Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico:

reflexes sobre a burocracia estatal

Autoria: Paulo Henrique Ramos Medeiros
Resumo
O artigo discute a burocracia como mecanismo institucional de governana, em termos da
administrao do aparato do Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetria do modelo
burocrtico. Parte-se da conceituao inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber,
como forma de dominao racional-legal e mecanismo de combate ao patrimonialismo,
passando por suas limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes, como mecanismo de
gesto do aparelho do Estado no contexto da Nova Administrao Pblica, que supostamente
estaria delineando um modelo intitulado de ps-burocrtico. Conclui que ainda no houve
mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de suplantar seus
fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e legitimidade
utilizadas: a prtica na administrao governamental mostra que os preceitos da Nova
Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a burocracia tradicional.
1. Introduo
O patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da
burocracia. O modelo de administrao pblica burocrtica foi adotado em muitos pases
visando substituir esse tipo de administrao, na qual os patrimnios pblico e privado eram
confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do
clientelismo, nepotismo, empreguismo e at mesmo da corrupo (FERREIRA, 1996). A
implantao do modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essa prtica.
A burocracia representaria um tipo de administrao pblica que se justificava na
Europa, na poca do Estado liberal (Sculos XVIII e XIX), como um antdoto ao
patrimonialismo, mas que, de acordo com Bresser Pereira (1998b), hoje no mais se
justificaria, pelo menos em sua forma tradicional. Esse tipo de viso trouxe tona debates em
torno de quais modos de administrao melhor se adaptariam ao Estado moderno, que deveria
atuar ante as demandas cada vez mais exigentes dos usurios-cidados (BRESSER PEREIRA,
1998a).
Essas discusses acerca de uma suposta lentido e ineficincia dos Estados que
mantinham, ainda no Sculo XX, seus aparatos sob a forma burocrtica tradicional
(BRESSER PEREIRA, 1998a), veio confirmar as limitaes que desde a dcada de 60 j
vinham sendo expostas por estudiosos como Michel Crozier (1981). Ao identificar os vcios
burocrticos as limitaes do modelo -, esse autor, apesar de estar imerso num contexto
scio-cultural francs, conseguiu retratar de modo fiel o fenmeno burocrtico e propor
uma teoria mais geral para sua compreenso.
Alm de estar limitado por suas prprias deficincias (BRESSER PEREIRA,
1998a), o modelo burocrtico teria sofrido o ataque natural do tempo, ou seja, a mudana ao
longo do Sculo XX quanto ao papel do Estado, de executor a regulador, cada vez mais
exigido por demandas complexas num mundo globalizado, mostrou que um repensar sobre a
eficcia desse modelo se fazia necessrio. Passou-se, ento, a se questionar o modelo
burocrtico como no sendo o mais apropriado mecanismo institucional de governana para
gerir as estruturas do Estado (LANE, 2000).
Abrucio (1997) observa que, para responder a essas limitaes do modelo
burocrtico weberiano, houve a adoo de certos padres gerenciais na administrao
pblica, inicialmente, e com mais vigor, em alguns pases do mundo anglo-saxo (GrBretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia) e, depois, na Europa continental e

Canad. Essas mudanas nos padres de gesto das instituies pblicas de diversos pases
foram notadas, a partir de meados da dcada de 80, por estudiosos da rea de organizaes,
dando origem a uma srie de doutrinas administrativas que vm permeando, desde ento, as
discusses em torno das reformas no aparato do Estado.
Esses novos modelos tericos acerca da gesto do Estado conformaram o que se
convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (FERLIE et al., 1996; BARZELAY,
2001). Esse fenmeno organizacional est orientado para a substituio do modelo clssico
weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexvel e mais
prximo das prticas de gesto do setor privado, conhecido como administrao pblica
gerencial. No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicao do
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma
srie de diretrizes a serem implementadas na administrao pblica brasileira.
Alm dessas discusses em torno das teorias da Nova Administrao Pblica, no
campo de estudos organizacionais essa temtica pode ser relacionada com formas de
organizao ditas ps-modernas (CLEGG; HARDY, 1998). Nesse contexto ps-moderno,
apesar de se aclamar a existncia de uma possvel ruptura com o modelo burocrtico de
organizao em seus moldes tradicionais (BURREL, 1998), ainda no h consenso sobre a
efetiva troca da racionalidade formal do modelo originalmente proposto por Weber (2000) por
algum novo tipo de racionalidade que estaria sendo utilizada atualmente nas organizaes.
Dentro desse contexto, o presente trabalho tem seu foco no estudo da burocracia
como mecanismo institucional de governana, em termos da administrao do aparato do
Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetria do modelo burocrtico. Parte-se da
conceituao inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber (2000), como forma de
dominao racional-legal e mecanismo de combate ao patrimonialismo, passando por suas
limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes, como mecanismo de gesto do aparelho
do Estado, na chamada Nova Administrao Pblica, que supostamente estaria delineando
um modelo intitulado de ps-burocrtico.
Nas reflexes que se seguem sero abordados os seguintes tpicos:
a) os conceitos que definem o modelo proposto por Max Weber;
b) as limitaes e as crises do modelo burocrtico;
c) as mudanas propostas administrao burocrtica tendo em vista os

movimentos de Reforma do Estado e o discurso da Nova Administrao Pblica;

d) as perspectivas sobre a existncia de um suposto modelo ps-burocrtico de

gesto, visualizado sob o enfoque da teoria organizacional.

