agrcola mundial es clara en sealar que, aunque
en muchos pases desarrollados y en desarrollo se utilizan los subsidios, en la gran mayora de
los casos estos han terminado no solo distorsionando la asignacin de recursos sino generando
inequidades e ineficiencias (Banco Mundial, 2008).
El programa ais no ha sido ajeno a esas externalidades (eficiencia y equidad), como tampoco
lo ha sido la aplicacin del icr que rpidamente mostr la alta concentracin de recursos en unos
pocos cultivos y productores, que no eran los que ms lo necesitaban, y el escaso y limitado beneficio social percibido. De esta forma, en vez de generar valores incrementales para la sociedad,
sin duda lo que importa desde el punto de vista de las polticas pblicas, se estaba dando una
apropiacin netamente privada de los beneficios derivados, adems de la valorizacin de los predios de los beneficiarios del incentivo. Esto llev a reducir sustancialmente los niveles de apoyo
y ajustar las condiciones y los requisitos para acceder al incentivo.
El reto consiste entonces, para programas de subsidio como ais, en cmo redefinir las
reglas de juego de forma que se eliminen los incentivos perversos, se asegure el beneficio social incremental, se promueva la creacin de bienes pblicos y se apoyen la capitalizacin y la
competitividad del sector, en un marco de equidad en el acceso a los recursos.
Los actos dolosos denunciados en los medios de comunicacin, y de pblico conocimiento,
en los casos de algunos proyectos beneficiados con la convocatoria de riego del programa ais,
aunque pueden responder a fallas en los filtros legales, en la prctica manifiestan un riesgo muy
comn en los programas pblicos que tienen un alto componente de subsidio, y en los que las
exigencias y las condiciones de acceso requeridas no son suficientemente estrictas.
331
De la experiencia del ais queda claro que destinar recursos y apoyos de manera generalizada y sin mayores contraprestaciones en trminos de resultados en productividad y produccin,
no es lo ms adecuado. Se requiere contar con instrumentos ms focalizados y eficaces, que
no generen rentas adicionales a la tierra y que premien la oferta incremental mediante nueva
inversin, la aplicacin de nuevas tecnologas y el desarrollo de la innovacin. Es indudable que
el Estado requiere mantener instrumentos vigorosos para apoyar el riego, la asistencia tcnica
y el icr, sin caer en diseos como el del ais.
Los programas de apoyo al sector son necesarios para responder a los retos de la nueva
realidad comercial del pas y la seguridad alimentaria. Y deben concebirse con un gran nfasis
en la generacin de bienes pblicos23 y no desde la consolidacin de los apoyos y los subsidios
por producto o proyecto. Para esto es necesaria una revisin de fondo del modelo de desarrollo
agrcola, y enmarcar en ese nuevo modelo al programa desarrollo rural con equidad (dre). De
igual modo, es necesario mantener el principio de que los porcentajes de apoyo diferencien entre
tipos de productores con preferencias a los pequeos y medianos, y aplicar mecanismos de monitoreo e indicadores de cumplimiento de metas y compromisos por parte de los beneficiarios.
F. La poltica pblica y las iniciativas productivas

La poltica pblica no solo debe evaluarse a la luz de los impactos globales en el sector
agrario en trminos de crecimiento del pib, tambin desde el punto de vista de su capacidad para
promocionar y estimular iniciativas privadas de carcter productivo que mejoren los ingresos
y las condiciones de vida de los pobladores rurales.
El pas tiene una gran variedad de iniciativas, experiencias y aprendizajes en proyectos
productivos, unos exitosos, otros fracasados, unos de iniciativa particular, otros de iniciativa
pblica y otros de carcter mixto. En cada uno de los aprendizajes, la accin del Estado tiene
relevancia por el tipo y calidad de su presencia o ausencia. Un examen a algunas experiencias
exitosas de desarrollos productivos en el sector rural (Rodrguez, 2010), en los que la diversidad de
pobladores, procesos, presencia institucional, contextos regionales, tienen papeles particulares,
evidencia que el xito de los proyectos est relacionado de manera estrecha con factores como:
Trabajo en productos ganadores y regiones ptimas y especializadas en ellos.
Productos orientados hacia el mercado, no para la subsistencia, y hacia la generacin
ingresos con calidad, competitividad y eficiencia.
Periodo de maduracin mnimo de cinco aos, lo que se relaciona adems con el periodo de
maduracin de las organizaciones de productos que sustentan el proyecto. Los proyectos
exitosos de comunidades indgenas y afros requieren periodos de maduracin mucho ms
amplios (de quince a veinte aos) por la dinmica de los procesos de toma de decisiones.
Los proyectos exitosos han evitado la imposicin de modelos y moldes inflexibles, y
evidencian grandes flexibilidades para armonizar las caractersticas de la poblacin
involucrada.
Acompaamiento y transferencia de conocimientos de un organismo independiente con
capacidad tcnica y gerencial.
23
Bienes pblicos transversales como: vas, distritos de riego y drenaje, informacin sectorial, infraestructura para la comercializacin, investigacin, desarrollo
tecnolgico e innovacin agropecuaria, entre otros.

332
La prestacin de servicios alrededor de proyectos de generacin de ingresos parece una

alternativa viable y sostenible para los pobladores, cuando ellos no tienen acceso a la tierra
ni a la financiacin de sus proyectos productivos.
Los proyectos exitosos que involucran procesos de comercializacin se basan en una estrategia de excelencia en el servicio y el conocimiento del cliente.
El anlisis de proyectos exitosos deja lecciones de inters para la poltica pblica como:
las economas de subsistencia no cubren los costos mnimos de acompaamiento y asistencia
tcnica, el mayor enemigo de los proyectos exitosos es el asistencialismo; el acceso a la tierra y
el crdito es un factor fundamental para el xito de los proyectos; el acompaamiento a poblaciones rurales pobres requiere fuentes de financiacin y apoyo de mediano plazo, calificacin
de competencias y estndares de calidad; las cooperativas de trabajo asociado son fuentes de
empleo e ingresos en la prestacin de servicios a los desarrollos agrcolas sin infringir las normas
laborales. No son muy afortunadas, hasta ahora, las adjudicaciones de fincas de Incora-Incoder
a grupos mixtos de poblacin (campesinos, desplazados, desmovilizados), y la escalabilidad de
los proyectos es posible y necesaria por la demanda de los productos.
Y en el caso de los proyectos que han fracasado pueden colegirse elementos explicativos que son un llamado de atencin a la poltica pblica, como: el asistencialismo, la falta de
evaluacin integral previa del proyecto, la urgencia de la ejecucin alrededor de ofertas de
recursos o de bienes no reembolsables, los productos demasiado innovadores promovidos por
intereses particulares de beneficio propio y la corrupcin (desviacin de recursos, inexactitud
de la informacin suministrada, incumplimiento de acuerdos). Adems est la debilidad de
las organizaciones de productores; razones de orden pblico; acompaamientos inadecuados;
indicadores de resultados equivocados, y falta de conciencia para reinvertir los excedentes y
hacer un adecuado manejo de los mayores ingresos.
Las lecciones de xitos y fracasos en proyectos productivos en el sector rural son un elemento valioso para el diseo de polticas tendientes a mejorar el ingreso y la calidad de vida
de los pobladores rurales. Esas experiencias indican que s es posible para los campesinos
adelantar iniciativas que les permitan superar sus condiciones de subsistencia y pobreza, pero
ello requiere unos mnimos donde el papel del Estado sigue siendo clave: acompaamiento,
dotacin de tierras, acceso a financiamiento, desarrollo de tecnologas y suministro de bienes
pblicos. Y para los campesinos, alejarse del asistencialismo, trabajar con calidad, fortalecer la
gestin y sus organizaciones as como mecanismos de control social de los recursos, diversificar
o aprovechar opciones diferentes para generar ingresos, y articularse de manera adecuada en
la institucionalidad pblica y privada.
Llama la atencin que los proyectos ms exitosos fueron aquellos que estuvieron exentos de
una intervencin directa del Estado o de un direccionamiento del mismo. Esto plantea interrogantes sobre el tipo de institucionalidad pblica existente para el sector rural, y tambin sobre el
tipo de mecanismos e instrumentos en que se apoyan los proyectos y la manera como el Estado
se hace presente con ellos. La experiencia indica que para las comunidades y organizaciones
sociales es mucho ms efectivo el respeto a sus autonomas para que decidan libremente qu
elegir entre un men de opciones que puede ofrecer el Estado, en lugar de pegarse a todas las
que aparecen. Se requiere una selectividad de instrumentos y su adecuacin a las necesidades
de los pobladores, en un proceso en el que el Estado ofrezca opciones que las comunidades eligen
segn sus necesidades y experiencias.
333
G. Impostergable recuperar
la institucionalidad
La informacin disponible permite establecer que el sector agropecuario entr en un proceso de deterioro y debilidad de su institucionaEl reto consiste entonces
lidad que deja muchas preocupaciones en materia de posibilidades de
para programas de
atender las mltiples demandas que surgen de una problemtica rural
subsidio como ais, en cmo
compleja. Ese deterioro es notorio en todas las instancias, pero particuredefinir las reglas
larmente fuerte en los niveles locales y regionales donde se manifiestan
de juego de forma
con mayor crudeza las demandas de los pobladores rurales.
que se eliminen los
Por otra parte, el gasto pblico en el sector rural fue derivando
incentivos perversos,
hacia el otorgamiento de subsidios y compensaciones sin contraprestase asegure el beneficio
ciones definidas por parte de los beneficiarios, con un descuido notorio en
social incremental,
el suministro de bienes pblicos. Hoy el sector se encuentra con graves
se promueva la creacin
deficiencias en infraestructura productiva, en investigacin apropiada
de bienes pblicos y se
para el trpico, sin mecanismos de transferencia de tecnologa que
apoyen la capitalizacin y la
apoyen los esfuerzos de pequeos y medianos productores, y sin una
competitividad del sector,
orientacin clara sobre el desarrollo rural.
en un marco de equidad en
Las experiencias de programas como el ais no se pueden repetir
el acceso a los recursos.
y por ello son de buen augurio los esfuerzos de la actual administracin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de reorientar ese tipo de apuestas con
el programa dre el cual, segn se ha anunciado, ser complementado por una nueva ley de
desarrollo rural y de tierras.
El reto de la recuperacin de la institucionalidad, y sobre todo, de reinventarla en funcin
de una apuesta poltica por lo rural, debe concitar el inters de todos. Existe la oportunidad de
hacerlo, pero el camino es largo y hay que empezar con pasos firmes para no volver a caer en el
mal momento que ha tenido la institucionalidad rural, tanto por accin u omisin del Estado,
como por la distorsin causada por el conflicto armado y el aprovechamiento de algunos grupos que han visto solo en su inters particular el motivo de acercamiento al Estado. Una nueva
visin sobre la institucionalidad hace falta para refrescar el desarrollo rural.
334
R E C UA D R O 10.3
Poltica de tierras y
desarrollo rural en Colombia
La agricultura y el sector rural cumplen un papel estratgico en el plan nacional de desarrollo de Colombia.
La agricultura goza de capacidad para convertirse en una
de las locomotoras del desarrollo socioeconmico y el
sector rural es relevante en la reduccin de la pobreza y
la superacin de las diferencias regionales. Ello explica
el gran inters de todos los estamentos nacionales por
consolidar tal potencial y sentar las bases de un modelo
de desarrollo rural social, justo, equitativo, eficiente y sostenible, en el contexto de las tendencias de la economa
nacional e internacional.
El escenario rural de hoy
Es un reto de gran envergadura para el campo
colombiano que ha sido escenario de los principales
problemas sociales y de violencia del pas, el primero
de ellos la pobreza rural medida por ingresos que, entre
2002-2009 pas del 69,2 al 64,3%, mientras la brecha
urbano-rural aumentaba de 1,43 a 1,62. Adems, el
fenmeno masivo de desplazamiento y despojo de
las tierras por causa de la accin de grupos armados
al margen de la ley se expresa en 3.624.426 personas
desplazadas y en 312.000 hogares que abandonaron
358.937 predios en todo el pas.
Un factor muy limitante sobre el crecimiento del
sector rural sigue siendo la elevada concentracin de
la propiedad de la tierra. En 2008, el minifundio representaba el 70% del total de los predios inventariados
por el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (igac) y el
latifundio el 0,16%, pero abarcando el 60% del rea. El
resultado es una estructura predominante de minifundios con pequeas escalas de produccin y de latifundios
con tierras subutilizadas o inexplotadas.
La elevada informalidad en los derechos de propiedad sobre la tierra es un factor que tambin merece la
mayor atencin porque de los 2,7 millones de predios

rurales inscritos en el catastro, ms de un milln no
tienen formalizada la propiedad.
Desde el punto de vista productivo, en Colombia
se observa un uso ineficiente de la tierra y el agua con
vocacin para la agricultura. Cerca de 38 millones de
hectreas se dedican a la ganadera extensiva y solo 5
millones al uso agrcola, siendo que diversos estudios
indican que una hectrea en agricultura genera un valor
econmico agregado 12 veces superior al de la ganadera extensiva. Del total de la superficie regable, solo
el 14,3% cuenta con riego. Adems, los mecanismos de
investigacin y asistencia tcnica han sido fuertemente
debilitados y desmantelada en su totalidad la capacidad
institucional para llevar servicios de desarrollo a las reas
rurales del pas.
Cinco objetivos para alcanzar
el desarrollo rural
En este marco, el mayor desafo de poltica para
asentar un modelo de desarrollo rural con equidad
social, eficiencia econmica y viabilidad, en el contexto
nacional e internacional, es alcanzar los siguientes cinco
objetivos:
1. Lograr la paz del campo con base en la justicia
social, comenzando por la restitucin de las tierras
despojadas a sus legtimos dueos y la reparacin
a las vctimas del desplazamiento forzado.
2. Reducir la pobreza y mejorar el bienestar para la
poblacin campesina, mediante un modelo integral
de desarrollo rural, fundamentado en la gestin del
territorio y reas de desarrollo rural.
3. Promover un uso ms eficiente de los recursos de
suelo y riego, buscando un aprovechamiento ms
eficiente de la tierra de vocacin agrcola y pecuaria.
Fotografa: Doris
Prez.
335
4. Asegurar la sostenibilidad ambiental de la produccin agropecuaria con el fin de propiciar la

regeneracin del potencial productivo de los
agroecosistemas.
5. Desarrollar y fortalecer las instituciones para el desarrollo rural. Se han previsto varias reformas para
disponer de un adecuado marco legal y de unas
entidades pblicas adecuadas para la ejecucin de
la poltica propuesta.
Restituir y formalizar las tierras
La poltica de tierras y de desarrollo rural se ha estructurado en dos grandes ejes, a saber, el de restitucin
y formalizacin de tierras y el de polticas de desarrollo
rural. El primer eje est soportado en la ley de vctimas
y restitucin de tierras, que entr en vigencia el 10 de
junio de 2011, y el segundo, en la proyectada ley de desarrollo rural que se elaboraba al cierre editorial de este
Informe de desarrollo humano, para ser presentada en
los prximos meses al Congreso de la Repblica.
La poltica de restitucin de tierras tiene como
elementos fundamentales:
Un marco normativo de justica transicional.
La creacin de una unidad de gestin de la restitucin con el fin de documentar, tramitar y resolver en
forma gil las reclamaciones de las vctimas.
La creacin de jueces para aplicar este nuevo procedimiento de restitucin.

El desarrollo de un registro georreferenciado de
predios despojados.
Un conjunto de instrumentos mediante los cuales se
pueda compensar y reparar a las diferentes victimas
del despojo y el abandono forzado de las tierras.
Formalizar la propiedad rural y otros
factores de produccin
Con el programa nacional de formalizacin de la
propiedad rural en marcha, el gobierno busca combatir
el alto grado de informalidad prevalente en el ejercicio
de los derechos de propiedad sobre la tierra. La informalidad genera mltiples dificultades de orden poltico,
social y econmico y, sobretodo, propicia la comisin de
hechos ilegales y dificulta su resolucin. La informalidad
afecta con mayor rigor a los campesinos pobres por las
dificultades adicionales que encuentran en el acceso a
los bienes y servicios agropecuarios, en la medida en
que les reduce su capacidad para respaldar deudas.
La estrategia de formalizacin incluye:
La revisin del marco normativo aplicable y propuestas de procedimientos ms giles y menos
costosos.
336
La creacin de una nueva institucionalidad que facilite la coordinacin de todas las entidades del orden
nacional y local, involucradas en la formalizacin de
ttulos.
El desarrollo de un registro georeferenciado de
formalizacin, que operar conjuntamente con el
sistema de predios despojados.
La realizacin de campaas masivas de formalizacin y titulacin, especialmente diseadas para las
condiciones locales y territoriales.
Informacin y costos de transaccin
Pero, adems de reducir la informalidad de la propiedad sobre la tierra y otros factores productivos para
facilitar su restitucin y acceso, debemos reducir las
asimetras de informacin, disminuir los costos de transaccin asociados con los mercados rurales y adecuar las
entidades pblicas encargadas de ejecutar la poltica.
En el entendido de que la restitucin y la formalizacin
son parte del restablecimiento de la condiciones de vida
y produccin de las vctimas, el gobierno ha establecido
un sistema de apoyos a proyectos productivos y desarrollo rural, que complementa la restitucin de las tierras y
acompaa la recuperacin de las condiciones de vida de
las victimitas restituidas y retornadas a sus localidades.
Desarrollo rural integral
La experiencia de muchos aos en la ejecucin de
programas de desarrollo rural ha demostrado que el
desarrollo y el bienestar de las comunidades campesinas
son el resultado de un conjunto de condiciones y factores
que, integrados y articulados, permiten el mejoramiento
de sus condiciones de produccin, la construccin de
tejido social y la superacin de las trampas que tienden
a reproducir la condiciones de pobreza.
Con esa conviccin, nuestra poltica de desarrollo
rural actuar sin exclusiones en reas de desarrollo rural
(adr) no solo en regiones afectadas por el desplazamiento forzado sino tambin donde se concentran los
pobladores rurales buscando especialmente a los campesinos de menores ingresos, bajo un enfoque territorial,
multisectorial, focalizado, flexible y descentralizado.
La poltica de desarrollo rural se estructura a travs
de cuatro estrategias principales:
1. Ordenamiento de los usos productivos del suelo,
armonizando la conservacin con los servicios
ambientales.
2. Aprovechamiento eficiente de la tierra, incluyendo
el agua para riego y los recursos genticos.
3. Fortalecimiento de la capacidad institucional nacional y, sobre todo, local y regional, para implementar
estas polticas en un entorno favorable a la identificacin de alianzas pblico-privadas.
4. Desarrollo integral de zonas rurales especficas,
incluyendo: acceso a los factores productivos (tierra,
riego, obras de adecuacin, asistencia tcnica y
servicios financieros); integracin con la oferta de
bienes pblicos (servicios sociales bsicos, salud,
educacin, seguridad social y vivienda), y dotacin
de infraestructura productiva (vas, comunicaciones
y energa).
Para una ejecucin eficiente de los recursos, usaremos el mecanismo de convenio-plan, aprobado por
la ley del plan de desarrollo, que permite comprometer
recursos de inversin por tres o cuatro aos, mediante
compromiso entre entidades del orden nacional, regional y local. La definicin de los instrumentos de poltica
y de los cambios institucionales requeridos para esta
poltica, se encuentra en el proyecto de ley general de
desarrollo rural.
Juan Camilo Restrepo Salazar

Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
337
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Desempeo de la actividad
agropecuaria y rural
Parece que en esta vida
todo ya tiene valor
desde tu alma hasta la ma
y se vende al por mayor.
Y si no la compra el Diablo
busca un mejor postor
que te saque de la deuda
y pague mucho mejor.
Tengo que pagar la luz

tengo que pagar el aire
tengo que pagar la renta
tengo que pagar la calle.
Qu difcil es vivir en esta tierra ponzoosa,
en la calle que te roban
y en tu casa que te explotan [...] .
Humberto Pernett
Inopia
2008
11
Captulo
340
asta hace muy poco, la actividad agropecuaria y rural fue una de las ms
dinmicas de la economa colombiana. Su aporte promovi el despegue y
la consolidacin de otros sectores productivos, y contribuy al crecimiento
y desarrollo del pas. Desde mediados del siglo XX, la sociedad rural sufri
un conjunto de transformaciones que alteraron las formas y relaciones
de produccin en el campo. La transicin demogrfica; el auge econmico
que ocasionaron bonanzas cafeteras en los aos 1950, y que se repitieron
dcadas ms tarde; los cambios y las rupturas de los modelos de desarrollo
imperantes, que impulsaron la adopcin de esquemas de proteccin que
favorecan la sustitucin de importaciones, y posteriormente el crecimiento basado en la promocin de exportaciones, as como la desgravacin arancelaria de ciertos bienes de capital, contribuyeron a generar
cambios profundos en la estructura del sector y de los hogares rurales.
A pesar de estas transformaciones, el desempeo actual de la actividad agropecuaria y rural es bajo e inestable. Las polticas pblicas
sectoriales han hecho poco por superar los factores estructurales que
an sumen a la poblacin rural en condiciones de vulnerabilidad, y
afectan su desarrollo humano. Un desempeo adecuado del sector no
solo es el resultado de polticas pblicas bien orientadas y sin discriminaciones, tambin de una adecuacin social y econmica de la estructura
agraria a las condiciones de los pobladores rurales y las exigencias del
mercado, as como de objetivos de estabilidad en la sociedad rural y el
cierre de las brechas entre lo rural y lo urbano.
Este captulo analiza las dinmicas recientes de la actividad y
concentra su atencin en los factores de entorno y en los determinantes estructurales que han impedido una favorable evolucin del sector
agropecuario y rural en Colombia.
A. Produccin agropecuaria nacional:

en pos de mayor crecimiento
Una de las caractersticas del desempeo del sector agropecuario ha
sido su inestabilidad, lo cual es el reflejo de polticas cortoplacistas. Es difcil que el pas pueda avanzar en su desarrollo con un sector agropecuario
341
con crecimientos tan bajos, con polticas que son resultado de atencin a
los grupos de poder y que no consideran una visin ms amplia de pas
y de la sociedad. Sin duda un crecimiento estable con equidad es una
condicin necesaria para avanzar en el desarrollo del pas y posicionarlo
en el concierto de las naciones.
El desempeo actual de la
Los determinantes del comportamiento del crecimiento econmico
actividad agropecuaria y
durante las dos ltimas dcadas se han fundamentado en la expansin
rural es bajo e inestable.
de las exportaciones de productos tradicionales y no tradicionales (como
Las polticas pblicas
azcar, flores, algodn, frutas, etctera, y productos manufacturados,
sectoriales han hecho
como confecciones, cuero e industria editorial, entre otras); y en las
poco por superar los
repercusiones de variables macroeconmicas, como la tasa de inters
factores estructurales
(debido a la estrecha relacin de esta con el ahorro y la acumulacin de
que an sumen a
capital), el gasto pblico y el tipo de cambio real sobre la evolucin del
la poblacin rural
pib. A pesar de la elevada senda de crecimiento y el exitoso rumbo que
en condiciones de
tom la economa durante los aos 1980, gracias al auge de los producvulnerabilidad, y afectan
tos tradicionales, Colombia sufri una reduccin paulatina en su ritmo
su desarrollo humano.
de crecimiento econmico en la dcada de 1990. La adopcin del nuevo
modelo de desarrollo y la recesin de finales del siglo XX (entre 1998 y 1999 el pib decreci 4,2%)
han explicado las oscilaciones acentuadas que ha sufrido el pib durante los ltimos aos.
Desde principios de la dcada de 1990, el crecimiento de la produccin agropecuaria recorri un camino similar al comportamiento del producto total. Sin embargo, al promediar la
dcada, el pib agropecuario comenz a ser un poco ms errtico y voltil que el agregado: su
crecimiento se situ alrededor de 1,6% entre 1990 y 2000, un poco menos de la mitad de la variacin promedio del producto total (el crecimiento promedio del pib de la economa ascendi a
2,8%). En el periodo comprendido entre 2001 y 2009, el sector registr un crecimiento sectorial
de 2,7%; mientras la economa se expandi 4,1% (grfico 11.1).
Despus de la pronunciada cada del pib a finales de los aos 1990, durante la primera dcada
del siglo XXI la recuperacin agropecuaria no result tan dinmica como el crecimiento econmico
del pas. El aumento de los precios internacionales de las materias primas agrcolas y los productos
primarios (en particular, hidrocarburos y minera), contribuyeron al crecimiento econmico y al
dinamismo que se le imprimi a la economa en la segunda mitad de esta dcada, pero ello no
bast para evitar un nuevo estancamiento del pib y de la actividad agropecuaria en 2009.
La cada ms fuerte de la produccin agropecuaria registrada en 1996 coincidi con el
periodo durante el cual el gasto pblico del sector, como proporcin del pib, y la inversin pblica sectorial registraron los niveles ms elevados de todos los aos 19901. Situacin similar
se present en la pasada dcada durante 2002 y 2009.
Una posible explicacin a esta tendencia reside en que el bajo dinamismo del sector promovi una mayor orientacin de recursos pblicos para su reactivacin. Pero cabe agregar que,
despus de 1996, la abrupta disminucin del gasto pblico destinado al sector agropecuario
influy en su inestable y voltil crecimiento.
En el transcurso de los ltimos aos, la produccin industrial mostr tasas de crecimiento
ms elevadas que el promedio de la actividad agropecuaria, excepto en los aos 2008 y 2009,
De hecho, el presupuesto de inversin del madr destinado a ciencia y tecnologa descendi a partir de 2002, y los recursos orientados a capitalizacin y financiamiento
comenzaron a reducirse desde finales de la dcada de 1990.
Captulo 11 | Desempeo de la actividad agropecuaria y rural en Colombia

342
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Gr
co
11.1
Evolucin del pib agropecuario y pib total
fuente: clculos indh 2011, con base en dane. Cuentas nacionales. Enganches de las series con base en la metodologa de Fischer.
cuando su valor cay de manera abrupta (1,8 y 6,3%, respectivamente). Entre otras razones,
por la recesin mundial, el descenso del precio del dlar, los altos costos del crdito y la baja
rentabilidad sectorial. La industria ha sido ms dinmica que la produccin agropecuaria, pero
tambin ms sensible a los ciclos econmicos.
Desde principios de la dcada de 1990 el pib sectorial ha tenido un franco y gradual descenso
en su participacin en el total (grfico 11.2). Aunque la experiencia internacional seala que en
la medida en que mejoran los pases, el grado de desarrollo de su sector agrcola pierde importancia en la generacin del pib (De Ferranti et l., 2005); sera plausible pensar que Colombia se
encuentra atravesando esta transicin. No obstante, la baja participacin de la agricultura con
respecto a la produccin total est acompaada de una reduccin en el ritmo de crecimiento
de la productividad sectorial y una cada en la competitividad.
El comportamiento de los volmenes de produccin agrcola ha sido voltil, con un importante bache en 1990 cuando comenz a materializarse el cambio estructural del nuevo
modelo de desarrollo. Por su parte, la produccin pecuaria se ha caracterizado por presentar
un crecimiento vigoroso y sostenido desde principios de los aos 19802. El crecimiento de la
produccin pecuaria ha sido resultado de la expansin de la actividad avcola y su consolidacin en el mercado domstico3, as como la participacin moderada de la produccin lechera.
El acelerado crecimiento de la actividad avcola ha contrastado con el bajo dinamismo de la
produccin de carne bovina.
La produccin pecuaria ha representado cerca del 40% del pib agropecuario. Entre 1981 y 2008, la de carne bovina creci 47%, mientras la produccin de carne de
pollo lo hizo en 575%.
La actividad avcola durante este periodo creci de manera acelerada, debido al aumento del consumo interno, al ingreso de la tecnologa al sector y a la apertura
econmica y comercial, que favoreci la importacin de insumos a precios bajos (Kalmanovitz y Lpez, 2006).
343
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co
2
11.
Participacin del pib agropecuario en el total
fuente: con base en dane. Cuentas nacionales.
Los cambios y transformaciones en la produccin agrcola y pecuaria son consecuencia

del grado de concentracin de la produccin (grfico 11.3), y de la adopcin gradual de ciertos
patrones de especializacin sectorial. Para capturar este comportamiento se emple el ndice
de Herfindahl-Hirschman, el cual ha sido utilizado en la literatura microeconmica y de organizacin industrial para determinar el grado de la concentracin de las firmas e identificar
la estructura monoplica y oligoplica del mercado 4. Kurosaki (2006) lo us para calcular la
densidad y cambios en el largo plazo de los cultivos agrcolas en India, Pakistn y la regin
fronteriza de Punjab Oriental. A partir de este anlisis, el ndice se aplic para los diferentes
productos agrcolas y pecuarios de Colombia entre los aos 1980 y 2008.
Los resultados muestran que la produccin agrcola pas por un acelerado proceso de
desconcentracin al iniciar la dcada de 1990 (grfico 11.3). Es decir, durante los aos 1980 el
grueso de la produccin agrcola se concentr en pocos productos tradicionales, principalmente
caa de azcar y, en menor grado, papa, pltano, yuca y arroz riego5.
Poco despus de que se adoptara la poltica de apertura comercial se observ una reduccin significativa de la produccin de azcar y un aumento importante de los volmenes de
banano de exportacin y caa panelera. Entre 1990 y 2000, la estructura productiva del sector
agrcola tendi a diversificarse a favor de productos no tradicionales (adems del banano de
exportacin y la caa panelera, tambin creci la participacin de los ctricos), procurando
El ndice de Herfindahl-Hirschman
resulta de la sumatoria de las participaciones porcentuales de los sectores o productos (S1,) elevados al cuadrado.
Cuando el ndice Herfindahl Hirschman HH < 0,1, ello indica desconcentracin del mercado. Concentracin moderada se presenta cuando 0,1 < HH < 0,18; y
una elevada concentracin se registra cuando HH > 0,18.
En la dcada de 1980, la caa contribuy con cerca del 50% de los volmenes de produccin agrcola en Colombia, seguido por la papa (9,3%), el pltano (9,1%),
la yuca (6,3%) y el arroz riego (6,1%).

