en blanco
CONCEPTOS, MTODOS
Y ESCENARIOS DE APLICACIN
Fotografa de portada:
Garzn Masabo
Fotografas de interiores:
Garzn Masabo
Gabriela Posada
Alejandro Sevilla
Mara Eugenia Surez
Diseo de portada:
Ricardo Romo
Diseo editorial:
Sergio Haro
Cuidado de la edicin:
Hctor Guzmn
ndice
Presentacin
IX
25
26
27
28
28
32
33
33
34
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44
II
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52
52
52
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54
54
55
55
55
55
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58
59
59
60
60
70
70
71
75
76
79
83
3.7.1 La prevencin: metodologa de proximidad entre polica
y comunidad
83
Fase 1 Detectar un problema comunitario de seguridad
84
Fase 2 Conocimiento de la comunidad
84
Fase 3 Diagnstico
87
Fase 4 Definir la estrategia
89
Fase 5 Elaborar el plan de trabajo
90
Fase 6 Implementacin
90
Fase 7 Evaluar los avances
91
3.7.2 Metodologa para la inteligencia policial preventiva y
de contencin de conflictos
91
3.8 Consideraciones finales
91
4. La polica comunitaria: su monitoreo y evaluacin 93
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
94
95
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98
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102
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104
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108
109
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123
124
126
128
129
131
III
5.4.3 Escenario 3: primordialmente violencias con un nivel
intermedio de institucionalidad y un alto nivel de
organizacin comunitaria
133
5.4.4 Escenario 4: delitos primordialmente del fuero federal con
un alto nivel de institucionalidad y un nivel intermedio de
organizacin comunitaria
134
5.4.5 Escenario 5: delitos primordialmente del fuero comn con
un alto nivel de institucionalidad y un alto nivel de
organizacin comunitaria pero dividida
136
5.4.6 Escenario 6: primordialmente violencias con un nivel alto
de institucionalidad pero contrapuesta al modelo y un alto
nivel de organizacin comunitaria
138
5.5 Conclusiones sobre los escenarios prcticos
140
Apuntes finales 143
Apndice.
Estndares para evaluar las capacidades institucionales 147
Bibliografa
IV
149
8
9
10
11
13
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VI
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134
136
138
VII
Presentacin
Polica Comunitaria: Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin es
el resultado del proceso de reflexin y aprendizaje para fortalecer la
relacin de confianza y colaboracin entre la polica y la ciudadana
que viene realizando el Programa para la Convivencia Ciudadana (PCC).
Se trata de un material innovador que ofrece respuestas viables para
mejorar la seguridad en las comunidades desde una perspectiva de
corresponsabilidad. Esta filosofa de la gestin policial, propia de las
sociedades democrticas y plasmada en este documento, llega en un
momento crucial de la realidad mexicana daada por la violencia y el
crimen, la cual requiere de propuestas slidas tanto en lo conceptual
como en lo metodolgico, que sean acordes a las polticas de seguridad pblica y prevencin del delito con participacin ciudadana.
El PCC impulsa el modelo de desarrollo urbanosocial para fortalecer
la cohesin social en comunidades especficas, donde la convivencia
y participacin ciudadana se ha visto debilitada, a fin de promover la
rplica de prcticas exitosas en materia de prevencin, tanto locales como internacionales. Por esta razn, la articulacin de acciones
preventivas se realiza de manera coordinada con los tres niveles de
gobierno y los esfuerzos se concentran en promover la resiliencia
comunitaria en nueve polgonos, ubicados en las ciudades fronterizas
de Ciudad Jurez, Monterrey y Tijuana. El programa es financiado por
la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID
por sus siglas en ingls), dentro del marco de la cooperacin entre los
gobiernos de Mxico y los Estados Unidos de Norte Amrica derivados
de la Iniciativa Mrida.
El PCC encarg el desarrollo de este trabajo al Instituto para la Seguridad y Democracia (Insyde), una organizacin mexicana con amplia
trayectoria en la investigacin aplicada para desarrollar procesos de
reforma policial, seguridad democrtica y respeto a los derechos humanos en el pas. El producto final combina elementos conceptuales
y operativos que sealan el alcance real de este modelo, proponiendo
estndares que permitan su aplicacin en diversos contextos. En la
Gua se cristalizan los esfuerzos de Insyde, que sabe de la importancia de reducir las condiciones de vulnerabilidad y del mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes de las comunidades, quienes
exigen se haga realidad su derecho a la seguridad.
Por eso hacemos patente nuestro agradecimiento a Ernesto Lpez
Portillo, director de la organizacin; a Mara Eugenia Surez de Garay,
quin coordin este importante esfuerzo y a su equipo integrado
por Alejandro Espri Guerra, Rubn Guzmn Snchez, Ginna Zabre
Santamara y Alejandro Fontecilla Pinto, por su compromiso y profesionalismo.