2. AS CARACTERSTICAS WEBERIANAS DO MODELO BUROCRTICO
Entre 1889 e 1920, como resposta intelectual emergncia de uma sociedade de
classes oriunda da Revoluo Industrial (TRAGTENBERG, 1992), Max Weber produziu suas
teorias, fazendo a passagem da teoria da administrao sociologia da organizao,
especialmente com seus estudos a respeito da burocracia. Weber estudou a burocracia pois via
sua expanso no sistema social como o maior perigo ao homem (TRAGTENBERG, 1992).
A burocracia, de acordo com seu criador, seria uma forma de dominao,
possuindo um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influncia
decisiva na evoluo da sociedade moderna (WEBER, 2000; VASCONCELOS, 2002).
Dominao1 significaria a probabilidade de encontrar obedincia para ordens especficas
(ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas (WEBER, 2000).
2

O criador da burocracia delineou os princpios de sua sociologia com base na

definio de tipos ideais, que no existiriam historicamente em uma forma realmente pura
(WEBER, 2000). Entre esses tipos, estariam os de dominao legtima, a saber (WEBER,
1964, 2000):
a) dominao racional (legal): baseada na crena na legitimidade das ordens
estatudas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, esto
nomeados para exercer a dominao;
b) dominao tradicional: baseada na crena cotidiana na santidade das tradies
vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas
tradies, representam a autoridade;
c) dominao carismtica: baseada na venerao extracotidiana da santidade, do
poder herico ou do carter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta
reveladas ou criadas.
Historicamente, a dominao racional-legal ou burocrtica surgiu no sculo XIX,
como uma forma superior de dominao, legitimada pelo uso da lei, em contraposio ao
poder tradicional (divino) e arbitrrio dos prncipes e ao afeto das lideranas carismticas
(BRASIL, 1995). Note-se que as teorias iniciais do modelo burocrtico foram inspiradas a
partir da viso do socilogo alemo sobre o modo de estruturao da Igreja e do exrcito
(GUERREIRO RAMOS, 1989) no contexto histrico especfico de Weber, o exrcito
prussiano.
Alm disso, outros fatores que teriam motivado Weber a definir seu modelo de
dominao burocrtico seriam a necessidade de separao (1) entre o poltico e o
administrador (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998) e, fiel ao ethos liberal, (2) entre a
poltica e a economia (TRAGTENBERG, 1992). Nesse contexto, Weber (2000) evidenciava
que a burocracia racional na rea administrativa poderia tornar-se irracional na rea das
decises polticas.
No somente visando a esse tipo de separao (poltico x administrador), mas
tendo em vista, tambm, a separao entre aquilo que de interesse pblico do privado, numa
sociedade democrtica (BRESSER PEREIRA, 1998b), Junquilho (2002) defende que o ethos
do bureau sua aderncia impessoal a regras, especializao, hierarquizao das
relaes sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros estaria vinculado a
comportamentos capazes de garantirem a no-influncia de interesses polticos e
compromissos particulares.
Weber (2000) sustenta que o tipo mais puro de dominao legal seria aquele
exercido por meio de um quadro administrativo burocrtico, cujas caractersticas bsicas
seriam (COVRE, 1991):
a) atribuies de funcionrios fixadas oficialmente por regras ou disposies

administrativas;
b) hierarquia e funes integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em

todos os nveis, haja uma superviso dos inferiores pelos superiores;

c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos escritos;
d) as funes pressupem aprendizado profissional, com treinamento especializado;
e) o trabalho do funcionrio exige que ele se consagre inteiramente ao cargo que

ocupa (dedicao plena e tarefas especficas);

3

f) acesso profisso ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular.

O modelo burocrtico proposto por Weber (1963), definia, portanto, os atributos

da organizao racional-legal, estando estes voltados para garantir a diviso do trabalho entre
os participantes, hierarquia, a existncia de regras gerais de funcionamento, a separao entre
a propriedade pessoal e organizacional, a seleo de pessoal com base em qualificaes
tcnicas. O modelo se propunha a reger os agrupamentos sociais por meio de regras, estatutos,
regulamentos, documentao, obedincia hierrquica, formalidade e impessoalidade.
A administrao burocrtica significa, ainda, dominao em virtude de
conhecimento: este , de acordo com seu principal idelogo, seu carter fundamental
especificamente racional (WEBER, 2000). Essa racionalidade explicada por Guerreiro
Ramos (1989) como tendo um aspecto calculista; ou seja, a ao calculista - escolha de
uma forma de ao em lugar de outra - seria uma das caractersticas da organizao formal
(burocracia) que a conformaria como um modelo social fundamental.
Ao se falar em burocracia, deve-se lembrar, ainda, dos princpios weberianos
acerca da resoluo de conflitos por meio do uso do poder (WEBER, 1964). No caso da
burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha destaque a autoridade
legal, baseada na crena racional da legalidade dos padres das regras normativas e no direito
de determinar o que dever ser feito, por aqueles elevados condio de autoridades por
meio dessas regras. Weber (1964) destaca que, no caso da autoridade legal, em contraposio
a outros tipos de autoridade por ele definidos - como a tradicional e a carismtica -, a
obedincia devida ordem impessoal legalmente estabelecida.
Vasconcelos (2002) explica, tambm, que Weber claramente definiu a burocracia
como o tipo ideal de organizao que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racionallegal. Nesse sentido no seria correto afirmar que a burocracia um tipo organizacional que
se caracteriza pela aplicao da racionalidade instrumental. Outros formatos organizacionais
no-burocrticos tambm seriam fortemente orientados por critrios de racionalidade
instrumental; no entanto, o que definiria uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano,
seria a adoo de modos de autoridade racional-legal (WEBER, 2000).
A citada racionalidade seria um ponto-chave da definio da burocracia de Weber
(TRAGTENBERG, 1992). Burocracia seria igual organizao: um sistema racional aquele
em que a diviso de trabalho se d racionalmente com vista a determinados fins. Seria a
forma mais racional de exerccio de dominao (WEBER, 2000), pois nela se alcanaria
tecnicamente o mximo de rendimento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor
e confiabilidade. A burocracia surgiria como uma expresso dessa racionalidade e se
caracterizaria pelo predomnio do formalismo (COVRE, 1991).
O triunfo do racionalismo evidenciado pela total excluso dos valores e emoes
humanas na sociedade e nas unidades organizacionais, que deveriam ser regidas por leis
cientficas (REED, 1998). As organizaes modernas deveriam privilegiar o conhecimento
racional e a tcnica sobre a emoo e o preconceito humano. Esse processo de dominao
[racional] tentaria, portanto, eliminar da vida na organizao todos os elementos humanos e
emocionais, passando a administrao burocrtica a funcionar com base no formalismo
impessoal de modo formalmente igual para cada qual (WEBER, 2000) - e na eficincia
tipo-mquina (MARSDEN; TOWNLEY, 2001).
Definidas as principais caractersticas do modelo burocrtico weberiano, passa-se
discusso de como se deu sua implementao no aparato do Estado a partir do Sculo XX,
explorando-se as limitaes e crises desse fenmeno.