344
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Gr
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3
11.
concentracin de la produccin agrcola. 1981-2008
fuente: clculos indh 2011.
345
mejorar las ventajas competitivas de la produccin agrcola frente a las nuevas condiciones
externas que le impona el mercado internacional.
Por su parte, la contribucin de la produccin pecuaria al pib se ha deteriorado en el tiempo, debido a la progresiva reduccin de la produccin de carne bovina. Los volmenes de este
producto, que en los aos 1980 representaron en promedio el 45% del total del sector pecuario,
cayeron al 30% en 1999 y al 27% en la dcada de 2000. El ndice de Herfindahl-Hirschman para
la produccin pecuaria en 1981 se situ alrededor de 0,36, y en 2008 se redujo en 0,1 puntos, lo
que implic su menor aporte, particularmente del sector bovino (grfico 11.4). Durante las dos
ltimas dcadas, las tasas de crecimiento de la actividad fueron pobres frente a pases como
Argentina, Brasil, Chile y Per, que crecieron en forma slida y permanente.
fi
Gr
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4
11.
concentracin de la produccin pecuaria*
* No incluye los volmenes de produccin de ganado porcino.

fuente: clculos del indh. 2011.
B. Produccin agropecuaria departamental:

altos niveles de concentracin
Entre 1990 y 2007, los departamentos de Antioquia, Boyac, Cundinamarca y Valleconcentraron el 41% del valor de la produccin agropecuaria del pas. ConCesar, Crdoba, Magdalena,
Meta, Nario, Santander y Tolima, el aporte departamental al pibsectorial sube al70%.
Los departamentos que ms han participado en la produccin agropecuaria se caracterizan
en lo fundamental por la menor volatilidad y la mayor estabilidad de sus tasas de crecimiento sectorial, y por estar en menor situacin de vulnerabilidad a las crisis o choques que sufre la actividad.
Bajas volatilidades en las tasas de crecimiento de la produccin agropecuaria pueden
explicarse por la estructura productiva que ha desarrollado cada uno. En Antioquia, Boyac,

346
Una de las caractersticas

del desempeo del sector
agropecuario ha sido
su inestabilidad, lo cual
es el reflejo de polticas
cortoplacistas. Sin duda
un crecimiento estable
con equidad es una
condicin necesaria para
avanzar en el desarrollo
del pas y posicionar a
Colombia en el concierto de
las naciones.
Cundinamarca y Valle, los cuatro primeros con mayor participacin

en el pib sectorial, predomina la actividad agrcola sobre la pecuaria;
entre esos departamentos Antioquia y Valle orientaron sus recursos a
la produccin de cultivos perennes, y Boyac y Cundinamarca a la de
transitorios6.
La estructura productiva de Boyac, Cesar y Santander, ha cambiado en las dos ltimas dcadas. De estar especializados en produccin
netamente agrcola en los aos 1990, se transformaron en zonas con un
mayor predominio de produccin pecuaria en los aos 2000. Entre tanto,
Crdoba, que particip con el 4,5% del pib agropecuario nacional entre
1990 y 2005, continu con una mayor participacin en la produccin
pecuaria con el transcurso del tiempo, y en Santander, la carne de pollo
y la produccin de huevos contribuyeron con el 77% de la produccin
pecuaria del departamento entre 2002 y 2008.
C. Factores explicativos del modesto

desempeo sectorial
El desempeo del sector agropecuario depende de mltiples elementos. Tiende a estar

ms relacionado con factores estructurales y fallas del mercado y el Estado, que con factores
coyunturales o de variaciones de precios. Pero las razones adems de econmicas, tambin
son sociales e institucionales y la influencia del conflicto armado interno explican el pobre
crecimiento de la agricultura.
1. factores de entorno
a. En primer lugar, la ruptura del pacto internacional del caf, al finalizar los aos 1980, condujo a
agudizar la paulatina prdida de participacin del grano en el total de la produccin, debido
a la expansin de su oferta internacional y a una tendencia de precios favorables para el
consumo mundial. La prdida de participacin de Colombia en el mercado internacional
tambin puede atribuirse al aparente deterioro de la competitividad de la produccin frente a
nuevas regiones cultivadoras en otros pases competidores (Urrutia, Pontn y Posada, 2004).
En forma similar, el bajo dinamismo del sector obedeci a la reduccin del rea de produccin
de algunos cereales, como el arroz, y a la crisis algodonera sufrida a mediados de la dcada de
los aos 1990, resultado de la cada de las cotizaciones internacionales del algodn.
b. Por otro lado, el rpido desmonte de la estructura arancelaria y la lenta reconversin de la estructura
agropecuaria hacia bienes que reflejaran las ventajas naturales, no permitieron que los productores
se prepararan en forma adecuada para competir en los mercados internacionales. Situacin que condujo a la reduccin pronunciada de los excedentes del sector. Un ingrediente
adicional ha sido la prdida de la capacidad institucional, explicada por la ausencia de una
poltica clara y consistente, una adecuada orientacin de recursos de crdito y fomento,
6
De acuerdo con pruebas estadsticas realizadas por el indh 2011, el banano de exportacin es un determinante para el crecimiento del pib agrcola de Antioquia,
como la papa de ciclo corto lo es para Cundinamarca. El cultivo de la caa de azcar, de carcter permanente, explica el comportamiento del pib agrcola del Valle
del Cauca, mientras que para Boyac, la papa y el maz tradicional han sido fundamentales para impulsar el crecimiento sectorial.
347
la insuficiente asistencia tcnica a los pequeos y medianos productores agropecuarios,

y la falta de una oferta focalizada de bienes pblicos.
2. factores estructurales
Existe un conjunto de factores estructurales que han afectado el desarrollo de la actividad
agropecuaria en las ltimas dcadas. La problemtica tiene cuatro dimensiones (diagrama 11.1).
a. La primera est ligada a la falta de un adecuado afianzamiento de los factores de produccin
relevantes en la actividad agropecuaria: capital humano, inversin productiva, tierra y
tecnologa. La debilidad en los factores de produccin no permiti que la productividad
sectorial avanzara rpidamente hasta alcanzar niveles ptimos o potenciales.
b. En segunda instancia, las falencias institucionales manifestadas en la falta de profundizacin
en los mercados de tierra, trabajo, y sus asimetras, as como aquellas en la comercializacin de los bienes agropecuarios impidi que se asignaran de manera ms eficiente los
recursos productivos, se fortaleciera el mercado domstico y se mejoraran las condiciones
de vida para los trabajadores rurales.
a
am
Gr .1
a
i
D 11
factores del modesto desempeo sectorial
Lt

348
c. En tercer lugar, la dbil insercin en el mercado internacional, debido al bajo ritmo de crecimiento de la productividad sectorial, una balanza comercial voltil e inestable y una elevada
proteccin a los bienes agropecuarios transables, y a la revaluacin del peso, no contribuy
a afianzar la competitividad internacional de los productos agropecuarios.
d. Por ltimo, la violencia rural, as como los problemas y riesgos que se ciernen sobre la seguridad
alimentaria, frenan el desempeo sectorial, afectan su productividad e inciden sobre los
niveles de bienestar de los trabajadores y la poblacin rural.
2.1 Debilidad en los factores de produccin

a. Bajos niveles de capital humano en las reas rurales. A pesar de que las tasas de escolaridad en
el campo han evolucionado favorablemente con el paso del tiempo, su crecimiento contina mostrando una dinmica ms baja respecto al total nacional y las reas urbanas.
Las brechas entre tasas de escolaridad urbanas y rurales han presentado una tendencia
descendente desde principios de los aos 19907, aunque no se observa que tiendan a converger en el corto plazo. El comportamiento de la tasas de escolaridad est asociado con
el bajo crecimiento de la productividad por trabajador.
Segn Leibovich y Estrada (2008), ms del 60% de la poblacin rural en edad de trabajar
solo ha finalizado los niveles bsicos de primaria, y como consecuencia, cerca de la misma
proporcin de la poblacin percibe un ingreso por jornal inferior al salario mnimo.
b. Ausencia de una permanente y continua acumulacin de capital. La inversin es un factor productivo requerido para impulsar mayor dinamismo a la actividad agropecuaria. Por tanto, el
crecimiento del sector, como otros en la economa, est fundamentado por la formacin
bruta de capital fijo (fbkf o capital productivo), orientado por el Estado y el sector privado
a la actividad. La inversin productiva agropecuaria se encuentra ligada a los ciclos de
crecimiento econmico, y est en funcin de los diversos riesgos que enfrenta el productor medio agropecuario (como el clima, la violencia rural, la variabilidad en precios,
las bajas rentabilidades, etctera) y de sus retornos esperados. Los recursos orientados a
infraestructura vial, distritos de riego y adecuacin de tierras, maquinaria y expansin
de la capacidad productiva no se han irrigado en forma continua a esta actividad, lo que
constituye un serio obstculo para el crecimiento sectorial (recuadro 11.1).
La inversin ha tenido una evolucin muy similar al valor de la produccin del sector:
una sensible reduccin entre 1997 y 1999, y una rpida recuperacin en 2001. Con base
en la informacin de cuentas nacionales a precios constantes de 2000, se aprecia que la
inversin sectorial repunt en forma sustancial en 2002, debido a la orientacin de recursos
de capital productivo a las plantaciones de caa de azcar.
En una importante proporcin (41,2% del total del sector) la inversin se encamin
a impulsar la produccin de etanol en Colombia y otro monto significativo a establecer
nuevos cultivos de rboles frutales (21,8% de la fbkf del sector). Despus de 2002, la inversin se ha reducido de manera sostenida, pero los recursos orientados a la expansin
de los cultivos de caa de azcar an tienen una notable importancia.
c. Concentracin de la propiedad rural. La actual estructura de la propiedad rural se ha constituido en un enorme obstculo para el desarrollo humano, econmico y social de las reas
rurales. Entre 2000 y 2009, la tierra continu concentrndose en Colombia como se indic
Contina pg. 351
7
En 1993, la brecha urbana y rural de las tasas de escolaridad ascendi a 31,3 puntos porcentuales. Esta discrepancia pas a ser de 16,8 puntos en 2009.
349
R E C UA D R O 11.1
Fotografa: Bianca
Bauer.
Gestin del agua y cultura del riego
La gestin adecuada del agua para el consumo

humano, la agricultura, la industria, la generacin de
energa y la recreacin genera no solo beneficios so
ciales y econmicos sino tambin una mentalidad ms
empresarial en el campo. Un agricultor, por ejemplo, se
ve obligado a evaluar todo el tiempo los ciclos del cultivo,
las pocas de cosecha, las inversiones o la construccin
de nuevas infraestructuras prediales.
Cuando hay cultura del riego, el agricultor indaga
sobre la calidad del agua, el volumen disponible, la
demanda presente y futura, las necesidades de almace
namiento, la infraestructura requerida y las condiciones
para garantizar el suministro oportuno. Acertar en las
respuestas es bsico para solventar con xito el desarro
llo regional en Colombia, pero adems se requiere con

ciencia sobre la importancia estratgica de las cuencas
para el desarrollo y crecimiento regional.
La preservacin de las cuencas
Esta asegura el presente y el futuro econmico de
cada regin por dos razones: mitiga o previene los riesgos
de las sequas predominantes en el contexto nacional; y
reduce la escasez de agua que, en el contexto de la eco
noma globalizada, constituye hoy una seria limitacin a
la productividad agrcola y a su expansin.
En Colombia, la preservacin de las cuencas en
Colombia es prioritaria ante la incertidumbre sobre
el comportamiento de las precipitaciones. A veces el
350
ciclo de lluvias se atrasa, en otras se adelanta, o sim

plemente ocurre cuando toca pero sin los milmetros
de precipitacin acostumbrados. Ya sabemos que esta
variabilidad se est agravando por la deforestacin, la
contaminacin de nuestros territorios y por los efectos
del cambio climtico a escala mundial. La cantidad de
agua que tendremos en un siglo va a ser menor que la
disponible ayer y hoy, simplemente porque la estamos
acabando y cada vez ser ms escasa. La preservacin
y conservacin de las cuencas ser el principal desafo
en los prximos cien aos.
Distritos de riego y
almacenamiento de agua
El sentido comn y la informacin disponible son
suficientes para demandar una poltica estatal vigorosa
de racionalizacin en el uso del agua, dos de cuyos ejes
son los distritos de riego y el almacenamiento adaptado
a las demandas. Se trata de dos mecanismos esenciales
para asegurar los rendimientos y la rentabilidad de los
cultivos, durante las sequas que agudizan el dficit y
durante las lluvias que exigen drenajes adecuados para
evitar la saturacin de los suelos por falta de oxgeno.
Distritos de riego, inclusin
y movilidad social
Con la construccin de distritos de riego y almace
namientos de agua se modifica la dinmica en los usos
del suelo, con efectos multiplicadores sobre la inclusin
social, el empleo regional productivo en un contexto
de conflicto, la produccin de alimentos asociados con
pequeos y medianos productores, el asentamiento de
la poblacin y, en general, el desarrollo de todo el sector
de servicios que demanda una agricultura intensiva en
capital, asociada al uso del agua para reducir riegos en

las inversiones.
Adems de ventajas sobre los rendimientos y la
rentabilidad de los cultivos, los distritos de riego tienen
impactos positivos sobre la movilidad social. La evi
dencia muestra que un trabajador emprendedor y con
conocimiento en el manejo del cultivo del arroz, puede
ascender a productor. En el sector arrocero hay ejemplos
de ascenso social con alta productividad econmica. No
es necesario enunciar aqu todo el valor agregado que
esto aporta a las dimensiones polticas y socioecon
micas en el desarrollo regional. En los distritos de riego
de Samac y Chicamocha, los cultivos de hortalizas son
producidos por pequeos productores. El modelo, sin
duda, se puede replicar en otras regiones aptas para
produccin de alimentos estratgicos para la seguridad
alimentaria y de excedentes exportables.
tica y cultura del riego
Por ser un patrimonio comn, las aguas deben
utilizarse sin desperdicio. El uso ptimo de las aguas
empieza con la preservacin de las cuencas, pasa por
los usuarios que administran el recurso y llega a las
personas que las manejan en cada predio. Tiene todo el
valor tico la construccin de un sentido de pertenencia
y una cultura de autorregulacin, educacin con visin
no antropecntrica y decisiones fundamentadas en la
mejor informacin tcnica y cientfica disponible. Y en
esta tarea, puede ser determinante una estrategia de
comunicacin de largo aliento inspirada en la cultura
del riego.
Jorge Torres
Ingeniero agrnomo y empresario arrocero
351
Viene de pg. 348
en el captulo 6, lo cual ha impedido que entren al sector pequeos

y medianos productores a dinamizar ms la produccin. Ello es as
en la medida en que la ganaderizacin de la agricultura congela
en manos de pocos propietarios grandes extensiones de tierra que
deberan estar dedicadas a la produccin agrcola, con lo que se
Aunque la experiencia
configuran conflictos de uso del suelo (sealados en el captulo 3),
internacional seala que en
e impactos en la produccin y la productividad sectorial.
la medida en que mejoran
d. Reduccin progresiva de la transferencia de tecnologa. Para los aos
los pases, el grado de
1960, la creacin del Instituto Colombiano Agropecuario (ica) fue
desarrollo de su sector
la respuesta adecuada a las apremiantes necesidades en materia
agrcola pierde importancia
de investigacin y transferencia, que se originaron en la dinmica
en la generacin del pib;
colonizadora moderna (Cesar y Tolima, despegue del arroz y del
sera plausible pensar
algodn, entre otros), en la reforma agraria (Ley 135 de 1961) y
que colombia se
en la nueva realidad hemisfrica. Esta institucionalidad perdur
encuentra atravesando
por treinta aos, hasta la apertura del gobierno Gaviria, con la
esta transicin.
separacin del ica en ica-Corpoica (Corporacin Colombiana de
Investigacin Agropecuaria), con pretensiones de corporacin mixta; la creacin de fondos
parafiscales por producto; las nuevas realidades de asistencia tcnica buscadas desde 1991;
la pretendida funcionalidad de las Umatas (unidades municipales de asistencia tcnica)
en los municipios; la iniciativa de centros provinciales, y la aspiracin de acuerdos sectoriales para la competitividad.
En esas tres dcadas el ica fue el epicentro tecnolgico para la formacin de los
investigadores. Avanz en mltiples trabajos por producto, gener programas transversales que respondan al concepto de ciencia bsica, compr granjas, dot los centros de
investigacin y cont con un equipo amplio de transferencia. Luego del Pacto de Chicoral, los aos de reforma agraria dieron paso al Desarrollo Rural Integrado (dri) y el Plan
Nacional de Rehabilitacin (pnr), y de alguna manera a las acciones pblicas de asistencia
y acompaamiento.
Corpoica no tuvo el acompaamiento del sector privado. Su accionar sigui girando
alrededor de la institucionalidad pblica, excepcin hecha de la apuesta impulsada por
necesidad de Conalgodn (Confederacin Colombiana de Algodn) para realizar investigaciones sobre algodn desde el ao 2000 al tenor de las negociaciones de los tlc (tratado de
libre comercio). Se debilit presupuestal y tcnicamente al final de la dcada de 1990, fue
revivida en forma parcial durante el gobierno Pastrana, y en el de Uribe el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural (madr) busc financiarla mediante los fondos concursales,
gracias a un crdito del Banco Mundial.
En el periodo 1990-2005 los gremios buscaron afanosamente la parafiscalidad, pensada para su supervivencia gremial y accionar institucional, y para nutrir las actividades
de ciencia y tecnologa (ct). As se registr la consolidacin de centros con capacidad de
investigacin en Cenicaa (Centro de Investigacin de la Caa de Azcar de Colombia) y
Cenipalma (Corporacin Centro de Investigacin en Palma de Aceite), los ms destacados
despus de Cenicaf (Centro de Investigaciones del Caf). De igual manera, se interesaron
ms en los acuerdos de competitividad esbozados en los aos 1990, aproximaron la nocin
de conglomerado de empresas, acogieron en algunos casos las iniciativas de alianzas
del madr y dejaron de lado los pobres intentos para los centros provinciales de asistencia
tcnica, que no pasaron del enunciado retrico (recuadro 11.2).
352
Este recorrido hace evidente que no hay un sistema nacional de ciencia y tecnologa agropecuaria
como el que existi durante casi medio siglo con el
ica (que hoy tiene carcter exclusivo de regulador
para la sanidad). Entre tanto, Corpoica coexiste con
unos centros de investigacin privados (los llamados
ceni, de afiliacin gremial), algunos de ellos lderes
de la investigacin por producto, cuyo examen revela
la solidez o debilidad del mismo gremio y del cultivo
o actividad pecuaria. La transferencia de tecnologa
como un asunto pblico se desvaneci; ni Umatas,
ni centros provinciales ni los intentos de algunas
gobernaciones han logrado revivir la anterior red de
extensin. El inters se centra ms en los acuerdos
de competitividad y los tratados de libre comercio,
y en materia de ciencia y tecnologa se observa un
nuevo papel de mayor preponderancia asumido por
Colciencias al inicio del siglo XXI, y con mayores
expectativas con la Ley 1258 de ciencia y tecnologa,
de 2009 (recuadro 11.3).
Es claro que desde los aos 1990 el pas intent
un cambio institucional en lo referente a investigacin y tecnologa agropecuaria, acorde con la modernizacin y las funciones desempeadas por el sector
privado y el Estado. Se pierde la proteccin pblica
del sector agropecuario a los medianos y pequeos
productores, se sacrifica gran parte de la institucionalidad de investigacin agropecuaria como bien
pblico, y ganan algunos cultivos y organizaciones
gremiales por su decisin y conviccin productiva,
gracias al acompaamiento parafiscal.
Es posible que lo perdido en la ltima dcada en cuanto a investigadores formados,
redes, centros y atencin a productos y renglones pecuarios, requiera una evaluacin ms
detallada. Sin embargo, vale la pena enfatizar en la prdida de la transferencia transversal,
es decir, en el manejo de suelos y recursos naturales, riesgo climtico, cultivos o arreglos
asociables, bancos de germoplasma, biodiversidad, colecciones de materiales, etctera.
Estas, como reas del conocimiento con carcter de bienes pblicos, requieren un mayor
esfuerzo propio para recuperar lo transversal y lo tropical. Una evaluacin futura probablemente indicar que la mayor prdida en ciencia y tecnologa agropecuaria de estas dos
dcadas, radic en estas reas transversales.
e. La productividad del sector agropecuaurio ha disminuido su ritmo de crecimiento en el tiempo. Estas productividades del sector agropecuario, medidas a partir del valor de la produccin
agrcola como proporcin de las hectreas cultivadas (Qa/A) y del empleo directo agrcola
(Qa/L), han mostrado una tendencia particular en las dcadas de 1990 y 2000. Las productividades por rea sembrada y nmero de trabajadores crecieron de manera sostenida
hasta finales de la dcada de 1990, cuando se redujo su ritmo de crecimiento por la recesin
Contina pg. 355
353
R E C UA D R O 11.2
Investigacin, desarrollo tecnolgico

e innovacin para el sector agropecuario:
el momento del cambio
Al cierre del primer semestre de 2011 cambiaron

favorablemente los vientos para la aprobacin y ratifi
cacin de los tratados de libre comercio con Canad, la
Unin Europea y Estados Unidos.
Cuando los tres acuerdos entren en vigor, comen
zarn a disminuir estructuralmente los esquemas parti
culares para cada producto, los aranceles y las franjas de
precio y, al mismo tiempo, aumentarn los contingentes
de importacin, nuestra agricultura se enfrentar a sis
tema abierto para la formacin de precios y los precios
nacionales de muchos de nuestros productos agrcolas
sentirn el impacto del fortalecimiento de nuestra mo
neda. El fenmeno perdurar por unos buenos aos.
Cmo soportaremos esas presiones sobre nuestra
produccin agrcola? Afortunadamente para los produc
tores, no tanto para los consumidores, productos como
cereales, oleaginosas y caf estn percibiendo precios
altsimos. Algunos han batido los registros histricos.
El fenmeno puede durar mientras la oferta global
de alimentos se reactive al ritmo del crecimiento de la
demanda. No ser fcil porque la produccin mundial
debe superar los efectos de la variabilidad y el cambio
climtico.
En ese escenario, conocemos las ventajas compa
rativas de Colombia para desarrollar una agricultura
tropical que compita, genere ms empleo, aporte un
enorme valor econmico y provea a nuestra sociedad
alimentos ms sanos y a menores precios. Sabemos
tambin que en las ltimas dos dcadas nuestro desem
peo agrcola fue pobre y su promedio inferior al de la
economa nacional.
Para que sea competitiva, nuestra agricultura re
quiere un salto en infraestructura, sobre todo en vas y
para el manejo del recurso hdrico; mejoras en las escalas
de produccin en los casos importantes para competir,

bien por va organizacional o por el mercado de tierras;
y la superacin de un reto crtico: mejorar la eficiencia
econmica de las actividades agrcolas, es decir, producir
ms a menor costo.
En general, la productividad de muchos de nuestros
cultivos se mantiene esttica por mucho tiempo, los
costos de produccin aumentan y la rentabilidad dismi
nuye. En algunos casos crticos, la productividad baja por
enfermedades la roya en caf o la pudricin del cogollo
en palma, por inundaciones o por sequas. Les ocurre a
cultivos organizados con gremios fuertes y a productos
de economa campesina, como el cacao.
Tal vez con excepcin de la caa, no tenemos un
subsector con dinamismo fuerte en el incremento de su
productividad y con eficiencia econmica. Es el precio que
estamos pagando por una poltica pblica que, durante
muchos aos, invirti poco y no le dio prioridad a la inves
tigacin, al desarrollo tecnolgico y a la innovacin (idi).
Comparada con los pases desarrollados y la mayora
de los que estn en desarrollo, Colombia bate el record
de baja inversin en ciencia y tecnologa: el 0,37% de
su pib, mientras Estados Unidos aporta 2,7% y el vecino
Brasil 1,43%*. Durante los ltimos gobiernos, los recursos
pblicos se han destinado ms a apoyos directos de dife
rente tipo que a bienes pblicos como la investigacin,
el desarrollo tecnolgico y la innovacin.
La escasez de recurso genera dos situaciones incon
venientes: (a) los diferentes actores del sistema nacional
de ciencia y tecnologa agropecuaria Corpoica, las
universidades y los centros nacionales de investiga
cin, Cenis compiten por los recursos; (b) el sistema
se fragmenta, se desarticula y se vuelve ineficiente. La
poltica no premia la colaboracin en la bsqueda de
354
Fotografa: Emiro Marn
Car vajal.
soluciones tecnolgicas que incrementen la eficiencia

de los sistemas de produccin.
La fragmentacin del sistema y la falta de estmulos
a redes colaborativas explican tres problemas: (a) no
se desarrollan al ritmo requerido semillas, insumos
y conocimiento sobre el manejo de los sistemas de
produccin; (b) los productores se ven abocados a
utilizar tecnologas anticuadas e ineficientes que no
responden a las presiones cambiantes de las plagas, las
enfermedades, la erosin gentica, el cambio climtico
o a la degradacin de factores de produccin, como
aguas y suelos; y (c) las pocas soluciones tecnolgicas
quedan confinadas con frecuencia en las entidades de
investigacin que, a su vez, no cuentan con esquemas
fuertes de transferencia de tecnologa, extensin y
asistencia tcnica para promover la innovacin en las
grandes y pequeas empresas agrcolas.
Estamos en un momento de cambio porque se
entiende la problemtica y se estn dando pasos en
la direccin correcta: el 10% de los ingresos nacionales
por regalas provenientes del sector minero son para
el desarrollo tecnolgico y la innovacin; y se estn
pensando esquemas de financiacin que promuevan

la colaboracin entre actores, protegiendo el rigor
cientfico, evaluando el desempeo de los procesos de
investigacin y conectando la generacin de conoci
miento con su uso.
Al cierre de este ao, esperamos contar con una
agenda nacional de investigacin, desarrollo e innova
cin para el sector agropecuario, con modelo de gestin,
estrategias financieras y apoyo a la generacin de redes
colaborativas, a partir de la demanda tecnolgica de las
ecorregiones, pero conectados con el avance tecno
lgico global. El desempeo del sector agropecuario
depender en buena medida de que este esfuerzo se
concrete y se mantenga en el tiempo.
Juan Lucas Restrepo

Director Ejecutivo
Corpoica
* fuente: clculos: ocy t. 2008. Hace referencia solo a I+D.
355
Viene de pg. 352
econmica que atraves Colombia en 1998 (grfico 11.5). Despus de esta coyuntura, las
productividades se estabilizaron, y luego experimentaron leves crecimientos en 2001 y
2005. La crisis econmica de finales de los aos 1990 golpe al sector, y caus la cada
del empleo directo y del rea sembrada. Este hecho condujo a mejorar los indicadores de
productividad agrcola por superficie sembrada y nmero de trabajadores.
La desconcentracin de las reas cultivadas en los aos 1990 se asoci con una mejora
de la productividad por hectrea cultivada. Mientras ciertos cultivos redujeron su grado
de concentracin como el maz tradicional, el sorgo y el algodn, y otros aumentaron la
suya como el maz tecnificado y el arroz mecanizado, el producto por hectrea tendi
a crecer. Una correlacin simple entre la desconcentracin y la productividad por rea
cultivada indica que el grado de asociacin fue del orden de -0,91. Por tanto, una mayor
diversificacin de los cultivos agrcolas fue acompaada de un crecimiento de la productividad por hectrea, y el crecimiento en la productividad de los cultivos transitorios fue
ms dinmico que en los permanentes.
La relacin entre la concentracin de la propiedad rural (usando el ndice Gini de tierras y de propietarios) y diversificacin de los cultivos agrcolas es directa, pero el coeficiente
de correlacin no result ser elevado8. Entre tanto, la concentracin de la propiedad y la
productividad mostraron una relacin inversa. Mayor acumulacin de tierras implicara
bajos niveles de productividad por rea cultivada9.
fi
Gr
co
5
11.
Productividad agrcola por rea cultivada y trabajador
Qa/L
Qa/A
Qa: pib Agrcola, L: Empleo directo y A: rea cultivada.

fuente: clculos indh, con base en dane. Cuentas nacionales y Gran Encuesta Integrada de Hogares (geih)
8
9
Los coeficientes de correlacin entre el ndice HH y el Gini de tierras fue de -0,41, mientras que para el ndice de Gini de propietarios lo fue de -0,38.
Los coeficientes de correlacin entre productividad por rea e ndice de Gini de tierras fue de -0,76. Entre tanto, la relacin entre productividad y el Gini de propietarios
fue de -0,48.
Contina pg. 358
356
R E C UA D R O 11.3
Ciencia, tecnologa e innovacin

en el agro colombiano
Uno de los mayores diferenciales en la escala de

desarrollo es el porcentaje del producto interno dedi
cado por un pas al quehacer en ciencia, tecnologa e
innovacin (ct+i). A la vanguardia estn Israel con cerca
de 4,5%, Japn 3%, Estados Unidos 2,7% y Corea del Sur
2,6%. En Latinoamrica, Brasil y Chile lideran la escala con
1%, mientras Colombia asigna apenas el 0,38%: una de
las razones que explican su bajo desarrollo!
Sin embargo, Colombia comienza a darles importan
cia a la ciencia y a la tecnologa. La ley de regalas que
acaba de ser aprobada destina el 10% de esos recursos
a las actividades de ciencia y tecnologa, crea un cuerpo
colegiado para administrarlos y delega en Colciencias la
secretara tcnica.
En el mundo rural colombiano, la situacin dispar
de los distintos cultivos y cadenas agroindustriales, vista
por el prisma de productividad, mercados y competiti
vidad, tiene una correlacin directa con el quehacer en
ct+i. Las inversiones en esta materia, sumadas a las de
transferencia de tecnologa, explican en gran medida
las disparidades agropecuarias y rurales.
Un grupo de cultivos y cadenas agroindustriales
marca la delantera: caa de azcar, palma de aceite,
flores, arroz, camarn, tilapia y avicultura. En general,
su trayectoria empresarial moderna est vinculada casi
siempre, y desde sus inicios, al conocimiento mundial de
punta, cuenta con fondos parafiscales de buen manejo,
disposicin sectorial para crecer y centros de investiga
cin reconocidos, denominados en el argot como los
ceni (Cenicaa, Cenipalma, Cenicaf, entre otros).
Por su quehacer cientfico y tcnico, el caf y su reco
nocido centro de investigacin Cenicaf forma parte de
este selecto grupo, aunque su modelo de transferencia
ha entrado en crisis. A pesar de los ingentes recursos

desplegados durante dcadas, la adopcin tecnolgica
registra atrasos en los ltimos veinte aos. Situacin
parecida en la gestin de semillas enfrenta el arroz, pero
por otras razones.
Otro grupo de cultivos (banano, tabaco y algodn)
presenta un balance productivo medio y gran disparidad
entre sus productores, no obstante un historial ligado
al capital y la tecnologa, que nos remite a buscar la
explicacin en su quehacer de ct+i y en los factores de
bonanzas y destorcidas de precios.
La porcicultura y cultivos de tamao medio y grande
emergen en los ltimos aos de la mano de la tecnologa
internacional, con adopcin local y buenos indicadores
de produccin: ctricos, reforestacin, tomate bajo inver
nadero, vid y frutales de ciclo corto, como maracuy.
Es preocupante la ganadera de carne, no solo por
sus indicadores productivos sino tambin por el uso
ineficiente e inadecuado de los suelos (gran cantidad de
rea dedicada y gran degradacin) y de su parafiscalidad.
Desde el punto de vista de costobeneficio, la situacin
lechera es otra, sobre todo en las zonas especializadas
de los altiplanos cundiboyacense, norte de Antioquia y
Nario y en las zonas de doble propsito.
En general, en los cultivos de economa campesina
como caa panelera, papa, hortalizas y pltano hay atra
sos en ct+i y disparidad notoria entre los productores. La
diferencia entre caa de azcar y panela es dramtica.
La papa, el pltano y las hortalizas exigen ms accin
por sus reas, la demanda y las grandes diferencias entre
cultivadores. Otros cultivos con tradicin o notoriedad
reciente, por ejemplo, el cacao y el caucho, encuentran en
la oferta tecnolgica, los diferenciales para su viabilidad.
357
A partir de este recuento general comparativo, vale

la pena llamar la atencin, desde el punto de vista de ct+i
y el papel de los centros de investigacin, sobre cuatro
asuntos claves en materia de inversin y promocin
pblica e inversin del capital privado en el mundo
agropecuario:
Ajustar los paquetes tecnolgicos a la naturaleza
tropical para garantizar la sostenibilidad y sortear
las altas condiciones de vulnerabilidad.
Auscultar las tendencias mundiales. Por ejemplo: la
disminucin del consumo de carnes rojas, el trnsito
de una agricultura menos qumica a una ms orgni
ca, de una industria alimenticia a una farmacutica
con alimentos funcionales y la valoracin del comercio
justo (fair trade) agrcola.
Investigar, valorar y consolidar la biodiversidad dis
ponible para la oferta futura de alimentos (patata
dulce a la par de la papa), nuevos tubrculos para
almidones, nueces, aceites y fragancias, entre otros.
Revisar las posibilidades de la biologa molecular
como herramienta de diagnstico y desarrollo
moderno y el logro de los cultivos transgnicos, que
sealan las nuevas oportunidades de investigadores,
productores y cadenas agroindustriales.
Diego Miguel Sierra Botero

Investigador principal indh 2011
Director General
Corporacin para Investigaciones Biolgicas (cib)

358
Viene de pg. 355
2.2 falencias de carcter institucional: fallas en la comercializacin

y en los mercados
a. Fallas y deficiencias en la comercializacin. El sector agropecuario y rural carece de informacin

transparente y confiable que le permita conocer el comportamiento real de los precios de
los insumos y bienes finales. La asimetra en la informacin de las principales seales del
mercado favorece a los intermediarios, que explotan las ventajas de conocer y concentrar
la informacin para aumentar y acumular sus rentas. Los mecanismos de transferencias
de precios no operan de manera eficiente entre los productores y consumidores finales10,
situacin que distorsiona las seales de precios en el mercado y la asignacin adecuada
de los recursos. La ausencia de instituciones que promuevan la regulacin y eficiencia en
los mercados se ha constituido en un obstculo para la comercializacin agropecuaria.
Colombia no cuenta con una infraestructura fsica apropiada que facilite el transporte
y la movilizacin de productos bsicos agropecuarios, situacin que eleva los costos de
transporte y desplazamiento, con la consecuente reduccin en los niveles de competitividad
nacional. El bajo desarrollo de esquemas modernos de distribucin y comercializacin de
productos agropecuarios, el inadecuado manejo de cadenas de fro y redes de almacenamiento dificulta la colocacin de los productos agropecuarios en grandes mercados y en
lugares apartados donde es limitado el abastecimiento de productos agropecuarios.
b. Dbil desarrollo y profundizacin de los mercados de factores productivos. Los mercados de tierra y
trabajo son imperfectos y se encuentran poco desarrollados en Colombia. El primero est
altamente segmentado, y en el segundo, la concentracin de la propiedad, la precariedad
en los derechos, la ausencia de formalizacin y las diferentes modalidades de tenencia se
han erigido en serios impedimentos para su funcionamiento eficiente.
Los elevados costos de transaccin originados por las imperfecciones del mercado de
tierras han sido mitigados por la profundizacin de los mercados de arrendamiento, que
han permitido la transferencia de tierras a productores pequeos eficientes y productivos.
Aunque el mercado de compra y venta de predios suele ser muy activo en Colombia, sus
fallas y deficiencias no facilitan la redistribucin de las propiedades de grandes tenedores a
pequeos (Deininger, Castagnini y Gonzlez, 2004). Incluso la redistribucin de las tierras
ms productivas por medio del arrendamiento ha tenido un impacto intergeneracional,
puesto que ha facilitado la transferencia de los contratos de arrendamiento de la poblacin
rural ms vieja a la ms joven, lo que mejora la equidad en la distribucin de la propiedad
rural y la asignacin de suelos ms productivos entre generaciones (Banco Mundial, 2004).
Al igual que el mercado de tierras, la segmentacin es una caracterstica central de
la estructura del mercado laboral rural y fiel reflejo de los desequilibrios en la distribucin de la propiedad rural en Colombia. Segn los documentos insumos elaborados para
la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y desigualdad
(merpd), la tasa de participacin (tp) total rural11 ha permanecido relativamente estable,
desde finales de los aos 1980 y comienzos del presente siglo. Mientras que en 1988 la tp
rural se ubic en niveles de 55% de la fuerza laboral rural, la participacin en 2009 solo
se elev 1,63 puntos porcentuales.
10
11
Mientras los incrementos de precios son fcilmente transmitidos a los consumidores finales, las bajas no lo son, debido a los incentivos de los intermediarios para
apropiarse de las rentas del diferencial de precios.
La tasa de participacin est definida como las personas que estn ocupadas y que buscan trabajo como proporcin de la poblacin en edad de trabajar (pea-pet).
359
En trminos generales, las tasas de desempleo de la poblacin

rural son ms bajas que en las reas urbanas, aunque cuentan con
patrones inerciales similares: bajos niveles en los aos 1990 y elevados en los aos 2000. La tasa de desempleo rural tiene una trayectoria ms voltil con respecto a la tp y ha crecido con el tiempo. En
La violencia rural, as como
1988, el desempleo afectaba al 4% de la poblacin econmicamente
los problemas y riesgos
activa (pea) rural; no obstante, en 2000 esta proporcin creci a
que se ciernen sobre la
9,3% y en 2002, a 10,5%. Para 2009, los desempleados en el campo
seguridad alimentaria,
representaron 7,9% de la pea rural. La tasa de desempleo suele esfrenan el desempeo
tar ligada al crecimiento de la produccin agropecuaria, pero este
sectorial, afectan
vnculo se desdibuj en la presente dcada, pasando a presentar un
su productividad e
comportamiento procclico (grfico 11.6).
inciden sobre los niveles
A juicio de algunos autores (Leibovich, Nigrinis y Ramos,
de bienestar de los
2006), el problema que subyace tras la oferta laboral rural no es el
trabajadores y la poblacin
desempleo en s mismo, puesto que las tasas en el tiempo han sido
rural.
menores que en las reas urbanas. La esencia de la problemtica
se concentra en la calidad del empleo, que ha sido deficiente en trminos de ocupacin,
formalidad e ingresos dignos para la poblacin rural. En general, los ingresos percibidos
por la poblacin urbana son mayores que los de los trabajadores en el campo12.
La brecha entre los ingresos urbanos y los rurales no ha tendido a reducirse del todo,
ni a converger en el tiempo. Aunque no existen evidencias definitivas que corroboren la
ic
r f
1.6
o1
crecimiento de la actividad agropecuaria y desempleo rural
fuente: cifras extradas de Tenjo, Bernat y Uribe (2007). dane. Cuentas nacionales.
12
Leibovich, Nigrinis y Ramos (2006) estiman que para finales de 2005, el ingreso per cpita en las reas rurales ascenda a cerca de 165.000 pesos mensuales, mientras
el promedio per cpita de las cabeceras era de 488.000 pesos, casi tres veces ms de los ingresos que se perciban en el campo.

