JORNADAS ROSARINAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LEGITIMACIN EN EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA PROVINCIA DE SANTA FE.
Marcelo Lpez Marull

Salutaciones.
Agradezco a los organizadores la invitacin que me han efectuado a estas Jornadas, me siento muy honrado, en homenaje al Dr. Antonio Chede, y vindolo desde otro
aspecto, la semblanza que ha hecho muy bien el Dr. Lisa en su exposicin sobre el Dr.
Chede, creo que la presencia de todos ustedes en este lugar es el mejor homenaje que se
puede hacer, porque an no teniendo tantos aos eran pocos en la ciudad de Rosario los
que se dedicaban al estudio, y fundamentalmente a la docencia, en el derecho administrativo.
Cuando yo empec a participar del Instituto de Derecho Administrativo, all por
los aos ochenta, los administrativistas eran una familia, por supuesto tambin con
peleas de familia, y que con una pequea mesa y algunas cuantas sillas, ya sobraban
para los integrantes. Hoy creo que con la semilla puesta por el Dr. Chede y tambin por
algunos otros administrativistas, sobre todo en la docencia, ha centrado la importancia
que tiene el derecho administrativo y tal es as que la presencia de ustedes as lo testifica. Creo que esa Escuela de la que habl Federico Lisa ha hecho crecer la conciencia
del derecho administrativo como un subsistema jurdico, que es una herramienta en
ltima instancia para equilibrar fundamentalmente la autoridad y la libertad, para conseguir la paz social y, en ltima instancia, apuntar a la mejor dignidad del hombre. No
debemos olvidarnos de que este subsistema regula nada ms ni nada menos que una de
las funciones del Estado, que es la administracin, que como deca el gran profesor,
acompaa al hombre desde el nacimiento hasta la muerte. La importancia de una acertada regulacin y eficiente aplicacin de esas normas y su control, creo que hacen a la
convivencia social.
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Me han designado como tema la legitimacin en el proceso contencioso administrativo en la provincia de Santa Fe y debo agradecer al Doctor Lisa que me ha evitado
hacer algunas consideraciones importantes en general sobre el derecho administrativo
que l ha hecho muy bien.
El abordaje del control judicial de la Administracin pblica no slo a travs del
recurso contencioso administrativo sino a travs de otras vas procesales, siempre ha
planteado una cuestin realmente muy compleja porque en el control se encuentran en
juego cuestiones de poltica judicial, de separacin de Poderes, de garantizar la mayor
eficiencia de la actuacin administrativa persiguiendo el bien comn y proteger los
derechos del administrado, todas estas cuestiones polticas han determinado que haya
sido arduo el trnsito en la ampliacin del control de la Administracin pblica. Pero
creo que tenemos que estar contentos de que una disciplina que tiene tan poco tiempo,
empez aplicando los principios de inmunidad soberana, haya pasado despus por la
exigencia de la venia legislativa previa y hoy tanto en nuestro derecho como en el
comparado, ya se reconoce legitimacin hasta para la proteccin de intereses difusos.
Es decir, ha tenido un gran desarrollo el derecho administrativo en este aspecto; en
cuanto al control judicial, con esta ptica har algunas reflexiones al respecto.
Con relacin al control judicial ms o menos amplio, aunque s imprescindible,
creo que hace falta el dictado de normas administrativas que aseguren la participacin de
los sectores de los habitantes respecto de ciertos intereses, de las instituciones intermedias en la formacin de la decisin administrativa, como ocurre en numerossimas normas en el derecho comparado y que tienden justamente a evitar la posterior revisin
judicial, cuando pese a esas intervenciones o se reserva nicamente las autoridades polticas o administrativas no han tutelado debidamente los intereses comprometidos. Creo
que en esto nuestra legislacin est bastante en deuda, en dictar normas administrativas
de participacin previa a las decisiones de la Administracin, una digresin que quera
hacer porque me pareci importante pensar en eso. Pero ante una actuacin administrativa que se considere ilegtima, no queda otro remedio y es necesario el control judicial.
Hablar de legitimacin con su evolucin, lleva a pensar que no existen mayormente en el contencioso administrativo de la provincia de Santa Fe y ya tampoco en los
otros ordenamientos provinciales del contencioso, como los nombraba el Dr. Lisa, problemas serios de legitimacin para acceder al control judicial. Quizs s existen algunos mecanismos que habr que implementar de refirma en cuanto a las vas procesales
del control judicial pero es otra cosa, no es un tema de falta de tutela de derechos o
intereses sino en todo caso de la conformidad que hay que tener de las vas que hay que
seguir para tutelar ese inters.
