Aula 00

Curso Terico de Direito Administrativo para a PF
Prof. Cyonil Borges aula 00

AULA DEMONSTRATIVA
SUMRIO
1.
2.
3.
4.
Apresentao
Cronograma e Programa
Metodologia e Orientaes
Teoria
Prof. Cyonil Borges
www.estrategiaconcursos.com.br
PGINA
2e3
3e4
4a6
7 a 60

APRESENTAO
Concursandos de todo o Brasil,
O concurso da Polcia Federal est na Praa. O concurso de acesso
aos quadros da PF sempre uma boa oportunidade, todavia bem
concorrido, por ser esperado no mundo concursstico.
Nos dias atuais, o nvel dos candidatos costuma ser bem elevado,
por isso condio sine qua non para o sucesso uma tima preparao
por meio de cursos direcionados. Enfim, ideal definir a estratgia, e
que seja cirrgica.
Voil! Aqui no stio do curso on-line estratgia voc vai encontrar
os melhores Professores e, por conseguinte, os melhores materiais do
Brasil. Espero preparar verdadeiras tropas de elite.
Vencida esta considerao preliminar, vou falar um cadinho de
mim. Durante um tempinho fui da Marinha (oito anos). Cansado de
empurrar gua nos navios da Petrobras, decidi estudar para concursos
pblicos. poca, eu centrava meus estudos na Receita Federal e nada
de sair o mardito edital, da fiz o concurso do TCU.
Voil! Ingressei ainda menino no TCU, tendo exercido por mais de
11 anos a digna funo de Auditor. Porm, decidi voltar ao Rio de Janeiro,
e, atualmente, sou Auditor Fiscal do Rio de Janeiro. Nada mudou!
Continuo Auditor do Estado, trabalhando na tentativa de melhorar, a cada
novo dia, o andamento da coisa pblica.
Fui Professor de Direito Administrativo e de Direito Constitucional
em cursos preparatrios em So Paulo e tambm em telepresencial.
Ah! Sou autor dos livros Resposta Certa (editora Saraiva), Licitaes
e Contratos (editora Campus) e, mais recentemente, Questes
Discursivas de Direito Administrativo (licitaes, controle externo,
finanas, controle da Administrao e outros temas), este, diga-se de
passagem, de leitura obrigatria para o ingresso no cargo de Delegado da
PF, viu!
Ah! Os amigos vo perceber que as aulas, vez ou outra, esto com
esqueminhas, os tais mapas mentais. Foram desenhados pelo habilidoso
Sapo da Vez.
A participao nos fruns, nas salas de aula, nos concursos em
geral, sempre uma experincia extremamente gratificante, uma vez que
nos d a oportunidade do contato com pessoas dos mais diversos lugares
do Brasil, todos agregados em torno do objetivo comum: a sonhada e
sempre alcanada aprovao no concurso pblico.
O concurso de acesso aos quadros da PF tornou-se singular, isso
porque, ao lado da parte objetiva, a organizadora encarrega-se de temas,
de questes dissertativas. Por esse motivo, importante que os amigos
Prof. Cyonil Borges

se antecipem. Por isso, mais uma vez, no deixem de comprar o meu
livro, viu! Preciso comprar o leite das crianas!
Deixando a propaganda de lado, praticar a dissertao muito
importante, muitos bons candidatos tiram excelentes notas na parte
objetiva, porm escorregam nas discursivas. As discursivas no podem
ser estudadas a toque de caixa, de ltima hora, h um perodo de
adaptao, at porque, por vezes, o edital exige as tais peas tcnicas.
Bom, quando chegar o derradeiro momento, saberemos o suficiente
para com certeza conquistar a vaga (o artigo definido antes de VAGA
demonstrao inequvoca de que s precisamos de UMA!).
Com relao banca Cespe, , sem sombra de dvidas, uma das
melhores organizadoras de concursos pblicos, preza pela qualidade dos
certames, porm nem sempre preza pela novidade, o que um lado
positivo para os Professores de cursinhos preparatrios, afinal sempre
acertamos na mosca! Esse ser o meu caso, claro!
PROGRAMA E CRONOGRAMA
O contedo programtico de Direito Administrativo o maior de
todos os tempos. A prova poderia ser composta s de Direito
Administrativo, rs.
Abaixo, a distribuio do nosso curso:
Aula 00 Demonstrativa (itens 1 e 2 do Edital) - Introduo ao

direito administrativo (conceito, origem e fontes).
Aula 01 (item 1 do Edital) - Regime jurdico-administrativo: princpios do

direito administrativo. Princpios da administrao pblica. J DISPONVEL.
Aula 02 (item 3 do Edital) - Atos administrativos. J DISPONVEL.

Aula 03 (item 4 do Edital) - Poderes da administrao pblica. J
DISPONVEL.
Aula 04 (item 2 do Edital) Organizao Administrativa. J

DISPONVEL.
Aula 05 (item 2 do Edital) - Entidades Paraestatais e Agncias. J

DISPONVEL.
Aula 06 (item 12 do Edital) Responsabilidade Civil do Estado. J

DISPONVEL.
Aula 07 (item 5 do Edital) - Servios pblicos. J DISPONVEL.
Prof. Cyonil Borges

Aula 08 (item 5 do Edital) Parceria Pblico-Privada e Consrcios
Pblicos. J DISPONVEL.
Aula 09 (Item 9 do Edital) Improbidade Administrativa (EM

EXERCCIOS). J DISPONVEL.
Aula 10 (itens 6 e 11 do Edital) - Interveno no domnio econmico

(EM EXERCCIOS). J DISPONVEL.
Aula 11 (item 11 do Edital) Bens Pblicos. J DISPONVEL.

Aula 12 (item 7 do Edital) Licitaes Administrativas. J
DISPONVEL.
Aula 13 (Item 7 do Edital) (6/6/2013) Lei do Prego e Sistema de

Registro de preos.
Aula 14 (Item 8 do Edital) (16/6/2013) Contratos Administrativos.

Aula 15 (20/6/2013) Convnios e Consrcios Administrativos.
Aula 16 (item 10 do Edital) (25/6/2013) Agentes Pblicos.
Aula 17 (item 10 do Edital) (30/6/2013) Agentes Pblicos.
Aula 18 (item 3 do Edital) (7/7/2013) Lei n 9.784/1999 (Processo
Administrativo Federal).
Aula 19 (Item 9 do Edital) (15/7/2013) Controle da Administrao.

Observao: vamos abordar mais de 95% do contedo programtico.
Temos muito trabalho pela frente.
METODOLOGIA
Passando metodologia a ser adotada no presente curso, informo
que ela est baseada, essencialmente, em trs pilares:
I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem
pirotecnias jurdicas", buscando o que h de mais importante para ser
destacado em cada questo, sem, obviamente, perder de vista os pontos
cruciais (mais cobrados em concurso) de to rica disciplina que o Direito
Administrativo;
II) Conciso: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na
prolixidade to comum dos estudos acadmicos, a qual, apesar de ser
importante nas discusses doutrinrias, muitas vezes acaba por afastar o
aluno do foco pretendido, qual seja: a indicao da posio correta que
est sendo adotada pelo Cespe; e
Prof. Cyonil Borges

III) Abordagem da matria sem perda de contedo: ressalto que a
objetividade e a conciso almejadas no foram pensadas com sacrifico do
contedo necessrio.
TAMANHO DAS AULAS
Na mdia de 70 pginas (verdana, fonte 12).
FRUM DE DVIDAS: aberto para nossas discusses, sempre
muito produtivas.
PROVAS APLICADAS PELO CESPE AO LONGO DESSE CURSO:
as questes comentadas no curso advm da banca organizadora Cespe.
ORIENTAES FINAIS1
A seguir, gostaria de tecer breves consideraes a respeito da
experincia como professor de cursos preparatrios, somada prpria
trajetria como concursando.
No h um mtodo nico para a aprovao em concurso. No existe uma
receita de bolo infalvel que possa ser utilizada por todas as pessoas. Tambm
no h como pr-determinar de forma generalizada um nmero de horas
mnimo ou mximo por dia que o aluno deve se dedicar aos estudos, como se
fosse a chave do sucesso. No se pode dizer, ainda, que est certo ou errado
estudar somente uma matria (ou mais de uma) numa semana. Em sntese, o
segredo : crie a sua prpria estratgia.
Claro que, a partir de experincia prpria, como estudante e, sobretudo,
como colaborador na preparao de alunos para concursos, principalmente os
realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas concluses:
1. Planejamento: preciso que se estabelea um ciclo de estudos. No
ciclo, independentemente do nmero de horas de estudo que for definido para
cada dia da semana, o importante estudar TODOS os dias, ainda que apenas
meia hora. Aqui vale o ditado de que o hbito faz o monge. Pode ser uma
matria de cada vez, mais de uma, ou todas numa semana. Mas preciso,
fundamentalmente, uma rotina, um mtodo, algo padronizado. Costumo dizer
aos candidatos que, independentemente do concurso, so sempre trs os
requisitos para a aprovao PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA
(cumprir o planejado) e DISPOSIO (cumprir o planejado, com todo afinco
possvel);
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos. De
todo modo, o caminho ser mais curto se voc no perder o foco no concurso
desejado. Costumo afirmar aos colegas que no esmoream, continuem
entusiasmados, avanando sobre a matria, pois como j diz um velho almirante
fuzileiro naval, um corpo que no vibra um esqueleto que se arrasta, ou
seja, se voc no quer ser um esqueleto se arrastando sobre a disciplina ento
vibre com cada tpico novo que voc aprende de cada matria que ir cair na
sua prova;
3. No escolha cursinhos preparatrios por grife. Informe-se sobre
as qualidades dos professores, analisando se atendem s suas necessidades.
1
As dicas so sintticas, fruto de minha experincia colhida no magistrio, especialmente em minhas turmas
de Tribunal de Contas da Unio, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Braslia.
Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles.
Simplesmente adorvel.
Prof. Cyonil Borges

Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as aulas esto em
sintonia fina com o que h de mais recente na jurisprudncia dos Tribunais
Superiores;
4. Tenha f, o candidato a concurso pblico deve ter f, deve crer que no
dia D far a sua melhor prova, deve crer que durante a sua preparao no
medir esforos para estudar todos os itens do edital e, principalmente, deve
crer que capaz de ocupar aquele to sonhado cargo pblico.
Outra coisa, jamais acredite nas LENDAS que so contadas nos
corredores dos cursinhos de que Fulano de tal passou no concurso sem estudar
porque muito inteligente. No caia nessa. Passar em concurso exige:
DISCIPLINA e DEDICAO. No h glria sem sofrimento, mesmo para o
Fulano de tal (o Sr. Inteligncia).
Assim, tenho a certeza de que imbudo desse nimo de confiana ficar
mais fcil para assimilarmos os conceitos constantes dos tpicos sobre Direito
Administrativo que sero apresentados ao longo de 19 aulas.
Bom, passemos aula-demo. Espero que se deliciem com o assunto.
Abrao a todos,
Cyonil Borges.
Prof. Cyonil Borges

Parte 1 Noes gerais
1.1. Estado: conceito, elementos, classificao
Essa primeira aula bastante conceitual, porm, no suficiente para
nos angustiar. Vamos passear um pouco nas linhas introdutrias do
Direito Constitucional, para garantirmos a completa compreenso dos
detalhes do nosso querido Direito Administrativo.
De fato, o conceito de Estado no fixo no tempo e sequer no espao. O
prprio signo Estado recente, aparecendo, com o sentido que ora se
utiliza, pela primeira vez na obra O Prncipe, de Maquiavel (sc. XVI).
Apesar disso, alguns elementos ditos constitutivos costumam ser
constantes: o humano, o geogrfico, e o poltico-administrativo. Com
outras palavras, e respeitadas as posies doutrinrias divergentes,
a figura do Estado s se faz presente a partir da constituio, nessa
ordem, por um povo, por um territrio, e por um governo soberano.
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:
POVO elemento humano, a base DEMOGRFICA.
TERRITRIO so os limites do Estado, sua base GEOGRFICA.
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsvel
pela organizao do Estado, afinal no h Estado real sem soberania!
Ao lado desses, h bons autores que acrescentam o elemento
finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleolgico
leia-se: finalstico, como nosso Jos Afonso da Silva. Isso porque no
se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura
do art. 3 do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar
as normas constitucionais programticas.
Muitos autores fazem questo de destacar que os elementos acima so
INDISSOCIVEIS, ou seja, precisam andar juntos para que se chegue
noo conceitual que se tem, atualmente, de Estado.
Um breve exemplo permite-nos chegar a tal concluso: imaginemos um
Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania no reconhecida
pelos demais Estados. Imaginou?
Nessa hiptese, o que teremos no um Estado, mas problemas, como
no caso do Estado palestino frente a Israel.
Como Israel no reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, h
o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender
ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis
Prof. Cyonil Borges

israelenses, dentro da Faixa de Gaza. Faixa essa entendida por Israel
como parte de seu territrio, e, portanto, lugar de aplicao de suas leis.
Se ainda no caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da
Atlntida! Se considerssemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo
assim no poderamos encaix-la na qualidade de Estado, pois, no lugar
de POVO, encontraramos POLVO, o qual no nos parece ser elemento
constitutivo do Estado!
Alm disso, registre-se que a uniformidade lingustica no elemento
de formao dos Estados, apesar de excelente para que se d identidade
a um povo e facilite a formao de um grande Estado.
Nosso pas, por exemplo, de grande extenso territorial, sendo a
integrao bastante facilitada por conta da presena de um nico idioma,
o portugus. De outro lado, h pases em que se fala mais de um idioma
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,
apenas para ilustrar, a Blgica, Sua e Canad. No precisa nem dizer
que h pases da frica com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de
ser considerados Estados.
Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado
formado pelos elementos POVO, TERRITRIO E GOVERNO SOBERANO.
Mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios? O que esse pessoal todo ? E os Territrios, como se
situam?
Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que
diversas so as formas de Estado, a depender da poca, do territrio, e
de razes histricas.
Entre as formas de organizao do poder poltico, destacam-se: a
Confederao, o Estado Unitrio, e o Estado Federal. Na
Confederao, h a reunio de Estados Soberanos. No Estado Unitrio
(puro e impuro) existe um nico centro de poder, responsvel por
todas as atribuies polticas, por exemplo: a Frana. J no Estado
Federal, h diferentes polos de poder, os quais atuam de forma
autnoma entre si, por exemplo: o Brasil.
Retornemos ao quesito (mas por que aqui no Brasil existe Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios?).
Vamos resposta.
A Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios
so as pessoas integrantes da Federao, ou seja, so entes
polticos/federados componentes da Federao Brasileira. So pessoas
jurdicas de direito pblico INTERNO. A Federao a FORMA DE
ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil.
Prof. Cyonil Borges

