Canad. Essas mudanas nos padres de gesto das instituies pblicas de diversos pases
foram notadas, a partir de meados da dcada de 80, por estudiosos da rea de organizaes,
dando origem a uma srie de doutrinas administrativas que vm permeando, desde ento, as
discusses em torno das reformas no aparato do Estado.
Esses novos modelos tericos acerca da gesto do Estado conformaram o que se
convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (FERLIE et al., 1996; BARZELAY,
2001). Esse fenmeno organizacional est orientado para a substituio do modelo clssico
weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexvel e mais
prximo das prticas de gesto do setor privado, conhecido como administrao pblica
gerencial. No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicao do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma
srie de diretrizes a serem implementadas na administrao pblica brasileira.
Alm dessas discusses em torno das teorias da Nova Administrao Pblica, no
campo de estudos organizacionais essa temtica pode ser relacionada com formas de
organizao ditas ps-modernas (CLEGG; HARDY, 1998). Nesse contexto ps-moderno,
apesar de se aclamar a existncia de uma possvel ruptura com o modelo burocrtico de
organizao em seus moldes tradicionais (BURREL, 1998), ainda no h consenso sobre a
efetiva troca da racionalidade formal do modelo originalmente proposto por Weber (2000) por
algum novo tipo de racionalidade que estaria sendo utilizada atualmente nas organizaes.
Dentro desse contexto, o presente trabalho tem seu foco no estudo da burocracia
como mecanismo institucional de governana, em termos da administrao do aparato do
Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetria do modelo burocrtico. Parte-se da
conceituao inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber (2000), como forma de
dominao racional-legal e mecanismo de combate ao patrimonialismo, passando por suas
limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes, como mecanismo de gesto do aparelho
do Estado, na chamada Nova Administrao Pblica, que supostamente estaria delineando
um modelo intitulado de ps-burocrtico.
Nas reflexes que se seguem sero abordados os seguintes tpicos:
a) os conceitos que definem o modelo proposto por Max Weber;
b) as limitaes e as crises do modelo burocrtico;
c) as mudanas propostas administrao burocrtica tendo em vista os
administrativas;
b) hierarquia e funes integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em
de sua cultura. Nessa linha de raciocnio, pode-se pensar em mais uma limitao do modelo
burocrtico: sua adaptabilidade a diferentes contextos nacionais. A barreira cultural leva ao
entendimento que diferentes estgios de implementao da burocracia totalmente
implementada em pases desenvolvidos e ainda em seus estgios intermedirios em pases em
desenvolvimento (PETERS, 2001) evidencia que no h como uniformizar sua aplicao em
pases com estruturas polticas, econmicas e sociais distintas.
At mesmo para se ter uma correta compreenso das concluses a que chegou
Crozier (1981) em suas pesquisas sobre a burocracia francesa da segunda metade do Sculo
XX, deve-se atentar para as observaes desse autor sobre a necessidade de se conhecer as
relaes com o sistema social e cultural da sociedade [francesa] em cujo contexto seus dados
foram originados. H que se admitir, portanto, a existncia de diferenas especficas
extraordinariamente sensveis, entre as estruturas e os modos de ao burocrticos das
diversas sociedades ocidentais, sem falar daquelas mais profundas existentes entre o Oriente e
o Ocidente (CROZIER, 1981).
Para superar as deficincias da forma burocrtica de administrar, Crozier (1981)
prope que a dimenso cultural seja fortemente considerada. Em seu entendimento, para que
exista mudana real, ou seja, para que a burocracia desaparea ou, pelo menos, se atenue,
seria necessrio superar os obstculos a essa mudana, impostas pelas caractersticas de cada
sociedade nacional, procurando compreender o modelo de organizao e o estilo de ao de
cada contexto nacional onde a burocracia se instalou. Alm dessa dimenso, h que se tomar
em conta o ambiente histrico-ideolgico no qual se originou o modelo proposto por Weber,
para que se tenha um real entendimento de suas proposies (TRAGTENBERG, 1992).
Essas limitaes levaram ao reconhecimento que haveria uma crise do modelo
burocrtico (CROZIER, 1981), dando espao ao surgimento de teorias que visavam propor
novas formas de gerenciar o aparato do Estado, que no por meio de instituies baseadas no
modelo do bureau. Alm disso, os movimentos de Reforma do Estado surgiram, entre
outras motivaes, como uma reao natural s supostas ineficincias da burocracia (LANE,
2000).
4. A REFORMA DO ESTADO E A NOVA ADMINISTRAO PBLICA
A partir da dcada de 90, o foco central das discusses de polticos e formuladores
de polticas pblicas em todo o mundo passou do ajuste estrutural, relacionado questo
fiscal e s reformas orientadas para o mercado, para a reforma administrativa (BRESSER
PEREIRA, 1998a). Nesse tipo de reforma, imps-se a questo da redefinio das funes do
Estado e de sua burocracia (BRESSER PEREIRA, 1998b).