IX
La gua es un producto tcnicoinformativo cuyo principal propsito es promover el modelo de polica comunitaria, tambin conocida
como polica de proximidad o de barrio. Este modelo busca fortalecer
la gestin de seguridad pblica y la legitimidad de la institucionalidad
policial frente a los ciudadanos, mediante la construccin de espacios
de confianza que permiten un acercamiento entre las policas y las comunidades a quienes sirven. Su aplicacin ayuda a hacer ms eficiente
y efectiva la funcin policial, normalmente erosionada en contextos
donde existe violencia crnica o altos niveles de criminalidad.
Polica Comunitaria: Conceptos, Mtodos y Escenarios de Aplicacin es un
gua que ha sido diseada pensando en las necesidades y realidades
de los operadores de campo y tomadores de decisiones considerando,
entre otros, a las autoridades y a los altos mandos de las instituciones
policiales en los diferentes niveles de gobierno, as como a las personas
o instituciones interesadas en el tema de la seguridad y preocupadas
en lograr un mejor desempeo de la polica y, por supuesto, a los ciudadanos que estn interesados en participar como coproductores de la
seguridad en sus comunidades. Se parte del supuesto de que el modelo
de polica comunitaria no es aplicable en todo contexto y de que se
requieren diferentes niveles de capacidad, de competencias institucionales y de desarrollo comunitario para poder ponerlo en prctica.
Esta gua tambin es oportuna porque ha sido diseada con la intencin de clarificar el significado y alcance del concepto de polica
comunitaria frente a fenmenos sociales que generan confusin y
aplicaciones erradas, lo que, en consecuencia, ha dificultado la evaluacin de los impactos de la aplicacin de dicha propuesta.
El lector encontrar en el primer captulo los conceptos bsicos para
comprender qu es polica comunitaria, los aspectos estratgicos, los
objetivos, los beneficios y los retos de este modelo. En el segundo
captulo se seleccionaron algunas experiencias y buenas prcticas a
nivel internacional que demuestran que es posible aplicar este modelo reconociendo la diversidad. Un aporte fundamental es el desarrollo
metodolgico de las intervenciones que son necesarias en el marco
institucional y en el marco comunitario para transitar hacia la polica
comunitaria; aqu se sugiere una ruta crtica de implementacin y
lneas de accin concretas. Tambin se incluye la metodologa operativa de la proximidad policial, que en su conjunto forman el tercer
captulo. Dada la importancia de evaluar los resultados y el impacto
de estas intervenciones, el captulo cuarto seala algunos criterios
para la evaluacin y el monitoreo de las acciones. Para concluir, en
el captulo quinto se identifican posibles escenarios donde confluyen
actores, as como variables institucionales, variables comunitarias
y frecuencia del tipo de delitos que se presentan en la comunidad a
intervenir, mediante el diseo de estrategias.
El lector tambin podr encontrar en esta gua herramientas sencillas para empezar a impulsar cambios, desde la institucin policial y
desde la comunidad. Las recomendaciones permiten ampliar las posibilidades de aplicacin tomando en cuenta cada contexto. Esto es
un apoyo para quien toma decisiones, ayudando a dimensionar los
recursos humanos principalmente las y los policas- as como los
recursos materiales, econmicos y de tiempo que se requieren para la
puesta en marcha del modelo.
En resumen, la visin que contiene la gua Polica Comunitaria
ayudar a:
Disear intervenciones en comunidades especficas.
Ofrecer capacitacin en el modelo de polica comunitaria a funcionarios municipales, policiales y a lderes de las comunidades.
Crear marcos operativos para la realizacin de proyectos focalizados.
Inspirar procesos de reforma institucional y diseo de marcos
normativos al interior de las instituciones policiales.
Sustentar conceptual y metodolgicamente las polticas pblicas y acciones de gobierno en el tema.
Mejorar las condiciones de seguridad pblica y humana en las
comunidades que enfrentan violencia.
Contribuir a las aspiraciones legtimas de paz y convivencia ciudadana.
Una polica en sintona con la ciudadana es tarea de todos. Esperamos que este producto sensibilice en el tema a la sociedad en general
y contribuya a la formacin de una nueva cultura en las instituciones de la polica en particular, generando procesos de reflexin y
cambio institucional, para garantizar el derecho a la seguridad de
los ciudadanos tanto en Mxico como en otros pases de la regin
latinoamericana.
Antonio Iskandar
Director
Programa para la Convivencia Ciudadana
XI
Ms cercanos, ms abiertos,
ms seguros
La legitimidad de toda polica se basa en la
credibilidad que alcance frente a la comunidad.