E os Territrios?
J os territrios no so, hoje, entes federados, detendo competncia
exclusivamente administrativa, e, bem por isso, no sendo considerados
entes
federados
pela
CF/1988.
Os
territrios
so
definidos
doutrinariamente como autarquias da Unio (as ditas autarquias
territoriais), afinal a capacidade de autogoverno inexistente, isso
porque o Presidente da Repblica responsvel pela nomeao do
Governador do Territrio depois da sabatina pelo Senado Federal. Sobre o
tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competncia exclusiva do
Presidente da Repblica):
nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do
Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os
Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o
presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei.
Dizem as boas lnguas que nossa forma Federativa espelho do sistema
norte-americano. Essa afirmao s metade verdadeira. No bem um
espelho, isso porque a Federao Brasileira foi formada por
desagregao (movimento centrfugo, segregador), diferentemente do
sistema norte-americano (centrpeto ou agregador).
Trocando em midos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em
Confederao (desde 1776), os quais largaram a soberania para
aglutinarem-se em torno da Federao (isso em 1787). Note:
movimento da periferia para o centro - agregao. J no Brasil,
tnhamos um Estado Unitrio, e por desagregao (efeito segregador)
foi criada a Federao (CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros
mera autonomia, sendo a Repblica Federativa a guardi do atributo da
soberania.
O Federalismo est ligado, essencialmente, distribuio interna de poder
por diferentes centros polticos. Todos os entes federativos so
autnomos, ou seja, podem criar suas prprias normas (legislar), mas
no so soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania
atributo da Repblica Federativa do Estado Democrtico de
Direito Brasil, atributo que significa, em breves palavras, o
reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados
Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituio Federal:
A organizao poltico-administrativa da Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio.
Prof. Cyonil Borges

Os destaques no constam do texto original. Todos aqueles que integram
a Federao so entes polticos ou federados, com capacidade de
trplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para Jos
dos Santos, autonomia, no sentido tcnico-poltico, significa ter a
entidade integrante da federao capacidade de auto-organizao,
autogoverno e autoadministrao. No primeiro caso, a entidade pode
criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu
governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar
seus prprios servios.
Esses traos, por exemplo, diferenciam as pessoas polticas das
entidades da Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas,
sociedades de economia mista e empresas pblicas), pois essas so
pessoas jurdicas exclusivamente administrativas.
Por exemplo: o Banco Central como autarquia no edita leis
autolegislao; a Caixa Econmica como empresa pblica no
elege governador, prefeito, ou Presidente autogoverno.
Pois bem. Autnomo deriva de AUTOS (prprio), mais NOMOS (regras donde deriva, tambm, o termo normas). Assim, dizer que os entes
federativos so autnomos significa dizer que podem estabelecer as
prprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas prprias.
Linhas acima, houve a citao de que o Estado Brasileiro Repblica
Federativa e Estado Democrtico de Direito. Dois novos conceitos para
agruparmos ao rol j existente: o que Repblica? O que ser de Direito
e Democrtico?
O que Repblica? Na viso do autor Jos Afonso, a Repblica (a coisa
do povo para o povo) forma de governo, ao lado da Monarquia, mas
desta distinta, referindo-se maneira como se d a instituio do poder
na sociedade e como se d a relao entre governantes e governados.
Responde questo de quem deve exercer o poder e como este se
exerce.
Obviamente, o exerccio de tal poder no vitalcio. No vigente
ordenamento republicano e democrtico brasileiro, por exemplo, os
cargos polticos de chefia do Poder Executivo, alm de eletivos, no so
exercidos nem ocupados em carter permanente, por serem os
mandatos temporrios e seus ocupantes, transitrios.
Em sntese, podem ser apresentadas as seguintes caractersticas da
forma de governo - Repblica:
Legitimidade
popular
dos
(Presidente, Governadores, e
Legislativas;
Prof. Cyonil Borges
Chefes
dos
Prefeitos) e
Executivos
das Casas
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Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da
vitaliciedade monrquica);
Prestao de contas pelos gestores pblicos.
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito
internacional, apenas a Repblica Federativa do Brasil tem
competncia para a formalizao de tratados, dela no dispondo a
Unio, os Estados-membros ou os Municpios. Nesse particular, o
Presidente da Repblica no subscreve os tratados como Chefe de
Governo, mas como Chefe de Estado. Sobre o tema, vejamos
precedente do STF:
Recepo pela CR de 1988 do acordo geral de tarifas e comrcio.
Iseno de tributo estadual prevista em tratado internacional
firmado pela Repblica Federativa do Brasil. Art. 151, III, da CF.
Art. 98 do CTN. No caracterizao de iseno heternoma. (...) A
iseno de tributos estaduais prevista no Acordo Geral de Tarifas e
Comrcio para as mercadorias importadas dos pases signatrios,
quando o similar nacional tiver o mesmo benefcio, foi recepcionada
pela CR de 1988. O art. 98 do CTN possui carter nacional, com
eficcia para a Unio, os Estados e os Municpios (voto do eminente
Min. Ilmar Galvo). No direito internacional apenas a Repblica
Federativa do Brasil tem competncia para firmar tratados (art. 52,
2, da CR), dela no dispondo a Unio, os Estados-membros ou
os Municpios. O presidente da Repblica no subscreve tratados
como chefe de Governo, mas como chefe de Estado, o que
descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada
pelo art. 151, III, da Constituio.
(RE 229.096, Rel. p/ o ac. Min. Crmen Lcia, julgamento em
16-8-2007, Plenrio, DJE de 11-4-2008.)
O que Estado de Direito?

Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1 da
Constituio Federal de 1988:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos: (...).
Do trecho, pode ser destacado Estado de Direito, que,
abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em
sentido amplo a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a
si mesmo. O Estado no se afasta de cumprir a norma que cria, dado
que, como diria um educador famoso: educar dar exemplo.
Prof. Cyonil Borges
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De que valeria o Estado criar a norma para v-la cumprida por todos, se
no fosse o Estado o primeiro cumpridor?
A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposio de freios atividade
do prprio Estado. A Lei diz respeito vontade geral, a qual, obviamente,
significa a vontade do povo, a conteno do Estado pelo povo, e no
o inverso (pargrafo nico do art. 1 - todo poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio).
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente
ao Estado Absolutista, cujo poder de base divina e contratualista por
vezes centrava-se na figura do soberano (rei, prncipe). No Estado de
Direito a conteno do poder feita pela lei. Aplica-se a frmula
ocidentalizada do rule of law (o Estado que cria as regras, mas a estas
deve se sujeitar).
De se destacar que esse primado da lei no Estado de Direito gera uma
presuno para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a
presuno de legitimidade dos atos estatais.
De fato, se o Estado de Direito e, assim, pressupe-se que cumpra a
lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado produzido,
presumidamente, de acordo com a ordem jurdica, legtimo,
portanto.
Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: ento todos os
atos do Estado, no s os administrativos, possuem a caracterstica
da presuno de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, ento, por serem
presumidos legtimos, tornam-se inquestionveis? Resposta: NO!
A presuno de legitimidade uma presuno relativa (ou juris tantum,
para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a
necessidade de produo de provas invertida em desfavor dos
administrados.
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, composto por seres humanos. Por
exemplo, o servidor da Receita Federal o Estado quando atua, assim
como boa parte dos amigos leitores tambm o sero, logo depois dos
respectivos concursos e do derradeiro ato de posse.
Sabemos que servidores so seres falveis. Logo, os atos falhos dos
agentes pblicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser
questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com
presuno relativa de legitimidade.
E voc se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito importa para
o Direito Administrativo? A resposta : em tudo! Isso porque o Direito
Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como sinaliza Dirley
Prof. Cyonil Borges
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Cunha, o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que regula as
relaes entre a Administrao Pblica e os administrados, assegurando a
correta e legtima gesto do interesse pblico e garantindo os direitos dos
administrados.
Por fim, o que vem a ser Estado Democrtico? A Constituio, ao
mencionar Estado Democrtico de Direito, deixa evidente que no se
trata de reunio meramente formal de elementos, e que os termos
Democrtico e Direito, portanto, tm alcances diferenciados, sendo a
democracia mais abrangente do que o direito.
Por exemplo: o Estado da Venezuela de Direito? Acredito que sim,
o problema saber como so feitas tais leis, ser que com a real
participao dos cidados ou meramente semntica ou formal,
como ensinou, certa vez, Karl Lowenstein.
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em
inserir expressamente o termo Democrtico, para afastar, de vez, a
ideia de que a Constituio meramente garantia (negativa ou
liberdade, como o caso da Norte-americana), assumindo o
compromisso formal de evoluo para a ideia de Constituio Dirigente
(leia-se: preocupada com os direitos sociais de 2 gerao e no
to-somente os de 1 gerao civis e polticos).
Parte II Origens histricas do Direito Administrativo; conceito;
objeto; e fontes do Direito Administrativo.
2.1. Consideraes gerais
No tpico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de
GOverno a REPBLICA e Forma de Estado a FEderao.
Vamos agora, distinguir as trs principais funes do Estado: legislar,
julgar, e administrar, as quais, inclusive, do origem aos Poderes
constitudos, tal qual escrito na Constituio (art. 2):
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Diversos pensadores, modernos e clssicos, ocuparam-se da abordagem
de quais e quantas seriam as principais funes a serem desempenhadas
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristteles,
Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da
filosofia jurdica.
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da
repartio das atividades de Estado , muito provavelmente, CharlesLouis de Secondat, o Baro de Montesquieu.
Prof. Cyonil Borges
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No seu clssico O Esprito das Leis, Montesquieu registrou que as
misses fundamentais do Estado, de legislar (funo legislativa: criar o
Direito novo), de julgar (funo judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar
(funo administrativa ou executiva: usar a norma jurdica criada, para,
aplicando-a, dar atendimento s demandas concretas da coletividade)
deveriam ser exercidas por rgos diferentes, independentes.
Desse modo, quem julgasse, no administraria; quem administrasse, no
legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa
tripartio de poderes no art. 2 da CF/1988.
Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu no
falava de Poderes, mas sim de rgos distintos, exercentes do
Poder. Decorre da o entendimento de que o Poder UNO, havendo
apenas uma distribuio funcional aquilo que os constitucionalistas
chamam de princpio da especializao.
De fato, o Poder do Estado, que um s, indivisvel, exercido em
diversas frentes. A diviso do Poder entre rgos diferentes possibilita aos
rgos
constitucionalmente
estabelecidos
controlar-se
entre
si,
constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como
sistema de Freios e Contrapesos (ou checks and balances, para os
mais chegados lngua inglesa).
Todavia, diferentemente da tripartio de Montesquieu (considerada
rgida), o exerccio dos Poderes no Brasil d-se por precipuidade
(preponderncia,
especializao)
de
funo,
enfim,
no
h
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurdica brasileira.
Vejamos, a seguir, a representao grfica da tripartio brasileira, como
no poderia deixar de ser, em forma de pizza:
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Veja os ensinamentos do autor Carvalho Filho, que sintetiza a referida
distribuio de funes:
Os Poderes estatais, embora tenham suas funes normais
(funes
tpicas),
desempenham
tambm
funes
que
materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funes
atpicas), sempre, bvio, que a Constituio o autorize.
O Legislativo, por exemplo, alm da funo normativa, exerce a
FUNO JURISDISCIONAL quando o Senado processa e julga o
Presidente da Repblica nos CRIMES DE RESPONSABILIDADE (art.
52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos
mesmos crimes (art. 52, II, CF). Exerce tambm a FUNO
ADMINISTRATIVA quando organiza seus servios internos (arts.
51, IV, e 52, XIII, CF).
O Judicirio, afora sua funo tpica (funo jurisdicional), pratica
atos no exerccio de FUNO NORMATIVA, como na elaborao
dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de
FUNO ADMINISTRATIVA, quando organiza os seus servios
(art. 96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc.).
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a
funo administrativa, desempenha tambm FUNO ATPICA
NORMATIVA, quando produz, por exemplo, normas gerais e
abstratas atravs de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF), ou,
ainda, quando edita medidas provisrias (art. 62, CF) ou leis
delegadas (art. 68, CF). Quanto FUNO JURISDICIONAL, o
sistema constitucional ptrio vigente no deu margem a que
pudesse ser exercida pelo Executivo.*
*Referncia doutrinria
A discusso sobre a possibilidade de ser exercida funo
jurisdicional pelo Executivo, atravs do sistema do contencioso
administrativo, foi superada pelo advento da nova Constituio. A
Carta anterior ainda abria certa fenda para essa possibilidade no
art. 205, que, na verdade, nunca chegou a ser aplicado com
efetividade. A nova, todavia, ao contrrio da anterior, sequer alude
quela expresso. Enfatizo, ainda, que nossa afirmao feita luz
do ordenamento jurdico ptrio. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA
NETO ("Contencioso Administrativo", p. 23) admite que o Executivo
exera jurisdio, contudo, sem definitividade. Ousamos
discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem
contendas na via administrativa suscetveis de deciso no implica o
exerccio da funo jurisdicional tpica, esta sim, a nica que produz
a res iudicata (por Jos dos Santos Carvalho Filho).
Prof. Cyonil Borges
15

Portanto, no Brasil, a funo administrativa de Estado exercida,
essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, no h como se negar
que a mesma funo desempenhada por todos os demais Poderes. A
questo seria identificar a quem outorgada a funo de forma tpica ou
atipicamente. Vejamos.
A misso tpica do Poder Judicirio aplicar o direito aos casos
litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha
normas para apreciao do Poder Legislativo.
Da mesma forma, o Judicirio faz licitaes (administrao de compras,
obras, servios) e concursos pblicos para seleo de servidores
(administrao de pessoas), no que o Judicirio est, de maneira atpica,
exercendo funes administrativas.
Essa mesma funo administrativa pode ser percebida com relao ao
Poder Legislativo, o qual tambm exerce atipicamente funes
administrativas, quando abre procedimentos administrativos e realiza
concursos pblicos para acesso aos cargos pblicos. O Legislativo tambm
desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado
processa e julga o Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituio Federal).
O Poder Executivo, cuja misso tpica a atividade administrativa,
tambm exerce, atipicamente, a misso legislativa. O melhor exemplo
disso a possibilidade de edio por parte de seu chefe de medidas
provisrias, que, no caso federal, o Presidente da Repblica, medidas
estas que possuem fora de lei desde sua edio (art. 62 da CF/1988).
Em havendo previso na Constituio dos Estados e nas Leis
Orgnicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a
editarem medidas provisrias.
Contudo, como bem informado por Jos dos Santos, ao Poder Executivo
no dado o exerccio da atividade jurisdicional (em seu sentido
estrito), com o sentido que esta deve ser vista, ou seja, com fora de
definitividade. Ainda que o Executivo adote decises em processos
administrativos de sua competncia, estas no constituiro coisa
julgada material ou definitiva, em sentido estrito, como a deciso
proveniente do Judicirio.
Por isso, podem seus atos ser levados apreciao do rgo judicirio
competente, em razo do princpio da inafastabilidade de jurisdio,
contido no inc. XXXV do art. 5 da Constituio Federal. Transcreva-se: a
lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a
direito. Obviamente, essa apreciao judicial no ilimitada,
conforme se ver no devido momento.
Prof. Cyonil Borges
16

Mas, de antemo, adiante-se: h limites para apreciao de atos
administrativos pelo Poder Judicirio, como o mrito da deciso
administrativa, que no pode ser invadido pelos rgos judiciais.
A Jurisdio quase que monopolizada pelo Poder Judicirio e apenas
em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa a
posio da doutrina majoritria e que devemos levar para a prova.
H quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional,
porm sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como o caso
do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida,
tratando-se, claro, de concursos pblicos, porque, como sobredito, o
Executivo no exerce atividade jurisdicional em sentido formal.
Mas, Professor, o Poder Executivo no julga?!