Abrucio (1998) argumenta que as discusses sobre crise e reforma do Estado
podem ser dividas em trs dimenses. A primeira corresponde dimenso econmica da crise
do Estado, sendo concernente clssica discusso keynesiana de interveno estatal na
economia. A segunda seria a dimenso social, envolvendo a discusso sobre o consenso em
torno do Welfare State. A terceira, concernente dimenso administrativa de interesse ao
presente estudo -, discute o chamado modelo burocrtico weberiano, relativo ao
funcionamento interno do Estado.
Com os movimentos de reforma do Estado, oriundos, principalmente, da
percepo dos governos quanto s limitaes do modelo burocrtico - discutidas na seo
anterior deste estudo -, deu-se incio implementao de novas formas de gesto, com
modelos mais prximos daqueles empregados na iniciativa privada, efetivando-se
experincias, especialmente, em pases anglo-saxes (FERLIE et al., 1996; ABRUCIO, 1997;
BRESSER PEREIRA, 1998a). A literatura acadmica materializou essa tendncia com teorias
7
dominao poltica concretamente atingida, ou seja, quando ela aceita pelos dominados?
Esse autor afirma que Weber partiu de dois pressupostos bsicos para chegar formulao
dessa pergunta:
a) governos, em qualquer lugar que seja, envolvem a relao de superioridade
(dominao) de um pequeno grupo de pessoas sobre outro grupo maior de
pessoas;
b) a relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autoridade ou
dominao envolvendo a comunicao unilateral de comandos do primeiro para o
segundo grupo.
A resposta pergunta de Weber levaria concluso de que um tipo especial de
mecanismo a estruturao racional-legal de funcionrios estabelecidos em organizaes
formais, ou seja, o bureau seria a forma mais efetiva de se governar um pas (LANE,
2000). A dominao poltica, quando baseada no tipo de autoridade racional-legal, levaria
legitimidade da relao entre os lderes polticos e aqueles que para eles efetivamente
executariam as tarefas do governo. A teoria weberiana, de acordo com Lane (2000), resultaria
de uma preferncia por dois mecanismos institucionais que tm tido um papel predominante
desde o Sculo XX: (1) o bureau e (2) a empresa pblica. A NAP teria em seu cerne uma
rejeio teoria de Weber que defenderia a idia de que os governos so melhores
administrados por meio de instituies burocrticas.
Se a burocracia no o mais adequado mecanismo institucional de governana,
quais seriam as alternativas? Em vez de se concluir por uma substituio de modelos de
governana por exemplo, da burocracia pelo contratualismo3 proposto pela NAP -, os
tericos parecem estar de acordo que os diferentes mecanismos podem atuar em paralelo e
melhor servir a determinados tipos de bens ou servios sendo ofertados pelo Estado a seus
cidados (LANE, 2000). O uso de determinado mecanismo de governana seria sempre uma
questo de se confrontar vantagens e desvantagens.
Os modelos de NAP apresentados por Ferlie et al. (1996) sinalizam uma mudana
de abordagem do modo de se administrar o Estado, rumo a enfoques que valorizam aspectos
como a accountability, que no teriam sido privilegiados na burocracia em seus moldes
tradicionais. A administrao pblica tradicional (burocrtica) estaria, ento, supostamente,
sendo substituda por novos mecanismos de governana, como aqueles que tentariam imitar o
comportamento dos mercados (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; LANE, 2000;
PETERS, 2001). De maneira mais radical, Lane (2000) conclui que o principal mecanismo de
governana estatal defendido pelas teorias da NAP, o contratualismo, estaria levando o Estado
a novas tendncias, definitivamente distantes da estrutura burocrtica de Weber.
Nesta seo, efetivou-se reflexes sobre o impacto sofrido pela burocracia no bojo
de movimentos de Reforma do Estado e nas discusses acerca de novos mecanismos de
governana estatal propostos pela Nova Administrao Pblica. Alm disso, foi apresentada
breve contextualizao ao caso brasileiro com a discusso de algumas proposies do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Resta saber, ento, qual o caminho a ser seguido
no futuro pela burocracia estatal, segundo o enfoque da teoria organizacional.
