SEDS Curso1 Apostila Conteúdo

curso
01
poltica de
assistncia
social
Trabalhador(a) da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social

Estamos iniciando o Programa Estadual de Capacitao para Implementao e Consolidao
da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico da Assistncia Social
(NOB-RH/SUAS) em So Paulo.
A Secretaria de Desenvolvimento Social estruturou, em parceria com a Fundap, um plano de
capacitao para seus servidores que abrange todas as cidades do Estado de So Paulo.
Os diversos Polos de Capacitao distribudos pelo Estado sero espaos de aprendizagem,
integrao, intercmbio de experincias e prticas sociais.
Nosso maior desafio que cada um de vocs tenha acesso a um debate comprometido
com mudanas e com a realidade social paulista.
Voc, servidor(a), est recebendo a cartilha com o primeiro mdulo do plano, que vai debater a Poltica de Assistncia Social. Tambm participar de um ambiente virtual de formao
e ter acesso contnuo ao portal do curso.
Tudo que for relacionado Poltica de Assistncia e Desenvolvimento Social estar sua
disposio nas aulas, na cartilha ou no portal.
Para este curso, planejamos um resgate histrico da construo da Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS), da Poltica de Assistncia Social (PAS) e da consolidao do
Sistema nico da Assistncia Social (SUAS).
Estamos, a partir deste curso, organizando o projeto Escola de Desenvolvimento Social de
So Paulo (Edesp), que ser um espao continuado de formao, capacitao e publicao
de experincias e prticas sociais.
Bom curso a todos.
Rodrigo Garcia
Secretrio de Estado de Desenvolvimento Social
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sumrio
Captulo 1
A ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL:
COMO CHEGAMOS AT AQUI ........................................................................................ 3
Captulo 2
BEM-ESTAR BRASILEIRA:
ORIGENS, ESTRUTURA, PRINCPIOS E DESAFIOS ....................................................23
Captulo 3
A POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
DE 1998 E A NOVA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL INICIADA EM 2004 ............................................................................................39
Captulo 4
A ESCLEROSE DE UM MODELO:
DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO ESTRATGICO........................................55
Captulo 5
TIPIFICAO DOS SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS...............................................67
Captulo 6
Assistncia Social e o combate pobreza....................................................93
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captulo

COMO CHEGAMOS AT AQUI
Marcelo Garcia
Marcelo Garcia assistente social. Exerceu a Gesto Social

Nacional, Estadual e Municipal. Atualmente professor em
cursos livres, de extenso e especializao, alm de diretor
executivo da Consultoria Agenda Social e Cidades. Desde
2009 trabalha e estuda de forma continuada estratgias
para combater a pobreza. Escreve diariamente para o site
<http://www.marcelogarcia.com.br>.
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Para orientar sua leitura...
A assistncia social no Brasil: como chegamos at aqui um texto que nos convida a
refletir sobre um campo carregado de histria, a partir do lugar que ocupamos nos diferentes
cenrios do trabalho profissional.
A palavra aqui, utilizada pelo autor, um advrbio e expressa uma circunstncia de lugar.
Aqui o contexto brasileiro, o lugar do conhecimento, do pensamento e da interveno
produzida. A conjugao do verbo chegar no presente do indicativo e na primeira pessoa do
plural chegamos nos inclui no processo e mostra uma ao em desenvolvimento, inacabada. O texto exprime, portanto, outros tempos e confirma que nenhum processo histrico
se constitui a partir dele mesmo. Refere-se a um antes, a um agora e a um depois. Assim,
vrias temporalidades produzidas em movimentos mais amplos da sociedade (verificadas
a partir de polticas, prticas sociais, conceitos e projetos profissionais) esto presentes no
cotidiano da Poltica de Assistncia Social.
Ao ler o texto, experimente escrever a histria da assistncia social que voc conhece: elenque
os fatos que vivenciou; reflita sobre as circunstncias polticas, econmicas e histricas em que
eles foram produzidos; relembre textos que leu; recupere conceitos e prticas; liste autores,
autoridades, lideranas polticas, tcnicos, colegas de trabalho e usurios dos servios que apontaram questes, propostas e desafios e, principalmente, reflita sobre o seu lugar nesse processo.
Esse exerccio relaciona-se com a questo central que alicera o texto: a assistncia social
tal qual conhecemos hoje e ser sempre produto da histria; retm e mantm parte das
experincias e dos valores acumulados e ao, mesmo tempo, institui, cria e inova seu prprio
campo de conhecimento, de normatizao e de interveno. Coexistem o antigo e o novo,
o institudo e o instituinte, o favor e o direito, a poltica de governo e a poltica de Estado, o
isolamento institucional e a noo de sistema de gesto etc. Mas o que move esses processos?
a histria dos sujeitos coletivos, inseridos em movimentos democrticos de controle social,
de resistncia e luta poltica.
Com o texto em questo, aprenderemos que a assistncia social como rea de poltica de
Estado condicionada pelo contexto em que foi gerada e carrega mltiplas determinaes e
contradies. Cada perodo da histria, cada governo, cada gestor(a) e trabalhador(a) da rea
incorpora e acomoda (ou no) em ritmos e nveis distintos temas, saberes, diretrizes e
formas de execuo. importante voc identificar esse movimento e encontrar nele possibilidades de mudana a partir de si e de seu circuito de relaes e intervenes.
Note que o texto descreve os marcos da assistncia social desde a Constituio de 1988 at
a Lei do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) de 2011 e apresenta elementos para
discusso das lacunas e tenses presentes na construo poltica desse campo.
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Como convite leitura destacamos a referncia do autor Legio Brasileira de Assistncia

(LBA), instituio criada em 1942 que introduziu a assistncia social no mbito governamental, deixando-a sob responsabilidade direta das primeiras-damas. Com mais de 50 anos
de existncia, ela protagonizou avanos e retrocessos. Produziu um campo de prticas e de
trabalho profissional, gerou conhecimentos, firmou parcerias com entidades filantrpicas, se
fez presente nos mbitos municipal, estadual e federal. Todo o seu acervo de conhecimentos e de prticas sociais foi extinto subitamente em 1995. O modo como isso aconteceu
revelou um desrespeito memria institucional, histria e s demandas dos trabalhadores.
Contextualizar esse fato fundamental para entender as decises polticas dos governos e o
modo como se produz a gesto do trabalho.
Por fim, o autor desafia o(a) leitor(a) a promover de muitas formas o desejo de aprender, de
refletir, de acreditar e de mudar a histria da assistncia social a partir do seu cotidiano de
trabalho, na direo dos direitos de cidadania.
Ao ler o texto, procure relacion-lo ao seu local de trabalho e pensar nas seguintes questes:
1. A assistncia social no municpio/DRADS onde trabalho: como chegamos at aqui?
2. A dimenso legal (CF; LOAS; PNAS; NOB-SUAS; NOB-RH; Lei do SUAS) d o direciona-
mento, estabelece a dimenso normativa e propositiva. Mas como se d o manejo da

Poltica de Assistncia Social nas prefeituras e nas DRADS? A lei como instrumento mobiliza competncias e habilidades?
3. A assistncia social cresceu em regulao, servios, financiamento e nmero de trabalha-
dores, mas qual o significado e a direo desse crescimento?

4. No seu cotidiano de trabalho, voc consegue analisar e redefinir metodologias e fun-
damentos daquilo que faz? Existe um espao coletivo de reflexo no qual possvel
debater as concepes que orientam as intervenes e os efeitos polticos e sociais das
prticas produzidas?
5. Como incorporar no cotidiano do trabalho os temas, conceitos e diretrizes do SUAS?
Essa incorporao depende apenas de aquisies conceituais e polticas dos(as)

trabalhadores(as)?
6. O que j foi feito no seu local de trabalho para tirar a NOB-RH do SUAS da prateleira,
discuti-la e criar uma agenda para a gesto do trabalho?
Poltica de Assistncia Social | 5
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captulo

COMO CHEGAMOS AT AQUI
Pretendo compartilhar neste texto minha leitura sobre a
histria da Poltica de Assistncia Social no Brasil. E tambm
avaliar os caminhos que nos trouxeram at aqui e quais so os
desafios para que uma agenda possvel, realista e concreta consolide a
assistncia social como poltica pblica, e no como estratgia utilizada
para fazer a gesto diria da pobreza.
Na soma de minhas leituras, vivncias, percepes e estudos, resumo
um pouco do debate que venho fazendo com um grupo de assistentes
sociais, desde 1991, quando ainda era estudante do curso de servio
social da Universidade Federal Fluminense.
Ao longo deste texto, sero comentados todos os artigos da Lei Orgnica
da Assistncia Social, de modo a avanar na identificao de
uma linha histrica que leva a assistncia social do campo
do favor para o campo do direito.
Marcelo Garcia
1.Filantropia e caridade:
o direito como favor
As prticas de proteo social no so recentes no Brasil. Mas essas aes, e mesmo
os programas voltados para a proteo, foram realizadas sempre sob o manto da
caridade, da solidariedade ou da filantropia, marcadas por uma responsabilidade de
fundo tico ou religioso.
A Constituio de 1988 deu uma enorme guinada em direo concepo da proteo social como direito. A partir desse ano, a assistncia social ganhou o status
constitucional de poltica de seguridade social, passando a ser um direito do cidado,
e no um favor do Estado ou de entidades filantrpicas.
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A Constituio de 1988
deu uma enorme guinada
em direo concepo da
proteo social como direito
Essa concepo, porm, s vai ser regulamentada na Lei Orgnica da Assistncia

Social (LOAS), que, em 1993, consolida um novo modelo de proteo social para
o Brasil. Cinco anos depois da promulgao da Constituio, a LOAS traa novos
caminhos para viabilizar a estruturao de um sistema de garantia de direitos. No
entanto, o antigo demorou a dar lugar ao novo, e ainda permaneceu, como protagonista das aes na rea, a antiga srie histrica. A srie histrica constituda
de um conjunto de instituies que atuam de forma muito marcada por aes e
metodologias que no reconhecem o Estado como a inteligncia do processo de
definio e conduo das estratgias de proteo social.
Hoje, a Constituio j tem 23 anos e a LOAS completou 18, mas ainda falta
muito para que possamos consolidar a Poltica de Assistncia Social como direito
universal, e no benesse pontual.
Vamos rever a histria desde 1989 at hoje.
A Legio Brasileira de Assistncia (LBA) ainda era uma estrutura muito slida
quando a Constituio de 1988 foi promulgada. As estruturas estaduais e municipais eram dependentes de lgicas e arranjos polticos; dependiam dos recursos
financeiros da Legio e de seus programas totalmente centralizados, formulados
nos gabinetes em Braslia. A LBA cresceu tanto que ficou mais complexo e difcil
cuidar de sua estrutura do que da misso que a instituio precisava cumprir.
No entanto, sempre oportuno lembrar que foi dentro da LBA que surgiram os
primeiros e principais debates que levaram os constituintes a entender que a
assistncia social precisava ser compreendida e executada como um direito. A
LBA no foi apenas um espao de clientelismo, politicagem e corrupo. Houve
muita vida inteligente nela pensando um novo caminho para a assistncia social;
houve profissionais que formularam um caminho pelo qual a rea deixasse de ser
refm dos projetos polticos eleitorais. Conheci muitos tcnicos de qualidade na
LBA, que ajudaram a pensar e formular o texto da LOAS.
Entre 1988, ento governo Sarney, e 1993, governo Itamar Franco, quando a
LOAS foi promulgada, muita gua rolou sob a ponte que erguia uma poltica
de atendimento social. O governo Sarney props o Tudo pelo Social; o governo
Collor entregou aos brasileiros o Minha Gente e o governo Itamar criou os
Comits de Cidadania.
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Esses programas nacionais foram criados como marcas para cada governante,
sem uma avaliao da diversidade social do pas e sem um compromisso real com
a diminuio da pobreza. Todos traziam implcito, em sua divulgao e execuo,
o vis da concesso, do favor ou da benesse. Essa caracterstica pode ser atribuda
a governantes das trs esferas de governo que sempre fizeram questo de personalizar aes sociais, vinculando seu nome a programas anunciados mais como
benesses do que como direito do cidado. Alm disso, havia o recorrente mau uso
da mquina pblica, que vinha tona na forma de escndalos, como no perodo
Collor, em que, sob a presidncia da primeira-dama, a LBA se transformou em
caso crnico de polcia.
Esse foi um tempo em que os presidentes da LBA e os ministros da rea social
ocupavam os cargos no por mrito ou por trazerem um projeto para gesto
social, mas por razes que eu diria que a prpria razo desconhece.
2.Erros e acertos: a caminho da

consolidao do direito proteo social
Em 7 de dezembro de 1993, a LOAS foi promulgada pelo presidente Itamar
Franco. No foi fcil chegar ao texto final dessa lei. Muitas concesses precisaram
ser feitas para equacionar as estruturas histricas, consolidadas pela prtica da
caridade, com uma nova estratgia que propunha a construo de uma rede de
proteo social sob a responsabilidade do Estado, de acordo com a Constituio
de 1988.
A primeira proposta de texto da LOAS nem sequer seguiu ao plenrio do
Congresso Nacional, e, depois de uma longa negociao, foi produzido um texto
possvel. De l para c, os caminhos para a consolidao do direito proteo
social no tm sido simples, e muito menos fceis de trilhar.
Em 1995, o presidente Fernando Henrique Cardoso extinguiu a LBA por decreto,
sem se preocupar em preencher o lugar vago. A LBA deveria acabar? Deveria
mudar? Muitos responderiam que sim a essas perguntas. Mas essas questes nem
sequer foram formuladas. Um decreto selou o destino de uma instituio histrica, extinguindo-a da noite para o dia, sem nenhum planejamento para garantir o
conhecimento acumulado durante dcadas. Seus servidores foram redistribudos,
inclusive para ministrios de outras reas, e muitas histrias e experincias, que
deveriam ser registradas e consideradas, se perderam.
O fim da LBA poderia ter sido um timo momento para que Estados e municpios
criassem suas estruturas para as aes da rea social, e isso seria possvel com os
servidores da LBA e da Funabem. Mas, naquele distante 1995, o governo federal
dava sinais de que no acreditava no modelo de proteo social definido pela
LOAS, e no houve um plano para organizar e implantar estruturas que viabilizassem uma gesto de fato descentralizada.
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Com o fim da LBA, a assistncia social se

vinculou ao recm-criado Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social (MPAS).
No Ministrio, a Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS) assumiu as atribuies e a misso da LBA e do tambm
extinto Ministrio do Bem-Estar Social. A
Secretaria do MPAS acabou tendo dificuldade de encontrar um caminho inovador em
relao atuao da LBA e, durante o ano
de 1995, tateou em busca de seus rumos.
Alm disso, a secretaria convivia de perto
com um programa que se desenvolvia em
paralelo s aes governamentais na rea
social o Comunidade Solidria, sob o
comando da primeira-dama Ruth Cardoso.
garantiam o financiamento das entidades, antes feitos pela LBA, passaram a ser
realizados pelos Estados, mas os atores
continuaram praticamente os mesmos. A
confuso no foi pequena.
O Comunidade Solidria era definido como

inovador e revolucionrio no fazer social,
pois propunha a participao de toda a
sociedade na construo de um projeto de
desenvolvimento local e atuava efetivamente no municpio, fomentando a mobilizao social.
A partir desse ano, foi implantado o

Benefcio da Prestao Continuada (BPC),
para idosos e portadores de deficincia, e
foi criado o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (Peti). A gesto na SNAS
de Lcia Wnia, hoje senadora por Gois,
teve o mrito fundamental de estruturar o processo de descentralizao, que
comeou pela estadualizao e, por fim,
municipalizao das aes. Sua gesto
tambm conduziu, no Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS), a aprovao da Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) e a aprovao da Norma
Operacional Bsica (NOB).
No entanto, a SNAS e o Comunidade

Solidria operaram separados por um
imenso abismo, divorciados em suas prticas
e concepes, sem dialogar. Sobretudo, no
refletiam o que a LOAS nos indicava.
Ainda em 1995, quando da extino da
LBA, aconteceu em Braslia a I Conferncia
Nacional de Assistncia Social, prevista na
LOAS. A conferncia havia sido convocada
pela presidncia da Repblica, e, em todo o
Brasil, foi iniciado um amplo debate, com a
efetiva participao da sociedade, sobre a
agenda necessria para consolidar a LOAS
e a Poltica de Assistncia Social, que, nesse
momento, ganhava seus primeiros contornos como direito, e no como favor.
No ano seguinte, 1996, comeou o processo de estadualizao da assistncia
social, ainda totalmente contaminado
pelos procedimentos antigos e pela
srie histrica da LBA. Os convnios que
Apesar disso, 1996 foi um ano importante

para a assistncia social, pois demarcou,
mesmo com dificuldades e contradies,
o abandono do modelo da antiga, histrica e imexvel Rede de Servios de Ao
Continuada, a rede SAC formatada para
o atendimento em creches, asilos, abrigos
e centros de reabilitao para pessoas com
deficincia , em direo busca de novas
ideias e estratgias de proteo social.
muito importante destacar tambm que

tanto o BPC quanto o Peti nasceram com
liberdade em relao rede SAC.
Em 1997, foi realizada a II Conferncia
Nacional de Assistncia, mas em carter
extraordinrio e com mais dificuldades de
mobilizao social do que a primeira.
Em 1999, a SNAS transformou-se em
Secretaria de Estado de Assistncia Social
(SEAS), com status de ministrio. A gesto
da secretria de Estado Wanda Engel foi
ento marcada pela ampliao do processo
de municipalizao; pelo aumento em
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em todo o brasil,
foi iniciado um amplo debate,
com a efetiva participao
da sociedade, sobre a agenda
necessria para consolidar
a LOAS e a Poltica de
Assistncia Social, que, nesse
momento, ganhava seus
primeiros contornos como
direito, e no como favor
larga escala do Peti; pela diminuio da

idade mnima para ter direito de acesso
ao BPC, que caiu de 70 para 67 anos; pela
criao dos ncleos de apoio famlia,
hoje Centros de Referncia de Assistncia
Social; e pela criao do Programa Agente
Jovem de Desenvolvimento Social e
Humano (PAJDSH).
A SEAS coordenou tambm o Projeto
Alvorada, um pacto nacional contra a
pobreza, que envolve diferentes ministrios. A secretria Wanda Engel exercia,
ento, uma forte liderana no processo de
qualificao de programas e projetos de
combate pobreza. Em sua gesto foi instalada a Comisso Intergestores Tripartite
(CIT), que teve como seu primeiro coordenador o secretrio de Polticas Sociais
lvaro Machado. Tambm foram criadas
as Comisses Intergestores Bipartites em
todos os Estados.
A gesto da SEAS, entre 1999 e 2002,
avanou bastante e alicerou muitas das
bases da atual Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS).
No entanto, no primeiro ano da secretaria, em 1999, a III Conferncia Nacional

de Assistncia Social no foi convocada, gerando um grande desgaste entre
o governo federal e os movimentos que
defendiam o fortalecimento da assistncia
social. Apenas dois anos depois, em 2001,
aconteceria essa III Conferncia, na qual
ficou evidente que a antiga luta entre as
prticas da caridade, do voluntariado e da
solidariedade e as novas concepes da
proteo estatal como direito continuava
viva. Nesse momento, os dois lados entram
em sua maior rota de coliso desde a promulgao da LOAS. A III Conferncia deixou marcas profundas e disputas acirradas
que s foram resolvidas (se que o foram)
no movimento pelo Projeto de Lei SUAS, a
partir de 2008.
A gesto da SEAS entre 1999 e 2002, apesar dos avanos, cometeu alguns equvocos, e o principal deles talvez tenha sido
a municipalizao aprisionada por programas sociais federais. Sempre defendi
uma municipalizao mais ampla, mas o
governo acreditava na descentralizao do
financiamento, e no na liberdade federativa para que os municpios pudessem definir suas prprias aes.
Foi nesse perodo que o governo federal
definiu a unificao das transferncias de
renda num nico carto, a partir de um
nico cadastro, o Cadnico. A partir da,
os municpios foram transformados em
meros cadastradores do governo federal. A unificao era muito importante,
mas foi entendida de forma errada tanto
pelos gestores federais como pelos gestores municipais.
Em 2003, com o novo governo eleito,
foi criado o Ministrio da Assistncia e
Promoo Social, e o comando foi delegado ex-governadora do Rio de Janeiro,
Benedita da Silva. Foi um ano de profundos retrocessos na poltica de assistncia.
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Boas aes e processos adequados, j consolidados, foram desarticulados apenas

porque eram do governo anterior. O grupo que estava no comando do ministrio
no era o grupo histrico na rea, comprometido com o debate da Constituio,
da LOAS e com o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que estava nascendo. Durante essa gesto, a CIT quase no se reuniu, os pagamentos atrasavam
e o CNAS manifestava srias preocupaes com o andamento da Poltica de
Assistncia Social.
A gesto foi to marcada pela ineficincia, que levou o governo a interferir para
mudar rumos e estratgias. Alm de tudo isso, o Programa Bolsa Famlia, que
seria a marca do governo no combate pobreza, ia sendo construdo fora do
Ministrio da Assistncia Social.
Nesse ano de 2003, bastante complexo para a rea, foi realizada, em dezembro,
a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social. Foi a que o SUAS nasceu com
fora, aprovado a partir de uma mobilizao ampla e coesa na conferncia.
Estvamos vivendo um sonho: tnhamos nosso Ministrio da Assistncia. Mas o
sonho durou pouco e, em janeiro de 2004, o ministrio foi extinto.
3. Apressando o passo:
Sistema nico de Assistncia Social
Com a aprovao do SUAS, a criao do Bolsa Famlia, o fracasso do Fome Zero
e a urgncia de uma poltica social unificada e forte, foi criado, logo a seguir,
ainda no incio de 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS), que passou a ser comandado pelo ex-prefeito de Belo Horizonte e
deputado federal Patrus Ananias.
Nesse mesmo ano, chegam gesto nacional os maiores responsveis pelo
debate que garantiu que a assistncia social fosse inserida no conjunto do
sistema de seguridade social, na Constituio de 1988. Foi esse grupo tambm
que estruturou o texto da LOAS, em 1993.
E o MDS foi rpido. Unificou os programas sociais que estavam dispersos
em vrios ministrios e montou uma equipe integrada por profissionais que
historicamente defendiam a assistncia social. Foram aprovadas pelo CNAS
a Nova Poltica Nacional de Assistncia Social e tambm uma nova Norma
Operacional Bsica, a NOB/SUAS.
A NOB/SUAS responsvel por avanos significativos, como a implantao
dos pisos de proteo no financiamento da assistncia social e o respeito
diversidade nacional, mas preciso apontar que, nos ltimos trs anos,
at hoje, a agenda federal ainda permanece como prioridade na Poltica de
Assistncia Social.
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Estvamos vivendo um sonho:

tnhamos nosso Ministrio da Assistncia.
Mas o sonho durou pouco e, em janeiro
de 2004, o ministrio foi extinto
No entanto, tambm no posso deixar de

declarar que o MDS tem sido fundamental para os municpios. Costumo dizer que
o financiamento do MDS no pode ser o
ponto de chegada, e sim o ponto de partida
para as aes locais da assistncia, mas o
que ocorre de fato que o MDS o grande
financiador da rea em todo o Brasil.
exemplar e foi aplaudida de p pela plateia por vrios minutos. Ana deu o tom da
VI Conferncia: convocou a todos para um
momento de seriedade, responsabilidade
e mudana. A VI Conferncia proporcionou
aos participantes um encontro profundo
com a responsabilidade do Estado no desenho e na conduo da proteo social.
Na gesto do ministro Patrus Ananias, foi

realizada, em 2005, a V Conferncia
Nacional de Assistncia Social. A conferncia aprovou o plano decenal da assistncia social e apontou a urgncia da
NOB de recursos humanos. A NOB-RH
acabou sendo pactuada na CIT e aprovada pelo CNAS no final de 2006.
O ano de 2008 representou uma espcie de

reta final para vrias administraes municipais. O MDS comemorou quatro anos. Ao
mesmo tempo, o CNAS vivia seu momento
de maior crise. Foi justamente essa crise
que acelerou dois importantes avanos: o
Projeto de Lei de Certificao de Entidades Beneficentes de Assistncia Social (PL
CEBAS) e o Projeto de Lei do Sistema nico
de Assistncia Social (PL SUAS).
Nessa gesto do MDS, a concentrao da transferncia de renda foi mant i d a , m a s o Co n s e l h o N a c i o n a l d e

Gestores Municipais de Assistncia
Social (Congemas), em parceria com a
Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
(Senarc), conduziu a negociao que
resultou na criao, em 2006, do ndice
de Gesto Descentralizada (IGD), que
mede a qualidade da gesto descentralizada do Bolsa Famlia e permite o repasse
de um recurso mensal para que os municpios aprimorem seus servios no cadastro das famlias.
A VI Conferncia Nacional de Assistncia
Social aconteceu em 2007. O grande destaque da conferncia foi a participao da
secretria nacional de assistncia social
Ana Lgia Gomes, que fez uma palestra
Em 2009, a VII Conferncia Nacional de

Assistncia Social foi amplamente aberta
participao de usurios um momento
especial na histria das conferncias.
Em maro de 2010, o ministro Patrus
Ananias deixa o ministrio, e a professora
e assistente social Mrcia Lopes, que havia
sido secretria nacional de assistncia
social e secretria executiva, o assume.
Em 2011, assume o MDS a ministra
Teresa Campelo, com a responsabilidade de conduzir o Programa Brasil Sem
Misria. importante destacar, aqui, que
o Brasil Sem Misria nasce fora da assistncia social, mas vamos discutir essa
questo em outro texto.
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4. Marcos importantes da assistncia social

1988 A nova Constituio Federal define o grande marco regulatrio da Poltica de
Assistncia Social (PAS). A assistncia social poltica pblica de seguridade social,
no contributiva e direito do cidado.
1993 Promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que regulamenta os

artigos da Constituio que tratam da questo.
1995 implantado o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), substituindo o

Conselho Nacional de Servio Social (CNSS).

realizada a I Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais.
1996 Experimenta-se o processo de estadualizao dos repasses dos recursos do Fundo

Nacional de Assistncia Social como etapa de transio para sua municipalizao.

So implantados o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa de

Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), j na lgica da descentralizao e da articulao federada.
1997 Incio do processo de municipalizao das aes e dos recursos da Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS).

Aprovao, no CNAS, da primeira Poltica Nacional de Assistncia Social. Tambm

realizada a II Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais.
1998 Aprovao, no CNAS, da Norma Operacional Bsica, conhecida como NOB 1.