No h duvida que a questo tormentosa. No mundo dos concursos,
no h verdades absolutas. E, nesse ponto, h forte divergncia
doutrinria, de modo que as bancas no deveriam formular quesitos
dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe j formulou diversos
itens sobre a atividade judicante a ser levada a efeito pelo Poder
Executivo. Normalmente, estes itens se referem s funes exercidas
pelas Comisses de Processo Administrativo Disciplinar. A banca
considera, nesses casos, o conceito material de jurisdio,
fundamentado pela resoluo das lides (conflitos) e no o conceito
formal de jurisdio, em que se exige a formao da coisa julgada
material (trao da definitividade).
Em relao tipicidade ou atipicidade das funes, Carvalho Filho informa
que pode suceder que determinada funo se enquadre, em certo
momento, como tpica e o direito positivo venha a convert-la como
atpica, e vice-versa. Por exemplo: com a Lei 11.441, de 2007, o divrcio
consensual funo jurisdicional atpica (jurisdio voluntria) , que era
processado pelo juiz, passou a ser realizado por escritura pblica em
Ofcio de Notas (funo administrativa tpica).
Quanto tripartio de Poderes, ressalta-se que no h verdades
absolutas, especialmente tratando-se de concursos pblicos. Para parte
da doutrina, no h distino entre atividade administrativa e
jurisdicional. H, de um lado, a funo de estabelecer normas gerais e
abstratas (a funo legislativa); de outro, a aplicao da lei (abstrata e
geral) aos casos concretos (funes judicante e administrativa).
Por fim, valem os ensinamentos de Alexandre Santos Arago, para
agregar na carga mental de vocs novos conceitos. Analisemos.
Para o autor, atipicamente os Poderes Legislativo e Judicirio exercem
competncias administrativas em duas situaes bsicas:
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17

>> Atividades administrativas-meio: administrao interna do

seu pessoal, bens e servios, realizando concursos pblicos, licitaes e
concedendo frias, por exemplo. Salvo disposio em sentido contrrio na
CF, cada Poder competente para editar seus prprios atos
administrativos;
>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos

Poderes Legislativo e Judicirio tm natureza administrativa. Por exemplo,
quando o Legislativo aprova a nomeao de autoridades indicadas pelo
Executivo e edita leis de efeitos concretos (leis-medida, exemplo da
criao de autarquias); quando o Judicirio, em matria de administrao
oramentria, expede precatrios. Salvo disposio expressa na CF,
as atividades-fim so, em princpio, do Poder Executivo.
2.2. Direito: ramos e sub-ramos
Se lhe perguntassem: com que p acordou hoje? Provavelmente,
responderia: com o p direito. Se lhe perguntassem: voc entregaria a
mo de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente no, afinal
no um homem direito. Fcil verificar, portanto, que o conceito da
palavra direito tem estreita ligao com retido, estar certo, conduta
irrepreensvel.
Em nosso mundo jurdico no diferente. O Direito comparece, em
parte, como conjunto de normas norteadoras da conduta humana. Leiase: impostas obrigatoriamente coativamente, coercitivamente pelo
Estado.
Aprendemos que o Direito uma cincia UNA, por ser indivisvel,
macia, monoltica. Porm, o que seria da vida dos Professores de Direito
se tivessem que conhecer toda a cincia jurdica? Simplesmente no
seria! A cincia jurdica bastante complexa e difusa, logo, para facilitar
que o ser humano cresa, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi
dividido em ramos, logicamente, por questo meramente didtica,
sendo encontrados os ramos: pblico, privado e social.
O autor Celso Antnio ensina que o Direito Privado governado pela
autonomia de vontade, isto , as partes elegem as finalidades que
desejam alcanar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde
que, obviamente, tais finalidades ou meios no esbarrem no Direito.
De modo distinto, o Direito Pblico se ocupa de interesses da
sociedade como um todo, interesses pblicos, cujo atendimento no
um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um
dever/encargo/mnus pblico inescusvel. Assim no h espao para a
autonomia da vontade, que substituda pela ideia de funo, de dever
de atendimento do interesse pblico.
Prof. Cyonil Borges
18

O ramo da ordem social sui generis, afinal citado por literatura
especializada. um ramo responsvel pelos Direitos concernentes
aos hipossuficientes, como o caso do Direito Acidentrio e
Assistencial. A citao ao referido ramo apenas demonstrativa, isso
porque, at hoje, constitui tema raro em concursos pblicos.
Como sub-ramos do Direito Privado, h o Direito Civil e o Comercial,
sendo este, parcialmente, positivado no prprio Cdigo Civil. So subramos em que o predomnio o interesse individual. Resgatando
Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que
regula as relaes entre os homens, tendo em vista o interesse particular
dos indivduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).
J o Direito Pblico se encarrega da disciplina dos interesses coletividade,
do interesse pblico e social, competindo-lhe a organizao do Estado
(por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira
(arrecadatria) do Estado (por exemplo: o Direito Tributrio); a disciplina
da hierarquia entre seus rgos, das relaes com seus servidores (como
o caso do Direito Administrativo).
Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo
sub-ramo do direito pblico interno, uma vez que regula as relaes
em que predominam os interesses do Estado, em posio de
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos
da relao disciplinada por ele est a Administrao Pblica.
Por fim, cabe alertar que essa dicotomia (pblico e privado) meramente
didtica. Por exemplo: h normas do direito privado que defendem
interesses pblicos (por exemplo: direito de famlia), o chamado
dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leiase: dos administrados), como so as normas de segurana e os
direitos fundamentais.
Fixao
2011/Cespe
Julgue o prximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e s
fontes do direito administrativo.
Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo o
ramo do direito privado que tem por objeto os rgos, os agentes e
as pessoas jurdicas administrativas que integram a administrao
pblica, a atividade jurdica no contenciosa que esta exerce e os
bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza
pblica.
Comentrios:
Prof. Cyonil Borges
19

O Direito Administrativo exteriorizado, por exemplo, pelo Poder de Polcia do
Estado. A relao entre a Administrao e o Administrado, nesse caso, de
verticalidade. No h, portanto, consensualidade. A unilateralidade marca do
Direito Pblico, da a incorreo do quesito.
Gabarito: ERRADO.
2.3. Origem do Direito Administrativo

Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formao
do Direito Administrativo como ramo autnomo, dotado de princpios e
objeto prprios, teve incio, juntamente com o direito constitucional e
outros ramos do direito pblico, a partir do momento em que comeou a
desenvolver-se j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado
de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em
decorrncia do qual at mesmo os governantes se submetem lei, em
especial lei fundamental que a Constituio) e sobre o princpio da
separao de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteo dos
direitos individuais, no apenas nas relaes entre particulares, mas
tambm entre estes e o Estado.
O Direito Administrativo Brasileiro certamente no brotou antes do
Direito Romano, do Germnico, do Francs, do Italiano, o que, de certa
forma, para ser visto com bons olhos. O que mais fcil: criticar um
livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar,
obviamente, porque podemos aprimor-lo e no simplesmente partir do
zero.
Com o Direito Administrativo Brasileiro no foi diferente, pois, tendo as
contribuies dos diversos direitos nacionais (francs, ingls, italiano,
alemo, e outros), o nosso Direito pode captar os traos positivos e
reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histrica.
Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francs (de base
romanstica), bero do direito administrativo, que o nosso sistema se
fartou. So exemplos de contribuies francesas:
- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre
ns, desde a Constituio de 1946. encontrada, atualmente, no
6 do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado ser
responsvel pelos atos lcitos ou ilcitos dos agentes;
- Presena de clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos: clusulas que garantem a posio de
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por
exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos servios e o contratado ter
a obrigao de execut-los;
- Insero do princpio da moralidade administrativa de forma
Prof. Cyonil Borges
20

expressa no texto da Constituio;
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera
federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos
(spoil system), que, com a entrada de novo Governante, todo o
corpo de servidores era despojado para a colocao de novos
agraciados.
bem verdade que existem outras contribuies, todavia, tendo em conta
o objetivo deste curso (concursos pblicos), penso ser suficiente essa
apresentao. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras
insistem em cobrar a contribuio advinda de fora da Frana!
Vejamos.
Na Frana, as decises administrativas so definitivas, ou seja, no
cabe a reapreciao pelo Poder Judicirio. o que a doutrina
denomina contencioso administrativo. Portanto, na Frana, no temos
apenas uma jurisdio, mas sim duas: a administrativa e a judiciria.
Nesse contexto, as decises geradas pelo Estado-administrador so
definitivas e, assim, no sindicveis pelo Poder Judicirio
Ento responda: no Brasil, ser que existe a separao das autoridades
administrativa e judiciria? Ser que as decises adotadas por um
Ministrio
ou
por
Tribunais
de
Contas
no
podero
ser
sindicveis/controlveis pelo Poder Judicirio?
A resposta simples. No entanto, primeiro passemos leitura do

art. 5, XXXV, da CF/1988:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito;
A partir da leitura do texto, desvendamos que no vigora entre ns a
existncia de duas jurisdies (como na Frana) o sistema
contencioso; houve para a formao do nosso sistema de jurisdio a
contribuio do sistema ingls, em que a definitividade trao formal
do Judicirio (sistema de jurisdio UNA ou NICA).
Em concluso, as decises adotadas pelas instncias administrativas
(ressalvado o mrito administrativo) podem ser sindicadas (princpio da
sindicabilidade) pelo Poder Judicirio.
Mas, Professor, e o tal contencioso administrativo? No existe no
Brasil, afinal j ouvi Professor de Direito Tributrio mencionando,
Prof. Cyonil Borges
21

expressamente, sobre contencioso administrativo
Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.
Tributrio?
Essa tal coisa julgada estudada, mais enfaticamente, nas aulas de

Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razo
lgica. porque o instituto tpico da funo jurisdicional, naturalmente a
responsvel por dar definitividade s decises, pela pacificao social. O
juiz, nas lides (demandas, litgios), atua de forma imparcial, no sendo
parte no processo, em si. Portanto, a relao estabelecida nos
contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de um lado as partes autor
e ru, e, em outro, o juiz). Da no ser criticvel a formao de coisa
julgada.
Por outro lado, os litgios que surgem no interior do Estadoadministrador (da Administrao Pblica) tm de um lado o
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a
prpria Administrao. Curioso, no verdade? A Administrao
parte na relao, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a
doutrina registra que a deciso administrativa no pode ser
definitiva, afinal ningum pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abrese, dessa forma, a possibilidade de o prejudicado bater s portas do
Poder Judicirio para suscitar a reviso da deciso.
Legal, mas no existe coisa julgada?
Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expresso coisa julgada, no
Direito Administrativo, no tem o mesmo sentido que no Direito
Judicirio. Ela significa apenas que a deciso se tomou irretratvel
pela prpria Administrao, ensina Maria Sylvia.
Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A
primeira situao a de exaurimento (esgotamento) da via
administrativa, quando no h mais recursos cabveis. A segunda, e
ser mais a batida em nossas aulas, so os atos irrevogveis. Por
exemplo: os atos vinculados os praticados dentro dos limites da lei, sem
qualquer flexibilidade so, de regra, irrevogveis, fazendo coisa julgada
administrativa.
Tambm existe litgio (contenda, contencioso) na esfera administrativo.
Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributrio, em que a
Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte
ou responsvel. Para compreendermos melhor a existncia do contencioso
no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundvel, reforo, com o
contencioso do modelo Francs), imperioso que tracemos algumas
consideraes sobre os institutos da precluso e coisa julgada
administrativa.
Como registra Maral Justen Filho, os institutos da coisa julgada e
precluso, apesar de deterem pontos em comum, no se identificam de
modo perfeito.
Prof. Cyonil Borges
22

A precluso administrativa consiste na restrio a uma faculdade
processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos
verificados ao longo do processo administrativo. H trs formas de
precluso: temporal, consumativa e lgica. A temporal, como o nome j
denuncia, a perda da faculdade em face do decurso do prazo, como, por
exemplo, deixar de interpor o recurso no prazo legal. A consumativa,
por sua vez, d-se pela exausto da prerrogativa uma vez exercida,
como, por exemplo, a impossibilidade de o administrativo rever o
contedo da proposta apresentada em procedimento de licitao. Por fim,
a precluso lgica d-se quando o administrado, por ato omissivo ou
comissivo, adota posio incompatvel com outra dentro do procedimento,
como, por exemplo, o prazo decadencial para impugnar o Edital de
Licitao.
Para o autor, a coisa julgada formal administrativa o efeito jurdico
acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em
virtude do qual se torna vedado rever a deciso nele adotada sem a
instaurao de um procedimento especfico e distinto.
Antes de avanarmos, oportuna a distino entre a coisa julgada
material e formal.
A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade)
de as decises serem revistas no prprio processo objeto da deciso,
bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes,
causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que no h, como
regra, no Brasil, a formao de coisa julgada administrativa em sua
acepo material, afinal as decises administrativas podem ser sindicveis
pelo Poder Judicirio.
A coisa julgada formal, por sua vez, a impossibilidade de a
sentena ser alterada dentro do prprio processo. E nesse
contexto que podemos concluir pela existncia de coisa julgada
administrativa.
Para Dirley Cunha, a coisa julgada administrativa torna os atos ou
decises da Administrao Pblica definitivos e imutveis, mas apenas
internamente, ou seja, to-somente para a Administrao Pblica,
impedindo-a de alterar suas prprias decises. Exatamente por isso, no
h impedimento de as decises serem revistas pelo Poder Judicirio, o
que significa dizer que a coisa julgada administrativa no oponvel ao
Judicirio.
Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa a situao
jurdica pela qual determinada deciso firmada pela Administrao no
mais pode ser modificada na via administrativa. A irretrabilidade, pois, se
d apenas nas instncias da Administrao, ou seja, a definitividade da
deciso administrativa relativa, isso porque o administrado poder
Prof. Cyonil Borges
23

socorrer-se do Poder Judicirio, e este poder decidir em sentido contrrio
ao decidido pela Administrao.
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro
da Administrao Pblica, ora porque a deciso tornou-se irrecorrvel
(a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em,
no mximo, trs instncias), ora porque se est diante de atos
irrevogveis.
Perfeito Professor. E se a deciso da Administrao for ilegal? Isso
vai ficar de graa?
Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o
Poder Judicirio livre para a apreciao do ato, vista do princpio
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdio
uma). E a Administrao tambm deve rever o ato, com aplicao do
princpio da autotutela administrativa, com o detalhe de que s pode
fazer isso enquanto no houver a prescrio/decadncia. Sobre o tema,
vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999:
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada m-f.
1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de
decadncia contar-se- da percepo do primeiro pagamento.
2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnao validade do
ato.
Entendeu essa histria de coisa julgada? Ento mata as
questes abaixo.
QUESTO 44
Fixao
(2005/FUNIVERSA/PREF.TO TCI) Quanto Coisa Julgada
Administrativa, analise as assertivas abaixo:
I - uma precluso de efeitos internos, e tem o alcance da coisa
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administrao deixa
de ser um simples ato administrativo decisrio.
II - O que ocorre nas decises administrativas finais atinge e afeta
direitos de terceiros.
III - No se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o
encerramento deste, pela permanncia de seus efeitos.
(A) Apenas I verdadeira.
(B) Apenas I e II so verdadeiras.
Prof. Cyonil Borges
24

