Anda di halaman 1dari 25

HA FALLECIDO, TRAGICAMENTE, EL

FEDERALISMO VENEZOLANO
Tulio Alberto lvarez*
tulioalvarez17@gmail.com

SUMARIO
1. EL FENMENO FEDERAL COMO MANIFESTACIN SOCIAL E
IDEOLOGICA. 2. EL FEDERALISMO ORIGINARIO. 3. ELEMENTOS
COMUNES DE LA FORMA FEDERAL. 4. LA FORMULA ECLPTICA DE LA
CONSTITUCIN DE 1961. 5. LA REFORMA DE 1988-1989. 6. 7. LA
MUERTE DEL FEDERALISMO. 8. CONCLUSIN.

RESUMEN
La vigencia efectiva del federalismo es un indicio suficiente para afirmar el
carcter democrtico de un rgimen poltico. Con el mismo razonamiento, se
puede afirmar que existe incompatibilidad entre un rgimen autoritario y los
procesos de descentralizacin. El caso venezolano es un buen modelo para
demostrar esta premisa y el profesor lvarez se esfuerza en presentar el proceso
de perversin de un sistema que deriva en la merma de derechos y libertades.

PALABRAS CLAVE:

FEDERALISMO, DESCENTRALIZACIN,
CONSTITUCIN y DEMOCRACIA .

El autor es profesor titular en pregrado y postgrado de la Universidad Catlica Andrs Bello,


Universidad Central de Venezuela, Universidad Monteavila y Universidad Santa Mara. En cuanto a este
artculo, es Magister en Historia y Doctor en Derecho, con investigaciones especficas en historia del
derecho. Dicta las ctedras Estado Federal, Derecho Constitucional Profundizado y Comprensin de la
Constitucin, en el Doctorado en Derecho; y de Instituciones Coloniales Hispanas, en el Doctorado en
Historia. Adicionalmente, es egresado del Programa de Estudios Avanzados en Teologa en la Facultad
de Teologa de la UCAB.
*

1. EL FENMENO FEDERAL COMO MANIFESTACIN SOCIAL E


IDEOLGICA
Si me precisan sobre el tema ms controversial del constitucionalismo venezolano me
atrevera a privilegiar el de la forma de Estado federal; inclusive, sobre el de la
reeleccin. Y la seleccin la hago valorando la carga ideolgica que impulsa la
polmica federal y que subyuga a la vulgar ambicin que se encuentra detrs de los
recurrentes intentos de los gobernantes por perpetuarse en el ejercicio del poder.
Los enfrentamientos entre centralistas y federalistas aparecen como una constante
que caracteriza nuestra evolucin constitucional. No ha sido una discusin exclusiva
entre juristas; ni siquiera estos han predominado y, cuando han tenido la oportunidad
de realizar un aporte, el anlisis ha excedido el mbito del derecho. Al contrario, lo
social, poltico y econmico se ha impuesto a tal punto que federacin en Venezuela
representa un sistema peculiar de vida, un conjunto de valores y de sentimientos
que el Constituyente est en el deber de respetar.1
Esta situacin es la causa fundamental por la que el enfoque jurdico-institucional
debe complementarse con el estudio del proceso histrico de formacin del Estado
diseado en las Constituciones venezolanas. Igualmente, por el diseo de una formula
de organizacin tan particular y adecuada a la circunstancia de rompimiento en la que
se encontraban las colonias con relacin a Inglaterra, se hace imprescindible conocer
el origen y significado del aporte fundamental que el sistema americano hizo al
constitucionalismo clsico.
Un esquema que conjugaba la eficacia en la direccin de las operaciones militares y la
administracin de los asuntos pblicos, en plena conflagracin, con el ejercicio de
unas libertades invocadas como verdades evidentes que aun no se haban inaugurado
en Europa; si se quiere, un debate iniciador de la transformacin que introdujo la
revolucin francesa.2 Conviene profundizar sobre este ltimo punto.
Exposicin de Motivos de la Constitucin de 1961, Ttulo IV, Captulo II.
En la declaracin de Independencia de los Estados Unidos aparece la calificacin de verdad evidente
para magnificar el hecho de que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su
Creador de ciertos derechos inalienables; que entre stos estn la vida, la libertad y la bsqueda
de la felicidad; que para garantizar estos derechos se instituyen entre los hombres los
gobiernos, que derivan sus poderes legtimos del consentimiento de los gobernados; que
cuando quiera que una forma de gobierno se haga destructora de estos principios, el pueblo
tiene el derecho a reformarla o abolirla e instituir un nuevo gobierno que se funde de dichos
principios, y a organizar sus poderes en la forma que a su juicio ofrecer las mayores
probabilidades de alcanzar su seguridad y felicidad. La prudencia, claro est, aconsejar que no
cambie por motivos leves y transitorios gobiernos de antiguo establecidos; y, en efecto, toda la
1
2

S bien es cierto que la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789 es el aporte sustancial de Francia al constitucionalismo clsico,
previamente se haba racionalizado la vigencia de unos derechos inalienables que le
pertenecan al ser humano por su condicin de tal. La diferencia se encuentra en la
forma sistemtica en que son enumerados por la Asamblea Nacional de Francia y, lo
ms importante, el carcter de universalidad que rebasa las fronteras y el tiempo. Los
americanos estuvieron a poco de fundar la dogmtica de derechos y no lo hicieron por
un problema de forma.3
Pero nuestro federalismo no es copia fidedigna de tal precedente. Ese conato para
desarrollar un ideal federal, ejecutado muy a la criolla, fue el producto de la dinmica
especial de un proceso poltico que se negaba a una definicin y que, posteriormente,
produjo una contradictoria evolucin histrica, perfectamente identificada en 1961
por los miembros de la Comisin Bicameral encargada de la redaccin del ms
longevo instrumento fundamental del que hemos disfrutado, al motivar que no existe
en la historia de nuestro derecho pblico una palabra tan cargada de resonancias
emocionales ni sistema poltico que haya originado conflictos tan profundos como
la palabra Federacin y Sistema Federal.
experiencia ha demostrado que la humanidad est ms dispuesta a padecer, mientras los males
sean tolerables, que hacerse justicia aboliendo las formas a que est acostumbrada. Pero
cuando una larga serie de abusos y usurpaciones, dirigida invariablemente al mismo objetivo,
demuestra el designio de someter al pueblo a un despotismo absoluto, es su derecho, es su
deber, derrocar ese gobierno y establecer nuevos resguardos para su futura seguridad. Tal ha
sido el paciente sufrimiento de estas colonias; tal es ahora la necesidad que las obliga a
reformar su anterior sistema de gobierno. Vase el anexo 11 de mi libro Instituciones Polticas y
Derecho Constitucional, ya citado.
3 En efecto, aunque la Constitucin no contiene una Declaracin de Derechos, en los Estados Unidos se
estatuyeron por va de enmienda mediante un agregado que fue finalmente aprobado el 3 de
noviembre de 1791. No obstante, las diez primeras enmiendas a la Constitucin que conforman el Bill
of Rights fueron propuestas a los cuerpos legislativos de los Estados por el Primer Congreso, el 25 de
Septiembre de 1789. Dichas enmiendas fueron ratificadas de acuerdo con las notificaciones de
ratificacin remitidas por los gobernadores de los Estados y comunicadas por el Presidente al Congreso
en este orden: Nueva Jersey, Noviembre 20, 1789; Maryland, Diciembre 19, 1789; Carolina del Norte,
Diciembre 22, 1789; Carolina del Sur, Enero 19, 1790; Nueva Hampshire, Enero 25, 1790; Delaware,
Enero 28, 1790; Pensilvania, Marzo 10, 1790; Nueva York, Marzo 27, 1790; Rhode Island, Junio 15,
1790; Vermont, Noviembre 3, 1791, y Virginia, Diciembre 15, 1791. Lo que equivale a afirmar que,
aunque iniciativas coincidentes en el tiempo, Francia las aprob en un primer momento porque las
decisiones de la Asamblea Nacional, dada la forma poltica que se haba adoptado y a la que he hecho
referencia, no requera aprobacin de las entidades territoriales, como si ocurra en los Estados Unidos.
As, la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano fue producto de un decreto
de la Asamblea Nacional discutido en las sesiones de los das 20, 21, 22, 23, 24 y 26 de agosto y 1 de
octubre de 1789; posteriormente, aceptados por el Rey el 5 de octubre. La realidad es que las
declaraciones fueron simultneas. La omisin histrica de los americanos fue haber aprobado la
Constitucin de 1787 sin la sistematizacin de los derechos fundamentales.