360
ms del 60% de la
poblacin rural en edad
de trabajar solo ha
finalizado los niveles
bsicos de primaria, y
como consecuencia, cerca
de la misma proporcin
de la poblacin percibe un
ingreso por jornal inferior al
salario mnimo.
hiptesis de la convergencia e integracin de los mercados de trabajo

rurales con los urbanos, algunos estudios, elaborados fundamentalmente en los aos 1990, sealan que en las ltimas dcadas las brechas
continan persistiendo y los mercados laborales han mostrado patrones
de segmentacin (Urrutia, 1993; Jaramillo y Nupia, 1998).
2.3 Dbil insercin en el mercado internacional
a. La dbil insercin del sector en el mercado externo se ha constituido en otro

factor crtico que ha afectado el desempeo sectorial. Aunque algunos
productos transables, y particularmente exportables, como palma de
aceite y banano, mostraron un comportamiento favorable desde la
dcada de los aos 1980, otros exportables como el caf, el cacao y el
azcar evolucionaron en forma inestable, por el progresivo deterioro de
su competitividad y la reciente apreciacin real del peso. Por su parte, el
crecimiento de los productos agrcolas importables fue afectado por el
cambio estructural que experiment el sector a comienzos de los aos 1990.
Los productos agrcolas no transables son aquellos que usualmente no se comercian en el mercado internacional y cuya demanda se origina en el mercado interno. En el
transcurso de las tres dcadas en estudio, el crecimiento promedio de la produccin no
transable ha sido modesto, sin presentar un patrn o dinmica particular. Se han destacado el crecimiento positivo y descendente del tabaco rubio y el significativo aumento de
la produccin de ame (29,5%), entre 1991 y 2000.
b. Desde principios de los aos 1990, el sector agropecuario ha sido inestable en materia de comercio
internacional. La balanza comercial del sector, aunque positiva, ha mostrado un comportamiento voltil e inestable y solo logr estabilizarse en 2005; entre 2005 y 2009 oscil
alrededor de 2.482 millones de dlares. Para calificar la evolucin e insercin del sector en
el comercio internacional se emple el indicador de balanza comercial relativa (bcr), que
permite identificar los productos, sectores o pases exportadores netos, y determinar el
grado de ventaja o desventaja comparativa existente. El ndice de bcr resulta de calcular
la relacin entre la balanza comercial y la suma de las exportaciones e importaciones de
un producto o sector particular13. El indicador de bcr revela que la actividad agropecuaria
an contina configurndose en un sector exportador neto, pero ha reducido de manera
sostenida su competitividad en el mercado externo. Mientras en 1991 el ndice de bcr ascendi a 0,74, en 2005 la balanza comercial relativa se situ alrededor de 0,39, y en 2009,
el ndice se ubic en 0,31.
Al emplear el ndice de bcr para los principales productos agrcolas exportables, se
aprecia que desde los aos 1990 el azcar, el banano, el caf, las flores y el aceite de palma
han sido exportadores netos. En especial, la produccin de caf, flores y banano contina
Xit Mit
13
Xit Mit donde i, representa los productos o sectores y t, el tiempo. Si -1 < bcr < 0 indica que el producto o sector es
El indicador empleado fue
importador neto, debido a que el valor de las importaciones suele ser mayor que el de las exportaciones. Cuando 0 < bcr < 1, el producto o sector es un exportador
neto. Si bcr = 1, la economa, el producto o sector es completamente exportador y cuenta con ventaja comparativa.
361
presentando una ventaja o aptitud exportadora frente a otros productos. Entre tanto, el
azcar ha tendido a perder competitividad. Para 1996, este producto se consideraba netamente exportador y con ventaja relativa en su produccin (bcr = 0,98), pero en forma
gradual ha venido disminuyendo su ventaja. Para 2008, la bcr del azcar cay a 0,41, el
indicador ms bajo de este producto en las dos ltimas dcadas14.
Otros productos agrcolas de carcter transable y con amplio potencial, como el
cacao en grano y en polvo, no han consolidado an una seria aptitud exportadora. Por
el contrario, han evolucionado como productos importables netos y no han desarrollado
ventajas competitivas suficientes para desplegar su capacidad productiva.
De acuerdo con la ventaja comparativa revelada15 para algunos productos agrcolas
y pecuarios, se constata, durante el periodo 1990 a 2004, que la caa de azcar ha sido
histricamente competitiva frente al mercado externo, el aceite de palma en forma progresiva ha mejorado sus ventajas competitivas, y por el contrario, el cacao no ha logrado
consolidar las condiciones necesarias para transar sus excedentes en el mercado mundial,
a pesar de que en la primera mitad de los aos 1990 su produccin era muy competitiva.
Con respecto a los productos pecuarios, se observa que en ciertos periodos de tiempo
han logrado posicionarse como dinmicos y competitivos. Se destaca el comportamiento
reciente de algunos como la carne de cerdo y la bovina, y los huevos, que podran llegar a
tener un elevado potencial competitivo en el corto plazo. Por el contrario, la ventaja comparativa revelada para la carne de pollo an no se ha logrado consolidar suficientemente.
c. El sector agropecuario se encuentra altamente protegido frente a la competencia externa. En general, la agricultura colombiana siempre ha estado en forma adecuada protegida de la
14
15
Segn Asocaa (2009), algunos factores adversos afectaron el comportamiento de la produccin. Entre ellos cabe sealar la revaluacin del peso, durante la primera
parte de 2008; la cada en el crecimiento del consumo interno de azcar, y las malas condiciones climticas que afectaron a las zonas productoras.
El ndice de ventaja comparativa revelada es una medida de insercin del comercio de un pas en el mercado internacional. Usualmente se calcula como el valor de
las exportaciones de un producto particular como proporcin del valor de las exportaciones del mismo producto efectuadas por el resto del mundo. El ndice puede
ser mayor o menor que cero. Si es mayor, el pas es competitivo en el mercado externo y ha desarrollado ventajas comparativas. Si es menor, el pas no es competitivo
o ha dejado de serlo.

362
competencia externa, con excepcin de algunos pocos aos en los que

el sector enfrent bajos niveles de proteccin16. La apertura econmica
de los aos 1990 derrib las barreras de proteccin que tenan muchos
de los productos bsicos, pero la crisis agrcola que se desencaden,
La actual estructura de las presiones ejercidas por los gremios afectados y los resultados de los
la propiedad rural se acuerdos internacionales, especialmente en el marco de Comunidad
ha constituido en un Andina de Naciones (can), llevaron a que la agricultura volviera a gozar
enorme obstculo para de niveles relativamente elevados de proteccin. Pero el aumento de los
el desarrollo humano, precios internacionales durante la pasada dcada condujo a reducir la
econmico y social de las proteccin a niveles incluso negativos, como sucedi en 2008. La proreas rurales. teccin del sector agropecuario se ha fortalecido cuando los precios
internacionales caen, y ha tendido a reducirse frente a una mejora de
las cotizaciones externas.
La proteccin a los importables se ubica por encima de la brindada al conjunto de
todos los bienes transables. Aunque en principio se espera que los principales beneficiarios
de la proteccin sean los bienes importables, ocurre que en muchas ocasiones los gobiernos, por diversas razones, protegen los bienes exportables. En Colombia, un ejemplo es el
azcar y, en aos recientes, el aceite de palma.
Productos importables como arroz, maz, leche y soya han recibido niveles de proteccin positiva en las ltimas dcadas, y entre ellos el maz es el ms beneficiado con la
proteccin nominal. La proteccin nominal al arroz y la soya ha estado ligeramente por
debajo del promedio de los importables. Los productos exportables, como azcar, banano,
caf, carne vacuna y tabaco presentan niveles de proteccin negativos, debido a que el
mercado internacional es su principal destino.
Finalmente, hay un grupo de productos que en algunas ocasiones han sido bienes
importables y en otras exportables. Este es el caso del aceite de palma, el algodn y el
cacao. La palma, al igual que el azcar, es un producto que ha recibido el trato de un bien
importable, pues a pesar de que durante los ltimos aos se ha exportado de manera
creciente, ha disfrutado de niveles positivos de proteccin nominal. El algodn ha sido
en ciertas ocasiones un exportable, con niveles negativos de proteccin, como durante
la bonanza algodonera de los aos 1970. Pero hoy sus niveles de proteccin son elevados
debido a su baja competitividad. Por ltimo, el cacao, al igual que los anteriores productos,
se ha comportado como un tpico exportable, con excepcin de unos pocos aos, en los
que present niveles negativos de proteccin.
Con la finalidad de determinar el grado de concentracin de las exportaciones agropecuarias, se estim el ndice de Herfindahl-Hirschman entre 1991 y 2010. De acuerdo con
el comportamiento del ndice, las exportaciones han tendido a ampliarse con el paso del
tiempo. No obstante, los rangos del indicador sealan que an no se ha logrado el propsito
de configurar una base exportadora slida y diversificada. A este comportamiento tambin
ha contribuido la revaluacin real en la presente dcada, que acentu la prdida de competitividad del sector exportador agropecuario.
A pesar de los esfuerzos por diversificar la base exportadora de los productos agrcolas
y pecuarios, en las ltimas dos dcadas se observa una prdida de participacin de las
16
Estos aos de desproteccin coinciden, en general, con los periodos de mayores alzas en los precios internacionales de los principales bienes agrcolas. Hoy la proteccin nominal de la agricultura se ubica ligeramente por debajo del promedio histrico.
363
exportaciones agropecuarias en el total, que incluye las agroindustriales. Esta tendencia

muestra que se ha originado un proceso de recomposicin de las exportaciones a favor
de los productos agroindustriales. Es decir, las exportaciones que contienen mayor valor
agregado tienden a crecer ms que los productos agrcolas y pecuarios bsicos sin altos
grados de transformacin (cuadro 11.1).
2.4 Violencia rural y riesgos sobre la seguridad alimentaria

a. Elevados costos que genera la violencia. El conflicto armado, la violencia y la criminalidad en
reas rurales han generado altos costos para la sociedad rural. La literatura reciente sobre
las consecuencias de la violencia en el crecimiento econmico en Colombia se ha aproximado desde tres perspectivas: el enfoque contable, el enfoque macroeconomtrico y la calibracin de los modelos de ciclos reales (Riascos y Vargas, 2004). El primero ha sido el ms
comnmente utilizado para estimar las prdidas a valor presente de la criminalidad, y los
costos de oportunidad de gastos en defensa y seguridad pblica y privada17. Al adoptar este
enfoque, los costos de violencia en el sector agropecuario y rural se pueden expresar en las
prdidas ocasionadas al capital fsico, humano, social y ambiental (Trujillo y Badel, 1997).
Los costos sobre el capital fsico se encuentran asociados con la infraestructura social
y fsica destruida por las acciones de los grupos armados ilegales y bandas criminales en
las reas rurales; los segundos costos se relacionan con las prdidas de vidas productivas
y saludables originadas por la violencia, as como el desplazamiento de poblacin vctima
de las amenazas, presin y despojo ocasionado por la presencia de los grupos armados
ilegales. El tercer costo se asocia con la desestructuracin y destruccin de las redes sociales, el empoderamiento y la prdida de las tradiciones culturales y capacidades que han
acumulado las organizaciones y comunidades rurales. Por ltimo, los costos ambientales
se traducen en la prdida de los ecosistemas, biodiversidad y patrimonio natural de los
pobladores rurales. En los captulos 7 y 8 se abordaron las causas y repercusiones del
conflicto armado, y la naturaleza de los diferentes conflictos.
b. Riesgos sobre la seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria se encuentra en riesgo cuando
se reduce la oferta de productos agrcolas esenciales para abastecer el mercado interno, o
se erigen obstculos para que la poblacin pueda acceder de manera adecuada a productos
agropecuarios bsicos y de buena calidad.
ro
Ua D
11.1
Participacin de las exportaciones agropecuarias

y agroindustriales en el total
categoras
Animales vivos y productos del reino animal

Productos del reino vegetal
Grasas y aceites (animales y vegetales)
Productos de las industrias alimenticias, bebidas
Algodn
Total agropecuario y agroindustrial con caf
1990-1999 (%)
2,56
70,25
1,20
25,61
0,37
100,00
2000-2010 (%)
3,73
59,57
5,37
31,31
0,02
100,00
fuente: clculos del indh 2011, con cifras de Agronet.

17
De acuerdo con esta perspectiva, los costos medios de la criminalidad contra la propiedad ascendieron a 1,3% del pib y los de la violencia que afectaron al sector
pblico a 3,5%; las prdidas de infraestructura bsica a 0,2% del pib y las de vidas y capital humano a 1,7%.

364
En el transcurso de la ltima dcada, la balanza comercial agropecuaria aunque

positiva se ha tornado voltil e inestable. Esta coyuntura ha despertado la preocupacin
en ciertos sectores de la sociedad, pues consideran que el ingreso masivo de productos
agrcolas bsicos est cumpliendo el propsito de abastecer el mercado domstico, en
virtud del estancamiento de la productividad agrcola y el modesto desempeo mostrado
por el sector agropecuario; pero esta problemtica es ms compleja.
Desde una mirada ms macro, la dependencia de alimentos proveniente del mercado internacional no es tan clara, si se aprecia el comportamiento de las importaciones
agropecuarias y agroindustriales en relacin con las totales durante la ltima dcada.
Como lo indica el grfico 11.7, la dependencia de las importaciones de alimentos ha cado
del 14 al 9,2% en 2010, pese a que el valor de esas importaciones mostr un importante
crecimiento.
Esta particular tendencia pierde su fuerza si se coteja con el comportamiento del
coeficiente clsico de autosuficiencia alimentaria (cca)18. El indh 2011 realiz dos clculos
para el periodo 1990-2008, con base en informacin de la fao (Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin). Para el primero se estim el coeficiente de
autosuficiencia clsico: la relacin produccin-consumo19, y para el segundo, el peso del
volumen de las importaciones en el consumo total de alimentos. Estos clculos mostraron que la produccin nacional ha perdido importancia con respecto al consumo, y que
las importaciones son cada vez ms determinantes en la canasta alimentaria del pas.
f
Gr
i co
11.7
Participacin de las importaciones agropecuarias y agroindustriales

en las importaciones totales
fuente: clculos indh 2011, con base en dane. Agronet.

18
19
El coeficiente est definido como la relacin entre los volmenes de produccin nacional y los de consumo nacional de bienes agropecuarios.
El caa pas de 1,04 en 1991 a 0,95 en 2008. Esto indica que la autosuficiencia alimentaria se ha venido deteriorando con el paso del tiempo. El coeficiente es superior
a 1 cuando la produccin de bienes agropecuarios y agroindustriales supera el consumo de estos productos y existe autosuficiencia alimentaria, pero si el coeficiente
es menor que 1, no existe tal autosuficiencia y es preciso cubrir el dficit de alimentos con importaciones provenientes del mercado externo.
365
Mientras en 1991 las importaciones en el consumo participaban con el 2%, en 2008 se

quintuplicaron (grfico 11.8).
Otro factor que desfavorece la seguridad alimentaria es el aumento de los precios
internacionales de los alimentos bsicos, bebidas y materias primas que han venido creciendo en la dcada pasada. Esa tendencia es una amenaza a la seguridad alimentaria, en
especial para los hogares ms pobres y en contexto de un aumento de las importaciones
de alimentos.
Desde el mbito de la disponibilidad, el riesgo futuro de la seguridad alimentaria est
ligado a la explosin de actividades productivas que se desarrollan en las reas rurales,
como megaproyectos de minera, biocombustibles y grandes proyectos de infraestructura
(Rosset, 2011), as como las diferentes prcticas de despojo que presionan el uso de la tierra
y las reas con aptitud para la produccin de alimentos.
La variabilidad y el cambio climtico en el corto plazo se constituyen en otra de las
amenazas para la seguridad alimentaria, debido a los desastres que pueden originar las lluvias, inundaciones y sequas, entre otros, y a los costos de adaptacin y relocalizacin de los
cultivos que deben operarse para no reducir la oferta alimentaria. Por ltimo, el inters del
capital extranjero y de firmas multinacionales por la adquisicin de tierras para tener reservas

366
fi
Gr
co
8
11.
coeficiente de autosuficiencia alimentaria (produccin-consumo)
fuente: clculos indh 2011, con base en Faostat.
propias de agua y reas para la produccin de alimentos con fines de exportacin, es otra de
las problemticas que podran originar elevados riesgos para la seguridad alimentaria.
Del lado de la demanda de alimentos, la pobreza obstaculiza el acceso a la compra
de bienes agropecuarios bsicos y contribuye a afianzar la trampa de pobreza intergeneracional, debido a los bajos niveles de nutricin que puede alcanzar a los miembros ms
jvenes de los hogares rurales. Aunque la inflacin bsica y de alimentos ha cado en forma
sostenida con el paso del tiempo (mientras en 1991 la inflacin bsica y la de alimentos
fueron de alrededor de 30%, para 2009 ambas se situaron cerca de 4,2 y 4,4%, respectivamente), no debe perderse de vista que el crecimiento de los precios de los alimentos en
varios periodos de tiempo ha superado la inflacin total.
Desde el mbito regional, la existencia de brechas hace que ciertas regiones estn en
situacin de mayor vulnerabilidad ante los problemas de escasez de alimentos que otras.
Regiones y territorios como las que conforman la zona Cafetera o la Andina no suelen ser
tan vulnerables en materia de seguridad alimentaria, como lo pueden ser la regin del
Choc biogeogrfico y algunas zonas de la Costa Atlntica, debido a la baja disponibilidad
de suelos con aptitud agrcola y el uso que de ellos se hace.
Este Informe insiste en la necesidad de fortalecer la produccin bsica de alimentos en
el pas, dando prioridad y reconocimiento al papel que en ello pueden cumplir la pequea y
la mediana propiedad. Colombia no puede quedarse en la discusin de la disyuntiva entre
la postura de aprovechar los subsidios incorporados en los alimentos importados, o en
la de proteger la produccin nacional. El Informe considera que ambos procesos pueden
manejarse, dando mayor prioridad a la produccin interna, pues la escasez internacional
de bienes agrcolas bsicos y la coyuntura elevada de precios externos parece ser un fenmeno permanente para los prximos aos. Adems, el pas hara un buen uso de sus
recursos disponibles de tierras y aguas si los dedica a la produccin de alimentos tanto
para el mercado interno como el externo.
Contina pg. 369
367
R E C UA D R O 11.4
Claves para la competitividad y el

desarrollo del sector agropecuario
de los eslabones de la produccin y comercializacin de

la produccin agropecuaria.
La competitividad de la produccin agropecuaria
entendida como la habilidad de acceder, permanecer
e incrementar su participacin en los mercados de
pende de la capacidad para lograr costos de produc
cin y comercializacin rentables para los negocios. La
habilidad consiste en mejorar en forma permanente la
productividad con ms rendimientos, mejor gestin
empresarial por innovacin y procesos eficientes de
comercializacin. Estos factores estructurales deben
ser complementados con mecanismos apropiados que
contrarresten la volatilidad de los precios, las distorsiones
Cuatro factores constituyen hoy una oportunidad

para el crecimiento sostenido de nuestro sector agro
pecuario. Primero, el previsto incremento de la demanda
mundial de alimentos y las perspectivas de precios altos
de las mercancas (commodities) en las prximas dcadas.
Segundo, las ventajas comparativas de Colombia en este
sector, por su condicin de pas megadiverso. Tercero, la
disponibilidad de tierras para la expansin de la agricul
tura dentro de la frontera agrcola. Y, cuarto, la existencia
de condiciones climticas tropicales favorables al desa
rrollo de sistemas productivos ms continuos. No obs
tante, el aprovechamiento efectivo de esta oportunidad
es posible si mejoramos la competitividad en cada uno
368
del mercado y los efectos de la variabilidad del clima;

sin ellos, se arriesga la viabilidad de la produccin, y por
tanto, de las inversiones y los empleos en el campo.
En un contexto de creciente insercin en la eco
noma mundial y de apertura de mercados, son esen
ciales escalas de produccin eficientes que integren
vertical y horizontalmente la produccin, la transforma
cin y la comercializacin; y que involucren a pequeos
productores en esquemas asociativos para facilitar su
incorporacin en procesos de empresarizacin y articu
lacin con inversionistas privados (negocios inclusivos),
mejorar su productividad y capacidad de negociacin, y
de esta manera, facilitar su insercin en los mercados. Y
claro, la cadena de valor de los productos agropecuarios
debe cumplir con los requisitos sanitarios y de calidad,
condicin bsica para acceder a los mercados.
Instrumentos de poltica sectorial deben apoyar
temporalmente el proceso de superacin de las barreras,
promoviendo la investigacin, la asistencia tcnica inte
gral y la innovacin a lo largo del proceso de produccin
y comercializacin. El punto de partida debe ser el uso
eficiente de factores de produccin como la tierra, el agua
y el material reproductivo. En este ltimo caso, la biotec
nologa es clave en la provisin de insumos ms acordes
con los sistemas productivos propios de ecosistemas
tropicales, como los de Colombia. No pueden quedar por
fuera esquemas de comercializacin eficientes y la oferta
de infraestructura de transporte, dos condiciones para
que los productos agropecuarios lleguen con precios
competitivos a los mercados finales. Dada la naturaleza
propia de la actividad agropecuaria, no es posible des
entenderse de instrumentos para una mejor gestin del

riesgo (climtico y de mercado), que permitan atraer y
mantener la inversin privada en el campo.
No puede soslayarse que el mejoramiento perma
nente de nuestra competitividad agropecuaria est
atado a la superacin significativa de las condiciones de
pobreza y desigualdad, que tanto inciden en nuestros
pobladores rurales. Es un obstculo la baja capacidad
para aprovechar las oportunidades del crecimiento
y para acceder a los mercados, debido a problemas
sociales crticos como el despojo de tierras, el despla
zamiento y el narcotrfico. En este caso, son pertinentes
instrumentos especficos para mejorar el acceso a los
activos productivos y una ruta de capacidades para apro
vecharlos y generar ingresos suficientes y sostenibles.
En el sector rural confluye buena parte de los desequi
librios regionales. La agudizacin de la pobreza en algunas
regiones y la debilidad institucional relativa en las de
menor desarrollo, les impide a los pobladores rurales ms
pobres aprovechar su potencial productivo y vincularse
ms eficientemente en los mercados. Para lograrlo, son
tiles los instrumentos de ordenamiento y planificacin
sostenible del territorio y la generacin de capacidades
locales que permitan identificar potencialidades y apro
vechar las oportunidades del crecimiento econmico.
Hernando Jos Gmez

Director
Departamento Nacional de Planeacin dnp
369
Viene pg. 366
D. Retornar por la senda del desarrollo
En el transcurso de las dos ltimas dcadas, el sector agropecuario ha venido reduciendo su ritmo de crecimiento, y presenta tasas ms bajas con respecto al comportamiento de
la economa. Est contribuyendo cada vez menos a la produccin nacional, a pesar de que la
agricultura contina desempeando un papel central en el sector agropecuario.
La produccin agrcola ha sufrido un marcado proceso de diversificacin con respecto a
los aos 1980 y en el sector pecuario es notoria la expansin de la avicultura, el crecimiento
moderado de la produccin lechera y la disminucin progresiva de la produccin de carne bovina en el tiempo. A pesar de estas tendencias, la actividad pecuaria no se ha diversificado al
mismo ritmo que la agrcola (recuadro 11.4).
El modesto desempeo de la actividad agropecuaria y rural ha sido resultado de factores
de entorno y estructurales que han marcado su lnguida evolucin. Estos ltimos se explican
por deficiencias y obstculos que ha erigido el sector y que las polticas pblicas no han contribuido a resolver en forma adecuada.
Para retornar por la senda del desarrollo humano y el crecimiento del sector, es necesario
que el Estado y la sociedad colombiana concentren sus esfuerzos, iniciativas y polticas en lograr
mejoras sensibles en la productividad sectorial, fortalecer la educacin y la inversin productiva, desconcentrar la propiedad rural, disminuir el conflicto de usos del suelo, revisar a fondo
su poltica de insercin en el mercado externo, desarrollar los mercados de tierras y trabajo,
minimizar el conflicto rural y proteger las reas dedicadas a la produccin de alimentos.
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Tovar, Jorge; Uribe, Eduardo. 2008. Reflexiones sobre el crecimiento de largo plazo del sector agrcola en Colombia.
Documentos cede (10). Bogot: cega-cede. Universidad de los Andes.
Las salidas
Sumario
12
Propuesta de agenda de polticas para el sector rural

El sendero equivocado en el desarrollo rural
Una reforma que transforme la realidad rural
Red de reflexin, dilogo y conocimiento
Propuesta de agenda
de polticas para el sector rural

Aquel arco infinito que se alejaba
del cielo que por aquellos
tiempos vea encima de l,
le pareci de repente que se
transformaba en un arco bajo y
reducido que lo ahogaba porque
debajo de l todo era preciso y
concreto, pero sin nada eterno y
misterioso.
Len Tolstoi
La guerra y la paz
12

374
A. El sendero inadecuado
en el desarrollo rural
Colombia ha llegado a convivir con un modelo de desarrollo rural
caracterizado hasta ahora por ser altamente inadecuado para promover
el desarrollo humano y atender la problemtica rural. Ese modelo no ha
permitido cambiar el orden social rural, superar la pobreza y resolver
el conflicto rural.
En el balance, el sector rural no ha podido superar los mltiples
problemas que lo afectan, no obstante el hecho de que algunos actores se
sienten satisfechos por haber aumentado sus ganancias, ampliado sus negocios y comprometido importantes inversiones en l. El camino recorrido
hasta ahora mantiene la alta vulnerabilidad de los pobladores rurales en
relacin con los urbanos y no ha conducido hacia una sociedad estable que
les genere confianza respecto al futuro.
En general, el sector rural vive una crisis estructural mltiple
que tiene razones histricas, polticas e institucionales. Esa crisis se
fundamenta en un conjunto de problemas que esperan ser resueltos
mediante una agenda nacional y de Estado.
Este inapropiado sendero de desarrollo contrasta con el potencial
de recursos naturales y de capacidades de la poblacin. Las polticas pblicas no han tenido la capacidad de promover dinmicas virtuosas en la
actividad rural, y se han constituido en una verdadera frustracin para
muchos actores sociales y agentes econmicos, pese a los importantes
cambios observados en la estructura productiva en las ltimas dcadas.
El potencial del sector contrasta fuertemente con la pobreza y la
miseria que hoy existe entre sus habitantes, la desigualdad persistente
en la sociedad rural, el conflicto rural y sus consecuencias devastadoras sobre los derechos humanos, el bajo desempeo sectorial, la gran
debilidad de la institucionalidad pblica para atender las demandas de
los pobladores, y la carencia de un ordenamiento social y productivo del
territorio (grfico 12.1). Todo ello se traduce en una alta vulnerabilidad
de esta sociedad, que no ha podido estabilizarse y emprender un proceso
dinmico de desarrollo que la beneficie.
375
Tal situacin indica que el pas ha optado por un modelo de de

sarrollo rural que ha fracasado en trminos de respuesta a problemas
crticos que afectan la calidad de vida de los habitantes rurales y ur
banos. El ttulo de este Informe de Desarrollo Humano, Colombia rural,
razones para la esperanza, indica que lo rural es ms importante de lo que
Colombia ha llegado a
creemos para la vida y el progreso de los colombianos y que all hay un
convivir con un modelo
potencial desperdiciado. Al mismo tiempo, nos alerta para no caer en la
de desarrollo rural
desesperanza. Soluciones existen, pero requieren de una firme decisin
caracterizado hasta
poltica y de una mayor y ms calificada intervencin del Estado.
ahora por ser altamente
La alternativa de no saldar la deuda social y poltica con estos
inadecuado para
pobladores, cuya mxima expresin es el conflicto rural, ha dificultado
promover el desarrollo
los avances hacia una modernizacin incluyente. Saldar esa deuda es un
humano y atender la
compromiso de todos, pero el Estado debe liderar y regular los procesos
problemtica rural. Ese
y buscar el compromiso de toda la sociedad en su reivindicacin. Las
modelo no ha permitido
propuestas de este Informe aportan elementos para un proceso que no
cambiar el orden social
se agota en el corto plazo. La tarea es muy compleja y exige un enorme
rural, superar la pobreza y
compromiso, pues se trata de transformar una situacin estructural e
resolver el conflicto rural.
histrica reflejada en un orden social reacio al cambio. Por ello es urgente
tomar la decisin de empezar ese cambio y frenar las dinmicas perversas en el desarrollo rural
y sus relaciones con la sociedad urbana.
ic
r f
2.1
o1
Un equivocado modelo de desarrollo rural
Captulo 12 | Propuesta de agenda de polticas para el sector rural

376
B. Una reforma que transforme la realidad rural

Las propuestas de este Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia no son
del todo nuevas; sin embargo, se presentan en un contexto que parece propicio para el cambio,
bajo la conviccin de que necesitamos transformar lo rural y que tenemos la capacidad de ha
cerlo. La reforma rural transformadora (rrt) propuesta en este Informe contiene un conjunto
de procesos que, articulados, constituyen mnimos indispensables para que el sector avance y
supere sus problemas crticos. Adems es necesario advertir que una poltica de desarrollo del
sector por s sola no tiene la capacidad de lograr una transformacin suficiente de esta realidad.
Ello requiere tambin de otros cambios por fuera del sector, en las polticas macroeconmica
y social, el sistema poltico y el ejercicio de la democracia en la institucionalidad nacional, as
como en las relaciones con los mercados internacionales y los pases ms desarrollados. As
mismo se requiere que tanto el sector pblico como el privado adopten otras visiones y acti
tudes sobre el desarrollo. Centrarse solo en lo rural es ya para el Informe un gran desafo que
debe entenderse articulado con los cambios que se promuevan en la economa y la sociedad.
Esta reforma rural transformadora es una apuesta por lo rural que requiere decisin poltica
y acuerdos nacionales, regionales y locales, para proyectar a largo plazo un proceso de cambio
de la actual estructura agraria y sus relaciones con la sociedad, el Estado y la poltica. Necesita
adems, activar un movimiento social que parta de una reflexin seria y fundamentada sobre
el tipo de sociedad rural deseable y la base estructural sobre la cual se levanta.Tambinse
impone dotar a los habitantes de herramientas en el sentido de un mejor aprovechamiento de
los recursos e instrumentos para el sector que le permitan blindarse frente a los diferentes
procesos y acciones internas y externas que tienden a limitar sus capacidades, y a concentrar
los recursos y esfuerzos en mantener privilegios.
1. objetivos de la reforma rural

El objetivo de la reforma es combatir la pobreza y resolver el conflicto rural para alcanzar
una sociedad estable, sostenible e involucrada en un proceso de modernizacin permanente.
En aras de adelantar este nuevo sendero para el desarrollo rural, se necesita ms Es
tado en la sociedad y menos mercado en el Estado. Esto implica un proceso acompaado de
la participacin decidida de toda la sociedad, de lo pblico y lo privado. Tiene como base la
organizacin social y poltica de los actores sociales y los agentes econmicos en funcin de
elaborar propuestas compartidas con el Estado; y la participacin en la toma de decisiones,
el acompaamiento y la veedura de los programas y los proyectos que se acuerden desde lo
local, lo regional y lo nacional.
Esta reforma no debe confundirse con la reforma agraria tradicional. Va ms all de la
distribucin de la propiedad y el suministro de servicios como el crdito, la asistencia tcnica
y la capacitacin de los campesinos. Parte de una visin integral de la problemtica rural en un
territorio dado y de un concepto amplio de lo rural como el que propone este Informe Nacional
de Desarrollo. Y no solo est dirigida a los pobres para dotarlos de activos y capacidades, sino
que cubre toda la sociedad y la economa rural, dando prioridad a los pequeos y medianos
productores y a los pobladores en situacin de mayor vulnerabilidad.
La transformacin que se plantea va acompaada de otra propuesta complementaria que
la refuerza en el mediano y largo plazos: una red social y acadmica de reflexin y conocimien
to sobre el problema rural, que se presenta en el numeral C. Y tambin est articulada con el
377
ordenamiento territorial como instrumento

bsico para la eficiencia social y econmica.
Por ltimo, el acompaamiento de la
cooperacin internacional es muy impor
tante para adelantar este cambio.
La reforma contiene cuatro compo
nentes o procesos articulados: (a) la seguri
dad humana, (b) el desarrollo institucional,
(c) el desarrollo rural, y (d) una poltica
integral de tierras. Estos cuatro elementos
conforman una red de decisiones para la
transformacin rural y necesitan integrarse
con otras dimensiones de la economa y la
sociedad (grfico 12.2), y en particular con
un ordenamiento del territorio.
El ordenamiento del territorio se re
laciona con cada uno de los componentes
mencionados. Su necesidad parte del hecho
incontrovertible de una ocupacin econ
mica y de asentamientos humanos realiza
da, hasta ahora, sin criterios de eficiencia
en el uso y conservacin de los recursos,
supresin de conflictos, mejor uso de re
cursos naturales estratgicos, y manejo y
prevencin de riesgos para los habitantes.
La puesta en orden del territorio puede
iniciarse con dos entradas no excluyentes:
(a) la regulacin del uso productivo de los
recursos de acuerdo con sus aptitudes
agroecolgicas, los objetivos de manejo del
medio ambiente, la conservacin de recursos
estratgicos y la prevencin de riesgos, y (b)
la reubicacin de algunos asentamientos
humanos constituidos en zonas de alto
riesgo considerando los ecosistemas, o que
se encuentran en reas muy alejadas de los
mercados y del suministro de bienes pblicos. Sin embargo, el ordenamiento del territorio es un
concepto ms amplio que incorpora la conformacin de regiones, sus autonomas y relaciones
con el Estado y la poltica.
Una de las medidas prioritarias es la delimitacin de la expansin de la frontera agro
pecuaria incluyendo pautas de ordenamiento territorial ambiental. Ese proceso tiene como
finalidad evitar que nuevos asentamientos humanos y actividades productivas proliferen ms
all de los lmites permisibles para una adecuada conservacin y explotacin de los recursos
naturales, sin descartar la produccin de servicios ambientales. De igual modo, la revisin y
actualizacin de la Ley 2. de 1959 sobre zonas de reserva forestal cabe dentro del criterio de
ordenamiento del territorio.