Sir Robert Peel,
Creador de la Polica Metropolitana de Londres
de los ciudadanos provienen de delitos menores, faltas al orden pblico, desatencin de los espacios comunitarios y el quebrantamiento
de las relaciones sociales; en otras palabras, actos cotidianos que se
generan a partir de una interaccin irregular entre las personas y que,
en gran cantidad de casos, son resultado de fallas estructurales en el
sistema de bienestar social de la ciudadana.
Desde esta perspectiva, lo que los contextos actuales exigen de las
policas es:
Una mejor identificacin y un mayor abatimiento de los aspectos
cotidianos que funcionan como caldo de cultivo para riesgos
sociales.
Una mayor voluntad para participar en la gestin de solucin a
los problemas del entorno.
Una preparacin integral para fungir como mediadores en la solucin pacfica de cualquier controversia social.
La institucin policial es, ante todo, un componente del control social
de cualquier Estado y, por tanto, su funcin primordial debe ser velar
por el cumplimiento de la ley. La sociedad actual le confiere un rol ms
integral: ya no ve al polica slo como un profesional del orden sino
adems como un potencial pacificador de conflictos, una figura de mediacin y un instrumento de integracin social. De hecho, el modelo de
polica comunitaria surge en respuesta a esta necesidad de reorientar los recursos disponibles para, adems de perseguir los delitos,
atacar los factores de riesgo que pueden llevar a que stos se cometan.
Pero va un poco ms all: el modelo es resultado tambin de una estrategia alternativa para contrarrestar un distanciamiento histrico entre
la institucin y la ciudadana, que percibe a aqulla como una figura
alejada, desconectada de sus necesidades y anhelos.
En este contexto, las acciones de polica comunitaria se circunscriben al paradigma democrtico de la seguridad ciudadana. Desde
dicha perspectiva, la seguridad es una construccin entre ciudadanos
y gobierno, en contraposicin al paradigma de la seguridad pblica
(la visin tradicional), que la ve fundamentalmente como una atribucin del gobierno. A diferencia del modelo tradicional de la seguridad
pblica, el objeto de la accin de la seguridad ciudadana no es ya el
orden pblico sino el ciudadano mismo. Este paradigma democrtico
se preocupa por la calidad de vida de la ciudadana, pues la seguridad es entendida como un derecho humano. La seguridad ya no es la
simple ausencia del delito sino tambin el bienestar y el libre ejercicio de derechos. Al ser la seguridad un derecho humano, el gobierno
se ve obligado a contemplar en su labor mecanismos para que la
ciudadana participe y est incluida en el diseo y la ejecucin de las
polticas. Esto permite que la sociedad comience a descubrirse como
Desde esta perspectiva, las acciones de polica comunitaria no pueden ser consideradas como un fin en s mismas. Surgen como un
complemento a la gestin moderna de las instituciones policiales,
que trabajan no slo con la comunidad sino desde la comunidad, de la
cual se sienten parte. Uno de los elementos caractersticos de las organizaciones policiales modernas
es la necesidad de que haya, entre
polica y comunidad, una fuerte
cohesin; esto implica una integracin plena en el tejido social
y, por tanto, la mxima interrelacin con los diferentes actores
sociales. Los lazos de confianza
entre sociedad y polica surgen a
partir de una sensacin de que la
polica es una fuerza orientada a
resultados, que resuelve problemas, que opera con transparencia
y, sobre todo, que rinde cuentas
a la propia comunidad con la que
trabaja y coexiste.
Todos estos planteamientos demandan apertura por parte de la institucin policial, lo que de suyo impacta a la cultura policial de forma
positiva. Adems, los procesos de proximidad y de polica comunitaria suponen no slo colocar en el centro la participacin de los
ciudadanos para la resolucin de problemas sino tambin involucrar
a otros actores institucionales que pueden (o deben) intervenir en la
implementacin de dichas soluciones. As, la institucin policial deja
de estar aislada y comienza a integrarse en el tejido social; participa
como un ente coproductor de la seguridad, la convivencia y la cohesin social, junto con otros actores institucionales y comunitarios.
Pero eso no es todo. La comunidad tambin recibe importantes beneficios al participar de manera activa en las acciones de polica
comunitaria. Los principios de la prevencin integral, la proactividad y la transparencia son elementos bsicos que posibilitan
arreglos, acuerdos y aproximaciones donde los diversos actores
(autoridades y comunidad) pueden practicar la asociatividad para
procurar una comunidad ms segura y libre de violencia. Tambin
tiene un impacto positivo para la comunidad que recibe la intervencin. Se trata de un importante proceso de formacin ciudadana
y de ejercicio de la ciudadana: en la medida que los colonos participan en la planificacin, administracin y transformacin de su
entorno, y lo hacen en asociacin con la polica, no slo se fortalecen como actores legtimos en el dilogo con las autoridades
sino que tambin contribuyen a generar condiciones de seguridad
C1 Seguridad
Ciudadana
La democratizacin de los
gobiernos ha permitido la
incorporacin de una visin
plural que concibe a la seguridad como una construccin
entre ciudadanos y gobierno,
en contraposicin a la perspectiva tradicional donde sta
era fundamentalmente una
atribucin gubernamental.