Sin embargo, la raz se entierra en el sistema constitucional de los Estados Unidos y es


innegable que se constituye en punto de referencia de los hombres que elaboraron la
Constitucin de 1811. No ser ocioso analizar ese sistema.

2. EL FEDERALISMO ORIGINARIO
La transicin de la Confederacin de Estados a la Federacin, en la experiencia
norteamericana, constituye un esfuerzo de acoplamiento de la organizacin poltica a
la realidad histrica. En una primera etapa, la Confederacin agrup a las 13 colonias
inglesas en la Amrica del Norte, entendida como una unin en la que los miembros
asumieron obligaciones reciprocas y en la cual no exista una injerencia directa del
nuevo rgano sobre los ciudadanos de los Estados que lo conformaban.
La novedad federal incluy la combinacin con un sistema republicano basado en
garantas al ejercicio de los derechos polticos para ciudadanos individualmente
considerados, tal como se estableci en el artculo IV de la Constitucin federal:

Cuarta Seccin
Los Estados Unidos garantizarn a todo Estado comprendido en esta
Unin una forma republicana de gobierno y protegern a cada uno en
contra de invasiones, as como contra los disturbios internos, cuando lo
soliciten la legislatura o el ejecutivo (en caso de que no fuese posible
reunir a la legislatura).

Encuentro el mayor viso de la originalidad federal en el contraste que surge


claramente del fuerte centralismo de los gobiernos de la mayora de los movimientos
revolucionarios que surgieron en las postrimeras del siglo XVIII, especficamente en
el caso de Francia. Observacin que me permite explicar la razn prctica para que, en
la cuna de una revolucin que produjo en abstracto la dogmtica ms acabada basada
en la igualdad, libertad y fraternidad humanas, se haya dado un grado mximo de
perversin al punto que se califica esa primera Repblica como un Rgimen del
Terror.
Insisto en este aspecto. La formula federal fue un modelo que tuvo su vlvula de
seguridad en un sistema de controles edificado sobre la dispersin del poder con base

territorial que se equilibraba con la separacin funcional en el nivel superior de la


organizacin. Al contrario, el peso del equilibrio en el esquema francs estuvo en la
utilizacin del concepto de soberana indivisible ejercida por intermedio de un poder
legislativo que reflejaba la unidad nacional y, en consecuencia, un predominio sobre
los otros poderes. Los franceses no hicieron nada distinto a trasladar una potencia que
se encontraba en cabeza del monarca absoluto a una forma no comprobada de
personalizacin de ese poder utilizando un concepto tan abstracto como el de Nacin.
Y la soberana que tanto sirvi a los realistas, en la reafirmacin del poder unificado
del monarca frente a aquellos otros existentes, en lo interno del Reino y del Papado en
lo externo, no dej de reflejar su tradicional caracterstica por el hecho de que haya
sido despersonalizada. Ante el problema evidente que origina la incgnita: quin
decide?, la respuesta de originar la representacin poltica y el instrumento del
sufragio, como mecanismo de definicin, no elimin el peligro de un ensayo inacabado
y una naturaleza tan subyugante como la que refleja el concepto de soberana.
Fue elemental, inclusive la podra calificar de lgica, la consecuencia de sustituir un
absolutismo soberano por una tirana que invocaba el mismo poder en nombre de la
Nacin. Sin frenos, sin contrapeso, la voluntad del representante se torn similar a la
de los Luises pero con el agravante de la inexperiencia en administrar el poder y la
multiplicidad de pasiones que terminaron enfrentadas.
El costo que se tuvo que pagar por la adaptacin fue muy alto y el surgimiento de una
nueva forma de absolutismo, el cesarismo napolenico, no se hizo esperar. Los
americanos no dieron chance a esta perversin y el mecanismo que utilizaron fue la
formula de democracia federal. Ideologa implcita en un proyecto de modernidad que
da origen al nuevo Estado, aparece como la sustancia contenida en la Constitucin del
17 de septiembre de 1787, con plena vigencia a partir de 1790.
Interesante es la descripcin de Thomas Paine sobre el mecanismo originario de
formacin constitucional en los Estados Unidos. Recordando la autodeterminacin
originaria de las 13 colonias ya convertidas en Estados, en el momento de la
declaracin de independencia del 4 de julio de 1776, refiere el paso previo de la
constitucin de gobiernos. En este sentido, ejemplariza con el caso de Pennsylvania,
Estado de mayor extensin territorial que la misma Inglaterra, pero tan solo dividido
en 12 condados en los que se eligieron comits que tuvieron como epicentro decisor a
la ciudad de Filadelfia. Previamente existan ensayos organizativos a travs de los
covenant de algunas colonias, ms inspirados en el hecho religioso que poltico, o
como las Ordenanzas Fundamentales de Connecticut de 1639, prefigurando una
entidad poltica de gobierno.

La lgica dicta que el proceso americano toma su impulso fundamental con la


declaracin de independencia ya que, inmediatamente, lo que era una organizacin
poltica de hecho, se fue institucionalizando con los textos constitucionales de cada
uno de los Estados, destacando el de Virginia de 1776 como el primero que se
identific con la palabra Constitucin y una cadena similar en los otros confederados
hasta 1787. Y Pennsylvania tambin resalta por el mecanismo utilizado y lo que
representaba en materia de difusin. Un proceso que se encontr con muchos
obstculos; en especial, al tratar de conciliar la autonoma estatal con la fortaleza
institucional de la federacin.4
Los rganos de representacin local que emanaban de los condados, convocados por
el comit de Filadelfia, constituyeron una conferencia general en los das finales de
julio de 1776. Tal como refiere Paine, autolimitados en su competencia, debaten la
necesidad de aprobacin de un instrumento fundamental de organizacin y
recomiendan a los condados la eleccin de una representacin equitativa de seis
mandatarios por condado que se reunira en convencin, en la misma Filadelfia, con el
objeto de sancionar una Constitucin que sera sometida a la consideracin pblica. 5
Una forma poltica que se constituye en el aporte ms relevante del sistema de los
Estados Unidos de Amrica al constitucionalismo clsico. Pionera en la organizacin
de un nuevo Estado se bas, adicionalmente, en la configuracin de un sistema
equilibrado de controles. Sin embargo, los aportes americanos no nacen de la nada
sino que se cultivan en el prolongado ejercicio institucionalizador ingls, con un
parlamento ya implantado en forma definitiva; y el desarrollo de la vida poltica en las
Colonias con los aportes contenidos en las Constituciones de cada uno de los Estados
que conformaron la primera Confederacin Americana.
En los Estados Unidos los conflictos fueron otros. Comenz la pugna por los
desencuentros entre las competencias de los Estados y el nivel federal con el resultado
Tal como lo describi James Madison: Entre las dificultades con que tropez la convencin, una de las
ms importantes resida en combinar la estabilidad y la energa en el gobierno, con el respeto inviolable
que se debe a la libertad y al sistema republicano. Si no hubiera realizado esta parte de su cometido en
sus aspectos esenciales, habra cumplido con gran imperfeccin la finalidad de su designacin,
defraudando las esperanzas del pblico; pero la dificultad de esta realizacin no podr ser negada por
nadie que no quiera confesar su ignorancia en esta materia. La energa en el gobierno es un elemento
esencial para conseguir esa seguridad contra los peligros externos e internos y esa pronta y saludable
ejecucin de las leyes, que integran la definicin misma del buen gobierno. La estabilidad en el gobierno
es esencial para la reputacin del pas y para los beneficios que acompaan a sta, as como para lograr
esa tranquilidad y confianza en los nimos del pueblo, que se cuentan entre los principales bienes de la
sociedad civil. The Federalist XXXVII, Daily Advertiser (New York), 11 de enero de 1788. The Debate
on the Constitution: Federalist and Antifederalist Speeches, Articles, and Letters During the Strugle
over Ratification. USA: The Library of America, 1993, p. 756.
5 Thomas Paine, Derechos del Hombre, Madrid: Alianza Editorial, 1984, p.p. 192-194.
4

final de una conflagracin que marc la vida poltica del pas. La dinmica centrifuga
del poder impuls la ampliacin de los poderes de la Unin en detrimento de la amplia
autonoma de los Estados que la conforman y que fue la razn de ser del debate inicial
que desarrollaron los Padres Fundadores.