3. LIMITAES E CRISES DO MODELO BUROCRTICO

Ao criar as bases do modelo burocrtico, no final do Sculo XIX e incio do
Sculo XX, Max Weber (2000) estava interessado em descrever suas observaes empricas,
advindas, por exemplo, da estrutura do exrcito prussiano, de forma a moldar a burocracia
como um fenmeno de dominao, enfatizando ser esta um produto do contexto histrico
(PAULA, 2002). Tragtenberg (1992) prope que Weber, longe de ser um idelogo da
burocracia, seu grande crtico, pois teria estudado o fenmeno para criar mecanismos de
defesa contra essa forma de dominao.
No plano administrativo, deve-se relembrar que a burocracia surgiu no Sculo
XIX conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa
pblica contra o patrimonialismo (BRASIL, 1995). Na medida, porm, que o Estado assumia
a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, foi-se percebendo
que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefcios do controle.
Na conjuntura atual, a freqente ocorrncia de transformaes e mudanas faz
com que a rigidez do modelo burocrtico provoque ineficincias. O modelo burocrtico j no
atenderia, em sua totalidade, s demandas sociais de um estado mais eficiente e voltado para o
cidado (FERREIRA, 1996; BRESSER PEREIRA, 1997). Tendo sido associada
ineficincia, ineficcia, atrasos, confuso, autoritarismo, privilgios, alm de outros atributos
negativos, a burocracia assumiu, na grande maioria das vezes, uma conotao pejorativa
(VASCONCELOS, 2002).
Com o passar do tempo, a implementao do modelo sofreu adaptaes histricas,
dependendo do contexto econmico-social e do local de implementao, dependendo, ainda,
dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido instalado (CROZIER,
1981). Essas adaptaes ao modelo inicialmente imaginado por Weber levaram s chamadas
disfunes do modelo burocrtico, ou seja, verificou-se que o modelo possua limitaes
que traziam prejuzos gesto das organizaes pblicas. Quanto mais esse modelo
prevalece, menor a eficcia da organizao, afirma Crozier (1981).
Michel Crozier (1981) foi um dos autores que melhor captou as fraquezas do
modelo, tirando suas concluses a partir de observaes do funcionamento de organizaes
tipicamente burocrticas existentes na Frana da dcada de 60. Embora envolvida num
contexto histrico, social e cultural prprios, sua anlise aprofundada, efetivada da maneira
mais cientfica possvel (CROZIER, 1981), conseguiu descrever com fidedignidade as
particularidades e os vcios burocrticos, contribuindo para seu melhor entendimento a
partir de uma teoria mais geral.
O estudioso francs (CROZIER, 1981) procurou interpretar o fenmeno como um
caso particular da teoria geral das organizaes, efetivando anlise nos pontos mais sensveis
da alienao burocrtica. Distante do cenrio atual, no qual essa teoria discute os rumos
ps-modernos que supostamente segue a burocracia (CLEGG; HARDY, 1998, PAULA,
2002), Crozier, ainda na dcada de 60, props seu estudo com base em pesquisas empricas
realizadas em duas vertentes: a primeira tratou do caso de uma grande organizao
administrativa parisiense, rgida, estandardizada e muito impessoal, e a segunda examinou
uma grande organizao industrial francesa pertencente ao Estado.
No primeiro caso o da agncia parisiense de contabilidade -, as observaes de
Crozier (1981) foram centradas num dos problemas que sempre so associados ao fenmeno
burocrtico: o problema da rotina e das tenses que a acompanham. O autor procurou
compreender a forma com a qual as decises eram tomadas na organizao estudada e a
profundidade das razes em virtude das quais parecia ter-se desenvolvido um modelo geral de
rotina. O estudo da agncia de contabilidade permitiu a Crozier elaborar um esquema
5

descritivo, no qual algumas prticas administrativas e certos comportamentos geralmente