Fuente: elaboracin propia.
Seguridad ciudadana.
Objetivo de la poltica
de seguridad
Salvaguardar la seguridad
de los ciudadanos y generar
espacios propicios para
su total desarrollo.
Entidades responsables
de la seguridad
Sociedad y gobierno.
Gestin
Se incluye el control
ciudadano; se promueve
la transparencia y la
rendicin de cuentas.
Participacin ciudadana
La ciudadana como
sujeto y objeto de las
polticas de seguridad.
La reforma
Se requieren
Las experiencias exitosas
policial parte de la
diagnsticos exhaustivos en procesos de reforma
responsabilidad poltica sobre la diversidad de
policial se identifican
de construir polticas
cuerpos municipales
en el plano local; por
pblicas de seguridad.
preventivos en el pas
tanto, las policas
(que incluyan sus
municipales / locales son
Busca la construccin de avances, logros y
agentes de intervencin
comunidades seguras y
debilidades).
en la comunidad
policas profesionales.
para la prevencin de
El nuevo modelo policial las violencias y la
La base para la
deber:
delincuencia.
construccin de polticas - Adscribirse al
pblicas eficientes en
modelo de seguridad En el proceso de
materia de seguridad
ciudadana, planteando
transformacin
est en la jurisdiccin
un cambio estructural
institucional /
municipal. Por tal
en la relacin del
organizacional es
motivo, es ah donde
Estado con la sociedad
importante el
se deben centrar los
(por medio del respeto
establecimiento de una
esfuerzos para una
a las personas, los
poltica de reclutamiento,
reforma policial.
derechos humanos,
seleccin, formacin
el ejercicio de la
y promocin, con una
La reforma policial
ciudadana, etc.), en el
visin transdisciplinaria,
apunta a una
marco de una reforma
con innovaciones
configuracin de
policial institucional
tcnicas policiales y
una polica ms civil,
profunda.
mtodos pedaggicos
democrtica y eficiente,
avanzados que permitan
la cual deber contar con - Analizar de qu
la vinculacin con las
reconocimiento de la
maneras se ha
exigencias reales de
ciudadana.
tratado de hacer frente
la ciudadana, que
a los desequilibrios
garanticen la calidad
El liderazgo se basa
de las instituciones de
y eficiencia de los
en la consolidacin
seguridad (incluye la
servicios ofrecidos por
institucional,
falta de homologacin
la polica.
sin intereses polticos
o estandarizacin
de por medio.
propia de un sistema Se requiere generar un
como el mexicano).
sistema de indicadores
Nuevo papel del
de desempeo y de
ciudadano: dejar de ser
efectividad policial
slo un receptor de las
que permita evaluar el
polticas de seguridad
cumplimiento de las
para convertirse en actor
metas institucionales.
fundamental.
10
C4
As, los procesos de reforma policial, por tener su fundamento en la nocin de la seguridad pblica como un servicio
que el Estado otorga a la ciudadana neutral ante toda
consideracin poltica, ideolgica o de posicin social,
junto al compromiso de respetar los derechos humanos y la
subordinacin de la institucin policial a las autoridades
constitucionales, propiciaron el espacio ideal para el modelo de polica comunitaria, con lo que adems se dio impulso
a una nueva filosofa de gestin policial y tambin a una de
construccin comunitaria de la seguridad.
Lneas de accin
Descentralizacin.
Acercamiento a la ciudadana.
Rendicin de cuentas.
Fuente: elaboracin propia; se retoma el anlisis
de Muller Soln Hugo y Enrique Castro
(2012), Taller de asuntos pblicos, Lima,
Per.
11
12
Analiza informacin estadstica de la situacin en la comunidad de intervencin (poblacin: hombres, mujeres, jvenes,
ancianos, etc.) para desarrollar programas pertinentes y que
adems sean incluyentes ante las diferencias (gnero, edad, origen indgena, nacionalidad, entre otras).
Mejora el marco de gestin institucional de los cuerpos
policiales para la colaboracin y la asociatividad con la comunidad. La accin de polica comunitaria se legitima con la
participacin de los ciudadanos en las tareas de coproduccin
de la seguridad en sus comunidades.
Los efectos operativos de una nueva filosofa de hacer y ser polica
contribuyen a generar un impacto cuyo indicador principal ser el
momento en que la brecha entre la comunidad y las instituciones de
seguridad empiece a cerrarse. Esta convergencia por as llamarla entre polica y ciudadana parte de una idea de legitimidad y
dignificacin del papel del polica y de una concepcin del ciudadano
como sujeto activo en la construccin de la seguridad comunitaria.