378
fi
Gr
co
2
12.
reforma rural transformadora
Una parte de la discusin sobre el desarrollo es cmo disminuir las brechas entre las
regiones y entre el campo y la ciudad? El indh 2011 apoya y considera de gran importancia la
creacin de un fondo de compensacin regional para favorecer la convergencia de las regiones
y la superacin de las trampas de la pobreza. Si el territorio se ordena considerando las dos
entradas enunciadas, la bsqueda de la convergencia puede abrirse camino pues es ms fcil
identificar las regiones ms atrasadas de aquellas que han logrado procesos ms dinmicos de
desarrollo y de aglomeracin de actividades, y sus causas. Los ndices de ruralidad, de vulnera
bilidad (municipios y departamentos) y el ranking de desarrollo humano municipal, construidos
por este Informe (captulo 2), podran ser utilizados como parte de los criterios de asignacin de
recursos de ese fondo. Estos criterios tambin podran aplicarse a los recursos de transferencias
del gobierno central y a la distribucin de las regalas.
2. Pobreza e inclusin
El eje central de la reforma transformadora en Colombia es la lucha contra la pobreza y
la solucin del conflicto en el campo. El desarrollo rural, la poltica integral de tierras y el de
sarrollo institucional, que se precisan ms adelante, contribuyen a esos propsitos.
Las estrategias universales para superar la pobreza multidimensional giran alrededor de:
El acceso a activos y en especial a la tierra, el agua, el capital y los mercados; el desarrollo
de las capacidades de los diferentes pobladores rurales para potenciar sus iniciativas y la
generacin de ingresos.
El acceso a bienes pblicos (salud, educacin, saneamiento bsico y agua potable, vivienda
y conocimiento).
La libertad de elegir entre las oportunidades ofrecidas.
Este Informe insiste en la necesidad de encarar el problema de la pobreza de manera
integral y en el que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (madr) se involucre con
379
mayor desicin en ese compromiso, para lo cual requiere de una mayor

coordinacin y articulacin con las directrices del Departamento Na
cional de Planeacin (dnp) y dems instancias del Estado. Por ello en las
secciones siguientes se hace nfasis en algunos elementos orientados
a ese propsito.
El ttulo de este Informe
Para atacar en debida forma la pobreza, el madr debe tener un
de Desarrollo Humano,
diagnstico sectorial fundamentado en informacin que le permita es
Colombia rural, razones para
tablecer la diferenciacin interregional1 en trminos de pobreza, acceso
la esperanza, indica que lo
rural es ms importante
a bienes pblicos, sistemas de produccin y generacin de ingresos, uso
de lo que creemos para
de los recursos naturales, presencia de cultivos de uso ilcito, recono
la vida y el progreso de
cimiento poltico del campesinado, persistencia poltica y conflictos
los colombianos y que
rurales diferenciados.
all hay un potencial
Como parte de esa tarea, el madr requiere fortalecer su partici
desperdiciado. Al mismo
pacin en el diseo e implementacin de polticas como la de la Red
tiempo, nos alerta para no
Unidos, a fin de focalizar la intervencin del Estado entre las familias
caer en la desesperanza.
rurales ms vulneradas; dar acceso preferente a los bienes pblicos a las
Soluciones existen, pero
familias rurales ms pobres; y crear un grupo de anlisis con capacidad
requieren de una firme
de calcular el ingreso promedio anual de las explotaciones campesinas,
decisin poltica y de una
diferenciadas por regin.
mayor y ms calificada
Adems de garantizar la seguridad humana y avanzar en la so
intervencin del Estado.
lucin del conflicto rural, el combate a la pobreza en el sector se debe
centrar en la inclusin econmica, social y poltica de la poblacin. Ello
significa:
Dar acceso a activos mediante la intervencin directa del Estado en la distribucin de la
propiedad rural.
Superar las economas de subsistencia y el asistencialismo.
Fortalecer la organizacin social y recuperar el tejido social destruido por el conflicto,
avanzar en procesos participativos y en el empoderamiento de las comunidades y las mu
jeres rurales, as como en mecanismos de rendicin de cuentas, gobernabilidad y respeto
a las autonomas de las organizaciones2.
Reconocer poltica y socialmente al campesinado para que pueda ejercer con libertad su
ciudadana y los derechos que reconoce la Constitucin Nacional; es decir, hacerlo un
miembro activo de la democracia y la sociedad, y darle voz para participar libremente en
las decisiones que lo afectan.
Dar acceso a bienes pblicos, especialmente salud y educacin.
Formalizar los mercados de trabajo con respeto a las normas laborales y acceso de la po
blacin rural, en especial de los jvenes, a los instrumentos modernos de la informacin
para que generen redes sociales de informacin y conocimiento.
La carencia de informacin y estadsticas continuas que permitan un seguimiento a indicadores de pobreza en el orden municipal es una tarea pendiente para entidades
como el dane. Temas como la construccin del pib municipal, indicadores laborales y de ingresos de los pobladores de un municipio son relevantes para hacer seguimiento
a la pobreza.
La organizacin social requiere del diseo de una agenda que vaya ms all de la agenda humanitaria, con espacios de confluencia de intereses entre organizaciones,
generacin de redes sociales para el seguimiento de iniciativas legislativas, diseo y aplicacin de polticas. Es inapropiado crear organizaciones para cada programa
gubernamental o cada ley o norma expedida.

380
Enfatizar en el fortalecimiento de la democracia participativa en las zonas rurales, y

considerarla esencial para la formulacin y ejecucin de los programas y proyectos para
las reas rurales del pas.
Y es de equidad la regulacin estricta de la prctica de la minera para que no destruya
recursos naturales valiosos para las generaciones por venir, y adopte sistemas de incorporacin
de la poblacin rural.
La inclusin tambin exige el fortalecimiento de la infraestructura bsica para la actividad
productiva, el desarrollo social y la conectividad con los mercados. La creacin de oportunidades
complementarias a las propiamente rurales, como la industrializacin en el nivel municipal o
de reas que agrupen varios municipios, pueden abrir ms espacios para la inclusin econmica
de los pobladores rurales.
2.1 Visibilizar al campesinado y darle poder de participacin y negociacin

Las polticas de inclusin deben partir del reconocimiento del campesinado como sujeto
social y poltico con derechos, al igual que los dems ciudadanos colombianos. Es decir, se trata
de la puesta en marcha de procesos que no les arrebaten a estos actores su capacidad de ejercer
influencia o control poltico, de manera que puedan formar parte de la democracia. Ellos y ellas
buscan integrarse a la sociedad y al progreso, y entre las acciones y procesos para alcanzar esa
meta, adems de lo ya anotado, se necesita:
a. Incluir a los campesinos, mujeres rurales, indgenas y afrocolombianos, en el proyecto
nacional; no pueden solo ser receptores de pequeas ayudas del Estado.
381
Crear consejos campesinos regionales de consulta para los proyectos que se han de
desarrollar en los territorios donde estn ubicados. Eso exige un fortalecimiento de las
organizaciones campesinas de base y las de carcter regional.
Promover, fortalecer y acompaar a las zonas de reserva campesina.
Generar mecanismos de participacin, similares a la consulta previa, que faciliten su
participacin en el diseo de polticas de desarrollo rural. Esto debe acompaarse del
fortalecimiento de la representacin campesina en las instancias de toma de decisiones
sobre la implementacin de programas del orden nacional en el nivel local (como por
ejemplo: Red Unidos, Familias en Accin, sena, icbf).
e. Promover la organizacin de escenarios peridicos de dilogo y deliberacin pblica del
campesinado en la rbita nacional (al estilo de los que tienen los gremios sectoriales), que
cuenten con respaldo y reconocimiento gubernamental.
f. Promover una cultura de tolerancia, comprensin y reconocimiento del valor de las expre
siones de voz y protesta del campesinado, hechas bajo las reglas de la democracia, para
procurar la erradicacin de prejuicios y estigmatizaciones.
3. La seguridad humana
El pacto mnimo de ciudadana consiste en aceptar que, por excelencia, el Estado protege
la vida e integridad de todas las personas. Si es genuina, esa proteccin es seguridad humana, es
decir, condiciones y medios para preservar el ncleo central de todas las vidas contra riesgos
graves y previsibles, segn los informes mundiales de desarrollo humano de 1991 y 1994 del
pnud (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). Como se ha descrito en este Informe,
riesgos que confluyen en el sector rural por la conjuncin de tres factores inadecuadamente
tratados o ignorados por dcadas: el conflicto armado, la industria criminal del narcotrfico y
el modelo econmico que rinde culto al mercado y menosprecia el papel del Estado.
3.1 Seguridad humana y conflicto

La superacin del conflicto armado y la reforma rural transformadora no son opciones
dicotmicas sino complementarias y simultneas en el tiempo. Superar el conflicto y transfor
mar el sector rural son dos condiciones y medios para alcanzar el desarrollo humano y proveer
seguridad humana. En todo caso, en s mismas son insuficientes si no estn acompaadas de
cambios en el modelo econmico que por rendir culto al mercado propici, cohonest o desa
tendi procesos caticos de ocupacin y poblamiento del mundo rural, concentr la riqueza,
empobreci an ms a los pobladores rurales y se aparej con un sistema poltico excluyente,
discriminatorio y funcional al mantenimiento de un orden social injusto.
La evidencia emprica muestra que ocho aos despus de publicado el Informe Nacional
de Desarrollo Humano, El conflicto, callejn con salida (2003), la situacin perdura y en muchos as
pectos y regiones se ha profundizado, extendido y degradado. El conflicto armado sigue siendo
no el nico, pero s uno de los ms acuciantes problemas de Colombia. Estamos convencidos
de que el conflicto colombiano seguir sin resolverse si del amplio abanico de opciones para
superarlo se apela exclusivamente a la salida militar o a la negociacin poltica, dejando en el
tintero muchas acciones posibles para mitigar sus estragos mientras dure, acabar la confron
tacin propiamente dicha y evitar as que una vez superado se reproduzcan sus causas.
En 2003 se dijo que la opcin militar y la negociacin son apenas dos maneras de resolver
un conflicto. Se trata de usar la fuerza tanto como sea necesario respetando el ordenamiento

382
jurdico internacional y nacional y de negociar tanto como sea posible. Pero el abanico es
amplio y comprende tareas como:
Atender, retornar y reparar a las vctimas.
Cuidar a la gente con seguridad ciudadana y justicia.
Humanizar la guerra mientras dure.
Proveer seguridad y justicia en medio del conflicto.
Desvincular a los combatientes.
Prevenir el reclutamiento.
Blindar las rentas que financian la guerra.
Diferenciar la salida del conflicto de la lucha contra la droga.
Fortalecer la gobernabilidad local en medio del conflicto.
Gestionar los conflictos locales (laborales, por la tierra, por los usos del suelo, por la dis
tribucin de la propiedad, por los excedentes de economas de enclave).
Redescubrir la poltica.
Cambiar los imaginarios en los medios de comunicacin y en el sistema educativo; y vin
cular activamente a la sociedad civil y a la comunidad internacional (pnud, 2003).
3.2 Seguridad humana y cambio climtico

Al cierre de este Informe, el gobierno nacional estaba a punto de promulgar un documento
Conpes para orientar la conformacin del sistema nacional de cambio climtico y el plan nacio
nal de adaptacin para reducir la situacin de vulnerabilidad de las poblaciones, ecosistemas y
sectores productivos, y aumentar la capacidad de respuesta ante eventos y desastres climticos.
En sus discusiones y consultas hubo consenso sobre la necesidad de sustraer el tema de las
polticas meramente ambientales y de medidas sectoriales, y en establecer cronogramas de corto,
mediano y largo plazos para el diseo progresivo de polticas de adaptacin y gestin de riesgo, a
partir de informacin consolidada y confiable, que hoy no existe.
La prioridad es atender las vulnerabilidades de las poblaciones humanas ms pobres, sin
descartar acciones o medidas para forzar cambios en sectores productivos o en determinados
ecosistemas, en funcin de la seguridad territorial, entendida como la capacidad de un territorio
para ofrecerles a sus habitantes condiciones de estabilidad para el desarrollo integral de sus
capacidades, y a los ecosistemas para conservar su integridad y biodiversidad; es decir, para
existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza.
En ese contexto, la estrategia de erradicacin de la pobreza y los instrumentos derivados
de ella pueden convertirse en una herramienta de adaptacin al cambio climtico. Los esfuerzos
encaminados a la adaptacin pueden reducir mltiples pobrezas y aumentar la capacidad del
territorio para garantizar seguridad integral a sus habitantes. Para esta tarea resultan perti
nentes y oportunos los ndices de ruralidad y de vulnerabilidad construidos por este Informe.
La movilizacin poltica y el gasto pblico deben pues superar la fase de mitigacin para
fortalecer las capacidades adaptativas (nacionales, regionales y locales), si aceptamos que la
adaptacin es tambin una estrategia de prevencin y control del riesgo, y que es necesario
establecer prioridades concretas y definir responsables, metas y tiempos, al menos para los
prximos cinco aos3.
Aportes del programa conjunto de integracin de ecosistemas y adaptacin al cambio climtico en el Macizo Colombiano, a la construccin de la poltica de cambio
climtico en Colombia.
383
Cabe insistir en que, cualquiera sea el nuevo ordenamiento ins

titucional del sistema nacional de cambio climtico, ningn esfuerzo
sobrara para desarrollar mecanismos de recoleccin, procesamiento,
interpretacin, divulgacin y acceso a la informacin requerida para
contrastar las opciones reales que requiere la gente (desarrollo humano),
con las condiciones materiales que existen (seguridad humana) y con
la pertinencia, oportunidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad de los
futuros planes de desarrollo.
3.3 Seguridad humana e informacin

Para la restitucin de tierras y la reparacin
integral a las vctimas
La Reforma rural
transformadora es una
apuesta por lo rural
que requiere decisin
poltica y acuerdos
nacionales, regionales y
locales, para proyectar
a largo plazo un proceso
de cambio de la actual
estructura agraria y
sus relaciones con la
sociedad, el Estado y la
poltica. Necesita, adems,
activar un movimiento
social que parta de
una reflexin seria y
fundamentada sobre el tipo
de sociedad rural deseable y
la base estructural sobre la
cual se levanta.
La seguridad humana de los pobladores rurales exige informacin

cualificada, confiable, transparente, oportuna y de libre acceso y uso
para todos: sobre los intereses econmicos en el territorio, la magni
tud de los mismos y los incentivos que persisten, ms all del anlisis
sobre la accin de la Fuerza Pblica o de los actores armados. O sobre
la creacin de nuevas veredas para evadir las medidas de proteccin y
avanzar con la ventacompra de predios o la expulsin forzada de nuevos
campesinos, a quienes se les obliga a no denunciar el desplazamiento.
Sobre dnde hay repoblamiento de zonas abandonadas en el marco del
desplazamiento, con solicitudes de formalizacin a travs de terceros;
y tambin sobre las presiones locales para levantar las medidas de pro
teccin en donde avanza la compraventa de predios para el desarrollo
de megaproyectos industriales. Asimismo sobre lo que implican el
establecimiento de una zona de reserva campesina o los riesgos por la titulacin comunitaria
de predios, por ejemplo, las fracturas sociales aupadas por agentes externos en los territorios
colectivos de las comunidades afrocolombianas4.
Para combatir la inseguridad, la criminalidad y la violencia rurales

Es necesario avanzar en estudios comparados sobre inseguridad, criminalidad y violencia
en las zonas rurales porque en muchos casos la cobertura meditica sustituye al anlisis, gene
rando desconcierto y desinformacin en la ciudadana, y en otros, se basan solo en informacin
oficial. A semejanza de los requerimientos en materia de seguridad ciudadana en los centros
urbanos, la proteccin de las personas y patrimonios rurales requiere conocimiento exacto
sobre tipologas de datos, formas de recoleccin, disponibilidad, desagregacin, instrumentos
en otros pases para elaborar estadsticas, caracterizacin de los sistemas y formas de compa
racin regional y subregional, asuntos que estn hoy en el centro de las polticas pblicas en
la materia (Dammert et l., 2010).
Finalmente, es importante sealar que el logro de la seguridad y la bsqueda de caminos
para la paz pasan por conocer la verdad de lo que ha sucedido con el conflicto. Para las vctimas
Intervencin en el acto de presentacin del Cuaderno Desplazamiento forzado, tierras y territorio. Agendas pendientes: la estabilizacin socioeconmica y la reparacin
(pnud, Cuadernos indh de Andrs Celis, coordinador de la Unidad de Proteccin del Acnur en Colombia. 2011, julio).

384
El eje central de la
reforma transformadora
en colombia es la lucha
contra la pobreza y la
solucin del conflicto
en el campo. El desarrollo
rural, la poltica integral
de tierras y el desarrollo
institucional, contribuyen a
esos propsitos.
esto ayuda a la reconciliacin, y es til para la reparacin integral, el

perdn y el olvido. Por tal razn, los trabajos de memoria histrica sobre
el conflicto deben apoyarse e institucionalizarse, pues forman parte de
la bsqueda de soluciones al conflicto armado interno y del esfuerzo
porque los hechos de violencia nunca ms se vuelvan a repetir.
4. Desarrollo institucional
Este es un componente transversal sin el cual no se concibe el de

sarrollo rural. El madr necesita convertirse en el lder de la construccin
y el fortalecimiento de la institucionalidad pblica, y la promocin y el
estmulo de la privada. El pas est en mora de discutir con seriedad
cul es la institucionalidad que requiere para su desarrollo rural, con
siderando los efectos del conflicto armado, la alta vulnerabilidad de los
pobladores y los grandes desafos del futuro. En este caso, las prioridades
son diferenciadas para el orden nacional, regional y local, sin perder la perspectiva de que el
cambio institucional es un proceso lento.
No se trata solo de fortalecer la institucionalidad existente, debilitada e insuficiente; se busca
adems avanzar en la innovacin institucional para contar con reglas de juego, acuerdos, creacin
de confianza, nuevos instrumentos para el desarrollo, novedosas relaciones pblicoprivadas
e informacin de mayor calidad. Se considera la necesidad de reinventar mucha de la institu
cionalidad ya existente (por ejemplo, el Incoder)5. Esa creacin institucional debe ser resultado
de la interaccin entre lo pblico y lo privado. El ministerio debe estar dispuesto a considerar
la institucionalidad que se viene creando en algunas regiones a travs de diversos programas
no pblicos, como alternativas para el manejo de problemas, o avanzar en el desarrollo rural.
La institucionalidad no puede quedarse en elementos instrumentales del desarrollo
productivo y rural. El sector registra problemas como el desconocimiento poltico del campe
sinado, innumerables conflictos alrededor de la tierra y el control del territorio, la persistencia
en el ejercicio del poder poltico de algunos partidos, grupos y familias, la desconfianza frente
a muchas de las entidades pblicas y sus funcionarios, temas de corrupcin y de captura de
rentas, todo lo cual ha contribuido a mantener un orden social contrario al cambio y la mo
dernizacin. Estos procesos son de una gran complejidad por su articulacin con el poder, el
conflicto, y las visiones estatales y de las lites sobre el desarrollo. Su transformacin tambin
implica cambiar el sistema poltico y sus costumbres para transformar sustancialmente el
orden social rural. Y la institucionalidad requiere entonces de desarrollos no convencionales
para superar esos problemas.
4.1 fortalecer la institucionalidad pblica sectorial y local

Tomar en cuenta el madr, el Estado y la sociedad el hecho de que la sociedad rural ha
sido profundamente afectada por la carencia de las instituciones necesarias para que las
regiones manejen de manera transparente las transferencias y las regalas. El madr, debe
definir polticas tendientes a impedir la cooptacin y captura de sus servicios por parte de
5
En el momento de ser publicado este Informe no haba sido presentado pblicamente el nuevo proyecto de ley de tierras y desarrollo rural elaborado por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural. Por tal razn no se hace mencin de esa propuesta, la cual contiene por los enunciados pblicos hechos por el ministro de Agricultura,
algunos elementos de desarrollo institucional.
385
las lites rurales regionales, econmicas y polticas, que terminan por afectar el desarrollo
del sector como un todo. Una poltica fundamentada en el suministro de bienes pblicos,
la equidad y la organizacin social con mecanismos de participacin alienta la democracia
y evita que pocos se apropien de los recursos pblicos.
Fortalecer el diseo de polticas pblicas articuladas con la academia y los actores sociales,
as como las labores de planeacin, seguimiento y evaluacin.
Avanzar en la informacin necesaria para la toma de decisiones con calidad. Para lograrlo
es necesario destacar la urgente necesidad de elaborar un censo agropecuario (el ltimo se
realiz hace cuarenta aos), para contar con informacin confiable que facilite las decisio
nes para la transformacin de la estructura de la tenencia de la tierra y la formalizacin de
los derechos de propiedad. Ese instrumento debe centrarse en dilucidar la estructura de la
tenencia de la tierra; el uso del suelo y sus formas de explotacin; la importancia de la pe
quea, mediana y gran propiedad y la utilizacin que cada una de estas hace del suelo junto
con los ingresos que obtienen; definir quines son los propietarios de la tierra; determinar
el grado de informalidad de los derechos de propiedad y la disponibilidad de infraestructura
intrapredial, segn los tamaos de las explotaciones, as como el monto y las caractersticas
de la inversin extranjera en tierras.
Avanzar en coordinacin con otras

esferas del Estado para fortalecer su
capacidad de atender las demandas
rurales: el desarrollo rural, la pla
neacin, la prevencin de desastres
ocasionados por el cambio climtico,
la regulacin de la concentracin
econmica en los mercados, la inves
tigacin y transferencia de tecnologa,
la relacin con la sociedad civil rural,
la regulacin de las fuentes de agua,
la comercializacin, la normatividad
sobre la inversin extranjera en tie
rras, el catastro y registro de derechos
de propiedad, la atencin a las exter
nalidades negativas del desarrollo
agroindustrial en el medio ambiente,
Revisar y fortalecer los mecanismos de articulacin con las secretaras departamentales

de agricultura y desarrollo por parte del madr para que la poltica pblica se haga en
consonancia con postulados nacionales respetando al tiempo las diferencias y urgencias
regionales. Mecanismos como los Conseas (consejos seccionales agropecuarios), las Mesas
de Tierras, las instancias de la proteccin de tierras y patrimonios (pptp), los consejos mu
nicipales de desarrollo rural, los consejos de cadenas productivas, y similares, adquieren
una gran relevancia como engranajes de las polticas del madr y de otras instancias del
Estado.

386
La superacin del conflicto

armado y la reforma rural
transformadora no son
opciones dicotmicas
sino complementarias y
simultneas en el tiempo.
Superar el conflicto y
transformar el sector
rural son dos condiciones
y medios para alcanzar
el desarrollo humano
y proveer seguridad
humana.
la seguridad alimentaria, y la promocin de acuerdos y mecanismos para

la solucin de conflictos rurales. Un esfuerzo especial debe hacerse en
torno a medidas para involucrar a la poblacin joven en la interaccin
con sistemas modernos de comunicacin.
5. El desarrollo rural
El concepto de desarrollo rural es multidimensional, complejo e

integral; involucra facetas econmicas, sociales, polticas, institucionales
y ambientales, y se concibe con una visin territorial. Es un proceso de
transformacin y cambio de las sociedades rurales de la mano del Estado
y con una amplia participacin de la sociedad civil. En esta seccin se
mencionan algunos elementos no contemplados en los otros componentes de la rrt, que forman parte de una visin amplia del desarrollo rural.
El Estado est llamado a asumir la iniciativa, convocar a todas las
organizaciones y entidades que ejecutan acciones de desarrollo en los
territorios para articular recursos y capacidades en funcin de propsitos comunes, mediante el respeto a modelos y propuestas de las comunidades. Cada regin puede avanzar en modelos alternativos de desarrollo rural de acuerdo con
su historia, su economa, la institucionalidad creada, las capacidades y los proyectos de vida.
En lugar de un solo modelo de desarrollo rural sera conveniente la competencia entre varios
de ellos, que den lugar a una expresin de libertad en la bsqueda de caminos para resolver la
pobreza y alcanzar la paz y la estabilidad. Cada modelo debera tener unos mnimos indispensables, unos principios no negociables (seguridad, justicia, equidad, participacin, democracia,
tica, sostenibilidad).
El desarrollo rural es adems diverso en el territorio y se considera diferenciado por regiones y tipo de poblaciones. El Estado dispone hoy de instrumentos analticos para hacer esos
acercamientos, que bien pueden complementarse con los ndices de desarrollo humano, de
ruralidad y vulnerabilidad, y con los anlisis de convergencia propuestos en este Informe (captulo 2), tanto para el orden municipal como departamental. A los programas rurales les lleg
la hora de un diseo basado en el municipio como la unidad mnima de anlisis y planeacin.
Como lo han propuesto al actual madr y el Incoder, el uso de reas de desarrollo rural (conjunto
de municipios relativamente homogneos), como unidades de planeacin para concentrar e integrar las acciones gubernamentales y privadas, parece un camino adecuado que exige definir
mecanismos institucionales de orden regional para la transformacin rural. En ese contexto es
fundamental la integracin entre las ciudades y sus reas rurales (recuadro 2.1).
Como parte de la inclusin anotada, se hace imperativo para la poltica pblica atender
las diferencias y necesidades particulares de mujeres rurales, etnias y campesinado tradicional, e incluso de los desplazados. El indh 2011 deja como referentes los temas presentados en
la tabla 12.1, complementados con las propuestas ms especficas para los campesinos que se
mencionan en este captulo.
Con la salvedad de que este Informe reconoce la importancia y apoya los esfuerzos de pueblos indgenas y comunidades afrocolombianas por preservar el mecanismo de la consulta previa,
se considera necesario advertir los riesgos generados por el desconocimiento o uso indebido del
mecanismo. Por ejemplo, la persecucin, estigmatizacin o asesinato de quienes la promueven;
la fragmentacin social debido a corrupcin de algunos lderes; fallas procedimentales; vacos
Contina pg. 389
387
R E C UA D R O 12.1
Unin Europea: tierras, territorio y

desarrollo rural en Colombia
A pesar de su inmenso potencial humano, econmico y ambiental, y los avances en su economa y el

desarrollo, Colombia tiene el reto prioritario de derrotar
la pobreza y la exclusin, que se dificulta por la persistencia del narcotrfico y la violencia, fenmenos que en el
sector rural expresan con mayor rigor las repercusiones
del conflicto.
Porque apoya a la sociedad que anhela estabilidad
social y econmica y una paz duradera, la Unin Europea
(ue) acord con el gobierno una agenda que incluye,
entre los principales temas, las tierras, los territorios y
el desarrollo rural.
Nuestra cooperacin, superior a los 170 millones de
euros, se dirige a iniciativas centradas en:
Desarrollo rural integral con enfoque territorial
(desarrollo econmico local, desarrollo regional y
desarrollo alternativo, y apoyo a polticas pblicas).
Fortalecimiento de las economas campesinas (seguridad alimentaria y ambiental).
Fortalecimiento de encadenamientos productivos
(agroindustria y comercializacin) y fortalecimiento
del comercio interno.
Legalizacin en la tenencia de predios y ordenamiento en el uso del territorio.
De manera puntual, la cooperacin bilateral de la
respalda el empeo del gobierno en garantizar el
acceso y proteccin a las tierras a travs del proyecto La
proteccin de las tierras y bienes patrimoniales de los
desplazados internos. La metodologa e instrumentos
de esta experiencia se han convertido en un soporte del
proceso de construccin del nuevo esquema institucional para la poltica de tierras que lidera el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
Somos conscientes de la necesidad de fortalecer

la capacidad institucional en las zonas rurales, a fin de
mejorar el desarrollo y promover un medio ambiente
adecuado. Estas capacidades tienen que ser creadas
en los niveles nacional, regional y subregional, con
actores pblicos y privados. Varias acciones como
los proyectos de desarrollo econmico local han sido
promovidas para aprovechar los recursos naturales y
culturales, facilitar el acceso a los mercados y utilizar
nuevos conocimientos tcnicos y tecnologas.
La tierra, las condiciones de vida en las zonas rurales
y la economa campesina han sido incorporadas, con la
perspectiva de consolidar la paz en todas las fases de los
Laboratorios de Paz (I, II y III), ejecutados en asocio con los
programas regionales de desarrollo y paz (pdp). De estas
experiencias, por ejemplo, se extrajeron metodologas
ue
Fotografa: Doris Pr
ez.
388
Fotografa: Em
que fortalecen la creacin de redes institucionales para

la legalizacin de la tenencia de la tierra a campesinos
y la planificacin territorial en reas ambientalmente
sensibles.
Gracias a los Laboratorios de Paz nacieron los
proyectos Paz, desarrollo y estabilidad (I y II), que
responden al impacto de los cultivos de uso ilcito y
las consecuencias sobre la tenencia de la tierra, hacen
nfasis en el desarrollo alternativo en Nario y Meta, y
recogen y consolidan procesos estratgicos territoriales
en las zonas de intervencin.
A partir de ese legado, impulsamos el desarrollo
integral con enfoque de paz y con fuerte inclusin de
los componentes de tierra y territorio. Y con el proyecto
Nuevos territorios de paz (ntp) se disearn acciones
piloto en regiones prioritarias (los departamentos de
Caquet y Guaviare, y las regiones del Canal del Dique
y sur de Bolvar).
El trabajo de la Unin Europea en asuntos de tierras,
territorios y desarrollo rural se basa, entre otros valores,
en los del desarrollo sostenible, los derechos humanos,
la igualdad de gneros y una especial proteccin a la
infancia y el medio ambiente. En Colombia se cofinancian proyectos implementados por distintos actores
(organizaciones no gubernamentales, autoridades
locales y regionales o universidades) sobre seguridad
y autonoma alimentaria, desarrollo econmico local y
iro Marn Carv
ajal.
regional, desarrollo territorial transfronterizo, desarrollo

rural integral, participacin de la sociedad civil e incidencia en las polticas pblicas, y vinculacin de pequeos
productores con sus autoridades locales o reintegracin
de personas desplazadas.
Cabe destacar los proyectos que fortalecen la
gestin integral de los territorios tnicos y sus recursos
forestales y aquellos que apoyan el ordenamiento y
gestin sostenible de los bosques y abordan el impacto
de las polticas forestales, a la vez que fomentan y fortalecen la microempresa forestal comunitaria, conformada
por productores agroambientales locales. Por ejemplo,
la utilizacin sostenible de los bienes y servicios de la
biodiversidad en el Choc biogeogrfico y la Amazonia
colombiana, as como el uso legal de recursos estratgicos para el pas, como la madera.
A futuro, ms all de la resolucin de los problemas
de tenencia de la tierra, la Unin Europea seguir de
cerca la evolucin de las nuevas polticas agrarias del
gobierno y el desarrollo rural. Sin duda, ser una prioridad ayudar a la implementacin de estas iniciativas
para que los colombianos colmen su anhelo de tener
un mejor pas para todos y todas.
Fernando Cardesa
Embajador-Jefe de la Delegacin
Unin Europea en Colombia
389
l
Tab
2.1
a1
Referentes para una poltica de gnero y grupos tnicos
Componente de
la poltica
Mujer rural
Grupos tnicos
Contenido referente
Responsabilidad
Enfrentar la triple discriminacin que afecta a las mujeres rurales con un enfoque de gnero, de derechos y de
reconocimiento de aportes sociales y econmicos. La poltica de gnero debe ser transversal y concebida de
manera integral, basada en el goce efectivo de los derechos, el reconocimiento de las diferencias de gnero
y el de los aportes sociales y econmicos de las mujeres del campo. Y adems debe responder a programas
especficos como el fortalecimiento institucional y comunitario, el acceso a tierras y factores productivos y
medidas para contrarrestar la violencia, el despojo y el desplazamiento forzado e implementacin de la ley
de vctimas y la restitucin de tierras y patrimonios.
Implementar modelos que posibiliten el empoderamiento de las mujeres y sus organizaciones, su capacidad
de decisin y autonoma.
Avanzar en la implementacin de la Ley 731 de 2002 o Ley de Mujer Rural.
madr Organizaciones de mujeres
La poltica para los grupos tnicos se centra en siete grandes campos de accin de lo pblico:
Reconocer y respetar la identidad tnica y cultural como lo establece la Constitucin con un enfoque
diferencial.
Controlar, administrar y manejar en forma adecuada los territorios y los derechos sobre ellos.
Respeto y cuidado del medio ambiente sin restringir las posibilidades de uso de los recursos naturales y la
biodiversidad para el desarrollo.
Participar en la toma de decisiones, a travs de la consulta previa, libre e informada, debidamente reglamentada para que no se convierta en un obstculo a los proyectos de desarrollo, y mecanismos del cual las
comunidades pueden beneficiarse.
Respetar los derechos humanos.
Fomentar las estrategias para mejorar las capacidades de gobernabilidad de los territorios afrocolombianos
e indgenas.
Implementar la ley de vctimas con nfasis en estrategias para enfrentar los efectos del conflicto armado
sobre lderes, pueblos y comunidades.
Ministerio del Interior

Ministerio de Justicia
madr Organizaciones indgenas
Autoridades municipales y
departamentales
Organismos de control
Programas de cooperacin tcnica
internacional
sena

Ministerio de Justicia
Programas de cooperacin tcnica
internacional

Viene de pg. 386
normativos, o violacin flagrante de sus principios y mecanismos. Nuestra recomendacin apunta a la necesidad de fortalecer la pedagoga sobre la naturaleza y alcance de la consulta previa,
cuidando de subrayar los equvocos y prejuicios sobre ella, pero al mismo tiempo denunciando
sus malas prcticas y las consecuencias.
La reglamentacin de la consulta no puede convertirse en el desmonte jurdico de sus alcances sino en una oportunidad para esclarecer las reglas del juego, garantizar el rigor tcnico de
la informacin, aprovecharla con sentido de oportunidad, apropiarla socialmente y concertar los
mecanismos y garantas para su ejercicio. As entendida, la reglamentacin de la consulta previa es
una oportunidad excepcional para eliminar obstculos como la falta de opciones autogestionarias
y la ignorancia, apata y discriminaciones de todo tipo a los pobladores rurales, especialmente
indgenas, comunidades afrocolombianas y las mujeres, jvenes, y nios y nias rurales.
La evidencia emprica nacional e internacional aconseja la necesidad de consolidar la
rendicin de cuentas entre el Estado y los ciudadanos, y entre los lderes y las organizaciones y
movimientos de base. Bien realizada, la consulta previa contribuye a conocer quin sabe lo que
se necesita saber, evita interacciones que no conducen a nada, desnuda los conflictos de inters,
fortalece la autonoma de las organizaciones sociales y, lo ms importante, garantiza los derechos
de las minoras y evita las fracturas sociales.