Aprovao da segunda Poltica Nacional de Assistncia Social pelo CNAS.
1999 Publicao da Norma Operacional Bsica, conhecida como NOB 2, no CNAS; so

instaladas as Comisses Intergestores Tripartite (nacional) e Bipartites (estaduais).

Inicia-se a implantao dos ncleos de apoio famlia, que, em 2004, sero definidos como Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS).
2001 III Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais.

Incio do processo do Cadastro nico dos Programas Sociais (Cadnico).
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2003 aprovado, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, o Sistema nico de

Assistncia Social (SUAS).
2004 aprovada pelo CNAS a segunda Poltica Nacional de Assistncia Social, instituindo o SUAS.
2005 A Norma Operacional Bsica pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT)

e aprovada no CNAS aps consulta pblica e ampla discusso por todo o pas.

O CNAS organiza amplo debate nacional sobre o Artigo 3- da LOAS, buscando a

definio real para as entidades de assistncia social.
As Comisses Intergestores Bipartites (CIB) habilitam os municpios aos novos

modelos de gesto (inicial, bsica e plena); aprovado o Plano Decenal SUAS e
tambm os critrios e metas nacionais para o Pacto de Aprimoramento da Gesto
Estadual.
Ocorre a V Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias

municipais, regionais e estaduais. Nessa conferncia definida a fotografia da
assistncia social e aprovado o Plano Decenal da Assistncia Social no Brasil.
2006 So aprovados a Norma Operacional de Recursos Humanos do Sistema nico de

Assistncia Social, NOB-RH, e os critrios e as metas nacionais para o Pacto de
Aprimoramento da Gesto Estadual.
2007 Os Estados assinam com o governo federal os Pactos de Aprimoramento da

Gesto Estadual da Assistncia Social.

Ocorre a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias

municipais, regionais e estaduais.
2008 O PL CEBAS e o PL SUAS so encaminhados ao Congresso Nacional. At aqui o

SUAS ainda no lei.
2009 publicada a Resoluo n- 109 (Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais)

aps amplo debate e pactuao na CIT e aprovao no CNAS.

realizada a VII Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias municipais, regionais e estaduais.
2010 O PL CEBAS aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente Lula.

2011 lanado o Programa Brasil Sem Misria com a coordenao geral do MDS.

O PL SUAS aprovado pelo Congresso e sancionado pela presidenta Dilma.

O SUAS se torna lei.
20/01/12 16:16
Mas ainda temos muita estrada para trilhar. Sugiro uma agenda a ser debatida:

1. Liberar os saldos nos fundos de assistncia social municipais e estaduais, de 1996 a 2008,
por meio de medida provisria, para o fortalecimento da proteo bsica, pois precisamos
avanar mais rapidamente na implantao dos CRAS.
2. Aumentar os recursos de servios at 2015, pelo menos 5%, a cada ano.
3. Exigir dos Estados o Pacto de Aprimoramento da Gesto e que eles cofinanciem os

municpios por meio de pisos prprios de financiamento.
4. Apoiar os municpios no pagamento de servidores pblicos para a implantao do SUAS.
5. Aumentar os recursos de incluso produtiva para as famlias do Programa Bolsa Famlia.
6. Implantar uma poltica para a populao em situao de rua nos grandes centros
urbanos.
7. Definir um financiamento mnimo para a Poltica de Proteo Especial. Hoje, os recursos

existentes so inexpressivos para o tamanho do problema que o Brasil tem para enfrentar.
8. Unificao dos programas para a juventude que esto dispersos e sem fora.
9. Retirar a NOB-RH de alguma prateleira escondida e constituir uma slida agenda para a
gesto do trabalho na rea social.
10. Aprovar a Lei de Responsabilidade Social com total nfase no Plano Decenal aprovado
pela V Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 2005.
11. Articular programas de combate pobreza com a Poltica de Assistncia Social. Esse
divrcio fragiliza tanto a LOAS como o SUAS.
Deixo cinco itens para que voc complete a agenda:
12. ..............................................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
13. ..............................................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
14. ..............................................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
15. ..............................................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
16. ..............................................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
20/01/12 16:16
5. A identidade da assistncia social

e o cras
preciso debater com seriedade a situao e a precariedade dos CRAS, que so a
porta de entrada no SUAS. O CRAS precisa ser um espao que expresse e consolide
a identidade fundamental para a atuao e o trabalho da assistncia social.
Aqui, deixo uma contribuio do que deve ser um CRAS.
Um pouco cansado de explicar em cursos e palestras o que um CRAS, fiz um
exerccio novo e comeo dizendo o que no um CRAS. Esse exerccio mostrou-se
eficaz, pois a partir da identidade e do fazer social do CRAS que vamos constituir a
Agenda Tcnica, Poltica e Social do Sistema nico de Assistncia Social.
O QUE NO UM CRAS?
O QUE UM CRAS?
No salo para casamentos ou

aniversrios.
um espao estatal (do Estado).
No sede da associao de moradores.

No local para atividades voluntrias.
No centro comunitrio.
No local para implantar gabinete
dentrio.
No local para consultrio mdico.
No local para atividades religiosas,
como curso para casais.
No um espao para atividades
partidrias.
o espao institucional de referncia

para o atendimento de famlias e o
encaminhamento para as demais
polticas.
um espao de coordenao do
mapeamento de possibilidades do
territrio.
um espao de coordenao e
investigao das ausncias do
territrio.
um espao multidisciplinar.
No um clube de servios.
um espao de vigilncia
socioassistencial e territorial.
No sede de ONG.
Deve ter estratgias de busca ativa.
No Centro de Capacitao
Profissional.
Deve organizar grupos de debates

sobre temas urgentes e para o
fortalecimento da famlia.
No local para programas de educao.

No o quartel-general de espera.
No polo de cadastramento do
Bolsa Famlia.
um espao que deve prover

resultados para as famlias em suas
privaes sociais.
No um local de atuao apenas dos

assistentes sociais.
No um espao para psiclogos
fazerem clnica.
20/01/12 16:16
6. Encarando alguns problemas

Chegamos at aqui com muito esforo e com muita luta. Faltaram estratgias e uma
negociao mais ampla com a sociedade em muitos momentos de nossa trajetria.
No est nada fcil fazer gesto social, e acho muito importante destacar alguns
motivos para isso, para que possamos refletir, agir e mudar:
temos trabalhadores e tcnicos com pouca referncia terica sobre as contradies do Brasil;
temos trabalhadores e tcnicos imaturos politicamente, sem uma compreenso adequada do papel do Estado na garantia da proteo social;
baixos salrios para os trabalhadores e tcnicos;
as universidades esto divorciadas da realidade social do pas, formando

trabalhadores sem leitura do fazer social;
a sociedade est descolada do dia a dia da gesto social;
existe uma preocupao em garantir incluso em projetos e programas,

mas no com uma incluso social sustentvel;
ainda vivemos a ausncia de monitoramento e de cobrana por resultados.
Poderia citar inmeras outras questes que me preocupam, mas deixo aqui apenas
essas, que j so bastante graves. Temos um srio problema com os trabalhadores.
Com formao precria, eles tm poucos recursos para lidar com os desafios da
realidade social do Brasil. No sabem compreender, por exemplo, nossos principais
problemas e muito menos conseguem organizar estratgias de soluo. Nesse ponto,
a gesto passa a ser fundamental, pois somente ela pode desmontar o jeitinho de
resolver os problemas dos pobres.
Sem trabalhadores articulados, capacitados e com processo de superviso tcnica
no existe gesto social.
Sem avaliao, monitoramento e busca de resultados a gesto social nula.
Tenho insistido que temos feito, na verdade, gesto da pobreza. Fazer gesto da
pobreza mais ou menos seguir o modelo deixa como est para ver como que
fica. A sociedade no cobra e tambm j no espera resultados na rea social. Ela
olha com distanciamento para o que est sendo feito. E isso pssimo!
20/01/12 16:16
Fazer gesto da pobreza

mais ou menos seguir o
modelo deixa como est para
ver como que fica
Mas eu no estou desanimado! E voc no pode desanimar! Ns no podemos

desanimar! Ao contrrio, a hora de atuar.
Faa suas propostas de mudana. Comece por indicar cinco pontos e mande-os para
seu gestor:
1. ..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
2. ..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
3. ..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
4. ..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
5. ..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
..................................................................................................................................................................
Boa sorte! Bom trabalho! Confie na Poltica de Assistncia Social e em seu trabalho.
20/01/12 16:16
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20/01/12 16:16

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20/01/12 16:16
20/01/12 16:16
captulo
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E DESAFIOS
Daniel Cabaleiro Saldanha
Bacharel e mestre em Direito pela Universidade Federal

de Minas Gerais (UFMG), laureado com o prmio Baro do
Rio Branco. Alm disso, assessor especial do governador
do Estado de Minas Gerais e advogado.
20/01/12 16:26
Bem-estar brasileira: origens, estrutura, princpios e desafios um texto que sintetiza

o processo histrico de fundao dos direitos e de conformao jurdica e institucional do Estado. Tece conexes entre fatos histricos da Revoluo Francesa (1789)
Constituio brasileira de 1988 determinantes dos movimentos, significados e fundamentos do contrato social.
O autor desenvolve um enredo sobre o Estado social e aponta os dilemas decorrentes de
suas caractersticas constitutivas. Ele aproxima essa reflexo do contexto brasileiro e assinala o modo tardio com que se originaram no pas o debate e as manifestaes sobre o
bem-estar.
Ainda, ele ilumina a Constituio de 1988, que instituiu um padro pblico universal de
proteo social, interpretado posteriormente como princpios programticos de eficcia
limitada. O texto tangencia os embaraos da materialidade da Constituio e o descompasso com a realidade cotidiana da administrao. Toca, portanto, num ponto crucial de
uma Repblica que quer firmar-se como Estado democrtico de direito. A cena da nossa
poca tem sido essa. Contudo, permanece em curso mobilizaes e contramobilizaes de
interesses e diversos projetos de sociedade, com arenas definidas de foras sociais.
Trata-se, por certo, de um texto relevante para todos(as) aqueles(as) que lidam, pensam
e trabalham no mbito da Poltica de Assistncia Social e defendem a consolidao de um
sistema pblico interventor e produtor de justia social.
1. Qual o sentido de igualdade no Estado social?
2. O princpio da universalidade e o princpio da subsidiariedade esto presentes nos servios
da Poltica de Assistncia Social? Problematize essa questo.

3. O Estado social pode prestar servios ao setor privado e tambm comprar servios deste
sem que isso se configure fragilizao de direitos?
20/01/12 16:26
captulo
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E DESAFIOS
1. B
reve sntese histrica:
conceitos e evoluo
Atribuiu-se a Antoine-Franois Momoro o motto da Revoluo Francesa: libert,
egalit, fraternit [liberdade, igualdade, fraternidade]. A admisso dos valores centrais do humanismo e do Iluminismo no interior da Revoluo, mais que desnudar
sua origem burguesa, lanou as bases da moderna compreenso de direitos individuais e Estado. Desde a Revoluo, o conceito de Estado passa a ser interpretado
sob a perspectiva do contratualismo,1 em que a proteo dos direitos individuais
integra o cerne dessa pactuao abstrata, em que os indivduos abdicam de sua
liberdade original para preservar um ncleo de direitos individuais, permanentemente ameaados no Estado de natureza.
Apropriando a divisa francesa, Norberto Bobbio 2 desponta no contexto dos estudos
dos direitos individuais sob a perspectiva do geracionismo os direitos fundamentais passam a ser compreendidos em seu processo histrico de densificao
e ampliao, na medida em que se vo agregando a um ncleo originrio outros
direitos, os quais se tornam, paulatinamente, igualmente oponveis ao Estado. Os
chamados direitos de primeira gerao so aqueles que se ligam ao conceito de
liberdade, corporificados na trade liberdade, propriedade e vida. Os direitos de
segunda gerao so os que se atrelam ao conceito de igualdade, abarcando o
ncleo de direitos sociais e econmicos. Por sua vez, os direitos de terceira gerao
conectam-se ao conceito de fraternidade, incluindo uma gama mais ampla, mas
tambm mais etrea,3 de tutelas: o direito ao meio ambiente, a proteo ao consumidor e o direito participao democrtica do a tnica dessa terceira gerao.
1
contratualismo perfilha, em essncia, trs grandes correntes que se ligam a trs teorias do contrato social: Rousseau,
O
Hobbes e Locke. Cf. ROUSSEAU, Jean Jacques. Contrato social. Lisboa: Presena, 1973; HOBBES, Thomas. Leviat ou matria, forma e poder de um Estado eclesistico e civil. Trad. Joo Paulo Monteiro et al. So Paulo: Abril Cultural, 1974; LOCKE,
John. Second Treatise of Civil Government. Oxford: Basil Blackwell, 1948.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. 11. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 6; CARVALHO
NETTO, Menelick de. Requisitos pragmticos da interpretao jurdica sob o paradigma do Estado democrtico de direito.
Revista de Direito Comparado, Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, v. 3, p. 481, mai. 1999.
ireitos que se convencionou chamar direitos coletivos, direitos individuais homogneos e direitos difusos. Direitos coletivos
D
so aqueles que pertencem a determinada categoria, como os direitos coletivos do trabalho; direitos individuais homogneos so aqueles que tocam a determinada categoria, mas so indivisveis; j direitos difusos so aqueles sem um titular
individualizado, sendo considerada sua detentora toda a coletividade.
20/01/12 16:26
O Estado liberal nasce como reao

ao ancien rgime, para garantir as liberdades
individuais primrias, o direito propriedade
privada e os direitos polticos
cada gerao de direitos corresponde um modelo de Estado organizado em torno da
proteo a esse ncleo normativo-garantidor. Enquanto a primeira gerao se reporta
ao chamado Estado liberal, a segunda gerao forma o substrato normativo-axiolgico do Estado social, o qual, contemporaneamente, tenciona converter-se em Estado
democrtico de direito, tornando efetivos os direitos de terceira gerao. O Estado liberal nasce como reao ao ancien rgime, para garantir as liberdades individuais primrias, o direito propriedade privada e os direitos polticos. O Estado, tambm chamado
gendrmico em aluso ao aparato de segurana pblica, manifestao concreta da
presena do Estado, encontra o contentamento de seu destino na garantia vida, no
direito de livre manifestao do pensamento, na garantia da livre iniciativa e na liberdade de culto, satisfazendo-se em tutelar o valor fundamente da liberdade.
Como paradigma poltico e jurdico dominante entre o fim do sculo XVIII e a Primeira
Guerra Mundial, quando conhece seu primeiro choque, o Estado liberal foi o arranjo
institucional e poltico do capitalismo nascente, permitindo sua expanso como
sistema de produo, merc, inclusive, de sua vocao universalista. A ecloso da
Primeira Guerra e suas consequncias deletrias confrontaram o modelo liberal com
suas chagas: a incapacidade de garantir minimum minimorum vital a todos os concidados. Assim diz-nos Fbio Lucas sobre a derrocada no modelo liberal:
A vitria do liberalismo na Revoluo Francesa, a ascenso da burguesia, a destruio do poder autocrtico, o extermnio do absolutismo trouxeram novos
padres de vida para a humanidade, no mundo ocidental. A prpria rotina do
pensamento, o linguajar cotidiano foram tocados pela nova hierarquizao de
valores. Os ideais liberais galgaram a crista dos acontecimentos, na mar montante dos valores histricos a que se apegaram. Assentadas as bases do regime
liberal, atendidas as reivindicaes da burguesia vitoriosa, um otimismo generalizado tomou os espritos. Os direitos polticos do homem eram apregoados
com nfase e calor. Os princpios de igualdade e liberdade representavam peas
valiosas do relicrio poltico. Mas a verdade que o regime liberal apenas fez
prevalecer os privilgios de uma classe: a burguesia. Os direitos to eloquentemente proclamados constituam prerrogativas de uma minoria apenas, da classe
detentora de poder econmico bastante para promover a efetivao de seus
reclamos. A liberdade, palavra mgica com que se tentou arrebatar os entusiasmos, permaneceu para a grande maioria como simples palavra. Sua aplicao
efetiva, por exemplo, no campo das regras contratuais, no era todavia experimentada, uma vez que a liberdade de contratar exige, precedentemente, do
contratante, a posse de um objeto sobre o qual recasse tal liberdade. Ora, os
bens da vida se concentravam nas mos de poucos.4
4
LUCAS, Fbio. Contedo social nas constituies brasileiras. Belo Horizonte: Faculdade de Cincias Econmicas, 1959. p. 15.
20/01/12 16:26
O crescimento econmico,
a sociedade de massas, a
estratificao social e, sobretudo,
a urbanizao operaram como um
fermento de ideias, viabilizando a
transgresso de um modelo
Assim, em 1917, a Constituio mexicana

inaugura a era das Constituies sociais,
estampando em seu texto um complexo
de direitos sociais, oponveis ao Estado,
cujo atendimento reclamaria no apenas o
esforo individual, mas tambm a permanente interveno do Estado, inclusive no
domnio econmico. O crescimento econmico, a sociedade de massas, a estratificao
social e, sobretudo, a urbanizao operaram
como um fermento de ideias, viabilizando
a transgresso de um modelo. Enquanto as
repblicas ocidentais trilharam o caminho do
Estado social, ou social-democracia, como
em Weimar, em 1919, o Oriente conheceu
o caminho do socialismo, fermentado nas
revolues europeias da dcada de 1840. O
Manifesto Comunista de 1848, a Doutrina
Social da Igreja, sobretudo materializada
na encclica Rerum Novarum, e o intervencionismo estatal de cariz keynesiano foram
o substrato para o soerguimento do Estado
social ocidental.
O homem das Constituies do ps-guerra
no ser, apenas, o homo politicus, mas
tambm, sobretudo, um homem social.5 O
fim da Belle poque (msica impressionista,
obras de Proust, art nouveau), a runa do
imprio austro-hngaro, a Revoluo Russa
e a ascenso norte-americana marcam a
superao do modelo liberal dos oitocentos pelo Estado social, que permanece, conquanto permanentemente atualizado, no
eixo da formao dos Estados ocidentais
contemporneos. Ao mesmo tempo que, na

Unio das Repblicas Socialistas Soviticas,
o totalitarismo granjeava espao, com a
supresso das bases institucionais do Estado
liberal, apresentando humanidade a alternativa socialista, a Alemanha mostraria ao
Ocidente o modelo da social-democracia,
editando a Constituio de Weimar de 1919.
Na Amrica do Norte, a crise de 1929
pe em xeque o modelo de desenvolvimento industrialista liberal. Os escritos
de Keynes expem o miasma do sistema,
deixando claro que as distores empiricamente verificveis do mercado so por
si mesmas suficientes para derrubar um
modelo que se constri sobre bases abstratas. Keynes demonstra que, no curto
prazo, a expanso da demanda agregada
pode gerar crescimento, sem inflao. Essa
meta deveria ser perseguida pelo governo,
na medida em que no longo prazo (dos
clssicos) todos estaremos mortos.
Franklin Delano Roosevelt leva a termo seu
New Deal, no sem a oposio de diversos setores da sociedade oposio que
alada esfera jurdica, por intermdio
da arguio de diversos dispositivos do
New Deal perante a Suprema Corte dos
EUA, nos anos 1935-36. Nos EUA, pois, a
transio para o Estado social d-se por via
democrtica. No Brasil, entretanto, tivemos
Vargas, no Antnio Carlos. O trabalhismo
varguista representar o primeiro esboo
de um Estado social nacional.
MIRKINE-GUETZVITCH, Boris. Lonu et la doctrine moderne des droits de lhomme. Paris: A. Pedone, 1951. p. 179.
20/01/12 16:26
A estrutura do Estado social nascente impulsiona e catalisa a prpria organizao

poltica da sociedade civil. As agremiaes polticas assumem as feies modernas dos
partidos polticos, que fornecem a organizao de base da democracia, convertendo-se
em verdadeira infraestrutura dos regimes polticos.6
No Brasil, o Estado social ainda tardaria a ser implantado de modo explcito. Embora
os trabalhos de Celso Furtado,7 sob inspirao da escola cepalina,8 tenham dado azo
ao incio da interveno do Estado no domnio econmico, as Constituies de 1934,
1946 e 1967 e a emenda de 1969 foram tmidas na construo da teia normativa de
proteo, que caracteriza o Estado social.
2. E
stado social:
axiologia e fundamentos jurdicos
Se o Estado liberal clssico funda-se na ideia de uma liberdade abstrata, o Estado
social vai arrimar-se na ideia de igualdade. No, contudo, em uma ideia de igualdade
formal, mas antes em uma igualdade que inclui em seu contedo axiolgico o valor
trabalho. Os trabalhos de Hegel, fundamentalmente, vo inserir o valor trabalho no
plano axiolgico do Estado contemporneo. O trabalho passa a ser compreendido
como medium da liberdade: o trabalho libertador, que se colhe da alegoria da dialtica do senhor e do escravo. O trabalhador, na medida em que nega sua alienao
e se reconhece no seu senhor, torna-se agente ativo de sua libertao. A igualdade
do Estado social pretende, pois, tornar-se uma igualdade material. Na Constituinte
de 1933, Joo Mangabeira assim afirmou: A igualdade perante a lei no basta para
resolver as contradies criadas pela produo capitalista. O essencial igual oportunidade para a consecuo dos objetivos da pessoa humana. E para igual oportunidade preciso igual condio. No entroncamento entre socialismo, liberalismo e
democracia, estruturado sob o valor trabalho, surge o Estado social. O Estado social
representar, assim, uma conquista do socialismo democrtico, que, abandonando
o dogma do laissez-faire, adota um intervencionista, com vistas a garantir o pleno
emprego e os parmetros de dignidade a ele associados.9
O constitucionalismo social ser, na Europa, fruto de um ecletismo poltico, que pode
ser observado na formao da coalizo que d origem constituio de Weimar:
ento uniram-se o socialismo reformista (SPD), o liberalismo burgus (DDP) e o
catolicismo poltico do Zentrum.10 O Estado social surge, assim, como uma espcie
de Estado de exceo permanente,11 porque tem em sua raiz uma soluo poltica
pr-ordenada a confrontar o socialismo sovitico. O Estado social, pois, vai se articular
no entorno de quatro grandes alternativas: o Estado social conservador, o Estado de
6
LUCAS, Fbio, op. cit. pp. 20-1.
Cf. FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2009.
E scola de pensamento econmico que enunciou a teoria da deteriorao dos termos de troca, que seria a razo do subdesenvolvimento latino-americano.
PEREZ LUO, Antonio Enrique. Derechos humanos, Estado de derecho y constitucin. 5. ed. Madri: Tecnos, 1995. pp. 223-4.
10
Centro. No sentido poltico do termo.
11
Cf. BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Estado de exceo permanente: atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue, 2004.
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O trabalhador, na medida
em que nega sua alienao e se
reconhece no seu senhor, torna-se
agente ativo de sua libertao
justia social, o Estado de transio socialista e o Estado das ditaduras. O Ocidente,

aqui includo o Brasil, trilhou o caminho do Estado de justia social, inspirado nas
quatro liberdades de Roosevelt: a liberdade de expresso, a liberdade de culto, a liberdade do medo e a liberdade das necessidades. As liberdades deixam de ser meios de
resistncia ao Estado, como quis o paradigma liberal. Passa-se a assumir as condies
de liberdade: quer-se um Estado libertador.
O constitucionalismo social ser a marca normativa. Editam-se cartas constitucionais de contedo programtico profundo, com fins sociais especficos, que
ultrapassam o plano meramente formal e normativo. O poltico predomina sobre
o jurdico, 12 o Executivo prepondera e se hipertrofia, ganham fora o partido
e a polcia, instituies no disciplinadas por normas, como lembra Celso Laffer.13
Constituio poltica soma-se uma Constituio social e uma Constituio econmica. O Estado social ser senhor de um constitucionalismo dirigente, como o
denomina J. J. Canotilho.14 A Constituio extravasa os limites procedimentais, para
se converter em um documento material, um instrument of government, para definir
competncias, regular processos, estabelecer limites e, sobretudo, traar as grandes
diretrizes de planejamento social, econmico e poltico.
3. Estado social:
estrutura e caractersticas
O Estado social caracteriza-se por seu perfil interventor. A regulao que exerce
busca no apenas evitar os efeitos deletrios do capitalismo industrial (fome, excluso social, marginalizao, desamparo), mas tambm assume papel de destaque na
chamada administrao da escassez. A atividade estatal, porm, no se esgota na
mera regulao e no entabulamento de contramedidas: expande-se para o domnio
das previdncias positivas, as quais se materializam nas prestaes estatais.
A agncia do Estado social coloca-se diante de um dilema: a opo entre um dirigismo
holstico e a gesto experimental do futuro. Enquanto aquela, baseada em concepes
polticas globais fundadas em uma mundividncia globalizante e dogmaticamente
12
embate entre decisionismo schmittiano e normativismo kelseniano pode ser amplamente aprofundado em HELLER,
O
Hermann. Teora del Estado. Trad. Luis Tobo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1992.
13
LAFFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo:
Companhia das Letras, 1988. p. 10.
14
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra, 2001.
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hermtica, almeja concretizar um projeto global de um sistema social timo (a exemplo do marxismo), essa parte da premissa de que todo esforo de planejamento , por
princpio, incompleto, na medida em que todas as iniciativas so tentativas experimentais de ultrapassar resistncias.15
O chamado Estado social no relega os indivduos a sua prpria sorte. Antes, caracteriza-se pela ideia de preservao do bem-estar pblico e da justia social. No
Estado-providncia, a previdncia existencial (Forsthoff) transformada em funo
administrativa. Em uma sociedade altamente complexa e diferenciada, os indivduos
so fortemente dependentes do abastecimento de consumo elementares. Alm
disso, o Estado assume responsabilidades em campos como assistncia social, proteo ao trabalho, apoio famlia, poltica de sade, fomento da construo habitacional, planejamento urbanstico e ordenamento territorial supralocal, preservao
do meio ambiente, fomento das cincias, ajudas pblicas em caso de risco existencial. O Estado social converte-se, pois, em agente da justia distributiva.
Ao Estado social pe-se um dilema: de uma parte, cabe-lhe velar pela justia social,
pelo bem-estar geral e por uma distribuio adequada dos bens materiais e espirituais; de outra, v-se instado a preservar a liberdade de empresa e o desenvolvimento
autnomo da personalidade individual.
No contexto desse dilema confrontam-se os dois princpios constitutivos do Estado
social contemporneo: o princpio da universalidade e o princpio da subsidiariedade.
Ao passo que aquele estende a teia protetiva do Estado a todos, esse apregoa a interveno estatal em caso de falha da gesto privada da vida do cidado. Em relao
exigncia de reforar os direitos dos cidados, pensa-se, por vezes, em admitir sua participao em processos de regulao estatal, esquecendo-se de que o direito autodeterminao pode se efetivar de modo ainda mais destacado pela autonomia privada,
que remete o indivduo ao risco de conformar, por responsabilidade prpria, suas
relaes. tambm nesse contexto que se pe a discusso acerca de privatizao e
reprivatizao e da prestao direta. Ao passo que o Estado pode arrogar-se a condio
de provedor universal, pode, tambm, e teoricamente sem fragilizar direitos, entregar a
prestao de servios ao ente privado, fazendo vigorar o princpio da subsidiariedade,
em que a regulao estatal deve incidir apenas quando a autorregulao no funcione
to bem ou melhor.
Em suma, pode o Estado social, alm de prestar servios, comprar servios, para
oferec-los queles que tenciona proteger, sem que uma alternativa, ou outra,
implique fragilizao de direitos, seno a fata morgana que as fices ideolgicas
pretendem ver?
A caracterstica fundamental do Estado social sua relao de dependncia intrnseca quanto ao planejamento, que opera como instrumento de conformao racional da sociedade. A nota fundamental da poltica moderna no a inveno do
planejamento, mas o extraordinrio aumento de sua necessidade e sua complexificao. Nesse sentido, o Estado social no pode abrir mo da distribuio das
funes de planejamento, cujo mbito compete s:
15
ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria geral do Estado. Trad. Aires Coutinho e J. J. G. Canotilho. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997.
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A caracterstica fundamental do
Estado social sua relao de dependncia
intrnseca quanto ao planejamento, que
opera como instrumento de conformao
racional da sociedade
instncias polticas: a seleo de objetivos, a ponderao e a delimitao