Por consecuencia, en el modelo de polica comunitaria cada polica
se convierte en un agente con autonoma y responsabilidad. Quedan
a su cargo las tareas de identificar y jerarquizar los problemas del rea en que actan, diagnosticar sus causas
Dignificacin de la polica por
inmediatas y definir estrategias de intervencin prevenmedio de la polica comunitaria
tiva, mismas que deben ser seguidas por supervisores y
El polica recibir gran apoyo por parte de la
representantes de la comunidad local. La modalidad de
comunidad.
polica comunitaria transfiere el poder, descentraliza y La polica ser capaz de compartir con la
ciudadana la responsabilidad por el control de
altera la cultura institucional y obliga al cuerpo a instruir
la delincuencia.
Los oficiales de polica tendrn grandes
mejor a sus profesionales (Rico, 1983). Por el lado del satisfacciones
laborales porque sern capaces
de ver los resultados de su esfuerzo por medio
ciudadano, cobran importancia la participacin social,
la solucin de problemas.
los colectivos vecinales, las entidades culturales, las de de
Habr ms cooperacin y mejor comunicacin
entre las unidades de polica. Como
ocio, las organizaciones de jvenes y de mujeres. Es dese ha mencionado, las habilidades de
cir, la sociedad local, organizada, tiene un protagonismo
comunicacin y vinculacin (interinstitucional,
intrainstitucional y con la comunidad) son
fundamental en la gestin de programas de seguridad.
caractersticas fundamentales de la polica
Por eso la filosofa de la polica comunitaria no puede
comunitaria y colocan a las instituciones
de seguridad como interlocutores ante
ser entendida ni analizada sin considerar el cambio de
las instituciones de gobierno, las no
paradigma hacia la seguridad ciudadana.
gubernamentales y la poblacin en general.
C5
13
Por lo anterior, en el entendido de que esta filosofa es el detonador de un proceso nuevo de construccin de la seguridad local,
la polica comunitaria no puede ser un proyecto aislado: requiere
cambios en la toma de decisiones, en la creacin de una nueva
cultura policial, as como cambios organizacionales; por eso se
considera que es un marco filosfico que trastoca lo
institucional, lo estratgico y lo operativo y que se inCaractersticas de la polica
serta perfectamente en un proceso amplio de reforma
comunitaria
institucional policial. Ypez lo plantea de la siguiente
1. Su objetivo es la resolucin de problemas.
forma: Nosotros debemos entender a la polica comu2. Los oficiales de lnea tienen contacto con los
nitaria como una filosofa, una manera de pensar, una
ciudadanos de manera regular.
manera de sentir y obrar que deben tener los policas ms
3. Los ciudadanos identifican los problemas y
prximos a la comunidad y que est basado en un buen
participan en la creacin del plan de trabajo de
la polica.
trato al pblico, una mayor eficiencia y mejores servicios
policiales. No es una polica dentro de otra polica, es la
4. La polica es responsable ante los ciudadanos.
esencia del trabajo policial (Ypez, 2004: 293; Muller y
5. Ocurre un verdadero cambio organizacional
Castro, 2012).
(seleccin, capacitacin y evaluacin).
C6
errada de la polica
C7 Concepcin
comunitaria
1. No es un mecanismo para mantener buenas
relaciones con la comunidad.
2. No consiste slo en auxiliar a las personas en
situaciones difciles.
3. No es slo un cuerpo policial amable que da
trato corts a las personas.
4. No son acciones aisladas.
Fuente: elaboracin propia.
14
Cambios en las
dimensiones del
trabajo policial
Cambios en
las actitudes
individuales y las
percepciones de
la ciudadana
Cambios en la
conducta individual
del polica
Creacin de
Unidades
Identidad
Conocimiento
acerca de la polica
comunitaria
Cambios en los
procedimientos
operativos
Entrenamiento
Autonoma laboral
Actitudes hacia la
polica comunitaria
Contacto y dilogo
con los ciudadanos
Gestin
participativa
Retroalimentacin
laboral
Mayor
colaboracin
Uso de fuentes
no tradicionales
de informacin
(proceso de
coproduccin de
seguridad con
el ciudadano)
Comunicacin
mejorada
Satisfaccin
Receptividad
Diversificacin
de funciones
Supervisin
mejorada
Mayor consistencia
en el cumplimiento
de las tareas
Confianza
Modificaciones a
los procedimientos
para informar
Fuente: elaboracin propia; se retoma el anlisis de Skogan Wesley (2004), Policing Community: Can it
Work?, Thomson Learning, Northwestern University, Belmont, USA.
