ENAP

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial

Coordenao Geral de Educao a Distncia

Oramento Pblico - Conceitos Bsicos

Contedo para impresso

Mdulo 3:
O Processo

Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.

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Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Luis
Fernando de Lara Resende; Conteudista: Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002)
; Carlos Leonardo Klein Barcelos (2002) ; Bruno Cesar Grossi de Souza (2002); Revisor Contedo e Exerccios: Bruno Cesar Grossi de Souza (2004-2013).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio

Latitude e ENAP.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
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SUMRIO

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Mdulo 3: O Processo........................................................................................ 5
Objetivos Especficos......................................................................................... 5
3.1 Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual................................ 5
3.2 Finalizando o Mdulo.................................................................................11

Mdulo 3:
O Processo

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Objetivos Especficos
Ao final desse mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
apontar caractersticas de cada uma das etapas do processo de elaborao e
execuo oramentria.

3.1 Roteiro da Elaborao e Execuo Oramentria Anual

Neste mdulo ser apresentada uma sntese das etapas do ciclo de alocao dos recursos pblicos, expressa no oramento.
O quadro a seguir identifica as principais etapas que compem o processo de elaborao e execuo oramentria da Unio.

Meta fiscal
A elaborao oramentria, luz da Lei de Responsabilidade Fiscal1 e da Constituio,
comea com o estabelecimento das metas de resultado fiscal. Essas metas fiscais esto associadas poltica fiscal que os governos implementam. Em relao aos ora-

1. Conforme o pargrafo primeiro, do artigo primeiro da LRF: "A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a
ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas..." No artigo quarto
da mesma Lei, o pargrafo primeiro dispe: "Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de
Metas Fiscais, em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para
os dois seguintes."

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mentos, os resultados podem variar de equilibrado a deficitrio ou superavitrio2. No

caso do governo central, a tnica tem sido a busca de resultados primrios positivos
(supervites) com o objetivo de estabilizar a relao dvida/produto interno bruto PIB. De acordo com a LDO 2013, cabe ao governo central um supervit primrio de
R$ 108.090 milhes (incluindo o resultado das empresas estatais federais3 e desconsiderando o resultado dos demais entes). J para o setor pblico consolidado (engloba
estados, DF e municpios), essa meta de resultado primrio de R$ 155.851 milhes.
Para 2013, o governo poder abater dessa meta o montante de R$ 45.200 milhes referentes a programaes identificadas como Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC). Na prtica significa que o governo pode fazer uma meta de economia menor,
considerando uma possvel instabilidade econmica, de forma a assegurar a realizao dos principais investimentos pblicos, que atualmente esto contidos no PAC.
Portanto, a partir desse nmero estabelecido na meta fiscal que o oramento comea a ser elaborado. De acordo com a estimativa da receita, descortina-se o espao
para a fixao da despesa.
Previso das Receitas
O clculo de previso das receitas pblicas procura levar em considerao um conjunto de fatores dinmicos e complexos que afetam, positiva ou negativamente, a sua
realizao. Como exemplo disso, temos os chamados efeitos preo, renda e legislao
. Esses efeitos afetam o nvel das receitas, se configurando em parmetros fundamentais para suas estimativas.
Efeito preo
O efeito preo considera o impacto da inflao sobre as receitas pblicas. A arrecadao dos impostos, das taxas, das contribuies e de outras receitas do governo sofre
alteraes (crescimento ou decrescimento) em funo da variao do nvel geral de
preos.
Efeito Renda
O mesmo raciocnio pode ser utilizado para o efeito renda. A diferena est que, em
vez da inflao, o parmetro considerado o crescimento do produto - da renda da
economia. Parte-se do princpio que, se houver variao no PIB - que equivale variao da renda agregada -, as receitas pblicas tambm variaro.