de um objetivo em relao a outros e a formulao programtica;
instncias burocrticas: coordenao tcnica, produo de bases de informao, materiais e objetivos, elaborao de instrumentos jurdicos mais econmicos e eficazes, sinalizao de efeitos secundrios e anlise da execuo.
O Estado social no pode, pois, prescindir da burocracia, compreendida como um

conjunto organizativo de funcionrios especializados, com uma distribuio horizontal e vertical de funes, to econmica quanto possvel, e a garantia de uma
coordenao eficaz. Com Max Weber, podemos afirmar que a moderna administrao de massas tem de escolher entre burocratizao e mero diletantismo.16
A burocracia deve possuir as seguintes caractersticas:

especializao;
coordenao e formalizao;
previsibilidade e imparcialidade;
economicidade.
Da extramos outra caracterstica do Estado social: a burocracia tem peso especfico,

opera como um ncleo de poder prprio, fazendo do saber do servio capital poltico. Essa influncia se deve, em essncia, a sua estrutura enraizada, coordenada e
disciplinada, ao esprit de corps, aos conhecimentos especficos e seu monoplio, em
especial os conhecimentos jurdicos e sua estabilidade. O papel de fator neutral da
burocracia, a qual, em essncia, pr-ordenada a manter um equilbrio de poderes
e transies, vem sendo minado por um fenmeno recente, especialmente saliente
no Brasil contemporneo, que a politizao da burocracia. Nesse sentido, quanto
menos transparente se torna o entrelaamento normativo e mais inchada se torna
a burocracia, tanto mais o Executivo subtrai-se ao controle parlamentar, de modo
que os partidos tentam sujeitar esse poderio da burocracia a seu controle. O fator
neutral converte-se em fator casa.
16
WEBER, Max. The theory of social and economic organization. Nova Iorque: Simon and Schuster, 1997. pp. 324 ss.
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4. Constituio de 1988:
o bem-estar brasileira
Esperamos a Constituio como o vigia espera a alvorada, disse-nos Ulisses
Guimares por ocasio do encerramento dos trabalhos da Constituinte e da promulgao da Carta Cidad de 1988. Fortemente marcado pelos anos do regime
militar que se instalara em 1964, o legislador constituinte construiu uma carta
vocacionada plenitude, estampando um rol amplo de direitos sociais e econmicos, todos imantados pelo princpio da universalidade.
Os direitos sociais so minudentemente tratados nos Artigos 6 a 11. A ordem social
merece tratamento especfico no Ttulo VII, explicitando o legislador o primado do
trabalho, no Artigo 193. O Sistema de Seguridade Social passa a compreender a sade,
a previdncia e a assistncia social. Calha observar que, ao passo que a previdncia
se estrutura em carter contributivo e solidrio, a sade e a assistncia social agasalham, de modo explcito, o princpio da universalidade.
O projeto da Constituio de 1988 logo encontrou embaraos sob a perspectiva de
sua implementao concreta. Os direitos sociais passaram a ser interpretados como
princpios programticos de eficcia limitada. O avano do texto constitucional
exps o descompasso com a realidade cotidiana da administrao. Entre direitos
constitucionalmente garantidos, de alada eminentemente poltica, e a impossibilidade ftica de implementao, de cariz gerencial, coloca-se o Poder Judicirio, que,
gradativamente, vem assumindo protagonismo no cenrio republicano.
O chamado ativismo judicial surge no como reao hipertrofia do Executivo
(caracterstica do Estado social), mas como paliativo ante a inoperabilidade de um
Estado social programtico e, qui, utpico.
A jurisprudncia recente do STF arrola inmeras questes que tangenciam a organizao da proteo social, cabendo destacar:
a (no) adoo do princpio da vedao do retrocesso (cf. ADI 1664-MC);
o princpio da reserva do possvel e a prestao de servios de sade;
a eficcia horizontal dos direitos fundamentais;
o carter no exaustivo dos direitos positivados na Constituio.
20/01/12 16:26
5. Concluses
A conformao jurdica e institucional do Estado social deve ser compreendida
luz de seu processo histrico de formao.
O projeto social do Estado no pode ser tido como o dogma de uma interveno
holstica e total, mas, antes, como gesto experimental do futuro, que precisa ser
constantemente atualizada.
As estratgias de proteo social tm um objetivo precpuo: tutelar o mnimo
existencial na ausncia de condies prprias do indivduo para o fazer (princpio
da subsidiariedade). Note-se que a estratgia de proteo se articula com o valor
trabalho, medida que a agncia daquelas ocorre, em geral, nos momentos de cessao da atividade laborativa.
No deve haver apego aos meios, mas aos objetivos.
A crise do Estado social, que se anuncia na Europa, tende a anunciar a emergncia
de um novo paradigma, em cujo mbito deve permanecer a essncia protetiva, mas,
agora, abrindo espao para os influxos:
democrtico (exigncia de governana);
gerencial (reviso das estratgias de fomento);
performativo (exigncia de reviso dos modelos de exerccio da proteo);
poltico (ponderao entre universalizao e subsidiariedade);
estratgico (exigncia de redefinio programtica).
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20/01/12 16:26
20/01/12 16:26
captulo
A POLTICA NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL INICIADA EM 2004
Maria do Carmo Brant de Carvalho
doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de

So Paulo (PUC-SP) e ps-doutorada em Cincia Poltica Aplicada
pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales de Paris, na Frana.
Atuou como professora no programa de ps-graduao em Servio
Social da PUC-SP. autora de vrios trabalhos publicados e tem ampla
experincia em gesto pblica. Atualmente presta consultoria a
diversos projetos governamentais nas reas de Habitao, Assistncia
Social e Educao.
24/01/12 09:48
O texto de Maria do Carmo Brant de Carvalho, intitulado A Poltica Nacional de Assistncia

Social de 1998 e a Nova Poltica de Assistncia Social iniciada em 2004, chama o(a)
leitor(a) para uma conversa bastante atual. Toma dois marcos normativos para analisar o
processo de reconhecimento pblico e de regulao da Poltica de Assistncia Social e, nesse
movimento, apresenta os indicadores de mudana e os desafios para consolidao dessa
poltica, destacando-a como uma conquista do sculo XXI.
Com reflexes assertivas e muitas provocaes, o texto desacomoda e instiga o(a) leitor(a) a
pensar em outras possibilidades para trabalhar com a Poltica de Assistncia Social.
Observe que a autora faz um resumo dos principais fatos que provocaram mudanas no
referencial conceitual e organizativo da assistncia social. Ela registra a edio de vrias
normas que (re)definem o contedo, os objetivos, os usurios, as provises, as funes e
as responsabilidades e que tambm estabelecem a gesto federativa dessa poltica como
dever do Estado e direito de cidadania.
A leitura atenta do texto permite entender que, embora tenha ocorrido um percurso ascendente na criao de regras e normas para reposicionar, aprimorar e expandir os servios
e benefcios da Poltica de Assistncia Social e tenha havido experincias bem-sucedidas,
permanecem contradies, ambiguidades e incertezas no modo de conceber e produzir as
intervenes pblicas na rea. Como espao do acontecer poltico, o campo da implantao
mediado por distintos modos de cultura, que expressam tendncias conservadoras e inovadoras na gesto da Poltica de Assistncia Social.
Note que os cinco desafios apresentados no texto so permanentes e precisam ser constantemente reafirmados e colocados na agenda dos compromissos polticos e institucionais das
gestes e dos trabalhadores, nos espaos de atuao dos governos e da sociedade:

setorialidade e intersetorialidade;
desigualdade social e estratgia coletiva de enfrentamento;
famlia, territrio e poltica pblica (responsabilidade individual e social);
articulao, intersetorialidade e complementaridade;
pesquisa e inovaes nas agendas e metodologias.
20/01/12 16:35
O texto traz, portanto, velhas e novas questes que possibilitam distintas interpretaes
e caminhos. Embora necessria, a expanso normativa no assegura a alterao e o alargamento das competncias tericas, polticas e metodolgicas; no altera a correlao de
foras; nem gera habilidades e estratgias metodolgicas para os territrios. preciso
construir um arco de foras polticas de expanso e luta por uma determinada concepo e direo tico-poltica de assistncia social.
Ao final do texto, um rol de oito perguntas apresenta problemas concretos acerca da definio das metodologias de interveno e assegura: hora de investir na qualidade e na
efetividade da oferta da proteo social. tempo, portanto, de repensar as metodologias de
trabalho nos servios e benefcios da assistncia social.
Que essa leitura contribua para uma nova etapa de uma Poltica de Assistncia Social afirmadora de saberes e fazeres fincados no cotidiano e propulsores de outros horizontes, com
mais igualdade e liberdade para todos(as) os(as) brasileiros(as).
1.
Qual o debate terico sobre desigualdade social, pobreza e vulnerabilidade? Como
esse debate fundamenta a construo de metodologias de interveno e de processos

de proteo social no campo da assistncia social?
2. As metodologias dos servios e benefcios de assistncia social vm prontas ou so
elaboradas pelos trabalhadores a partir da realidade dos territrios e das condies de

vida e trabalho dos usurios?
3. Quais referentes tericos e polticos orientam as metodologias no campo da assistn-
cia social?
4. Os benefcios monetrios (BPC, Bolsa Famlia, Renda Cidad, Agente Jovem etc.) so
direitos de cidadania ou prticas assistencialistas?
20/01/12 16:35
captulo
A POLTICA NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL INICIADA EM 2004
1. Para relembrar!
No Brasil do sculo XX, pouco se avanou na consolidao de uma poltica de
assistncia social. Embora reconhecida como prtica pblica imprescindvel ante o
grave quadro de pobreza de parte majoritria de sua populao, no alou condio de poltica pblica. Havia no imaginrio societrio e tambm no de gestores
e formuladores da poltica social uma resistncia a essa poltica percebida como
subsidiria e transitria. Com o alcance de um Welfare State no seria necessrio
um campo da assistncia social; todos os cidados estariam cobertos por polticas
bsicas e universais (sade, educao, previdncia social, trabalho...).
No foi o que aconteceu no Brasil nem tampouco no mundo; a pobreza persistiu e
as desigualdades sociais cresceram.
No Brasil, a Poltica de Assistncia Social foi reconhecida como poltica de Estado
muito tardiamente. At o fim do sculo XX, a assistncia social em nosso pas foi
fortemente assumida pela sociedade-providncia, seguindo os padres de benemerncia, seletividade, tutela e filantropia. De fato, at 1988 a assistncia social
no era reconhecida como misso do Estado; este atuava supletivamente.
Ao se apresentar na carta constitucional de 1988 como funo de seguridade
social, a assistncia social passa a integrar o trip da proteo social, embora esse
trip tenha se constitudo de forma fragmentada, sem um projeto comum: poltica
de sade para todos os cidados; previdncia social como segurana devida ao
trabalhador; assistncia social para aqueles que, vivendo nas malhas da vulnerabilidade social, necessitam da proteo do Estado.
Sua inscrio na carta constitucional de 1988 foi o primeiro passo para ser reconhecida como poltica pblica estatal de proteo social.
20/01/12 16:35
De fato, at 1988 a assistncia social

no era reconhecida como misso do Estado;
este atuava supletivamente
Desde ento, se afirmou como poltica inquestionvel em sua relevncia social.

Inovou e institui mecanismos de proteo social no contributiva enquanto
direito do cidado; e ganhou robustez junto parcela da populao atingida por
conjunturas, contextos ou processos produtores de vulnerabilidade social.
Avanos no reconhecimento da Poltica de Assistncia Social e sua regulao

Um primeiro avano foi a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)
em 1993. Na sequncia, progrediu no refinamento de conceitos que a afirmam
como poltica pblica de proteo social, obtendo sucesso em seu reconhecimento poltico e conceitual.
Outro avano se expressou na velocidade com que implementou os mecanismos
propugnados em lei na garantia de participao e gesto compartilhada.1
Implantou e deu voz aos conselhos municipais, estaduais e nacional de assistncia
social; implantou igualmente o Fundo de Assistncia Social nas trs esferas de
governo; e avanou na construo e na aprovao de planos municipais, estaduais
e nacional de assistncia social.
As conferncias municipais, estaduais e nacionais, por sua vez, se tornaram grandes
fruns na formao de competncias de gesto, consensos e avanos nessa poltica.
Em 1998, foi aprovada a primeira Poltica Nacional de Assistncia Social ps-Lei
Orgnica da Assistncia Social, que ratificou os caminhos trilhados at ento
e fortaleceu os processos de descentralizao e municipalizao da ao da
poltica. Vem dessa poltica um diagnstico mais denso da gesto pblica dessa
rea realizada pelos municpios brasileiros, classificados ento em gesto plena,
gesto bsica e gesto inicial. Essa classificao permitiu o melhor acompanhamento e o fortalecimento de polticas e planos municipais e estaduais de assistncia social.
A poltica nacional de 1998 criou as condies para o salto que se deu com a poltica nacional de 2004.
1
s leis infraconstitucionais, objetivando assegurar maior participao da sociedade nos fruns de deciso, instituram,
A
entre outras medidas, conselhos nas diversas polticas pblicas, com participao paritria entre governo e sociedade civil,
visando deciso e ao controle sobre as aes da poltica.
20/01/12 16:35
2. A
consolidao da Poltica
de Assistncia Social no
sculo xxi
Em 2004, foi aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e nela a
proposio de uma regulao dos servios socioassistenciais pautados em parmetros, padres, critrios e respeito ao pacto federativo na sua operacionalizao: o
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
Em julho de 2005, foi ento aprovado o SUAS, um sistema nacional de ordenao
da gesto das aes socioassistenciais parametradas em regulao e obedincia
ao pacto federativo e reconhecimento dos direitos socioassistenciais do cidado.
Podemos dizer que o SUAS se espelha no Sistema nico de Sade (SUS).
O SUAS introduz uma nova organizao da ateno pblica redefinindo e especificando os servios socioassistenciais de modo hierarquizado em proteo bsica
e especial:

elege como unidade de interveno a famlia, objetivando romper com as tra-
dicionais segmentaes de seu pblico-alvo (crianas, adolescentes, mulheres,

idosos...);
elege o territrio municipal e seus microterritrios como lcus privilegiado de

operao dos servios socioassistenciais de proteo bsica, assegurando a
perspectiva estratgica de uma ao protetiva que recai simultaneamente no
binmio famlia e territrio;
define servios bsicos de pouca, mdia e alta complexidade, introduzindo a
concepo importante de criar e implementar sistemas de vigilncia da proteo social (monitoramento pela via de mapas da pobreza e excluso social,
ndices de vulnerabilidade social, mapas de vulnerabilidade social...);
elege o Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS) como equipamento
e servio de Proteo Social Bsica localizado em territrios de vulnerabilidade social, com a funo de organizar, coordenar e executar os servios de
Proteo Social Bsica;
elege o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS)
como equipamento e servio de proteo especial de mdia complexidade junto a famlias cujos vnculos familiares e comunitrios no foram
rompidos.2
Com o SUAS, h uma clara retomada pelo Estado de uma ao pblica delegada
tradicionalmente a iniciativas filantrpicas da sociedade civil.
2
Consultar Aldaza Sposati, 2005; 2006.
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A assistncia social explicitada como

poltica de proteo social, tendo um
campo prprio de atenes e proviso
social: articula uma rede de seguranas
contra riscos pessoais e sociais a indivduos,
famlias e coletividades, viabilizando um
conjunto de servios, programas, benefcios e transferncias de recursos materiais
e monetrios, que devem ser planejados,
monitorados e avaliados continuamente.3
Os servios socioassistenciais CRAS e
CREAS integram em seus objetivos o
desenvolvimento de aes de proteo
social, vigilncia e defesa social sempre
na perspectiva territorializada, com foco
na matricialidade sociofamiliar. na integrao dessas consignas que desenvolvem
um novo modelo assistencial coerente
com o SUAS. Isso porque uma ao que
no integralize proteo, vigilncia e
defesa social deixa de ser uma proteo
social efetiva movida com processos e
estratgias capazes de produzir reduo de
vulnerabilidades e incluso social.
A implantao de unidades CRAS e
CREAS em todo o territrio nacional tem
sido expressiva nos anos recentes (esto
implantados em quase todos os municpios brasileiros o que j uma enorme
conquista em to pouco tempo). Assim,
os benefcios assistenciais parecem ter
ganhado maior expanso e visibilidade no
desempenho dessa poltica.
Os benefcios monetrios ou em espcie no
mbito da assistncia social sempre foram
considerados insumos imprescindveis na
proposta de cobertura da proteo social.
A LOAS (1993) j havia institudo o
Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social (BPC), que o benefcio
monetrio de prestao continuada para
idosos e pessoas portadoras de deficincia
3
Com o SUAS, h
uma clara retomada
pelo Estado de uma
ao pblica delegada
tradicionalmente a
iniciativas filantrpicas
da sociedade civil
incapacitadas para o trabalho. E nos anos

recentes foi criada uma profuso de novos
benefcios temporrios (Bolsa Famlia, renda
mnima, agente jovem e outros de deciso
dos Estados ou municpios).
Podemos afirmar mesmo que programas
robustos de transferncia de renda marcam a Poltica Nacional de Assistncia
Social. Cerca de 13 milhes de famlias
esto cobertas pelo programa Bolsa Famlia.
Resultados de seu impacto podem ser evidenciados na reduo da pobreza e, ainda
que timidamente, nas taxas de desigualdades de renda.
preciso lembrar que outros benefcios assistenciais foram introduzidos nas
demais polticas setoriais com vistas a
promover acesso e equidade no usufruto
de bens e servios de ateno bsica. o
caso, por exemplo, da locao social na
habitao, da merenda escolar na educao ou do aviamento de receitas na sade.
As vulnerabilidades sociais so cumulativas,
interdependentes e concentradas em coletivos (famlias e territrios/comunidades).
A experincia brasileira, diferente de outros
pases da Organizao para a Cooperao e
o Desenvolvimento Econmico (OCDE), inovou ao incidir sobre a famlia e o territrio.
Consultar Capacita SUAS, 2008.
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A Poltica de Assistncia Social, destinando-se preferencialmente a unidades grupais

(famlias e comunidades), e no a indivduos, maximiza seus efeitos protetivos.
Para muitos profissionais, os benefcios apresentam-se como um reassistencialismo da poltica pblica; para outros, representam um reconhecimento do direito
do cidado (com renda insuficiente ou nula) a transferncias monetrias. Nesse
caso, eles projetam uma nova gerao de poltica social e um ainda tmido projeto
de redistribuio da riqueza produzida.
3. A Nova Poltica de Assistncia Social

de 2004: novos desafios
As expresses sofridas da pobreza so inmeras: pequenas e grandes demandas
de justia, acesso limitado a servios pblicos e precariedade de moradia, renda e
emprego em consequncia das enormes desigualdades na apropriao da riqueza,
na apropriao de bens e servios e no exerccio do poder.
O ncleo das tenses sociais deslocou-se da fbrica para a cidade, para as periferias ou centros de cidade degradados, aqueles onde se concentram os grupos mais
frgeis, mais pobres, mais estigmatizados. Ocorreu, portanto, um deslocamento da
questo social anteriormente centrada no trabalho e na fbrica, finca-se atualmente no territrio da cidade.4
Observa-se uma progressiva exacerbao de processos de segregao residencial
nas grandes cidades e um isolamento social dos mais vulnerveis, decorrente de
transformaes nos mercados de trabalho e nas estruturas de oportunidades que
so fonte de formao de recursos humanos e de capital social.5
As excluses so menos caracterizadas para o sujeito como estruturais e mais como
derivadas da impossibilidade individual de valer-se das oportunidades, de acessar
e usufruir com sucesso as riquezas e bens societrios. Essa percepo generalizada
apresenta a inclinao de individualizar as lutas coletivas (Dubet, 2001. p. 15).
Estamos vivendo em uma sociedade complexa e, nela, as novas expresses da questo social exigem mudanas no foco e na conduo da poltica social; vm sendo
rompidos os modelos de polticas assentadas em recortes setoriais, segmentados.
Est em curso uma redefinio conceitual e operativa das polticas sociais: integralidade na formulao das polticas e transversalidade como lgica de implementao e abertura participao; redefinio da dimenso substantiva das polticas
voltada a reduzir desigualdades sociais e a promover a insero social em suas
mltiplas dimenses.6
4
Franois Dubet, 2001.
Katzman, 2001.
Gom, 2004.
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Primeiro desafio: afirmar-se como um campo prprio e setorial da poltica

social e, simultaneamente, integrar-se ao conjunto da poltica social; articular-se
proativamente na ao intersetorial com as demais polticas.
Os novos valores sociopolticos pressionam gestores pblicos a inovar arranjos e
desenhos da poltica e programas sociais:

quer-se polticas fundamentadas na lgica da cidadania, mas com clara

direo em favor de aes integradas em torno do cidado e do territrio
como eixos de um desenvolvimento sustentvel;
quer-se foco no territrio e em suas populaes como portadoras de identidades, saberes, experincias e projetos de futuro que precisam ser reconhecidos no fazer dos servios. Os cidados querem dos servios pblicos
abertura para sua participao;
quer-se romper com a nfase nas vulnerabilidades e carncias da populao, apostando-se ao contrrio no reconhecimento e no destaque de suas
potencialidades e fortalezas;
quer-se novas relaes entre Estado e sociedade civil para recuperar a

confiana social perdida.7
Costumamos dizer que a gesto da poltica pblica tornou-se complexa. Obedece a

diretrizes gestoras de descentralizao, territorializao da poltica, autonomia dos
servios, participao deliberativa da sociedade (prescritas na Constituio federal
de 1988 e em leis infraconstitucionais) e outras, como a intersetorialidade, derivadas das presses mais recentes na busca da efetividade da poltica.
Tanto a intersetorialidade na conduo da ao pblica quanto o princpio de compartilhar aes com organizaes da sociedade civil so uma consequncia das
demandas colocadas ao Estado na gesto contempornea da ao pblica.
H um claro consenso de que nenhuma poltica por si s ganha efetividade social.
Nenhum servio pode tudo: carece de complementaridades multissetoriais; da
mesma forma, carece da participao das redes sociais presentes no territrio.
Tambm a territorializao ganha novo reconhecimento: os servios esto no territrio, pertencem ao coletivo comunitrio e, portanto, devem operar de forma
integrada e articulada nos vrios sujeitos e espaos de convivncia, interlocuo
e aprendizagem existentes no territrio com o propsito de ampliar e otimizar as
oportunidades de pertencimento e incluso social de seus habitantes.
Nessa nova compreenso, a gesto da poltica pblica chamada a imprimir sistemas
abertos de coordenao e conduzir aes articuladas em redes multi-institucionais
7
ma das atribuies inerentes ao Estado desenvolver a confiana social pblica. Os agentes dos servios pblicos tm uma
U
atribuio nobre, que gerar confiana social pblica. Quando a confiana social est perdida, o servio perde igualmente
seu atributo principal, que qualificar a cidadania. A confiana a prpria potncia, a prpria fora ou o trampolim que nos
impulsiona (Teixeira, 2006).
20/01/12 16:35
e intersetoriais com vistas a mobilizar vontades, induzir, pactuar e fazer acontecer processos e aes de maior densidade e maior
impacto na vida do cidado.
A novidade maior na gesto da poltica
social pblica a de ao em redes e conformao de programas em rede.
Segundo desafio: o crescimento

alarmante das desigualdades sociais e condies de vida na pobreza agravadas nos grandes centros urbanos e no isolamento rural.
Diante das enormes desigualdades sociais,
da pobreza e da excluso, a poltica pblica
tensionada entre duas opes diversas: uma
que busca enfrentar as desigualdades sociais
e reduzi-las; e outra que busca acomodar
e minorar as condies adversas resultantes
da desigualdade social.
Muitos estudiosos contemporneos constatam que, na Amrica Latina, estamos instaurando preferencialmente um Estado de
Proteo Social, na perspectiva de minorar
os efeitos da desigualdade social.
Afonso assinala ainda a opo nacional por

gastos crescentes nos programas de transferncia de renda e sua expressiva concentrao no governo central (72% do gasto
nacional), enquanto os municpios pesam
muito mais do que os Estados (19% contra
9%). (Afonso, 2006. p. 15)
As metas de cobertura atingidas pelos programas de transferncia de renda, no Brasil,
atestam uma ruptura em relao aos focos
anteriores da poltica social.
Embora o programa Bolsa Famlia possua,
pelas suas condicionalidades, um desenho
multissetorial, no conseguiu uma implantao intersetorial. No conquistou:
[...] uma abordagem integrada com

outras polticas pblicas sociais,
bem como com as polticas de
desenvolvimento regional ou local, que,
em ambos os casos, permitissem enfrentar essa questo estrutural.
(Afonso, 2006, p. 4)
Afirma-se assim uma poltica de proteo

social e nela a assistncia social tem prioridade absoluta com nfase em um conjunto de transferncias e prestaes no
contributivas distintas das prestaes contnuas dos servios sociais bsicos.8,9
Na implantao do SUAS, observou-se um

esforo indito comparado a outras polticas sociais quanto expanso de servios,
em particular a rede de CRAS. Em 2007,
eram 4.195 CRAS implantados no territrio
nacional; em 2009, foram registrados 5.798
CRAS distribudos em 4.329 municpios.10
A funo de assistncia social

registrou um gasto de exato
1% do PIB em 2004. um montante
expressivo. Supera o gasto pblico
somado em Habitao, Saneamento,
Gesto Ambiental e Cultura.
(Afonso, 2006. p. 15)
No entanto, tais servios padecem de um

baixo investimento. As equipes tcnicas
alocadas so insuficientes e apresentam
em geral formao precria; alm disso,
observa-se ausncia de infraestrutura fsica
adequada e, consequentemente, restries a
inovaes substantivas.
implantao do SUAS e o carter macio do Bolsa Famlia deixaram explcitas duas formas de financiamento federal na assistncia
A
social: a) fundo a fundo, direcionada para os servios socioassistenciais; e b) valor de transferncia em benefcio direto ao cidado.
Trata-se de dois modos de transferncia: uma entre rgos pblicos, ou melhor, fundos pblicos, e outra direta ao beneficirio. Essa
segunda forma de montante muito superior ao financiamento dos servios.
Sobre o Estado de proteo social na Amrica Latina, consultar Claudia Serrano, Cepal, 2005.
10
Fonte: censo CRAS/MDS.
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Mas essa questo generalizvel quando se observa o investimento social nos

demais servios pblicos operados pelas demais polticas. O forte aumento dos
benefcios sociais nos ltimos anos no foi acompanhado de melhoria na oferta e
no acesso universal a servios pblicos, especialmente no caso de saneamento
e habitao.
O Brasil Sem Misria, programa recm-lanado pelo governo federal (2011), como
prioridade da presidente Dilma Rousseff, sinaliza para mudanas na opo poltica
de enfrentamento da pobreza. Sem descartar o programa Bolsa Famlia, pretende
atrel-lo expanso de servios pblicos bsicos.
Terceiro desafio: agir no binmio famlia e territrio.