Es importante mencionar que, en el caso de Mxico, la composicin institucional, propia de un sistema federal con tres niveles de
cuerpos policiales (el federal, el estatal y el municipal), hace difcil
la insercin del modelo de polica comunitaria dentro de una gran
reforma policial que abarque a los tres niveles de gobierno. Por lo
anterior y por las funciones propias de las instituciones policiales
adscritas al nivel municipal, ste ha sido identificado como el ms
idneo para impulsar acciones o iniciativas de polica comunitaria,
a manera de ejercicios que, conforme vayan consolidndose, abonen
hacia reformas institucionales que en un momento dado alcancen el
mbito estatal.
Aunque en el caso de Mxico se parta de acciones de polica comunitaria y no de reformas macro que afecten a toda la institucionalidad,
la filosofa y las actividades que surjan no deben considerarse como
un modelo aislado dentro de un sistema de seguridad sino, por el
contrario, como una contribucin hacia una transformacin holstica
de las instituciones de seguridad, donde estas iniciativas pueden
propiciar cambios estructurales y operativos en un marco de reforma
policial. Estas iniciativas contribuiran a impulsar, desde lo local y lo
regional, un debate ms amplio sobre cmo debera ser el trabajo de
15
los cuerpos policiales en los diferentes niveles de gobierno, la vinculacin entre ellos, sus mrgenes de actuacin y lmites, as como
el grado y la forma en que se debe ejercer la autonoma en su actuar.
En virtud de lo anterior, cualquier iniciativa o accin de polica comunitaria deber expresar, en su planeacin estratgica, la misin y
la visin no como un sistema separado de intervencin sino como un
ejercicio que apunta a una reforma policial profunda a nivel institucional.
Tambin es importante subrayar que el cambio estructural y operativo
aludido en la filosofa de la polica comunitaria no hace que sta deje
de ser reactiva, ni pasa por alto la inteligencia policial como fundamento de sus actividades. Por el contrario, aade a las funciones
convencionales la prevencin y el acercamiento con la comunidad, lo
que genera relaciones y estrategias globales ante los fenmenos de
las violencias y la inseguridad. La polica comunitaria no se convierte
en el lado amable de la seguridad sino en una forma de potenciar
las actividades actuales de la polica y adicionar acciones preventivas
y de resolucin de problemas para beneficio de la poblacin.
C9
16
C10
C11
Descentralizar el comando.
17
Dicho diagnstico permite disear estrategias que tendrn solucin a largo plazo y harn posible la gestin de
recursos pblicos y privados. Por esto, los policas comunitarios deben contar con habilidades para analizar los
problemas sociales, trabajar en conjunto con otras personas para encontrar soluciones, elegir enfoques que estn
de acuerdo con las necesidades y sean de menor costo,
as como monitorear los resultados y los esfuerzos del
trabajo cooperativo.
Es importante mencionar que la solucin de problemas no es un objetivo que corresponda slo a la polica comunitaria sino un eje que
merece la atencin de la polica en general. En el caso de la polica comunitaria, la solucin de problemas se asume como una tarea
particular de su actividad, lo que requiere de programas especficos
para tener preparacin en este tema. Esta tarea no se concentra en
la atencin a hechos delictivos sino en la solucin de problemas
18
1.5.3 Alianzas
La polica comunitaria establece redes de cooperacin con la comunidad pero tambin promueve la apertura, el sondeo y la comunicacin
con la poblacin y otras instituciones (como el gobierno local) para
generar avances sustanciales en materia de seguridad. La pluralidad
de voces y necesidades en relacin con la inseguridad requiere estrategias coordinadas y en comunicacin con diversos sectores. Contar
con un grupo nutrido de personas interesadas en la seguridad genera
herramientas y programas transversales y holsticos para la solucin
de los problemas que aquejan a la comunidad.
19
Si bien la polica comunitaria es un modelo que promueve la participacin de la ciudadana, una mayor cercana
con sta y la profesionalizacin de la polica, su plena
aceptacin presenta retos, ya que la polica tradicional
puede tener reservas en cuanto a la implementacin de
este modelo. Algunos factores que pueden propiciar dichas dificultades son:
20
C14
21
22
23
24
E X P E R I E N C I A S
B U E N A S
P R C T I C A S
25
parte, la ciudad de Victoria, adems de reorganizar su territorio, implement un programa de vigilancia ciudadana contra el crimen, a
travs del cual se capacit a voluntarios, se les dividi en equipos y
se les asignaron reas especficas. Con una inversin relativamente
baja, el programa de vigilancia ha gozado de amplio reconocimiento
por ayudar en decenas de arrestos, en la recuperacin de automviles
y en el apoyo a miles de ciudadanos cada ao.
En la actualidad, algunos de los desafos que enfrenta la polica
comunitaria en Canad son la apertura y descentralizacin de las
instituciones policiales, una mayor autonoma para los oficiales y un
fortalecimiento de la misin con base en la resolucin de problemas
en conjunto con la comunidad.