3. ELEMENTOS COMUNES DE LA FORMA FEDERAL.


La forma federal ha sido asumida por pases como Brasil, Australia, India, Rusia,
caracterizados por su gran dimensin territorial; pero tambin la encontramos en
Sudfrica, Nigeria, Suiza, Blgica, Alemania, Argentina y Venezuela, por lo que existen
otros elementos a considerar. As como el profesor Loewestein resalt al federalismo
como el sistema de control por excelencia a nivel vertical, resulta interesante
introducir las caractersticas ms importantes que pueden definir esta forma de
Estado:
A) Como ya indiqu, histricamente el federalismo surge como ideologa,
amalgamando los ideales de libertad y democracia.
B) Es un sistema alternativo al de concentracin de poder y se materializa como
uno de los mecanismos de control ms eficientes.
C) Especficamente, en el campo del derecho constitucional comparado, los
principales casos permiten establecer parmetros comunes que definen a un
Estado como federal:
I.

Sistema de autonoma territorial referida a la eleccin de autoridades, gestin


de materias objeto de competencia y la administracin de recursos.

II.

Sistema de distribucin de competencia entre los dos mbitos territoriales: a)


nacional o, ms apropiado, federal; y b) Provincial, departamental, lnder,
estadal o cantonal. Es factible la inclusin de un tercer nivel referido a lo local,
municipal o a los condados.6

En la asignacin de competencias a los bloques territoriales de poder, existentes en un Estado federal,


encontramos la clave para determinar el grado de descentralizacin de la organizacin. En el
constitucionalismo clsico, las formulas han sido muchas y variadas pero se constituye como constante
la demarcacin de funciones asignadas a la federacin o a los Estados (lnder, cantones, provincias o
departamentos) crendose una zona intermedia de competencias concurrentes, subsiguientemente
6

III.

Estatuto regulatorio de las entidades autnomas [en el caso de Venezuela las


Constituciones estadales], con rango superior y prevalente al de la legislacin
ordinaria, en el mbito de la competencia organizativa.

IV.

Pacto federal fundador sea por va originaria, en el supuesto de integracin de


unidades polticas dispersas (caso de U.S.A., 1787); o por medio de un texto
constitucional que constituye la forma sobre la base de la desintegracin de
una unidad preexistente (Caso de Venezuela, 1864).

V.

Instancia representativa de los Estados, lnder, provincias, departamentos, o


cantones que, generalmente, formando parte del rgano legislativo federal,
recibe el nombre de Senado.7

VI.

Sistema de administracin de Justicia dual por la creacin de rganos de


Justicia federal.

VII.

Indisolubilidad del pacto federal.8

El federalismo implica un posicionamiento ideolgico en aquellos que lo defendemos


como mecanismo idneo de organizacin. Tengo la profunda conviccin sobre lo
necesario de un cierto grado de madurez de las estructuras democrticas y una
separacin institucional del poder para que exista un federalismo real; no nominal o
desfigurado, como es el caso de Venezuela.
Desde esta perspectiva, a pesar de que el federalismo aumenta ostensiblemente al
nmero de gobiernos, regionales o locales, con autoridad reguladora, influye
determinada. Tambin se acostumbra asignar, a los Estados miembros o la federacin, las tareas no
enumeradas. Cfr. Karl Loewestein, Teora de la Constitucin. Barcelona: Editorial Ariel, 1979, p. 356.
7 La nica excepcin de un Estado federal con cuerpo legislativo unicameral es el caso venezolano de
1999; al ser eliminada la figura del Senado. Esta transformacin, en mi concepto, implic la violacin de
las bases de convocatoria de la Asamblea Constituyente que estableca como lmite: Los valores y
principios de nuestra historia republicana, as como el cumplimiento de los tratados internacionales,
acuerdos y compromisos vlidamente suscritos por la Repblica, el carcter progresivo de los derechos
fundamentales del hombre y las garantas democrticas dentro del ms absoluto respeto de los
compromisos asumidos. Y el Senado federal es consustancial a nuestra historia republicana y no puede
argirse que el Consejo Federal de Gobierno, rgano novedoso instaurado por la Constitucin de 1999
pero nunca convocado [al menos para la fecha de elaboracin de estas lneas y a pesar de que, despus
de diez aos de mora, la Asamblea Nacional aprob la Ley Orgnica del Consejo Federal de Gobierno,
publicada el 22 de febrero de 2010, en la Gaceta Oficial N 5.963 Extraordinario.
8 Principio controversial que no deja de tener consecuencias por los graves conflictos que,
histricamente, ha generado; por ejemplo, la Guerra de Secesin americana.

directamente en la consolidacin de una sociedad pluralista y, en especial, sobre los


derechos de minoras territorialmente concentradas. Solamente los Estados que
cumplan con los principios democrticos pueden desarrollar verdaderas estructuras
federales de gobierno.
Si se hace la comparacin entre los diversos Estados con forma federal se encontrar
que, mientras ms poderes se le reconocen a las entidades autonmicas que
conforman esa federacin, mayor grado de democratizacin y derechos tienen los
pueblos que los conforman.

4. LA FORMULA ECLPTICA DE LA CONSTITUCIN DE 1961


A pesar de la aparente contundencia de la Constitucin de 1961, en la definicin de la
forma de Estado, la declaracin: la Repblica de Venezuela es un Estado Federal en
los trminos consagrados por esta Constitucin, se constituy en un himno
centralizador mientras no se hizo uso de los dos mecanismos consagrados en los
artculos 22 y 137 de aquella constitucin que, sin perjuicio de conferir al Presidente
de la Repblica la potestad de designar a los gobernadores de los Estados y acumular
la mayora de los poderes en el mbito nacional, permiti a partir del ao 1988 una
apertura poltica descentralizadora.
En efecto, la formula conciliatoria prevista en la Constitucin de 1961 calificaba a los
gobernadores como funcionarios que el Presidente de la Repblica poda nombrar y
remover libremente pero dejando a la ley la definicin de la forma de eleccin y
remocin, aprobada mediante un procedimiento especial y ms rgido. Al condicionar
la admisin a la decisin de las Cmaras en sesin conjunta por el voto de las dos
terceras partes de sus miembros, era imprescindible un consenso entre las fuerzas
polticas del pas.
El mismo equilibrio se estableci para atribuir a los Estados o a los municipios
determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la
descentralizacin administrativa, ya que, por va de acuerdo o de ley, como en este
ltimo supuesto efectivamente sucedi, se requera del voto de las dos terceras partes
de los miembros de cada Cmara.
S la base de una forma Federal est en la distribucin de las actividades estatales
entre el nivel nacional y los Estados miembros de la federacin, inclusive aadiendo el
nivel municipal como un tercer nivel de poder, entonces la consecuencia ser que con
la medicin de la asignacin de competencias, a cada uno de esos niveles, podr