390
5.1 Los desplazados por el conflicto

Los procesos de estabilizacin socioeconmica y reparacin de
las vctimas del conflicto interno y la violencia, as como los retornos,
reubicaciones o integracin local de desplazados, y los programas de
El pas est en mora de restitucin, se enmarcan en una estructura agraria altamente desigual,
discutir seriamente cul situacin que debe tenerse en cuenta para el diseo de esas polticas.
El programa de restitucin de tierras y patrimonios debe ir de la
es la institucionalidad
que requiere para mano con la prevencin (activacin de alertas tempranas sobre seguri
su desarrollo rural, dad de los reclamantes individuales y colectivos) y la proteccin a la in
considerando los efectos tegridad individual y colectiva. Esto requiere inevitablemente estrategias
del conflicto armado, claras de desarrollo rural adaptadas a las zonas del desplazamiento, y
la alta vulnerabilidad diseadas en conjunto con los pobladores del sitio. Y exige en el Estado
de los pobladores y desarrollar una visin amplia de lo rural, ms all del resto, consi
los grandes desafos derando ms el territorio y el municipio como unidad de planeacin.
La reparacin de las vctimas no puede reducirse a hacer justicia
del futuro. En este
caso, las prioridades son sobre las privaciones producidas al patrimonio de los desplazados o
diferenciadas para el orden confinados por el conflicto. Debe considerar adems, las condiciones de
nacional, regional y local, marginacin, exclusin y negacin de derechos a la tierra en que viva
sin perder la perspectiva de una gran parte de la sociedad rural en el momento de sufrir desplaza
que el cambio institucional mientos, y cuya ocupacin legtima, tambin fue quebrantada por los
es un proceso lento. mismos victimarios de los propietarios, los poseedores, los ocupantes
y los grupos tnicos.
Los desplazados deben tener la libertad de elegir entre: retornar a su sitio de origen, ubi
carse en sitios diferentes, vender o alquilar la tierra devuelta o recuperada, darla en usufructo;
o entregar la explotacin sin perder el derecho de propiedad a travs de una alianza productiva
u otras modalidades. La legislacin no debera introducir restricciones a estas prcticas, ms
all de algunas protecciones mnimas, siempre y cuando se realicen mediante una decisin
libre e informada, y disponer de un ambiente adecuado para la actividad agropecuaria y la
vida en el campo (seguridad, justicia, apoyo del Estado con desarrollo rural, posibilidades de
ampliar las propiedades con programas de subsidios, crditos a la compra de tierras, reparto
directo por el Estado, etctera).
El fortalecimiento del acompaamiento a la reparacin integral y el desarrollo rural por
parte del Estado y de la comunidad internacional, la realizacin de un ordenamiento territo
rial que considere el enfoque de derechos y la participacin de las vctimas del conflicto en la
reconstruccin del territorio son tareas que no pueden descuidarse.
Asimismo, el desmonte de los factores que conducen a la disputa por la tierra y la avidez
de rentas y el avance en la distribucin de la propiedad rural, son el marco en el cual puede
garantizarse que no se repitan el despojo de tierras y el desplazamiento forzado. En buena hora
el gobierno nacional ha sancionado la ley de vctimas y de restitucin de tierras (Ley 1448 de
junio 10 de 2011), la cual requiere blindajes frente a los enemigos visibles e invisibles.
5.2 aspectos productivos en el desarrollo rural

El desarrollo rural tiene un componente fuerte en materia productiva y de mercados. Se
refiere a la modernizacin de la produccin, el avance tecnolgico, la construccin de infraes
tructura, los acuerdos comerciales, la seguridad alimentaria, el crecimiento de las exportaciones
391
y del mercado interno, el uso de los potenciales

agropecuarios, forestales y pesqueros, y el avance
en la competitividad.
Ello constituye una agenda amplia para el
madr que debe permitirle alcanzar, entre otros,
los siguientes propsitos: dinamizar el crecimien
to agropecuario, fortalecer el mercado interno de
alimentos y la capacidad competitiva externa,
y aprovechar los potenciales existentes para la
produccin de alimentos sin restringir necesaria
mente la produccin de agrocombustibles. Adems,
realizar una agricultura sostenible; reconvertir la
ganadera; brindar apoyos y subsidios no discrimi
natorios ni excluyentes sin sacrificar la prioridad
del suministro de bienes pblicos; regular los mer
cados de bienes y servicios para evitar factores de
monopolio o prcticas irregulares en el comercio y
las transacciones; fortalecer la bolsa agropecuaria
y los sistemas de informacin de precios y merca
dos, as como regular la inversin extranjera en la
produccin agropecuaria y en tierras.
Uno de los aspectos crticos del desarrollo rural
y la superacin de la pobreza es la transformacin
de las agriculturas de subsistencia. Este es un pro
ceso de ms largo plazo que requiere una fase de
transicin lenta hacia la conformacin de empresas
familiares rurales6 con capacidad de avanzar en sus
procesos de gestin, acumulacin, conformacin de
empresas de servicios, desarrollo de sistemas de coo
peracin y articulacin con empresas agropecuarias
mayores a travs de negocios horizontales y verticales, y con organizaciones de segundo y tercer
nivel en la prestacin de servicios. Ello implica la flexibilizacin del criterio de la uaf para facilitar
esos cambios. Esa transformacin es una estrategia destacada en la lucha contra la pobreza ru
ral. Las economas de subsistencia que no alcancen a transformarse requieren de otras opciones
distintas a la agricultura para mejorar su situacin y niveles de vida y bienestar.
Adems, este Informe hace nfasis en la necesidad de desarrollar y fortalecer la mediana
propiedad, tanto como un elemento de la estructura productiva con capacidad de avanzar en
productividad y eficiencia en el uso de los recursos, como en su papel de servir de equilibrio
social y poltico en la estructura agraria. Fuera de ser un componente productivo de una agri
cultura moderna, las medianas propiedades y explotaciones agropecuarias son un elemento
esencial para fundamentar el desarrollo de la democracia y una clase media rural. Adems, sus
alianzas productivas y comerciales con la pequea propiedad pueden facilitar negocios menos
asimtricos entre pequeos y grandes propietarios o inversionistas.
6
Este concepto es diferente al del empresario moderno como lo concibe el modelo liberal. Se trata de empresas que conservan su caracterstica familiar rural, potencializadas
en sus capacidades para superar los equilibrios frgiles de la subsistencia. Este tipo de empresas son las que pueden ascender a conformar las bases de una clase media rural.

392
Este Informe considera que los nfasis deberan centrarse alrededor de los componentes
indicados en la tabla 12.2.
La
Tab
2
12.
Prioridades en la poltica productiva
componente de la
poltica
1. El mercado
interno
contenido
Brindar una mayor atencin al desarrollo del mercado interno de alimentos y materias primas.
responsabilidad
dnp
madr
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

mavdt
2. Tecnologa
y asistencia
tcnica
3. Riego
Recuperar y fortalecer reas transversales de desarrollo tecnolgico como: manejo de suelos

y recursos naturales, riesgo climtico, cultivos o arreglos asociables, bancos de germoplasma,
biodiversidad, colecciones materiales, manejo del agua.
Desarrollar paquetes tecnolgicos por cultivos.
Recuperar el servicio de asistencia tcnica para los pequeos productores, con una visin ms
integral como la propuesta del dnp*.
madr
Crear una infraestructura y una cultura de riego en la agricultura colombiana.
madr
Corpoica
ica
Cenis
Fondos Parafiscales
Incoder
4. Desarrollo
alternativo de
cultivos de uso
ilcito
Considerar polticas de desarrollo alternativo como parte integrante del desarrollo rural con un
enfoque regional o territorial.
Adoptar un enfoque ms integral para intervenir los diferentes eslabones de la cadena del narcotrfico y cuyo nfasis no debe ser solo la sustitucin de cultivos.
madr
5. Gestionar y
reducir riesgos
Incorporar en los proyectos de desarrollo y en la planificacin del territorio mecanismos y criterios

de gestin de riesgos de desastres.
Considerar la oscilacin del fenmeno de El Nio como una condicin cclica y estructural.
Concertar un ambicioso plan forestal y de conservacin de la riqueza natural como oferta estratgica
del pas.
Procurar la adaptabilidad a las variaciones y cambio climtico en las reas rurales.
Preparar metodologas y clculos sobre el costo de reubicacin de actividades agropecuarias por
efectos del cambio climtico.
madr
Evitar que sea fuente de despojo de tierras y desplazamiento forzado.

Fortalecer la institucionalidad minera y la autoridad ambiental para regular y controlar el uso de
licencias mineras y aplicar normas mnimas de seguridad.
Hacer una coordinacin adecuada de todas las acciones de las autoridades mineras y ambientales.
Revisar todas las licencias mineras otorgadas con un grupo especializado temporal y congelar
nuevas licencias, mientras se hace esa revisin y se fortalece la institucionalidad de vigilancia, y
control.
Prohibir la extraccin minera en suelos de clase 1, 2 y 3 aptos para produccin de alimentos, y
combatir la minera ilegal.
Ministerio de Minas y Energa

Ingeominas
6. Control a la
minera
Incoder
Otros ministerios y organizaciones de la
sociedad civil
mavdt
Ideam
Incoder
car
dnp
Ministerio de Minas y Energa

Corpoica
Municipios y departamentos
Organizaciones sociales
Direccin de Gestin de Riesgos para la
Atencin y Prevencin de Desastres del
dnp
madr
mavdt
393
l
Tab
2.2
a1
Prioridades en la poltica productiva
Componente de la
poltica
Contenido
7. Regulacin de
crditos
Negar crditos a actividades productivas que se realicen por encima de la cota de 2.800 metros sobre
el nivel del mar, o actividades de ganadera en suelos de uso agrcola y forestal, o viceversa.
Responsabilidad
madr
Finagro
car
igac
8. Polticas
ambientales
9. Reconversin
de la
ganadera
extensiva
Proteger los recursos hdricos mediante sanciones y estmulos: fuentes de agua, cuencas hidrogrficas, ecosistemas de pramos, humedales, recursos de la biodiversidad, conservacin de bosques.
Hacer prevencin de riesgos ante el cambio climtico, y programas educativos sobre cuidado y
manejo de los recursos naturales y la efectiva aplicacin de las normas sobre vertimientos y tala
de bosques.
Hacer una revisin profunda de la capacidad institucional de las car y y de los parques nacionales
naturales y sus reas de influencia.
Promover la valoracin econmica de los bienes y servicios provistos por los ecosistemas.
Acentuar mecanismos de conservacin como el esquema de pagos por servicios ambientales
(psa).
madr
Establecer un impuesto predial gradual segn la intensidad de uso de las explotaciones; aumentos
de impuestos prediales a explotaciones ganaderas ubicadas en suelos de aptitud agrcola o forestal;
manejo de incentivos con base en compromisos sociales y de productividad, que cobijen al mismo
tiempo a las actividades agrosilvopastoriles.
Intensificar la investigacin sobre sistemas de produccin ganadera y mecanismos de transferencia
de tecnologa, capacitacin, investigacin sobre suelos, pastos, forrajes y agua.
Promover el uso de la contabilidad financiera en las fincas ganaderas, y de la investigacin sobre
el uso de alimentos propios de cada regin y la estabulacin
madr
mavdt
car
igac
Municipios
Ministerio de Educacin
Fedegn
sac
Corpoica
Municipios
igac
sena
Finagro
10. Incentivos a la
inversin
Crear incentivos a la inversin, democratizacin del icr y rediseo del Fondo Agropecuario de
Garantas (fag), para que no sea copado por los grandes empresarios, con riesgo de perder as sus
objetivos ms sociales y de garanta a la inversin de los productores ms vulnerados.
madr
11. Seguridad
alimentaria
Articular la produccin campesina con los mercados y la industria de alimentos en condiciones

equitativas y de buen trato para reducir costos de intermediacin y recibir asesora en materia de
calidad y sanidad en la produccin.
Vincular en lo institucional la oferta campesina con las entidades que manejan programas de
alimentacin y nutricin en los centros urbanos (icbf, alcaldas, programas de atencin a los pobres
urbanos, etctera).
Estimular los mercados campesinos.
madr
Finagro
icbf
Alcaldas
* En el plan de desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos, el concepto de asistencia tcnica integral incluye, adems del enfoque tradicional en aspectos tcnicos y productivos, la generacin de capacidades para la gestin de proyectos (formulacin de planes de negocio, solicitudes de crdito, aplicaciones
a los programas de la oferta institucional), y la comercializacin de los productos. Y en el caso de los pequeos productores, la promocin de formas colectivas y asociativas a lo largo del proceso (vase Bases del plan nacional de desarrollo 2010-2014, ms empleo, menos pobreza, ms seguridad. 2010. Bogot: 186).

394
6. Poltica integral de tierras

La poltica integral de tierras tiene como objetivos: eliminar y regular los conflictos por
ese bien, mejorar el uso de los recursos productivos, aumentar la competitividad, lograr una
modernizacin del mercado de tierras y de la tributacin predial, fortalecer los derechos de
propiedad y su formalizacin, lograr la restitucin de aquellas que fueron despojadas o abando
nadas, lograr una estructura de tenencia ms equitativa y disponer de un sistema de informa
cin bsico para la toma de decisiones. En general se busca tener un sistema de administracin
eficiente de las tierras en el sector rural.
El grfico 12.3 se presenta como un referente para una poltica integral de tierras en Co
lombia; el nfasis est en el cambio de la estructura de la tenencia de la tierra y en el uso del
suelo. La poltica de tierras debe partir de un ordenamiento del uso productivo del territorio
fundamentado en las propiedades agroecolgicas del suelo, la definicin de zonas de reserva
forestal, reas protegidas y lmites de la frontera agropecuaria.
La poltica de tierras tiene sentido si forma parte de un proyecto de desarrollo rural y de
ordenamiento del territorio, que busque no solo potenciar el uso productivo adecuado de los
recursos naturales y la eficiencia social y econmica de los predios en tamaos adecuados, sino
que tambin considere el desarrollo y la articulacin de las sociedades rurales, a la par que
proyecte los mercados de bienes y servicios. En ese proceso, lo rural se articula con lo urbano
(recuadro 2.2).
f
Gr
i co
3
12.
componentes de una poltica integral de tierras
395
Fotografa: Em
iro Marn Carv
ajal.
R E C UA D R O 12.2
Estados Unidos:
por la restitucin integral de derechos

y bienes de las vctimas*
Desde la comunidad internacional, somos bien
conscientes del momento histrico que atraviesa el pas.
Y por eso hemos firmado con el ministro de Agricultura
un nuevo acuerdo de apoyo. Estamos sumamente
comprometidos con las diversas iniciativas del gobierno
nacional en la importante y compleja tarea de restituir
integralmente los derechos y bienes a quienes, por
efecto de la violencia en Colombia, han sido despojados
de ellos.
Desde la aprobacin de la ley de justicia y paz
hemos visto avances importantes en la visibilizacin
de las vctimas, el reconocimiento de sus derechos y la
necesidad de aclarar la verdad de los hechos y restituir
sus bienes. Son acciones que buscan restaurar la dignidad de las mismas.
Entendemos que los asuntos relacionados con la

propiedad de la tierra tienen incidencia directa sobre
la efectiva garanta de derechos y la posibilidad de
desarrollo de los ciudadanos de un estado democrtico
como el colombiano. Reconocemos adems que esta no
es una tarea fcil, considerando la situacin del sector
rural, el uso de los suelos y la alta concentracin de la
propiedad en el pas.
Adems, las dinmicas generadas por la violencia
y el narcotrfico han resultado en el fenmeno de
despojo a campesinos y a comunidades indgenas y
afrodescendientes, en forma desproporcionada. Este
fenmeno gener ventas forzadas a precio irrisorio,
ttulos fraudulentos, despojo material y destruccin de
las viviendas y cercas que delimitaban los predios.
396
Las cifras oficiales del Ministerio de Agricultura

informan que ms de 2 millones de hectreas fueron
abandonadas por ms de 460.000 familias desplazadas.
La situacin es an ms compleja cuando, como en muchos casos, este despojo fue legalizado y la propiedad
transferida a testaferros que, a su vez, han vendido a
terceros que compran de buena fe.
Sobre todos estos escenarios apoyamos que se
adelante un proceso de restitucin integral de tierras,
implementando un programa masivo e intensivo de
titulacin y formalizacin de la propiedad en Colombia.
De igual modo, es indispensable garantizar la vida y
labor de las comunidades, victimas, jueces, defensores
y oficiales gubernamentales comprometidos con este
proceso, para evitar que mayores actos de violencia
impidan el buen desarrollo de esta crucial tarea.
Aunque sabemos que la tarea por delante es inmensa, se debe reconocer que ha habido progresos. Ms
de 23.000 vctimas han reclamado tierras en el marco
de justicia y paz, sin contar las reclamaciones ante la
Defensora del Pueblo y las comisiones regionales de restitucin de bienes. Tambin hay importantes resultados
en el proyecto de proteccin de tierras y patrimonio de
la poblacin desplazada, creado en 2003 y apoyado por
la comunidad internacional, el cual ha protegido ms de
115.000 propiedades rurales, equivalentes a 4 millones
de hectreas en 885 municipios.
Reconocemos el gran reto, compromiso y voluntad
poltica del gobierno de Colombia. Sabemos del largo
camino por recorrer en este sentido. Eventos como este
permiten demostrar el compromiso de la comunidad
internacional con un proceso de reparacin integral
de derechos y bienes a vctimas de la violencia en Co-
lombia. Confiamos que sirvan para fortalecer, adaptar

y proponer mecanismos complementarios en este
esfuerzo. Buen trabajo!
Michael McKinley
Embajador de los Estados Unidos en Colombia
* Este texto fue tomado de la intervencin del embajador de Estados Unidos en el
Seminario La restitucin de tierras: un propsito nacional, organizado por Semana, la
oim, Usaid y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en octubre 20 de 2010.
Fotografa: Emiro
Marn Carvajal.
397
La construccin de una propuesta de poltica integral de tierras

requiere erigir arreglos institucionales apropiados para implementar
acciones concretas de elevado impacto regional. Es una apuesta de
largo alcance que tiene acciones de corto, mediano y largo plazos
para una poltica de Estado. Requiere acompaarse de una moder
El desarrollo rural tiene
nizacin institucional en los rdenes nacional, regional y local, y
un componente fuerte
de la creacin de capacidades pblicas y privadas para manejar los
en materia productiva
procesos de cambio y transformacin a que conduce.
y de mercados. Se refiere
En lo inmediato, se centrara en la restitucin de tierras con la
a la modernizacin de
reglamentacin de la Ley 1448, el inicio de la formalizacin de los
la produccin, el avance
derechos de propiedad, el fortalecimiento de los mecanismos de pro
tecnolgico, la construccin
teccin de las tierras para evitar su despojo y abandono, el destrabe
de infraestructura, los
de los procesos de extincin de dominio y la revisin de la Ley 2.a de
acuerdos comerciales, la
seguridad alimentaria,
1959. Las reformas ms estructurales requieren una discusin ms
el crecimiento de las
detenida y profunda en cuanto a sus posibilidades polticas, por lo
exportaciones y del
que sus efectos se sitan en un horizonte de mediano y largo plazos.
mercado interno, el
El Informe de Desarrollo Humano 2011 considera necesaria
uso de los potenciales
la modificacin de la estructura de tenencia como parte de una
agropecuarios, forestales y
poltica integral de tierras. Si el pas quiere avanzar en desarrollo,
pesqueros, y el avance en la
democracia, equidad, crecimiento, estabilidad social y poltica, y
competitividad.
competir en forma adecuada en los mercados, requiere transformar
esa estructura con base en una decisin poltica. La distribucin es
una de las formas ms eficientes para luchar contra la pobreza y la desigualdad, y forma parte
del desarrollo rural (tabla 12.3).
Uno de los instrumentos menos utilizados, que tiene potencial para corregir equidad y
situaciones anmalas de tenencia y uso del suelo es el impuesto predial rural. Para que sea
eficaz requiere que su manejo sea realizado por una entidad nacional como la dian, menos
susceptible de ser manipulada o cooptada por los intereses de los propietarios rurales. Para
ello sera necesaria una reforma constitucional y acuerdos con los municipios para la distri
bucin adecuada de los impuestos. Este sistema no se aplicara para los prediales urbanos que
los seguirn manejando los municipios. Consecuente con esta propuesta es la unificacin del
catastro nacional articulado con parmetros tcnicos uniformes que obedezcan a una poltica
nacional y una estrategia de uso de la informacin como un bien pblicio, para la planeacin
y el diseo de polticas de desarrollo rural.
C. Red de reflexin, dilogo y conocimiento

Qu requiere esta propuesta de reforma rural transformadora para que no se quede como
un referente escrito? En esencia el funcionamiento de un mecanismo que garantice la continui
dad de la reflexin y el desarrollo de propuestas; que mejore el conocimiento, la informacin,
el debate; que ample la discusin sobre la problemtica rural con los sectores urbanos, los
partidos polticos y las lites colombianas.
Se trata de una red social y acadmica para la transformacin rural que debe crear los
mecanismos para continuar profundizando en temas relevantes y especficos por medio de
informes especiales. Esta red tendra cuatro integrantes fundamentales: la academia, las or
ganizaciones sociales y gremiales, la cooperacin internacional y la institucionalidad pblica.

398
L
Tab
2.3
a1
componentes de una poltica integral de tierras
componente de la poltica
contenido
1. Restitucin de tierras,
formalizacin de los
derechos de propiedad
y proteccin jurdica
de los derechos y los
reclamantes
Restituir en forma integral tierras y patrimonios de acuerdo con los postulados de la ley de vctimas y
restitucin de tierras.
Articular la restitucin con acciones de desarrollo rural y poltica de tierras.
Implementar mecanismos para eliminar los factores que conducen al despojo y abandono de tierras.
Formalizar la propiedad: tener en cuenta el tipo de sujeto involucrado y sus condiciones sociales y
econmicas para hacer una poltica diferenciada (poseedores, tenedores, problemas de falsa tradicin,
etctera). Establecer plazos para la formalizacin, y mecanismos que permitan disminuir los costos de
transaccin del proceso, o su eliminacin para actores de baja capacidad econmica.
Coordinar interinstitucionalmente, la interpretacin uniforme de la normas por parte de los jueces y
abogados, coordinacin y acuerdos entre el igac y el Incoder respecto a levantamientos topogrficos y
certificados planos de linderos prediales; definicin de polticas de descentralizacin y de responsabilidades
de las entidades locales; una partida del presupuesto nacional para la formalizacin de la propiedad;
revisin de aspectos normativos y administrativos que faciliten los procesos.
Fortalecer desde el madr los mecanismos de proteccin de tierras y reas susceptibles o en riesgo de
despojo y abandono.
Mejorar la informacin disponible para tales efectos y fortalecer las normas para la proteccin de los
derechos y los instrumentos existentes (notaras, registro, catastro, rganos judiciales y blindaje a la
informacin bsica). La seguridad para los reclamantes de tierras despojadas involucra a todo el Estado.
2. Distribucin de la
propiedad rural
Definir una estrategia para desconcentrar la tierra en varias etapas. Se empezara por intervenir todos
los municipios en los que el ndice de Gini est por encima de 0.80, mediante la reestructuracin de la
tenencia de la tierra con la aplicacin de las normas de la Ley 160 de 1994 y complementarias. All no se
permitira el englobe de predios. Esta estrategia tambin comprendera:
Agilizar la compra y expropiacin de tierras mal explotadas.
Crear incentivos para la mediana y pequea propiedad.
Desconcentrar la propiedad en la parte superior de la pirmide de la estructura agraria.
Configurar desde abajo pequeas y medianas propiedades con capacidad de acumulacin.
Regular los arriendos para una duracin mnima de cinco aos.
Implementar zonas de reserva campesina como factores de estabilizacin de la colonizacin, y de
las sociedades rurales.
Utilizar los impuestos prediales adicionales a las tierras mal empleadas o abandonadas, realizacin de
cobros por valorizacin, establecimiento de impuestos altos a personas que quieran tener ms de una
propiedad y superen con ellas por lo menos el equivalente de 10 uaf.
Configurar un sistema de informacin como un bien pblico en su origen, de fcil acceso, bajos costos y
disponibilidad desde los municipios hasta el nivel nacional. Este sistema debe estar centrado en precios
y mercados de tierras, situacin predial (tenencia, formalidad e informalidad de derechos de propiedad),
uso del suelo, calidad y vocacin de los suelos. El sistema incluye como elemento fundamental el censo
agropecuario.
Utilizar normas de la Ley 160 de 1994: extincin de dominio, clarificacin de la propiedad, expropiacin,
adquisicin de tierras, subsidios a compras de tierras, rgimen de baldos, extincin de tierras del narcotrfico, rgimen de resguardos indgenas y de consejos comunitarios, reservas campesinas y de desarrollo
empresarial, titulacin de baldos, etctera.
responsabilidad
madr
Ministerio de Defensa Nacional

igac
orip
y de vctimas
Municipios
Superintendencia de
Notariado
Incoder
Gobernaciones
madr
Incoder
igac
Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico
Consejos municipales
orip
Superintendencia de
Notariado
Entidades del sector rural
Requiere asimismo de una entidad coordinadora y encargada de movilizar los recursos

necesarios para que opere de manera sostenida, adems de orientar sus propsitos y alcances,
y realizar una evaluacin continua sobre sus resultados. Esa entidad puede ser un organismo
de cooperacin tcnica internacional, una agencia de las Naciones Unidas, o bien una de las
fundaciones sin nimo de lucro existentes cuyo propsito sea contribuir al progreso del pas.
399
l
Tab
2.3
a1
Componentes de una poltica integral de tierras
Componente de la poltica
Contenido
3. Cambios de uso del

suelo y uso del agua
Utilizar los aumentos en impuestos prediales al lado de la actualizacin de los catastros, y cambiar el
rgimen de incentivos.
Intervenir con compras y expropiacin de los predios que no cumplan con mnimos de productividad.
Restringir crditos a predios o proyectos en los que se presenten conflictos de uso del suelo, e imponer
sanciones.
Evitar que la minera sea una fuente de despojo de tierras, de desplazamiento forzado, de competencia
con los suelos para la produccin de alimentos y de destruccin de recursos naturales y contaminacin del
agua. Coordinacin eficiente entre el madr y las autoridades que regulan el desarrollo minero y el medio
ambiente.
Poner en marcha un sistema y una estrategia para recuperacin de suelos con procesos de prdida de su
calidad productiva; sacndolos de la produccin por largos periodos sin que los productores pierdan sus
ingresos mnimos (apoyos y subsidios estatales). Si el dueo no quiere hacer la recuperacin, el Estado
podra expropiarlo o comprarlo, recuperarlo y despus ponerlo de nuevo en el mercado para que cumpla
su funcin social. Apoyos de informacin del igac.
Revisar las regulaciones sobre el uso del agua en el sector rural, su apropiacin, los derechos de propiedad,
la conservacin de cuencas, mecanismos de solucin de conflictos originados por la apropiacin y uso
del agua. Revisar y aplicar la legislacin sobre la contaminacin de fuentes de agua y manejo de cuencas
hidrogrficas, y fortalecer los rganos de control y las capacidades de las comunidades.
madr
Poner en marcha una estrategia para:

La eliminacin de factores especulativos sobre la tierra.
El desestmulo a la concentracin de la tierra y su uso como fuente de poder poltico.
La supresin de factores que conducen al despojo de la tierra.
Un acceso fcil y de bajo costo de la informacin sobre del potencial de uso de la tierra.
La regulacin de los contratos de arriendo.
La existencia de una cmara de arbitraje sobre tierras rurales que dirima las controversias entre compradores y vendedores.
Un sistema amigable de informacin de precios y mercados de la tierra.
madr
Realizar estudios prospectivos para prever a tiempo el traslado de cultivos de unas zonas a otras y la
adecuacin de sistemas de produccin a otros niveles. Esto implica procedimientos giles de afectacin
de la tenencia y el acceso a la tierra para los productores que se vean obligados a desplazarse.
madr
car
4. Abrir el mercado de
tierras
5. Cambio climtico y
reubicacin de cultivos
Responsabilidad
Incoder
igac
mavdt
Ministerio de Minas y
Energa
Municipios y departamentos
Crdito Pblico
car
Crdito Pblico
igac
Incoder
Organizacin campesina y
gremios
Ideam
igac
La red tiene como base el conocimiento y, por tanto, la puesta en marcha de un programa
y de procesos de investigacin sobre la realidad y las polticas pblicas, con un fuerte apoyo
acadmico en las universidades pblicas y privadas. La economa, la sociologa, la poltica, la
historia, la cultura, la geografa y el derecho, alimentan esos procesos.
La red debe ser autnoma en sus decisiones, y conservar su independencia de los gobiernos y de los partidos polticos para que genere ms confianza y apoyo social. Debe ser por ello
pluralista y diversa. Tendra un comit coordinador nacional y nodos regionales, con un sistema
de evaluacin, seguimiento y rendicin de cuentas.