Na Poltica de Assistncia Social, ganham centralidade a famlia e a comunidade
percebidas como sujeitos estratgicos no fortalecimento emancipatrio de seus
membros. , portanto, condio necessria trabalhar famlia e territrio/comunidade como um duplo dialtico. H ainda pouco investimento nessa direo.
Para assegurar proteo a famlias em situao de vulnerabilidade, j assumimos a
importncia de lhes assegurar o acesso a servios bsicos. Mas esse quesito insuficiente. As redes sociais presentes no territrio precisam ser envolvidas na garantia
de vnculos relacionais e de pertencimento, condio imprescindvel para ganhos
duradouros de proteo e incluso social.
Assim conjugada a ao junto s famlias, importante mobilizar e articular os ativos sociais do territrio organizaes, servios e projetos do territrio , visando
ao fortalecimento da proteo e ao desenvolvimento social.
Essa, porm, no uma tarefa simples. Os CRAS atuam em territrios marcados pela vulnerabilidade e pelo isolamento social. Dessa forma, a proteo social
deve chegar a esses territrios combinando aes voltadas ao fortalecimento das
redes sociais existentes, que por sua vez precisam ser alimentadas com aportes
socioculturais.
O excesso de desigualdade impe uma nova agenda de polticas de incluso orientadas a debilitar os fatores geradores de dinmicas produtoras de desigualdade e vulnerabilidades sociais e a promover a insero social em suas mltiplas dimenses.11
Os aportes socioculturais funcionam como motor estratgico que pode alavancar e
ampliar o capital sociocultural necessrio para mover mudanas a partir do interior
do prprio coletivo aprisionado s garras da desigualdade social. O capital sociocultural alargado funciona como potncia capaz de debilitar os fatores que fazem
essa populao sucumbir s malhas da desigualdade.
Obviamente, seria ingnuo no reconhecer o papel central da prpria poltica pblica:
as estruturas de oportunidades advm de polticas de Estado comprometidas com a
11
Gom, 2004.
20/01/12 16:35
A escassez ou a limitao das

relaes sociais um dos componentes
da vulnerabilidade social, pois solapa
as oportunidades de acessar capital
sociocultural
reduo das desigualdades. Porm, mesmo que acreditemos na vontade poltica e

no poder das polticas, ainda assim h um esforo endgeno na populao que pode
emergir quando esta alimentada de um maior capital sociocultural.12
A escassez ou a limitao das relaes sociais um dos componentes da vulnerabilidade social, pois solapa as oportunidades de acessar capital sociocultural.
Da mesma forma que o precrio ou mesmo nulo acesso a servios pblicos que
as polticas pblicas oferecem no campo da sade, habitao, educao e cultura
priva indivduos e grupos de desenvolvimento de suas capacidades substantivas,
priva-os igualmente de espaos e fruns pblicos de interlocuo poltica, o que
tambm os impede de uso real de suas liberdades substantivas.13 No possuem voz e
vez na expresso poltica de seus interesses e demandas. H uma reduo de oportunidades para acumular capital sociocultural.
O CRAS, por sua natureza, se localiza em territrios cujos ndices de desigualdade
e vulnerabilidade social so expressivos; mesmo com um modelo socioassistencial
mais orgnico, as caractersticas que assumem a desigualdade social exigem uma
interveno pblica que transversalize as aes da poltica social combinadas a
maior investimento social junto a redes sociais existentes.
Os territrios marcados pela alta vulnerabilidade social introduzem um crculo
perverso e reiterativo de mo dupla: por um lado, populaes que resistem s poucas, rarefeitas e descontnuas intervenes pblicas; por outro, polticas pblicas
que no chegam a esses territrios na forma de equipamentos/servios com um
articulado espectro de possibilidades de ampliao de repertrio sociocultural e
alterao de qualidade de vida.
H mesmo um risco que atravessa todos os servios pblicos e suas intenes de
mudana. Os servios, em nosso caso o CRAS, enredam-se rapidamente num processo homogeneizador: CRAS/famlia/territrio (coletivo); e assim ratificam a segregao de oportunidades culturais.
Por mais que o CRAS faa investimentos na famlia, sem interveno simultnea
no territrio, no se reduzem duradouramente os efeitos de vulnerabilidades
sociais cumulativas.
12
apital social , frequentemente, definido com relao a grupos, redes, normas e confiana de que as pessoas dispem.
C
Ao contrrio dos outros tipos de capital, que so tangveis e beneficiam principalmente seu proprietrio, o capital social
est integrado nos relacionamentos entre indivduos ou entre instituies e beneficia a todos (Coleman, 1988, 1990).
13
Sen, 2000.
20/01/12 16:35
Quarto desafio:
articulao e
intersetorialidade.
Como j referido anteriormente, o CRAS deve
conquistar ancoragens intersetoriais e interinstituies no territrio para propiciar uma
rede mais alargada de proteo social.
A articulao hoje uma das habilidades
mais valorizadas no trabalho social, pois os
programas sociais cada vez mais contm
arranjos multissetoriais e multi-institucionais. Os processos de articulao partem do
princpio de que intersetorialidade e complementaridade entre servios das diversas
polticas pblicas e entre sujeitos sociais do
governo, da sociedade e da comunidade so
indispensveis para produzir alterao na
qualidade de vida de nossas populaes.
So as articulaes que costuram a oferta
de oportunidades e de acesso a servios e
relaes no territrio; conjugam e integram
a populao-alvo a uma cadeia de programas e servios complementares entre si.
As vulnerabilidades que as famlias apresentam atravessam, em geral, as dimenses
de habitabilidade, renda, trabalho, sade,
identificao civil e social, educao, convivncia sociocomunitria, suportes e apoios
prpria dinmica intrafamiliar. Para atender a essas necessidades e demandas da
famlia, preciso atuar na mobilizao e na
induo de aes pblicas multissetoriais;
no fortalecimento e na disponibilidade de
redes locais de interveno social; e na readequao da oferta programtica disponvel, quando necessria.
Assim, as principais aes junto s famlias
supem:

assegurar suporte e apoio individual/

grupal s famlias;
a ssegurar
um dinmico e efetivo
suporte comunitrio s famlias;
a ssegurar
mltiplas oportunidades
de aprendizagem e melhoria da qualidade de vida.
Essas garantias dependem do acionamento

de processos e relaes que mobilizem a
coautoria das famlias na prpria melhoria
de suas condies de vida e na aquisio
de habilidades necessrias sua integrao
nas redes locais, assim como nos ganhos de
autonomia progressiva para enfrentar, com
xito, as condies estruturais geralmente
associadas a situaes de pobreza.
H, portanto, a ao de articular e fortalecer as redes comunitrias na oferta e na
produo de servios e programas sociais
complementares de capacitao, entretenimento, convivncia, apoio de proximidade,
desenvolvimento de capacidades, melhoria da habitabilidade e empreendimentos
produtivos geradores de trabalho e renda.
No h mais possibilidade de pensar em
prover proteo social sem o consrcio dos
demais servios, espaos, sujeitos, oportunidades e relaes existentes no territrio.
Quinto desafio: pesquisa e inovao

na conduo das aes socioassistenciais.
A sociedade contempornea, cuja marca
a complexidade, exige inovaes metodolgicas e processuais na conduo da proteo social.
J alcanamos inmeros insumos no
campo dessa poltica (regulao e implantao dos servios socioassistenciais e
benefcios de transferncia de renda, entre
outros); h inclusive maior conscincia
nacional quanto s desigualdades sociais e
suas resultantes; h na sociedade um sentimento de intolerncia com situaes de
pobreza persistente e aspirao por maior
equidade. Nesse contexto, hora de investir na qualidade e na efetividade da oferta
da proteo social.
23/01/12 18:06
Nunca demais insistir que a sociedade

em que vivemos e, nela, o estgio produtivo alcanado tornou-se extremamente
excludente com aqueles que no dominam
seus cdigos. Para dominar esses cdigos,
a maior escolaridade tal qual conhecemos
no suficiente. preciso adquirir outras
habilidades no plano da sociabilidade,
exerccio de valores, ampliao de repertrio cultural, participao na vida pblica,
fluncia comunicativa e domnio de outras
linguagens de forma a se sentir competente para acessar as riquezas da sociedade e obter ganhos de pertencimento
e reconhecimento de sua cidadania, para
assim enfrentar decisivamente a precariedade habitacional e de qualidade de vida.
Como operar grupos socioeducativos
Portanto, temos outro desafio: o da inovao de agendas, metodologias, estratgias

e processos de proteo social.
toma conta dos mais pobres na busca

de padres de vida mais dignos?
Tanto o programa Brasil Sem Misria

quanto o projeto Bandeirantes, no Estado
de So Paulo (e programas similares em
alguns outros Estados), nos abrem oportunidades de inovao e nos instigam a
repensar agendas e processos protetivos.
Como partir das demandas e interesses da famlia invertendo uma agenda

de oportunidades ainda hoje centrada
nas decises governamentais e a oferta
de pacotes padronizados? Como reconhecer e caminhar a partir de agendas
definidas pela famlia?
C omo
a l tera r qu a l id a de de v i da
i nve s t i n d o m a i s a s s e r t i va m e n t e
na habitabilidade e no confor to
socioambiental?
Como
conhecer e partir dos saberes

vividos pelos grupos em situao de
vulnerabilidade? Como revelar e valer-se de seus aprendizados prvios, seus
talentos e foras para mover novos
aprendizados?
e de convivncia colocando efetivo

foco no desenvolvimento da capacidade comunicativa, porta necessria
ampliao de capital sociocultural
(motor indispensvel de mudanas)?
Como articular os agentes das cadeias
produtivas presentes no territrio e,

com elas, propiciar incluso produtiva?
Como
propiciar aos jovens uma formao que incida efetivamente no

desenvolvimento de competncias para
circularem em seu meio com maior
autoconfiana?
Como motivar e enfrentar a inrcia que

Como
processar ganhos de inventividade na proteo de populaes

moradoras de rua, em situao de drogadio ou fortemente violadas nos
seus direitos?
Essas e muitas outras questes nos instigam a propor inovaes de agendas

metodolgicas/processuais.
Sem dvida, para tal, os trabalhadores
sociais necessitam de formao. Porm, a
prpria formao carece de inovao: os
profissionais formam-se na ao/reflexo/
ao, na troca de experincias e em intercmbios que ampliem vises e propiciem
o desenho e a experimentao de novos
processos de ao. Dizemos sempre que
as universidades tm falhado no processo
formativo que os novos trabalhadores
sociais carecem.
CRAS e CREAS solicitam melhor formao
para costurar a destinao de benefcios
com processos e projetos socioassistenciais voltados a alcanar resultados protetivos da maior importncia: a melhoria da
23/01/12 18:06
qualidade de vida, ganhos de pertencimento social, maior autonomia da famlia e

resolutividade para operar seu cotidiano de vida.
A matria-prima da ao de assistncia social a articulao de medidas, processos, servios e programas sociais que viabilizem a incluso social e o desenvolvimento de capacidades substantivas dos grupos marcados pela vulnerabilidade,
pobreza e excluso.
A proteo social pressupe tornar a famlia mais competente para acessar e usufruir de bens, servios e riquezas societrios. Sabemos que so necessrios servios
e processos que deem conta de desenvolver autonomia e competncias substantivas junto s famlias estigmatizadas pela pobreza, para que elas circulem nessa
sociedade complexa com maiores recursos socioculturais.
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captulo
DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO
ESTADO ESTRATGICO
Daniel Cabaleiro Saldanha
Bacharel e mestre em direito pela Universidade

Federal de Minas Gerais (UFMG), laureado com
o prmio Baro do Rio Branco. Alm disso,
assessor especial do governador do Estado de
Minas Gerais e advogado.
20/01/12 16:40
O autor Daniel Cabaleiro Saldanha aponta, desde o ttulo do texto, uma mudana no modelo
de Estado e indica o Estado social estratgico como uma alternativa ao Estado de bem-estar.
Ele caracteriza a esclerose de um modelo e prope giros estratgicos para a conformao
de outro modelo. Considera a experincia de reformas de modelos de Estado dos EUA e de pases da Europa e parte da seguinte premissa: se o nosso modelo de Estado foi importado desses
pases e se eles experimentaram (e ainda experimentam) crises e reformas, de se supor que o
Estado brasileiro tambm ter que repensar seus fundamentos.
O texto faz o(a) leitor(a) refletir sobre um tema primordial, clssico, abrangente e complexo.
Apresenta um panorama dos debates e tenses de uma das muitas formas de considerar o
tema. Assim, convm advertir que a questo do Estado e sua relao com a poltica social
pode ser abordada sob diferentes perspectivas tericas e metodolgicas, que conduzem a
distintos entendimentos sobre o modelo de Estado e a forma de regulao estatal na rea
social e econmica. Como exemplo dessa ressalva, encontra-se na literatura sobre polticas
sociais o uso dos termos Estado de bem-estar, Estado-providncia e Estado social, todos
com conceituaes e origens divergentes e polmicas.
Mas o(a) leitor(a) deve estar se perguntando: qual a relao entre o modelo de Estado e
a poltica social? Perceba que fundamental pensar a poltica social como um processo
histrico que vai se conformando e acompanhando os quadros de inflexo poltica, econmica e cultural, em um contexto de lutas sociais e de suas reverberaes no Estado. Assim,
possvel entender melhor o mbito de atuao profissional quando se capaz de aproximar aquilo que est aparentemente separado (Estado e governo; poltica econmica, poltica social e luta de classes; soberania nacional e mundializao) e quando se considera a
natureza contraditria das relaes sociais, de modo a compreender suas tendncias e sua
dinmica contempornea.
O texto abrange diversas questes (descentralizao, democracia, rede, metodologias da
gesto pblica e de proteo, universalidade, focalizao, privatizao, publicizao, medidas
de qualidade e de eficincia etc.), cada uma delas com complexidade suficiente para demandar outros textos, sobretudo em funo dos princpios, diretrizes e funes da Poltica de
Assistncia Social do tempo presente.
Estudar essa temtica pressupe, portanto, uma articulao com: a totalidade social e histrica; as complexas e contraditrias relaes estabelecidas entre Estado, mercado e sociedade;
a transformao do trabalho e a mundializao do capital; a burocracia e a democracia.
Que o texto instigue reflexes, debates e polmicas que afluam para a refundao de um
modelo de Estado que possibilite formas de vida mais justas para os(as) brasileiros(as)!
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1. Com qual referencial terico-metodolgico voc aborda o tema do Estado?
2.
Como o Brasil se insere no plano internacional e quais as consequncias dessa insero
para a poltica social?

3.
Qual o sentido, o alcance e o limite da(s) poltica(s) social(is) e, em particular, da Poltica
de Assistncia Social, no tempo atual?

4.
Qual a relao entre o modelo de Estado e a Poltica de Assistncia Social?
5.
As cinco inflexes (giros) para conformao de um novo Estado social estratgico trazem
consequncias para o campo dos direitos e polticas sociais?

6.
Voc conhece o debate sobre a Reforma do Estado e o da Contrarreforma do Estado? (Sugesto
de leitura: BEHRING, E. R. Brasil em Contrarreforma: desestruturao do Estado e perda de direitos. So Paulo: Cortez, 2003.)
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captulo
DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO
ESTADO ESTRATGICO
Introduo
Em fins da dcada de 1980, o Brasil formatava seu Estado de bem-estar social com
a publicao da Constituio Cidad de 1988. Ao mesmo tempo, na Europa e nos
Estados Unidos da Amrica, o modelo de bem-estar sofria profundas alteraes
estruturais aps os governos de Margaret Thatcher, no Reino Unido, e de Ronald
Reagan, nos EUA. As estruturas do bem-estar eram revistas, uma vez que se identificava a verdadeira impossibilidade material da existncia de um Estado com uma
extensa gama protetiva. Sob o aspecto econmico, os choques do petrleo, a crise
do dficit norte-americano e o abandono do padro dlar-ouro chacoalharam as
bases da social-democracia, demonstrando que seria insustentvel a manuteno
de um Estado amplamente acolhedor. A poltica de cortes, ento adotada, atingiu
o ncleo de polticas sociais do Estado de bem-estar: aumentou-se a idade para a
fruio de penses e aposentadorias (ncleo central), cortaram-se programas de
subsdios para habitao (setor de vulnerabilidades) e reduziram-se programas de
manuteno de nvel mnimo de renda (setor residual).1
Ora, ao passo que no hemisfrio norte o modelo ocidental de bem-estar conhecia seu primeiro choque, no Brasil era implementada uma concepo de Estado
social qui ainda mais audaciosa. Em vez da assistncia e da previdncia social,
concebemos, em 1988, um Sistema nico de Sade universal e que opera e presta
servios a quem quer que seja, independentemente de contribuio ou custeio
individual. Se a Europa levara entre cinquenta e sessenta anos para reformar seu
Estado social, no Brasil a primeira vaga de mudanas ocorreria cerca de dez anos
depois da promulgao da Constituio de 1988, em fins da dcada de 1990.
Havendo recorrido inmeras vezes a emprstimos de regularizao externos, ao pas
foi apresentado o Plano Brady, que elencava inmeras medidas para o saneamento
do endividamento nacional. A reestruturao do endividamento pblico foi seguida
pela reorganizao, ainda que parcial, do Estado de bem-estar brasileiro, pautada,
inclusive, pela assessoria tcnica do Fundo Monetrio Internacional (FMI). nesse
1
PIERSON, Paul. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchment. Cambridge: Cambridge
University Press, 1994.
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O eixo da primeira reforma por

que passa o Estado social nacional a
distino entre pblico e estatal
contexto que a Constituio alterada

pela Emenda n- 19 (Reforma Administrativa), 2 e se edita a Lei de Responsabilidade Fiscal, que viria a limitar as despesas
da administrao, de modo que, em tese,
jamais se gastasse alm da arrecadao
so as reformas inspiradas pelo Consenso
de Washington.3
O eixo da primeira reforma por que passa
o Estado social nacional a distino entre
pblico e estatal. Enraza-se a percepo
de que possvel a construo de espaos
pblicos no estatais, os quais seriam legitimados tutela dos direitos e dos interesses
sociais.4 Essa concepo est fundada sobre
bases filosficas mais amplas, que remontam aos escritos de Jrgen Habermas,5 prestigiado autor da Escola de Frankfurt. Nessa
concepo, organizaes sociais, congregando
elementos representativos e legtimos da
sociedade civil, poderiam ser tambm vetores
da concretizao das polticas pblicas.
Veja-se que h uma espcie de movimento
pendular do Estado social, que oscila entre
momentos de maior prestgio s concepes
estatalistas e, no extremo oposto, confiana
nas concepes pluralistas de poder e, por
que no dizer, privatistas. Atualmente, na
Europa, presenciamos um novo momento de
crise do Estado social, consubstanciada nos
questionamentos estruturais que se pem
diante de pases como Espanha, Grcia,

Irlanda, Portugal e Itlia. Taxas expressivas de
desemprego, que montam 16,5% na Grcia e
surpreendentes 22,6% na Espanha, e dficits
considerveis em transaes correntes do
uma pequena mostra dos desafios do Estado
social europeu. O desemprego juvenil a
marca mais expressiva da crise econmica,
mas , a um s tempo, o item a causar maior
desestabilizao no contexto do bem-estar.
Explica-se: o Estado social depende, em
ltima instncia, da existncia de uma janela
demogrfica, ainda que pequena, e o Estado
de bem-estar depende da existncia de uma
camada de populao jovem e empregada,
que possa contribuir com o sistema de bem-estar, sem recorrer a ele com frequncia e
abundncia. O desemprego juvenil gera um
desequilbrio de contas manifesto e, a um s
tempo, gera profunda inquietao social.
Trinta anos aps sua primeira reestruturao,
o Estado social europeu enfrenta outra crise,
de envergadura ainda maior. de supor, pois,
que o modelo de Estado social, que importamos da Europa e dos EUA, em algum
momento, precise, aqui tambm, ser aperfeioado. No se cuida de medidas paliativas
ou conjuntarias, mas antes da necessidade
de profundas alteraes institucionais e
estruturais que possam garantir a manuteno de uma teia de proteo social suficiente, assegurando o mnimo existencial.
Cf. BRASIL. Plano diretor da reforma do Estado. Braslia: Cmara da Reforma do Estado, 1995.
termo Consenso de Washington refere-se s orientaes de um grupo de economistas, liderados por John Williamson, que se reuniu
O
em colquio na capital norte-americana em novembro de 1989.
P EREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill (orgs.). O pblico no estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1999.
HABERMAS, Jrgen. Strukturwandel der ffentlichkeit: Untersuchungen zu einer Kategorie der brgerlichen Gesellschaft. Berlim:
Suhrkamp, 1990. A obra original data de 1962 e possui inmeras tradues, sob o ttulo Transformaes estruturais da esfera pblica.
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Importa observar, contudo, que as mudanas estruturais so, em sua maioria,

orientadas antes para evitar crticas do que para a fruio de dividendos polticos e
reconhecimento pblico, sendo imenso seu potencial para a desaprovao pblica.
preciso sempre lembrar que, no contexto ps-guerra, o Estado social desempenhou um importante papel em nveis macro e microeconmico, permitindo a
adoo de medidas contracclicas em momentos de crise e, bem assim, a formao
de uma poupana social nos tempos de bonana.
Sob a perspectiva poltica, as promessas de uma proteo social mnima incrementaram a legitimidade das democracias, permitindo, a um s tempo, uma adaptao
relativamente tranquila das massas operrias s mudanas no mercado de trabalho,
bem como, em termos mais genricos, a formao de uma rede de conexes entre a
sociedade civil e o Estado. As reformas estruturais do Estado social passam, necessariamente, por um duplo caminho: a) a ampliao das rendas do Estado (fontes de custeio
do sistema de proteo); e b) a reestruturao das polticas pblicas sociais. Essas so,
em geral, politicamente mais sensveis e traumticas do que aquelas, as quais, por seu
turno, costumam enfrentar oposio localizada e politizada sem, todavia, darem ensejo
a desconforto social.
A nova conformao do Estado social depende, assim, de cinco grandes inflexes:
(a) democrtica; (b) gerencial; (c) performativa; (d) poltica; e (e) estratgica.
1. Giro democrtico
preciso encarar uma realidade: as alteraes no modelo de bem-estar geram resistncias polticas, uma vez que, em geral, retiram determinados elementos sociais de uma
zona de conforto para al-los a um patamar de independncia inicialmente incmodo.
assim que surge o conceito de governana, compreendido como o conjunto de medidas que criam mecanismos participativos e deliberativos que aumentam a possibilidade
de incidncia da sociedade civil nas tomadas de decises polticas. Cuida-se, aqui, de
governar com e mediante redes, na fronteira do Estado e da sociedade civil.6
A governana pressupe a reestruturao do poder poltico entre trs linhas: a descentralizao, que implica a transferncia de competncias decisrias e legislativas para
entidades regionais e locais; a organizao em redes, que, de um lado, pressupe e
assume uma descontinuidade geogrfica e, de outro, prev a substituio de estruturas
administrativas verticais e hierrquicas por estruturas horizontais e de cooperao; e a
ampliao das fronteiras de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado.
A governana no pode permitir, porm, a completa alienao dos poderes decisrios do Estado ou a privatizao do poder de ditar normas jurdicas e elaborar polticas gerais.7 Os mecanismos de governana devem, antes, almejar reduzir o dficit
de legitimidade em que incorre o Estado social ao circunscrever seu mbito de
6
RHODES, R. A. W. Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity, and accountability. Londres: Open
University Press, 1997. pp. 29 ss.
E STVEZ-ARAJO, J. A. Gobernanza y racionalidad discursiva. In: BOLADERAS, Margarita. Ciudadana y derechos humanos:
gobernanza y pluralismo. Barcelona: Horsori Editorial, 2009. pp. 29-48.
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A linha que separa uma democracia