valorarse la materialidad del federalismo en Venezuela. Muchas sern entonces las


posibilidades que se puedan presentar en el funcionamiento de las instituciones, tal
como lo ha advertido Brewer-Caras: ni hay una federacin perfecta, ni existe un tipo
nico de Federacin.9
Afirmacin que se complementa con las acotaciones contenidas en la exposicin de
motivos de la Constitucin de 1961:
La Comisin se aboc al estudio de si resultaba conveniente mantener la forma
federal del Estado venezolano. La vieja polmica de centralistas y federalistas
pudo empezar a revivirse en nuestras primeras reuniones, que habran tomado
un curso de discusiones infecundas, como lo ha sido en gran parte esta polmica
a lo largo de nuestra historia. Los trabajos se dirigieron hacia el encuentro de una
frmula capaz de evitar lo rido de las contradicciones y ofrecer una solucin
cnsona con nuestros antecedentes y con la estructura real del Estado.
Quienes pensaron en la eliminacin de la forma federal creyeron que era
preferible reemplazar la estructura de la federacin por un sistema de
descentralizacin administrativa o de autonomas progresivas que funcionaran
ms de acuerdo con la realidad venezolana; quienes se pronunciaron por el
mantenimiento de la forma federal del Estado arguyeron entre otros los motivos
de orden histrico que hicieron arraigar el movimiento federalista en el
sentimiento nacional.
La Comisin comenz por reconocer que el sentimiento federal, las consecuencias
del federalismo en el sentido de la organizacin social y el nombre mismo de la
Federacin, constituyen un hecho cumplido y hondamente enraizado en la
conciencia de los venezolanos. Por otra parte, estim que, a pesar de no haberse
realizado efectivamente, la Federacin sigue siendo en el espritu de la mayora
un desidertum hacia el cual debe tender la organizacin de la Repblica.
Pens tambin la Comisin que la semntica en la vida poltica y jurdica no tiene
un contenido inmutable. Los vocablos se entienden, no slo por su significacin
literal, sino por el ambiente histrico y las circunstancias dentro de las cuales se
han realizado los valores que representan. La palabra "democracia" en Francia es
inseparable del establecimiento del rgimen republicano y de la abolicin de la
monarqua; la palabra "democracia" en Inglaterra se armoniza con la subsistencia
de la monarqua britnica. Los vocablos tienen su acepcin propia, que es la que le
atribuyen los hechos histricos.

Allan R. Brewer-Caras. Prologo al Estudio del Ordenamiento Constitucional de las Entidades


Federales. Caracas: Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Catlica Andrs Bello, 1983, p.
32.
9

"Federacin", en unas partes, signific la integracin de unidades dispersas para


formar un todo armnico; "federacin" en los pases de Amrica Latina signific a
veces la disgregacin de una unidad en comunidades locales. Pero "federacin" en
Venezuela, propiamente hablando, representa un sistema peculiar de vida, un
conjunto de valores y de sentimientos que el Constituyente est en el deber de
respetar, en la medida en que los intereses del pueblo lo permitan. Por ello se
adopt la definicin con que se abre el primer Ttulo: "La Repblica de Venezuela
es un estado federal en los trminos establecidos por esta Constitucin". Es decir,
que es una federacin en la medida y forma peculiar en que esta idea ha sido
vivida dentro de la sociedad venezolana.10

Ese sistema peculiar de vida, esos valores y sentimientos son los que permiten
descifrar el exacto significado del federalismo en el constitucionalismo venezolano
porque no existe en la historia de nuestro derecho pblico una palabra tan
cargada de resonancias emocionales ni sistema poltico que haya originado
conflictos tan profundos como la palabra Federacin y Sistema Federal, tal como
lo seal la mencionada exposicin de motivos.

5. LA REFORMA DE 1988-1989.
El federalismo desfigurado que a lo largo de toda su historia constitucional ha tenido
Venezuela slo se revertir parcialmente con el proceso de reforma poltica que
comienza a ejecutarse, a partir de 1988, con la modificacin del sistema de eleccin de
los gobernadores de Estado, la transferencia de competencias del poder nacional a los
Estados, la transformacin del rgimen municipal y el establecimiento de nuevas
formas de financiamiento a travs del mecanismo de las asignaciones econmicas
especiales y los programas de financiamiento.
El objeto que originariamente tuvo la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin
y Transferencia de Competencias promulgada en fecha 28 de abril de 1989 y
publicada en la Gaceta Oficial N 4.153 Extraordinario, como producto de la reforma
poltica ms importante ejecutada bajo la vigencia de la Constitucin de 1961, fue
materializar un federalismo real a travs del fortalecimiento autonmico; muy
distinto al nominal que, hasta la fecha de su aprobacin, dependa de la voluntad
poltica de quien ejerciera la Presidencia de la Repblica y de aquellos que dirigan los

Texto del Captulo I, Disposiciones Fundamentales de la Exposicin de Motivos de la Constitucin de


1961, tomado de Angostura III, De la Moribunda a la del 2000. Caracas: El Nacional Ediciones
Especiales, 2000.
10

partidos que dominaban el escenario poltico nacional. Sin embargo, hay que
reconocerlo, fueron esos factores los que permitieron los cambios.
El complejo sistema de distribucin de competencias previsto en el texto fundamental
que tuvo vigencia entre el 23 de enero de 1961 y el 15 de diciembre de 1999, adems
de las competencias expresamente consagradas a favor de los Estados, prevea en el
artculo 137 constitucional la posibilidad de transferencia de competencias nacionales
a favor del nivel estadal y municipal, de acuerdo con unos requisitos adicionales de
calificacin y qurum parlamentario que complementaban el proceso de formacin de
la Ley ordinaria hacindolo ms rgido.11
Este mecanismo que requera necesariamente un acuerdo nacional entre las fuerzas
polticas fue efectivamente ejecutado para producir la ley originaria y se complement
con dos reformas adicionales de singular importancia:
a) La Ley Sobre Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado
sancionada por el Congreso Nacional el 13 de abril de 1989 que, en
ejecucin de similar disposicin que prevea reformas por acuerdos
mayoritarios, contenida en el artculo 22 de la Constitucin de 1961,
permiti la eleccin popular y directa de los Gobernadores de Estado. 12
b) La reforma del rgimen municipal regulado originariamente en la Ley
Orgnica de Rgimen Municipal sancionada el 10 de agosto de 1978 y
publicada en la Gaceta Oficial del 18 de agosto del mismo ao, identificada
como N 2.297 Extraordinario, con una modificacin efectuada el 15 de
marzo de 1984, publicada en texto refundido en Gaceta Oficial N 3.371 del 2
de abril de 1984. El cambio sustancial estuvo en la definicin y consagracin
de la figura del Alcalde de Municipio electo por mayora relativa, en votacin
universal, directa y secreta de conformidad con la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal sancionada el 9 de agosto de 1988, publicada en Gaceta Oficial N
4.054 extraordinario, de fecha 10 de octubre del mismo ao.

El artculo 137 de la Constitucin de 1961 tena el siguiente contenido: El Congreso, por el voto de
las dos terceras partes de los miembros de cada Cmara, podr atribuir a los Estados o a los Municipios
determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin
administrativa. La mayora calificada requerida hacia indispensable un acuerdo poltico general.
12 El artculo 22 de la Constitucin de 1961 tena el siguiente contenido: La ley podr establecer la
forma de eleccin y remocin de los Gobernadores, de acuerdo con los principios consagrados en el
artculo 3 de esta Constitucin. El respectivo proyecto deber ser previamente admitido por las
Cmaras en sesin conjunta, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. La ley respectiva
no estar sujeta al veto del Presidente de la Repblica. Mientras no se dicte la ley prevista en este
artculo, los Gobernadores sern nombrados y removidos libremente por el Presidente de la Repblica.
11

Inmediatamente despus, la ley tendra una nueva modificacin que sera


publicada en la Gaceta Oficial N 4.109 de fecha 15 de junio de 1989.
Posteriormente, fueron aprobados varios instrumentos que impactaron
sustancialmente al sistema federal venezolano: c) la Ley de Asignaciones Econmicas
Especiales para los Estados Derivados de Minas e Hidrocarburos; y d) la Ley que Crea
el Fondo Intergurbernamental para la Descentralizacin (FIDES), cuyo objeto fue
promover la descentralizacin administrativa, la solidaridad interterritorial y el
desarrollo de los Estados y los Municipios, as como propiciar la participacin
ciudadana para el mejor logro de esos fines. Adicionalmente, fueron dictadas dos
instrumentos que terminan de conformar la divisin poltico territorial de nuestro
pas: e) la ley especial que eleva a la categora de Estado al Territorio Federal
Amazonas, publicada en la Gaceta Oficial N 35.015 de fecha 29 de julio de 1992;13 y f)
la ley especial que da categora de Estado al Territorio Federal Delta Amacuro,
publicada en la Gaceta Oficial N 4.295 extraordinario de fecha 3 de agosto de 1991. 14
El ltimo Estado creado en Venezuela producto de la desincorporacin del extinto
Distrito Federal fue Vargas.15