26
E X P E R I E N C I A S
B U E N A S
P R C T I C A S
policas y representantes del Congreso y otras agencias burocrticas) para, a travs de ellos, solicitar y analizar informacin sobre los
problemas de la comunidad, discutir los mtodos para combatirlos
y desarrollar programas de largo alcance. Asimismo, las instituciones policiales britnicas han decidido mantener un uniforme con una
imagen suave, poco agresiva, a fin de no resultar intimidantes para
las personas y poder fortalecer as la interaccin con los ciudadanos. Otra de las medidas creativas que implement fue el intercambio
temporal de funciones entre policas y maestros, a fin de
promover un mayor entendimiento entre ambos oficios y
Ejes estratgicos de la Polica
mejorar as la conexin entre policas y jvenes estudianMetropolitana de Londres
tes, con el apoyo de sus maestros.
C16
27
Adems de fungir como una estacin de polica descentralizada, el koban tambin funciona como un medio para
coordinar la calidad de vida de la comunidad. Las funciones que le fueron asignadas abarcan actividades como:
brindar informacin de la zona, visitar a los ancianos y a
las personas con poca movilidad e incluso prestar dinero
para completar los pasajes de camin. En este sentido,
quizs la diferencia ms notoria de Japn con la mayora
del resto de los pases recaiga en su cultura. En ella, los
ciudadanos no slo cooperan con la polica sino que le
brindan un trato de gran respeto, tanto por ser una figura de autoridad como por el auxilio y la mediacin que
representa.
A pesar de lo anterior, el sistema japons mantiene una
estructura organizacional muy centralizada: el mando se
concentra en la Agencia Nacional de Polica. No obstante,
vale la pena resaltar que se trata de un organismo supervisado por ciudadanos a travs de la Comisin Nacional
de Seguridad Pblica y que, para desarrollar bien su trabajo, acta a travs de prefecturas locales que vigilan la
labor que se realiza en las localidades.
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del pas gracias, en gran parte, al financiamiento otorgado por el gobierno federal a travs de la Oficina de Servicios Policiales Orientados
a la Comunidad. Una de las iniciativas con mayor xito es la Estrategia de Policiamiento Alterno (CAPS, por sus siglas en ingls), que
se comenz a aplicar de manera oficial en Chicago en abril de 1993.
Aunque comenz como una prueba piloto en slo cinco distritos, para
enero de 1994 el modelo se aplicaba en los 25 que componen a toda
la ciudad. Esta estrategia gir en torno a la redefinicin de la misin
y las funciones de la polica, la reorganizacin de su estructura y sus
operaciones y, muy en particular, alrededor del establecimiento de
una nueva relacin entre la polica y los residentes de la ciudad. Para
ello se deline un plan estratgico al que se llam Juntos Podemos,
que sirvi para hacer pblica la intencin de regresar a la polica a
sus funciones ms bsicas pero a su vez complementarla con nuevos
componentes, como la introduccin de nuevas tecnologas, la aplicacin de nuevos mtodos de evaluacin y monitoreo y la imparticin
de capacitacin integral a todos los oficiales de polica.
El proceso avanz tan rpido y de manera tan firme que para 1995 ya
haban sido capacitados ms de nueve mil integrantes de la nueva
divisin de polica (Skogan, 2006: 56). En paralelo, se hizo una
fuerte inversin para poner en marcha una unidad operativa encargada de la implementacin de esta estrategia en la comunidad. Sus
objetivos eran:
Crear organizaciones vecinales donde se necesitara.
Involucrar en la estrategia a las organizaciones ya existentes.
Ensear a la comunidad a trabajar de manera conjunta en la solucin de problemas colectivos.
Identificar los recursos necesarios para solventar los problemas
ms serios.
Apoyar proyectos especficos de la polica para la solucin de
problemas en la comunidad.
Los elementos centrales de la estrategia CAPS son:
Orientacin hacia las bases. La estrategia se enfoc por completo
en la comunidad. Los oficiales fueron situados en reas geogrficas
especficas a fin de poder aprender acerca de sus problemas y para
que adems pudieran ser ubicados e identificados por los ciudadanos.
Este contacto se considera fundamental para adoptar un programa
de solucin de problemas y para que la comunidad se interese en
participar. La designacin de los policas en estos lugares implica
tambin hacer cambios en sus horarios y rotaciones ya que, con el fin
de asegurar la continuidad de sus tareas, se les deja por lo menos un
ao en la misma zona y se les pide que mantengan el mismo turno.
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Esta estrategia requiri cambios fundamentales en la manera de operar de la institucin policial y en la actitud de todos y cada uno de los
oficiales del Departamento de Polica, sin importar el nivel jerrquico.