em que se permite a participao, pela via da
comunicao, e um governo disfuncional
tnue, de modo que a implementao do giro
democrtico demanda um processo contnuo
de depurao e avaliao de resultados
deciso s instncias tcnicas e burocrticas. Cuida-se, em verdade, de gradativamente substituir o unilateral imposto pelo bilateral negociado. A linha que separa
uma democracia em que se permite a participao, pela via da comunicao, e um
governo disfuncional tnue, de modo que a implementao do giro democrtico
demanda um processo contnuo de depurao e avaliao de resultados. Ser preciso ter em mente que os avanos na medida participativa dificilmente permitem
recuos estratgicos, sendo pois o risco de disfuncionalidades sempre iminente; a
notar, por exemplo, a situao do Estado norte-americano da Califrnia, o qual,
embora tenha avanado na utilizao de mecanismos de democracia direta, permitiu o assenhoreamento das decises por grupos de minorias, gerando um verdadeiro caos poltico e institucional.
2. Giro gerencial
O giro gerencial reside na modernizao das metodologias da gesto pblica, com
a progressiva utilizao de critrios que prestigiem resultados em detrimento dos
meios como fins em si mesmos; que homenageiem o mrito em detrimento do compadrio; e que assumam os riscos da inovao. A administrao pblica diferencia-se
da administrao privada nos seguintes aspectos: no est exposta s variaes de
mercado e repousa em apropriaes antes que em investimentos; est submetida
a maiores limitaes legais e regulamentares; est sujeita a interferncias de ordem
poltica; , em geral, coercitiva; tem maior amplitude de impacto; apresenta dificuldade de objetividade, em funo da complexidade de elaborao de critrios de avaliao; o papel desempenhado pelos gerentes fundado em vnculos de autoridade;
inexistem critrios de avaliao da performance institucional a no ser os pleitos
eleitorais; e as estruturas de criao de incentivos so incipientes. As reformas preconizadas pela New Public Management 8 (NPM) enfatizam a necessidade de abordar
a administrao pblica sob esses prismas, visando a reorganizar suas estruturas em
prol da prestao de servios de melhor qualidade.
O giro gerencial precisa, a um s tempo, incorporar as tecnologias digitais em prol da
eficincia da mquina administrativa, sob pena de, voluntariamente, tornar-se obsoleto. Por certo, a incorporao desses mecanismos exige alguma medida de audcia
8
f. BOSTON, J.; MARTIN, J.; PALLOT, J.; WALSH, P. Public management: the New Zealand model. Auckland: Oxford University
C
Press, 1996.
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e desprendimento em relao a formas j ultrapassadas de decidir e executar, mas

essa medida de coragem que dar ensejo a um salto de qualidade na gesto
pblica. Embora os trabalhos de Dunleavy9 sugiram uma aparente contradio entre
a administrao da era digital e a NPM, cremos inexistir obstculo intransponvel
sua conciliao, uma vez que, ao lado de uma burocracia profissional, calcada em
competio e incentivos, deva existir um aparato de governana orientado para a
superao do desnvel de legitimidade estatal.
3. Giro performativo
A superao de um modelo de bem-estar que j se anuncia falho requer a reorganizao das metodologias de proteo, assumindo-se que as inovaes representam no apenas riscos administrativos, mas tambm riscos polticos. De toda sorte,
mudanas nunca so empreendidas sem que riscos sejam assumidos.
Nesse ponto, o primeiro tema a ser debatido o princpio da universalidade. O sistema de bem-estar brasileiro foi concebido para ser um sistema universal, em que
polticas de proteo social no estejam circunscritas a pblicos determinados.
preciso concordar, contudo, que um sistema universal de proteo no se sustenta,
sob a perspectiva pragmtica, sem grandes sacrifcios econmicos. Conquanto sejam
politicamente mais palatveis, os programas universais de proteo merecem ser
confrontados com programas orientados, isto , com programas que se restrinjam,
sob a perspectiva de atendimento, a populaes fragilizadas.
Essa lgica de construo de programas sociais de proteo parcialmente adotada em programas de garantia de um piso mnimo de renda, como o Programa
de Desenvolvimento Rural indiano (que garante um mnimo de cem dias de trabalho remunerado ao ano para trabalhadores rurais no qualificados) e o Bolsa
Famlia brasileiro. De outra parte, ainda h resistncias extenso desse tipo de
metodologia a programas de carter previdencirio e, sobretudo, a programas de
ateno sade.
Outro aspecto que merece ateno especial o modo de prestao de servios
ou, em outras palavras, o modo de oferecimento de proteo. Estamos habituados ao Estado prestador universal. Convm, porm, refletir acerca dessa premissa.
Existe diferena ontolgica (diferena da ordem do ser mesmo da coisa) entre um
Estado que preste diretamente servios e um Estado que compre servios para
oferec-los populao? Sob a tica de um giro performtico importa muito
mais como um Estado gasta do que propriamente o quanto gasta. Sistemas em
que o Estado paga e o setor privado fornece tendem a operar melhor do que
sistemas em que o Estado fornece. Escolas na Escandinvia custam mais que suas
homlogas norte-americanas, mas detm resultados amplamente mais favorveis. Assim tambm grande parte do sistema de sade francs est construda
sob essa lgica. A reinveno de metodologias que privilegiem o indivduo e no
9
UNLEAVY, Patrick; MARGETTS, Helen; BASTOW, Simon; TINKLER, Jane. New public management is dead long live digitalD
-era governance. Journal of Public Administration Research and Theory, Oxford: Oxford University Press, n. 16, pp. 467-94, 2005.
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o Estado tem, tambm, o mrito de diminuir a incidncia de regulamentao, responsvel em grande medida pelos custos colaterais das polticas pblicas sociais.10
No campo das metodologias, as formas como o Estado remunera os servios
sociais tambm precisam ser repensadas. No contexto do programa Medicaid, o
maior programa de sade pblica dos EUA, gradativamente tem-se substitudo o
sistema de pagamentos fragmentados, conhecido como fee-for-service (tarifa por
servio), em que o Estado remunera a prestao de servios por itens prestados,
por um sistema conhecido como managed-care (cuidado gerenciado), em que o
pagamento global, independentemente da quantidade ou do tipo de servios
prestados. Nessa modalidade, os pagamentos pressupem a manuteno da sade
perfeita dos assistidos e preveem uma margem de lucro para os prestadores.
Assim, cada prestador estimulado a manter a sade dos atendidos, pois, desse
modo, pode apropriar-se de maior parte da margem de lucro. Em ltima anlise,
temos um sistema de pagamento por resultados, no por servios.
Por derradeiro, imperioso criar mecanismos de aferio da qualidade e da eficincia dos servios pblicos. Muito se tem avanado nessa seara, inserindo-se
no cotidiano da administrao avaliaes de desempenho, estgios probatrios,
avaliaes de qualidade e pesquisas de resultado. possvel, ainda, inovar como
testemunha, temos o sistema recm-implementado na cidade de Chicago, chamado managed competition (competio gerenciada). Por meio dessa metodologia, a cidade de Chicago pretende medir a eficincia de seu servio pblico de
coleta de resduos slidos prestado diretamente pelo Estado. Dividiu-se a cidade
em duas zonas idnticas. A gesto da primeira foi concedida a uma empresa
privada. A segunda permaneceu sob a gesto pblica. Estabelecido um patamar
mnimo de qualidade (equivalente aos ndices de eficincia aferidos na prestao plena por parte do Estado), no perodo de um ano apurar-se- em qual zona
obteve-se o melhor resultado. A lgica embutida nessa metodologia afasta o
fantasma da competio, permitindo que, em bases empricas, o Estado possa
competir, em termos de eficincia, com o setor privado.
4. Giro poltico
No mbito poltico, a atualizao do Estado social precisar enfrentar dois dilemas:
(a) a deciso entre tributar mais ou racionalizar a prestao de servios e, por
conseguinte, (b) a deciso entre construir programas universais ou programas de
proteo direcionados.
A vulnerabilidade das modernas democracias de massa torna as escolhas especialmente dramticas. H custos polticos graves na reordenao do espao de proteo
estatal. A ascendncia flagrante de uma classe mdia urbana pe ainda maiores dificuldades, uma vez que, ao mesmo tempo em que pleiteia a desonerao tributria,
reclama do Estado uma teia de protees mais completa.
10
S eria, inclusive, proveitoso reabilitar institutos de aplicao limitada no contexto jurdico e institucional nacional, como
os servios sociais autnomos.
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As polticas sociais de proteo,

se tm em mira, primordialmente, amparar
o cidado quando sua sobrevivncia est
ameaada, precisam, no mesmo passo,
atender a imperativos de desenvolvimento
H duas estratgias distintas: aquela que almeja diluir setores ideologizados de resistncia e a que encontra nos mecanismos de governana a legitimidade necessria,
acompanhada pela insero macia de prticas de transparncia e de educao para
a formao de opinio. Embora a primeira seja, via de regra, a alternativa de setores
conservadores, o atual estgio de desenvolvimento democrtico mostra a nica
alternativa vivel: a trade participao, transparncia e formao.
5. Giro estratgico
A redefinio dos objetivos programticos do Estado social marca aquilo que chamamos de giro estratgico. As polticas sociais de proteo, se tm em mira, primordialmente, amparar o cidado quando sua sobrevivncia est ameaada, precisam,
no mesmo passo, atender a imperativos de desenvolvimento. A estratgia no
outra seno definio de cenrios futuros e estabelecimento de tcnicas para o
atingimento de determinadas metas. Definir objetivos estratgicos vai muito alm
de traar macrodiretrizes porque inclui, em seu mago, a projeo de uma posio
poltica ideal. Nesse sentido, dois princpios devem reger a atuao do Estado: a
economia de foras, no sentido de que se deve buscar a melhor alocao possvel de
recursos, e a liberdade de ao, em que os estrategistas estejam vontade e desimpedidos de quaisquer embaraos polticos, ideolgicos ou sociais para a concepo
de sua estratgia.
Embora existam diversas escolas do pensamento estratgico, importa, para os fins
deste debate, dar relevo dimenso da estratgia como posicionamento. Nessa
perspectiva, a redefinio dos objetivos programticos passa pelo exame profundo
dos ambientes externo e interno e pela determinao de posies sucessivas a
serem alcanadas. Nesse sentido, a nova conformao dos objetivos programticos
do Estado passa pela refundao das estratgias de negociao, as quais incluem o
peso coletivo de atores marginais na especificao desses objetivos.
No h, contudo, crescimento estratgico que no esteja vinculado inovao,
de modo que as polticas de proteo devem buscar um caminho de estmulo aos
processos inovativos. assim que, em concorrentes regionais, como a Argentina, j
se comea a vislumbrar a criao de uma rede de polticas sociais destinadas repatriao de crebros, ao incentivo aos gastos com Pesquisa e Desenvolvimento e ao
estmulo pesquisa industrial.
20/01/12 16:40
Um pensamento estreito poderia concluir que inexiste relao direta entre esse
ncleo de atuao do Estado e as polticas de combate pobreza. Certamente no
haver conexo se nos detivermos ao assistencialismo existencial, mas o giro estratgico que se prope est justamente na concepo de polticas de combate pobreza
que estejam atreladas inovao, pesquisa e ao desenvolvimento. chegado o
momento em que precisamos abandonar a gesto diria e emprica da pobreza para
atacar problemas estruturais de posicionamento global do pas.
O clssico estudo sobre os Estados de bem-estar de Gsta Esping-Andersen11 demonstra que a ambio ltima do Estado social diminuir a distino de classes medida
que se amplia a extenso da cidadania social. O bem-estar estaria associado, assim, a
uma desmercadorizao da sociedade, ao mesmo tempo em que se mostra como um
sistema de estratificao. Os trs grandes modelos de Estado social oscilam entre o
tpico assistencialismo, de matriz anglo-sax, o Estado social corporativista, no qual se
privilegiam as pessoas e as famlias que aderem ao Estado, como espcie de prmio por
lealdade sendo exemplos a ustria, a Frana, a Alemanha e a Itlia , e um terceiro
tipo, que ampara tambm as classes mdias, que a social-democracia tpica, na qual
h uma fuso entre servio social e trabalho: desde funcionrios white collars (os
funcionrios de alto escalo) at a massa de indigentes encontram mecanismos de
amparo social, sempre todos impulsionados para o trabalho. Temos, diante de ns,
a ocasio de formatar uma via alternativa: um Estado social estratgico, em que a
proteo oriente os contingentes de foras econmicas e sociais para os processos
de inovao e desenvolvimento.
6. Concluses
Como vivemos em um Estado social extemporneo e tardio, as crises nos Estados
sociais europeus anunciam problemas estruturais que precisam ser abordados em
lugar de negados.
H custos polticos expressivos nos processos de mudana, sobretudo em um
contexto de democracia de massas e de hibridismo poltico-partidrio.
A nova conformao do Estado social depende de cinco inflexes (ou giros):
giro democrtico: exigncia de ampliao responsvel dos mecanismos
giro gerencial: reviso das estratgias de sua gesto em direo a uma
giro performativo: exigncia de renovao das metodologias de prestao
11
de governana;
permanente atualizao e profissionalizao;
de servios, de fomento e financiamento e de avaliao;
ESPING-ANDERSEN, Gsta. The three worlds of welfare capitalism. Princeton: Princeton University Press, 1990. pp. 9 ss.
20/01/12 16:40
giro poltico: necessidade de adoo de mecanismos de esclarecimento e
giro estratgico: iniciativas que permitam avanar para alm da gesto
legitimao em detrimento de polticas de diluio de resistncias;
diria da pobreza, concebendo polticas sociais emancipadoras e normativas e institucionalmente atreladas aos processos de inovao.
Bibliografia
BOSTON, J.; MARTIN, J.; PALLOT, J.; WALSH, P. Public management: the New Zealand
model. Auckland: Oxford University Press, 1996.
BRASIL. Plano diretor da reforma do Estado. Braslia: Cmara da Reforma do Estado,
1995.
DUNLEAVY, Patrick; MARGETTS, Helen; BASTOW, Simon; TINKLER, Jane. New
public management is dead long live digital-era governance. Journal of Public
Administration Research and Theory, Oxford: Oxford University Press, n. 16, pp.
467-94, 2005.
ESPING-ANDERSEN, Gsta. The three worlds of welfare capitalism. Princeton:
Princeton University Press, 1990.
ESTVEZ-ARAJO, J. A. Gobernanza y racionalidad discursiva. In: BOLADERAS,
Margarita. Ciudadana y derechos humanos: gobernanza y pluralismo. Barcelona:
Horsori Editorial, 2009.
HABERMAS, Jrgen. Strukturwandel der ffentlichkeit: Untersuchungen zu einer
Kategorie der brgerlichen Gesellschaft. Berlim: Suhrkamp, 1990.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill (orgs.). O pblico no estatal na
reforma do Estado. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999.
PIERSON, Paul. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the politics of
retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press, 1994.
RHODES, R. A. W. Understanding governance: policy networks, governance, reflexivity,
and accountability. Londres: Open University Press, 1997.
20/01/12 16:40
captulo
TIPIFICAO DOS SERVIOS

SOCIOASSISTENCIAIS

Social e Educao.
24/01/12 09:49
O(a) leitor(a) j se perguntou por que entrou na agenda da assistncia social brasileira o
debate sobre a tipificao dos servios socioassistenciais? De onde vem essa ideia de tipificar os servios? Por que e para que se preocupar com essa questo?
Com certeza, nos ltimos quatro anos, essas e outras perguntas vm sendo colocadas nos
espaos de formao e de trabalho e vm instigando o imaginrio e alterando as prticas
dos(as) trabalhadores(as) envolvidos com a Poltica de Assistncia Social. esse o propsito do texto de Maria do Carmo Brant de Carvalho: traduzir e comentar, de forma didtica, a resoluo que a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais estabelece.
Voc deve conhecer por experincia ou leitura os antecedentes da assistncia social brasileira: aes difusas, descontnuas, fragmentadas e confusas; uma rea sem visibilidade, sem
identidade setorial, sem regulao, sem controle social; um campo de prticas filantrpicas e
de aes isoladas e sobrepostas.
Quando a Constituio de 1988 instituiu a assistncia social como direito do(a) cidado()
e dever de Estado, fundou para a rea um novo campo que exigiu transmutar sua formao
tradicional e de seus antecedentes na poltica pblica. Ainda estamos experimentando e
construindo os desdobramentos dessa retrica direito do cidado e dever do Estado nos
espaos de atuao dos governos e da sociedade.
Como parte desse processo, a tipificao dos servios socioassistenciais contribui para a consolidao de um modelo de gesto democrtica, que considera os fundamentos da Poltica
Nacional e do Sistema nico de Assistncia Social. Sua elaborao se deu a partir de amplo
processo de participao popular e de debate poltico (VI Conferncia Nacional, Plano
Decenal, consulta pblica, consultoria, pactuao na Comisso Intergestores Tripartite CIT,
deliberao no Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS).
Observe que o termo tipificao, empregado na Resoluo n- 109/2009 e tema central
do texto, carrega o propsito e o desafio dessa norma: criar um tipo prprio para os servios
socioassistenciais; fazer sua caracterizao, com o intuito de:

definir o que de competncia prpria da assistncia social;
padronizar a nomenclatura dos servios;
organizar os servios por nvel de proteo;

descrever objetivos, provises, fluxos e resultados;
20/01/12 16:45
definir parmetros de qualidade dos servios;

dar visibilidade aos servios;
contribuir para a construo de metodologias de trabalho social;
estabelecer indicadores de monitoramento e avaliao;
criar identidade para o usurio reconhecer seus direitos.
O texto mostra, portanto, que a tipificao uma exigncia tica, na perspectiva da expanso dos direitos e na qualificao dos servios socioassistenciais. Sua implantao exige
participao, enfrentamento e mudana!
1. Voc j estudou criticamente a matriz padronizada, em especial a ficha do servio em
que voc trabalha? Qual a sua avaliao sobre esse estudo?

2.
A tipificao dos servios tem sido referncia para reordenar servios ofertados pela rede
socioassistencial de seu municpio/regio/Estado?

3. Como as entidades de assistncia social tm participado desse debate?
4. No seu trabalho, a tipificao tem sido usada como referncia para:
a. Discutir as metodologias de trabalho dos servios socioassistenciais?

b. Rever os campos de informao dos pronturios manuais/eletrnicos?
c. Elaborar o plano municipal/regional/estadual de assistncia social?
d. Produzir indicadores de monitoramento e avaliao?
e. Elaborar o relatrio de gesto do territrio/municpio/regio/Estado?
f. Criar, experimentar e inovar os servios socioassistenciais?
5. Q
ualificar o atendimento ofertado populao ou para burocratizar os servios socioassis-
tenciais? Qual lgica est mais presente no seu trabalho: qualificao ou burocratizao?
20/01/12 16:45
captulo
TIPIFICAO DOS SERVIOS

SOCIOASSISTENCIAIS
Introduo
Em 2009, importante resoluo do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) foi
aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) (Resoluo n- 109, de
11 de novembro de 2009), por meio da qual foi aprovada a Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistenciais por nveis de complexidade do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS): Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de
Mdia e Alta Complexidade.
Essa resoluo da maior importncia, pois os servios socioassistenciais e no
os benefcios so a parte mais substantiva da ateno assistencial, caracterizam-se como servios de proximidade nos territrios e envolvem a produo de aes
continuadas e por tempo indeterminado, dirigidas resoluo de situaes de vulnerabilidade social identificadas e monitoradas nos territrios em que se encontra a
populao demandante.
Como sabemos, recente a implantao do SUAS e dos servios socioassistenciais.
Seu incio data de 2004.
Assim, a resoluo do CNAS completa as normativas que regulam a operao dos
servios socioassistenciais: tipifica-os, define-os, especifica seus usurios e explicita
os objetivos e as seguranas a ser adquiridas, a articulao em rede, o trabalho social
requerido em cada um dos servios e os impactos esperados.
sempre bom lembrar que os servios socioassistenciais visam ao desenvolvimento
de aes de proteo social, vigilncia e defesa social sempre na perspectiva territorializada, com foco na matricialidade sociofamiliar. na integrao dessas consignas que
se desenvolve um novo modelo assistencial coerente com o SUAS. Uma ao que no
integralize a proteo, a vigilncia e a defesa social deixa de ser uma proteo social
efetiva movida a processos e estratgias capazes de produzir reduo de vulnerabilidades e incluso social de parcela significativa da populao brasileira.
20/01/12 16:45
sempre bom lembrar que os servios

socioassistenciais visam ao desenvolvimento
de aes de proteo social, vigilncia e defesa
social sempre na perspectiva territorializada,
com foco na matricialidade sociofamiliar
Vamos neste texto traduzir de forma sinttica e comentada a tipificao dos servios
de que trata a Resoluo n- 109, de 11 de novembro de 2009. Sugerimos que a leitura deste texto seja acompanhada da leitura completa da prpria resoluo.
Tambm preciso deixar claro que o texto aqui produzido tem funo didtica e,
portanto, retoma muitas das formulaes presentes na resoluo referida.
Os servios socioassistenciais so tipificados com base na prpria hierarquizao
entre Proteo Social Bsica e Especial:
I - Servios de Proteo Social Bsica:

a) Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF);
b) Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos;
c) Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia

e Idosas.
II - Servios de Proteo Social Especial de Mdia Complexidade:

a) Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos

(PAEFI);
b) Servio Especializado em Abordagem Social;
c) Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida

Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios
Comunidade (PSC);
d) Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas

e suas Famlias;
e) Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua.
20/01/12 16:45
III - Servios de Proteo Social Especial de Alta Complexidade:

a) Servio de Acolhimento Institucional, nas seguintes modalidades:
- abrigo institucional;
- casa-lar;
- casa de passagem;
- residncia inclusiva.

b) Servio de Acolhimento em Repblicas;
c) Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora;
d) Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias.
I. Servios de
Proteo Social Bsica
A Proteo Social Bsica tem carter preventivo e processador de incluso social.
Destina-se a segmentos da populao que vivem em condio de vulnerabilidade social:
vulnerabilidades decorrentes da pobreza, privao (ausncia de renda, acesso nulo ou
precrio aos servios pblicos...) e/ou fragilizao de vnculos afetivo-relacionais e de
pertencimento social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias...).1
Os Servios de Proteo Social Bsica vinculam-se ao Centro de Referncia de
Assistncia Social (CRAS).
O CRAS a unidade de ao considerada a porta de entrada do SUAS: integra Servios
de Proteo Bsica e oferta de benefcios, como o Programa Bolsa Famlia (PBF), o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC), benefcios eventuais e outros da alada dos
Estados e dos municpios.
O CRAS costura a destinao de benefcios com servios, processos e projetos socioassistenciais direcionados a alcanar resultados protetivos da maior importncia: a
melhoria da qualidade de vida, ganhos de pertencimento social, maior autonomia da
famlia e eliminao ou reduo de vulnerabilidades sociais.
Famlia e territrio marcam a ao do CRAS. Por isso, matricialidade familiar e territorializao constituem os eixos estruturantes de sua ao.
Todos os servios vinculados ao CRAS envolvem:
assegurar acolhida s famlias e aos indivduos em situao de vulnerabilidade

social;
presentao. Sistema nico da Assistncia Social SUAS. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
A
Fome/Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2004. p. 4. Disponvel em: <http://www.amavi.org.br/sistemas/pagina/
setores/associal/arquivos/suassnasdoc12004.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2004.
20/01/12 16:45
A integrao de aes entre o PAIF

e o PBF criam portas de entrada comuns e,
sobretudo, a induo de projetos locais mais
robustos de ao junto s famlias beneficirias
prestar atendimento por meio de benefcios, projetos e programas socioassistenciais, visando ao desenvolvimento de potencialidades, aquisies
e fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios;
organizar e articular servios socioassistenciais de proviso pblica para

atender as demandas de proteo social;
realizar encaminhamentos a servios da rede socioassistencial e das demais

polticas pblicas visando ampliao do acesso aos direitos de cidadania;
identificar e realizar articulao territorial com os demais servios setoriais

e organizaes sociais que funcionam como artrias protetivas no territrio.
a) Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF)2

Trata-se de uma ao central do CRAS junto s famlias que apresentam
vulnerabilidades sociais decorrentes de pobreza, privao (ausncia de renda,
acesso nulo ou precrio aos servios pblicos, entre outros) e/ou fragilizao de
vnculos afetivo-relacionais e de pertencimento social.
Seus objetivos conforme a resoluo se expressam em:
fortalecer a funo protetiva da famlia, contribuindo para a melhoria da

sua qualidade de vida;
prevenir a ruptura dos vnculos familiares e comunitrios, possibilitando a

superao de situaes de fragilidade social vivenciadas;
promover aquisies sociais e materiais s famlias e potencializar o

protagonismo e a autonomia das famlias e comunidades;
promover acessos a benefcios, programas de transferncia de renda e

servios socioassistenciais, contribuindo para a insero das famlias na
rede de proteo social de assistncia social;
promover acesso aos demais servios setoriais, contribuindo para o

usufruto de direitos;
Resoluo n- 109, pp. 6-7.
20/01/12 16:45
apoiar famlias que possuem, entre seus

membros, indivduos que necessitam
de cuidados, por meio da promoo de
espaos coletivos de escuta e troca de
vivncias familiares.
Essa resoluo tambm reafirma que:
[...] o Servio de Proteo e

Atendimento Integral Famlia (PAIF)
ofertado necessariamente no
Centro de Referncia de Assistncia
Social (CRAS), salvo quando o
atendimento s famlias residentes
em territrios de baixa densidade
demogrfica, com espalhamento ou
disperso populacional (reas rurais,
comunidades indgenas, quilombolas,
calhas de rios, assentamentos, dentre
outros), exige sua realizao por meio
de equipes volantes ou mediante a
implantao de unidades de CRAS
itinerantes.
a partir do trabalho com famlias no servio PAIF que se organizam os demais servios referenciados ao CRAS. Assim, os
Servios de Proteo Social Bsica desenvolvidos no territrio de abrangncia do CRAS
o Servio de Convivncia e Fortalecimento
de Vnculos e o Servio de Proteo Social
Bsica no Domiclio para Pessoas com
Deficincia e Idosas devem ser a ele referenciados e manter articulao com o PAIF.
A integrao de aes entre o PAIF e o PBF
criam portas de entrada comuns e, sobretudo,
a induo de projetos locais mais robustos de
ao junto s famlias beneficirias.
A Proteo Social Bsica desenvolvida pelo
PAIF inclui a oferta de:
servios e processos de fortalecimento

da convivncia social e de desenvolvimento do sentido de pertencimento s
redes existentes ou a ser recriadas no

microterritrio;
identificao,
mobilizao e articulao dos servios, espaos, sujeitos,

oportunidades e relaes existentes no
microterritrio;
incluso dos beneficirios da assistncia

social nos servios das demais polticas
pblicas;
d esenvolvimento
de competncias
substantivas e fluncia comunicativa;
ampliao do universo informacional e

cultural;
incluso
no crculo de relaes da
comunidade e da cidade de pertena;
incluso no mundo de trabalho e renda.