La ley especial indica que el Estado Amazonas tendr la superficie del actual Territorio Federal
Amazonas, comprendida dentro de los siguientes limites: por el Norte, el Estado Bolvar: por el Sur,
la Repblica Federativa de Brasil: por el Este, el Estado Bolvar y la Repblica Federativa de Brasil:
y por el Oeste, la Repblica de Colombia. Amazonas est organizado de acuerdo con la Constitucin
sancionada por el Consejo Legislativo del Estado Amazonas el 30 de agosto de 2002 y promulgada por
el Gobernador el 12 de septiembre de 2002. Publicada en la Gaceta Oficial del Estado Amazonas
Extraordinaria N 005 de fecha 12 de septiembre de 2002.
14 La ley especial indica que el Estado Delta Amacuro, tendr la superficie del actual Territorio
Federal Delta Amacuro y los siguientes limites: por el Norte, el Golfo de Paria y Ocano Atlntico;
por el Sur, el Estado Bolvar; por el Este, el Ocano Atlntico y la Zona en reclamacin con la
Repblica Cooperativa de Guayana; por el Oeste, el Estado Monagas del que lo separa el Cao
Bogre, Cao Mnamo y el Brazo del Orinoco hasta el pie de la Sierra Imataca entre Boca Bogre y
Aramaya. Delta Amacuro est organizado de acuerdo con la Constitucin sancionada por el Consejo
Legislativo del Estado Delta Amacuro, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Delta Amacuro
extraordinaria, N 016-2001 de fecha 1 de agosto de 2001.
15 Organizado de acuerdo con la Constitucin sancionada por el Consejo Legislativo del Estado Vargas el
23 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Vargas extraordinaria, N 16 de fecha 30
de agosto de 2001.
13

6. EL SISTEMA DE DISTRIBUCIN EN LA CONSTITUCIN DE


1999
Como ya se indic, la diversidad en las formas federales que se pueden analizar en el
derecho comparado deriva del particular sistema de distribucin de competencias que
se asuma en la Constitucin que ordena cada proceso. La Constitucin de 1999 reedit
el complejo sistema del texto precedente de 1961; una complejidad que surge de la
comparacin con los mecanismos definidos en las otras constituciones federales de
nuestra historia constitucional.
El Constituyente de 1961, en la exposicin de motivos de la Constitucin
anteriormente citada, afirm que los Estados slo delegan en el Poder Nacional
aquellas materias que expresamente se enumeran, y que, con posterioridad a la
Constitucin de 1864, aparecieron bajo el concepto de reservas a la competencia
federal. La norma bsica era que los Estados conservan en toda su plenitud la
soberana no delegada en la Constitucin. Este desequilibrio favorable al poder
nacional, ya que corresponda al Congreso, rgano de ese mismo nivel de poder,
determinar la naturaleza de las competencias, se mantuvo en la Constitucin de 1999.
En efecto, en el artculo 156.33 constitucional se asume la misma redaccin que la del
ordinal 25 del artculo 136 de la Constitucin de 1961: Toda otra materia que la
presente Constitucin atribuya al Poder Pblico Nacional, o que le corresponda
por su ndole o naturaleza. Adems, el primer esfuerzo del texto constitucional
estuvo dirigido a reiterar la enumeracin exhaustiva de competencias del poder
nacional; inclusive, amplindolas.
En cuanto a las competencias de Estados permanece el mecanismo constitucional de
transferencia al establecer que la Asamblea Nacional, por mayora de sus
miembros, podr atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias
de la competencia nacional, a fin de promover la descentralizacin.16 Aunque el
mecanismo utilizado bajo la vigencia de la Constitucin de 1961 fue el formal de
aprobacin de una Ley, establecidos los parmetros bsicos, la transferencia se puede
realizar con la aprobacin de un acuerdo con la mayora calificada que establece el
artculo 157 del texto fundamental.

16

Norma equivalente al artculo 137 de la Constitucin de 1961.

TIPOLOGA DE LAS COMPETENCIAS


P. FEDERAL [Art. 156 C.F.]
EXCLUSIVAS

P. ESTADOS [Art. 164 C.F.]


P. MUNICIPAL [Art. 178 C.F.]

CONCURRENTES

EDUCACIN
SALUBRIDAD
POLICIA ADMINISTRATIVA
TURISMO
AMBIENTE
VIALIDAD
SERVICIOS BSICOS
ORDENACIN URBANISTICA
ORDENACIN TERRITORIAL

RESIDUALES

COMPETENCIA ESTADAL [Art. 164.11 C.F.]

INHERENTES

COMPETENCIA FEDERAL [Art. 156.33 C.F.]

Al margen de la aplicacin del procedimiento de transferencia, la Constitucin de


1999 establece como competencias de los Estados, adems de ratificar la titularidad
de las competencias residuales:
(i)

Dictar su Constitucin para organizar los poderes pblicos, de


conformidad con lo dispuesto en la Constitucin federal.

(ii)

La organizacin de sus municipios y dems entidades locales y su


divisin poltico territorial, que tradicionalmente se realiza a travs

de la aprobacin de una Ley estadal de divisin poltico territorial,


conforme a la Constitucin y a la ley federal.
(iii)

La administracin de sus bienes y la inversin y administracin de


sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias,
subvenciones o asignaciones especiales del poder federal, as como
de aquellos que se les asignen como participacin en los tributos
federales.

(iv)

La organizacin, recaudacin, control y administracin de los ramos


tributarios propios, segn las disposiciones de las leyes nacionales y
estadales.

(v)

El rgimen y aprovechamiento de minerales no metlicos, no


reservados al poder federal, las salinas y ostrales y la administracin
de las tierras baldas en su jurisdiccin, de conformidad con la ley.

(vi)

La organizacin de la polica y la determinacin de las ramas de este


servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la
legislacin federal aplicable.

(vii)

La creacin, organizacin, recaudacin, control y administracin de


los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.

(viii) La creacin, rgimen y organizacin de los servicios pblicos


estadales.
(ix)

La ejecucin, conservacin, administracin y aprovechamiento de


las vas terrestres estadales.

(x)

La conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y


autopistas nacionales, as como de puertos y aeropuertos de uso
comercial, en coordinacin con el ejecutivo federal.

TIPOLOGA DE LAS COMPETENCIAS


P. FEDERAL [Art. 156 C.F.]:

E
X
C
L
U
S
I
V
A
S

1. La poltica y la actuacin internacional de la Repblica. 2. La bandera, escudo de armas, himno,


fiestas, condecoraciones y honores de carcter nacional. 3. La naturalizacin, la admisin, la
extradicin y expulsin de extranjeros o extrajeras. 4. Los servicios de identificacin. 5. La
seguridad, la defensa y el desarrollo nacional. 6. La organizacin y rgimen de la Fuerza Armada
Nacional. 7. El rgimen de la administracin de riesgos y emergencias. 8. La organizacin y
rgimen del Distrito Capital y de las dependencias federales. 9. La regulacin de la banca central,
del sistema monetario, del rgimen cambiario, del sistema financiero y del mercado de capitales;
la emisin y acuacin de moneda. 10. El rgimen del comercio exterior y la organizacin y
rgimen de las aduanas. 11. El rgimen y administracin de las minas e hidrocarburos; el
rgimen de las tierras baldas; y la conservacin, fomento y aprovechamiento de los bosques,
suelos, aguas y otras riquezas naturales del pas. 12. El ejercicio de la potestad tributaria
originaria. 13. El Rgimen de metrologa legal y control de calidad. 14. Los censos y estadsticas
nacionales. 15. Las obras pblicas de inters nacional. 16. Las polticas macroeconmicas,
financieras y fiscales de la Repblica. 17. El rgimen y organizacin del sistema de seguridad
social. 18. El rgimen del servicio de correo y de las telecomunicaciones, as como el rgimen y la
administracin del espectro electromagntico. 19. El manejo de la poltica de fronteras con una
visin integral del pas, que permita la presencia de la venezolanidad y el mantenimiento
territorial y la soberana en esos espacios. 20. La organizacin y administracin nacional de la
justicia, del Ministerio Pblico y de la Defensora del Pueblo. 21. La legislacin nacional primaria.