400
Dammert, Luca; Salazar, Felipe; Montt, Cristbal; Gonzlez, Pablo A. 2010. Crimen e inseguridad. Indi
cadores para las Amricas. Editorial FlacsoChile, bid. [Disponible en: http://www.flacso.
cl/publicaciones_ficha.php?publicacion_id=941&page=1] (fecha edicin: agosto de 2010).
Anexos

402
Anexo A
Estadsticas de desarrollo humano

A.1 ndice de desarrollo humano
d
C UA
ro
A.1
Evolucin del idh por componente. 2000-2010
Ao
Esperanza de vida
(aos)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
71,9
72,2
72,6
72,9
73,2
73,5
73,7
74,0
74,3
74,5
74,8
Poblacin
analfabeta (%)
9,1
9,0
8,8
8,7
8,5
8,4
8,2
8,0
7,9
7,7
7,5
Escolaridad
combinada (%)
ndice de logro
educativo
69,1
68,3
6,79
6,83
6,96
7,21
7,58
8,05
8,57
9,07
94,7
0,836
0,834
0,834
0,836
0,842
0,851
0,865
0,881
0,900
0,918
0,932
ndice de esperanza
de vida
0,782
0,787
0,793
0,798
0,803
0,808
0,812
0,817
0,821
0,825
0,829
ndice
del PIB
ndice de desarrollo
humano
0,723
0,718
0,726
0,738
0,750
0,754
0,733
0,743
0,757
0,751
0,758
0,780
0,780
0,784
0,791
0,798
0,804
0,803
0,814
0,826
0,831
0,840
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares, dane.
La metodologa para la construccin del idh y los dems indicadores de la familia de desarrollo humano puede encontrarse en los anexos metodolgicos de los informes mundiales de
desarrollo humano anteriores a 2010. Algunas consideraciones especiales para los resultados
presentados, son los siguientes:
ndice del pib per cpita (ipib): refleja el ingreso promedio. El valor del pib se toma a partir
de la serie que el dane dispone hasta el ao 2007. El valor del pib para los aos 2008, 2009 y
2010 fue estimado para cada departamento de acuerdo con los supuestos generales de los indicadores macroeconmicos que realiza el dnp. Los datos de la poblacin se extraen de la serie
de la conciliacin calculada con el Censo de 2005 y las proyecciones para el periodo 2000-2010.
ndice de esperanza de vida (iev): indicador para determinar la posibilidad de tener
vida larga y saludable. El dane presenta el dato de esperanza de vida para una periodicidad
quinquenal. A partir de esa serie, el indh 2011 realiz clculos para interpolar los datos de
esperanza de vida, de modo que se tiene la aproximacin de la esperanza de vida anual para
cada departamento y por sexo desde el ao 1985.
ndice de logro educativo (ied): la estimacin de tasa de alfabetismo en adultos y de la
tasa brutade matriculacin, fue construida a partir de la informacin de los censos de 1993 y
2005 y las encuestas de hogares del dane.
403
d
C UA
ro
A.2
ndice de desarrollo humano por departamentos. 2000-2010

departamento
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Antioquia
Arauca
Archipilago de San Andrs
Atlntico
Bogot D.C.
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Grupo Amazonia
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Total nacional
0,781
0,785
0,826
0,786
0,844
0,759
0,774
0,758
0,706
0,848
0,712
0,715
0,660
0,726
0,783
0,675
0,748
0,686
0,717
0,770
0,713
0,733
0,696
0,748
0,752
0,794
0,724
0,739
0,801
0,780
0,781
0,763
0,825
0,784
0,843
0,761
0,774
0,763
0,707
0,834
0,714
0,723
0,659
0,724
0,786
0,683
0,745
0,693
0,720
0,767
0,715
0,732
0,697
0,751
0,752
0,796
0,725
0,740
0,800
0,780
0,786
0,769
0,831
0,786
0,848
0,764
0,778
0,771
0,707
0,835
0,721
0,731
0,659
0,730
0,788
0,693
0,751
0,683
0,726
0,770
0,722
0,737
0,704
0,755
0,757
0,801
0,724
0,745
0,803
0,784
0,792
0,780
0,831
0,791
0,853
0,778
0,783
0,776
0,717
0,848
0,726
0,745
0,672
0,739
0,796
0,699
0,760
0,693
0,731
0,776
0,730
0,740
0,710
0,759
0,766
0,808
0,727
0,750
0,806
0,791
0,800
0,787
0,835
0,797
0,862
0,783
0,789
0,782
0,719
0,854
0,735
0,761
0,684
0,748
0,799
0,714
0,769
0,700
0,737
0,781
0,738
0,746
0,721
0,766
0,778
0,818
0,735
0,760
0,813
0,798
0,807
0,796
0,832
0,801
0,870
0,787
0,798
0,789
0,723
0,859
0,742
0,770
0,687
0,751
0,803
0,730
0,774
0,705
0,744
0,785
0,742
0,748
0,727
0,780
0,788
0,827
0,739
0,764
0,819
0,804
0,806
0,789
0,824
0,797
0,869
0,783
0,798
0,788
0,718
0,855
0,739
0,771
0,686
0,752
0,799
0,729
0,773
0,694
0,742
0,783
0,741
0,749
0,727
0,785
0,790
0,827
0,737
0,764
0,820
0,803
0,817
0,792
0,828
0,806
0,881
0,795
0,811
0,797
0,725
0,855
0,749
0,778
0,696
0,765
0,808
0,741
0,780
0,689
0,752
0,791
0,746
0,760
0,735
0,798
0,803
0,842
0,747
0,773
0,832
0,814
0,830
0,798
0,832
0,817
0,892
0,805
0,824
0,809
0,735
0,861
0,761
0,791
0,708
0,775
0,821
0,751
0,791
0,690
0,764
0,802
0,756
0,775
0,745
0,813
0,818
0,856
0,758
0,785
0,845
0,826
0,838
0,799
0,831
0,824
0,897
0,812
0,828
0,822
0,769
0,859
0,760
0,788
0,744
0,757
0,824
0,784
0,779
0,688
0,772
0,810
0,762
0,784
0,750
0,821
0,828
0,866
0,765
0,793
0,852
0,831
0,849
0,804
0,834
0,835
0,904
0,823
0,842
0,828
0,752
0,867
0,782
0,810
0,731
0,798
0,837
0,768
0,807
0,691
0,785
0,822
0,773
0,796
0,759
0,832
0,839
0,879
0,775
0,804
0,861
0,840
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane.
Anexos

404
A.2 ndice de pobreza humana para pases en desarrollo (iph-1)

El iph-1 es un indicador de nivel de privaciones para los pases en desarrollo. Los resultados para Colombia, de acuerdo con la informacin de los aos de los censos se presentan en
el cuadro A.3.
dr
C UA
oA
.3
ndice de de pobreza humana para los pases en desarrollo (iph-1)

1993-2005
Ao
P1-Probabilidad al nacer de no vivir hasta las 40 aosa

P2-Tasa de analfabetismo en adultosb
Porcentaje de la poblacin sin acceso sostenible a fuente de aguab
Porcentaje de nios con peso insuficiente para su edadc
P3-Nivel de vida digno
iph-1
1993 (%)
2005 (%)
0.12
0.09
21
17
15
11
12,42
13,85
Fuente:
a. dane: tablas de mortalidad. Clculos indh2011.
b. dane: Censos de poblacin.
c. Profamilia: Encuesta Nacional de Demografa y Salud 1995 y 2005.
A.3 ndice de pobreza humana para pases desarrollados (iph-2)

El iph-2 mide las privaciones en los mismos aspectos que el iph-1, pero adems evala la
exclusin social. Se calcula para los pases de la ocde. Los resultados para Colombia se presentan en el cuadro A.4.
dr
C UA
oA
.4
ndice de pobreza humana para los pases en desarrollo (iph-2)

1993-2005
Ao
1993 (%)
2005 (%)
Probabilidad al nacer de no vivir hasta las 60 aosa
92,2
91,7
Tasa de analfabetismo funcionalb
29,9
23,8
% personas que viven bajo el umbral de pobrezac
56,4
50,3
Tasa de desempleod
iph-2
7,8
11,8
62,82
61,10
Fuente:
a. dane: tablas de mortalidad. Clculos indh 2011.
b. dane: censos de poblacin.
c. dnp: para 2005 se usan clculos realizados por la Mesep. Para 1993 dnp-sjsd, Boletn (18), Colombia 1998.
d. dane: para 2005 Encuesta Continua de Hogares. Para 1993, dane, Encuesta Nacional de Hogares, etapas 73 a 109.
405
A.4 ndice de desarrollo humano relativo al gnero (idg)

dr
C UA
oA
.5
Componentes del idg
Componente del IdG
2002
2003
2004
2005
2008
2009
Esperanza de vida hombres (aos)

Esperanza de vida mujeres (aos)
Tasa de analfabetismo hombres (%)
Tasa de analfabetismo mujeres (%)
Tasa de escolaridad hombres (%)
Tasa de escolaridad mujeres (%)
Ingreso promedio hombres*
Ingreso promedio mujeres*
69,0
76,3
90,7
91,6
66,0
68,0
377 120
368 947
69,4
76,6
90,9
91,7
66,5
68,2
397 624
385 514
69,7
76,8
91,1
91,9
67,9
69,5
408 540
395 881
70,0
77,0
91,3
92,0
70,2
72,0
407 781
395 923
71,0
77,7
92,0
92,3
82,9
86,2
466 631
444 138
71,3
77,9
92,2
92,4
87,9
91,2
457 431
442 608
* En pesos corrientes mensuales.

Fuente: clculos indh 2011 a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas nacionales, Mesepdnp, Encuestas de Hogares dane.
d
C UA
ro
A.6
idg por departamentos
departamento
Antioquia
Atlntico
Bogot
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Total Nacional
2002
2003
2004
2005
2008
2009
0,787
0,787
0,845
0,771
0,773
0,772
0,705
0,719
0,733
0,644
0,729
0,789
0,750
0,689
0,730
0,769
0,717
0,736
0,763
0,760
0,802
0,730
0,746
0,803
0,785
0,793
0,792
0,851
0,783
0,778
0,778
0,716
0,723
0,748
0,662
0,737
0,796
0,759
0,686
0,736
0,776
0,725
0,741
0,764
0,770
0,809
0,733
0,752
0,806
0,793
0,801
0,797
0,860
0,787
0,783
0,784
0,720
0,731
0,765
0,677
0,746
0,799
0,768
0,683
0,743
0,781
0,733
0,748
0,769
0,783
0,819
0,741
0,762
0,813
0,799
0,808
0,801
0,867
0,789
0,792
0,790
0,724
0,738
0,775
0,682
0,748
0,803
0,773
0,681
0,750
0,785
0,738
0,751
0,781
0,792
0,828
0,745
0,766
0,819
0,804
0,843
0,845
0,880
0,831
0,844
0,840
0,793
0,812
0,819
0,773
0,809
0,839
0,825
0,725
0,817
0,815
0,813
0,825
0,856
0,846
0,849
0,827
0,825
0,858
0,842
0,853
0,853
0,887
0,840
0,854
0,848
0,797
0,824
0,825
0,775
0,818
0,850
0,834
0,752
0,822
0,823
0,821
0,832
0,866
0,854
0,858
0,833
0,832
0,865
0,839
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas nacionales, Mesep dnp, Encuestas de
Hogares dane.
Anexos

406
A.5 ndice de potenciacin de gnero (ipg)

d
C UA
ro
A.7
ipg por componentes
Componente del IdG
Proporcin de poblacin de hombres (%)

Proporcin de poblacin de mujeres (%)
Participacin de hombres como altos funcionarios (%)
Participacin de mujeres como altas funcionarias (%)
Participacin de hombres en el mercado laboral (%)
Participacin de mujeres en el mercado laboral (%)
Representacin parlamentaria de los hombres (%)
Representacin parlamentaria de mujeres (%)
ndice de ingresos de hombres
ndice de ingresos de mujeres
ndice de potenciacin de gnero- IPG
2002
2003
2004
2005
2008
49,4
50,6
92,2
7,8
50,4
49,6
89,1
10,9
0,73
0,72
0,58
49,4
50,6
91,2
8,8
50,4
49,6
89,1
10,9
0,75
0,74
0,60
49,4
50,6
91,3
8,7
50,5
49,5
89,1
10,9
0,76
0,75
0,60
49,4
50,6
91,3
8,7
50,3
49,7
89,1
10,9
0,76
0,75
0,60
49,4
50,6
87,9
12,1
58,3
41,7
90,1
9,9
0,81
0,80
0,62
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares dane, Registradura Nacional del Estado Civil.
d
C UA
ro
A .8
idg por departamentos
departamento
Antioquia
Atlntico
Bogota D.C.
Bolivar
Boyac
Caldas
Caquet
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Colombia
2002
2003
2004
2005
2009
0,61
0,68
0,74
0,64
0,41
0,57
0,63
0,66
0,62
0,53
0,62
0,60
0,51
0,66
0,65
0,69
0,40
0,62
0,60
0,56
0,54
0,56
0,63
0,59
0,584
0,59
0,82
0,76
0,61
0,44
0,67
0,75
0,60
0,56
0,64
0,74
0,73
0,45
0,51
0,74
0,53
0,48
0,47
0,66
0,55
0,60
0,61
0,52
0,76
0,597
0,60
0,82
0,73
0,62
0,44
0,67
0,75
0,61
0,57
0,65
0,75
0,73
0,46
0,52
0,74
0,53
0,49
0,47
0,66
0,56
0,61
0,62
0,53
0,76
0,598
0,60
0,82
0,74
0,62
0,44
0,67
0,76
0,61
0,58
0,65
0,75
0,73
0,46
0,53
0,75
0,53
0,49
0,47
0,67
0,56
0,61
0,62
0,53
0,76
0,599
0,57
0,84
0,76
0,89
0,50
0,66
0,84
0,75
0,58
0,77
0,68
0,80
0,57
0,79
0,84
0,62
0,56
0,69
0,84
0,77
0,61
0,72
0,57
0,70
0,619
Fuente: clculos indh 2011, a partir de proyecciones de poblacin, Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares dane, Registradura
Nacional del Estado Civil.
407
Anexo B
Nuevos indicadores de desarrollo humano
B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm)

Debido a la falta de informacin, el idhm solamente pudo calcularse para el ao 2005,
cuando se realiz el ltimo censo (los resultados pueden observarse en el mapa B.1). A continuacin, se describen los procedimientos para la realizacin del clculo.
ndice de ingresos municipales (iim): el indicador puede considerarse como una aproximacin al nivel de vida digno. Se calcula a partir de los ingresos de los municipios por concepto
de impuesto de renta y de industria y comercio sobre los ingresos corrientes del municipio, a
partir de la siguiente expresin.
IIM =
Ingresos por impuesto predial + Ingresos por impuesto de industria y comercio

Ingresos corrientes
(1)
ndice de educacin (ie): las tasa de alfabetismo y de asistencia escolar se obtienen a partir
de informacin censal conforme a la siguiente expresin:
IE=
* Tasa de alfabetismo+
* Tasa de asistencia escolar
(2)
ndice de sobrevivencia (is): este ndice se construy a partir de la tasa de mortalidad

infantil y se usa para determinar el componente de vida larga y saludable. La expresin usada
en el clculo es la siguiente:
IS =
1000-tasa de mortalidad infantil

1000
(3)
As el ndice de desarrollo humano municipal (idhm) se obtiene de promediar el valor de

los indicadores IIM, IS e IE.
IDHm =
IIM+IS+IE
3
(4)
Anexos

408
MA
B
PA
.1
ndice de desarrollo humano municipal (idhm). 2005
Fuente: clculos indh 2011, a partir de Censo de poblacin 2005, Estadsticas Vitales, Ejecucin Presupuestal dnp.
409
B.2 ndice de desarrollo humano ajustado por violencia

y concentracin de la propiedad (idh*)
La violencia tiene un impacto negativo en el logro de una vida larga y saludable. De manera
adicional, la elevada concentracin de la riqueza tiene una incidencia notable en las desigualdades sociales. En particular, la concentracin de la tierra refleja la imposibilidad de gran parte
de la poblacin de acceder a este recurso, que adems del lugar para vivir, es la fuente principal
de sustento de muchas familias colombianas. El acceso a la tierra favorece la consecucin de
un nivel de vida digno.
El ndice de desarrollo humano (idh) ajustado por violencia y concentracin de la tierra que
propone este Informe, incorpora la cantidad de homicidios y la intensidad del desplazamiento.
Es un ndice de violencia que se integra a la esperanza de vida para evidenciar el impacto de
ese fenmeno en el nivel de vida larga y saludable de los colombianos. Adems de la violencia
se introduce de manera explcita el Gini de tierras, en los mbitos nacional, departamentales
y municipales. El clculo del logro educativo no se modifica.
Intensidad del desplazamiento (id): se construye al comparar la poblacin desplazada en
la unidad territorial con el total de la poblacin de la misma unidad territorial (%). Dadas las
recientes estadsticas, se establece como cota superior un desplazamiento forzoso del 8% de la
poblacin. La expresin correspondiente para este caso es la siguiente:
ID =
(% poblacin desplazada-0)
(5)
(0.08-0)
Para el clculo del indicador municipal, se tom como valor mximo el dato del municipio
con mayor intensidad del desplazamiento.
Intensidad de los homicidios (ih): representa la cantidad de homicidios en la unidad
territorial, sobre la poblacin total de la misma unidad territorial (%). El nivel superior para la
estimacin fue de 1% de la poblacin de la unidad territorial.
IH =
(% homicidios-0)
(6)
(0.01-0)
Para el clculo del indicador municipal, se tom como valor mximo el dato del municipio
con mayor tasa de homicidios por cada 10.000 habitantes.
ndice de violencia (IV): se obtiene a partir del promedio de los indicadores anteriores.
IV= 1
ID+IH
(7)
Al integrar el ndice de violencia con el de esperanza de vida, se obtiene el indicador para

el componente de vida larga y saludable:
Indice de vida larga y saludable (IVLS)=
* IEV+
* IV
(8)
Anexos

410
La concentracin de la propiedad de la tierra. El igac construye esta medida mediante la

identificacin de cada uno de los predios registrados en el catastro.
ndice de concentracin (igini): La expresin para el ndice de concentracin de la propiedad es como sigue:
IGINI=1
Gini-0
(9)
1-0
A mayor valor del igini (no a mayor ndice de Gini), el municipio presenta menor concentracin de las propiedades, es decir, los terrenos estn distribuidos de manera ms equitativa1.
El componente relativo al nivel de vida digno, que por lo general es relativo a ingresos se complementa con el igini de acuerdo con la siguiente expresin2:
Indice de nivel de vida digno (IVD)=
* IPIB +
* IGINI
(10)
El ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin se construye a

partir de la siguiente frmula:
IDHm
IVLS+IVD+IED
(11)
Los resultados nacionales se presentan en el cuadro B.1, departamentales en el cuadro

B.2 y municipales en el mapa B.1
d
C UA
ro
B.1
Evolucin del idh ajustado por violencia y concentracin. 2000-2009
Ao
ndice de
educacin
ndice de
concentracin
Nivel de
vida digno
ndice de intensidad
de los homicidios
ndice de intensidad
del desplazamiento
Vida larga y
saludable
ndice de desarrollo
humano ajustado
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0.84
0.83
0.83
0.84
0.84
0.85
0.86
0.88
0.90
0.14
0.13
0.14
0.14
0.14
0.14
0.13
0.13
0.13
0.53
0.52
0.53
0.54
0.55
0.55
0.53
0.54
0.55
0.07
0.07
0.07
0.06
0.05
0.04
0.04
0.04
0.04
0.09
0.12
0.14
0.08
0.07
0.08
0.08
0.09
0.08
0.83
0.83
0.83
0.84
0.85
0.85
0.85
0.86
0.86
0.73
0.73
0.73
0.74
0.75
0.75
0.75
0.76
0.77
Fuente: clculos indh2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane. igac, Observatorio de la Presidencia para
los Derechos Humanos, Accin Social.
Para las grandes ciudades, que no disponen de dato de Gini de tierras, se utiliz el Gini de ingresos, al que se puede acceder gracias a las Encuestas de Hogares del dane. Tambin
debe resaltarse que dado que no todos los municipios tienen valor de Gini para todos los aos, fue necesario realizar un procedimiento de interpolacin para estimar el dato
para el ao de 2005 con los dems aos disponibles para el municipio. Los municipios que no tienen dato, no fueron incluidos en el ejercicio.
Para el clculo del indicador de vida digno municipal, se usa iim (frmula 1) en lugar de ipib.
411
C UA
dro
B.2
ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin, por departamentos

2000-2008
departamento
Antioquia
Arauca
Archipilago de San Andrs
Atlntico
Bogot DC
Bolvar
Boyac
Caldas
Caquet
Casanare
Cauca
Cesar
Choc
Crdoba
Cundinamarca
Grupo Amazonia
Huila
La Guajira
Magdalena
Meta
Nario
Norte de Santander
Putumayo
Quindo
Risaralda
Santander
Sucre
Tolima
Valle del Cauca
Total nacional
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0.73
0.79
0.76
0.72
0.79
0.75
0.71
0.80
0.76
0.72
0.80
0.76
0.75
0.72
0.80
0.76
0.75
0.73
0.80
0.77
0.75
0.72
0.79
0.76
0.76
0.71
0.79
0.77
0.71
0.73
0.72
0.70
0.78
0.69
0.68
0.63
0.69
0.74
0.69
0.72
0.66
0.68
0.72
0.69
0.72
0.66
0.71
0.72
0.75
0.68
0.71
0.75
0.73
0.71
0.73
0.72
0.69
0.76
0.68
0.68
0.62
0.69
0.75
0.70
0.72
0.66
0.68
0.72
0.69
0.69
0.66
0.71
0.72
0.75
0.68
0.70
0.75
0.73
0.72
0.73
0.71
0.67
0.76
0.69
0.68
0.61
0.69
0.74
0.71
0.72
0.64
0.68
0.71
0.69
0.72
0.64
0.72
0.72
0.76
0.68
0.71
0.75
0.73
0.74
0.74
0.73
0.70
0.77
0.70
0.70
0.65
0.70
0.75
0.71
0.72
0.65
0.70
0.72
0.70
0.72
0.67
0.72
0.73
0.76
0.70
0.71
0.75
0.74
0.74
0.74
0.73
0.69
0.77
0.70
0.71
0.66
0.71
0.76
0.72
0.73
0.65
0.70
0.73
0.71
0.73
0.69
0.73
0.74
0.77
0.70
0.72
0.76
0.75
0.75
0.75
0.74
0.70
0.79
0.71
0.73
0.66
0.71
0.76
0.73
0.74
0.66
0.71
0.72
0.71
0.73
0.69
0.74
0.74
0.78
0.71
0.73
0.76
0.75
0.74
0.75
0.74
0.69
0.79
0.70
0.73
0.66
0.71
0.76
0.73
0.74
0.65
0.71
0.72
0.70
0.73
0.69
0.74
0.75
0.78
0.71
0.72
0.76
0.75
0.75
0.77
0.75
0.70
0.79
0.71
0.74
0.67
0.72
0.77
0.73
0.74
0.65
0.71
0.73
0.70
0.74
0.69
0.76
0.76
0.79
0.72
0.73
0.77
0.76
0.77
0.71
0.79
0.78
0.86
0.76
0.78
0.76
0.71
0.79
0.72
0.75
0.68
0.73
0.78
0.73
0.75
0.65
0.73
0.74
0.71
0.75
0.70
0.77
0.77
0.80
0.73
0.74
0.78
0.77
Fuente: clculos indh2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane. igac, Observatorio de la Presidencia
para los Derechos Humanos, Accin Social.
Anexos

412
MA
B
PA
.2
ndice de desarrollo humano ajustado por violencia y concentracin de la propiedad

por municipios. 2005
Fuente: clculos indh2011, a partir de proyecciones de poblacin, Estadsticas Vitales, Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares dane. igac, Observatorio de la Presidencia
para los Derechos Humanos, Accin Social.
413
Anexo C
Notas tcnicas
C.1 Construccin del ndice de ruralidad (ir)

Para la construccin del ndice de ruralidad (ir) se consideran las variables densidad y
distancia, propuestas en el documento del Banco Mundial Beyond the city (De Ferranti et l.,
2005)1. El ejercicio se realiz de la siguiente manera:
Densidad poblacional (personas/km2). Corresponde al nmero promedio de personas
que habitan en un kilmetro cuadrado del municipio o departamento. Esta variable se calcula
utilizando la poblacin censada y conciliada por el dane segn el Censo 2005, y dividida por
el rea total, en kilmetros cuadrados, del municipio o departamento. El clculo de las reas
se realiz a partir de la malla de municipios del pas, obtenida en formato digital de la pgina web del Sistema de informacin geogrfica, planeacin y ordenamiento territorial (Sigot).
Distancia promedio a las ciudades grandes (km). Corresponde a la distancia euclidiana2 promedio, en kilmetros, desde un municipio a las ciudades consideradas grandes3. Estas
ciudades se han dividido en cuatro grupos de la siguiente forma:
1. Ms de 1 milln de habitantes (4 ciudades)
2. Entre 400.000 y 1 milln de habitantes (8 ciudades)
3. Entre 200.000 y 400.000 habitantes (14 ciudades)
4. Entre 100.000 y 200.000 habitantes (30 ciudades)
Al usar la malla digital se calculan las distancias euclidianas desde cada uno de los municipios del pas a cada uno de los estratos (distancia al municipio ms cercano de cada estrato)
y se construye una distancia promedio con los cuatro valores resultantes.
Para la construccin del ndice de ruralidad (ir) municipal se usa una tcnica estadstica
llamada componentes principales. En aplicacin de esta tcnica al logaritmo natural de estas
dos variables se obtiene la siguiente expresin para el indicador:
Ik= Ln
2
3
(1)
De Ferranti, David; Perry, Guillermo; Foster, William; Lederman, Daniel; Valds, Alberto. 2005. Beyond the city: the rural contribution to development. Washington:
Banco Mundial.
La distancia euclidiana es la que hay en lnea recta en el mapa.
Se asumen poblaciones grandes aquellas de ms de 100.000 habitantes. De acuerdo con el Censo dane 2005, existen con esta caracterstica 56 municipios.
Anexos

414
Cuanto la distancia es mayor y la densidad menor, el valor de Ik se incrementa. Y mientras

ms alto sea el ndice, la ruralidad del municipio es ms elevada. Para facilitar la lectura, el
indicador se restringi a valores entre 0 y 100.
=100
IkMin(Ik)
Max(Ik)-Min(Ik)
(2)
El ndice de ruralidad departamental, ird, resulta del promedio ponderado de los valores
del ndice en los municipios que lo conforman, de modo que la influencia de un municipio sobre el valor del ndice de ruralidad departamental es proporcional al nmero de personas que
habitan en l. Para el departamento I el clculo del
es el siguiente:
=kI Pk
(3)
Donde Pk es la proporcin de poblacin del departamento I que habitan en el municipio k.

El ir se calcul para los aos 1993 y 2005, ya que los censos son la nica fuente aceptable
para los datos relativos a la poblacin municipal. El ndice de ruralidad debe interpretarse como
un ranking, que puede variar de posiciones conforme varia la distribucin poblacional de un ao
censal al siguiente. Los resultados para 2005 se presentan en el mapa 2.1, captulo 2.
C.2 Clculo de la convergencia urbano-rural

Los indicadores sociales muestran que hay brechas entre el sector rural y el urbano. Existe
relacin significativa4 entre el nivel de ruralidad y las condiciones de vida de la poblacin, como
se observa en el cuadro C.1 (columna 2).
En la medida en que el nivel de ruralidad aumenta, las condiciones de vida desmejoran
(la correlacin es negativa y alta: -0.60, cuadro C.1, columna 3. Los avances en el ndice de condiciones de vida son positivos en trminos de bienestar. En los dems indicadores de la tabla
los aumentos son negativos desde el punto de vista del bien-estar, as que el mayor nivel de
ruralidad se asocia con peores resultados de los indicadores.
Se proponen dos estrategias para determinar la convergencia que resultan complementarias. La convergencia sigma, que determina el aumento esperado (columna 4, cuadro C.1) de los
valores de los indicadores sociales y del ndice de ruralidad, de modo que es posible determinar
cmo fue la variacin de tales indicadores entre 1993 y 2005. La segunda aproximacin se ha
denominado convergencia beta, que capta la intensidad de la dificultad (columna 5, cuadro C.1),
para mejorar los valores de los indicadores. El parmetro beta permite identificar en cada
departamento cmo evolucionan los municipios en funcin de los indicadores de calidad de
vida, y de acuerdo con el nivel de ruralidad.
A travs de la convergencia sigma se analiz la relacin entre el ndice de ruralidad y el
comportamiento de los indicadores de bienestar5. El ejercicio estadstico, permite afirmar, que
4
5
La relacin se determina estadsticamente mediante el coeficiente de correlacin de Pearson.

En el procedimiento de convergencia sigma, los valores altos, cercanos a 100, del coeficiente de determinacin, evidencian que el modelo es adecuado para explicar
los datos (en este caso, los indicadores de bienestar) en trminos del ndice de ruralidad.
415
por cada aumento en el ranking del ndice de ruralidad, el ndice de calidad de vida disminuye
en 2,86% (cuadro C.1, columna 4).
Las brechas tambin parecen ser un fenmeno intertemporal. As lo demuestran los anlisis realizados por el indh 2011, en los que se constata que los municipios ms rurales tienen
mayores dificultades para mejorar su desempeo en trminos de bienestar social. Los valores
de la columna 5 del cuadro C.1, representan la intensidad de la dificultad, que tendran los
municipios segn su nivel de ruralidad. Los ejercicios indican que si dos municipios con el
mismo valor en sus necesidades bsicas insatisfechas (%nbi), pero con un grado de diferencia
en su nivel de ruralidad, tienen evolucin diferente en sus necesidades bsicas, el municipio
ms rural tendra para 2005 un aumento de 4,7% en nbi en relacin al municipio menos rural.
En tanto que tendr una disminucin del 0,32% en trminos del ndice de calidad de vida.
dr
C UA
oC
.1
relacin del ndice de ruralidad con los indicadores de bienestar. 2005
Indicador de bienestar
ndice de calidad de vida

% de nbi
% de miseria
% dependencia econmica
% hacinamiento crtico
% inasistencia escolar
% vivienda inadecuada
% servicios inadecuados
Coeficiente de
determinacin
Coeficiente de
correlacin
Aumento esperado
(%)
Intensidad de la
dificultad (%)
39,8
33,8
33,0
25,3
31,8
31,0
21,3
33,4
-0,60
0,58
0,56
0,49
0,52
0,47
0,46
0,54
-2,86
4,82
5,26
3,93
4,53
4.34
4,37
5,57
-0,32
4,47
4,87
-0,14
2,64
4,02
4,34
5,27
Fuente: clculos indh 2011, a partir de informacin del dane y dnp.
C.3 Construccin del ndice de vulnerabilidad (iv)

El ndice de vulnerabilidad se construye teniendo en cuenta seis dimensiones de vulnerabilidad. Cada dimensin tiene un peso especfico en el clculo del ndice de vulnerabilidad.
Las dimensiones (p=6) que se consideran, as como los indicadores ms importantes en
cada una de ellas, son las siguientes:
1. Vulnerabilidad por capital humano: tasa de alfabetizacin, personas en edad de trabajar
por hogar.
2. Vulnerabilidad por capacidad institucional: capacidad administrativa, desempeo fiscal.
3. Vulnerabilidad por presencia de conflicto: homicidios totales, masacres, cantidad de
desplazados, vctimas de violencia poltica, rea cultivos de coca.
4. Vulnerabilidad por rasgos socios demogrficos: promedio de miembros en el hogar,
porcentaje de hogares con jefatura femenina, nmero promedio de adultos mayores (> 64
aos) por hogar, nmero promedio de nios (< 5 aos) por hogar.
Anexos

416
5. Vulnerabilidad ambiental: ndice de vulnerabilidad ambiental (Gonzlez, Angulo y Lpez,

2010)6.
6. Vulnerabilidad por capacidad econmica: Gini de tierras, ndice de ingresos.
El peso de cada dimensin se denota como w j, j=1,,6, deben ser todos positivos, menores
que 1 y adems satisfacen la siguiente condicin:
wj=1
(4)
100wxj se interpreta como un porcentaje de participacin de la dimensin j en el ndice

de vulnerabilidad general. Para poder tener un proxy de la comparacin entre la amenaza y la
capacidad de respuesta en cada una de las dimensiones que se quieren observar, se consideran
dos puntos en el tiempo7. Entonces, sin prdida de generalidad, se puede suponer que para cada
una de las dimensiones se tiene informacin de un ndice que se denota como
y
(con valores entre 0 y 100, por ejemplo), de forma que, cuanto mayor el valor del ndice, son peores las
condiciones del municipio. La vulnerabilidad en la dimensin j se mide observando la capacidad
de cada municipio para mejorar sus condiciones en cada una de las dimensiones. La velocidad
a la que el municipio logra disminuir el valor del ndice Ij a travs del tiempo, se calcula as:
(5)
Para estandarizar se hace lo siguiente

(6)
Esto garantiza que solo presente valores en el intervalo (0,1). Entonces, el ndice de vulnerabilidad (IV) se calcula de la siguiente forma
(7)
La construccin del IV garantiza que solo presenta valores en el intervalo (0,1), y que
cuanto mayor el valor, mayor la vulnerabilidad del municipio. Los resultados del IV se reflejan
en el nivel municipal en el mapa C.1.
C.4 Medicin de la persistencia poltica

La determinacin de la escala de persistencia poltica se realiza de acuerdo con el siguiente
procedimiento:
6
Gonzlez, Jorge Ivn; Angulo, Mara Virginia; Lpez, Csar. 2010. Pobreza y cambio climtico. Trabajo realizado para Naciones Unidas. Programa conjunto de cambio
climtico. [Disponible en: http://pnudcolombia.org/cambioclimaticomacizo/documentos/vulnerabilidad/indice_de_vulnerabilidad_climatica_091207.pdf]
(consulta: 17 de junio de 2011).
Es posible que los periodos considerados para cada una de las variables difieran. Las variables demogrficas por ejemplo consideran un periodo de trece aos (de
1993 a 2005 de acuerdo con los censos). Otras variables como el desempeo fiscal comprenden el periodo 2000-2008.
417
MA
C
PA
.1
ndice de vulnerabilidad municipal
Fuente: clculos del indh2011.
Anexos

418
A partir de la revisin de informacin de la Registradura Nacional sobre resultados electorales para alcaldes en los ltimos cuatro periodos (que se iniciaron en 1998, 2001, 2004 y 2008)
se identifica la filiacin a partidos polticos de los candidatos elegidos.
Dado que el partido inscrito no ofrece mucha informacin sobre la filiacin a grupos o familias polticas, los datos se complementaron mediante entrevistas a personalidades regionales
conocedores de la historia poltica de su regin; adems se revis el trabajo de Claudia Lpez8, que
permite conocer la filiacin de alcaldes, concejales y congresistas a familias polticas en varios
departamentos del pas. Se obtuvieron resultados detallados para 607 de los municipios de pas.
El nivel de persistencia poltica se determina como sigue:
Si se repite la filiacin a un grupo o familia poltica una sola vez, se asigna el valor 1 al
ndice de persistencia del municipio, y as sucesivamente hasta 3. Si no se observa repeticin, el
ndice de persistencia poltica ser igual a 0. As, la persistencia poltica resulta ser una medida
categrica9 para la que mientras mayor sea el valor del ndice en cada municipio, mayor sera
el nivel de persistencia poltica.
Efecto de la persistencia poltica sobre el bienestar social de la poblacin rural