(C) Apenas III verdadeira.
(D) Apenas I e III so verdadeiras.
(E) Todas so falsas.2
(2007/CESPE/TJ-PI/Juiz) A jurisprudncia e a doutrina
majoritria admitem a coisa julgada administrativa, o que impede a
reapreciao administrativa da matria decidida, mesmo na
hiptese de ilegalidade (CERTO/ERRADO).3
(2009/CESPE/TCE-AC)
A
Em
face
do
princpio
da
indeclinabilidade da jurisdio (CF, art. 5, inciso XXXV), no se
admite a existncia da chamada coisa julgada administrativa, uma
vez que sempre dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder
Judicirio contra ato da administrao. (CERTO/ERRADO).4
(2009/CESPE TCE-ES Procurador) A deciso do TCU faz
coisa julgada administrativa, no cabendo ao Poder Judicirio
examin-la e julg-la. (CERTO/ERRADO)5
(2010/FCC TCM/PA Tcnico) A expresso coisa julgada
administrativa significa que a deciso tornou-se irretratvel pela
prpria Administrao, no impedindo que seja apreciada pelo
Poder Judicirio se causar leso ou ameaa de leso
(Certo/Errado)6.
Que tal passarmos, agora, sobre a instncia administrativa de
curso forado?
Apesar de as portas do Poder Judicirio permanecerem abertas tutela
das ameaas e leses a direito, oportuno salientar que, por vezes, o
particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. o que a
doutrina chama de instncia administrativa de curso forado.
Item I FALSO (a deciso no tem o mesmo alcance, isso porque s geram efeitos internos, podendo o
particular socorrer-se ao Judicirio). Item II FALSO (os efeitos da deciso so internos, logo no afetaro a
terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo).
3
ERRADO. Em caso de ilegalidade, o Poder Judicirio, se provocado, poder rever os atos. E, como sobredito,
enquanto no houver a decadncia do direito, deve a Administrao tambm suscitar a nulidade do ato.
4
ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos,
no tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional.
5
ERRADO. O TCU rgo administrativo, logo suas decises so administrativas. E, como no vigora o
contencioso no modelo francs entre ns, as decises do Tribunal de Contas so sim sindicveis (controlveis),
em parte, perante o Poder Judicirio.
6
O item est CERTO.
Prof. Cyonil Borges
25

Ento, h ou no necessidade de exaurimento das vias administrativas
para batermos s portas do Judicirio? Ser a instncia administrativa
de curso forado regra ou exceo? Vejamos.
O Brasil adota o sistema ingls, de jurisdio una, para controle judicial
de atos jurdicos. No entanto, a adoo da jurisdio una no impede
que a Administrao Pblica instaure processos administrativos visando
tomar as decises dessa natureza. Com o detalhe de que tais decises
no sero dotadas da definitividade tpica das decises judiciais, em razo
da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdio do Poder Judicirio.
No mximo, como pr-falado, a formao de coisa julgada
administrativa (formal, no definitiva), entenda: a matria tornase irrecorrvel para a prpria Administrao, que fica proibida de
rever o ato administrativo, porm, no o Judicirio.
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual
interessado pode socorrer-se do Judicirio, j tendo sido instaurado um
processo administrativo.
A regra que a qualquer instante uma matria pode ser levada
apreciao judicial, ainda que j instaurado ou j decidido o
processo administrativo. Isso se d em razo da unicidade de
jurisdio, prpria do Poder Judicirio. Mas a questo merece
temperamentos...
Fixao
2012/TRT 10R Cespe
Estar em conformidade com a CF lei que condicione o acesso ao
Poder Judicirio ao esgotamento das vias administrativas, pois a CF
autorizou a existncia da jurisdio condicionada ou instncia
administrativa de cunho forado.
Comentrios:
Como sobredito, a CF no autorizou a instncia administrativa de curso forado.
Na atual CF, h apenas uma exceo, e diz respeito Justia Desportiva.
Gabarito: ERRADO.
Por exceo, h situaes em que s depois de esgotada a

instncia administrativa, um assunto poderia ser levado apreciao
de um juiz. Os casos clssicos para fins de concurso pblico so:
I) Processos
administrativos
referentes
Justia
Desportiva. Com relao a essa, o Judicirio s aceitar aes
judiciais referentes a competies desportivas depois de se
esgotarem as instncias desportivas (1 do art. 217 da CF, de
1988);
II) Reclamao a ser interposta perante o STF em razo do
descumprimento do teor da Smula Vinculante. Vejamos o 1
do art. 7 da Lei 11.417/2006:
Prof. Cyonil Borges
26

Art. 7o Da deciso judicial ou do ato administrativo que contrariar
enunciado de smula vinculante, negar-lhe vigncia ou aplic-lo
indevidamente caber reclamao ao Supremo Tribunal Federal,
sem prejuzo dos recursos ou outros meios admissveis de
impugnao.
1o Contra omisso ou ato da administrao pblica, o uso da
reclamao s ser admitido aps esgotamento das vias
administrativas.
III) Art. 5, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de
Segurana), disps-se que o MS no cabvel se houver recurso
administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
cauo;
IV) Smula Vinculante 24 - No se tipifica crime material
contra a ordem tributria, previsto no art. 1, incisos I a IV, da Lei
n 8.137/90, antes do lanamento definitivo do tributo. A atividade
de lanamento privativa da autoridade tributria, sendo, portanto,
atribuio administrativa. H a necessidade de exaurimento da
via administrativa, para a tipificao de crime material contra a
ordem tributria;
V) Por reforo, acrescente-se que h doutrinadores que defendem
ser o juzo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de
esgotamento prvio ou de condio de acesso ao Judicirio.
O argumento bastante razovel, sendo foroso reconhec-lo, ,
isso porque, em havendo a presena de clusula compromissria
(leia-se: acordo prvio entre as partes de que futuros conflitos
seriam resolvidos nas cmaras de arbitragem), as partes devem
levar a resoluo dos conflitos surgidos primeiro para o rbitro,
responsvel por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma
extrajudicial).
Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, em prova de Direito
Constitucional, para APO-SP, considerou o instrumento como
instncia administrativa de curso forado. Talvez devido ao teor da
Smula 2 do STJ, em que se exige a negativa da via administrativa,
como condio de acesso ao Poder Judicirio. Penso que a CESPE
possa trilhar idntica linha de raciocnio. De olho, portanto.
2.4. Codificao
Acaba de ser lanado o primeiro Cdigo Administrativo no Brasil! Os
amigos foram ao lanamento? Aconteceu no salo nobre da livraria
Cultura. Cdigo com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metdica,
do tipo livro esquematizado, toda a legislao de mais de cinco mil
Municpios, 26 Estados, DF e Unio.
Prof. Cyonil Borges
27

Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificao
legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo,
percebemos trs correntes a favor ou contra a reunio de forma
harmnica das normas administrativas, assim distribudas:
1 O Direito Administrativo no pode ser codificado: em sendo o
Direito Administrativo bastante dinmico, seus defensores apontam para
o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte s evolues, s
transformaes do mundo, como ocorrido com o Cdigo Civil de 1916
alterado, to-somente, em 2002;
2 O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente:
segundo seus defensores, haveria facilitao na compreenso e aplicao
das normas, garantindo-se aos administrados maior segurana jurdica;
3 O Direito Administrativo passvel de codificao parcial: das
correntes, essa parece ser a menos extremada, no defende a
inexistncia de qualquer cdigo ou a existncia de um cdigo totalizante.
So exemplos de codificaes parciais: Cdigo de guas; Cdigo
Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei
8.745/1995 (Lei de Concesses de Servios Pblicos).
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo
A definio de Direito Administrativo no das tarefas a mais fcil, isso
porque, a cada livro consultado, temos um leque considervel de opes,
o que demonstra certa impreciso em torno do conceito e objeto do
Direito Administrativo.
Ao longo da histria do Direito Administrativo, vrios foram os critrios
utilizados na tentativa de esmiu-lo, de detalh-lo. Se lhe perguntam,
hoje: o critrio para a definio do Direito Administrativo do incio do sc.
XIX igual ao do incio do sc. XX ou do sc. XXI? Com outras palavras,
os critrios utilizados em distintos pases e datas podem ser aplicados
indistintamente nos dias atuais? Em razo do prprio dinamismo e
evoluo do Direito Administrativo, a resposta um sonoro no.
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critrios existentes, para
a definio do Direito Administrativo:
1 Legalista, exegtico, emprico, catico, ou francs
Com a revoluo francesa, e imprio da burguesia, houve grande
preocupao de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado
pela natureza em papel (leia-se: positivao do direito natural em
normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidados
maior segurana em suas liberdades e, sobretudo, propriedades.
Nessa poca, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretao
das normas jurdicas administrativas e atos complementares (leia-
Prof. Cyonil Borges
28

se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretao de
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.
Crtica: a palavra direito no pode (no deve) se resumir a um
amontoado de leis. O direito no deve se resumir interpretao
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o
Direito Administrativo deve levar em considerao a carga valorativa
dos princpios, sem falar da doutrina, da jurisprudncia, e dos
costumes.
Pensemos juntos: h um cartaz na entrada do metr que diz proibido
entrada com ces; outro na entrada de um Parque que diz
proibido entrada com veculos automotores. De acordo com o
critrio exegtico (legalista), a soluo seria de se admitir a entrada com
cobras (so rpteis) e baleias (so mamferos, mas no so ces) e a de
no autorizar a entrada da ambulncia, a fim de socorrer pessoas dentro
do Parque, por exemplo. Porm, nos dias atuais, isso no seria possvel,
tendo, por exemplo, o princpio da razoabilidade.
Fixao
(2007/ESAF Procurador do DF) Na evoluo histrica do
Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegtica, que tinha
por objeto a interpretao das leis administrativas, a qual tambm
defendia o postulado da carga normativa dos princpios aplicveis
atividade da Administrao Pblica. (CERTO/ERRADO)
Comentrios:
O Direito Administrativo no se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o
intrprete deve levar em considerao a carga normativa dos princpios. E, na verdade,
veremos que a ofensa a princpios , costumeiramente, mais grave do que o descumprimento
das leis, porque, induvidosamente, os princpios contam com funo normogentica (servem
para construir e balizar as leis, alicerando-nas).
Gabarito: ERRADO.
CESPE - PMP (INSS)/2010

Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir.
Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em
determinado pas, em dado momento. (Certo/Errado)
Comentrios:
Segundo o critrio exegtico ou Francs, o Direito Administrativo resume-se a um amontoado
de leis. A interpretao, poca, desprezou a carga normativa dos princpios.
Gabarito: CERTO.
2 Do Poder Executivo ou Italiano
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29

Segundo seus defensores o Direito Administrativo conjunto de princpios
regentes da organizao e das atividades do Poder Executivo, includas as
entidades da Administrao Indireta (autarquias e fundaes, por
exemplo).
A crtica bem simples. O Direito Administrativo no se resume
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes
administram, embora, para alguns, isso constitua misso atpica. E
mais: no Poder Executivo, nem tudo objeto do Direito Administrativo,
como so as funes de governo, regidas que so pelo Direito
Constitucional.
Fixao
(2006/Cespe TCE-AC Analista) O direito administrativo pode
ser conceituado de acordo com vrios critrios. Desses, o que
prepondera, para a melhor doutrina, o critrio do Poder Executivo,
segundo o qual o direito administrativo o conjunto de regras e
princpios jurdicos que disciplina a organizao e a atividade desse
poder. (Certo/Errado)
Comentrios:
O critrio que prepondera o da Administrao Pblica. O critrio do Poder Executivo no
totalmente aplicvel porque, no Brasil, a separao de poderes moderada, permitindo-se
que, ao lado de uma funo tpica, haja ou possa haver o exerccio de uma atpica. No caso,
todos os Poderes estruturais do Estado administram.
Gabarito: ERRADO.
3 Relaes jurdicas
Para seus defensores, o Direito Administrativo responsvel pelo
relacionamento da Administrao Pblica com os administrados.
O critrio vlido, porm, no imune de crticas. O que fazer com o
Direito Tributrio, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantm
relao com os administrados? Enfim, no o Direito Administrativo o
nico, entre os ramos, a manter relao com os administrados.
Fixao
(2009/Cespe AGU) Pelo critrio teleolgico, o Direito
Administrativo considerado como o conjunto de normas que
regem as relaes entre a administrao e os administrados. Tal
critrio leva em conta, necessariamente, o carter residual ou
negativo do Direito Administrativo. (Certo/Errado)
Comentrios:
Prof. Cyonil Borges
30

A banca misturou trs critrios. O que estabelece as normas entre o administrao e a
Administrao o critrio das relaes jurdicas. Por sua vez, o direito administrativo
enquanto atividade distinta da judicante e legiferante o critrio negativista ou residual.
Gabarito: ERRADO.
4 Do servio pblico
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudncia do
conselho de Estado francs, mais precisamente quando do julgamento da
responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina Agns Blanco por
prestadora de servios pblicos).
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituio, a
organizao, e o funcionamento dos servios pblicos, bem como a
prestao aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se resumem
a servios pblicos.
A definio do que servio pblico encontrou terreno frtil, especialmente na
Frana do sc. XIX, tendo tal critrio contado com fortes defensores, entre eles:
Leon Duguit e Gaston Jze.
No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do servio pblico,
como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jze
(sentido estrito).
Para Duguit, servios pblicos incluem todas as atividades Estatais,
de direito constitucional a atividade econmica (sentido amplo),
deixando, portanto, de distinguir a atividade jurdica do Estado e a
atividade material, a ser prestada aos cidados.
J Jze considerou servio pblico to-somente a atividade material
do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a finalidade de
satisfao das necessidades coletivas) (sentido estrito), cercada de
prerrogativas de direito pblico, excluindo, portanto, os servios
administrativos (internos) e os servios industriais e comerciais
(predominantemente privados).
No entanto, essa escola encontra severas crticas, isso porque, ao lado
dos servios pblicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polcia, o
qual, como de conhecimento, uma atividade eminentemente negativa,
da inconfundvel com os servios pblicos (atividade positiva do Estado).
Fixao
(2007/ESAF Procurador do DF) Na evoluo do conceito de Direito
Administrativo, surge a Escola do Servio Pblico, que se
desenvolveu em torno de duas concepes. Na concepo de Leon
Duguit, o Servio Pblico deveria ser entendido em sentido estrito,
abrangendo toda a atividade material, submetida a regime
Prof. Cyonil Borges
31

exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a
satisfao de necessidades da coletividade. (Certo/Errado).7
Comentrios:
A concepo restrita de Gaston Jze e no Duguit. Pura maldade da banca.
Gabarito: ERRADO.
5 Teleolgico
Tambm chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo um
conjunto harmnico de princpios que disciplinam a atividade do Estado
para o alcance de seus fins.
O critrio vlido, mas, assim como o das relaes jurdicas, no isento de
crticas. O que so os fins do Estado? No h uma resposta precisa, matemtica,
para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o Direito Administrao no
se destina propriamente aos fins do Estado, mas sim ao atendimento dos
interesses da coletividade.
Na viso de Dirley Cunha, no o Direito Administrativo que estabelece os fins
do Estado. a Constituio que fixa esses fins, notadamente quando o texto
constitucional apresenta-se como Constituio dirigente, composta por normas
que estabelecem fins, metas, programas e diretrizes vinculantes e obrigatrias
para o Estado. Cumpre to-somente ao Direito Administrativo realiz-los, com as
caractersticas de ser concreta, direta e imediata a sua atuao.
6 Da hierarquia orgnica
Bem curtinho: o Direito Administrativo rege os rgos inferiores do Estado,
enquanto o Direito Constitucional estuda os rgos superiores.
O critrio parcialmente vlido, porque, igualmente, recebe crticas, vejamos: a
Presidncia da Republica objeto de estudo do Direito Administrativo e no
rgo inferior, mas sim independente e indispensvel estrutura do Estado
(leia-se: rgo superior).
(2006/Esaf AFC/CGU) O Direito Administrativo

considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e
princpios,
que
regem
o
exerccio
das
funes
administrativas estatais e
a) os rgos inferiores, que as desempenham.
b) os rgos dos Poderes Pblicos.
c) os poderes dos rgos pblicos.
d) as competncias dos rgos pblicos.
e) as garantias individuais.8
7
Prof. Cyonil Borges
32