P. ESTADOS [Art. 164 C.F.]:

1. Dictar su Constitucin para organizar los poderes pblicos, de conformidad con la


Constitucin; 2. La organizacin de los Municipios y dems entidades locales y su divisin
poltico-territorial, conforme a la Constitucin y a la ley. 3. La administracin de sus bienes y la
inversin y administracin de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias,
subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, as como de aquellos que se les
asignen como participacin en los tributos nacionales. 4. La organizacin, recaudacin, control y
administracin de los ramos tributarios propios, segn las disposiciones de las leyes nacionales
y estadales. 5. El rgimen y aprovechamiento de minerales no metlicos, no reservados al Poder
Nacional, las salinas y ostrales y la administracin de las tierras baldas en su jurisdiccin, de
conformidad con la ley. 6. La organizacin de la polica y la determinacin de las ramas de este
servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable. 7. La
creacin, organizacin, recaudacin, control y administracin de los ramos de papel sellado,
timbres y estampillas. 8. La creacin, rgimen y organizacin de los servicios pblicos estadales.
9. La ejecucin, conservacin, administracin y aprovechamiento de las vas terrestres estadales.
10. La conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales,
as como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional.

P. MUNICIPAL

[Art. 178 C.F.]:

La vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la


dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la materia inquilinaria y el
mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad.

EDUCACIN SALUBRIDAD - VIALIDAD - SERVICIOS BSICOS ORDENACIN URBANISTICA -ORDENACIN TERRITORIAL - POLICIA
ADMINISTRATIVA TURISMO-AMBIENTE

CONCURRENTES

RESIDUALES

MARCO NORMATIVO NACIONAL EN MATERIAS CONCURRENTES


1. Establecimiento, coordinacin y unificacin de normas y procedimientos
tcnicos para obras de ingeniera, de arquitectura y de urbanismo, y la
legislacin sobre ordenacin urbanstica. 2. Las polticas nacionales y la
legislacin en materia naviera, de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria,
ambiente, aguas, turismo, ordenacin del territorio. 3. Las polticas y los
servicios nacionales de educacin y salud. 4. Las polticas nacionales para
la produccin agrcola, ganadera, pesquera y forestal. 5. El rgimen de la
navegacin y del trasporte areo, terrestre, martimo, fluvial y lacustre, de
carcter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura. 6. El
sistema de vialidad. 7. El rgimen general de los servicios pblicos
domiciliarios y en especial electricidad, agua potable y gas.

COMPETENCIA ESTADAL [Art. 164.11 C.F.]:

Todo lo que no corresponda de conformidad con la Constitucin, a la


competencia nacional o municipal.

COMPETENCIA FEDERAL [Art. 156.33 C.F.]:


INHERENTES

Toda materia que la Constitucin atribuya al Poder Pblico Nacional o


que le corresponda por su ndole o naturaleza.

Como se puede observar, con la nueva Constitucin se fortaleci el proceso de


descentralizacin al darle rango constitucional a las competencias transferidas al
amparo de la vigencia de la Constitucin de 1961. En efecto, las competencias
agregadas en el artculo 164 del texto de 1999 son las mismas que ya haban sido
transferidas mediante la aprobacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin,
Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico.17
Igualmente, se mantienen los parmetros de la Constitucin de 1961, que estableca
como lmites de las competencias estatales los establecidos por las leyes federales al
tiempo que prev que las materias objeto de competencias concurrentes sern
reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Federal. De esta forma, se
consolida una diferenciacin entre las competencias exclusivas de cada nivel, en las
cuales se puede producir una regulacin normativa de carcter federal como marco
general; y las competencias concurrentes, sujetas a coordinacin.

17

Esta ley fue publicada en la Gaceta Oficial N 4.153 Extraordinario del 28 de diciembre de 1989.

En consecuencia, las competencias transferidas, mediante la Ley Orgnica de


Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico,
en 1989, no pueden ser reasumidas por el poder nacional mediante la modificacin de
la ley; sino, al contrario, ejecutando uno de los procesos de revisin de la Constitucin.
Pero la Asamblea Nacional lo hizo a travs de reforma legislativa, incurriendo
precisamente en tal vicio.
A raz de la aprobacin de la Constitucin de 1999 se inici una reforma parcial de la
Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del
Poder Pblico pero con el nico propsito de adecuar la ley de descentralizacin a la
nueva normativa constitucional.
Efectivamente, en la sesin de la Asamblea Nacional del 28 de enero de 2003 se
produjo la aprobacin en primera discusin del proyecto de reforma de la ley de
descentralizacin de 1989 y la designacin de la Comisin Mixta para la elaboracin
del Informe de Segunda Discusin del Proyecto de Ley de Reforma Parcial de la Ley
Orgnica integrada por el Diputado Hctor Vargas, como Presidente; y los Diputados
Rodrigo Cabezas, Denis Peraza, Ricardo Sanguino, Danilo Prez Monagas, Salomn
Centeno, Wilfredo Rojas, Simn Escalona, Elas Matta, Carlos Colina Ynez, lbraim
Velsquez, Abel Oropeza y Alejandro Arzola, como integrantes de la misma.
La Comisin Mixta se instal el da 27 de marzo de 2003, acord el cronograma de
reuniones e invit a los Gobernadores y la Asociacin de Alcaldes de Venezuela, a fin
de escuchar sus planteamientos y observaciones sobre los alcances del Proyecto.
Despus de las reuniones de trabajo se acord proponer, como modificacin
fundamental, la creacin del mecanismo que garantizara la remisin directa a cada
municipio de su participacin en el Situado Constitucional que correspondiera al
Estado respectivo.
En efecto, la Constitucin de 1999, adems de regular el Situado Constitucional en los
artculos 167.4 y 179.4, ordena distribuir a los Municipios de cada Estado no menos
del 20% de su respectivo situado, adems del 20% de1os ingresos ordinarios de los
mismos. De esta forma, el Fisco debe establecer la estimacin anual de los ingresos y
asignar lo que le corresponde por concepto de Situado a cada uno de los Estados y a
cada uno de los municipios de cada Estado, de acuerdo con los criterios establecidos
en la propia Constitucin y materializado en la reforma de la Ley.
La Comisin se enfoc en la naturaleza autonmica del Municipio, tal como lo
consagran los artculos 168 y 178 constitucionales, al tiempo que confirmaba la
experiencia de casos en que los Estados lesionan tal autonoma reteniendo de manera
ilegtima el Situado Municipal, lo que causaba graves daos a las haciendas locales.
Esa fue la razn fundamental para permitir que el Fisco Nacional enterara

directamente, en cada Fisco Municipal, lo que correspondiera por concepto de Situado


Municipal.
La modificacin materializada en esa reforma deba ser considerada al tratar la nueva
Ley Orgnica del Poder Municipal que ya entraba en discusin, de forma que el nico
propsito era adecuar la ley de descentralizacin a la nueva normativa constitucional,
mas en el ajuste institucional que con modificaciones de fondo. 18
La redaccin de las competencias de los Estados es permisiva en el sentido de que el
campo de la legislacin federal puede llegar a invadir competencias estadales, por lo
que la coordinacin se hace indispensable; y la distribucin de potestades tributarias,
en el caso venezolano, est excesivamente aglomerada en el nivel nacional de poder.