La legitimacin en ltima instancia, as en un criterio muy bsico, es tener aptitud
para ser parte en un proceso determinado; no vamos a entrar en todo el debate de
derecho civil que tambin hacen los administrativistas, si la legitimacin es un presupuesto procesal o est vinculada con el derecho de fondo, cualquiera sea la postura que
nosotros adoptemos, la legitimacin hace a la admisibilidad formal o habilitacin de la
instancia judicial mientras que el derecho hace a la procedencia de la pretensin. Y
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aqu s viene el problema de quines pueden ser parte en el proceso contencioso administrativo. En un proceso civil parece bastante ms sencillo; en el proceso administrativo el interrogante no es tan simple porque a diferencia del proceso civil o de derecho
privado en que la violacin de un deber jurdico produce un conflicto perfectamente
individualizado, los deberes de la Administracin no siempre tienen un beneficiario
determinado o determinable. A veces un beneficiario de una actuacin administrativa
es la comunidad en general y aparece s ac la nocin de inters pblico, que se instaura
en el centro del conflicto de intereses y que involucra la vida de la comunidad y entonces ya el proceso no se agota en una prestacin determinada, sino que se proyecta ms
all de las partes e inclusive puede proyectase e indicar la conducta administrativa a
futuro. Esta diferencia de la estructura del proceso de los roles que cumplen los litigantes y el juez produce un distinto tratamiento de la habilitacin de la instancia judicial y
as aparece el concepto de inters legtimo para permitir a quien invoque un inters
aunque no tenga un derecho subjetivo para buscar tutela judicial.
A veces me he preguntado en el contencioso administrativo qu motivo existe para
exigir estos requisitos formales de la habilitacin de la instancia en lugar de permitir
que cualquier ciudadano pueda recurrir a la justicia y pedir al tribunal que se expida de
la conformacin de una conducta administrativa con el ordenamiento jurdico, porque
en ltima instancia en la actividad de la Administracin siempre directa o indirectamente se encuentran comprometidos los intereses de la comunidad, entonces por qu
no habilitar una accin popular para que todos puedan presentarse a la justicia y reclamar conforme el acto para ver si se ha violado alguna norma, dando prioridad al principio de legalidad de la Administracin.
Pensando se pueden dar tres fundamentos por los que se pueden exigir los requisitos formales de la habilitacin de instancia. Un primer fundamento es de orden constitucional, el Poder Judicial slo puede intervenir en tanto y en cuanto haya un caso, nos
viene del derecho americano, entonces la existencia de un caso de una situacin particular es esencial en nuestro derecho para poder provocar la intervencin judicial. Pero
tambin considero que hay un requisito instrumental, que estamos ante un bien escaso
como es la justicia y entonces el legislador debe optar pensando a quin se le otorga la
posibilidad de solicitar la tutela y cundo esta no es imprescindible para el mantenimiento de los intereses sociales y por tanto no es necesaria la intervencin judicial. Y
finalmente, compartiendo lo que dice el Dr. Mairal, tambin hay un tercer fundamento
que es de orden poltico y depende de cmo se lo piense al Poder Judicial, si se lo
considera como un decidor entre dos partes con una resolucin que slo afecta a esas
partes o si se lo piensa como un rgano poltico que trasunta las partes y se proyecta a
la vida de la Administracin y de la sociedad. Las dos misiones son posibles pero en el
tema de la habilitacin de la instancia le corresponder al legislador elegir cul es la
visin del Poder Judicial que se pretende o cul ser el equilibrio de esa visin que
pretende en el proceso que regule.
El sistema adoptado en la provincia de Santa Fe y aqu, en los repertorios judiciales, no van a mayores problemas en el aspecto de legitimacin pese a que nuestra provinRap (339)

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cia abrev en sistemas de derecho comparado para regular el contencioso administrativo, en donde, con distintas alternativas, s hubo problemas en el tema de la legitimacin. Entre los derechos comparados que podemos analizar aunque muy brevemente,
est el derecho americano que es de jurisdiccin nica, que parti del reconocimiento
de participacin nico a aquellos que podan invocar derechos subjetivos y le cost
mucho avanzar en ampliacin de la legitimacin, como ustedes saben, es ms, se haca
la distincin entre derecho y privilegio donde estos ltimos no estaban tutelados, slo
los derechos (pero hay que ver a qu le llamaba privilegio en ese derecho y recordamos
el famoso caso del polica que se enrol en filas polticas y fue declarado cesante, la
Corte le dijo: Ud. tiene derecho a hacer poltica pero tiene un privilegio de ser polica
por lo tanto ese privilegio no es tutelable), recin con la Ley de Procedimientos Administrativos de 1946 y ms recientemente en los setenta, leg a la concepcin del inters
legtimo similar a la que nosotros tenemos.
Por otro lado, tenemos el sistema francs de la doble jurisdiccin, donde nace la
diferencia entre derecho subjetivo e inters legtimo, pero que no tiene la misma relevancia que tenemos nosotros porque slo define el recurso por interponer y los poderes
del juez al resolver dentro de los cuatros sistemas de recursos que tiene. Pero de los dos
ms importantes que son el de plena jurisdiccin y el de legitimidad, en cambio, nosotros extrajimos ciertos criterios del sistema italiano, en donde tiene mucha importancia
la distincin entre intereses pero no llega como al caso local donde impide la revisin
judicial sino quin intervendr, si la justicia ordinaria o la contencioso administrativa,
pero se trata de definir dos jurisdicciones en el derecho italiano.