7 Residual
Tambm denominado de negativista. As funes do Estado so em nmero de
trs: judicial, legislativa, e administrativa. Assim, o que no judicial, no
legislativo, s pode ser (por sobra, residualmente) administrativo. Com outras
palavras, o Direito Administrativo ramo do direito pblico que disciplina todas
as atividades estatais que no sejam judiciais ou legislativas.
No um critrio isento de crticas. A primeira que as definies servem para
dizer o que as coisas so e no o que no so. A segunda que dentro do
Poder Executivo nem tudo regulamentado pelo Direito

Administrativo, exemplo disso a atividade poltica, disciplinada
essencialmente pelo Direito Constitucional.
Apesar da crtica, o critrio residual ou negativista relevante para

encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O Estado
sobrevive sem leis e sem juzes, mas um Estado sem Administrao anarquia.
Nesse contexto, a Administrao , entre as funes estatais, a mais
compreensiva (abrangente).
8 Da Administrao Pblica
De acordo com esse critrio, o Direito Administrativo constitui o ramo do
direito que rege a Administrao Pblica como forma de atividade; define
suas pessoas administrativas, organizao e agentes; regula, enfim, os
seus direitos e obrigaes, umas com as outras e com os particulares, por
ocasio do desempenho da atividade administrativa.
Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito

brasileiro, hoje, o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de
peso para traar a definio de Direito Administrativo.
A expresso Administrao Pblica pode assumir sentidos diversos,
conforme o contexto em que esteja inserida. A expresso Administrao
Pblica pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que
esteja inserida. Vejamos:
Administrao Pblica
Sentido
Subjetivo, Orgnico
e Formal
AMPLO
RESTRITO
rgos
Governamentais
e
Administrativos
Apenas rgos
administrativos
Letra A.
Prof. Cyonil Borges
33

Objetivo, Material
ou Funcional
Funes polticas
e
administrativas
Apenas funes
administrativas
Perceba que o termo Administrao Pblica envolve, em sentido amplo,

alm dos rgos e funes administrativas, os rgos e funes polticas.
Que tal separarmos, desde logo, as funes polticas (de Governo) das
funes administrativas?
As funes administrativas so complementares s leis. So realizadas
de forma, basicamente, vinculada, visando o atendimento concreto e
direto do interesse da coletividade. O concreto ponto distintivo da
funo legislativa, tipicamente abstrata. O direto tem como contraponto
a funo judicante, em que o exerccio d-se por provocao do particular
(princpio da inrcia ou demanda).
J as funes do Governo so as realizadas pela alta cpula da
Administrao. So de extrao constitucional, como, por exemplo, o ato
de declarao de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. So chamadas
tambm de funes polticas, em que os traos marcantes so: a
coordenao, a direo, o planejamento. So os ncleos do Estado,
marcados pela maior discricionariedade, definidores das polticas pblicas.
Acrescente-se que as funes polticas ou de governo concentram-se,
primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo.
Primariamente. Afinal, no Brasil, segundo o STF, o Judicirio, ainda que
indiretamente, pode contribuir para a implementao de polticas
pblicas. Sobre o tema, fiquem de olho no voto do Ministro Celso de Mello
na ADPF 45/DF (reserva do possvel), do qual se extrai que o Poder
Judicirio tem, igualmente, misso poltica, conquanto indireta. Breve
trecho do voto, a seguir:
(...) no se mostrar lcito, no entanto, ao Poder Pblico, mediante
indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou polticoadministrativa, criar obstculo artificial que revele o ilegtimo,
arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de
inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa
e dos cidados, de condies mnimas de existncia (...) a clusula
da reserva do possvel, ressalvada a ocorrncia de justo motivo, no
poder ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se
do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente
quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar
nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais
impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.
Referncia doutrinria (Hely Lopes Meirelles):
Prof. Cyonil Borges
34

A atividade administrativa concreta, para diferenci-la da atividade
abstrata do Estado, exercida pelo Poder Legislativo, que elaborar leis. ,
ademais, direta, para distingui-la da atividade indireta do Estado,
desempenhada pelo Poder Judicirio, que, como um terceiro
desinteressado e substituindo-se s partes, compe, nos casos concretos,
os conflitos de interesse. No exerccio da funo administrativa no existe
o carter de substitutividade, pois havendo controvrsia em seu mbito,
a prpria Administrao que torna a deciso para dirimi-la. Finalmente,
imediata para separ-la da atividade social do Estado, que mediata.
Referncia doutrinria (Dirley Cunha):
As funes de governo so aquelas que se relacionam com a superior
gesto da vida poltica do Estado e indispensveis sua prpria
existncia. So funes que implicam uma atividade de ordem superior
referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua
unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as
diretrizes para as outras funes, buscando a unidade da soberania
estatal. So exemplos: a iniciativa de leis pelo chefe do Executivo, a
sano, o veto, a decretao de interveno federal, bem assim as
decises polticas que fixam diretrizes ou planos governamentais, que so
executadas pela Administrao Pblica no desempenho da funo
administrativa.
As funes administrativas so aquelas predispostas gesto dos
interesses da coletividade, atravs de comandos infralegais ou
infraconstitucionais.
Fixao
(2010/ESAF CVM Analista outras reas) Partindo-se do
pressuposto de que a funo poltica ou de governo difere da funo
administrativa, correto afirmar que esto relacionadas(os) funo
poltica, exceto:
a) comando
b) coordenao
c) execuo
d) direo
e) planejamento
Comentrios:
A funo de execuo realizada pelas camadas mais tcnicas da Administrao Pblica. Os
rgos polticos traam as diretrizes, mas a execuo fica por conta dos rgos
administrativos.
Gabarito: alternativa C.
Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administrao Pblica

pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.
Em um primeiro sentido, subjetivo, orgnico ou formal, a expresso
diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos). Para
identificar o aspecto orgnico, suficiente a seguinte pergunta: quem
exerce a atividade?
Prof. Cyonil Borges
35

J o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da
atividade, as funes exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
prpria funo administrativa, exercida predominantemente pelo
Poder Executivo. Pergunta chave, para identificao do sentido: qual a
atividade (funo) exercida?
No Brasil, se levssemos em considerao apenas o critrio
subjetivo, incidiramos no critrio do Poder Executivo ou Italiano, ou
seja, na corrente que defende que apenas o Executivo quem
administrativa. Com o critrio objetivo ou funcional, supera-se o
aspecto meramente formal, levando-se em conta o contedo do ato, de
tal sorte a abranger, inclusive, os atos praticados por particulares que
faam as vezes do Estado, como, por exemplo, as concessionrias de
servios pblicos.
Apesar de ser bvio para os(as) amigos(as), vale reforar: no to-s
o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os
Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem
sindicncia, efetuam aquisio de bens, nomeiam um funcionrio ou,
mesmo, concedem frias.
A diferena bsica que compete tipicamente ao Poder Executivo
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem
atividades administrativas, encontram-se no desempenho de
atribuies atpicas.
Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, alm da sua tpica
funo administrativa, as funes de governo, que no constituem
objeto de estudo do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de
administrao, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do
Judicirio. Isso porque o ato administrativo no se desnatura pelo s fato
de ser aplicado no mbito do Legislativo ou do Judicirio, desde que seus
rgos estejam atuando como administradores de seus servios, de seus
bens, ou de seu pessoal.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgnico, que so vocbulos
sinnimos), a expresso Administrao Pblica abrange rgos,
entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas
administrativas do Estado.
Em reforo: para encontrarmos o sentido subjetivo de
Administrao Pblica, basta perguntar: quem exerce a funo? J
para o sentido material, vale a pergunta: quais so as atividades
exercidas?
Fixao
ESAF AFRFB/2005
Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administrao Pblica
abrange:
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36

a) a atividade administrativa.
b) o poder de polcia administrativa.
c) as entidades e rgos que exercem as funes administrativas.
d) o servio pblico.
e) a interveno do Estado nas atividades privadas.9
CESPE OTI (ABIN)/2010
No que concerne administrao pblica, julgue o item a seguir.
A administrao pblica caracterizada, do ponto de vista objetivo,
pela prpria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio
de seus agentes e rgos.10
CESPE AUFC/2011
O direito administrativo tem como objeto atividades de
administrao pblica em sentido formal e material, englobando,
inclusive, atividades exercidas por particulares, no integrantes da
administrao pblica, no exerccio de delegao de servios
pblicos.11
CESPE PPF/1997
Considerando as noes de Estado, governo e administrao
pblica, julgue o item a seguir.
Em um sentido formal, a expresso administrao pblica pode ser
entendida como o conjunto dos rgos e entidades voltados
realizao dos objetivos governamentais: de um ponto de vista
material, pode ser compreendida como o conjunto das funes que
constituem os servios pblicos.12
INSTITUTO CIDADES DP AM/2011
De acordo com a doutrina nacional, os rgos e agentes pblicos
esto compreendidos no sentido de Administrao Publica:
A resposta letra C. Subjetivo sujeito. Sujeito aquele que pratica. No caso, os rgos, agentes e as
pessoas administrativas.
10
O item est CERTO.
11
O item est CERTO.
12
O item est CERTO.
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37

a) subjetivo
b) objetivo
c) de atividade administrativa
d) de atividade poltica
e) de atividade poltica e administrativa
Comentrios:
Para identificar o sentido subjetivo, voc deve se perguntar: quem edita? E, o aspecto
objetivo: o que foi editado?
Quem edita so as pessoas, rgos e agentes. So os sujeitos da ao.
O que edita a matria, o contedo do Direito Administrativo, que, segundo a concepo
majoritria, distribui-se em quatro centro de atuao: servios pblicos, poder de polcia,
interveno e fomento.
Gabarito: alternativa A.
Vejamos o sentido assumido pela expresso Administrao Pblica,

quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).
Na viso objetiva, administrao pblica consiste nas atividades
levadas a efeito pelos rgos e agentes incumbidos de atender as
necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expresso deve ser
grafada mesmo com iniciais minsculas, por se tratar efetivamente da
atividade administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciria,
forma uma das funes tripartite do Estado.
Sob o ponto de vista material, a administrao pblica abarca as
seguintes atividades finalsticas: fomento, polcia administrativa,
servio pblico e interveno. A seguir, breves explicaes:
I fomento: refere-se atividade administrativa de incentivo iniciativa
privada de utilidade ou interesse pblico, tais como o financiamento em
condies especiais, as desapropriaes que beneficiem entidades
privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades
teis coletividade.
II polcia administrativa: abrange as atividades administrativas
restritivas ao exerccio de direitos individuais, tendo em vista o interesse
de toda coletividade ou do Estado. No se trata, aqui, das polcias civil,
federal e militar, que so rgos da Administrao Pblica, e, por
consequncia, compem a Administrao Pblica, mas no sentido
subjetivo (ainda que exeram atividades de polcia administrativa).
III servio pblico: diz respeito s atividades executadas direta ou
indiretamente
pela
Administrao
Pblica
e
em
regime
predominantemente de direito pblico, em atendimento s necessidades
coletivas.
Prof. Cyonil Borges
38

IV interveno: entendida como sendo a regulamentao e
fiscalizao da atividade econmica de natureza privada (art. 174 da
CF/1988), bem assim a atuao do Estado diretamente na ordem
econmica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuao d-se por
intermdio de empresas pblicas e de sociedades de economia mista,
institudas e mantidas pelo Estado.
Quanto interveno, h crtica doutrinria acerca do alcance da
funo administrativa. Como sobredito, a interveno pode ser indireta ou
direta.
A forma indireta de interveno a realizada, por exemplo, pelo Banco
Central (pessoa jurdica de Direito Pblico), em atividade tipicamente
regulatria, marcada predominantemente por normas de Direito Pblico.
o que prev o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentao e
fiscalizao do setor econmico, como, por exemplo, tendente ao
combate da formao de cartis e trustes).
A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado,
em concorrncia com outras empresas do setor, regidas, portanto,
predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia, por
exemplo, a atividade que o Estado exerce a ttulo de interveno direta na
ordem econmica no assumida pelo Estado como atividade pblica, e,
bem por isso, no deveria ser considerada funo administrativa.
CESPE AJ TRE RJ/2012
Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo.
O estudo da administrao pblica, do ponto de vista subjetivo,
abrange a maneira como o Estado participa das atividades
econmicas privadas.
Comentrios:
A interveno no domnio econmico atividade. Atividade critrio objetivo e no
subjetivo.
Gabarito: ERRADO.
As atividades, acima listadas, so atividades finalsticas (vistas de

dentro para fora - Administrao Extroversa). No entanto no podemos
esquecer que nem todo o Direito Administrativo o que enxergamos ou
sentimos, j que h tambm outras atividades, sobremaneira
importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as
atividades meio (Administrao Introversa ou instrumental). Exemplos
de funo instrumental, meio, interna Administrao, so as finanas
pblicas e a nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de
concurso pblico.
Entendeu essa histria de sentido objetivo interno, atividademeio? Administrao Pblica Introversa? Vamos detalhar um
pouco mais.
Prof. Cyonil Borges
39

Se as relaes administrativas so firmadas entre o Estado e os
particulares, a Administrao Extroversa, exemplo, como vimos, do
Poder de Polcia. Agora, se os atos so praticados no interior da estrutura
administrativa, a Administrao Instrumental, Introversa, como, por
exemplo, a criao de novos rgos ou pessoas jurdicas.
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administrao Pblica
Extroversa finalstica, dado que ela atribuda especificamente a cada
ente poltico, obedecendo a uma partilha constitucional de competncias,
a Administrao Pblica Introversa instrumental, visto que
atribuda genericamente a todos os entes, para que possam atingir
aqueles objetivos.
Fixao
(2003/Esaf Procurador da Fazenda Nacional) Assinale, entre
os atos abaixo, aquele que no pode ser considerado como de
manifestao da atividade finalstica da Administrao Pblica, em
seu sentido material.
a) Concesso para explorao de servio pblico de transporte
coletivo urbano.
b) Desapropriao para a construo de uma unidade escolar.
c) Interdio de um estabelecimento comercial em razo de
violao a normas de posturas municipais.
d) Nomeao de um servidor pblico, aprovado em virtude de
concurso pblico.
e) Concesso de benefcio fiscal para a implantao de uma nova
indstria em determinado Estado-federado.
Comentrios:
Perceba que a banca foi expressa: no atividade finalstica! So finalsticas: servio pblico
(como a prestao de servios por concessionrias), poder de polcia (exemplo da interdio
de estabelecimento), fomento (como a desapropriao de terreno para fins de utilidade
pblica), e interveno.
Gabarito: alternativa D.
Por fim, ao lado dos critrios subjetivo (conjunto de rgos) e material

(conjunto de funes) de Administrao Pblica, Hely Lopes destaca o
sentido operacional. Para o autor, em sentido operacional, a
Administrao Pblica o desempenho perene e sistemtico, legal e
tcnico, dos servios prprios do Estado ou por ele assumidos em
benefcio da coletividade.
Fixao
CESPE PJ (MPE PI)/2012
Prof. Cyonil Borges
40

Em sentido objetivo, direito administrativo definido como o
conjunto de normas jurdicas que regulam os rgos da
administrao. (Certo/Errado)13
Sob o aspecto material, define-se administrao pblica como o
desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios
prprios do Estado ou por ele assumidos em benefcio da
coletividade. (Certo/Errado)14
Por fim, vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por
Maria Sylvia:
Ramo do direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e
pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao
Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os
bens de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza
pblica.
Fixao
CESPE AL (CAM DEP)/2012
Julgue o item abaixo, relativo ao conceito de direito administrativo.
De acordo com o critrio da administrao pblica, o direito
administrativo o ramo do direito pblico que regula a atividade
jurdica contenciosa e no contenciosa do Estado, bem como a
constituio de seus rgos e meios de atuao.15
Comentrios:
A atividade no contenciosa. No Brasil, por vigorar o modelo ingls de jurisdio, afastouse o contencioso administrativo no modelo Francs, em que h uma dualidade de jurisdio
(judicial e administrativa).
Gabarito: ERRADO.
13
14
O item est ERRADO.