2. Em oramentos pblicos o supervit significa uma receita superior despesa decorrente de um aumento da arrecadao ou um decrscimo dos gastos. Por sua vez, dficit representa, em geral, um valor expresso em dinheiro,
correspondente diferena entre as receitas e as despesas, ou seja, o que falta para que as receitas se igualem
s despesas.
3. Para 2013, o resultado fiscal das empresas estatais dever ser de R$ 0,00. Isso significa que tais empresas estatais, que figuram do oramento de investimentos, ficam dispensadas de fazer supervit em relao ao oramento
aprovado para 2013. Entretanto, tais empresas no podem gerar dficits. Caso ocorra, o valor dever ser compensado pelos oramentos fiscal e da Seguridade Social, conforme regra expressa na LDO 2013.

Legislao

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Outro aspecto levado em considerao se refere s alteraes na legislao tributria. A instituio de novos tributos, a alterao de alquotas ou outras modificaes
nas normas influenciam nos nveis de arrecadao. Simulaes nesse sentido so levadas em considerao.
Existem, tambm, outros fatores que influenciam alguns itens especficos de receitas, como o caso da variao da taxa de cmbio em relao ao comportamento da
receita do imposto de importao, para citar um exemplo. De forma semelhante, as
receitas prprias das unidades podem variar em virtude do nvel de servios que essas prestam.
Vale salientar que as estimativas so efetuadas segundo os tipos das receitas. Por
exemplo, o imposto de renda apresenta uma sensibilidade em relao ao parmetro de preo diferente do imposto sobre produtos industrializados. As receitas de
prestaes de servios variam em funo tambm de outros fatores. Da existe um
acompanhamento especfico para cada tipo de receita oramentria, envolvendo os
diversos atores responsveis pelas receitas pblicas.
Clculo da NFGC
Necessidades de Financiamento do Governo Central NFGC
O monitoramento do cumprimento das metas fiscais contnuo. D-se durante todo
o processo de elaborao e execuo oramentria. Nesse sentido, o clculo da NFGC
serve como referncia para evidenciar a trajetria dos principais itens de receita e
despesa. A ocorrncia de fatos supervenientes que impliquem na alterao dos valores estimados tem repercusso em todo processo alocativo. Faz com que se revejam,
em muitos casos, os limites oramentrios da programao da despesa.
Por exemplo, no caso de reduo da receita estimada em certo momento, necessrio acomodar a despesa de forma a no comprometer as metas j assumidas na LDO.
O inverso tambm pode ocorrer.
No ciclo oramentrio, o clculo das necessidades de financiamento serve como guia
para acompanhamento dos principais agregados de receita e despesa pblicas. Nesse
sentido, a meta de resultado e a previso das receitas contabilizadas limitaro a fixao do nvel das despesas pblicas.
Valores para despesas obrigatrias
O levantamento da NFGC evidencia o montante das despesas obrigatrias que parmetro fundamental na acomodao das demais despesas. As principais despesas
obrigatrias, consideradas na elaborao dos oramentos da Unio, so: as transferncias constitucionais, sobretudo aquelas associadas aos fundos de participao dos
estados (FPE) e municpios (FPM); as despesas de pessoal e encargos sociais; as decorrentes de dvidas pblica contratual e mobiliria; benefcios previdencirios, abo7

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no salarial, seguro-desemprego e dbitos judiciais (precatrios e outras sentenas).