associados ao fenmeno burocrtico podiam ser explicados em funo do sistema social
utilizado.
Quanto ao segundo dos dois casos de Crozier (1981), o do Monoplio Industrial
nome dado organizao industrial estudada -, procurou-se investigar mais diretamente as
origens e as condies do desenvolvimento do fenmeno burocrtico. O novo problema
tratado pelo autor, nesse segundo caso, foi o das relaes de poder entre os indivduos e entre
os grupos dentro de um sistema de organizao. A pesquisa desenvolveu-se por meio de
visitas a fbricas e entrevistas com membros da direo dessas organizaes e, eventualmente,
com representantes sindicais.
A partir do estudo das relaes de grupo - ambientadas no sistema social de cada
fbrica -, e das formas de adaptao particulares que pareciam prevalecer em cada um dos
diferentes grupos, Crozier (1981) pde aperfeioar sua descrio do sistema social da
organizao estudada e, ao final, propor uma nova anlise mais complexa de um exemplo
caracterstico de fenmeno burocrtico. Dessa anlise, o autor concluiu, entre outros
aspectos, que a organizao burocrtica seria ineficiente devido falta de bons canais de
comunicao entre dirigentes e empregados, situao que levaria rotina e rigidez, que, por
sua vez, seriam a causa da ineficcia das organizaes aparentemente mais racionais.
Crozier (1981) mostrou em sua investigao sobre poder e burocracia como a
regra estrutura as relaes entre os grupos, reforando a impessoalidade na organizao. Alm
disso, a centralizao do poder de deciso, a estratificao dos indivduos em grupos
homogneos e fechados induziriam comportamentos nos grupos organizacionais que
reforariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um crculo vicioso
(VASCONCELOS; PINOCHET, 2002). Dentro dessa perspectiva, a burocracia seria uma
soluo organizacional que tentaria evitar a arbitrariedade, o confronto entre os indivduos e
grupos, e os abusos de poder.
Cabe observar, entretanto, que essa nfase na impessoalidade, prpria do modelo
burocrtico, pode no ser a melhor forma de se conduzir a administrao do Estado, caso
sejam considerados contextos culturais prprios. Dessa forma, mesmo se a regra leva a
"disfunes", a falta de espontaneidade nas interaes humanas e a formalizao das relaes
asseguram o funcionamento do sistema evitando conflitos. Para o contexto brasileiro, no qual
ainda h forte influncia do jeitinho para a soluo de impasses entre o impessoal e o
pessoal (FREITAS, 1997), nada mais distante da realidade.
Crozier (1981) salienta essa funo da burocracia: evitar as relaes pessoais e
espontneas, suscetveis de produzir conflitos. Essa constatao desconsidera, por exemplo,
os contextos culturais no qual a burocracia est instalada (FREITAS, 1997). Ademais, esse
incentivo impessoalidade vai de encontro perspectiva do Estado Moderno de incentivar a
participao e a motivao dos seus servidores: os modelos burocrticos tradicionais, pela sua
neutralidade e mentalidade, sufocariam essa motivao (MARCELINO, 1998). Nenhuma
organizao, sem dvida, pde e nem poder jamais funcionar como uma mquina, salienta
Crozier (1981).
Michel Crozier (1981) afirma, ainda, que, independentemente dos problemas e
disfunes do sistema, a burocracia um sistema que tem a sua funcionalidade e sua lgica
prprias. A burocracia uma soluo organizacional que tentaria evitar a arbitrariedade, o
confronto entre os indivduos e grupos e os abusos de poder (VASCONCELOS; PINOCHET,
2002). Para que esse sistema venha a ter a mnima funcionalidade e eficcia desejadas, seria
necessrio, contudo, atentar para a dimenso cultural.
Ao abordar a questo da relao existente entre cultura nacional e cultura
organizacional, Freitas (1997) ressalta que as organizaes so parte da sociedade e, portanto,
6

de sua cultura. Nessa linha de raciocnio, pode-se pensar em mais uma limitao do modelo
burocrtico: sua adaptabilidade a diferentes contextos nacionais. A barreira cultural leva ao
entendimento que diferentes estgios de implementao da burocracia totalmente
implementada em pases desenvolvidos e ainda em seus estgios intermedirios em pases em
desenvolvimento (PETERS, 2001) evidencia que no h como uniformizar sua aplicao em
pases com estruturas polticas, econmicas e sociais distintas.
At mesmo para se ter uma correta compreenso das concluses a que chegou
Crozier (1981) em suas pesquisas sobre a burocracia francesa da segunda metade do Sculo
XX, deve-se atentar para as observaes desse autor sobre a necessidade de se conhecer as
relaes com o sistema social e cultural da sociedade [francesa] em cujo contexto seus dados
foram originados. H que se admitir, portanto, a existncia de diferenas especficas
extraordinariamente sensveis, entre as estruturas e os modos de ao burocrticos das
diversas sociedades ocidentais, sem falar daquelas mais profundas existentes entre o Oriente e
o Ocidente (CROZIER, 1981).
Para superar as deficincias da forma burocrtica de administrar, Crozier (1981)
prope que a dimenso cultural seja fortemente considerada. Em seu entendimento, para que
exista mudana real, ou seja, para que a burocracia desaparea ou, pelo menos, se atenue,
seria necessrio superar os obstculos a essa mudana, impostas pelas caractersticas de cada
sociedade nacional, procurando compreender o modelo de organizao e o estilo de ao de
cada contexto nacional onde a burocracia se instalou. Alm dessa dimenso, h que se tomar
em conta o ambiente histrico-ideolgico no qual se originou o modelo proposto por Weber,
para que se tenha um real entendimento de suas proposies (TRAGTENBERG, 1992).
Essas limitaes levaram ao reconhecimento que haveria uma crise do modelo
burocrtico (CROZIER, 1981), dando espao ao surgimento de teorias que visavam propor
novas formas de gerenciar o aparato do Estado, que no por meio de instituies baseadas no
modelo do bureau. Alm disso, os movimentos de Reforma do Estado surgiram, entre
outras motivaes, como uma reao natural s supostas ineficincias da burocracia (LANE,
2000).
4. A REFORMA DO ESTADO E A NOVA ADMINISTRAO PBLICA
A partir da dcada de 90, o foco central das discusses de polticos e formuladores
de polticas pblicas em todo o mundo passou do ajuste estrutural, relacionado questo
fiscal e s reformas orientadas para o mercado, para a reforma administrativa (BRESSER
PEREIRA, 1998a). Nesse tipo de reforma, imps-se a questo da redefinio das funes do
Estado e de sua burocracia (BRESSER PEREIRA, 1998b).
Abrucio (1998) argumenta que as discusses sobre crise e reforma do Estado
podem ser dividas em trs dimenses. A primeira corresponde dimenso econmica da crise
do Estado, sendo concernente clssica discusso keynesiana de interveno estatal na
economia. A segunda seria a dimenso social, envolvendo a discusso sobre o consenso em
torno do Welfare State. A terceira, concernente dimenso administrativa de interesse ao
presente estudo -, discute o chamado modelo burocrtico weberiano, relativo ao
funcionamento interno do Estado.
Com os movimentos de reforma do Estado, oriundos, principalmente, da
percepo dos governos quanto s limitaes do modelo burocrtico - discutidas na seo
anterior deste estudo -, deu-se incio implementao de novas formas de gesto, com
modelos mais prximos daqueles empregados na iniciativa privada, efetivando-se
experincias, especialmente, em pases anglo-saxes (FERLIE et al., 1996; ABRUCIO, 1997;
BRESSER PEREIRA, 1998a). A literatura acadmica materializou essa tendncia com teorias
7

multidisciplinares que conformaram o que se convencionou chamar de Nova Administrao