O item est ERRADO. Trata-se de sentido operacional.
15
Prof. Cyonil Borges
41

Critrio
Definio de
Direito
Administrativo
Crticas
Legalista,
exegtico,
emprico,
catico, ou
francs
Direito Administrativo
teve por objeto a
interpretao das
normas jurdicas
administrativas e
atos
complementares
Direito Administrativo no deve

se resumir interpretao de
leis
e
de
regulamentos
administrativos,
devendo
considerar a carga valorativa
dos princpios, sem falar da
doutrina, da jurisprudncia, e
dos costumes
Do Poder
Executivo ou
Italiano
Objeto de estudo a
atividade
desempenhada pelo
Poder Executivo
Atividades
estatais
de
Administrao
Pblica
so
principalmente,
mas
no
exclusivamente, realizadas pelo
Executivo.
Outras
atividades
levadas a efeito pelo Executivo so
regidas por outros ramos do
direito (ex.: Constitucional, Civil,
Empresarial).
Relaes
Jurdicas
Regem as relaes
entre a Administrao
e os administrados
Outros ramos tambm regem a

relao entre o Estado e os
administrados
(Direitos
Tributrio, Penal, Eleitoral)
Servio
Pblico
estudaria as
atividades
entendidas como
servio pblico
Sentido
Amplo:
Direito
Administrativo abrangeria assuntos
abordados por outros ramos do
Direito
(ex.:
Constitucional).
Sentido
Restrito:
Abrangeria
atividades industriais e comerciais
prestadas pelo Estado, fugindo ao
objeto do estudo do Direito
Administrativo
Teleolgico
Regulam a atividade
do Estado para o
cumprimento de
seus fins
Impreciso acerca das finalidades

do Estado, abrangendo a atividade
legislativa do Estado
Prof. Cyonil Borges
42

Hierarquia
Orgnica
rege os rgos
inferiores do Estado,
enquanto o Direito
Constitucional estuda
os rgos superiores
Critrio parcialmente vlido

Ex.: Presidncia da Republica
objeto de estudo do Direito
Administrativo e no rgo
inferior, mas sim independente e
indispensvel estrutura do Estado
(leia-se: rgo superior).
Negativista
ou residual
Exclui as atividades
do Estado de
legislao e de
jurisdio
No
define
o
Direito
Administrativo. Dentro do Poder
Executivo nem tudo regido pelo
Direito
Administrativo
(Ex.:
Atividade
Poltica
Direito
Constitucional)
Da
Administrao
Pblica
Ramo do direito que

rege a
Administrao
Pblica como forma
de atividade; define
suas pessoas
administrativas,
organizao e
agentes; regula,
enfim, os seus direitos
e obrigaes, umas
com as outras e com
os particulares, por
ocasio do
desempenho da
atividade
administrativa
Critrio mais aceito pela

Doutrina
Antes de apresentarmos um conceito para a funo administrativa,

oportuno esclarecer que o critrio da Administrao Pblica, em sentido
objetivo, divide-se em objetivo-material e objetivo-formal. Vamos
com calma ver isso.
Aprendemos que o aspecto subjetivo ou orgnico refere-se aos
sujeitos que exercem a funo administrativa. Se levado ao p-da-letra,
cairamos no critrio do Poder Executivo (ou Italiano), no sentido de que,
formalmente, o Executivo que administrativa.
Acontece que mesmo agentes no pertencentes aos quadros da
Administrao Pblica podem desempenhar atividades administrativas,
tais como os delegatrios de servio pblico (concessionrios e
permissionrios), quando ganha relevo o critrio objetivo ou
Prof. Cyonil Borges
43

funcional, para enquadr-los na disciplina administrativa, devido ao
contedo do ato.
O critrio objetivo que leva em considerao o contedo do ato praticado
divide-se, como dito, em objetivo-material e objetivo-formal.
De acordo com o objetivo-material, so levados em considerao os
elementos intrnsecos das funes dos Poderes, nessa ordem:
- Legislativo: responsvel pela edio de leis, essas dotadas de
generalidade e de abstrao (elementos intrnsecos);
- Judicirio: definio de litgios, pacificando-os (elemento intrnseco
resoluo dos litgios);
- Executivo: cabe-lhe a satisfao dos interesses coletivos.
Agora, segundo o objetivo-formal, as funes do Estado so
determinadas pelas caractersticas essenciais, tpicas, pelo tratamento
normativo que lhe corresponda, nessa ordem:
- Legislativo: as leis so originrias, contam com o atributo da
novidade;
- Judicirio: a resoluo dos litgios dotada de definitividade;
- Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se
desenvolver em razo de comandos infralegais, e, em alguns
excepcionais, infraconstitucionais.
Critrio Objetivo
Poderes da
Repblica
Material
(Contedo em si)
Poder Executivo
Formal
(regime jurdico)
Produo de atos Produo de atos

com efeitos
complementares
concretos
s leis
Poder
Legislativo
Produo de atos
gerais e
abstratos
NOVIDADE
Poder Judicirio
Resoluo de
litgios
DEFINITIVIDADE
Dessa maneira, pode-se afirmar que um conceito vlido para a funo

administrativa o que a define como a funo que o Estado, ou aquele
que lhe faa s vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regimes
hierrquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle
de legalidade pelo Poder Judicirio.
Prof. Cyonil Borges
44

Esse conceito de Celso Antnio Bandeira de Mello descreve bem a
funo administrativa do Estado, com alguns destaques:
I) A funo administrativa levada a efeito pelo Estado ou por
aquele que lhe faa s vezes. Nem todas as atividades de
administrao pblica sero, necessariamente, realizadas pelo Estado.
Exemplo disso a prestao de servios pblicos, muitas vezes
desempenhados por particulares (concessionrios, permissionrios e
autorizatrios, por exemplo), que fazem s vezes do Estado, uma vez
que, ao fim, seria incumbncia do Poder Pblico a prestao de tais
servios, em razo do disposto no art. 175 da CF/88;
II) H toda uma hierarquia posta no desempenho da atividade
administrativa. De fato, h chefes e subordinados responsveis pelo
desempenho da atividade administrativa. A presena da hierarquia trao
inerente Administrao. Sem hierarquia, no teramos administrao,
mas desorganizao...
Antecipe-se, desde logo, que no h hierarquia (no sentido de
subordinao) no exerccio de atividades tipicamente legislativas
(produzir as leis) ou judiciais (julgar). Na viso da doutrina majoritria, s
h hierarquia, em sentido estrito, no desempenho de atividades
tipicamente administrativas;
III)
A
atividade
administrativa
pblica
infralegal/infraconstitucional (excepcionalmente, no ltimo caso).

Tem razo o examinador, quando diz que, EM REGRA, a atividade de
administrao pblica infralegal, ou seja, abaixo e conforme a lei.
Com efeito, a Administrao Pblica deve dar cumprimento inteno
contida na lei (mens legis), a qual o instrumento estabelecedor do
interesse pblico. Se tivssemos que posicionar a atividade administrativa
dentro da clssica Pirmide de Kelsen, seria no terceiro patamar, ou
seja, dos atos secundrios, to-somente complementares lei, no
sentido de que no criam direitos e obrigaes, mas apenas destrincham,
esmiam, detalham, o comando das normas primrias.
Por exceo, a Administrao Pblica d cumprimento direto
Constituio. Da os amigos devem estar pensando: como isso pode
acontecer? Ento a Administrao simplesmente desconsidera a
Constituio? Respondemos que no! que, em nossa ordem
normativa, temos a LEIS, que materializam a vontade contida na
Constituio.
Todavia, por vezes, a prpria Constituio estabelece, de forma expressa,
a conduta a ser adotada pela Administrao. Embora seja fato raro, pode
ocorrer, como o caso dos chamados Decretos Autnomos, editados com
base no inc. VI do art. 84 da Constituio Federal.
Se a ficha ainda no caiu, sugere-se um pouco de pacincia, pois sero
tratadas das condutas administrativas, vinculadas ou discricionrias, as
Prof. Cyonil Borges
45

quais devem estar sempre conforme a lei, com maior ou menor grau de
liberdade.
IV) Os atos da Administrao Pblica esto sujeitos a controle
judicial. Isso decorrncia do princpio da inafastabilidade de jurisdio
ou da jurisdio nica, contido no inc. XXXV do art. 5 da CF/1988: a lei
no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Notem que nem mesmo sequer a lei exclui da apreciao judicial atos que
importem leso, efetiva ou potencial, de direitos. No por que um ato
provm da Administrao que ser excludo da apreciao do Judicirio.
claro que, para o Judicirio pronunciar-se, haver de ser cumprido o rito
necessrio.
Explique-se: em regra, para um tribunal ou juiz apreciar e pronunciar-se
sobre alguma questo, haver de ocorrer a necessria provocao,
ou seja, o rgo judicial dever ser demandado. Isso o que se
conhece no processo civil por inrcia processual (princpio da inrcia ou
da demanda): para que o judicirio se movimente, necessrio que
algum provoque sua atuao.
Todavia, a prpria Administrao pode fazer controle de seus atos,
em razo do princpio da autotutela. Nesse ltimo caso,
desnecessria a provocao, dado que a atuao pode ocorrer de ofcio.
Fixao
(2007/Esaf PGFN-adaptada) A expresso Administrao
Pblica, em sentido formal, designa a natureza da atividade
exercida pelos referidos entes, sendo a prpria funo
administrativa; e, no sentido material, designa os entes que
exercem a atividade administrativa, compreendendo pessoas
jurdicas, rgos e agentes pblicos incumbidos de exercer uma das
funes em que se triparte a atividade estatal: a funo
administrativa. (Certo/Errado)16
CESPE - AUFC/Apoio Tcnico e Administrativo/Clnica
Mdica/2009
No tocante ao conceito e ao objeto do direito administrativo, julgue
o prximo item.
O direito administrativo, como ramo autnomo, tem como finalidade
disciplinar as relaes entre as diversas pessoas e rgos do
Estado, bem como entre este e os administrados.17
16
ERRADO. Sentido formal sinnimo para orgnico ou subjetivo, logo se refere a quem realiza as funes.
Perceba que a banca, portanto, s fez inverter os conceitos, chamando de subjetivo, o que, na realidade,
sentido OBJETIVO da Administrao Pblica.
17
O item est CERTO.
Prof. Cyonil Borges
46

2.6. Fontes ou formas de expresso
Ainda que bvio, o Direito Administrativo, na condio de cincia, nasce
de algum lugar. exatamente esse o sentido da palavra fontes, as
quais funcionam como o ponto de partida do Direito. Para parte da
literatura, o mais tcnico , no lugar de fontes, denominarmos as
manifestaes
do
Direito
Administrativo
como
formas de
expresso.
Nesse contexto, no estudo do Direito Administrativo, encontramos,
comumente, as seguintes formas de expresso:
I) lei;
II) jurisprudncia;
III) doutrina;
IV) costumes;
V) princpios.
Abaixo, vamos passear pelas fontes do Direito Administrativo.
I) Leis
A lei considerada a primordial entre as fontes do Direito
Administrativo Brasileiro, geradora e extintiva de direitos e obrigaes,
impondo-se tanto conduta dos particulares, quanto ao estatal. Por
convivermos em Estado de Direito, as leis obrigam, sobretudo, o prprio
Legislador, e os aplicadores (Judicirio e Executivo). Para Arago, grande
parte das leis atuais de Direito Administrativo so leis-quadro ou leismoldura, pois, no lugar de pormenorizar o tema, incorporam menes a
princpios, finalidades e valores, deixando amplo campo de deciso a
cargos dos administradores.
Enquanto fonte, a lei tem um sentido amplo (lato sensu), abrangendo todas as
normas produzidas pelo Estado que digam respeito, de alguma maneira,
atividade administrativa. Com efeito, a lei abrange desde a maior de todas - a
Constituio Federal -, passando por leis complementares, ordinrias, delegadas,
medidas provisrias e outras normas com fora de lei, como tratados
internacionais. No conceito amplo, devem ser considerados, tambm, os
regulamentos, as resolues, os regimentos e as instrues.
A lei costuma ser corretamente indicada como fonte escrita e primria para o
Direito Administrativo. Porm, necessrio registrar que a expresso primria
aplicvel para os veculos normativos aptos a criar e extinguir direitos e
obrigaes. Incluem-se, na espcie, a Constituio Federal e as leis em sentido
estrito, como, por exemplo, leis complementares e ordinrias (art. 59 da CF, de
1988).
Prof. Cyonil Borges
47