5. A PS-BUROCRACIA
As discusses sobre novos mecanismos institucionais de governana que estariam
atuando lado a lado da burocracia, conforme evidenciado na seo anterior, que tratou dos
rumos tomados aps os movimentos de Reforma do Estado, acabam por trazer tona alguns
questionamentos: afinal, estamos numa era na qual o modo de administrar o Estado
10
poder v a organizao como uma arena de interesses e valores conflitantes, constituda pela
luta de poder. A limitao dessa narrativa estaria no fato de que ela seria incapaz de lidar com
as complexidades materiais, culturais e polticas das mudanas organizacionais. Reed (1998)
ressalta que o modelo racional nunca dominou totalmente a arena organizacional, sendo
questionado por linhas alternativas, que criticavam, principalmente, a inabilidade do modelo
racional em lidar com o dinamismo e instabilidade das organizaes complexas.
A burocracia, alega Paula (2002), considerada como categoria histrica, estaria
sendo confundida com o tipo ideal weberiano. Essa distoro do pensamento weberiano, que
destacaria a burocracia como tipo de dominao, estaria gerando a falcia da
desburocratizao (PAULA, 2002), caracterizada por Motta4 (apud PAULA, 2001, 2002)
como engodo da organizao ps-burocrtica, pois o que viria ocorrendo no seria a
desburocratizao, mas, sim, uma adaptao da burocracia ao novo contexto histrico
(PAULA, 2001).
Apesar de todas as crticas ao modelo, a exemplo das propostas por Reed (1998)
no enfoque da burocracia como um modelo interpretativo de anlise organizacional, ou
daquelas apresentadas por Paula (2002) ao considerar a burocracia como categoria histrica, o
quadro atual parece mostrar que a velha burocracia ainda no foi suplantada, ao menos
enquanto forma organizacional (DELLAGNELO; MACHADO-DA-SILVA, 2000).
Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) analisaram as evidncias empricas das
novas formas organizacionais, trazidas tona em peridicos nacionais e estrangeiros (de
lngua inglesa), durante o perodo de 1995 a 1998, que representariam ruptura com o modelo
burocrtico de organizao. Foi analisada a flexibilidade organizacional nos campos
tecnolgico, estrutural e cultural, alm do tipo de racionalidade predominante na lgica de
ao das organizaes.
Para chegar s suas concluses, os autores esclareceram que o procedimento
metodolgico utilizado foi predominantemente qualitativo, do tipo descritivo-interpretativo,
baseado em artigos de peridicos que pudessem evidenciar empiricamente novas formas
organizacionais. O perodo escolhido para a pesquisa (janeiro de 1995 a julho de 1998) teve
como fatores de escolha (1) o amadurecimento da temtica na rea e (2) a viabilidade da
pesquisa.
Ao delinear o arcabouo terico-emprico da pesquisa, Dellagnelo e Machado-daSilva (2000) observaram que a teoria ps-modernista vem contribuindo sobremaneira para as
discusses que tratam de ruptura e descontinuidade com os modelos tradicionais,
especialmente por explorarem novas manifestaes concretas de formas organizacionais
alternativas. Quanto s novas formas organizacionais, os autores observaram que estas vm
sendo retratadas, basicamente, de duas maneiras:
a) como representao de uma lgica de ao diferente da instrumental que tpica
administrao racional-legal, mas, sim, considerar (1) os aspectos em que esta se encontrava
superada e (2) aquelas caractersticas que ainda se mantinham vlidas.
No s a literatura da rea de teorias organizacionais mostra que ainda no
ocorreu a mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de
suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e
legitimidade utilizadas, como a prtica na administrao governamental mostra que os
preceitos da Nova Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a teoria proposta
por Weber. Os mecanismos institucionais de governana, mais nos pases em
desenvolvimento que naqueles desenvolvidos, ainda se baseiam essencialmente na teoria
weberiana (LANE, 2000).
A viso que se tem da burocracia que ela se encontra no incio de um continuum
(CLEGG; HARDY, 1998), dirigindo-se atualmente a novas formas organizacionais - quer
sejam cadeias, conglomerados, redes ou alianas estratgicas, todas rotuladas de
ps-modernas -, sendo essencialmente permevel, no caso do aparelho estatal, a inovaes
gerenciais, como aquelas propostas pelo discurso da Nova Administrao Pblica. Esse
embate de idias, em vez de levar concluso de uma possvel superao completa da
burocracia, parece conduzir a uma reflexo mais aprofundada sobre qual seria a melhor
aplicao dos preceitos weberianos gesto administrativa dos governos no mundo atual.
Notas
1
O termo dominao tambm identificado pelo socilogo alemo como autoridade (WEBER, 2000).
A accountability, segundo Campos (1990), trata da relao da burocracia e das elites polticas com a sociedade
e o controle que esta deve exercer sobre os administradores pblicos.
O contratualismo, no contexto da Nova Administrao Pblica (NAP) , significa a gerncia do Estado por
meio de um conjunto de contratos (LANE, 2000). Contratualismo, num regime de NAP, consistiria numa
variedade de acordos que guiariam a proviso de servios pblicos, sendo apenas alguns deles contratos regidos
por leis privadas.
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