b) Servio de Convivncia e
Fortalecimento de Vnculos3
O servio de convivncia complementa o
trabalho social com a famlia, prevenindo a
ocorrncia de situaes de risco social e fortalecendo a convivncia familiar e comunitria, assim como mobiliza e fortalece redes
sociais de apoio no territrio.
Ele compe a rede socioassistencial descentrada no territrio de abrangncia do CRAS.
servio complementar ao PAIF, por meio
do qual se busca ampliar sociabilidades e
vnculos sociorrelacionais, criar oportunidades de expresso, troca de experincias e
ganhos de novas aprendizagens e fortalecer
o sentido de pertencimento social, aproximando as famlias das redes sociais locais.
O servio de convivncia organiza-se a partir da mobilizao e da formao de diversos grupos, com base em interesses e
Id., pp. 9-16.
20/01/12 16:45
vulnerabilidades sociais das famlias e de seus membros, considerando seu ciclo

de vida e particularidades do contexto.
um servio de enorme importncia no fortalecimento de bases protetivas no territrio, expanso de vnculos sociorrelacionais e aquisio de habilidades necessrias
junto aos participantes para integrao nas redes locais e conquista de graus de
autonomia progressiva, a fim de enfrentar, com xito, as condies estruturais geralmente associadas a situaes de pobreza.
Instaura processos que favorecem a expresso pelas famlias de suas dificuldades e
demandas, para uma construo compartilhada de solues e alternativas para as
necessidades e os problemas enfrentados.
Grupos priorizados:
Grupos de convivncia para famlias com crianas de at 6 anos:
Tm por foco o desenvolvimento de atividades com crianas, familiares e comunidade, para fortalecer vnculos e prevenir a ocorrncia de situaes de excluso social
e de risco, em especial a violncia domstica e o trabalho infantil.
Desenvolvem atividades com gestantes, nutrizes e crianas, inclusive aquelas com
deficincia.
Com as crianas, desenvolvem experincias ldicas, acesso a brinquedos favorecedores do desenvolvimento e da sociabilidade e momentos de brincadeiras fortalecedoras do convvio com familiares.
Com as famlias, priorizam atividades direcionadas ao fortalecimento de vnculos e
orientao sobre o cuidado com a criana pequena. Com famlias de crianas com
deficincia, incluem aes que envolvem grupos e organizaes comunitrias para
troca de informaes e possibilidades de aes inclusivas.
Grupos de convivncia para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos:
Visam ao desenvolvimento de sociabilidades e preveno de situaes de risco
social, propiciando experincias ldicas, culturais e esportivas como formas de
expresso, interao, aprendizagem, sociabilidade e proteo social.
Incluem crianas e adolescentes provenientes de famlias em situao de vulnerabilidade, inscritas no Programa Bolsa Famlia (PBF), crianas e adolescentes com
deficincia, retirados do trabalho infantil ou submetidos a outras violaes, alm de
crianas e adolescentes reconduzidos ao convvio familiar depois de medida protetiva de acolhimento.
Grupos de convivncia para adolescentes e jovens de 15 a 17 anos:
Sua perspectiva o desenvolvimento integral do jovem. Esses grupos propiciam o
fortalecimento da convivncia social, da participao cidad, o retorno ou a permanncia dos adolescentes e jovens na escola e o desenvolvimento de atividades que
estimulem uma formao geral para o mundo do trabalho.
20/01/12 16:45
Partem de interesses e questes juvenis relevantes, e as atividades pautam-se no

exerccio de valores e no desenvolvimento de habilidades bsicas, como a capacidade comunicativa e a incluso digital, arte-cultura e esporte-lazer.
Incluem adolescentes e jovens pertencentes s famlias beneficirias de programas
de transferncia de renda, adolescentes e jovens egressos de medida socioeducativa
de internao ou em cumprimento de outras medidas socioeducativas em meio
aberto, egressos de medida de proteo, conforme disposto na Lei n- 8.069, de 13
de julho de 1990 Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) , adolescentes e
jovens do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) ou adolescentes e
jovens egressos ou vinculados a programas de combate violncia e ao abuso e
explorao sexual, jovens com deficincia, em especial beneficirios do Benefcio de
Prestao Continuada (BPC) e jovens fora da escola.
Grupos de convivncia para idosos:
Visam ao desenvolvimento de atividades que contribuam para o processo
de envelhecimento saudvel, para o desenvolvimento da autonomia e para o
fortalecimento dos vnculos familiares e do convvio comunitrio, e agem na
preveno de situaes de risco social.
Incluem idosos beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada, idosos de
famlias beneficirias de programas de transferncia de renda e idosos com
vivncias de isolamento familiar e comunitrio.
c) Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com

Deficincia e Idosas4
Tem por finalidade a preveno de agravos que possam provocar o rompimento de
vnculos familiares e sociais dos usurios, assim como reduzir situaes de risco, a
excluso e o isolamento.
O Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio de fundamental importncia.
Constitui o que se chama de polticas pblicas de servios de proximidade, que visa
defesa e ao apoio psicossocial direto a famlias em situao de fragilidade decorrente da dependncia e do isolamento.
Objetivos:
prevenir agravos que possam desencadear o rompimento de vnculos
familiares e sociais;
prevenir o confinamento de idosos e/ou pessoas com deficincia;

identificar situaes de dependncia;
colaborar com redes inclusivas no territrio;
4
Id., pp. 16-19.
20/01/12 16:45
prevenir o abrigamento institucional de pessoas com deficincia e/ou

pessoas idosas com vistas a promover a sua incluso social;
sensibilizar grupos comunitrios sobre direitos e necessidades de incluso

de pessoas com deficincia e pessoas idosas, buscando a desconstruo
de mitos e preconceitos;
d esenvolver
estratgias para estimular e potencializar recursos das

pessoas com deficincia e pessoas idosas, de suas famlias e da comunidade no processo de habilitao, reabilitao e incluso social;
oferecer possibilidades de desenvolvimento de habilidades e potencialidades, a defesa de direitos e o estmulo participao cidad;
incluir usurios e familiares no sistema de proteo social e servios

pblicos, conforme necessidades, inclusive pela indicao de acesso a
benefcios e programas de transferncia de renda;
contribuir para resgatar e preservar a integridade e a melhoria da qualidade de vida dos usurios;
contribuir para a construo de contextos inclusivos.

O servio deve contribuir com a promoo do acesso de pessoas com deficincia e
pessoas idosas aos mltiplos servios de que necessitam no territrio. Desenvolve
aes extensivas aos familiares, de apoio, informao, orientao e encaminhamento,
com foco na qualidade de vida, no exerccio da cidadania e na incluso na vida social,
sempre ressaltando o carter preventivo do servio.5
Garantias de segurana:
Para os Servios de Proteo Social Bsica h um conjunto de seguranas a ser
garantidas a seus usurios (definidas na resoluo como aquisies):
Segurana de acolhida:
ter acolhidas suas demandas, interesses, necessidades e possibilidades;
receber orientaes e encaminhamentos com o objetivo de aumentar o

acesso a benefcios socioassistenciais e programas de transferncia de
renda, bem como aos demais direitos sociais, civis e polticos;
ter acesso a ambincia acolhedora.

Segurana de convvio familiar e comunitrio:
vivenciar experincias que contribuam para o fortalecimento de vnculos
familiares e comunitrios;
Brasil, 2008.
23/01/12 11:20
vivenciar experincias que possibilitem
vivenciar experincias de desenvolvi-
ter acesso a servios, conforme demandas
ter
meios e oportunidades de conhecer o

territrio e ressignific-lo, de acordo
com seus recursos e potencialidades;
e necessidades.
mento de projetos sociais e culturais no

territrio e a oportunidade de fomento
a produes artsticas;
reduzido o descumprimento das

condicionalidades do PBF;
Segurana de desenvolvimento da
autonomia:
vivenciar experincias pautadas pelo
respeito a si prprio e aos outros, fundamentadas em princpios ticos de
justia e cidadania;
contribuir para o acesso documenta-
ter acesso a informaes sobre direitos
o desenvolvimento de potencialidades
e a ampliao do universo informacional e cultural;
vivenciar experincias potencializadoras

da participao social, como espaos de
livre expresso de opinies, de reivindicao e avaliao das aes ofertadas, bem
como de espaos de estmulo para a participao em fruns, conselhos, movimentos sociais, organizaes comunitrias e
outros espaos de organizao social;
vivenciar experincias que contribuam para

a construo de projetos individuais e
coletivos, e desenvolvimento da autoestima, autonomia e sustentabilidade;
v ivenciar
experincias de fortalecimento e extenso da cidadania;
vivenciar experincias para relacionar-se

e conviver em grupo, administrar conflitos por meio do dilogo e compartilhar
outros modos de pensar, agir e atuar;
o civil;
ter acesso ampliao da capacidade

protetiva da famlia e superao de
suas dificuldades de convvio;
sociais, civis e polticos e a condies

sobre o seu usufruto;
ter acesso a atividades de lazer, esporte

e manifestaes artsticas e culturais
do territrio e da cidade;
ter acesso a benefcios socioassistenciais

e programas de transferncia de renda;
ter oportunidade de escolha e tomada

de deciso;
p oder
avaliar as atenes recebidas,

expressar opinies e reivindicaes;
apresentar nveis de satisfao positivos em relao ao servio;
ter acesso a experimentaes no processo de formao e a intercmbios

com grupos de outras localidades e
faixa etria semelhante.

lidar de forma construtiva com potencialidades e limites;
20/01/12 16:45
II. Servios de Proteo Social Especial

de Mdia Complexidade
Os Servios de Proteo Especial ocorrem no CREAS ou a ele se referenciam.
CREAS Servios de Proteo Social Especial

A Proteo Social Especial a modalidade de ateno assistencial destinada a
indivduos e famlias que se encontram em situao de alta vulnerabilidade
pessoal e social. So vulnerabilidades decorrentes do abandono, privao, perda
de vnculos, explorao, violncia...
A proteo especial inclui servios de abrigamento de longa ou curta durao
e servios de acolhimento e ateno psicossocial especializada destinados a
assegurar vnculos de pertencimento e reinsero social.
O abrigamento oferecido em vrias modalidades casa-abrigo, casa-lar,
repblica, penso, casa de passagem e albergues, entre outras , com o objetivo
de atender diferentes grupos etrios e situaes/demandas distintas.
So servios que envolvem acompanhamento individual e maior flexibilidade
nas solues protetivas. So aes de natureza reabilitadora de possibilidades
psicossociais com vistas reinsero social. Por isso, exigem atenes mais
personalizadas e processos protetivos de longa durao.
Os Servios de Proteo Social Especial tm estreita interface com o sistema de
justia e os servios das demais polticas, sobretudo os de sade, exigindo muitas
vezes uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio e outras
aes do Executivo.
Apresentao. Sistema nico da Assistncia Social SUAS. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome/Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2004. p. 4-5. Disponvel em: <http://www.
amavi.org.br/sistemas/pagina/setores/associal/arquivos/suassnasdoc12004.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2004.
a) Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e

Indivduos (PAEFI)6
Oferece apoio, orientao e acompanhamento a famlias com um ou mais de seus
membros em situao de ameaa ou violao de direitos.
H um conjunto de famlias e indivduos que vivenciam violaes de direitos em
decorrncia de abandono, negligncia, violncias fsicas, sexuais e psicolgicas, situao de rua e mendicncia e outras formas de violao de direitos decorrentes de discriminaes/submisses a situaes que provocam danos e agravos sua condio
de vida e os impedem de usufruir de autonomia e bem-estar.
6
Resoluo n- 109, pp. 19-22.
20/01/12 16:45
H um conjunto de famlias e indivduos

que vivenciam violaes de direitos em decorrncia
de abandono, negligncia, violncias fsicas, sexuais
e psicolgicas, situao de rua e mendicncia
Esse servio:
[...] articula-se com as atividades e atenes prestadas s famlias nos demais

servios socioassistenciais, nas diversas polticas pblicas, e com os demais
rgos do Sistema de Garantia de Direitos. Deve garantir atendimento imediato
e providncias necessrias para a incluso da famlia e seus membros em
servios socioassistenciais e/ou em programas de transferncia de renda, de
forma a qualificar a interveno e restaurar o direito.
b) Servio Especializado em Abordagem Social 7

A abordagem social servio contnuo e programado, com a finalidade de assegurar:
[...] trabalho social de abordagem e busca ativa que identifique, nos

territrios, a incidncia de trabalho infantil, explorao sexual de crianas
e adolescentes, situao de rua, dentre outras. Devero ser consideradas
praas, entroncamentos de estradas, fronteiras, espaos pblicos onde
se realizam atividades laborais, locais de intensa circulao de pessoas e
existncia de comrcio, terminais de nibus, trens, metr e outros.
O servio prov a resoluo de necessidades imediatas e promove a insero na

rede de servios socioassistenciais e das demais polticas pblicas na perspectiva da
garantia dos direitos.
Usurios:
Crianas, adolescentes, jovens, adultos, idosos e famlias que utilizam espaos pblicos como forma de moradia e/ou sobrevivncia.
Objetivos:
construir o processo de sada das ruas e possibilitar condies de acesso
rede de servios e a benefcios assistenciais;
Id., pp. 22-23.
20/01/12 16:45
identificar famlias e indivduos com direitos violados, a natureza das
violaes, as condies em que vivem, estratgias de sobrevivncia, procedncias, aspiraes, desejos e relaes estabelecidas com as instituies;
promover aes de sensibilizao para divulgao do trabalho realizado, de direitos e necessidades de incluso social e estabelecimento de
parcerias;
promover aes para a reinsero familiar e comunitria.
c) Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de

Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de
Servios Comunidade (PSC)8
Destina-se a adolescentes de 12 a 18 anos incompletos ou jovens de 18 a 21 anos,
em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao
de Servios Comunidade, aplicada pela Justia da Infncia e da Juventude ou, na
ausncia desta, pela Vara Civil correspondente e suas famlias.
Tem por finalidade prover ateno socioassistencial e acompanhamento a esses
adolescentes e jovens contribuindo:
[...] para o acesso a direitos e para a ressignificao de valores na vida pessoal

e social dos adolescentes e jovens. Para a oferta do servio faz-se necessrio
a observncia da responsabilizao face ao ato infracional praticado, cujos
direitos e obrigaes devem ser assegurados de acordo com as legislaes e
normativas especficas para o cumprimento da medida.
Na sua operacionalizao necessria a elaborao do Plano Individual de
Atendimento (PIA) com a participao do adolescente e da famlia, devendo
conter os objetivos e metas a ser alcanados durante o cumprimento da medida,
perspectivas de vida futura, dentre outros aspectos a ser acrescidos, de acordo
com as necessidades e interesses do adolescente. [...]
No acompanhamento da medida de Prestao de Servios Comunidade o
servio dever identificar no municpio os locais para a prestao de servios,
a exemplo de: entidades sociais, programas comunitrios, hospitais, escolas e
outros servios governamentais. A prestao dos servios dever se configurar
em tarefas gratuitas e de interesse geral, com jornada mxima de oito horas
semanais, sem prejuzo da escola ou do trabalho, no caso de adolescentes
maiores de 16 anos ou na condio de aprendiz a partir dos 14 anos. A insero
do adolescente em qualquer dessas alternativas deve ser compatvel com suas
aptides e favorecedora de seu desenvolvimento pessoal e social.
Id., pp. 24-26.
20/01/12 16:45
Objetivos:
realizar acompanhamento social a adolescentes durante o cumprimento de
medida socioeducativa de Liberdade
Assistida e de Prestao de Servios
Comunidade e sua insero em outros
servios e programas socioassistenciais
e de polticas pblicas setoriais;
c riar
condies para a construo/

reconstruo de projetos de vida que
visem ruptura com a prtica de ato
infracional;
estabelecer contratos com o adolescente a partir das possibilidades e

limites do trabalho a ser desenvolvido e
normas que regulem o perodo de cumprimento da medida socioeducativa;
c ontribuir
para o estabelecimento
da autoconfiana e a capacidade de
reflexo sobre as possibilidades de
construo de autonomias;
p ossibilitar
acessos e oportunidades
para a ampliao do universo informacional e cultural e o desenvolvimento
de habilidades e competncias;
fortalecer
a convivncia familiar e
comunitria.
Este um servio que exige estreita interface com o sistema de Justia, exigindo
muitas vezes uma gesto mais complexa
e compartilhada com o Poder Judicirio e
outras aes do Executivo.
deficincia e idosos com algum grau de

dependncia, que tiveram suas limitaes
agravadas por violaes de direitos, tais
como: explorao da imagem, isolamento,
confinamento, atitudes discriminatrias e
preconceituosas no seio da famlia, falta de
cuidados adequados por parte do cuidador,
alto grau de estresse do cuidador, desvalorizao da potencialidade/capacidade da
pessoa, dentre outras que agravam a dependncia e comprometem o desenvolvimento
da autonomia.
O servio tem como finalidade:
[...] promover a autonomia, a

incluso social e a melhoria da
qualidade de vida das pessoas
participantes. Deve contar com
equipe especfica e habilitada para a
prestao de servios especializados
a pessoas em situao de
dependncia que requeiram cuidados
permanentes ou temporrios. A ao
da equipe ser sempre pautada no
reconhecimento do potencial da
famlia e do cuidador, na aceitao
e valorizao da diversidade e na
reduo da sobrecarga do cuidador,
decorrente da prestao de cuidados
dirios prolongados.
[...] A interveno ser sempre
voltada a diminuir a excluso social
tanto do dependente quanto do
cuidador, a sobrecarga decorrente da
situao de dependncia/prestao
de cuidados prolongados, bem
como a interrupo e superao das
violaes de direitos que fragilizam
a autonomia e intensificam o grau
de dependncia da pessoa com
deficincia ou pessoa idosa.
d) Servio de Proteo Social Especial

para Pessoas com Deficincia,
Idosas e suas Famlias9
Servio para a oferta de atendimento
especializado a famlias com pessoas com
9
Esse servio se realiza no domiclio do usurio,

no centro-dia, no CREAS ou em uma Unidade Referenciada.
Id., pp. 26-29.
20/01/12 16:45
e) Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua10

Oferece a jovens, adultos, idosos e famlias que utilizam as ruas como espao de
moradia e/ou sobrevivncia:
[...] trabalho tcnico para a anlise das demandas dos usurios, orientao
individual e grupal e encaminhamentos a outros servios socioassistenciais
e das demais polticas pblicas que possam contribuir na construo da
autonomia, da insero social e da proteo s situaes de violncia.
Deve promover o acesso a espaos de guarda de pertences, de higiene
pessoal, de alimentao e proviso de documentao civil. Proporciona
endereo institucional para utilizao, como referncia, do usurio.
Nesse servio deve-se realizar a alimentao de sistema de registro dos dados
de pessoas em situao de rua, permitindo a localizao da/pela famlia,
parentes e pessoas de referncia, assim como um melhor acompanhamento
do trabalho social.
Objetivos:
possibilitar condies de acolhida na rede socioassistencial;
contribuir para a construo de novos projetos de vida, respeitando as

escolhas dos usurios e as especificidades do atendimento;
contribuir para restaurar e preservar a integridade e a autonomia da

populao em situao de rua;
promover aes para a reinsero familiar e/ou comunitria.

Esse servio, em geral, ocorre em Centro de Referncia Especializado para Populao
em Situao de Rua.
III. Servios de Proteo Social Especial

de Alta Complexidade
a) Servio de Acolhimento Institucional11
Visando s seguintes modalidades: abrigo institucional, casa-lar, casa de passagem e
residncia inclusiva, oferta:
10
Id., pp. 29-31.
11
Id., pp. 31-38.

20/01/12 16:45
[...] acolhimento em diferentes tipos de equipamentos, destinado a famlias

e/ou indivduos com vnculos familiares rompidos ou fragilizados, a fim de
garantir proteo integral.
O acolhimento organiza-se preservando a privacidade e o respeito aos costumes

e diversidade de ciclos de vida, arranjos familiares, raa/etnia, religio, gnero
e orientao sexual. Realiza-se em pequenos grupos em unidades localizadas na
comunidade, com caractersticas residenciais, de forma a garantir ambiente acolhedor, favorecer a proximidade e a manuteno de vnculos familiares e comunitrios, e o uso dos equipamentos e servios disponveis na comunidade local.
[...] As regras de gesto e de convivncia devero ser construdas de forma

participativa e coletiva, a fim de assegurar a autonomia dos usurios,
conforme perfis.
[...] As edificaes devem ser organizadas de forma a atender aos requisitos
previstos nos regulamentos existentes e s necessidades dos usurios,
oferecendo condies de habitabilidade, higiene, salubridade, segurana,
acessibilidade e privacidade.
Para crianas e adolescentes:

Acolhimento provisrio e excepcional para crianas e adolescentes de ambos os
sexos, inclusive crianas e adolescentes com deficincia, sob medida de proteo
(Art. 98 do Estatuto da Criana e do Adolescente) e em situao de risco pessoal
e social, cujas famlias ou responsveis encontrem-se temporariamente impossibilitados de cumprir sua funo de cuidado e proteo. As unidades no devem
distanciar-se excessivamente, do ponto de vista geogrfico e socioeconmico, da
comunidade de origem das crianas e adolescentes atendidos. [...]
O servio dever ser organizado em consonncia com os princpios, diretrizes e
orientaes do Estatuto da Criana e do Adolescente e das Orientaes Tcnicas:
Servios de Acolhimento para Crianas e Adolescentes.
Incluem-se aqui diferentes modalidades de acolhimento:
casa-lar: atendimento em unidade residencial onde uma pessoa ou

casal trabalha como educador/cuidador residente, prestando cuidados
a um grupo de at dez crianas e/ou adolescentes;
abrigo institucional: atendimento em unidade institucional semelhante
a uma residncia, destinada ao atendimento de grupos de at vinte

crianas e/ou adolescentes.
20/01/12 16:45
O abrigo institucional:
[...] poder contar com espao especfico para acolhimento imediato

e emergencial, com profissionais preparados para receber a criana/
adolescente em qualquer horrio do dia ou da noite, enquanto se realiza um
estudo diagnstico detalhado de cada situao para os encaminhamentos
necessrios.
Para adultos e famlias:

Acolhimento provisrio com estrutura para acolher com privacidade pessoas do
mesmo sexo ou grupo familiar. previsto para pessoas em situao de rua e desabrigo por abandono, migrao e ausncia de residncia ou pessoas em trnsito e sem
condies de autossustento.
Deve localizar-se na malha urbana, respeitando o direito de permanncia e usufruto
da cidade com segurana, igualdade de condies e acesso aos servios pblicos.
Incluem-se aqui diferentes modalidades de acolhimento:
abrigo institucional: unidade institucional semelhante a uma residncia

com o limite mximo de cinquenta pessoas por unidade e de quatro
pessoas por quarto;
casa de passagem: unidade institucional de passagem para a oferta de

acolhimento imediato e emergencial, com profissionais preparados para
receber os usurios em qualquer horrio do dia ou da noite, enquanto se
realiza um estudo diagnstico detalhado de cada situao para os encaminhamentos necessrios.
Para mulheres em situao de violncia:

Acolhimento provisrio para mulheres, acompanhadas ou no de seus filhos, em
situao de risco de morte ou ameaas em razo da violncia domstica e familiar,
causadora de leso, sofrimento fsico, sexual, psicolgico ou dano moral.
Deve ser desenvolvido em local sigiloso, com funcionamento em regime de cogesto,
que assegure a obrigatoriedade de manter o sigilo quanto identidade das usurias.
Em articulao com rede de servios socioassistenciais, das demais polticas pblicas
e do Sistema de Justia, deve ser ofertado atendimento jurdico e psicolgico para as
usurias e seus filhos e/ou dependente quando estiver sob sua responsabilidade.
Para jovens e adultos com deficincia:
Acolhimento destinado a jovens e adultos com deficincia, cujos vnculos familiares
estejam rompidos ou fragilizados. Destina-se para aqueles que no possuam condies de autossustentabilidade, de retaguarda familiar temporria ou permanente, ou
que estejam em processo de desligamento de instituies de longa permanncia.
20/01/12 16:45
A capacidade de atendimento
das unidades deve seguir as normas da
Vigilncia Sanitria, devendo ser assegurado
o atendimento de qualidade, personalizado,
com at quatro idosos por quarto
Deve ser desenvolvido em Residncias Inclusivas inseridas na comunidade, funcionar em

locais com estrutura fsica adequada e ter
a finalidade de favorecer a construo progressiva da autonomia, da incluso social e
comunitria e do desenvolvimento de capacidades adaptativas para a vida diria.
Para idosos:
Acolhimento para idosos com 60 anos ou
mais, de ambos os sexos, independentes e/ou
com diversos graus de dependncia. A natureza do acolhimento dever ser provisria
e, excepcionalmente, de longa permanncia
quando esgotadas todas as possibilidades de
autossustento e convvio com os familiares.
Destina-se a idosos que no dispem de condies para permanecer com a famlia, com
vivncia de situaes de violncia e negligncia, em situao de rua e de abandono, com
vnculos familiares fragilizados ou rompidos.
Deve ser assegurado aos idosos com vnculo
de parentesco ou afinidade casais, irmos,
amigos etc. o atendimento na mesma
unidade.
Idosos com deficincia devem ser includos nesse servio, de modo a prevenir
prticas segregacionistas e o isolamento
desse segmento.
Incluem-se aqui diferentes modalidades de
acolhimento:
casa-lar: unidade residencial de acolhimento para grupos de at dez idosos;
atendimento em unidade institucional

com caracterstica domiciliar que acolhe idosos com diferentes necessidades
e graus de dependncia (Instituies de
Longa Permanncia para Idosos ILPI).
Deve assegurar a convivncia com familiares, amigos e pessoas de referncia de

forma contnua, bem como o acesso a atividades culturais, educativas, ldicas e de
lazer na comunidade.
A capacidade de atendimento das unidades deve seguir as normas da Vigilncia
Sanitria, devendo ser assegurado o atendimento de qualidade, personalizado, com
at quatro idosos por quarto.
Observao importante:
Os servios de acolhimento podero ter
abrangncia correspondente a um pequeno
grupo de municpios com proximidade geogrfica, quando a incidncia da demanda
e o porte do municpio no justificarem a
disponibilizao do servio no seu mbito.
Nas unidades para o atendimento a crianas e adolescentes, idosos e mulheres em
situao de violncia, o servio tambm
poder ter abrangncia regional por indicao tcnica ou determinao judicial.
No caso de acolhimento regional, fora
do municpio de origem, para crianas,
23/01/12 11:20
adolescentes e idosos, dever ser viabilizado o transporte de familiares para

visitas ou a locomoo do pblico atendido ao ambiente familiar, de modo que
sejam preservados seus vnculos familiares.
b) Servio de Acolhimento em Repblicas12

Oferece proteo, apoio e moradia subsidiada a grupos de pessoas maiores de
18 anos em estado de abandono, situao de vulnerabilidade e risco pessoal e
social, com vnculos familiares rompidos ou extremamente fragilizados e sem
condies de moradia e autossustentao.
Esse servio:
[...] deve ser desenvolvido em sistema de autogesto ou cogesto,

possibilitando gradual autonomia e independncia de seus moradores.
Deve contar com equipe tcnica de referncia para contribuir com a gesto
coletiva da moradia (administrao financeira e funcionamento) e para
acompanhamento psicossocial dos usurios e encaminhamento para outros
servios, programas e benefcios da rede socioassistencial e das demais
polticas pblicas.
Assim como nos demais equipamentos da rede socioassistencial, as edificaes

utilizadas no servio de repblica devero respeitar as normas de acessibilidade, de
maneira a possibilitar a incluso de pessoas com deficincia.
As repblicas possuem tempo de permanncia limitado, que pode ser reavaliado e
prorrogado em funo do projeto individual formulado com o profissional de referncia.
Para jovens:
Destinada, prioritariamente, a jovens entre 18 e 21 anos aps desligamento de servios de acolhimento para crianas e adolescentes ou em outra situao que demande
este servio. [...] O atendimento deve apoiar a qualificao e insero profissional e a
construo de projeto de vida.
As repblicas para jovens devem ser organizadas em unidades femininas e unidades
masculinas, garantindo-se, na rede, o atendimento a ambos os sexos, conforme
demanda local, devendo ser dada a devida ateno perspectiva de gnero no planejamento poltico-pedaggico do servio.
O servio dever ser organizado em consonncia com os princpios, diretrizes e orientaes constantes no documento Orientaes tcnicas: servios de acolhimento
para crianas e adolescentes.
12
Id., pp. 38-41.
23/01/12 11:20
Para adultos em processo de sada das ruas:

Para adultos em fase de reinsero social e construo de autonomia. As repblicas
devem ser organizadas em unidades femininas e unidades masculinas. O atendimento
deve apoiar a qualificao e insero profissional e a construo de projeto de vida.
Para idosos:
Destinada a idosos que tenham capacidade de gesto coletiva da moradia e condies de desenvolver, de forma independente, as atividades da vida diria, mesmo
que requeiram o uso de equipamentos de autoajuda.
Para o conjunto dos Servios de Proteo Especial, h um conjunto de seguranas a
ser obtidas a seus usurios (definidas na resoluo como aquisies).
ser acolhido em condies de dignidade;
ter sua identidade, integridade e histria de vida preservadas;

ter acesso a espao com padres de qualidade quanto a higiene, habitabilidade, salubridade, segurana e conforto para cuidados pessoais e
repouso.
Segurana de convvio ou vivncia familiar, comunitria e social:

ter assegurado o acesso a servios socioassistenciais e demais polticas
pblicas setoriais;
ter assegurado o convvio comunitrio e social.