Para evaluar el efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad sobre el bienestar de
la poblacin, se usa un modelo de regresin beta, el cual resulta apropiado cuando la variable
respuesta es continua pero est restringida al intervalo (0,1) (Ferrari y Cribar, 2004)10, como es
el caso de las variables respuesta consideradas en este anlisis: ndice de necesidades bsicas
insatisfechas (nbi), porcentaje de hogares que viven en miseria (segn nbi), porcentaje de hogares con servicios pblicos inadecuados.
El modelo de regresin beta que permite determinar el efecto de la persistencia poltica
sobre el ndice de necesidades bsicas insatisfechas (nbi) se expresa como sigue:
log(NBI05k)=b0+b1NBI93k +b2IR93k +b3IPk+ek,
donde nbi05k es el nbi del k-simo municipio en 2005, nbi93k es el nbi del k-simo municipio
en 1993, IR93k es el ndice de ruralidad del k-simo municipio en 1993, IPk es el nivel de persistencia poltica del k-simo municipio y ek es la perturbacin aleatoria que afecta el k-simo
municipio, la cual se comporta de acuerdo con una distribucin probabilstica Gaussiana. Para
el porcentaje de miseria y de servicios inadecuados se us un modelo similar. Los resultados
se presentan en el cuadro 8.8 del captulo 8.
10
Lpez. Claudia. 2010. La refundacin de la Patria. De la teora a la evidencia. En: Y refundaron la patria. De cmo mafiosos y polticos reconfiguraron el Estado colombiano.
Bogot: Corporacin Nuevo Arco Iris, Ramdom House Mondadori.
La definicin categrica se propone siguiendo el trabajo de Acemouglu para Cundinamarca, que presenta sin embargo importantes diferencias dadas las caractersticas
polticas de la poca a la que se refiere el estudio (siglo XIX).
Ferrari, Silvia; Cribari-Neto Francisco. 2004. Beta regression for modelling rates and proportions. Journal of Applied Statistics, 31 (7).
419
Glosario
de siglas
aap
Proyecto de apoyo a las alianzas productivas
Acadesan
Asociacin Campesina del Medio y Bajo San Juan
acc
Accin Campesina Colombiana
accd
Agencia Catalana para la Cooperacin al Desarrollo
Accin Social
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional
acdi
Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional
ace
Arquitectura, ciudad y entorno
acg
Apoyo gubernamental a la agricultura
acia
Asociacin Integral Campesina del Atrato
Acips
Asociacin de Cabildos Indgenas del Pueblo Siona
Acnur
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
acvc
Asociacin Campesina del Valle del Ro Cimitarra
adc
Asociacin para el Desarrollo Campesino
adel Zapatosa
Agencia de Desarrollo Econmico Local Zapatosa Cesar
adr
reas de desarrollo rural
Aecid
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
Afroamrica XXI
Federacin Nacional de Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo de

las Comunidades Afrocolombianas
Afrodes
Asociacin de Afrocolombianos Desplazados
agj
Asociacin Gente Joven
Agronet
Red de informacin y comunicacin estratgica del sector agropecuario
ais
Programa Agro Ingreso Seguro
Alisos
Alianzas para la Sostenibilidad
Amcop
Asociacin Municipal de Colonos del Pato
Analac
Asociacin Nacional de Productores de Leche
andi
Asociacin Nacional de Industriales
anei
Caf Anei
Anmucic
Asociacin Nacional de Mujeres Campesinas e Indgenas de Colombia
anuc
Asociacin Nacional de Usuarios Campesinos
ardecanc
Asociacin Regional para el Desarrollo del Campesino Norte Caucano
asdi
Agencia Sueca de Cooperacin Internacional
Asocalima
Asociacin de Pequeos Productores de Frjol Calima
Asocaa
Asociacin de Cultivadores de Caa de Azcar de Colombia
Asocar Ovejas
Asociacin de Campesinos Retornados, Municipio de Ovejas
Asodecar
Asociacin de Desplazados del Carare
Asodemuc
Asociacin de Mujeres por la Paz y la Defensa de los Derechos de la Mujer

Colombiana
Asohofrucol
Asociacin Hortofrutcola de Colombia
Glosario de siglas

420
Asomavir
Asociacin Mutual Malocas por un Vivir Mejor
Asomi
Asociacin de Mujeres Indgenas de la Amazonia Colombiana La chagra de la

vida
Asopalma San Jacinto Asociacin de Cultivadores de Palma de Aceite, Municipio de San Jacinto
Asopay
Asociacin de Productores de Guarupay
Asopesagro
Asociacin de Pescadores y Agricultores de Puerto Patio
Asoproavih
Asociacin de Productores Agropecuarios de Vistahermosa
Asoprocavis
Asociacin de Productores de Caucho y Cacao del Municipio de Vista Hermosa
Asoproma
Asociacin de Productores y de Madera de Napip
Asopropal
Asociacin de Productores Agropecuarios parte Alta de los Municipios de

Aguachica, la Gloria y Ro de Oro
Asprabari
Asociacin de Productores Agropecuarios del Bajo Ariari
atc
Asociacin de Trabajadores Campesinos
atpdea
Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de Drogas
auc
Autodefensas Unidas de Colombia
Augura
Asociacin de Bananeros de Colombia
Bacrim
Bandas Criminales Emergentes
bcr
Indicador de balanza comercial relativa
bid
Banco Interamericano de Desarrollo
bna
Bolsa Nacional Agropecuaria
caf
Corporacin Andina de Fomento
can
Comunidad Andina de Naciones
caps
Corporacin de Abogados y Profesionales Surcolombianos
car
Corporaciones autnomas regionales
cca
Coeficiente clsico de autosuficiencia alimentaria
ccdhm
Comit Cvico por los Derechos Humanos del Meta
cci
Corporacin Colombia Internacional
cds
Corporacin Desarrollo Solidario
Cecar
Corporacin Universitaria del Caribe
Cecodes
Consejo Empresarial Colombiano para el Desarrollo Sostenible
Cecoin
Centro de Cooperacin Indgena
Cecora
Central de Cooperativas del Sector Agropecuario
cede
Centro de Estudios Econmicos (Universidad de los Andes)
cega
Centro de Estudios Ganaderos y Agrcolas
ceni
Centros de investigacin privados
Ceniacua
Centro de Investigacin de la Acuicultura en Colombia
Cenicaf
Centro de Investigaciones del Caf
Cenicaa
Centro de Investigacin de la Caa de Azcar de Colombia
Cenipalma
Corporacin Centro de Investigacin en Palma de Aceite
Cenis
Centros nacionales de investigacin
Cepal
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Cerac
Centro de Recursos para el Anlisis de Conflictos
Ceuna
Colectivo de Estudiantes Universitarios Afrocolombianos
ciat
Centro Internacional de Agricultura Tropical
cib
Corporacin para Investigaciones Biolgicas
cid
Centro de Investigaciones para el Desarrollo (Universidad Nacional)
Cider
Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo
Cidse
Centro de Investigaciones y Documentacin Socioeconmica (Universidad del Valle)
cie
Centro de Investigaciones Econmicas
421
cif
Certificado de incentivo forestal
cima
Comit de Integracin del Macizo Colombiano
Cinep
Centro de Investigacin y Educacin Popular
Cipav
Centro para la Investigacin en Sistemas Sostenibles de Produccin Agropecuaria
cit
Corporacin Indgena Tayrona
Clacso
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
cnoa
Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas
cnrr
Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin
Cocomacia
Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina Integral del Atrato
Cocomopoca
Consejo Comunitario Mayor de la Organizacin Popular Campesina del Alto Atrato
Codhes
Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado
Colciencias
Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
Conalgodn
Confederacin Colombiana de Algodn
Conciudadana
Corporacin para la Participacin Ciudadana
Confecmaras
Confederacin Colombiana de Cmaras de Comercio
Conif
Corporacin Nacional de Investigacin y Fomento Forestal
Conpes
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Conret
Programa de consultas en recuperacin de tierras
Conseas
Consejos seccionales agropecuarios
Coopunin
Cooperativa del Carare Opn
Corariari
Corporacin Agropecuaria Lctea del Ariari
Corpoamazonia
Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia
Corpocesar
Corporacin Autnoma Regional del Cesar
Corpoica
Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria
Corporinoquia
Corporacin Autnoma Regional de la Orinoquia
Corsoc
Corporacin para el Desarrollo Social Comunitario
Covijupa
Comisin Vida, Justicia y Paz
Crece
Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales
cric
Consejo Regional Indgena del Cauca
Cridec
Consejo Regional Indgena de Caldas
Crihu
Consejo Regional Indgena del Huila
ct
Ciencia y tecnologa
ct+i
Ciencia, tecnologa e innovacin
dane
Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
Dapard
Departamento Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y

Recuperacin de Desastres de la Gobernacin de Antioquia
ddts
Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible del dnp
DeJusticia
Centro de Justicia, Derecho y Sociedad
dh
Derechos humanos
dial
Dilogo Inter Agencial en Colombia
difp-dnp
Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del dnp
dih
Derecho Internacional Humanitario
dne
Direccin Nacional de Estupefacientes
dnp
Departamento Nacional de Planeacin
dre
Programa de desarrollo rural con equidad
dri
Desarrollo Rural Integrado
ebr
Empresa bsica rural
Ecopetrol
Empresa Colombiana de Petrleos
ecv
Encuesta de Calidad de Vida
Glosario de siglas

422
Emticoop
Cooperativa Encuentro de Mujeres Tienda Cooperativa de Trabajo Asociado

Fusagasug
ena
Encuesta Nacional Agropecuaria
env
Encuesta Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada
epm
Empresas Pblicas de Medelln
esap
Escuela Superior de Administracin Pblica
fag
Fondo Agropecuario de Garantas
famf
Fondo para el Medio Ambiente Mundial (gef, por su sigla en ingls)
fao
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin
Faostat
Base de datos estadsticos sustantivos de la fAo
farc
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
fbkf
Formacin bruta de capital fijo
Fedagro
Federacin Agropecuaria de Barrancabermeja y del Magdalena Medio
Fedearroz
Federacin Nacional de Arroceros
Fedecacao
Federacin Nacional de Cacaoteros
Fedecaf
Federacin Nacional de Cafeteros
Fedegn
Federacin Nacional de Ganaderos
Fedemaderas
Federacin Nacional de Industriales de la Madera
Fedemol
Federacin Nacional de Molineros de Trigo
Fedemucc
Federacin de Mujeres Campesinas de Colombia
Fedemunicipios
Federacin Colombiana de Municipios
Fedepalma
Federacin Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite
Federacaf
Federacin Nacional de Cafeteros de Colombia
Fedesarrollo
Fundacin para la Educacin Superior y el Desarrollo
Fenacoa
Federacin Nacional de Cooperativas Agropecuarias
Fenacon
Federacin Nacional de Concejos
Fenalce
Federacin Nacional de Cultivadores de Cereales y Leguminosas
Fenavi
Federacin Nacional de Avicultores de Colombia
Fensuagro
Federacin Nacional Sindical Unitaria Agropecuaria
Fescol
Friedrich Ebert Stiftung en Colombia
Finagro
Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario
flip
Fundacin para la Libertad de Prensa
Fonsa
Fondo de Solidaridad Agropecuaria
Frutipen
Asociacin Campesina de Productores de Fruta del Municipio del Pen
Fucla
Fundacin Universitaria Claretiana
Fundecima
Fundacin Estrella Orogrfica del Macizo Colombiano
Fundepalma
Fundacin para el Desarrollo del Sector Palmero
Funpafir
Fundacin Paso Firme
gaml
Grupos al margen de la ley
geih
Gran Encuesta Integrada de Hogares
gica
Granja Integral de Canoas
gtz
Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
Himat
Instituto Colombiano de Hidrologa, Meteorologa y Adecuacin de Tierras
hki
Helen Keller International
Huipaz
Corporacin de Desarrollo y Paz del Huila y Piedemonte Amaznico
ia
Industria de Alimentos
iat
Incentivo a la asistencia tcnica
ibio
Banca de Inversin y Operacin de Proyectos
ica
Instituto Colombiano Agropecuario
423
icanh
Instituto Colombiano de Antropologa e Historia
icbf
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
icc
Incentivo a la cobertura cambiaria
icr
Incentivo de capitalizacin rural
icv
ndice de condiciones de vida
Ideam
Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales
Idema
Instituto de Mercadeo Agropecuario
idh
ndice o indicador de desarrollo humano
idhb
Informe de Desarrollo Humano para Bogot
idhm
ndice de desarrollo humano de los municipios
idi
Investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin
iec
Instituto de Estudios Colombianos
iep
Instituto de Estudios Polticos (Sciences Po de Pars)
Iepri
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad

Nacional
Ifpri
Instituto Internacional de Investigacin sobre Poltica Alimentarias
igac
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
iiap
Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico
iica
Instituto Interamericano para la Cooperacin y la Agricultura
ilc
International Land Coalition
ilsa
Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos
imp
Alianza Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz
inat
Instituto Nacional de Adecuacin de Tierras
Incoder
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Incora
Instituto Colombiano de Reforma Agraria
Indepaz
Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz
Inderena
Instituto Nacional de Mercadeo Agropecuario
indh
Informa Nacional de Desarrollo Humano
Ingeominas
Instituto Colombiano de Minera y Geologa
inml
Instituto Nacional de Medicina Legal
inpa
Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura
inpe
Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales
ioa
ndice de orientacin agrcola
ipc
Instituto Popular de Capacitacin
ipcc
Panel Intergubernamental de Cambio Climtico
ir
ndice de ruralidad
isb
Incentivos sanitarios para banano
isff
Incentivos sanitarios para flores y follajes
iudc
Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperacin de la Universidad Complutense

de Madrid
jac
Junta de Accin Comunal
Justapaz
Centro Cristiano para Justicia, Paz y Accin no Violenta (Sincelejo)
Kambir
Red nacional de mujeres afrocolombianas
lec
Lnea especial de crdito
lp
Lnea de pobreza
lse
London School of Economics and Political Science
mac
Mecanismo de administracin de contingentes
madr
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
mapp oea
Misin de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia
Glosario de siglas

424
mavdt
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
merpd
Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y

desigualdad
Mesep
Misin para el empalme de las series de empleo, pobreza y desigualdad (dAne y

dnp)
mh
Grupo de Memoria Histrica de la cnrr
Midas
Programa Ms inversin para el desarrollo alternativo sostenible de Usaid
Mincomex
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Mipymes
Medianas y pequeas empresas
Movice Sucre
Movimiento Nacional de Vctimas de Crmenes de Estado, Captulo Sucre
mps
Ministerio de la Proteccin Social
nbi
Necesidades bsicas insatisfechas
nep
nmero efectivo de partidos
nrc
Consejo Noruego para Refugiados
ntp
Nuevos territorios de paz
oacnudh
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
Obapo
Organizacin de Barrios Populares del Choc
ocde
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
ocha
Oficina para la Coordinacin de Asuntos Humanitarios
ocyt
Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnologa
Odecofi
Observatorio colombiano para el desarrollo integral, la convivencia ciudadana y

el fortalecimiento institucional en regiones fuertemente afectadas por el conflicto
armado
odm
objetivos de Desarrollo del Milenio
oea
Organizacin de Estados Americanos
oim
Organizacin Internacional para las Migraciones
oit
Organizacin Internacional del Trabajo
omc
Organizacin Mundial del Comercio
ong
Organizaciones no gubernamentales
onic
Organizacin Nacional Indgena de Colombia
onu Mujeres
Entidad de la Naciones Unidas para la Igualdad de Gnero y el Empoderamiento

de las Mujeres
onu
Organizacin de Naciones Unidas
ophi
Oxford Poverty and Human Development Initiative
Opiac
Organizacin de los Pueblos Indgenas de la Amazonia Colombiana
orip
Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos
Oxfam
Comit Oxford para la Lucha contra el Hambre
ozip
Organizacin Zonal Indgena del Putumayo
Pademer
proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural
pcn
Proceso de Comunidades Negras
pdp
Programas regionales de desarrollo y paz
pdpc
Programa de Desarrollo y Paz del Cesar
pdpmm
Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio
pea
Poblacin econmicamente activa
pet
Poblacin en edad de trabajar
pgn
Procuradura General de la Nacin
pib
Producto interno bruto
Plante
plan nacional de desarrollo alternativo
pma
Programa Mundial de Alimentos
pnr
Plan Nacional de Rehabilitacin
425
pnud
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ppa
paridad del poder adquisitivo
ppp
Programa por la Paz
pptp
Proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Accin Social)
pran
Programa nacional de reactivacin agropecuaria
Proantioquia
Fundacin para el Progreso de Antioquia
Procuenca
Proyecto forestal para la cuenca del ro Chinchin
Profamilia
Asociacin pro Bienestar de la Familia Colombiana
Pronatta
Programa nacional de transferencia de tecnologa agropecuaria
Proret
Programa de recuperacin de tierras del mAdr
psa
Pagos por servicios ambientales
raisg
Red amaznica de informacin socioambiental georreferenciada
Recompas
Red de consejos comunitarios del Pacfico Sur
Red Juntos
Red de proteccin social para la superacin de la pobreza extrema
Redepaz
Red Nacional de Iniciativas por la Paz y contra la Guerra
Redprodepaz
Red de programas de desarrollo y paz
r e sa
programa red de seguridad alimentaria
Rimisp
Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
rrt
Reforma rural transformadora
rsmas
Rosenstiel School of Marine and Atmospheric Sciencie
rspo
Mesa Redonda sobre Aceite de Palma Sostenible
rta
Ready to assembly (por su sigla en ingls)
rupd
Registro nico de poblacin desplazada
sac
Sociedad de Agricultores de Colombia
safp
Sistema andino de franja de precios
Sagan
Sociedad de Agricultores y Ganaderos de Nario
seap
Sociedad Econmica de Amigos del Pas
sena
Servicio Nacional de Aprendizaje
Sigob
Sistema de gestin y seguimiento a las metas de gobierno
Simci
Sistema integrado de monitoreo de cultivos ilcitos
Sinchi
Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas
Sintragrim
Sindicato de Trabajadores Agrcolas del Meta
Sipod
Sistema de informacin de poblacin desplazada
sisd
Sistema de indicadores sociodemogrficos
Sisdes
Sistema de informacin sobre desplazamiento forzado y derechos humanos en

Colombia
snaipd
Sistema nacional de atencin integral a poblacin desplazada
Socivil
Sociedad Civil Organizada del Putumayo
spsi
Sistemas de produccin silvopastoriles
tic
Tecnologas de informacin y comunicacin
tlc
Tratado de libre comercio
tnc
The Nature Conservancy
tp
uae
Unidad Nacional de Tierras
uaf
Unidad agrcola familiar
uam
Universidad Autnoma de Manizales
ue
Unin Europea
Umata San Jacinto
Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria, Municipio de San Jacinto
Umatas
Unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria
Glosario de siglas

426
un Hbitat
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos
un
Universidad Nacional de Colombia
unad
Universidad Nacional Abierta y a Distancia
unat
Unidad Nacional de Tierras Rurales
Unesco
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
unfpa
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por su sigla en ingls)
Uniandes
Universidad de los Andes
Unifem
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
Unillanos
Universidad de los Llanos
unisarc
Corporacin Universitaria Santa Rosa de Cabal
unocd
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (por su sigla en ingls)
upme
Unidad de Planeacin Minero-Energtica (Ministerio de Minas y Energa)
Usaid
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
uso
Unin Sindical Obrera
uspi
Universidade de So Paulo
utp
Universidad Tecnolgica de Pereira
Vecol
Empresa Colombiana de Productos Veterinarios
vih/sida
Sndrome de inmunodeficiencia adquirida
vvaa
Varios autores
wwf
The World Wild Fznd
Siglas de indicadores e ndices

id
Intensidad del desplazamiento
idg
ndice de desarrollo humano relativo al gnero
idh
ndice de desarrollo humano
ied
ndice de logro educativo
iev
ndice de esperanza de vida
igini
ndice de concentracin
ih
Intensidad de los homicidios
iim
ndice de ingresos municipales
ipg
ndice de potenciacin de gnero
iph
ndice de pobreza humana
ipib
ndice del pib per cpita
ir
ndice de ruralidad
ird
ndice de ruralidad departamental
is
ndice de sobrevivencia
iv
ndice de violencia
iv
ndice de vulnerabilidad
427
Tabla
general
Mapas
4.2 Pirmide poblacional para el resto. 1985 y 2010
2.1 ndice de ruralidad (ir) - 2005
55
3.1 Agrocombustibles
86
3.2 Conflicto de usos del suelo
95
3.3 Ttulos mineros otorgados
99
5.1 Vecindad y yuxtaposicin de ttulos colectivos
de comunidades negras y resguardos indgenas. 2008
158
6.1 Gini de propietarios. 2009
199
B.1 ndice de desarrollo humano municipal (idhm). 2005
408
y concentracin de la propiedad por municipios. 2005

C.1 ndice de vulnerabilidad municipal
412
417
120
5.1.1 Pobreza por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
152
5.1.2 Miseria por nbi y regiones con territorios colectivos
Resto y cabecera
153
5.1 Participacin de los departamentos en el nmero de hectreas
tituladas
157
5.2 Distribucin porcentual de la titulacin colectiva
Ley 70 segn hectreas
159
6.1 Avalos por hectrea segn escala catastral del igac
en millones de pesos. 2009
196
7.1 Asesinatos. 1980-1990
233
8.1 Homicidios polticos. 1990-2008
246
8.2 Ruralidad e incidencia de los homicidios polticos
1993 y 2005
Grficos
2.3.1 Relacin entre el ndice de desarrollo humano municipal
(idhm) y el ndice de ruralidad (IR). 2005

2.1 Evolucin del idh tradicional y del idh ajustado. 2000-2009
9.1 Expulsin nacional de desplazados por ao entre 1997 y 2010 284
58
59
2.2 Evolucin de los componentes del idh convencional
2000-2010
63
2.5.1 ndice de ruralidad vs. ndice de avance de los odm
departamental
66
287
1990-2010
311
10.2 Gasto por tipo del madr, Incoder e ica. 2000-2010
313
10.3 Gasto pblico sector agropecuario
315
10.4 ndice de orientacin agrcola (ioa, 0-1)
316
342
343
11.3 Concentracin de la produccin agrcola. 1981-2008
344
79
11.4 Concentracin de la produccin pecuaria
345
85
11.5 Productividad agrcola por rea cultivada y trabajador
355
98
11.6 Crecimiento de la actividad agropecuaria y desempleo rural
359
3.1 rea total cosechada
78
3.2 Distribucin porcentual del inventario de bovinos, principales
3.4 Ttulos mineros vigentes y solicitudes de ttulos mineros
1997-2010
11.1 Evolucin del pib agropecuario y pib total
68
3.3 ndice de Gini de tierras y reas de palma de aceite. 2007
286
11.2 Participacin del pib agropecuario en el total
2.4 ndice de vulnerabilidad. Municipios ms y menos rurales
departamentos. 2009
1997-2010
10.1 Participacin del madr en el presupuesto de inversin sectorial
62
2.3 Incidencia (%) de la pobreza multidimensional . 1997, 2003,
2008)
9.2 Tendencia del desplazamiento forzado de hombres y mujeres

9.3 Tendencia del desplazamiento forzado de las distintas etnias
60
2.4.1 Relacin entre el cambio en el ndice de condiciones
de vida (icv, 1993-2005) y el ndice de ruralidad (ir)
250
3.5 Hoja de coca sembrada en Colombia
101
4.1 Importancia productiva de los campesinos y capitalistas
118
11.7 Participacin de las importaciones agropecuarias
y agroindustriales en las importaciones totales
364
Tabla general

428
11.8 Coeficiente de autosuficiencia alimentaria
(produccin-consumo)
12.1 Un equivocado modelo de desarrollo rural
8.6 Masacres. 1993-2010

8.7 Masacres y ruralidad. Veinte municipios con los promedios
375
ms altos de vctimas por masacres, con el mayor nmero

de masacres y la mayor cantidad de vctimas
1993-2010
254
8.8 Nmero de municipios segn nivel de persistencia poltica
263
12.2 Reforma rural transformadora
378
12.3 Componentes de la poltica integral de tierras
394
8.9 Efecto de la persistencia poltica y de la ruralidad
Diagramas
sobre indicadores sociales
6.1 El conflicto rural
187
6.2 Rangos de Gini de propietarios. 2000-2009
201
11.1 Factores del modesto desempeo sectorial
347
Cuadros
2.5.1 Los odm por grupo de municipios segn el ndice
de ruralidad
64
3.1 Valor bruto de la produccin por hectrea. 2009
92
3.2 Uso de la tierra. 1995-2009
92
4.1 Distribucin porcentual del valor del crdito
por tipo de productor

4.2 Indicadores del mercado laboral por sexo y zona
125
134
4.3 Distribucin porcentual de las mujeres en la zona
rural que trabajaron durante los ltimos doce meses

anteriores a la encuesta por formas de remuneracin,
segn tipo de empleo (agrcola y no agrcola). 2010
4.5 Tenencia y gnero
136
137
139
200
6.2 Comparacin de ndices de concentracin de la tierra (Gini)
e ndices de desarrollo humano por pases

6.3 Tamaos de la propiedad. 2000-2009
del desplazamiento segn periodos
278
9.2 Estimacin de tierras abandonadas o despojadas,
y porcentaje de familias desplazadas en el momento

del desplazamiento, segn regin
278
10.1 Adjudicacin de tierras. 2002-2009
321
10.2 Recursos ejecutados por tipo de productor en lec, icr e iat
329
11.1 Participacin de las exportaciones agropecuarias
y agroindustriales en el total
363
A.1 Evolucin del idh por componente. 2000-2010
402
A.2 ndice de desarrollo humano por departamentos. 2000-2010
403
A.3 ndice de de pobreza humana para los pases en desarrollo
(iph-1). 1993-2005
(iph-2). 1993-2005
6.1 Cambios en el Gini de propietarios en los departamentos
2000-2009
263
9.1 Tierras abandonadas y despojadas en el momento
404
A.4 ndice de pobreza humana para los pases en desarrollo
4.4 Participacin en las decisiones de gasto y contribucin
a su financiamiento para el caso de las mujeres urbanas

y rurales
252
366
203
205
404
A.5 Componentes del idg
405
A.6 idg por departamentos
405
A.7 ipg por componentes
406
A.8 idg por departamentos
406
B.1 Evolucin del idh ajustado por violencia y concentracin
2000-2009
410
y concentracin, por departamentos. 2000-2008
411
C.1 Relacin del ndice de ruralidad con los indicadores
de bienestar. 2005
415
6.4 Crecimiento porcentual de los tamaos de propiedad
2000-2009
205
6.5 Estructura de la propiedad, segn rangos uaf. 2009
206
6.6 Relaciones jurdicas de los desplazados frente a las tierras
209
7.1 Tamao y distribucin de la propiedad rural. 1960
221
8.1 Lderes campesinos asesinados. 2002-2008 y 2010
247
8.2 Choc. Afrocolombianos, indgenas y mestizos, vctimas de la
violencia. 1973-2010
248
8.3 Homicidios por grupo social. 1996-2009
248
8.4 Violencia poltica por autores. 1990-2008
249
8.5 Municipios con el mayor nmero de homicidios
polticos por actor. 1990-2008
249
Tablas
10.1 Instituciones del sector agropecuario. 1990-2010
310
10.2 Instrumentos de poltica pblica para el sector agropecuario
319
12.1 Referentes para una poltica de gnero y grupos tnicos
389
12.2 Prioridades en la poltica productiva
392
12.3 Componentes de una poltica integral de tierras
398
Recuadros
1.1 Colombia: el mundo rural en la literatura de hoy
28
1.2 Territorio y desarrollo rural, la aproximacin del iica
32
429
1.3 Agricultura para el desarrollo: perspectivas del Banco Mundial
36
1.4 Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio:
gente organizada, ocupacin productiva del territorio

y armona con la naturaleza
45
2.1 Tres inequidades y el plan nacional de desarrollo
51
2.2 Las mquinas se hacen con agua, fuego y aire
52
2.3 Los ndices de ruralidad y de desarrollo humano
58
2.4 Desarrollo humano y condiciones de vida
62
2.5 Las brechas urbano rurales en los objetivos del milenio
64
3.1 Plantaciones forestales comerciales: la visin empresarial
83
3.2 Dos visiones sobre la palma de aceite. Contribucin de la
agroindustria de la palma de aceite al desarrollo rural
87
3.3 Expansin de la palma de aceite en Colombia
(Una lectura desde las organizaciones sociales)
89
3.4 La resolucin del conflicto en el uso del suelo rural
93
3.5 La Amazonia y el desarrollo humano de Colombia
106
4.1 La agenda de equidad para la niez rural
123
4.2 Del Mandato Agrario de 2003 al Manifiesto por la Tierra
y la Paz 2011
130
6.2 Conflicto clsico por la tierra
190
6.3 Conflicto de tierras en Crdoba
192
7.1 La reforma agraria, un caso fallido de poltica pblica
Razones del fracaso
228
7.3 Las derrotas del campesinado y la guerra
238
8.1 En las riberas del llanto
256
8.2 Paz, seguridad y desarrollo rural
(Una aproximacin a la ptica del Estado)
274
9.3 Seguridad para la restitucin de tierras despojadas
290
9.4 Ley de vctimas y restitucin de tierras: un acto de justicia,
con debilidades y fortalezas

10.1 Retos de la institucionalidad agropecuaria
para el xito en el desarrollo agrcola

11.1 Gestin del agua y cultura del riego
349
154
11.3 Ciencia, tecnologa e innovacin en el agro colombiano
5.3 El ABC del Convenio 169 de la oit
156
11.4 Claves para la competitividad y el desarrollo
6.1 No te metas con nuestra tierra
11.2 Investigacin, desarrollo tecnolgico e innovacin
para el sector agropecuario: el momento del cambio
del sector agropecuario
184
322
334
5.2 Cosmovisiones de los pueblos indgenas sobre el territorio
164
306
10.3 Poltica de tierras y desarrollo rural en Colombia
152
5.5 Choque de estrategias en resguardos y territorios
294
10.2 Aportes para el debate: seis claves
5.1 Pobreza y miseria en los territorios colectivos
160
272
9.2 Algunas modalidades de despojo y abandono de tierras
142
de Santa Marta
260
9.1 Las vctimas tienen nombre: Otilia Mantilla
4.3 Las apuestas de las mujeres rurales
5.4 Restauracin de territorios indgenas en la Sierra Nevada
222
7.2 Aportes para el debate. Las lgicas territoriales de la guerra
353
356
367
12.1 Unin Europea: tierras, territorio y desarrollo rural
en Colombia
387
12.2 Estados Unidos: por la restitucin integral de derechos
y bienes de las vctimas
395
Tabla general

430
INDH 2011
Agradecimientos
a colaboradores
y participantes
Inspirado en el paradigma del desarrollo humano, este Informe se ha elaborado

con la intencin de acopiar muchos saberes sobre la problemtica rural y, en estricto
sentido, su autora es colectiva.
El Equipo Coordinador comenz el proceso de consulta y dilogo pblico con
unos presupuestos tericos bsicos. Luego los someti a la crtica informada mediante
trabajos de consultora, consultas con lderes de organizaciones sociales y gremiales
y servidores pblicos, encuentros con expertos y conversaciones con formadores de
opinin. As confirm algunas certezas y descart otras, abri nuevos interrogantes,
mostr paradojas, afin interpretaciones, enriqueci hiptesis, orden prioridades,
seal omisiones, rescat propuestas del pasado y mostr opciones nuevas.
Es por ello que el Informe presenta su especial agradecimiento a todos quienes
prestaron su colaboracin en este proceso.
Consultoras
Casos exitosos de desarrollo rural productivo
Alberto Rodrguez
ArdecAnc
Alcira Izquierdo
Anei
Alex Lucumi
ArdecAnc
ngela Vivieros
ArdecAnc
Aurora Izquierdo
Anei
Blanca Rodrguez
Asopay
Camilo Colmenares
Asopay
Cristian Rodrguez
Cooperativa Multiactiva Ecocacao
Dennis Angarita
Hernn Cardona
Fundacin Manuel Meja
Jairo Saavedra
Palmapaz
Joaqun Prez
Palmapaz
Anei
Jorge Pez
Luz Marina Meza
Cooperativa de Trabajo Asociado
Mano Amiga
gicA
Mauricio Garzn
Mauricio Perfetti
Fundacin Manuel Meja
Nelly Peralta
Asopay
Omar Chadid
Ricardo Rodrguez
Ricky Socarrs
Palmapaz
Estructura social agraria, conflicto
y poder poltico en la regin de los Montes de Mara
Asocar Ovejas
Asopalma San Jacinto
Comunidad de La Suprema
Comunidades desplazadas de Paraso, Morena, San Cristbal, Las
Palmas, Arenas, Las Mercedes, Arroyo Mara, Mongal, Casaetierra de
San Jacinto
Elena Villegas
Comunidad de Zambrano
Elsy Len
Secretara Planeacin Carmen de Bolvar
Ever Garca
Comunidad de San Sebastin
Fredy Olivero
Umata San Jacinto
Gabriel Pulido
Mampujn
cds
Gabriel Urbano
Hernando Tavora
Comunidad de Malagana
Anuc
Huberto Gmez
Iglesia Santuarios de Paz Sincelejo y San Onofre
Ingrid Vergara
Movice Sucre
Jasper Rodrguez
Iglesia Remanso de Paz
Jhon Medina
Lder juvenil El Salado
Juan de Dios Gamarra
Comunidad El Sena, Marialabaja
Juancho Olivera
Comunidad de Malagana
Justapaz Sincelejo
Marqueza Gonzlez
Plataforma Municipal de Organizaciones
de Carmen de Bolvar
Pedro Acosta
Corsoc
Pepe Svanera
Casa Cural Marialabaja
Personera Municipal
San Jacinto
cds
Roberto Arnedo
Wilmer Vanegas
Comunidad Pueblo Nuevo, Marialabaja
431

y poder poltico en Nario
Alcira Janeth Tabla
Ana Luca Ramos
Asociacin Indgena Julin Carlosama Tquerres
Dora Guerrero
Erika Quiroz
Ivania Souza
Javier Dorado
Jorge Narvez
Leidy Carvajal
Mara Alejandra Caldern
Mara Fernanda Arvalo
Paola Correa
Resguardo Indgena de Cumbal
Resguardo Indgena de Tquerres
Tania Morn
y poder poltico en Meta
Adriana Castiblanco
Secretariado Pastoral Social Suroriente
Colombiano
Cristbal Lugo
Observatorio del Territorio
Universidad de los Llanos
esAp
Emilio Garca
Gonzalo Agudelo
cnrr Meta
Islena Ladino
Asprabari
ccdhm
Islena Rey
Jorge Restrepo
Cerac
Anuc Meta
Jos Martnez
Leonardo Cuesta
Asoprocavis
Linda Snchez
Concejal Vista Hermosa
Luis Celis
Corporacin Nuevo Arco Iris
Martn Surez
Mdico veterinario Municipio
de Vista Hermosa
Omar Garca
Corporacin Retoos
Ral Surez
Ingeniero agrnomo, Municipio
de Puerto Lleras
Tefilo Vzquez
Cinep
Grupos de inters e incidencia en polticas pblicas
mAdr
Andrs Espinosa
Carlos Espinal
Midas
Diego Sierra
Fedemol
Felipe Jaramillo
Mincomex
Fernando Barbery
Comisin de Seguimiento a la Poltica
Pblica sobre Desplazamiento Forzado
Jaime Jimnez
Fedemol
Jorge Bedoya
Fenavi
Jorge Correa
El Tiempo
Jorge Pulecio
Iepri
Luis Eduardo Quintero
Fenalce
sAc
Luis Fernando Forero
Mara del Mar Palau
Andi Confecciones
Rafael Hernndez
Fedearroz
sAc
Rafael Meja
Ricardo Villaveces
Fedecaf
Mujeres en el campo colombiano,

anlisis de sus problemas
Adiela Villada
Supia
Adriana Rodrguez
Oxfam
Alba Balsero
Fedemucc Cota
Aleyda Barreto Feo
Anmucic
Amanda Garca
Resguardo Caamomo Lomaprieta
Amelia Morales
Asodemuc
Amilcia Herrera
Gestora comunitaria Boquilla, Cartagena
Amparo Urrego
Colectivo La Mesa
Ana Forero
Fedemucc El Rosal
Ana Ramos
Fedemucc Manta
Atigua Rodrguez
Emticoop Fusagasug
Bartola Agresott
Comunidad Boquilla, Cartagena
Berledys Pineda
Boquilla
Bersalia Aricapa
Supia
Blanca Otagri
Cridec
Carmen Miranda
Carolina Rozo
Asmucicot
Cecilia Largo
Supia
Cecilia Lpez
Exsenadora
Clara Largo
Devanara Lpez
Funpafiv
Dora Guarn
Fedemucc
Doris Moya
Emticoop Fusagasug
Anuc-ur
Edilia Mendoza
Emma Melndez
Emperatriz Gonzlez
Francelid Hernndez
Comunidad de Pulgarn, Riosucio, Caldas
Gina Gonzlez
Gleidis Gmez
Heidi Gmez
Janeth Calvo
Juana Franco
Consejo Comunitario
Julio Cesar Garca
Personera Manta
Lilian Castelly
Lucila Trujillo
Fedemucc Chocont
Luz Barrero
Fedemucc Villapinzn
Luz Delgado
Fedemucc Caparrap
Luz Hernndez
Luzmila Romero
Magdalena Betancourt Tumbabarreto
Magdalena Len
Docente Universidad Nacional
Margarita Melo
Asmucicot
Mara Alarcn
Colectivo La Mesa
Mara Arledys Arvalo
Funpafir
Mara Becerra
Mara Celeste Tapasco
Mara Celia Riveros
Fedemucc Villapinzn
Mara Moreno
Mara Nidia Aricapa
Martha Len
Fedemucc
Mayelis Prez
Boquilla
Mileidys Gmez
Boquilla
Mireya Adriana Orjuela Fedemucc Villapinzn
Myriam Gutirrez
Fedemucc
Agradecimientos