Pblica (LANE, 2000; BARZELAY, 2001).
Esses novos modelos, identificados como gerenciais, deveriam dar maior
agilidade s aes dos governos, tendo, como gnese, uma preocupao central com as crises
fiscais que impuseram srias limitaes s aes das administraes pblicas. Osborne e
Gaebler (1992) descreveram esses avanos advindos da administrao de empresas a partir de
experincias em municpios e condados americanos. Os relatos dos autores sobre as
iniciativas de governos locais dos Estados Unidos seriam o embrio de um novo paradigma
na conduo das aes dos governos, ou, ainda, de uma nova forma de governana.
Assim, a denominao de gerencialismo na administrao pblica seria
referente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficincia e melhoria
da qualidade dos servios prestados pelo Estado (FERREIRA, 1996). Para Abrucio (1997), o
gerencialismo seria um pluralismo organizacional sob bases ps-burocrticas vinculadas aos
padres histricos (institucionais e culturais) de cada nao, no se constituindo num novo
paradigma capaz de substituir por completo o antigo padro burocrtico weberiano. Esse
iderio gerencial teria, ainda, seu foco tanto com a hegemonia do privado em detrimento do
pblico, como com a nfase no liberalismo econmico e poltico que teriam caracterizado as
ltimas duas dcadas (PAULA, 2001).
Ferlie et al. (1996) ressaltam a ideologia presente na importao de modelos
gerenciais da administrao privada para a esfera pblica o gerencialismo-, principal
caracterstica que conformou as teorias da Nova Administrao Pblica (NAP). Esses autores
delinearam quatro modelos bsicos, representando um movimento evolutivo a partir da
administrao pblica tradicional:
a) NAP Modelo 1: dirigido eficincia, pois considerava o servio pblico
tradicional lento, burocrtico e ineficiente;
b) NAP Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralizao,
buscando reduo de gastos governamentais e formas mais flexveis de gesto
(redes organizacionais);
c) NAP Modelo 3: a busca da excelncia seria o principal objetivo desse modelo,
com especial interesse na gesto da mudana e inovao na esfera pblica, alm
de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser
considerado;
d) NAP Modelo 4: Orientao ao Servio Pblico, nesse modelo, representa uma
fuso de idias gerenciais advindas da administrao privada para aplicao em
organismos pblicos, com preocupaes como qualidade dos servios prestados,
oportunidade de participao dos usurios nas decises de gesto pblica e
construo dos conceitos de cidadania e accountability2.
O modelo de administrao pblica gerencial implica, em suma, no entendimento
de que o aparelho de Estado deve ser responsvel pela formulao e regulao de polticas
pblicas, no necessariamente por sua execuo. No se trata, pois, da aplicao direta dos
princpios da administrao de empresas privadas na gesto pblica, nem do abandono das
categorias da burocracia clssica de uma s vez. Implica, sim, em apropriaes e adaptaes
dos princpios utilizados pelas organizaes privadas no sentido de dotar a administrao
pblica de um modelo que, efetivamente, a ajude a cumprir sua finalidade (FERREIRA,
1996).
No Brasil, a tentativa de se implementar a administrao gerencial foi efetivada
por meio de diretrizes advindas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
8

(BRASIL, 1995), documento que apresenta fundamentaes tericas, uma apreciao

histrica e estrutural da administrao pblica brasileira e, principalmente, proposies para a
reformulao do aparelho de Estado brasileiro. O Plano Diretor, no entender de Marcelino
(1998), inovou, principalmente, ao propor a substituio do modelo burocrtico weberiano
pelo modelo de administrao gerencial.
A dimenso cultural foi uma das trs dimenses nas quais baseou-se o Plano
Diretor em sua estratgia de reforma do aparelho do Estado (BRASIL, 1995). A transio de
uma cultura burocrtica para uma cultura gerencial baseou-se na utilizao de idias e
ferramentas de gesto mais recentes do setor privado, como o caso dos programas de
qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirizao, do planejamento estratgico e de
outras que teriam sido criticamente adaptadas ao setor pblico (PAULA, 2001).
O Plano Diretor pretendia, no que se refere ao perfil gerencial do servidor pblico,
mud-lo de administrador burocrtico, vinculado ao tipo ideal weberiano, para um novo
gerente, caracterizado a partir de concepes da Nova Administrao Pblica
(JUNQUILHO, 2002). O prottipo do administrador burocrtico, de acordo com a retrica
gerencialista, estaria associado ineficincia, ao descomprometimento e pouca ateno ao
usurio dos servios pblicos, enquanto o novo gerente seria empreendedor, criativo e
atento ao cliente.
Junquilho (2002), por intermdio de pesquisa emprica, concluiu que o quadro
atual mais fidedigno do servidor pblico padro no Brasil apontaria para o denominado
gerente caboclo, que teria em seu perfil caractersticas intermedirias entre o administrador
burocrtico e o novo gerente. Essa dificuldade na absoro de uma cultura
empreendedora no seria restrita aos brasileiros, pois essa situao poderia ser tambm
comprovada a partir da experincia inglesa (PAULA, 2001).
Revisitados alguns aspectos dos movimentos de Reforma do Estado - tendo sido
ilustrado o caso brasileiro por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - e
das teorias que lhes deram suporte, advindas especialmente da Nova Administrao Pblica,
cabe destacar o passo seguinte a essa discusso inicial: uma possvel superao da burocracia
tradicional como o mais adequado mecanismo institucional de governana do Estado.
Preliminarmente, deve-se destacar que governana um termo que no tem
uma definio nica (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998), tendo em vista ter sido
caracterizado de maneiras diferentes por organismos internacionais, como o Ministrio do
Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (Department for International Development DFID), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial,
que difundiram o conceito e despertaram o interesse acadmico em torno do tema. Sua
definio mais ampla indicaria algo como uma ampla estratgia de reforma para reforar as
instituies da sociedade civil e para tornar os governos mais abertos, responsveis,
transparentes e democrticos.
A governana, de acordo com Melo (1996), seria um conceito distinto da
governabilidade, implicando o modo de uso da autoridade poltica e estando relacionado
capacidade governamental de criar e assegurar a prevalncia de regras universalistas nas
transaes sociais, poltico-sociais e econmicas. Lane (2000) traz sua contribuio ao termo
governana, aplicada ao setor pblico, ao defini-la como um conjunto de teorias sobre como
os governos se articulam para o provimento de servios em uma sociedade.
Essas discusses, em torno do novo papel do Estado e de quais seriam as
estruturas de governana que melhor se adaptariam ao cenrio contemporneo, numa suposta
substituio do modelo burocrtico por alternativa mais eficiente, vm sendo abordadas pelas
teorias que conformam a Nova Administrao Pblica (NAP). Lane (2000), ao explorar esse
tema, observa que a NAP traz uma nova resposta velha questo de Weber: como seria a
9