En el derecho espaol perdi importancia porque desde la reforma de 1956 se le da
legitimacin a cualquier interesado o agraviado por un acto administrativo. Nuestro
sistema es una combinacin de todos estos. Tenemos una jurisdiccin nica como el
derecho americano, tenamos en el Cdigo Contencioso de la provincia de Santa Fe
derogado (Ley N 4.106) un doble recurso: el de plena jurisdiccin y el de legitimidad,
segn sea la situacin jurdica invocada y diferencias en los poderes del tribunal, y
tenemos una divisin en la jurisdiccin como en el derecho espaol a travs del derecho aplicable (derecho privado corresponde justicia ordinaria, etc.), pero con la extraccin de materia, es decir que el derecho subjetivo y el inters legtimo tal cual estn
regulados slo operan va recurso contencioso administrativo.
La distincin clsica entre derecho subjetivo, inters legtimo e inters simple fue
superada con la Ley Provincial N 10.000, al incorporar los intereses difusos como
posibles de tutela, con lo cual se crea una nueva categora y creo que podramos hablar
adems de otra categora, la de los intereses colectivos, que no son los intereses equiparables a los difusos sino que el colectivo, son los intereses atribuidos a una determinada
organizacin que los representan y que los ejerce por derecho propio y que pueden dar
a la violacin de un derecho subjetivo o inters legtimo.
El caso, como mencion el Dr. Federico Lisa, que tambin tuvimos en nuestra
Cmara, de otorgarse legitimacin a un sindicato en defensa del inters propio y no en
inters de sus asociados, salvo que tengan la representacin correspondiente, as que en
Santa Fe tenemos actualmente este sistema.
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Por cuestiones de tiempo vamos a dejar de lado lo que son derechos subjetivos e
inters legtimos que Uds. deben conocer an mejor que yo, para ir a lo que creo les va
interesar ms que es el esquema actual del contencioso administrativo y ver, realmente,
si tenemos algn problema en orden a la legitimacin.
En primer lugar si el titular de la accin invoca un derecho subjetivo o un inters
legtimo el control se realiza va el recurso contencioso administrativo. La distincin
entre ellos hoy ha perdido relevancia, al unificar los recursos con la reforma de la Ley
Provincial N 11.330 del contencioso administrativo. No ha perdido relevancia, entiendo, en cuanto a las potestades del tribunal a la hora de resolver sobre la procedencia del
recurso y las posibles consecuencias de la sentencia por dictarse. Pero en el tema que
estamos tratando de la habilitacin de instancia al unificar la va procesal se ha unificado
el trmite, se ha posibilitado la expedicin de vas cautelares cuando se invoquen intereses legtimos, es decir, no existe importancia en ese aspecto, adems no podemos negar
que el trmino o concepto de inters legtimo es tan amplio que permite insertar en l
cualquier situacin en que a un administrado se le provoque un dao administrativo y
tenga conexidad entre el agravio producido y la conducta administrativa que impugna;
con eso solo, va a bastar para que el tribunal le habilite la instancia judicial de revisin.
Cuando se invoca un inters difuso, perteneciente a toda la comunidad que no es
atribuible individualmente a ninguna persona determinada, es posible de ser compartido por todos, etc. Aqu tendremos una va procesal distinta que exige una legitimacin
distinta mucho ms amplia, con lo cual la va de la Ley N 10.000 ampla la legitimacin tanto ante actos u omisiones de la Administracin, a diferencia del recurso contencioso administrativo. A su vez, ha regulado un trmite contencioso administrativo sumario y expeditivo donde la va por la cual se deduce y la competencia del tribunal no
ser aquella prevista para el recurso contencioso administrativo de la Ley N 11.330.
Para ir terminando, estas consideraciones que he hecho en general, donde se ha
profundizado el tema de la legitimacin para interponer la accin contencioso administrativa, las he efectuado para llegar a la conclusin de que en el contencioso administrativo no es un tema que actualmente pueda considerarse como un obstculo formal
para la habilitacin de la instancia judicial porque en la amplitud de situaciones subjetivas en que se puede encontrar el sujeto, estn comprendidos todos los posibles intereses y la defensa de los titulares que invoquen esos intereses. Por tanto creo que la
frmula del derecho espaol, para superar y evitar a la referencia del derecho comparado (de derechos subjetivos e intereses legtimos), es ms viable y otorga legitimacin a
todos aquellos que resulten interesados en virtud del agravio jurdico que le produce
una conducta administrativa ilcita.
Lo que no quiero dejar de mencionar, al menos, es para el caso de una futura
reforma una legitimacin mayor de los terceros, no slo coadyuvando a favor de la
Administracin sino tambin a favor del recurrente, que le hara muy bien para el esclarecimiento de las cuestiones administrativas.
Gracias.

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