Ao lado das normas primrias, h outras normas infralegais, tambm fontes

escritas do Direito Administrativo, contudo, secundrias, como o caso dos
Regulamentos e Instrues Normativas.
Fixao
(2006/Esaf TRF) A primordial fonte formal do Direito
Administrativo no Brasil :
a) a lei.
b) a doutrina.
c) a jurisprudncia.
d) os costumes.
e) o vade-mcum.18
(2009/CESPE/AUFC-TCU/Medicina) No tocante ao conceito e ao
objeto do direito administrativo, julgue o prximo item. A CF, as leis
complementares e ordinrias, os tratados internacionais e os
regulamentos so exemplos de fontes do direito administrativo19.
Apesar de no ser um curso de Direito Constitucional, oportuno separarmos os

conceitos inconfundveis de princpio da legalidade e reserva legal. Para tanto,
vamos nos socorrer dos ensinamentos do constitucionalista Alexandre de
Moraes.
O princpio da legalidade de abrangncia mais ampla do que o
princpio da reserva legal.
Conforme a legalidade, qualquer comando jurdico impondo
comportamentos forados h de provir de uma das espcies
normativas devidamente elaboradas consoante as regras de
processo legislativo constitucional.
Por outro lado, o princpio da reserva legal opera de maneira
mais restrita e diversa. Ele no genrico e abstrato, mas concreto.
Incide to somente sobre os campos materiais especificados pela
Constituio.
Assim, se todos os comportamentos humanos esto sujeitos ao
princpio da legalidade, somente alguns esto submetidos ao da
reserva da lei. Este , portanto, de menor abrangncia, mas de
maior densidade ou contedo, visto exigir o tratamento de matria
exclusivamente pelo Legislativo, sem participao normativa do
Executivo.
Sobre o tema, o autor Jos Afonso da Silva registra que a doutrina no
raro confunde ou no distingue suficientemente o princpio da legalidade e
o da reserva legal. O primeiro significa a submisso e o respeito lei, ou
a atuao dentro da esfera estabelecida pelo legislador. O segundo
18
19
Letra A.
Gabarito: CERTO.
Prof. Cyonil Borges
48

consiste em estatuir que a regulamentao de determinadas matrias h
de fazer-se necessariamente por lei formal.
Em sntese, possvel concluir que o princpio da reserva legal d-se
quando a Constituio reserva contedo especfico, caso a caso,
lei formal. Por outro lado, encontramos o princpio da legalidade
quando a Constituio outorga poder amplo e geral sobre
qualquer espcie de relao.
Professor, perfeito! Mas o que so as leis em sentido formal? E as leis em

sentido material? um assunto relativamente simples. Vejamos.
As leis em sentido formal so os atos normativos editados de acordo
com o devido processo legislativo constitucional, ou seja, so os atos
editados pelas Casas Legislativas, tenham ou no generalidade ou de
abstrao. Por exemplo: uma lei de concesso de penso aos pais de
determinado militar falecido, por exemplo, no possui os atributos da
generalidade e da abstrao. Com outras palavras, tem a forma de lei,
mas o contedo no necessariamente de lei, constituindo no que a
doutrina reconhece como leis com efeitos concretos.
Para compreender o que quer significar contedo de lei, faamos
uma breve pausa para a explicao dos conceitos de generalidade e
abstrao.
A generalidade implica atingir todas as pessoas situadas em uma
mesma situao jurdica, tanto em relao a um grupo amplo (por
exemplo: Cdigo Penal - os maiores de 18 anos), como um grupo mais
restrito (por exemplo: a Lei Federal 8.112/1990 - servidores pblicos
civis federais das Pessoas Jurdicas de Direito Pblico).
J a abstrao significa que a lei no se esgota com uma nica
aplicao. Por exemplo: o Cdigo Civil dotado de generalidade, pois,
como regra, atinge todas as pessoas. No entanto, o fato de a pessoa
celebrar um contrato de compra-e-venda no impede que possa,
futuramente, promover outro contrato da idntica espcie, a norma no
se exaure com uma nica aplicao. Outro exemplo: em 2012, TCIO
pagou R$15.000,00 de Imposto de Renda, relativo ao ano calendrio
2011, logo, no ano de 2013, no haver necessidade de novo
pagamento de imposto? isso mesmo? NO! Como a Lei abstrata,
a cada novo fato gerador, haver nova incidncia, e, com ele, a obrigao
tributria correspondente.
Diante disso, pergunta-se: o edital de concurso pblico genrico e
abstrato? Dotado de generalidade sim, mas, pelo fato de se esgotar com
uma nica aplicao, no dotado de abstrao.
J as leis em sentido material so todas aquelas editadas pelo Estado,
contando com os atributos tpicos das Leis, ou seja, com generalidade,
abstrao e obrigatoriedade (imperatividade), no importando se
editadas ou no pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o que importa o
contedo (a matria).
Prof. Cyonil Borges
49

Enquanto as leis formais so necessariamente editadas pelo Poder
Legislativo dentro do processo prprio de elaborao legislativa, as leis
materiais podem prescindir desse processo. Enquanto as leis formais
possuem ou no contedo de lei, oportunidade que tambm podero
acumular o sentido material (leis formais e materiais), as leis
materiais necessariamente detm os qualificativos de uma lei, podendo
ser exclusivamente materiais, sem sequer ter passado pelo rgo
legislativo.
Vamos tornar o aprendizado um pouco mais prtico, passando a um
exemplo.
Com o advento da EC 32/2001, houve a reinsero no ordenamento
jurdico do Decreto Autnomo (Reserva da Administrao), ato de
competncia do chefe do Executivo, como estabelece o inc. VI do art. 84
da CF/1988.
Conforme doutrina majoritria, o referido ato normativo inovar no
ordenamento jurdico, sem que, no entanto, tenha percorrido o
devido processo legislativo, isto , sem a participao do
Congresso Nacional. Isso mesmo. Decreto, expedido pelo chefe do
Executivo, e com carter inovador!
Por advir unicamente do Executivo, conclui-se que o Decreto Autnomo
no lei em sentido formal, tendo em vista no ter passado pelo crivo
do Poder Legislativo. Porm, lei em sentido material, por conter os
atributos da generalidade, abstrao, normatividade, no que diz respeito
hiptese constitucional de organizao da Administrao Pblica.
Essa linha de raciocnio vlida para qualquer ato normativo produzido
por qualquer rgo pblico de quaisquer dos Poderes do Estado, que
tenha generalidade e abstrao e no esteja sujeito ao devido processo
legislativo, como, por exemplo, o Regimento Interno dos Tribunais e as
Resolues do CNJ (leis em sentido material, contudo, no em seu
aspecto formal).
Acrescente-se que os Regimentos dos Tribunais e as Resolues do CNJ
so atos normativos que extraem o fundamento de validade diretamente
da Constituio Federal. Portanto, so atos com carga normativa
suficiente para, inclusive, o controle concentrado de constitucionalidade
pelos Tribunais do Judicirio (STF e TJs, conforme o caso). So
classificados como atos materialmente legais, haja vista a presena
dos atributos prprios das leis (generalidade, abstrao e normatividade),
porm no formais, pois tais atos no nasceram das Casas Legislativas
(as Donas da forma).
Macetinho
Se a competncia para a edio do ato tpica do rgo, o ato ser
FORMAL; se a competncia for atpica, teremos um ato
MATERIAL. Por exemplo:
- a lei ordinria competncia tpica ou atpica do Poder Legislativo?
Prof. Cyonil Borges
50

Tpica, logo temos uma lei em sentido formal;
- a medida provisria competncia tpica ou atpica do Poder
Executivo? Atpica, logo, estamos diante de lei em sentido
material;
- o ato administrativo editado pelo Poder Executivo decorre de
competncia tpica ou atpica? Tpica, logo, ato administrativo
formal;
- o ato administrativo editado pelo Poder Legislativo, competncia
tpica ou atpica? Atpica, logo, ato administrativo em sentido
material;
- a sentena editada pelo Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade, funo tpica ou atpica? Atpica, logo, estamos
diante de uma sentena em sentido material.
Fixao
A distino entre a lei formal e a lei material est na presena ou
no do seguinte elemento:
a) generalidade
b) novidade
c) imperatividade
d) abstrao
e) normatividade
Comentrios:
Item A INCORRETO. A generalidade pode estar presente tanto nas leis
formais, como nas materiais. Exemplo: Decreto Regulamentar editado de
acordo com competncia privativa do Chefe do Executivo (inc. IV do art. 84 da
CF/1988). Tem generalidade e abstrao, porm apenas lei em sentido
material (no passou pelo Legislativo). Lei de Crimes Hediondos. Lei
editada pelo Legislativo, enfim, lei em sentido formal, dotada de
generalidade e abstrao. Portanto, a generalidade no um trao de
distino, regra geral.
Item B CORRETO. Para se concluir que esta a resposta correta, deve-se
levar em considerao a regra, quer dizer, leis em sentido formal tm o atributo
da ORIGINARIEDADE (novidade); so as NORMAS PRIMRIAS, embora nem
sempre sejam genricas e abstratas (nesse caso, so chamadas de leis em
sentido exclusivamente formal); j as leis em sentido material
(reconhecidas como atos SECUNDRIOS) no passam pelo crivo do rgo
legislativo, apesar de contarem com os atributos da generalidade e da abstrao.
o que a doutrina reconhece como leis em sentido exclusivamente material.
Por exemplo, os decretos regulamentares so genricos e abstratos, porm, NO
INOVAM.
A presente questo serve para fixao do entendimento da banca, mas no quer
dizer que sua formulao esteja impecvel. Entretanto, caiu assim no concurso,
e, ento, transforma-se em verdade absoluta.
Veja a problemtica: os Decretos Autnomos (inc. IV do art. 84 da CF/1988) so
leis em sentido exclusivamente material e so normas originrias (leia-se:
Prof. Cyonil Borges
51

primrias). As leis delegadas so leis em sentido exclusivamente materiais e so
normas originrias.
Item C INCORRETO. As leis formais e as materiais so dotadas de
imperatividade, por isso, no temos a um trao distintivo.
Item D INCORRETO. As leis em sentido material detm abstrao, j as
normas formais podem ou no ter a abstrao, assim, nem sempre a
abstrao ser um trao distintivo.
Item E INCORRETO. As normas, sejam primrias, sejam secundrias
gozam de normatividade.
Gabarito: item B.
Por fim, concernentemente s leis, um alerta, no

sentido de tranquilizar os amigos. Alguns editais esto fazendo
referncia expressa a tratados internacionais, regulamentos, resolues,
instrues e outros veculos normativos. Nesse instante, sinceramente,
no h motivo para aprofundarmos os conceitos de todos os instrumentos
normativos editveis pelo Estado-legislador ou Estado-administrador, isso
porque muitos deles so atos administrativos, e, por conseguinte, devem
ser trabalhados quando do estudo dos atos da Administrao.
Em todo caso, para no deixar lacuna no curso de vocs, sero
reproduzidos a seguir breves conceitos dos tratados internacionais,
reservando aula especfica o tratamento das demais fontes.
Os tratados ou acordos ou protocolos internacionais so
incorporados, de regra, ao ordenamento jurdico brasileiro com o status
de lei ordinria. A competncia para a celebrao exclusiva do
presidente da Repblica, na qualidade de chefe de Estado. Se geradores
de encargos ou compromissos, caber a aprovao, com exclusividade,
pelo Congresso Nacional. Uma vez aprovado pela Casa Legislativa, haver
o depsito do instrumento ou adeso a este, e, por fim, promulgao por
Decreto presidencial. Os efeitos internos surgem, efetivamente, a partir
da publicao do referido Decreto.
Mas, Professor, tais acordos internacionais podem ser

fontes do Direito Administrativo? Claro que sim! Por exemplo: o
Decreto 5.687, de 2006, promulgou a Conveno das Naes Unidas
contra a Corrupo, e no art. 9, foi prevista a seguinte matria
Administrativa:
Artigo 9
Contratao pblica e gesto da fazenda pblica
1. Cada Estado Parte, em conformidade com os princpios fundamentais de seu
ordenamento jurdico, adotar as medidas necessrias para estabelecer sistemas
apropriados de contratao pblica, baseados na transparncia, na competncia e
em critrios objetivos de adoo de decises, que sejam eficazes, entre outras
coisas, para prevenir a corrupo. Esses sistemas, em cuja aplicao se poder
ter em conta valores mnimos apropriados, devero abordar, entre outras coisas:
Prof. Cyonil Borges
52

a) A difuso pblica de informao relativa a procedimentos de contratao
pblica e contratos, includa informao sobre licitaes e informao pertinente
ou oportuna sobre a adjudicao de contratos, a fim de que os licitadores
potenciais disponham de tempo suficiente para preparar e apresentar suas
ofertas;
b) A formulao prvia das condies de participao, includos critrios de
seleo e adjudicao e regras de licitao, assim como sua publicao;
c) A aplicao de critrios objetivos e predeterminados para a adoo de decises
sobre a contratao pblica a fim de facilitar a posterior verificao da aplicao
correta das regras ou procedimentos;
d) Um mecanismo eficaz de exame interno, incluindo um sistema eficaz de
apelao, para garantir recursos e solues legais no caso de no se respeitarem
as regras ou os procedimentos estabelecidos conforme o presente pargrafo;
e) Quando proceda, a adoo de medidas para regulamentar as questes
relativas ao pessoal encarregado da contratao pblica, em particular
declaraes de interesse relativo de determinadas contrataes pblicas,
procedimentos de pr-seleo e requisitos de capacitao.
2. Cada Estado Parte, em conformidade com os princpios fundamentais de seu
ordenamento jurdico, adotar medidas apropriadas para promover a
transparncia e a obrigao de render contas na gesto da fazenda pblica. Essas
medidas abarcaro, entre outras coisas:
a) Procedimentos para a aprovao do pressuposto nacional;
b) A apresentao oportuna de informao sobre gastos e ingressos;
c) Um sistema de normas de contabilidade e auditoria, assim como a superviso
correspondente;
d) Sistemas eficazes e eficientes de gesto de riscos e controle interno; e
e) Quando proceda, a adoo de medidas corretivas em
cumprimento dos requisitos estabelecidos no presente pargrafo.
caso
de
no
3. Cada Estado Parte, em conformidade com os princpios fundamentais de sua

legislao interna, adotar as medidas que sejam necessrias nos mbitos civil e
administrativo para preservar a integridade dos livros e registros contbeis,
financeiros ou outros documentos relacionados com os gastos e ingressos
pblicos e para prevenir a falsificao desses documentos.
Fixao
CESPE - AUFC/Apoio
Mdica/2009
Tcnico
Administrativo/Clnica
No tocante ao conceito e ao objeto do direito administrativo, julgue

o prximo item.
Prof. Cyonil Borges
53

A CF, as leis complementares e ordinrias, os tratados
internacionais e os regulamentos so exemplos de fontes do direito
administrativo. (Certo/Errado)
Comentrios:
As fontes podem ser primrias e secundrias. As primeiras so as leis, em sentido
estrito, e a CF, de 1988, que so criadoras do Direito, inovam no ordenamento
jurdico. As secundrias, por sua vez, embora fontes, no so originrias, so
regulamentadoras das leis preexistentes, como, por exemplo, os regulamentos.
Gabarito: CERTO.
Retomemos s demais fontes.
II) Jurisprudncia
A jurisprudncia um conjunto de decises judiciais reiteradas num
mesmo sentido, a respeito de uma matria. Dessa forma, no se pode
considerar jurisprudncia uma deciso judicial isolada, a qual, no
mximo, constitui um caso paradigmtico, referencial, indicativo de uma
situao concreta submetida apreciao de um juiz ou Tribunal. Por
exemplo: reiterado o entendimento do STF de que o candidato
aprovado, dentro do nmero de vagas previsto no Edital, tem direito
subjetivo nomeao. nesse sentido, portanto, a jurisprudncia
daquela Corte.
Apesar da meno jurisprudncia como sendo resultante de decises
judiciais, rgos administrativos tambm podem produzir sua
prpria jurisprudncia. Por exemplo: o inc. II do art. 71 da CF/1988
garante ao Tribunal de Contas da Unio - TCU julgar as contas dos
administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos, e as contas daqueles que derem causa perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. O Tribunal de
Contas desempenha atividade jurisdicional administrativo, e, nesse
contexto, produz uma srie de decises, com a emisso, inclusive, de
Smulas, enfim, forma jurisprudncia, a despeito de sua natureza
administrativa.
Importante detalhe para a prova que a jurisprudncia no Brasil no
possui, de regra, fora vinculante, mas apenas fora moral.
Diferentemente do sistema norte-americano, em que as decises
proferidas pelas instncias superiores vinculam as inferiores, para os
casos idnticos (sistema do stare decisis), no Brasil, a atividade
jurisprudencial est apta a criao de normas para os casos concretos
levados sua apreciao, sem a pretenso de vincular as futuras decises
dos juzes ou Tribunais.
De fato, os magistrados brasileiros podem interpretar as informaes que
constam dos processos judiciais que lhes so submetidos com maior
amplitude que os americanos, em razo do que se chama no Brasil de
princpio do livre convencimento por parte do magistrado. Contudo, duas
Prof. Cyonil Borges
54