Esse conceito de despesas obrigatrias est associado ao processo de elaborao
dos oramentos da Unio, principalmente aps a publicao da LRF, que, em seu
artigo 17, introduziu um conceito de "despesas obrigatrias de carter continuado"
que difere do utilizado neste mdulo.
As despesas obrigatrias so acompanhadas e avaliadas de forma individualizada em
funo do montante de recursos que elas representam.
Determinao dos limites para despesas discricionrias
A partir da determinao das despesas obrigatrias, considerados os volumes das
receitas e as metas de resultados, calcula-se o montante possvel para as chamadas
despesas discricionrias, isto , aquelas despesas em relao as quais o governo tem
uma maior margem de manobra para a deciso alocativa. baseado nessa discricionariedade que o governo opta por uma ou outra hiptese de despesa, ao contrrio
das despesas obrigatrias. por intermdio dessas despesas que se materializam as
polticas setoriais, e que o governante viabiliza suas promessas de campanha - d o
"tom" da sua administrao.
Vale lembrar que existe outro fator que limita a margem de manobra da alocao das
despesas discricionrias a vinculao de determinadas receitas a reas ou tipos de
despesas especficas. Esse fator condiciona previamente boa parte da destinao das
despesas discricionrias. Esses aspectos configuram a chamada rigidez oramentria,
que caracteriza os oramentos pblicos no Brasil.
Elaborao e anlise das propostas setoriais
Em paralelo, tendo em vista o enfoque programtico, j apresentado anteriormente,
so feitas as propostas e definies qualitativas da programao oramentria das diversas unidades. Entendem-se essas propostas como o desenho da parte qualitativa
do oramento, formada pelos programas, objetivos, iniciativas e aes (projetos, atividades e operaes especiais) que as unidades pretendem implementar. Essas propostas qualitativas so captadas por meio do Cadastro de Programas e Aes.
Vale relembrar que essa metodologia do enfoque programtico garante a integrao
dos oramentos com os planos plurianuais. Afinal, os programas so mdulos comuns desses dois instrumentos de planejamento.
A partir da definio do desenho da programao, feito o detalhamento da proposta setorial. nesse momento que ocorre a juno do enfoque fiscal, como expresso
monetria do oramento, com o enfoque programtico, momento em que se contrape o desejo do que se quer fazer (a partir dos programas, objetivos, iniciativas e
aes) com o que se pode fazer, a partir dos limites monetrios que so dados dentro
do enfoque fiscal. o cotejo do "o que se quer fazer" com "o que se pode fazer", a
partir de uma limitao financeira (restrio oramentria), do que derivam escolhas
de alocao. Alguma programao acaba sendo preterida em relao a outra, conforme as prioridades definidas pelos agentes do sistema oramentrio.

No enfoque programtico identifica-se "o que vai ser feito", "como vai ser feito" e
" onde vai ser feito " (localizao do gasto). A partir dos limites monetrios que so
dados no detalhamento da proposta, os rgos decidiro " quanto ser feito " (as
metas) em funo do custo previsto para cada ao e a partir de qual fonte de financiamento, em funo da receitas previstas.

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A figura a seguir mostra um esquema das informaes necessrias para a programao das despesas oramentrias, identificando a programao qualitativa definida no
mbito dos cadastros com o detalhamento fsico e monetrio anual.

Nesse sentido, os rgos (ou ministrios, no caso da esfera federal) fazem suas propostas, que so enviadas para o rgo central do sistema oramentrio (a Secretaria
de Oramento Federal, no caso da Unio), cujo papel analisar e consolidar essas
propostas oramentrias.
Consolidao das propostas oramentrias
Em funo do carter dinmico que o processo oramentrio tem, o rgo central
acaba realizando uma srie de ajustes negociados com os rgos setoriais, necessrios compatibilizao da proposta setorial, decorrentes de reviso das estimativas
de receitas e despesas. Essa circunstncia ocorre durante todo o processo, uma vez
que as estimativas de receita, o nvel das despesas obrigatrias e os limites das despesas discricionrias podem sofrer alteraes a partir de fatos no previstos.
A supervenincia de fatos novos, relevantes para as estimativas, costuma implicar em
reviso e ajuste da despesa discricionria, de forma a acomod-la dentro dos novos
nveis esperados de receita, afim de no comprometer as metas de resultado fiscal
pactuadas na Lei de Diretrizes Oramentrias. Essa dinmica vlida no s para o
processo de elaborao como durante a execuo oramentria.
Depois de todos os ajustes de valores, uma srie de compatibilizaes so realizadas
nas classificaes oramentrias, o que inclui o fonteamento da despesa (alocao
final das fontes de recursos). Por fim, feita a consolidao da proposta oramentria
nos volumes a serem encaminhados ao Congresso Nacional.