dominao poltica concretamente atingida, ou seja, quando ela aceita pelos dominados?
Esse autor afirma que Weber partiu de dois pressupostos bsicos para chegar formulao
dessa pergunta:
a) governos, em qualquer lugar que seja, envolvem a relao de superioridade
(dominao) de um pequeno grupo de pessoas sobre outro grupo maior de
pessoas;
b) a relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autoridade ou
dominao envolvendo a comunicao unilateral de comandos do primeiro para o
segundo grupo.
A resposta pergunta de Weber levaria concluso de que um tipo especial de
mecanismo a estruturao racional-legal de funcionrios estabelecidos em organizaes
formais, ou seja, o bureau seria a forma mais efetiva de se governar um pas (LANE,
2000). A dominao poltica, quando baseada no tipo de autoridade racional-legal, levaria
legitimidade da relao entre os lderes polticos e aqueles que para eles efetivamente
executariam as tarefas do governo. A teoria weberiana, de acordo com Lane (2000), resultaria
de uma preferncia por dois mecanismos institucionais que tm tido um papel predominante
desde o Sculo XX: (1) o bureau e (2) a empresa pblica. A NAP teria em seu cerne uma
rejeio teoria de Weber que defenderia a idia de que os governos so melhores
administrados por meio de instituies burocrticas.
Se a burocracia no o mais adequado mecanismo institucional de governana,
quais seriam as alternativas? Em vez de se concluir por uma substituio de modelos de
governana por exemplo, da burocracia pelo contratualismo3 proposto pela NAP -, os
tericos parecem estar de acordo que os diferentes mecanismos podem atuar em paralelo e
melhor servir a determinados tipos de bens ou servios sendo ofertados pelo Estado a seus
cidados (LANE, 2000). O uso de determinado mecanismo de governana seria sempre uma
questo de se confrontar vantagens e desvantagens.
Os modelos de NAP apresentados por Ferlie et al. (1996) sinalizam uma mudana
de abordagem do modo de se administrar o Estado, rumo a enfoques que valorizam aspectos
como a accountability, que no teriam sido privilegiados na burocracia em seus moldes
tradicionais. A administrao pblica tradicional (burocrtica) estaria, ento, supostamente,
sendo substituda por novos mecanismos de governana, como aqueles que tentariam imitar o
comportamento dos mercados (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; LANE, 2000;
PETERS, 2001). De maneira mais radical, Lane (2000) conclui que o principal mecanismo de
governana estatal defendido pelas teorias da NAP, o contratualismo, estaria levando o Estado
a novas tendncias, definitivamente distantes da estrutura burocrtica de Weber.
Nesta seo, efetivou-se reflexes sobre o impacto sofrido pela burocracia no bojo
de movimentos de Reforma do Estado e nas discusses acerca de novos mecanismos de
governana estatal propostos pela Nova Administrao Pblica. Alm disso, foi apresentada
breve contextualizao ao caso brasileiro com a discusso de algumas proposies do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Resta saber, ento, qual o caminho a ser seguido
no futuro pela burocracia estatal, segundo o enfoque da teoria organizacional.
5. A PS-BUROCRACIA
As discusses sobre novos mecanismos institucionais de governana que estariam
atuando lado a lado da burocracia, conforme evidenciado na seo anterior, que tratou dos
rumos tomados aps os movimentos de Reforma do Estado, acabam por trazer tona alguns
questionamentos: afinal, estamos numa era na qual o modo de administrar o Estado
10

contemporneo estaria se distanciando dos mandamentos clssicos da teoria weberiana? O