Segurana de desenvolvimento de autonomia individual, familiar e social:
ter acesso a documentao civil;
poder construir projetos de vida e alcanar autonomia;

ser informado sobre direitos, servios, acessos e responsabilidades;
fortalecer vnculos comunitrios e de pertencimento;
ter condies para desenvolver capacidades e fazer escolhas com independncia e autonomia;
obter orientaes e informaes sobre acessos e direitos.
20/01/12 16:45
c) Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora13

Este servio organiza o acolhimento de crianas e adolescentes, afastados da
famlia por medida de proteo, em residncia de famlias acolhedoras cadastradas. previsto at que seja possvel o retorno famlia de origem ou, na sua
impossibilidade, o encaminhamento para adoo. O servio o responsvel por
selecionar, capacitar, cadastrar e acompanhar as famlias acolhedoras, bem como
realizar o acompanhamento da criana e/ou adolescente acolhido e de sua famlia de origem.
Dever ser organizado segundo os princpios, diretrizes e orientaes do Estatuto
da Criana e do Adolescente e do documento Orientaes tcnicas: servios de
acolhimento para crianas e adolescentes, sobretudo no que se refere preservao
e reconstruo do vnculo com a famlia de origem, assim como manuteno
de crianas e adolescentes com vnculos de parentesco (irmos, primos etc.) numa
mesma famlia. O atendimento tambm deve envolver o acompanhamento s famlias de origem, com vistas reintegrao familiar.
O servio particularmente adequado ao atendimento de crianas e adolescentes
cuja avaliao da equipe tcnica indique possibilidade de retorno famlia de origem,
nuclear ou extensa.
Formas de acesso: por determinao do Poder Judicirio.
Unidade: unidade de referncia da Proteo Social Especial e residncia da famlia
acolhedora.
d) Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de

Emergncias14
Assegura apoio e proteo populao atingida por situaes de emergncia e
calamidade pblica, com a oferta de alojamentos provisrios, atenes e provises
materiais, conforme as necessidades detectadas.
Envolve aes conjuntas e articuladas de carter intersetorial para a minimizao dos
danos ocasionados e o provimento das necessidades verificadas.
Usurios: famlias e indivduos atingidos por situaes de emergncia e calamidade
pblica (incndios, desabamentos, deslizamentos, alagamentos, entre outras), que
tiveram perdas parciais ou totais de moradia, objetos ou utenslios pessoais e se
encontram temporria ou definitivamente desabrigados; e removidos de reas consideradas de risco, por preveno ou determinao do Poder Judicirio.
13
Id., pp. 41-43.
14
Id., pp. 43-45.

20/01/12 16:45
Assim como nos demais equipamentos da

rede socioassistencial, as edificaes utilizadas no
servio de repblica devero respeitar as normas de
acessibilidade, de maneira a possibilitar a incluso
de pessoas com deficincia
Formas de acesso: por notificao de rgos da administrao pblica municipal, da

Defesa Civil e pela identificao da presena nas ruas.
Unidade: unidades referenciadas ao rgo gestor da assistncia social.
Abrangncia: municipal.
Objetivos:
assegurar acolhimento imediato em condies dignas e de segurana;
manter alojamentos provisrios, quando necessrio;

identificar perdas e danos ocorridos e cadastrar a populao atingida;
articular a rede de polticas pblicas e as redes sociais de apoio para
prover as necessidades detectadas;
promover a insero na rede socioassistencial e o acesso a benefcios

eventuais.
Segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais:
ser socorrido em situaes de emergncia e de calamidade pblica.
ter acesso a provises para necessidades bsicas.
ter acesso a espao provisrio de acolhida para cuidados pessoais,

repouso e alimentao, ou dispor de condies para acessar outras alternativas de acolhimento.
Segurana de convvio ou vivncia familiar, comunitria e social:

ter acesso a servios e aes intersetoriais para a soluo da situao
enfrentada, em relao a abrigo, alimentao, sade e moradia, entre
outras necessidades.
20/01/12 16:45
Comentrios finais
Como se pode constatar:
so mltiplos e diversos os servios de proteo social, comportando

diferentes graus de complexidade;
atendem a um pblico-alvo que tem em comum a marca da vulnerabilidade, pobreza e incluso social precria. No entanto, esse pblico
heterogneo, apresentando demandas e necessidades protetivas diferenciadas segundo contextos de vida, recortes etrios ou de gnero,
dependncia, entre outras;
h uma flexibilidade intrnseca na oferta dos servios de proteo social;

so servios de proximidade;
exigem relao interpessoal;
a relao em si condio de proteo.
Os Servios de Proteo Social Bsica e Especial de Mdia e Alta Complexidade se
interpenetram; muitos dos usurios da Proteo Especial transitam igualmente nos
Servios de Proteo Social Bsica.
Todos os servios envolvem trabalho social qualificado: acolhida; escuta; estudo
social; diagnstico socioeconmico; orientao e encaminhamentos para a rede
de servios locais; construo de plano individual e/ou familiar de atendimento;
orientao sociofamiliar; atendimento psicossocial; orientao jurdico-social; referncia e contrarreferncia; informao, comunicao e defesa de direitos; apoio
famlia na sua funo protetiva; acesso documentao pessoal; mobilizao;
identificao da famlia extensa ou ampliada; articulao da rede de servios socioassistenciais; articulao com os servios de outras polticas pblicas setoriais;
articulao interinstitucional com os demais rgos do Sistema de Garantia de
Direitos; mobilizao para o exerccio da cidadania; trabalho interdisciplinar; elaborao de relatrios e/ou pronturios; estmulo ao convvio familiar, grupal e social;
mobilizao e fortalecimento do convvio e de redes sociais de apoio, assim como
monitoramento e avaliao contnuos.
20/01/12 16:45
Bibliografia
Apresentao. Sistema nico da Assistncia Social SUAS. Braslia: Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome/Secretaria Nacional de Assistncia
Social, 2004. Disponvel em: <http://www.amavi.org.br/sistemas/pagina/setores/
associal/arquivos/suassnasdoc12004.pdf>. Acesso em: 13 jan. 2004.
BRASIL. SUAS: configurando os eixos de mudana. Capacita SUAS. Braslia/So Paulo:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome/Instituto de Estudos
Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008. pp. 46-7.
Orientaes tcnicas: Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS). Braslia:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, 2009.
Resoluo CNAS n- 109, de 11 de novembro de 2009, que aprova a Tipificao Nacional
de Servios Socioassistenciais.
Resoluo CNAS n- 145, de 15 de outubro de 2004, que aprova a Poltica Nacional
de Assistncia Social (PNAS).
Resoluo CNAS n- 130, de 15 de julho de 2005, que aprova a Norma Operacional
Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/SUAS).
Resoluo CNAS n- 269, de 13 de dezembro de 2006, que aprova a Norma Operacional
Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOBRH/SUAS).
23/01/12 11:20
captulo
Assistncia Social e
o combate pobreza

Social e Educao.
24/01/12 09:50
Assistncia Social e o combate pobreza apresenta questes relevantes e urgentes para

reflexo e interveno no campo das polticas sociais e da responsabilidade pblica e coletiva. Trata-se de um mrito da autora, que coloca no texto pontos que abrem caminhos
para o(a) leitor(a) libertar o pensamento e lanar novos e continuados desafios ao seu
cotidiano profissional.
Na histria secular da humanidade, a riqueza e a pobreza so produtos da sociabilidade e
do modelo de desenvolvimento forjado pelos homens. A pobreza no est, portanto, fixada
como paisagem natural nos cenrios urbano e rural. Tampouco passvel de ser colocada
como alvo de um possvel manejo poltico e tcnico; de ser combatida por um nico setor a
partir do simples desenvolvimento de competncias e habilidades individuais e familiares. O
tema exige a reflexo sobre questes estruturais ligadas de forma mais ampla s desigualdades de renda, patrimnio e oportunidades e s compresses econmicas globais. A questo
vasta, complexa e multidimensional, e a autora aponta essas dimenses em vrias partes do
texto. Esclarece que a pobreza inerente ao modo de produo capitalista e demanda uma
interveno que v alm do campo das polticas sociais.
Embora o ttulo enfatize a poltica de assistncia social, a grande contribuio do texto
reside na afirmao contundente da autora de que o combate pobreza no pode ser
pensado sob a tica da exclusividade, da responsabilidade setorial ou individual. Ainda que
a assistncia social seja a poltica que chega aos pobres, preciso conjugar esforos na
extenso e na qualidade da malha de servios pblicos bsicos indispensveis. Tal fato diz
respeito interdisciplinaridade, intersetorialidade e ao envolvimento dos sujeitos (pblico-alvo) e da sociedade no processo.
No subttulo As expresses da pobreza, o(a) leitor(a) encontrar importantes contribuies
para entender as implicaes decorrentes das mltiplas dimenses da pobreza na elaborao
de polticas de enfrentamento. A autora afirma que, se a pobreza multidimensional, as respostas pblicas (servios e benefcios) devem ser mltiplas e flexveis.
A autora adverte: no bastam programas de transferncia de renda, pois, para alm dos
benefcios, os processos e as estratgias no combate pobreza precisam ser conduzidos por
um trabalho social sustentado na lgica dos direitos, em contraposio lgica da tutela,
que perdura e tensiona o espao da interveno e o imaginrio social.
Dentre as estratgias no combate pobreza articuladas pelos governos, a autora apresenta o
Programa Bandeirantes, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado
de So Paulo, e destaca a agenda da famlia como insumo diferencial na operacionalizao
do trabalho social.
20/01/12 17:48
Que o texto permita ao() leitor(a) explorar novas possibilidades e vontades por uma
sociedade radicalmente melhor em nome da exigncia tica de igualdade e justia social.
1. Como voc define a pobreza?
2. Quais so as causas fundamentais da pobreza no Brasil?
3. Existem inmeros estudos sobre a pobreza com perspectivas diferentes sobre causas,
consequncias e responsabilidades no seu enfrentamento. Qual o referencial terico que

fundamenta a reflexo e a prtica da Poltica de Assistncia Social que se concretiza em
seu campo de trabalho?
4. Por que o combate pobreza historicamente vincula-se Poltica de Assistncia Social?
5. Os pobres dependem da assistncia social ou a assistncia social depende dos pobres para
se legitimar e construir a sua identidade?

6. Quais seriam as reas de interveno no combate pobreza?
7. Como definir articulaes intersetoriais e redes de proteo no desenvolvimento das pol-
ticas e programas de combate pobreza?

8. Como envolver o sujeito em condio de pobreza nos processos de combate pobreza?
9. Os servios e benefcios do SUAS contribuem com o processo de combate pobreza?
Que outras aes e movimentos podem ser pensados e implementados?
20/01/12 17:48
captulo
Assistncia Social e
o combate pobreza
1. O tamanho da pobreza no Brasil

O Censo do ibge, de 2000, indicava a existncia de 54 milhes de pobres no Brasil,
dos quais 22 milhes encontravam-se na condio de extrema pobreza. Na poca,
eles (o conjunto dos pobres) representavam 38,7% da populao total.
O Censo de 2010 indicou significativa reduo da pobreza no Brasil. Ela representada hoje por cerca de 25% da populao, dos quais 8,5% esto em situao de
extrema pobreza.1
No entanto, preciso destacar que a deciso do governo federal para

a definio da extrema pobreza foi bastante conservadora. A definio
de extrema pobreza baseou-se em uma renda per capita de R$ 70,00.
Fica a pergunta: uma pessoa que ganhe R$ 74,00, mas que no tenha banheiro
em casa, no estar na extrema pobreza? Ou uma pessoa que ganhe R$ 77,00 e
que seja analfabeta e no tenha emprego no estaria na extrema pobreza?
No final de 2010, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) avanou significativamente com o ndice de pobreza multidimensional,
mas o governo federal no considerou de imediato essa questo na elaborao
de seus estudos para a definio da extrema pobreza no Brasil. Dessa forma,
mais uma vez prevaleceu a questo renda.
Apesar disso, a pobreza real vem de fato diminuindo nos ltimos vinte anos.

(Marcelo Garcia)
s ndices mensurados de pobreza so diversos. Por exemplo, para Ricardo Paes de Barros, de 2004 a 2009, a proporo de
O
pobres brasileiros caiu de 39,4% para 23,9%, e a proporo de miserveis foi reduzida metade (de 17,5% para 8,4%), de
acordo com as linhas de pobreza e indigncia utilizadas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Para Marcelo
Neri, que utiliza uma linha intermediria entre as duas do Ipea, 20,5 milhes de brasileiros deixaram a pobreza desde 2003.
A construo de um pas alm da Bolsa, O Estado de S. Paulo, Eleies 2010, 27 set. 2010.
20/01/12 17:48
Em 2011, s atravs do governo federal, o Brasil transferiu 40 bilhes

de reais para famlias pobres, idosos e deficientes fsicos. Essa renda,
claro, eleva a renda mdia das famlias e, em muitos casos, ultrapassa os R$ 70,00
per capita, mas sempre vale a pergunta: sair da extrema pobreza atravs de transferncia de renda pode ser considerado uma incluso sustentvel?
Os resultados existem. So reais, mas ainda precisamos discernir o que incluso e
o que proteo. Festejar a melhoria dos indicadores no Brasil importante, mas
os cuidados tcnicos sobre essa diferena devem existir.
Vale destacar que apenas 20% da populao brasileira vive nas reas rurais.
Dessa forma, ela bem mais desconcentrada, e atingir seu ncleo duro no
nada fcil.
(Marcelo Garcia)
A reduo da pobreza, nas ltimas dcadas, deve-se a fatores como a conteno

da alta inflao com o Plano Real em 1994 e o crescimento econmico nos anos
2004 a 2009, com maior oferta de postos de trabalho e aumento do salrio mnimo.
No foi, portanto, apenas resultado do robusto programa de transferncia de renda
(Bolsa Famlia), embora este tenha sido de fundamental importncia na reduo da
extrema pobreza.
O fato mais festejado que essa reduo da pobreza veio acompanhada de uma
crescente mobilidade de pobres ascendendo classe C, considerada a nova classe
mdia popular.
Conforme aponta o economista Makhtar Diop, diretor do Banco Mundial para o
Brasil, o pas est a caminho de cumprir vrios Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio, como erradicar a pobreza extrema e a fome at 2015, universalizao no
acesso educao fundamental e promoo da igualdade de gnero.2
No entanto, a pobreza no Brasil ainda no residual e se mantm distribuda desigualmente pelas regies brasileiras. Com base nos dados apresentados pelo Programa
Brasil Sem Misria, ainda h 16 267 197 brasileiros em extrema pobreza, o que representa 8,5% de sua populao. O Nordeste concentra 9,6 milhes (59%); o Sudeste
concentra 2,7 milhes (17%); 2,6 milhes esto no Norte; 715 961 no Sul; e 557 449
no Centro-Oeste.
A extrema pobreza concentra-se mais nas cidades (53%) do que no campo (47%).3
No Estado de So Paulo, a estimativa a de 1 milho de indivduos, ou cerca de
300 mil famlias, na condio de extrema pobreza.4
Em entrevista no O Estado de S. Paulo, Eleies 2010, 27 set. 2010.
Programa Brasil Sem Misria. Publicado no O Estado de S. Paulo, Caderno Nacional, 4 mai. 2011.
GOBATTI, 2011.
20/01/12 17:48
a pobreza no Brasil ainda no

residual e se mantm distribuda
desigualmente pelas regies brasileiras
Hoje, est claro que a manuteno da pobreza resulta das enormes desigualdades no
acesso e usufruto de servios e oportunidades:
os brasileiros mais pobres tm menor acesso energia eltrica, ao abastecimento de gua, ao esgotamento sanitrio e a banheiro em suas casas
(representam 7% dos domiclios, ibge 2010);
o ndice de analfabetismo absoluto daqueles com mais de 15 anos dentre
os mais pobres chega a 22% nas cidades e a 30,3% nas zonas rurais,
enquanto a mdia nacional 9,6%. Entre jovens de 15 a 17 anos, o analfabetismo atinge 5,2% nas cidades e 7,2% nas zonas rurais;
estudos recentes (pnad/ibge, Inep, Ipea 2008-2009) apontam que so os

adolescentes e os jovens pobres os mais penalizados, os que trilham um percurso
escolar com interrupes e tambm os que acabam sendo excludos da escola;
dentre os jovens de 15 a 17 anos, 18% no frequentam a escola e 55%

do nmero total de jovens que a frequentam no terminaram o Ensino
Fundamental, resultado da distoro idade/srie. Parte desse segmento
juvenil (29%) j possui alguma insero no mercado de trabalho, auferindo
71% deles menos de um salrio mnimo;5
no Ensino Mdio, as desigualdades de acesso dos jovens quando considerada
a renda das famlias so bastante expressivas: no primeiro quinto (os mais

pobres), 29,6% dos jovens de 15 a 17 anos cursam o Ensino Mdio, proporo
que para os mais ricos (quinto quinto) de 78,5%, ou seja, o acesso ao Ensino
Mdio dos adolescentes mais ricos duas vezes maior que o dos mais pobres.
Jovens de cor negra, sejam do primeiro quinto ou do quinto quinto, esto
em desvantagem em relao aos brancos: 61% dos adolescentes brancos
frequentam escola, taxa que na populao negra de 42,2%;
os aspectos regionais aqui tambm revelam suas diferenas. Enquanto no

Sudeste 61,8% dessa populao frequenta o Ensino Mdio, no Nordeste a taxa
de apenas 36,4%. Da populao de 15 a 17 anos da zona urbana metropolitana,
59% frequentam o Ensino Mdio; porm, na zona rural essa taxa de 33,3%, ou
seja, quase 25% menor;6
o percentual das crianas de 7 a 14 anos na escola cresceu de 90,2%, em

1995, para os 98% atuais, porm esse ndice ainda no apresenta impacto
visvel no letramento dessa mesma populao.
5
estudo de Juarez Dayrell, Paulo Henrique de Queiroz Nogueira e Shirley Aparecida de Miranda apoiou as reflexes do
O
grupo de trabalho MEC 2010.
Castro, 2009.
20/01/12 17:48
Temos uma taxa de distoro idade/srie de 18,5% nos anos iniciais do

Ensino Fundamental, 29,6% nos anos finais do Ensino Fundamental,
chegando a 34,5% no Ensino Mdio. Nos Estados do Nordeste, esses nmeros
so muito maiores: na Bahia, por exemplo, eles so 31,9%, 45,8% e 49,7%, respectivamente. Vale tambm destacar que em So Paulo os mesmos nmeros so
4,7%, 12,2% e 18,10%, muito menores que os do Brasil.
Temos ainda a questo do abandono da escola. O Brasil praticamente universalizou o acesso educao, mas ainda no conseguiu criar uma estratgia para
a garantia da criana na escola. 1,8% abandona a escola nos anos iniciais do
Ensino Fundamental, 4,7% nos anos finais do Ensino Fundamental e 10,3% no
Ensino Mdio. S no Par, por exemplo, esses nmeros so 5%, 7,9% e 19,2%.
Na Paraba, so 4,5%, 11,9% e 17,4%. Mais uma vez importante destacar que
em So Paulo esses nmeros so 0,3%, 1,4% e 4,5%.
Os Estados de So Paulo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Minas Gerais
cumprem o papel de melhorar as mdias brasileiras de educao. Fazendo um
simples corte nos estudos sem So Paulo e Minas Gerais, por exemplo, os dados do
Brasil em educao seriam bem mais trgicos.
Brasil rico pas sem pobreza o slogan do governo federal. A pobreza s se vence
com educao: o slogan correto deveria ser Brasil rico pas com educao.
(Marcelo Garcia)
Esses dados nos mostram a importncia de conjugar esforos na extenso e na qualidade da malha de servios pblicos bsicos indispensveis superao da pobreza.
Nessa busca, a concentrao exacerbada de riqueza em nosso pas um grande complicador. Assim, no so apenas os constrangimentos econmicos do atual estgio
do capitalismo global que interferem em um projeto ambicioso de erradicao da
pobreza. A desigualdade continua sendo o grande vilo.
nosso velho conhecido o diagnstico de que as desigualdades sociais produzem
uma ciso no acesso s riquezas societrias ou, ainda, um sistema dual no usufruto
de bens e servios de direitos. Para os j includos, o trnsito normal no acesso aos
bens e servios; para os desiguais, um acesso precrio ou marginal.
No bastam programas de transferncia de renda. necessrio, para alm do crescimento econmico, um forte dispndio em servios pblicos bsicos (sade, educao, saneamento bsico etc.).
Dez anos depois da universalizao dos programas de transferncia de

renda no Brasil, nosso idh, por exemplo, continua inferior a grande
parte dos pases da Amrica do Sul. A resposta simples: nossa educao no
assegura o real desenvolvimento que precisamos. Sem educao, velhos e fortes
smbolos da pobreza ficam cada vez mais fortes.
20/01/12 17:48
E precisamos falar claramente para todos: hora, sim, de falarmos em educao

com qualidade e resultados. Garantir apenas a entrada de crianas na escola um
indicador simplista que no est garantindo mobilidade social.
(Marcelo Garcia)
Amartya Sen (2000) distingue duas vias bsicas de reduo da pobreza. Uma, ele
denomina mediada pelo crescimento, na qual o xito varia conforme a utilizao
que se faz da prosperidade para expandir os servios pblicos essenciais. A outra, que
ele chama de conduzida pelo custeio pblico, resulta de sagaz oferta dos servios
pblicos essenciais, mesmo na falta de crescimento significativo.
Os servios ainda no chegam aos territrios considerados bolses de pobreza.
Redes de proteo social, moradia, sade, educao e incluso produtiva so algumas das condies inequvocas para combater a pobreza e reduzir as nossas aberrantes desigualdades. Outras condies dizem respeito s lgicas de trabalho social com
os pobres. As lgicas atuais ainda so verticalizadas e pautadas na cultura tutelar.
2. As expresses da pobreza
A pobreza brasileira no faminta; ela marcada pela falta de oportuni-
dades; marcada pelas altas taxas de desigualdade social, o que produz

o confinamento dos pobres em bolses de pobreza rural ou urbana.
a pobreza um fenmeno multidimensional, comportando graus e variabilidade de expresses.
Durante muitos anos, foi senso comum a compreenso de que pobreza ausncia
de renda e, portanto, um fenmeno restrito a dficits financeiros. H hoje clareza
de que a pobreza um fenmeno multidimensional e heterogneo, e no se resolve
apenas com renda.
Como j dissemos, o pnud definiu em 2010 o conceito de pobreza

multidimensional. Esse modelo foi adotado pelo Estado de
So Paulo por meio do projeto Retrato Social.
(Marcelo Garcia)
Amartya Sen (2000) j insistia na noo de que a pobreza menos uma questo de
privao de renda do que privao de capacidades substantivas, ou seja, privao das
liberdades substantivas que ajudam os pobres a escolher e usufruir o tipo de vida
que tm razo para valorizar.
24/01/12 10:14
Durante muitos anos, foi

senso comum a compreenso de
que pobreza ausncia de renda e,
portanto, um fenmeno restrito a
dficits financeiros. H hoje clareza
de que a pobreza um fenmeno
multidimensional e heterogneo, e
no se resolve apenas com renda
As vrias expresses de pobreza:

Os pobres nas grandes cidades habitam as periferias, padecem de vrias formas
de desqualificao e vivenciam a reduo de suas potencialidades como indivduos
e como partcipes da coletividade. Moram quase sempre em bairros dormitrios
marcados pela escassez de infraestrutura econmica, urbana e de servios; no
possuem um tecido social forte capaz de induzir seu prprio desenvolvimento.
Nas periferias da cidade encontram-se as expresses mais sofridas da pobreza:
pequenas e grandes demandas de justia, acesso limitado a servios pblicos,
precariedade de moradia, renda e emprego. Os vnculos de pertencimento e de
relaes sociofamiliares sofrem de instabilidade pela ausncia de um suporte de
polticas pblicas e so fragilizados pela violncia, pelo medo, por maus-tratos
decorrentes da prpria condio de guetificao a que esto sujeitos. Esse o
territrio onde forjam suas expectativas e seus valores, os quais, em ltima instncia, conformam suas escolhas e adeses.
Vivendo quase sempre fora da legalidade da cidade e da cidadania habitam em
territrios chamados clandestinos (ocupaes irregulares/invases), valem-se de
gatos para usufruir da luz, trabalham no mercado informal, praticam escambo
como forma de aquisio de bens de sobrevivncia, no pagam impostos nem
possuem seguros , os pobres dependem da assistncia social.
Para essas famlias, os servios pblicos representam o mundo dos includos, e no
o caminho para a incluso. Em outras palavras, os servios pblicos representam
circuitos de uma cidadania j reconhecida (territrio da legalidade), nos quais trafegam com alguma desconfiana e estranheza, como se no pertencessem quilo,
dada a desqualificao que carregam como signo. Est a uma das explicaes
para seu silncio ou pouca voz.
24/01/12 10:14
A incluso social pela

via de uma cidadania a ser
conquistada percebida
como um caminho intangvel
Porm, mesmo nessa condio de vida nas

grandes cidades h diferenas:
s propostas de insero em servios e

outras oportunidades.
H famlias (a maioria) que, mesmo habitando nas periferias urbanas, em favelas, cortios ou casas precrias, lutam
pela incluso social. So famlias que
reagem de forma muito satisfatria aos
estmulos e oportunidades que se lhes
apresentam na difcil empreitada de
conquistarem incluso e exercerem sua
cidadania. Reagem satisfatoriamente aos
programas que lhes so destinados porque desejam incluso e j possuem algumas competncias e projetos de futuro.
No possuem, no entanto, quase nenhuma
chance de adentrar os espaos pblicos e
ganhar vez e voz na interlocuo poltica.
Por isso mesmo, dizemos que constituem
uma maioria silenciosa.
Muitas dessas famlias apresentam histricos cumulativos de instabilidade afetiva,

ocupacional e de moradia. So famlias cronificadas nos seus dficits. Alguns dos exemplos mais visveis so os moradores de rua,
que no se percebem possuindo territrios
de pertencimento alm de seus prprios
pares. Parte desse grupo j apresenta comprometimentos em sua sade mental, produzidos pelos dficits que acumularam em
suas trajetrias de vida.
Para essas famlias, os programas de transferncia monetria so fundamentais para

assegurar subsistncia em seus picos de
vulnerabilidade (filhos pequenos, doena,
separao do casal etc.). Porm no atentamos para sua maior demanda: transferncias monetrias para investimento em
qualidade de vida (instalaes de banheiro,
melhorias na casa etc.).
Essas famlias falam de um lugar de pertencimento, onde cidadania parece no ser

um valor; onde esfera pblica tem pouco ou
nenhum significado; onde o trabalho, igualmente, no se constitui em vetor privilegiado
de incluso social, apenas funcional imediata subsistncia. A cidadania, no sendo um
valor no cotidiano vivido, explica em parte a
falta de aderncia dessas famlias a muitas
das intenes includentes que os programas
e servios de proteo social apresentam.
Parece que esses programas ganham, at
mesmo, um significado desestabilizador da
precria, mas conhecida, segurana no restrito cotidiano vital desse grupo.
Mas, nesse mesmo cenrio de vida

urbana, encontra-se um grupo de famlias em extrema pobreza que acaba por
no acessar os servios e as oportunidades necessrias para alcanar padres
mnimos de vida. Se no rompem essa
inrcia e desalento, dificilmente aderem
Assim, quase natural a esses grupos buscarem proteo e apoio assistencial, e permanecerem dependentes disso. Optam pelos
circuitos de uma cidadania protegida. A
incluso social pela via de uma cidadania a
ser conquistada percebida como um caminho intangvel.
20/01/12 17:48
Famlias na zona rural
Nas reas rurais, a pobreza produz smbolos mais invisveis, mas no

menos dramticos, do que nas periferias urbanas. Os acessos aos direitos sociais nessas reas ficam restritos, pois no existem os servios necessrios
e equipe tcnica para a articulao. A Confederao Nacional da Agricultura
(cna) realizou estudos importantes, em 2009 e em 2010, sobre a questo da
pobreza rural e, sobretudo, das dificuldades de famlias da zona rural
em acessarem o direito social.
(Marcelo Garcia)
So famlias que permanecem no circuito da chamada pobreza transgeracional, isoladas na paisagem rural, analfabetas, desnutridas... Para elas, investir no desenvolvimento dos filhos sem dvida de fundamental importncia. As condicionalidades
definidas na maioria dos programas de renda mnima (matrcula e permanncia dos
filhos pequenos na escola...) so absolutamente corretas. Ainda assim, os programas
de renda mnima so limitados. No se enfrenta esse tipo de pobreza sem polticas
de desenvolvimento local e, sobretudo, fortalecimento de competncias e dos agentes locais. Sem esse ancoradouro no se supera a pobreza.
Em sntese: preciso considerar a heterogeneidade das famlias, tanto no grau e
extenso das vulnerabilidades que apresentam como nos arranjos familiares que
constroem. No h um padro nico de desempenho da famlia. As famlias ostentam
diversas formas de expresso, condies de maior ou menor vulnerabilidade afetiva,
social ou econmica, ou ainda fases de seu ciclo vital com maior vulnerabilidade, disponibilidade e potencial. No possvel oferecer kits padronizados de trabalho social
ante as diversas expresses de pobreza e vulnerabilidades que as famlias apresentam.
preciso, considerando essa heterogeneidade, contemplar processos, estratgias e
prazos diversos para produzir melhoria na condio de vida das famlias, intervindo em
vulnerabilidades e respeitando e acolhendo valores, cultura e projetos de vida.
3. Assistncia social: a poltica

que chega aos pobres
Como j sabemos, a proteo social deve resultar em vida digna e incluso social.
Destina-se a segmentos da populao que apresentam vulnerabilidades decorrentes
da pobreza/privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos...) e/ou fragilizao de vnculos afetivos, relacionais e de pertencimento social
(discriminaes etrias, tnicas, de gnero, por deficincias etc.).
Por isso dizemos que a assistncia social a poltica que chega primeiramente aos
pobres. sua porta que prioridades no combate pobreza batem, exigindo inovaes para alavancar a superao dessa mesma pobreza.
20/01/12 17:48
A atual Poltica Nacional de Assistncia

Social e o Sistema nico de Assistncia Social
(suas), implantados em 2004, consolidaram a presena ativa de polticas de
proteo social junto populao mais
vulnervel e atingida pela pobreza.
Conforme a nob/suas (2005), essa poltica
deve prover proteo social articulando um
conjunto de seguranas:
segurana
de acolhida: garantia de
acolhimento, de escuta profissional
qualificada, de informao, de referncia. Nos casos de alta vulnerabilidade, o
abrigo de curta, mdia e longa durao;
segurana social de renda: mediante a

concesso de benefcios temporrios
ou continuados a indivduos ou famlias que apresentam vulnerabilidades
decorrentes do ciclo de vida e/ou incapacidade para a vida independente e
para o trabalho;
segurana de convvio: visa construo,
restaurao e ao fortalecimento de
laos de pertencimento e vnculos sociais
de natureza geracional, intergeracional,
familiar, de vizinhana e societrios;
segurana de desenvolvimento da autonomia: visa oferta de oportunidades

diversas de desenvolvimento de capacidades e habilidades para que possam
acessar, circular e usufruir de recursos e
possibilidades presentes na sociedade contempornea e construir projetos de futuro.
Nessa perspectiva, a proteo social pretendida inaugura uma nova relao entre
servios, benefcios, programas e projetos
para, de modo articulado, fazer frente s
demandas sociais concentradas nos territrios de vida e de trabalho dessa populao.7
A assistncia social tem assim como objetivo o desenvolvimento de aes de proteo, vigilncia e defesa sociais sempre
na perspectiva territorializada, com foco
na matricialidade sociofamiliar. dessa
integrao que se desenvolve um novo
modelo assistencial coerente com o suas.
Uma ao que no integre a proteo, a
vigilncia e a defesa social deixa de ser
uma proteo social efetiva, movida por
processos e estratgias capazes de reduzir
vulnerabilidades e incluir socialmente parcela significativa da populao brasileira.
As redes de proteo social no Brasil
ainda que operadas preponderantemente na perspectiva de transferncias
de benefcios monetrios avanaram
significativamente.
Cerca de 13 milhes de famlias esto
cobertas pelo programa federal Bolsa
Famlia. Outros programas similares de
transferncia de renda so promovidos por
Estados e municpios.
Alm desses, outros benefcios assistenciais foram introduzidos nas demais polticas setoriais com vista a promover o
acesso e a equidade no usufruto de bens
e servios de ateno bsica. o caso, por
exemplo, da locao social na habitao,
da merenda escolar na educao e do
aviamento de receitas na sade.
A experincia brasileira e de outros
pases da Amrica Latina, diferentemente de outros pases da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (ocde), inovou ao incidir os
benefcios sobre a famlia. Nossa poltica
de assistncia social destina-se preferencialmente a unidades grupais (famlias), e
no a indivduos, maximizando, portanto,
seus efeitos protetivos.
Brasil, 2008.
23/01/12 11:22
A experincia brasileira e de outros

pases da Amrica Latina, diferentemente
de outros pases da OCDE, inovou ao incidir
os benefcios sobre a famlia
No entanto, observam-se diversas dificuldades de percurso e, mais do que isso, equvocos na implementao que precisam ser sanados:
a primazia na oferta de benefcios, e no nos servios socioassistenciais;

os benefcios monetrios chegam aos pobres sem ncoras em polticas
consistentes; desse modo, reproduzem os velhos programas compensatrios de cunho assistencialista (e no assistencial);
a complementaridade entre as trs esferas de governo e suas agncias

ainda est por ser assegurada, especialmente na clareza e na convergncia de polticas e programas de superao de pobreza;
ausncia de competncias e protagonismo municipal que aliem benefcios de proteo social com forte investimento em polticas, programas
e servios;
ausncia de uma agenda local de combate pobreza e ao atraso na

organizao dos sistemas de vigilncia socioterritorial (Marcelo Garcia);
a pouca nfase na prpria famlia, pois a rede de proteo social acaba
por visar, sobretudo, a crianas, adolescentes, jovens e idosos. A superao da pobreza nesse recorte dependente do potencial includente das
intervenes nesses grupos. Desperdia-se um sujeito potencialmente
estratgico e j mobilizado, que a prpria famlia;
embora a resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social (cnas),

de 2009, defina e tipifique os servios socioassistenciais, mantido um
forte hiato em relao s prticas sociais dos trabalhadores do suas e a
realidade social (Marcelo Garcia).
Os programas de transferncias monetrias, indiscutivelmente importantes, devem

ser considerados medida da poltica, e no a poltica de enfrentamento da pobreza
brasileira. Precisam, portanto, enquanto medida, estar includos numa poltica mais
robusta de enfrentamento da pobreza.
Ora, o que est ocorrendo a transformao de uma medida da poltica na prpria
poltica de proteo social ou de enfrentamento da pobreza.
20/01/12 17:48
igualmente perversa a alta centralizao dessa poltica. Programas do governo

federal como o Bolsa Famlia so altamente centralizados. Ora, o que precisamos em
matria de poltica pblica bsica radicalizar a descentralizao e a municipalizao.
Um programa nacional ou estadual precisa ser otimizado na ponta, a partir de uma
maior insero nas prioridades programticas locais; precisa ganhar sentido estratgico de complementaridade aos diversos programas das polticas sociais locais.
Precisamos avanar em direo unificao dos programas de transferncia de renda, cadastros e acompanhamento das famlias. A
enorme pulverizao de aes federal, estadual e municipal sem articulao
e identidade nos faz lembrar dos anos 1980, em que se discutia se o mosquito
da dengue era uma responsabilidade federal, estadual ou municipal. A pobreza
deve ser entendida como uma responsabilidade de todos, e, dessa forma, no
podemos continuar em aes totalmente pulverizadas.
(Marcelo Garcia)
Para alm dos benefcios

Quando se trabalha com incluso social de famlias castigadas pela pobreza, preciso agir na relao delas com seu meio circundante: famlia-territrio. E mais: como
j sabemos, introduzir a famlia nos servios pblicos e, sobretudo, no espao e na
cena pblica. preciso que ela tenha espaos de escuta e reconhecimento de sua
condio empreendedora capaz de construir projeto de futuro.
As redes de proteo social devem se comportar com flexibilidade e alta variabilidade para assegurar proteo efetiva. No estamos produzindo recortes programticos que reconheam as diferentes expresses de pobreza. Em concluso:
perdemos eficcia.
Como j sabemos, a perpetuao da pobreza tem relao direta com a falta de oportunidades de desenvolvimento de capacidades substantivas. O precrio, ou mesmo
nulo, acesso a servios que as polticas pblicas ofertam no campo da sade, habitao, educao, cultura etc. priva os pobres do desenvolvimento de suas capacidades.
igualmente a ausncia de poder! Os pobres em geral esto excludos dos espaos
e dos fruns pblicos de interlocuo poltica, o que tambm os impede de usufruir
suas liberdades substantivas. No possuem voz e vez na expresso poltica de seus
interesses e demandas. Inclui-se a o baixo acesso informao e a oportunidades
de trocas culturais.
O trabalho, considerado condio fundamental no exerccio de liberdades substantivas,
para esse pblico-alvo escasso e precrio, ofertando uma baixa e descontnua
renda e proteo nula.
Nesse caldo, as desigualdades se nutrem, aprisionando os empobrecidos num processo perverso de apartheid, quase sem movimento aparente.
20/01/12 17:48
Sem dvida, uma pauta de privaes como essa no se resolve apenas com a poltica
de assistncia social, exigindo o consrcio com as demais polticas. Por isso mesmo
que falamos em redes de proteo social, capazes de induzir e assegurar forte
articulao interpoltica e forte articulao das redes sociais existentes, para agir em
conjunto na superao da pobreza.
4. Os processos e as estratgias

no combate pobreza
Programas socioassistenciais s ganham eficcia emancipatria quando implementados por meio de um trabalho social competente. possvel afirmar que o trabalho social compe-se de um conjunto de processos e estratgias de informao,
mobilizao, defesa social, organizao e participao da populao acoplados a
um conjunto de metas e resultados do desenvolvimento de capacidades bsicas.
Os processos do ancoragem e direo aos programas sociais ofertados no combate pobreza.
No demais repetir que o fazer por, fazer para, fazer com, fazer autnomo mantm-se como tenso contnua na ao pblica.
Na essncia de um propsito emancipatrio e de desenvolvimento da autonomia
est a participao pr-ativa da populao-alvo. Assim, a pergunta que se faz
exatamente se os programas e as instituies se convertem em espaos pblicos de
participao e interlocuo poltica dos cidados que os frequentam; se so em si
espao de expresso e troca de saberes.
Quando a autoria do saber/ao no compartilhada com o pblico-alvo quando
o sentido da ao apropriado apenas para o tcnico, sem espao para o protagonismo do destinatrio , ela deixa de ser uma relao libertadora.
Vale reafirmar que so ainda os policy makers e a classe mdia militante das organizaes governamentais e no governamentais que falam pelos destitudos de
direitos. Essa postura ratifica a desigualdade e a tutela.
Assim, mantm-se na ordem do dia a tenso entre duas lgicas distintas na conduo de programas e aes sociais pblicas: a lgica da tutela e a lgica dos direitos.
Na primeira, continua-se ofertando programas sem compromisso com os resultados.
H falta de crdito na capacidade de os pobres processarem incluso. Por isso, a prtica da tutela enfatiza aes compensatrias, minimizadoras dos males produzidos
pela excluso e pela pobreza.
Na lgica dos direitos, o fundamento da ao social pblica o prprio direito.
Reconhece o direito autonomia das populaes-alvo das aes pblicas e, por isso
mesmo, elege estratgias voltadas ao fortalecimento emancipatrio (empowerment):
20/01/12 17:48
isso desenvolvimento de competncias e capacidades. A lgica dos direitos fortalece vnculos relacionais e trocas culturais capazes de assegurar incluso social;
prioriza a interlocuo poltica com a sociedade e o Estado, objetivando dar voz e
reconhecimento a elas; desenvolve confiana ativa nelas prprias e no coletivo a que
pertencem; ganham primazia as dimenses tica, esttica e comunicativa.
Em sntese: as metodologias de trabalho social desenhadas para produzir proteo
social, reduzir vulnerabilidades e processar incluso social pem nfase nas relaes, no
desenvolvimento de capacidades substantivas e na fluncia comunicativa para circular
em redes socioculturais do territrio e usufruir de servios que so bsicos.
O Programa Bandeirantes explicita novos processos e estratgias
Mapa
das privaes
Busca ativa
Agenda
da Famlia
Aumento
da renda
Estado/municpio/
sociedade com a famlia
Educao
Qualificao profissional
Incluso produtiva
Sade
Convivncia
Busca ativa: para localizar as famlias em extrema misria e conhecer suas maiores
privaes.
Complementao da renda: recursos integrados do governo do Estado (Renda
Cidad) e do governo federal (Bolsa Famlia) para assegurar renda a famlias que
hoje vivem com o valor per capita de R$ 70,00. A transferncia de renda ser necessariamente complementada por medidas e aes sociais constantes da Agenda da
Famlia, realizadas em prazo de dois anos prorrogveis at trs anos.
Agenda da Famlia: construo com a famlia de uma agenda de metas alcanveis
na eliminao ou reduo de suas privaes.
A Agenda da Famlia paulista um insumo diferencial no Programa Bandeirantes.
Constitui-se em nova estratgia que inverte a tradicional lgica da ao governamental
pautada pela oferta de programas e servios existentes e disponveis. A Agenda da Famlia
incide nas propostas e ao desejadas pelas prprias famlias. So elas que, apoiadas por
um profissional de referncia, propem e constroem uma agenda com metas alcanveis para a superao de suas vulnerabilidades de forma sustentvel. Com base em suas
20/01/12 17:48
O consrcio de aes pblicas

entre Estado e municpio pode alavancar
uma poltica social ambiciosa e factvel
de eliminao da extrema misria
escolhas, a famlia trilha caminhos por meio dos quais se apropria de ativos sociais por ela
avaliados como prioritrios para o enfrentamento e a superao de suas vulnerabilidades.
Inverso da lgica de ao junto s famlias pobres: d-se a partir de suas privaes,
e no de programas governamentais destinados a priori para elas.
Servios, projetos e programas so ativos sociais que respondem a essas privaes. No
entanto, h aqui uma inverso: a partir da busca ativa identificam-se as privaes de
uma famlia, territrio e cidade e organiza-se a agenda. Essa uma novidade nas polticas sociais do Brasil.
O Estado de So Paulo possui ativos sociais ofertados pelas suas diversas polticas
pblicas que no esto chegando ao grupo de famlias mais pobres. O consrcio de
aes pblicas entre Estado e municpio pode alavancar uma poltica social ambiciosa
e factvel de eliminao da extrema misria.
Para tanto quer-se:
integrao e otimizao de esforos: assegura a convergncia e a ao
conjunta do governo federal, demais secretarias de Estado, municpios e

organizaes do segundo e terceiro setor;
centralidade no territrio e nas famlias mais vulnerveis: concebe
a implementao da Agenda Social paulista, com foco no territrio e nas

famlias mais vulnerveis, de modo a potencializar a articulao de aes
multissetoriais e transversais de polticas sociais integradas no municpio,
alm de estimular o engajamento das redes sociais existentes nos territrios;
participao das famlias e dos moradores do territrio: estimula a parti-
cipao da famlia e dos conselhos sociais locais na dinmica do programa,

com o objetivo de ampliar a compreenso da poltica e o controle social.
A construo da Agenda da Famlia: o importante papel do Centro de

Referncia de Assistncia Social (cras)
Os cras cumprem importante funo de mediao com a famlia. Devem ser
bem orientados pelas Diretorias Regionais de Assistncia e Desenvolvimento Social
(drads) com relao ao programa e sua intencionalidade.
20/01/12 17:48
Na construo da agenda e realizao de metas, prev-se:
visita domiciliar famlia por um profissional capaz de observar, escutar

e estabelecer um dilogo emptico;
processo conduzido por um profissional de referncia que refaa com a
famlia o circuito vicioso de suas vulnerabilidades, mas recupere e explicite o circuito virtuoso de suas potncias e seus aprendizados prvios;
crie as condies para que a famlia expresse necessidades, interesses e
vontade de alcanar metas que considere possveis para a superao de
suas vulnerabilidades;
contedos e atividades resultantes de escolhas e de planos de ao

traados pelas famlias;
o melhor caminho sempre o que a famlia compreende como assertivo;

com base nas escolhas de metas alcanveis no perodo de dois a trs
anos, formalizar um compromisso para seu cumprimento;
acompanhamento prximo e competente;

acompanhamento do desempenho, ofertando os apoios necessrios e
requerendo da famlia seu empenho na conquista das metas definidas.
condio imprescindvel assegurar a coautoria das famlias na prpria melhoria

de vida.
O municpio deve propiciar condies e oportunidades nas polticas pblicas
setoriais, pois a maioria das metas que a famlia se prope a realizar depende do
consrcio entre outras secretarias do governo municipal e estadual.
As ofertas programticas propiciadas por essas secretarias devem corresponder
s privaes detectadas pelo retrato social, assim como aos interesses e vulnerabilidades sociais que mais atingem as famlias: renda, trabalho, sade, moradia,
identificao civil e social e educao.
Deve-se igualmente considerar as particularidades dos municpios e seus ativos,
assim como interesses e ativos das prprias famlias. Deve-se incluir diferentes
possibilidades de aprendizagem, capacitao, desenvolvimento, melhorias de
habitabilidade e gerao de renda.
Porm, preciso ateno, pois quase sempre as ofertas pblicas padro
disponibilizadas pela via dos servios das polticas pblicas no respondem/
no possuem ressonncia junto a famlias em situao de extrema pobreza.
preciso criar flexibilidades.
20/01/12 17:48
Bibliografia
ACOSTA, Ana Rojas; VITALE, Maria Amelia Faller (orgs.). Famlia: redes, laos e polticas pblicas. So Paulo: IEE/PUC-SP, 2003.
BRASIL. SUAS: configurando os eixos de mudana. Capacita SUAS. Braslia/So Paulo:
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome/Instituto de Estudos
Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, 2008. pp. 46-7.
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Social e Combate Fome/Secretaria Nacional de Assistncia Social, 2005.
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23/01/12 11:22
20/01/12 17:48

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Trabalhador(a) da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social

A ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL:

Marcelo Garcia assistente social. Exerceu a Gesto Social

Para orientar sua leitura...

4 | Poltica de Assistncia Social

Como convite leitura destacamos a referncia do autor Legio Brasileira de Assistncia

mento, estabelece a dimenso normativa e propositiva. Mas como se d o manejo da

dores, mas qual o significado e a direo desse crescimento?

Essa incorporao depende apenas de aquisies conceituais e polticas dos(as)

discuti-la e criar uma agenda para a gesto do trabalho?

Poltica de Assistncia Social | 5

A ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL:

6 | Poltica de Assistncia Social

Essa concepo, porm, s vai ser regulamentada na Lei Orgnica da Assistncia

Poltica de Assistncia Social | 7

2.Erros e acertos: a caminho da

8 | Poltica de Assistncia Social

Com o fim da LBA, a assistncia social se

O Comunidade Solidria era definido como

A partir desse ano, foi implantado o

No entanto, a SNAS e o Comunidade

Apesar disso, 1996 foi um ano importante

muito importante destacar tambm que

Poltica de Assistncia Social | 9

larga escala do Peti; pela diminuio da

No entanto, no primeiro ano da secretaria, em 1999, a III Conferncia Nacional

10 | Poltica de Assistncia Social

Boas aes e processos adequados, j consolidados, foram desarticulados apenas

Poltica de Assistncia Social | 11

Estvamos vivendo um sonho:

No entanto, tambm no posso deixar de

Na gesto do ministro Patrus Ananias, foi

O ano de 2008 representou uma espcie de

Nessa gesto do MDS, a concentrao da transferncia de renda foi mant i d a , m a s o Co n s e l h o N a c i o n a l d e

Em 2009, a VII Conferncia Nacional de

12 | Poltica de Assistncia Social

4. Marcos importantes da assistncia social

1993 Promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), que regulamenta os

1995 implantado o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), substituindo o

1996 Experimenta-se o processo de estadualizao dos repasses dos recursos do Fundo

So implantados o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa de

Aprovao, no CNAS, da primeira Poltica Nacional de Assistncia Social. Tambm

1998 Aprovao, no CNAS, da Norma Operacional Bsica, conhecida como NOB 1.

Aprovao da segunda Poltica Nacional de Assistncia Social pelo CNAS.

1999 Publicao da Norma Operacional Bsica, conhecida como NOB 2, no CNAS; so

Incio do processo do Cadastro nico dos Programas Sociais (Cadnico).

Poltica de Assistncia Social | 13

2003 aprovado, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, o Sistema nico de

2005 A Norma Operacional Bsica pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT)

O CNAS organiza amplo debate nacional sobre o Artigo 3- da LOAS, buscando a

As Comisses Intergestores Bipartites (CIB) habilitam os municpios aos novos

Ocorre a V Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias

2006 So aprovados a Norma Operacional de Recursos Humanos do Sistema nico de

2007 Os Estados assinam com o governo federal os Pactos de Aprimoramento da

Ocorre a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, precedida de conferncias

2008 O PL CEBAS e o PL SUAS so encaminhados ao Congresso Nacional. At aqui o

2009 publicada a Resoluo n- 109 (Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais)

2010 O PL CEBAS aprovado pelo Congresso e sancionado pelo presidente Lula.

O PL SUAS aprovado pelo Congresso e sancionado pela presidenta Dilma.

14 | Poltica de Assistncia Social

2. Aumentar os recursos de servios at 2015, pelo menos 5%, a cada ano.

3. Exigir dos Estados o Pacto de Aprimoramento da Gesto e que eles cofinanciem os

4. Apoiar os municpios no pagamento de servidores pblicos para a implantao do SUAS.

2.Erros e acertos: a caminho da

4. Marcos importantes da assistncia social

3. Exigir dos Estados o Pacto de Aprimoramento da Gesto e que eles cofinanciem os

7. Definir um financiamento mnimo para a Poltica de Proteo Especial. Hoje, os recursos

5. A identidade da assistncia social

6. Encarando alguns problemas

baixos salrios para os trabalhadores e tcnicos;

as universidades esto divorciadas da realidade social do pas, formando

a sociedade est descolada do dia a dia da gesto social;

existe uma preocupao em garantir incluso em projetos e programas,

ainda vivemos a ausncia de monitoramento e de cobrana por resultados.

instncias polticas: a seleo de objetivos, a ponderao e a delimitao

a (no) adoo do princpio da vedao do retrocesso (cf. ADI 1664-MC);

o princpio da reserva do possvel e a prestao de servios de sade;

a eficcia horizontal dos direitos fundamentais;

o carter no exaustivo dos direitos positivados na Constituio.

democrtico (exigncia de governana);

gerencial (reviso das estratgias de fomento);

performativo (exigncia de reviso dos modelos de exerccio da proteo);

poltico (ponderao entre universalizao e subsidiariedade);

estratgico (exigncia de redefinio programtica).