observaes so feitas quanto atividade jurisdicional, apesar de no ser
objeto de estudo de nossa matria:
a) o livre convencimento do Juiz encontra limites, visto que deve se ater
aos fins pretendidos pela norma. Nesse sentido, assim determina a Lei de
Introduo ao Direito Brasileiro - LIDB: Na aplicao da lei, o juiz
atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem
comum. Assim, a liberdade de interpretar por parte do magistrado no se
converte em arbtrio, pois encontra limites;
b) h algumas decises advindas do Judicirio que vincularo tanto a
atuao Poder Judicirio, quanto a prpria Administrao Pblica. Nesse
contexto, destacam-se, dentre outras, s Smulas Vinculantes,
constantes do sistema jurdico nacional a partir da Emenda Constitucional
45/2004, conhecida como a Reforma do Judicirio (ver art. 103-A, CF, de
1988), e as aes abstratas a cargo do STF, como, por exemplo, ADI,
ADC e ADPF.
Quanto ao carter no vinculante, antecipe-se que, na Lei 9.784, de 1999
(Lei de Processo Administrativo Federal), inc. VII do art. 50, h a
exigncia de motivao do ato administrativo que deixar de aplicar
jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatrios oficiais. Note-se que, apesar da ausncia de
carter vinculante, dever de o administrador pblico tornar pblico os
motivos que o levaram a discordar de jurisprudncia j pacificada.
Abra-se um parntese para esclarecer que nem toda deciso
formalizada por meio de Smula. muito comum o aluno perguntar ao
Professor: essa deciso citada est em que Smula? As Smulas so,
em verdade, uma sntese formalizada da jurisprudncia j pacificada. Algo
do tipo: quanto ao assunto em anlise, o Tribunal no tem mais dvida!
Por fim, esclarea-se que a jurisprudncia fonte no escrita do
Direito Administrativo, impondo-se pela fora moral que possui junto
sociedade. E, como esclarece a literatura, a doutrina tende a globalizar-se
e ver o mundo jurdico de forma generalizada (universalizar-se), e a
jurisprudncia particulariza-se, uma vez que sempre estar diante de um
determinado caso. Segundo Hely Lopes, enquanto a doutrina tende a
universalizar-se, a jurisprudncia tende a nacionalizar-se, pela
contnua adaptao da lei e dos princpios tericos ao caso concreto.
Fixao
CESPE DPF/2004
No que se refere a fontes e princpios do direito administrativo,
julgue o item seguinte.
Prof. Cyonil Borges
55

A jurisprudncia fonte do direito administrativo, mas no vincula
as decises administrativas, apesar de o direito administrativo se
ressentir de codificao legal.20
Fixao
(2008/Cespe TCE/AC Cargo 1) Assinale a opo correta
quanto s fontes do direito administrativo brasileiro
a) Os regulamentos e regimentos dos rgos da administrao
pblica so fontes primrias do direito administrativo brasileiro.
b) So fontes principais do direito administrativo a doutrina, a
jurisprudncia e os regimentos internos dos rgos administrativos.
c) A jurisprudncia dos tribunais de justia, como fonte do direito
administrativo, no obriga a administrao pblica federal.
d) A partir da Constituio de 1988, vigora no Brasil o princpio
norte-americano do stare decisis, segundo o qual a deciso judicial
superior vincula as instncias inferiores para os casos idnticos.
Comentrios:
A jurisprudncia, de regra, destituda de carter vinculante. O erro da letra A que
regulamentos so atos secundrios. Na letra B, doutrina e regimentos so fontes
secundrias. Na letra D, no vigora o stare decisis.
Fixao
(2011/FCC - TRE PE) No que concerne s fontes de Direito
Administrativo, correto afirmar que:
(A) uma das caractersticas da jurisprudncia seu universalismo,
ou seja, enquanto a doutrina tende a nacionalizar-se, a
jurisprudncia tende a universalizar-se.
(B) embora no influa na elaborao das leis, a doutrina exerce
papel fundamental apenas nas decises contenciosas, ordenando,
assim, o prprio Direito Administrativo.
(C) tanto a Constituio Federal como a lei em sentido estrito
constituem fontes primrias do Direito Administrativo.
(D) tendo em vista a relevncia jurdica da jurisprudncia, ela
sempre obriga a Administrao Pblica.
(E) o costume no considerado fonte do Direito Administrativo.
Comentrios:
So primrias apenas a CF e as leis em sentido estrito. Os demais atos so infralegais so
fontes secundrias, exemplo dos decretos regulamentares expedidos pelo chefe do Executivo.
Na letra A, a banca inverteu os conceitos. Na letra B, a doutrina muito importante para a
20
O item est CERTO.
Prof. Cyonil Borges
56

elaborao das leis. Na letra D, a jurisprudncia costuma no ter efeito vinculante. Na letra E,
costumes so fontes secundrias.
III) Doutrina
A doutrina significa o conjunto dos trabalhos dos estudiosos a respeito
do Direito Administrativo, ou seja, os livros, os artigos, os pareceres,
elaborados por estudiosos desse ramo jurdico. Tais trabalhos fornecem,
muitas vezes, bases para textos legais, sentenas, acrdos e
interpretaes, sendo responsvel, de certa maneira, pela unificao das
interpretaes. Conforme Arago, a doutrina compe uma massa crtica
capaz de analisar a legislao e os institutos jurdicos, indicando pontos
falhos e formas de aperfeioamento do Direito Administrativo.
No entanto, a doutrina fonte escrita e mediata (secundria) para o Direito
Administrativo, no gerando direitos para os particulares, mas contribuindo para

a formao do nosso ramo jurdico. Assim, opinies doutrinrias que sejam
desconexas com as leis no podem ser consideradas como fontes para o Direito
Administrativo. Entre as leis e a doutrina deve prevalecer o contedo das
leis. A doutrina, contrria s leis, pode servir para clarear a ideia do legislador no
caminho de aperfeioamento das leis.
Mais uma vez, cabe um parntese para registrar que, no estudo do Direito
Constitucional, deparamo-nos com a possibilidade de o chefe do Executivo, no
caso concreto, deixar de aplicar a lei porque inconstitucional. Logo a afirmao
de que opinies doutrinrias, em dissonncia com as leis, no devem ser
admitidas deve ser lida levando-se em considerao a existncia de excees.
Para os nobres amigos concurseiros isso, claro, demandar a anlise do item, no
contexto da prova, para concluir pela correo ou no da assertiva.
IV) Costumes
Os costumes so os comportamentos reiterados e tidos por
obrigatrios pela conscincia popular. No que respeita ao Direito
Administrativo, o costume de pouca relevncia, vista do princpio da
legalidade.
No entanto, ainda que de somenos importncia, o costume constitui, sim,
fonte para o Direito Administrativo, sendo aplicado quando da
deficincia da legislao, sempre segundo a lei (ou secundum legem,
para os amigos mais chegados ao latim) e para o preenchimento de vcuo
legislativo (praeter legem - assunto no regulado pela lei) e nunca
contra a lei (ou contra legem). Por exemplo:
>> As Universidades Federais, com base no costume, concediam a
seus Professores a licena sabtica. A considerar a ausncia de previso
legal (Lei Federal 8.112, de 1990), o Tribunal de Contas da Unio (TCU)
determinou o cancelamento do direito, por no serem admitidos costumes
contra legem;
Prof. Cyonil Borges
57

>> O Cdigo de guas define terrenos de marinha como aqueles que,
banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, vo at a distncia
de 33 metros para a parte da terra, contadas desde o ponto em que
chega a preamar mdia de 1831. Na ausncia da demarcao da preamar
mdia de 1831, utilizou-se, por costume, a linha de jundu (vegetao
rasteira que marca o fim das praias). Sobre o tema, Digenes Gasparini
dispe:
O Judicirio, os particulares e os rgos pblicos, inclusive o SPU,
tm aceito outro critrio, diferente do previsto no Decreto-lei n.
9.760/46 para determinar a linha que separa as marinhas das
terras particulares. Substituem os peritos a linha da preamar mdia
de 1831 pela linha do jundu, caracterizada pelo incio de uma
vegetao (jundu), sempre existente alm das praias e para o
interior das terras que com elas confinam. O critrio, a nosso ver,
embora resolva na prtica os problemas de demarcao da faixa
dos trinta e trs metros, ressente-se de legalidade. A aceitao pelo
Judicirio e pelo SP, no o torna legal. Por ele no se atende ao
prescrito no art. 2 do Decreto-lei n. 9.760/46, que exige sejam os
trinta e trs metros contados da linha da preamar mdia de 1831, e
desconhece-se, por conseguinte, que os requisitos legais para a sua
determinao so registrados no art. 10. Esses so os nicos
vlidos.
Esclarea-se, por relevante, que os costumes no se confundem com as
chamadas praxes administrativas. Para a caracterizao dos costumes,
necessria a presena de dois requisitos: o objetivo (hbito
continuado) e subjetivo (deve gerar para os destinatrios a convico de
ser obrigatrio).
J as praxes no contam com o aspecto subjetivo, pois so prticas
reiteradas dentro da Administrao, usadas pelos agentes pblicos na
resoluo de casos concretos, portanto, desconhecidas dos cidados em
geral, diferentemente dos costumes, espalhados na sociedade. Por
exemplo: em caso de revelia (no comparecimento do servidor indiciado),
praxe a Administrao nomear, para a defesa, servidor formado
em Direito, embora a Lei Federal 8.112, de 1990, no exija, em qualquer
dos dispositivos, a formao jurdica como requisito indispensvel.
Para a doutrina, os costumes e as praxes so fontes inorganizadas
(leia-se: no escritas) do Direito Administrativo. Com outras palavras,
no como fontes formais, escritas, mas, sim, substanciais ou
materiais. Em sntese: tanto as praxes como os costumes no podem
ser reconhecidos como fontes formais do Direito Administrativo.
Fixao
(2006/Cespe TCE-AC Analista) O costume no se confunde
com
a
chamada
praxe
administrativa.
Aquele
exige
cumulativamente os requisitos objetivo (uso continuado) e subjetivo
(convico generalizada de sua obrigatoriedade), ao passo que
Prof. Cyonil Borges
58

nesta ocorre apenas o requisito objetivo. No entanto, ambos no
so reconhecidos como fontes formais do direito administrativo,
conforme a doutrina majoritria.21
(2009/Cespe MCT/FINEP Cargo 1) O costume e a praxe
administrativa so fontes inorganizadas do direito administrativo,
que s indiretamente influenciam na produo do direito positivo.
(Certo/Errado)22
CESPE AUFC/2011
Os costumes sociais tambm podem ser considerados fonte do
direito administrativo, sendo classificados como fonte direta, pois
influenciam
a
produo
legislativa
ou
a
jurisprudncia.
(Certo/Errado)23
V) Princpios
Alguns editais de concursos pblicos mencionam, expressamente, os
princpios como fontes do Direito Administrativo.
Os princpios so os vetores fundamentais que inspiram todo o modo de a
Administrao se conduzir. So de natureza pr-normativa, ou seja,
preexistem, inclusive, produo das leis, e, bem por isso, contam com a
funo normogentica.
No entanto, para Alexandre de Santos Arago, os princpios, embora
dotados de carga normativa, no podem ser considerados, por si prprios,
fontes do Direito Administrativo. Por exemplo: a moralidade
administrativa est prevista no caput do art. 37 da CF, de 1988. A fonte,
portanto, a CF, e o princpio est nela contido.
Em razo da importncia, o tema princpios vai ser detalhado na aula de
Regime Jurdico Administrativo.
21
CERTO. Excelente questo.

CERTO.
23
O item est ERRADO. Os costumes so fontes mediatas, indiretas, secundrias do Direito Administrativo.
22
Prof. Cyonil Borges
59

2.7. Especificidades Metodolgicas do Direito Administrativo

Esse tpico no consta, ainda, dos Editais de concursos. Porm, pertinente
para a melhor compreenso do Direito Administrativo. Abaixo algumas
especificidades metodolgicas do Direito Administrativo (fonte: Alexandre Santos
de Arago):
>> Juventude e Mutabilidade: as origens histricas do Direito Administrativo
remontam Revoluo Francesa (sc. XVIII). Assim, quando comparado, por
exemplo, com o milenar Direito Civil, o Direito Administrativo , de fato, recente.
Isso faz com que muitas das solues encontradas ainda no se tenham
consolidado por completo. O Direito administrativo est em constante evoluo.
Essa evoluo reforada porque, sendo o objeto do Direito Administrativo uma
atividade do Estado, reflete as mudanas polticas e ideolgicas.
>> Grande influncia jurisprudencial: a jurisprudncia foi fundamental para
o surgimento do Direito Administrativo e para a afirmao de sua autonomia em
relao ao Direito Privado. Portanto, nada mais natural que este ramo seja
marcadamente influenciado pelas decises das cortes judiciais e dos precedentes
dos rgos e entidades administrativas.
>> Grande Importncia dos Princpios: pela falta de um cdigo e profuso
de regras legislativas e administrativas, os princpios so de peculiar importncia
para dar unidade e coerncia a um sistema to difuso.
>> Baixa Densidade Normativa: mais do que em outros ramos do Direito, as
normas de Direito Administrativo so frequentemente abertas, que dizer,
incorporam, em seu texto, conceitos jurdicos ou tcnicos indeterminados,
possibilitando o exerccio, por exemplo, do poder discricionrio.
>> Instrumentalidade: o Direito Administrativo meio para um fim, a
realizao do interesse pblico tal como especificado pelo ordenamento jurdico.
ENCERRAMENTO
Tivemos, ao longo da aula, mais de 20 questes de fixao. Vou manter
esse padro, ou, ainda, nmero superior. Nunca inferior a 20
questes!
Espero por todos vocs no curso terico.
Abrao forte a todos, excelente semana e bons estudos!
Cyonil Borges.
Prof. Cyonil Borges
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Aula 02 (item 3 do Edital) - Atos administrativos. J DISPONVEL.

Aula 04 (item 2 do Edital) Organizao Administrativa. J

Aula 05 (item 2 do Edital) - Entidades Paraestatais e Agncias. J

Aula 06 (item 12 do Edital) Responsabilidade Civil do Estado. J

Aula 07 (item 5 do Edital) - Servios pblicos. J DISPONVEL.

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Aula 08 (item 5 do Edital) Parceria Pblico-Privada e Consrcios

Aula 09 (Item 9 do Edital) Improbidade Administrativa (EM

Aula 10 (itens 6 e 11 do Edital) - Interveno no domnio econmico

Aula 11 (item 11 do Edital) Bens Pblicos. J DISPONVEL.

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Aula 14 (Item 8 do Edital) (16/6/2013) Contratos Administrativos.

Aula 19 (Item 9 do Edital) (15/7/2013) Controle da Administrao.

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O que Estado de Direito?

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Mas, Professor, o Poder Executivo no julga?!

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>> Atividades administrativas-meio: administrao interna do

>> Atividades administrativas-fim: algumas atividades-fim dos

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2.3. Origem do Direito Administrativo

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A resposta simples. No entanto, primeiro passemos leitura do

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Essa tal coisa julgada estudada, mais enfaticamente, nas aulas de

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