modelo burocrtico estaria sendo substitudo por um novo paradigma ps-burocrtico? O
debate em torno dessas incertezas ser construdo, a seguir, na tica da teoria organizacional.
Paula (2002) afirma que, com o intuito de aperfeioar seus instrumentos de
controle, os burocratas recorreriam a teorias administrativas e suas prticas. Dessa forma, a
organizao burocrtica seria um repositrio de discursos e prticas administrativas, um
aparelho ideolgico que, analogamente s teorias, se adaptaria s novas condies histricas.
Essas teorias, no ambiente organizacional burocrtico, vm recebendo diversas contribuies,
no sentido de se discutirem novas formas organizacionais, dentro de um contexto crtico s
teorias tradicionais cincia normal versus contranormal, na dicotomia de Marsden e
Townley (2001) -, num movimento intitulado ps-modernista.
Define-se a ps-modernidade como a pesquisa da organizao ps-moderna,
aquela que teria como principais caractersticas a descentralizao, a estruturao em rede
conectada pela tecnologias de informao, bem como a liderana facilitadora e solucionadora
de conflitos e problemas, baseada na abertura, participao, confiana e comprometimento
(PAULA, 2001). Argumenta-se que essa corrente de pesquisa estaria interessada nas
mudanas que estariam ocorrendo nas formas organizacionais, sobretudo no afastamento da
forma organizacional dominante descrita por Max Weber, a burocracia (MARSDEN;
TOWNLEY, 2001). No entender de Burrel (1998), a modernidade, em suas fases tardias ou
ps-modernas, questiona a organizao burocrtica e sua legitimidade, quase tanto quanto
essa fora interrogada naqueles longnquos tempos pr-modernos antes da industrializao.
Na tentativa de definir o perfil dessas novas formas organizacionais, Vasconcelos
(2002), a partir de extensa pesquisa de autores da teoria organizacional, argumenta que o tipo
organizacional ps-burocrtico estaria sendo representado por organizaes simbolicamente
intensivas, produtoras de consenso atravs da institucionalizao do dilogo. Esse autor
descreve as principais caractersticas desse tipo de organizao:
a) seriam constitudos grupos de trabalho flexveis e constitudas por foras-tarefa
temporrias com objetivos claros;
b) haveria espaos para dilogo e conversao, sendo enfatizada a confiana mtua;
c) seria usado o conceito de misso como ferramenta estratgica;
d) haveria a disseminao da informao para criar redes de difuso e recuperao de
conhecimento;
e) seriam criados mecanismos de feedback e avaliao de performance por peer
review;
f) haveria a criao de capacidade de resilincia e flexibilidade na organizao.
Vasconcelos (2002) alerta para o fato de que organizaes, baseadas em
princpios como os apresentados acima, seriam particularmente raras, e que, na verdade,
mesmo os mais fortes defensores do conceito de ps-burocracia estariam conscientes que,
enquanto tipo ideal, organizaes verdadeiramente ps-burocrticas no existiriam. A maior
parte dos tericos organizacionais contemporneos consideraria que essas ilhas de
comportamento ps-burocrticos estariam contidas dentro de estruturas burocrticas, as quais
poderiam evoluir em direo a um modelo organizacional estvel e consolidado, capaz de se
institucionalizar como modelo dominante (VASCONCELOS, 2002).
Na viso da teoria organizacional, Weber teria dado origem a um modelo
interpretativo de anlise organizacional, oriundo de sua sociologia de dominao e da anlise
da burocracia e burocratizao que derivam de seu trabalho (REED, 1998). A perspectiva do
11

poder v a organizao como uma arena de interesses e valores conflitantes, constituda pela
luta de poder. A limitao dessa narrativa estaria no fato de que ela seria incapaz de lidar com
as complexidades materiais, culturais e polticas das mudanas organizacionais. Reed (1998)
ressalta que o modelo racional nunca dominou totalmente a arena organizacional, sendo
questionado por linhas alternativas, que criticavam, principalmente, a inabilidade do modelo
racional em lidar com o dinamismo e instabilidade das organizaes complexas.
A burocracia, alega Paula (2002), considerada como categoria histrica, estaria
sendo confundida com o tipo ideal weberiano. Essa distoro do pensamento weberiano, que
destacaria a burocracia como tipo de dominao, estaria gerando a falcia da
desburocratizao (PAULA, 2002), caracterizada por Motta4 (apud PAULA, 2001, 2002)
como engodo da organizao ps-burocrtica, pois o que viria ocorrendo no seria a
desburocratizao, mas, sim, uma adaptao da burocracia ao novo contexto histrico
(PAULA, 2001).
Apesar de todas as crticas ao modelo, a exemplo das propostas por Reed (1998)
no enfoque da burocracia como um modelo interpretativo de anlise organizacional, ou
daquelas apresentadas por Paula (2002) ao considerar a burocracia como categoria histrica, o
quadro atual parece mostrar que a velha burocracia ainda no foi suplantada, ao menos
enquanto forma organizacional (DELLAGNELO; MACHADO-DA-SILVA, 2000).
Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) analisaram as evidncias empricas das
novas formas organizacionais, trazidas tona em peridicos nacionais e estrangeiros (de
lngua inglesa), durante o perodo de 1995 a 1998, que representariam ruptura com o modelo
burocrtico de organizao. Foi analisada a flexibilidade organizacional nos campos
tecnolgico, estrutural e cultural, alm do tipo de racionalidade predominante na lgica de
ao das organizaes.
Para chegar s suas concluses, os autores esclareceram que o procedimento
metodolgico utilizado foi predominantemente qualitativo, do tipo descritivo-interpretativo,
baseado em artigos de peridicos que pudessem evidenciar empiricamente novas formas
organizacionais. O perodo escolhido para a pesquisa (janeiro de 1995 a julho de 1998) teve
como fatores de escolha (1) o amadurecimento da temtica na rea e (2) a viabilidade da
pesquisa.
Ao delinear o arcabouo terico-emprico da pesquisa, Dellagnelo e Machado-daSilva (2000) observaram que a teoria ps-modernista vem contribuindo sobremaneira para as
discusses que tratam de ruptura e descontinuidade com os modelos tradicionais,
especialmente por explorarem novas manifestaes concretas de formas organizacionais
alternativas. Quanto s novas formas organizacionais, os autores observaram que estas vm
sendo retratadas, basicamente, de duas maneiras:
a) como representao de uma lgica de ao diferente da instrumental que tpica

do modelo modernista de organizao;

b) como simples aperfeioamento da abordagem contingencial da administrao.

Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) concluram que no houve ruptura com o

modelo burocrtico, tendo em vista que a lgica de ao predominante nas organizaes
continua sendo voltada para o clculo utilitrio das conseqncias (GUERREIRO RAMOS,
1989), conforme mostraram os casos prticos apresentados na literatura analisada no estudo.
A flexibilidade estaria evidente to-somente em aspectos relativos dimenso tecnolgica das
organizaes. A conscincia da ruptura seria mais forte, mais significativa, do que sua efetiva
vivncia nas organizaes.
O aspecto mais importante para a verificao se h ou no ruptura com o modelo
burocrtico, na tica de Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000), seria a anlise do tipo de
12

racionalidade utilizada nas organizaes. Os autores consideram fortemente as novas teorias

ps-modernistas sobre organizaes (CLEGG; HARDY, 1998; MARSDEN; TOWNLEY,
2001) ao discorrerem sobre as evidncias de ruptura com o modelo burocrtico, apesar de
entenderem que tal perspectiva carece, ainda, de maior aprofundamento terico e emprico.
Faltariam a muitos estudos uma consistncia metodolgica de anlise que pudesse atestar a
ruptura com o modelo burocrtico, mesmo sendo apresentadas evidncias empricas em tais
estudos.
Vasconcelos (2002) refora esse entendimento de Dellagnelo e Machado-da-Silva
(2000), quanto no ruptura com o modelo burocrtico tradicional, pois as organizaes ditas
ps-burocrticas ainda estariam fortemente vinculadas autoridade racional-legal, base do
modelo criado por Max Weber. O raciocnio que leva a essa concluso est fundamentado no
fato de que organizaes ps-burocrticas estariam fundamentando sua legitimidade na
recuperao da autoridade carismtica e na insero limitada dentro de contextos
burocrticos, visando dinamiz-los (VASCONCELOS, 2002). Da a explicao para a noexistncia de organizaes puramente ps-burocrticas, tendo em vista estarem legitimadas
carismaticamente, mas ainda largamente normatizadas pela dominao racional-legal.
6. CONCLUSO
As reflexes apresentadas, baseadas na teoria clssica sobre o modelo de Weber,
na literatura da rea de administrao pblica e nos estudos das teorias organizacionais,
mostram que, apesar da propalada superao do modelo weberiano tradicional por um novo
paradigma dito ps-burocrtico (BRESSER PEREIRA, 1998a), as evidncias mostram que
essa argumentao no se materializou de modo completo, de forma a poder ser reconhecido
um novo mecanismo de governana do Estado, capaz de atuar de forma totalmente
independente da burocracia.
Partindo-se dos princpios fundamentais da burocracia, a anlise que se seguiu
neste estudo mostrou as limitaes desse modelo como mecanismo de administrao estatal,
procurando repassar algumas das crticas que seguidamente lhe so feitas, desde suas
implementaes iniciais. Com isso, pde-se fazer a transio para a discusso sobre novas
formas de se conduzir o aparelho do Estado, com suas pretenses de ser mais flexvel e
eficiente, por meio da importao de modelos oriundos da iniciativa privada, na chamada
administrao gerencial. Nesse debate, essencial o papel das teorias da Nova
Administrao Pblica, que vm questionar mecanismos institucionais de governana, como a
burocracia.
A importao de novos modelos de governana, distintos da burocracia, por pases
em desenvolvimento, deve ser visualizada com cautela, tendo em vista o fato de que as
experincias retratadas pela literatura dominante foram levadas a efeito em pases
desenvolvidos (PETERS, 2001). At o momento, h poucos estudos que possam evidenciar,
com profundidade, o grau de implementao dessas inovaes em pases em desenvolvimento
(MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; PAULA, 2001), sendo a dificuldade de
implementao e no o julgamento sobre o sucesso ou o fracasso de determinadas
iniciativas a nica concluso segura que se tem acerca desse grupo de pases, do qual o
Brasil faz parte.
O caso brasileiro contribuiu com o debate em torno da validade do modelo
burocrtico no final do Sculo XX ao mostrar que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado trazia em seu bojo proposies como a superao da administrao pblica
burocrtica (BRASIL, 1995). O Plano fazia, contudo, a ressalva de que no cabia descartar a
13

administrao racional-legal, mas, sim, considerar (1) os aspectos em que esta se encontrava
superada e (2) aquelas caractersticas que ainda se mantinham vlidas.
No s a literatura da rea de teorias organizacionais mostra que ainda no
ocorreu a mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de
suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e
legitimidade utilizadas, como a prtica na administrao governamental mostra que os
preceitos da Nova Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a teoria proposta
por Weber. Os mecanismos institucionais de governana, mais nos pases em
desenvolvimento que naqueles desenvolvidos, ainda se baseiam essencialmente na teoria
weberiana (LANE, 2000).
A viso que se tem da burocracia que ela se encontra no incio de um continuum
(CLEGG; HARDY, 1998), dirigindo-se atualmente a novas formas organizacionais - quer
sejam cadeias, conglomerados, redes ou alianas estratgicas, todas rotuladas de
ps-modernas -, sendo essencialmente permevel, no caso do aparelho estatal, a inovaes
gerenciais, como aquelas propostas pelo discurso da Nova Administrao Pblica. Esse
embate de idias, em vez de levar concluso de uma possvel superao completa da
burocracia, parece conduzir a uma reflexo mais aprofundada sobre qual seria a melhor
aplicao dos preceitos weberianos gesto administrativa dos governos no mundo atual.

Notas
1

O termo dominao tambm identificado pelo socilogo alemo como autoridade (WEBER, 2000).

A accountability, segundo Campos (1990), trata da relao da burocracia e das elites polticas com a sociedade
e o controle que esta deve exercer sobre os administradores pblicos.

O contratualismo, no contexto da Nova Administrao Pblica (NAP) , significa a gerncia do Estado por
meio de um conjunto de contratos (LANE, 2000). Contratualismo, num regime de NAP, consistiria numa
variedade de acordos que guiariam a proviso de servios pblicos, sendo apenas alguns deles contratos regidos
por leis privadas.

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