432
Nadia Puello
Nazhly Lizbeth
Nini Guerrero
Norma Vinasco
Nubia Garzn
Otelda Murillo
Roco Iriarte
Rosa Elena Daz
Rosa Mara Largo
Rubiela Blandn
Sobeyda Alvarado
Socorro Tapasco
Yillien Mndez
Zorayda Hernndez
Asodemuc
Riosucio
Fedemucc
Boquilla
jAc
Boquilla
Boquilla
Sipirra
Fedemucc Manta
Conflictos generados por la ocupacin del territorio

Arcngel Cadena
Asociacin de Desplazados de Guaviare
Carlos Ariel Salazar
Sinchi
Directiva Junta
Vereda Guasan, Caloto, Cauca
de Accin Comunal
Elas Sevilla
Universidad del Valle
Junta de Accin Comunal Vereda Puerto Frazadas, Tulu, Valle
Miembros Junta Directiva Sindicato de Trabajadores
de la Industria de la Caa
de Azcar de Colombia
Sintricaazucol, Palmira
Miembros de la Junta
Sindicato
Directiva
Nacional de Corteros
Sinalcorteros, Palmira
scar Arcila
Sinchi
Organizaciones campesinas, su estado y problemtica
Aleyda Barreto
Anmucic
Acc
Carlos Anczar
Carlos Simancas
Cecora
Eberto Daz
Fensuagro
Edilia Mendoza
Anuc ur
Fabio Agudelo
Fensuagro
Germn Bedoya
Coordinador Nacional Agrario
de Colombia
Gilma Bentez
Marcha de mujeres campesinas
Jaime Vsquez
Anuc
Jairo Rubio
Fenacoa
Jos Martnez
Anuc
Marta Reyes
Anuc
Miguel Fajardo
El Comn
Nidia Quintero
Fensuagro
Pedro Chacn
El Comn
Rosmy Rojas
Anuc
Poblacin afrodescendiente, situacin y problemtica
Antonio Alegra
Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera
Aurora Bailn
Comunidad
Danilo Mindinero
Consejo Comunitario Las Varas
Eduardo Restrepo
Universidad del Rosario
Feliciano Preciado
Consejo Comunitario Rio Tabln Dulce
Jairo Rubn Quiones
Recompas
cede
Juan Camilo Crdenas
Marcelino
Nicolasa
Porfirio Becerra
Walter Cabeza
Consejo Comunitario Ro Chagi

Cocomopoca
Consejo Comunitario
Cortina Verde Mandela
Consejo Comunitario Rio Chagi
Poblacin desplazada, situacin y problemtica

Anuc Meta
cnrr Regional Bolvar
Consejo Comunitario Mayor de Istmina, Alto San Juan - Choc
Consejo Comunitario Mayor de la Asociacin Campesina del Alto San
Juan, Asocasan, Alto San Juan - Choc
cds de Bolvar
Defensora del Pueblo de Alto San Juan - Choc
Defensora del Pueblo Regional de Bolvar
Defensora del Pueblo Regional Meta
Incoder Regional Meta
Observatorio de Territorios tnicos, Universidad Javeriana, Alto San
Juan - Choc
Organizaciones de Poblacin Desplazada de Bolvar
Organizaciones de Poblacin Desplazada Meta
Poblacin indgena, situacin y problemtica
onic
Armando Valbuena
Ati Quigua
Concejal indgena
Dunen Kaneybia Muelas cit
Edison Santacruz
Opiac
Hernn Mendoza
Opiac
Ismael Paredes
Concejo de Bogot
Jorge Furagano
Mesa Regional Amaznica
Julio Estrada
Opiac
Margarita Rojas
Alianza Social Indgena
Estructura social agraria,
conflicto y poder poltico en Cesar
cnrr
Antonio Calvo
Carlos Pimienta
Incoder Cesar
igAc Cesar
Heriberto Alvis
Hernn Arajo
Fondo Ganadero del Cesar
Hugues Fonseca
Mesa de Poblacin Desplazada Cesar
Jos Peralta
Comunidad Minas de Hiracal
Lecsi Durn
Nelson Silva
Accin Social Valledupar
Orlando Gallo
Oficina de Registro de Instrumentos
Pblicos
scar Cubillos
Fedegn
William Albarracn
Zaida Barrero
Consultas regionales
Antioquia - Medelln
Alfredo Aguirre
Benjamn Cardona
Bibiana Berro
Carlos Gmez
Cesar Pallares
Christopher Hale

Conciudadana
Redepaz
dApArd
Universidad de Antioquia
mApp oeA
433
Claudia Medina
Diego Duque
Dora Carvajal
Emiro Marn
Erika Muoz
Eryka Torrejn
Francisco Palacios
Francisco Vologes
Ilder Tangarife
Irving Bernal
Isabel Gutirrez
Jaime Jaramillo
Jess Balln
Jhon Serna
Jos Valencia
Juan Espinosa
Leididiana Valencia
Liliana Caldern
Luis Gallego
Magdalena Calle
Mara Florido
Nelson Duque
Teresa Castrilln
Cauca - Popayn
Alexandra Narvez
lvaro Muoz
Cesar Angulo
Cesar Daz
Cesar Morales
Guido Rivera
Hctor Sterling
Hermes Mensa
Jess Chvez
Jos Caldon
Jos Hormiga
Laura Burbano
Lucelia Montenegro
Luis Alfredo Londoo
Luis Villaquira
Mara Ortega
Mireya Ziga
Nixon Yatacue
River Cortes
Vctor Collazos
Cesar - Valledupar
Agustn Giraldo
Ana Catrillo
Ana de la Ossa
Antonio Calvo
Bexy Herrera
Delmides Mendoza
Ernell Villa
Ernesto Meja
ipc
Madres de la Candelaria
Peridico Inforiente
Mesa de medios y comunicaciones
epm
Fundacin Portafolio Humano

Comisara de Familia Municipio
de San Francisco, Antioquia
Productor agrcola
Asesora Paz
cnrr
ipc
Universidad Catlica de Oriente

Accin Social
Cinep
Accin Social
Gobernacin de Antioquia
Asociacin de Mujeres Caf Norte
mApp oeA
Alcalda de Medelln
Corporacin Ave Fnix
Alcalda de Popayn
cric
Alcalda de Popayn
Fundecima
cimA
Fundecima
Alcalda de Popayn
cric
cric
Cabildos Indgenas de Popayn

cric
Planeacin Municipal Popayn

cric
Unicauca
cric
Planeacin Departamental de Cauca

Defensora del Pueblo
cric
cric
cimA
Fedecaf
Alcalda La Jagua
Fedearroz
cnrr
pdpmm
Asopesagro
unAd
AdeL Zapatosa
Flix Vides
Hernn Aramndez
Icela Durn
Isolina Quintero
Jaime Arias
Javier Pardo
Javier Sarabia
Jos Chinchilla
Jos Peralta
Julio Marino
Lahin Agudelo
Luis Hernndez
Mara Isabel Valderrama
Martha Garzn
Nelson Silva
Roberto Lacouture
Vicente Baos Galvis
Choc - Quibd
Aexan Duque
Aida Montao
Aleyda Moreno
Alicia Mena
Alicia Rengifo
Ana Margary Giraldo
Armeneo Mosquera
Ayris Francisca Mosquera
Carlos Vifara
Elain Salas
Eva Ledezma
Hctor Hinestroza
Helas Ayala
Jairo Crdoba
Januar Chaverra
Jess Alfonso Flrez
Julia Palacios
Julio Sanabria
Leyner Palacios
Marco Suco
Martha Meza
Miguel Medina
Natalia Alzate
Natalia Ziga
Pedro Rivas
Roberth Mena
Roberto Garrido
Eje Cafetero - Pereira
Adriana Orozco
Alberto Davela
Alejandra Gonzlez
lvaro Londoo
Ana Prez
Carlos Bedoya
Carlos Osorio
Cesar Meja
Cesar Pineda
Corpocesar
Fedearroz
Agj
Luz del Kamino

Cabildo Kankui
Gobernacin del Cesar
Asopagrop
Comit de Cafeteros
Asociacin Alianza por la Vida
pdpc
Asopropal
Asomavir
AdeL Zapatosa
Accin Social
Fenalce
pdpmm
CL Etnias
Consejo Comunitario Los Riscales
cnrr
Universidad Tecnolgica del Choc

Vicaria Afro
cnrr
Incoder
cnrr

Obapo
iiAp
Asoproma
Cocomacia
Fucla
Cocomacia
Fucla
cnrr
Cocomacia
Cocomopoca
Asocolflores
Secretaria de Planeacin
Alma Mater utp
Alcalda Pereira
rea Metropolitana Centro Occidente
unisArc
Alcalda de Pereira
Accin Social
Comit de Cafeteros
Agradecimientos

434
Eduardo Forero
Eric Duport
Giovanni Lpez
Gladys Bohrquez
Gloria Crdenas
Jos Hernndez
Luis Alfonso Sandoval
Luis Jairo Henao
Luz Elena Fernndez
Luz Eugenia Lpez
Mara Cristina Andrade
Martha Contreras
Nancy Ramrez
Natalia Henao
Pedro Londoo
Samuel Ospina
Sonia Espinoza
Huila - Neiva
Betty Pez
Carlos Cuenca
Constanza Arias
Diego Gmez
Domingo Prez
Eduar Polan
Eduard Ortiz
Francisco Barreto
Franklyn Daz
Imelda Hernndez
Johana Hillon
Jos Gugu Muelas
Josu Durn
Julio Moreno
Miguel Durn
Miller Dussn
Alcalda Pereira
Cmara de Comercio de Pereira
utp
Alcalda Pereira
unisArc
Comit de Cafeteros Risaralda

Cmara de Comercio de Pereira
Universidad Libre
Alcalda Pereira
Ministerio de la Proteccin Social
Planeacin Municipal de Pereira
Secretara de Desarrollo Rural de Pereira
Universidad Libre
utp
Gobernacin de Risaralda
Fundacin Hocol
Corporacin Cagun Vive
Huipaz
Corporacin Cagun Vive
Crihu
cAps
Atc
Fedecacao
Red de organizaciones
de mujeres Gigante
Huipaz
Crihu
Amcop
Veedura Ciudadana
Comit de Cafeteros
Plataforma Sur
Magdalena Medio - Barrancabermeja

pdpmm
Agaeda Plata
Andrs Gil
Acvc
Anthony Lozada
Agrocapote
Arnhoolkg A. Gelvez
Comit Cvico del Sur de Bolvar
Bercely Quiroga
Coopunin
Elider Hincapi
Asobenpro
Guillermina Hernndez Merquemos
Isaac Lpez
Alcalda Barrancabermeja
pdpmm
Jiseth Estrada
Jos Ignacio Cruz
Fedagro
Jos Isauro Romn
Asocalima
Juan Carlos Ariza
Asociacin Bananito
Juan Carlos Prez
Fundepalma
pdpmm
Juan Manuel Prez
Lucia Garca
Merquemos
Luis Hernando Briceo pdpmm
Luis Molina Lpez
pdpmm
Luisa Brcenas
Acvc
Melkin Castrilln
Miguel Cifuentes
Nelson Quiroga
Nohora Mantilla
Patricia Conde
Roque Quiroga
Ubencel Duque
Ximena Molina
Meta - Villavicencio
Alberto Castro
Anallive Guerra
Blanca Ramos
Carlos Lpez
Carmen Gmez
David Martnez
Edgar Bolaos
Eduardo Espinal
Eduardo Gmez
Eduardo Gonzlez
Gilberto Olaya
Graciela Barbosa
Guillermo Reina
Horacio Centonzio
Islena Rodrguez
Isplenia Ladino
Jainer Minu
Javier Anbal Rojas
Jos Vargas Zarate
Karen Alfonso
Leonardo Cuesta
Luis Alejandro Jimnez
Luis Eduardo Perea
Manuel Ortiz
Martha Condoza
Milena Garca
Miller Omar
Nancy Gmez
Nubia Rairn
Obed Garca
Omar Garca
Osmel Rojas
Ricardo Espinosa
Rubn Aguilar
Teresa Alvarado
Wilber Castro
Nario - Pasto
lvaro Obando
Antonia Rojas
Carlos Insuasti
Carlos Mosquera
Carlos Taimal
Colombia Chingal
Edgar Mora
Esperanza gueda
Acvc
pdpmm
Asodecar
pdpmm
Frutipen
pdpmm
Incoder
Red de mujeres del Meta
Pastoral Social
Cmara de Comercio de Villavicencio
Benposta
Sintragrim
Alcalda Villavicencio
Gremio arrocero
Comit Intergremial del Meta
Corariari
Mesa Indgena
Comit Intergremial del Meta
Benposta
Comit Cvico por la Defensa de los
Derechos Humanos del Meta
Asprabari
Asoproavih
Secretario de Agricultura
Fedearroz
Asoproavih
Asoprocavis
Anuc Meta
Afrocolombianos
Mesa Humanitaria del Meta
Fenalco
Fedepalma
Fedearroz
Red de mujeres mirada de mujer
Cenipalma
Unillanos
Corporetoos
igAc
Secretara de Agricultura, Ganadera y

Desarrollo Agroindustrial del Meta
Cabildo Indgena
Anuc Meta
Cenipalma
AdeL Nario

cnrr
Comunidad Indgena de los Pastos

Incoder
igAc
Proceso Galeras
435
Harold Montufar
Jairo Rodrguez
Javier Cuaical
Jos Revelo
Marco Moreno
Mara Moncayo
scar Ordez
Pablo Leyton
Paula Arbelez
Roln Tulcn
Ryno Isaksson
Uldarico Muoz
Putumayo - Mocoa
Carlos Castro
Edgar Torres
Fabio Bastidas
Franco Yaiguaje
Franklin Revelo
Guillermo Ramrez
Jeffrey Castro
Juan Martn Jamioy
Mara Chicunque
Melva Rojas
Rosa Muchavisoy
Rosa Pasuy
Sucre - Sincelejo
Alfredis Tovar
Amelia Paredes
Carlos Schiller
Dagoberto Villadiego
David Gomescasseres
Elina Rivero
Fernando Gonzlez
Irwin Torn
Javier Anbal Rojas
Javier Lato
Jos Francisco Restrepo
Jos Luis Roln
Lizardo Torres
Luis Mara Prez
Manuel Peralta
Patricia Ayala
Rafael Meja
Roberto Yances
Santiago Rojas
Ulises Tinoco
Urcino Barrios
Instituto Isais
Consejo Comunitario Ro Satinga
Gobernacin de Nario
Adc
Fenalce
Proceso Galeras
Fedecaf
Subsecretara de Desarrollo
Comunitario Departamental
nrc
Parques Nacionales Naturales

Sagan
Minga de Sueos
Fundacin Ecotono
Fundacin Ecotono
Socivil
Acips
Corpoamazonia
Alcalda Mocoa
Alcalda Mocoa
ozip
Asomi
Incoder
Asomi
Anuc
Anuc
Incoder
Anuc
Incoder
Accin Social
unfpA
Anuc
Gobernacin del Meta

cnrr
cnrr
Anuc
Alcalda Zambrano
Junta de Accin Comunal Programa de
Desarrollo y Paz
Observatorio de Cultura Poltica,
Convivencia y Desarrollo de los
Montes de Mara
Incoder
Fundacin Red Desarrollo y Paz de los
Montes de Mara
Cecar
igAc
Cecar
Anuc
Conversatorios
Andrs Vargas
Cerac
Camilo Echanda
Fernn Gonzlez SJ
Fernando Zarama
Jorge Restrepo
Juan Vargas
Marco Romero
Mauricio Garca
Mauricio Uribe
Universidad Externado de Colombia

Cinep
Consultor independiente
Cerac
Codhes
Cinep
Cider Universidad de los Andes
ConversaCiones Con expertos

Adriana Buchelli
Acnur
Alejandra Ospitia
Fedemaderas
lvaro Uribe
Incoder
Andrs Gil
pdpmm
Andrs Rodrguez
Maderas ts
ngela Carvajalino
Acnur
ngela Penagos
dnp
Carlos Aguel
Productor Germn iA
Carlos del Valle
fAo
Cesar Echeverry
mAdr
Comisin de Seguimiento a las Sentencias de la Corte Constitucional
Diego Villanueva
cib
Donny Meertens
Comisin de Memoria Histrica
Edgar Arrubla
Secretara de Agricultura de Antioquia
Eduardo Medina
oim
Eduardo Noriega
Midas Aid
Eduardo Somensatto
Banco Mundial
Fabio Saldarriaga
Contegral
Fernando vila
Fenavi
Fernando Berro
I Forestal
un Hbitat
Fernando Patio
Francisco Gutirrez
Iepri Universidad Nacional
Francisco Miranda
Colciencias
Francisco Osorno
Flores El Trigal
Francisco Uribe
Colanta
uAm
Gabriel Cadena
Gabriel Martnez
Fedepalma
Giampiero Renzoni
Subdireccin de Desarrollo
Ambiental Sostenible dnp
Gonzalo Mnevar
Revista Altillanura
Gonzalo Snchez
Comisin de Memoria Histrica
unodc
Guillermo Garca
Hctor Maldonado
dAne
Hugo Lpez
Banco de la Repblica Medelln
Jaime Tenjo
Jaime Forero
Universidad Javeriana
Jaime Livano
La Fazenda
dnp
Jaime Martnez
Jaime Triana
Corpoica La Libertad
Jaime Vallecillas
Crece
Jairo Osorio
Corpoica Bogot
Jens Mesa
Fedepalma
Jorge Londoo
Colombia Humanitaria
Jorge Torres
Fedearroz
Jos Luis De Francisco
Unin Europea
Jos Maya
Asohofrucol
Agradecimientos

436
Juan Carlos Ramrez

Juan Manuel Ospina
Juan Manuel Uribe
Juan Sierra De la Rosa
Julissa Mantilla
Karoll Garca
Luis Castello
Luis Esteban Echavarra
Luis Fernando Amaya
Luis Jorge Garay
Manuel Restrepo
Manuel Rodrguez
Margarita Bueso
Margarita Ramrez
Mara Hersilia Bonilla
Mara Jos Torres
Mauricio Cabrera
Mauricio Ramrez
Mauricio Romero
Miguel ngel Guepa
Miriam Villegas
Myriam Hernndez
Olga Luca Acosta
Ramiro Tafur
Ricardo Arguello
Ricardo Torres
Robert Len
Roberto Hoyos
Rodrigo Jaramillo
Rubn Echeverra
Sandra Alzate
Sergio Correa Pelez
Yesid Castro
Cepal
Incoder
dnp
Ceniacua-rsmas
Onu Mujeres
Red Prodepaz
faO
Productor agropecuario
faO
Comisin de Seguimiento a la Poltica

Pblica sobre Desplazamiento Forzado
Oacnudh
Exministro de Medio Ambiente

Onu Mujeres
Corpoica Bogot
Corpoica
Ocha
dnp
Universidad Javeriana
pdpmm
pdpmm
pptp Accin Social
Cepal
Lder gremial
dnp
Midas aid
Augura
Fertilizantes
ciat
Accin Social
La Selva
Midas - aid
pnud Colombia
Alessandro Preti
Amparo Daz
Andrs Patarroyo
Denise Cook
Fernando Herrera
Fernando Medelln
Jos Ricardo Puyana
Juan Mayr
Martha Delgado
Mauricio Katz
Olga Gonzlez
Oliverio Huertas
scar Snchez
Carlos Acosta
Medelln
Carlos Ivn Lopera
Neiva
Alfonso de Colsa
Tatiana Ortega
Pasto
Borja Paladini
Carlos Prez
Popayn
Andrs Gonzlez
Sincelejo
Aldo Morales
Valledupar
Gabriel Turriago
Villavicencio
Jenny Galvis
Seminario naCional de periodiStaS

Bogot 17 de diciembre de 2010
Armenia
Rubiela Tapasco
rcn Radio
Barrancabermeja
Blanca Isabel Herrera
Red de Emisoras de Desarrollo y Paz
Barranquilla
Humberto Mendieta
Martn Tapias
Rodolfo Rodrguez
Telecaribe
Telecaribe
rcn Radio
Bogot
Diana Mendoza
Subintendente
Fernando Reinoso
Alejandra Giraldo
Diana Gallego
Ftima Pearanda
Manuel Jimnez
dnp
Emisora de la
Polica Nacional
Incoder
Incoder
Incoder
Onic
Bucaramanga
Javier Santoyo
Nohora Celedn
Canal Regional de Oriente

Vanguardia Liberal
Cali
Lisandro Penagos
scar Lpez
Telepacfico
Telepacfico
Ccuta
Angel Romero
La Opinin
Florencia
Hctor Ortiz
Wendy Barrios
Ibagu
Hely Tapiero
rcn Radio
El Lder
Emisora Consejo Regional
Indgena del Tolima
Manizales
Alexander Marn
La Patria
Medelln
Alejandro Calle
Camila Aristizbal
Hernn Marn
Lina Colorado
El Mundo
El Colombiano
Telemedelln
Proantioquia
437
Ricardo Cruz
Sergio Prez
ipc
Fundacin Social Uniban
Neiva
Francisco Arguello
Karol Jimnez
La Nacin
Diario del Huila
Pasto
Germn De la Rosa
Stefanny Guerrero
Peridico Voces de Nario

Alianza de Comunicacin y Cultura
Pereira
Geison Arboleda
Juan Fernando Daz
Ricardo Snchez
William Restrepo
El Diario del Otn

Emisora de la Polica Nacional
Telecaf
Telecaf
Popayn
Adolfo Conejo
William Campio
Comunicaciones cric
Quibd
Cristian Cuesta Garca
Deison Palacios
Caracol Televisin
Emisora de la Universidad Tecnolgica
del Choc
Riohacha
Jaime de la Hoz
Fundacin Cultura Guajira
Santa Marta
Rubn Fajardo
Tierradentro, Cauca
Manuel Cardozo
Radio Eucha
Tumaco
Pedro Rosero
Radio Mira
Villavicencio
Eduardo Rojas
Leticia Forero
Mauricio Rincn
Voz de la Esperanza
Llano 7 das
reunioneS Con medioS naCionaleS y regionaleS

Bogot
Alfonso Ospina
lvaro Sierra
Bibiana Mercado
Claudia Morales
Daro Arizmendi
Daro Patio
Daro Restrepo
Fernando Quijano
Margarita Rojas
Marisol Manrique
Ricardo Ospina
Agencia de Noticias Colprensa

Semana
Canal et
rcn Radio
Caracol Radio
Caracol Televisin
El Tiempo
La Repblica
Caracol Televisin
El Tiempo
Caracol Radio
Medelln
Ana Mercedes Gmez
Jos Guillermo Palacio
Luis Fernando Ospina
Irene Gaviria Corre
Byron lvarez
El Colombiano
El Colombiano
El Colombiano
El Mundo
El Mundo
Cali
Luz Jenny Aguirre
Ana Mara Saavedra
Fabio Posada
Alfredo Garca
Paola Andrea Gmez
El Pas
El Pas
El Pas
El Pas
El Pas
Manizales
Nicols Restrepo
La Patria
Pereira
Erwin Pachn
Gustavo Acosta
Luis Alberto Rivera
Luisa Mahecha
Marta Monsalve
Marta Rotavista
Pilar Salcedo
Rosmira de Jess Corro
Sonia Daz
Diario del Otn

La Tarde
Diario del Otn
La Tarde
Diario del Otn
La Tarde
La Tarde
La Tarde
La Tarde
Armenia
Jorge Elicer Orozco
La Crnica del Quindo
Valledupar
Carlos Maestre
Ivn Ochoa Ocampo
Liliana Vanegas
Luis Serrano
Renato Lano
El Piln
El Piln
Vanguardia Liberal
Vanguardia Liberal
El Piln
Neiva
Ricardo Areiza
Alejandra Montoya
La Nacin
Diario del Huila
Santa Marta
Mara Fernanda Daza
Mnica Sez
Hoy Diario del Magdalena

Hoy Diario del Magdalena
Barranquilla
Dennis Contreras
Ernesto McCausland
El Heraldo
El Heraldo
Cartagena
Ernesto Taborda
Germn Mendoza
Pedro Luis Mogolln
Pedro Torres
El Universal
El Universal
El Universal
El Universal
Seminario naCional de periodiStaS

Chinauta del 11 al 13 de agosto de 2011
Bogot
Esther Rebollo
Elisa Barragn
Rubn Daro Bayona
Ricardo Ospina
Henry Gonzlez
Lucy Bueno
Juan Camilo Maldonado
Augusto Aponte
Marisol Gmez
Camila Osorio
Agencia Espaola EFE - Bogot

Agencia Espaola EFE - Bogot
Canal El Tiempo ET - Bogot
Caracol Radio - Bogot
Caracol Televisin - Bogot
Colprensa - Bogot
El Espectador - Bogot
El Nuevo Siglo - Bogot
El Tiempo - Bogot
La Silla Vaca - Bogot

438
Humberto Barros
NTN 24 - Zoom a la Noticia
Eufracio Alberto Huertas NTN24 - En Suma
Catalina Lobo-Guerrero Revista Semana
Bucaramanga
Csar Hernn Jerz
Agencia de Prensa Rural
Cali
Fabio Posada Rivera
El Pas - Cali
Cartagena
Alexandra Clavijo
El Universal - Cartagena
Ccuta
ngel Romero
La Opinin - Ccuta
Manizales
Luis Francisco Arias
La Patria - Manizales
Medelln
Luz Mara Tobn Vallejo
El Mundo - Medelln
Neiva
Nelson Rojas
Diario del Huila - Neiva
Pereira
David Arboleda
Pilar Salcedo
Diario del Otn

La Tarde - Pereira
Popayn
Julio Herney Narvez
El Liberal - Popayn
agenCias del sistema de naCiones unidas

en las regiones
Choc
ngela Burbano
Acnur
Medelln
Lina Correa
Rodolfo Alzate
Rodolfo Zapata
Mocoa
ngela Ortiz
Mara Santacruz
Sincelejo
Fernando Gonzlez
John Rodrguez
Villavicencio
Dora Tibaquira
Norma Prez
Acnur
pmA
Acnur
ochA
ochA
Acnur
Acnur
unfpA
Acnur
oim
unfpA
suministro de informaCin
Alejandro Cadena
Amlkar Acosta
Cinep
Academia Colombiana de Ciencias
Econmicas
Csar Caballero
Cifras y Conceptos
Claudia Lpez
Claudia Meja
Proyecto de proteccin de tierras de
Accin Social
Coronel Henry Gamboa Polica Nacional
DannyJaiquel
Accin Social
Eder Caicedo
dAne
Edgar Baldin
Eduardo Porras
Comisin de Memoria Histrica, Sucre
mAdr
Elizabeth Arcinigas
Gabriel Martnez
Fedepalma
Harold Correa
Simci
Hctor Hel Rojas
Parlamento Andino
mAdr
Hugo Lpez
Intendente
Jorge Ramrez
Polica Nacional
dAne
Jaime Blanco
ochA
Jeffrey Villaveces
Joaqun Usa Carreo
Partido Conservador de Boyac
igAc
Jorge Granados
Juan Carlos Parra
Simci
Mara Alexandra
Degiovanni
Incoder
Mara Catalina Buitrago Observatorio Programa Presidencial
de dh y dih Vicepresidencia de la
Repblica
Mara Romero
Federacin Colombiana de Municipios
Mayor Alexander Useche Polica Nacional
Natalia Gmez
Banco Mundial
Nicols Pinzn
Registradura Nacional
pnud
Norman Julio Muoz
mAdr
scar Bernal
scar Munar
Registradura Nacional de la Nacin
scar Vanegas
Accin Social Infojuntos
Ricardo Sabogal
Proyecto de proteccin de tierras
de Accin Social
dnp
Roberto Angulo
Sol Gaitn
Tatiana Acevedo
Vctor Negrete
Universidad del Sin
Yesenia Palacios
Covijupa Pastoral Social
Dicesis de Quibd
Colombia rural

Colombia rural

2011
Agncia Catalana
de Cooperaci
al Desenvolupament
Informe Nacional de
Desarrollo Humano

ltimos trece aos.

sobrevivencia.
Colombia rural

Colombia rural

2011
Agncia Catalana
de Cooperaci
al Desenvolupament
Informe Nacional de
Desarrollo Humano

ltimos trece aos.

sobrevivencia.

Colombia NHDR 2011-1111111

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Judul Asli

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Colombia rural

sobre la reforma rural transformadora que necesita Colombia, adems de

Este Informe es una contribucin al debate nacional e internacional

Razones para la esperanza

Razones para la esperanza

Aqu no encontrar el lector un compendio ni un recetario sobre todos

y la poltica que no dan ms espera.

El Estado y sectores mayoritarios de

Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011

Colombia es ms rural de lo que se cree,

sobre la reforma rural transformadora que necesita Colombia, adems de

Este Informe es una contribucin al debate nacional e internacional

Razones para la esperanza

Razones para la esperanza

Aqu no encontrar el lector un compendio ni un recetario sobre todos

y la poltica que no dan ms espera.

El Estado y sectores mayoritarios de

Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011

Colombia es ms rural de lo que se cree,

Razones para la esperanza

Informe Nacional de Desarrollo Humano

Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD

Las opiniones expresadas en este Informe

Razones para la esperanza

Informe Nacional de Desarrollo Humano

Informe Nacional de Desarrollo Humano

Gabriel Cadena Gmez

Monseor Hctor Fabio Henao

Hernando Jos Gmez

agenCias del sistema

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga

Agencia Catalana para la Cooperacin al

Juan Camilo Restrepo

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional

Juan Sebastin Betancur

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Delegacin de la Unin Europea en Colombia

Ana Mara Ibez

Luis Evelis Andrade

Embajada del Reino de los Pases Bajos

Luz Marina Mantilla

Primero estaba el mar. Todo estaba oscuro.

Entonces se form otro mundo ms arriba, el tercer mundo.

Ya empez a haber gente. Pero no tenan huesos ni fuerza.

Entonces se form el cuarto mundo.

Desarrollo humano, ruralidad y convergencia

A. Territorio, poblacin y ruralidad

B. Evolucin del ndice de desarrollo humano

C. Condiciones de vida de los pobladores rurales

D. La distribucin de la poblacin incide en el desarrollo

Por qu y cmo se hizo este informe?

Razones para la esperanza

El enfoque sobre el desarrollo rural

El modelo de desarrollo rural

A. Entender lo rural en el mundo de hoy

B. El prisma del territorio

C. Rasgos del actual modelo de desarrollo rural

D. Razones para la esperanza

Ocupacin y uso del territorio

A. Distribucin geogrfica del territorio: peligran zonas

B. Actividades econmicas y productivas:

C. Actividades econmicas ilegales: proliferan en vez