7. LA MUERTE DEL FEDERALISMO


No es posible comprender el sentido real del federalismo venezolano sin analizar la
interpretacin jurisprudencial del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, la
evolucin de la doctrina de la Sala Constitucional, rgano competente para establecer
el alcance de la normativa constitucional, puede ser dividida en dos etapas: La
primera se extiende desde el momento de instalacin de la propia Sala y ms
concretamente desde el 13 de diciembre de 2000, periodo en que se producen
numerosas decisiones que reconocen la reforma federal de 1989 y fijan las
consecuencias de la constitucionalizacin de las competencias en diversas reas; y, la
otra que se inicia el 19 de diciembre de 2006.
En este ltimo ao, se inicia la etapa doctrinaria de reversin de la descentralizacin y
desfiguracin de la idea federal; al impactar el sistema de interpretacin que se haba
impuesto la Sala y trabajar una confusa diferenciacin que la lleva a afirmar que la
competencia exclusiva contenida en el artculo 164.10 constitucional es, en realidad,
una competencia concurrente.19
El desarrollo de la decisin comprende la cita de numerosa doctrina fornea;
aplicndola a la solucin de controversias que surgen en un sistema poltico atpico,
La reforma fue publicada en Gaceta Oficial N 37.753 de fecha 14 de agosto de 2003.
Sentencia N 2495 de fecha 19 de diciembre de 2006 que declara nula la norma contenida en el
artculo 51 de la Ley General de Puertos, segn la cual el instituto autnomo administrador del puerto
de uso comercial debera efectuar al municipio donde est ubicado el puerto, un aporte no menor del
doce y medio por ciento (12,5%) de sus ingresos brutos.
18
19

como lo es el venezolano; e ignorando que federalismo es un trmino que engloba


diversidad de modalidades, ensayadas de acuerdo a la distribucin de competencias
que se define en aquellas Constituciones que lo asumen como forma de organizacin.
Por tal razn, no se puede afirmar la existencia de un modelo nico; como tampoco es
apropiado crear categoras o tipologas de federalismo, ya que cada ensayo tiene su
propia identidad.
En un esfuerzo de teorizacin dirigido a demostrar un grado de comprensin superior
se desarrollan los modelos tericos dual federalism y federalismo cooperativo; sin
darse la Sala por enterada de la superacin, en los Estados Unidos, de esta concepcin
elemental de organizacin federal (federalismo dual), as como de la ausencia de
precisin de lo que se define como cooperativo. Insisto, la abundancia de citas y
referencias a modelos forneos no atena el hecho de que sean extraos a la letra de
la Constitucin. Lo grave es que la consecuencia de confundir el concepto de
competencias exclusivas truncndolas en concurrentes es facilitar la reversin de la
transferencia y la recentralizacin.
Posteriormente, otra decisin complementa la desfiguracin del significado de
competencia exclusiva, elaborada por la sentencia anteriormente comentada, con la
formal previsin de reversin y la inclusin de una nueva metodologa de
interpretacin que limita el mbito de las actividades a desarrollar por los Estados. 20
En efecto, la Sala restringe el manejo de las carreteras y autopistas nacionales, as
como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales, a aquellos producto de
las inversiones directas de los Estados para su desarrollo, ya que los mismos estn
obligados a invertir no menos del cincuenta por ciento de su situado
constitucional en obras de infraestructura, salud, comunicaciones, educacin,
(Artculo de la 17 Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico). As, las vas terrestres
estadales son calificadas por el constituyente como una competencia exclusiva y
originaria de los estados (Artculo 164.9), no slo en virtud de su carcter
regional, sino fundamentalmente debido a su origen demanial.
Con este criterio, sin analizar que histricamente se produjo una paulatina absorcin
de las riquezas de las regiones por parte del Poder Nacional, justifica la anulacin de la
competencia exclusiva con el argumento de que las carreteras y autopistas nacionales,
as como los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales, han sido el
resultado de la ejecucin de planes de desarrollo realizados directamente por el
Poder Nacional-, son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la
Repblica, ya que los mismos son producto de la inversin de ese ente poltico
Sentencia 565 de fecha 15 de abril de 2008 que declara resuelto el recurso de interpretacin del
artculo 164.10 de la Constitucin federal.
20

territorial dado su carcter de obras y servicios de inters nacional, por lo que en


caso de haber sido transferidos a los Estados pueden ser cogestionados por stos
a travs de convenios, pero tambin reasumidos por el Poder Pblico Nacional
mediante un procedimiento de reversin, ya que la titularidad originaria de los
mismos le corresponde a la Repblica.
Al margen de que la utilizacin de la figura de los convenios de transferencia de
servicios es propia de la ejecucin de competencias concurrentes, utilizar el criterio
economicista de la inversin inicial es una manipulacin que ataca la esencia misma
del proceso de descentralizacin; caracterizado por la transferencia de competencias
y recursos que las hagan efectivas. Adems, no existe una base constitucional que
permita diferenciar o crear subcategoras de competencias sobre la base del origen de
la inversin. Lo contrario sera afirmar que, en realidad, desde 1989, la transferencia
efectiva nunca se concret.
Finalmente, con el cambio de doctrina de la Sala Constitucional y la reforma legislativa
de 2009 se crea un marco jurdico que facilita la intervencin en los Estados y la
reversin de competencias exclusivas. Esta es una estrategia en la que tambin
particip la Asamblea Nacional a travs de una serie de acuerdos que afectan los
servicios en el marco de competencias que fueron transferidas, en forma exclusiva a
favor de los estados. 21
Pero en el caso de competencias concurrentes solo hay transferencia de servicio
mediante convenio. Se vuelve a confundir la naturaleza de una competencia exclusiva
con la de una concurrente; igualmente, la incorporacin de la figura de la coordinacin
entre los niveles del Poder Pblico, as como la figura de la reversin en del Captulo II
de la ley vigente, tpicas modalidades referidas a los convenios de descentralizacin
propios de la transferencia de servicios [competencias concurrentes] se aplican a los
fines de garantizar la adecuada prestacin de bienes y servicios pblicos de
carreteras, autopistas nacionales y de puertos y aeropuertos de uso comercial
[competencia exclusiva de los Estados].
En la parte dispositiva de la Sentencia se exhorta a la Asamblea Nacional para que, en ejercicio de sus
competencias y a los fines de garantizar la supremaca y efectividad de las normas y principios
constitucionales, proceda a la revisin y correspondiente modificacin de la normativa legal
vinculada con la interpretacin vinculante establecida en la presente decisin, en orden a
establecer una regulacin legal congruente con los principios constitucionales y derivada de la
interpretacin efectuada por esta Sala en ejercicio de sus competencias. Asimismo, la Sala exhorta
a la revisin general de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico, Ley General de Puertos y la Ley de Aeronutica Civil, sin perjuicio
de la necesaria consideracin de otros textos legales para adecuar su contenido a la vigente
interpretacin. Igualmente, se estableci un rgimen de intervencin en la Sentencia N 1.502 de
fecha 4 de agosto de 2006.
21

En definitiva, existe un mecanismo dual que combina la desafectacin y transferencia