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Processo Legislativo e Sano de Lei

Depois de consolidada a proposta oramentria, com a chancela do presidente da
Repblica, esta enviada como Projeto de Lei para o Congresso Nacional, que copartcipe na alocao dos recursos pblicos.
Comea, ento, uma nova etapa da elaborao oramentria: o processo legislativo
do oramento pblico. Nessa fase, a proposta oramentria analisada por uma comisso mista formada por deputados (30 parlamentares) e senadores (10 parlamentares), denominada Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
CMO. Tendo em vista caracterstica especfica, o oramento tramita nessa comisso
antes de ir ao Plenrio do Congresso para apreciao final.
Antes disso, ocorrem uma srie de etapas que caracterizam a fase legislativa, como
foi visto no mdulo I:

Leitura do Projeto do Executivo;

Distribuio do projeto aos parlamentares;
Designao do Relator do Projeto;
Realizaes de audincias pblicas;
Apresentao, discusso e votao dos pareceres preliminares (estabelecem
as regras gerais para o processo);
Abertura do prazo de emendas ao Projeto;
Recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo Relator);
Apreciao e votao do Relatrio Final na CMO (com a aceitao ou rejeio
das emendas propostas);
Votao do Relatrio Geral no Plenrio do Congresso;
Encaminhamento ao presidente da Repblica para sano.

Execuo Oramentria
Aps a sano do oramento pelo presidente da Repblica, inicia-se a execuo da
Lei Oramentria Anual (LOA), que, como vimos, passou por etapas de elaborao,
aprovao e sano/veto.
Dentro da ideia de ciclo oramentrio, a sano da LOA encerra a etapa de elaborao
e inaugura a etapa de execuo.
No incio de cada exerccio, feita a chamada programao oramentria e financeira
que busca a compatibilizao temporal (cronograma) entre a realizao da receita e
a execuo da despesa pblica.
Como vimos, a meta fiscal um parmetro essencial a ser perseguido, tanto na etapa
de elaborao como na etapa de execuo oramentria, para todas as esferas de
governo, conforme as determinaes da LRF.

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Desse modo, s vsperas da execuo oramentria comear, feita uma reestimativa dos principais agregados de receitas e despesas, que nortear o primeiro bimestre
de execuo. Nos ltimos anos, tem acontecido a publicao dos chamados decretos
de contingenciamento, que limitam e restringem a movimentao financeira e oramentria. Essas providncias impem um novo limite sobre o gasto autorizado na Lei
Oramentria. Veja a seguir o que dispe a LRF sobre essa questo.

Art. 9, LRF: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao

da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio
e nos montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
1 - No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que
parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.
2 - No sero objeto de limitao as despesas que constituam
obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei
de diretrizes oramentrias.
3 - No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no
caput, o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias
(pargrafo com seus efeitos suspensos pela Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.238-5, de 2003).
4 - At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais
de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida
no 1 do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.
5 - No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentar, em reunio conjunta
das comisses temticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria,
creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas
operaes e os resultados demonstrados nos balanos.

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Alteraes oramentrias (Crditos)

Durante a execuo oramentria, algumas alteraes no oramento so necessrias.
Alguns fatos novos e relevantes surgem, obrigando o poder pblico a intervir na programao da despesa inicialmente estabelecida.
Essas intervenes sero materializadas na pea oramentria por meio de ajustes na
despesa conhecidos como crditos adicionais, porm sem perder de vista o compromisso assumido nas metas de resultado.

3.2 Finalizando o Mdulo

Terminamos o Mdulo 3. Faa as atividades avaliativas propostas.
No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer Classificaes Oramentrias.

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