de servicios, vinculados a competencias transferidas en forma exclusiva que se ejecuta
por va legislativa; as como, la intervencin de servicios, sin discriminar sobre el tipo
de competencias de que se trate, ejecutado en forma discrecional por el Ejecutivo
Nacional. Para cerrar el ciclo, ante la eventualidad de controversia judicial, existe un
mecanismo de intervencin judicial desarrollado con base a la doctrina de la Sala
Constitucional.
Y el 17 de abril de 2008 fue aprobado, en primera discusin, un Proyecto de Ley de
Reforma de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico con un objetivo radicalmente distinto a aquellos que
originariamente se le asignaron a la transformacin de la forma de Estado, en
Venezuela. El legislador aleg en la exposicin de motivos del Proyecto que la causa
eficiente de la modificacin era el recurso interpuesto ante el Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, por la Procuradura General de la Repblica, mediante
el cual este rgano solicit la interpretacin de la norma contenida en el numeral 10
del artculo 164 de la Constitucin, referido a la coordinacin con el Ejecutivo
Nacional de la competencia exclusiva atribuida a los estados para conservar,
administrar y aprovechar las carreteras y autopistas nacionales, as como de
puertos y aeropuertos.
La redaccin del proyecto se hizo en torno al Recurso de la Procuradora General de la
Repblica, profundamente centralizador y colocando como excusa las sugerencias
contenidas la Sentencia N 565 de fecha 15 de abril de 2008 que coment
anteriormente, tal como se puede constatar en el Informe de la Comisin Permanente
de Poltica Interior, Justicia, Derechos Humanos y Garantas Constitucionales de la
Asamblea Nacional.
Ya lo afirm, la sentencia mencionada contena una serie de exhortos dirigidos a la
modificacin de la Ley. Por mxima de experiencia se hace evidente que, s la decisin
judicial fue de fecha 15 de abril, dado el proceso parlamentario que conforme al
Reglamento Interior y de Debates del cuerpo legislativo implica actos preparatorios;
no era factible la aprobacin del proyecto siguiendo los parmetros de la Sentencia,
dos das despus de que fuera aprobada.22
Este reglamento aparece publicado en la Gaceta oficial N 5789 Extraordinario del 26 de octubre de
2005. Tanto el artculo 208 constitucional, as como el 147 del Reglamento Interior y de Debates,
permiten delinear un procedimiento legislativo que comprende: a) La remisin del proyecto a la
Comisin competente para que sta en un plazo mximo de treinta das elabore el informe
correspondiente, despus de que aquel es aprobado en primera discusin; b) La designacin de un
ponente o una subcomisin que efecta el Presidente de la Comisin para la elaboracin del proyecto
de informe, en el cual el ponente o la subcomisin deber manifestar la conveniencia de diferir,
rechazar o de proponer las modificaciones, adiciones o supresiones que considere conveniente.
22

Es conveniente recordar que, entre otros requisitos, un proyecto de esta naturaleza


amerita un estudio econmico y la tramitacin interna, remisin a la Junta Directiva
del cuerpo y colocacin del asunto en agenda. Por tal razn, no queda duda que la
activacin de la reforma se produjo con mucha anticipacin a la fecha de la Sentencia
y mal pudo seguirse el exhorto en ella contenido. Ms impactante aun, el contenido
final de la Ley es idntico al texto aprobado en primera discusin y se mantiene la
misma premisa centralizadora. Mantuvo sin modificar el inconstitucional proyecto, lo
sancion y remiti para su promulgacin. 23
Despus de los actos preparatorios a los que he hecho referencia, no es de extraar
que la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico del 2009, sancionada el 17 de
marzo de 2009, incorporara la figura de la intervencin administrativa por parte del
Ejecutivo Nacional sobre las entidades estatales, en los casos de competencias
concurrentes, cuando la coordinacin y las competencias hayan sido transferidas del
Poder Nacional a los Estados.
Inmediatamente despus de la reforma de la ley de Descentralizacin la plenaria de la
Asamblea Nacional autoriz la reversin de toda la infraestructura vial comprendida
por las carreteras que atraviesa un estado o el Distrito Metropolitano y salga de sus
lmites, as como los puentes, autopistas, distribuidores, tneles, viaductos y rampas
de acceso de conexin nacional e internacional. 24 En la misma direccin, se aprob la
Tambin deber contener dicho informe pronunciamientos expresos en relacin con las proposiciones
formuladas en primera discusin; y c) El proyecto de informe debe ser distribuido entre los
integrantes de la Comisin, con por lo menos cuarenta y ocho horas de anticipacin, a la fecha fijada
para su consideracin. La discusin debe realizarse artculo por artculo. Es evidente que en la
aprobacin de esta Ley no se siguieron los parmetros fijados por el Tribunal Supremo de Justicia.
23 La Asamblea Nacional se burl de la opinin pblica cuando sus ms esclarecidos voceros afirmaron
que acogan el exhorto contenido en la Sentencia N 565 de fecha 15 de abril de 2008 y al mismo
tiempo mantenan, as lo subrayo porque es de carcter previa a la mencionada decisin, un Proyecto
de Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico que refleja una poltica dirigida a la concentracin de todos los
poderes pblicos en un mismo centro. La forma ms expedita que encontraron para lograr ese objetivo
fue la afectacin de las competencias exclusivas contenidas en el artculo 164 de la Constitucin federal.
24 La decisin contenida en el Acuerdo fecha 7 de abril de 2009 mediante el cual se autoriza la reversin
inmediata al Poder Ejecutivo Nacional, por rgano del Ministerio del Poder Popular para las Obras
Pblicas y Vivienda, de bienes transferidos a los Estados que en l se mencionan, publicado en la Gaceta
Oficial N 39.155 de fecha 7 de abril de 2009, se origin en una comunicacin suscrita por el ministro
del Poder Popular para las Obras Pblicas y Vivienda, Diosdado Cabello, alegando la aplicacin del
artculo 10 de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del
Poder Pblico. Aleg que el acuerdo era indispensable para que el Ejecutivo ejecutara la medida sobre
todos los bienes e instalaciones de utilidad pblica necesarios para la conservacin, administracin y
aprovechamiento de todas las carreteras y autopistas nacionales, puentes, tneles y vialidad agrcola.

Ley Especial de Transferencia de los Recursos y Bienes Administrados


Transitoriamente por el Distrito Metropolitano de Caracas al Distrito Capital. 25

8. CONCLUSIN
El federalismo es una forma poltica que slo se puede desarrollar en el mbito de
funcionamiento de un rgimen democrtico. En el orden de la valoracin de la
Constitucin de 1999, cualquier criterio debe apartarse del fro anlisis de las normas
y enfocarse en la aplicacin efectiva de las mismas. Bajo esta premisa, queda
claramente establecido que el proceso poltico que se inici en 1999 tiene como
demerito la anulacin del proceso de descentralizacin, el mayor logro de la
Constitucin de 1961.
Con este punto especfico se demuestra que no basta una redaccin adecuada y un
discurso vacio; al contrario, ser la aplicacin efectiva la que producir la verdadera
institucionalizacin. Razn para afirmar que, a pesar de las buenas intenciones, en el
caso que las hubiere, la Carta Fundamental de 1999 es un instrumento que puede ser
calificado, como un Tigre de Papel, rememorando trminos del pasado.
Siguiendo el guin escrito por la Sala Constitucional, seal que los bienes sujetos a reversin
provienen de la inversin directa del Ejecutivo Nacional; y, las infraestructuras fsicas y bienes
derivados de dicha inversin, son el desarrollo de proyectos nacionales destinados a satisfacer
necesidades de inters general en el mbito social y econmico y no de manera exclusiva de
determinada regin. Adems, seal que la finalidad era tutelar el inters general de la sociedad y
salvaguardar el patrimonio de la Repblica de conformidad con el artculo 8 de la Ley de Reforma
Parcial de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del Poder
Pblico, el cual dispone que podrn revertirse por razones estratgicas, de mrito, oportunidad o
conveniencia los bienes y servicios considerados de inters pblico general y las competencias
concedidas a los estados, para la conservacin, administracin y aprovechamiento de dichos bienes,
conforme al ordenamiento jurdico y previa autorizacin del Poder Legislativo.
25 La ley publicada en la Gaceta Oficial N 39.170 del 4 de mayo de 2009, regula la transferencia de los
recursos y bienes que le correspondan al Distrito Federal calificando que el Distrito Metropolitano de
Caracas solo los administraba de manera especial y provisional, en forma transitoria. El efecto es el
desmantelamiento del Distrito Metropolitano de Caracas como consecuencia de la transferencia
orgnica y administrativa de la mayora de sus dependencias, entes, servicios autnomos y dems
formas de administracin funcional. En cuanto a los recursos y bienes, fueron arrancados los recursos
financieros por concepto de subsidio de capitalidad de acuerdo con la Ley de Presupuesto para el
Ejercicio Fiscal 2009 y el situado constitucional como lo expresa la Constitucin; la cuota parte
correspondiente al Distrito Capital de los recursos financieros provenientes del Fondo
Intergubernamental para la Descentralizacin; los recursos financieros provenientes de asignaciones
econmicas especiales y de la Ley en materia de Asignaciones Econmicas Especiales; y la cuota parte
correspondiente al Distrito Capital de los recursos financieros acumulados en el Fondo para la
Estabilizacin Macroeconmica.