Los procesos de trabajo y los procedimientos para presentar informes
tuvieron que ser rediseados. Asimismo, se tuvo que implementar
nuevas herramientas tecnolgicas, como el uso de sistemas para el
anlisis del delito, mismos que eran discutidos en reuniones peridicas en los distintos distritos de la ciudad. Estos cambios tuvieron
un impacto indudable, importante, en la organizacin y despliegue
del estado de fuerza; pero tambin fue necesario reconfigurar la delimitacin de los distritos y sectores en los que se divida la ciudad,
cambiar la mentalidad en lo que respecta a la funcin policial y propiciar dilogos continuos en el seno de la institucin, acerca de la
manera en que deban ser operadas las actividades.
El xito de este programa de polica comunitaria no slo permiti a
las autoridades de Boston disminuir los ndices de criminalidad (por
ejemplo, entre 1990 y 2000 la tasa de homicidios baj de 11.8 a slo
6.0 por cada cien mil habitantes) sino que adems le permiti reconstruir la relacin con la comunidad, en particular con las iglesias con
feligresa afroamericana.
33
color, los derechos individuales que en la gran mayora de los pases han existido por dcadas. Dentro de este proceso, el gobierno
sudafricano aprob en 1995 la Ley de la Polica, la cual determin
el establecimiento, la organizacin, la regulacin y el control del
servicio policial bajo el modelo de polica comunitaria, con la cooperacin ciudadana y la supervisin civil como ejes principales. Pero
el proceso de adopcin ha sido lento. Entre las buenas prcticas
de este pas destaca el establecimiento de un fondo de investigacin para desarrollar indicadores de la relacin entre polica
y comunidad; por medio de ste se invit a organizaciones a
generar mtodos para monitorear una importante herramienta de
planificacin conjunta entre la comunidad y la polica: los foros
de polica comunitaria.
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de accin en el municipio
C20 Plan
de Villa Nueva
1. Creacin del Consejo de Seguridad Ciudadana
y Comit Ejecutivo.
2. Diseo y puesta en marcha de un programa de
vigilancia y patrullaje en las zonas de mayor
incidencia delictiva y fortalecimiento de la
Subestacin de Villa Nueva.
3. Control y sancin de los negocios cercanos
a escuelas y parques que venden ilegalmente
bebidas alcohlicas y permiten la prostitucin.
4. Diseo y ejecucin de programas de educacin
legal y campaas publicitarias para facilitar las
denuncias de los ciudadanos por los delitos
que lleguen a su conocimiento.
5. Fortalecimiento de las agencias del Sector
Justicia.
6. Reuniones peridicas entre la PNC y la
comunidad sobre temas relacionados con la
seguridad ciudadana.
Contina pag. 40
39
de accin en el municipio
C20 Plan
de Villa Nueva
Cont.
El proyecto de Villa Nueva inici con una serie de actividades preparatorias; entre ellas destacaba la realizacin
de un diagnstico, a partir de la compilacin y el anlisis de informacin acerca de la criminalidad en la zona
y otras de sus caractersticas principales. Adems, se
realiz una primera encuesta de opinin pblica y victimizacin. A esa primera etapa sigui la creacin de un
Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana, conformado
por representantes de todas las instituciones y los organismos involucrados e interesados en el tema. El objetivo
de este organismo era coordinar las acciones en materia de
prevencin y control de la criminalidad que se ejecutaran
en el municipio.
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Conclusiones
Como se ha podido observar, los programas de polica comunitaria no
son exclusivos de una regin o zona geogrfica: han sido implementados alrededor del mundo con la intencin de innovar frente a modelos
policiales tradicionales, cuyos resultados han sido insuficientes para
cubrir las expectativas y necesidades de los ciudadanos. El modelo
de polica comunitaria ha ido surgiendo como un nuevo esquema de
organizacin y operacin que permite a los gobiernos e instituciones
policiales poner en marcha muy diversas actividades a fin de generar
condiciones de vida ms seguras y armoniosas para sus comunidades.
Las lecciones aprendidas en esta seccin resultan de las acciones
que han llevado a los programas de polica comunitaria a alcanzar
importantes niveles de aceptacin y reconocimiento, pero tambin
de las deficiencias y dificultades para la adopcin de este modelo.
Entre estas lecciones destacan las enunciadas en los cuadros 22 y 23.
Canad.
Gran Bretaa. Japn.
Estados Unidos.
Mxico.
Chile.
Gran Bretaa.
Estados Unidos.
Brasil. Mxico.
Canad.
Redefinicin de las funciones y actividades policiales: concentracin en la resolucin de problemas, gestin de servicios y
coordinacin interinstitucional.
Canad. Japn.
Estados Unidos.
Mxico.
Capacitacin de ciudadanos e implementacin de programas de vigilancia ciudadana contra el crimen o de comits vecinales de seguridad
ciudadana.
Canad.
Chile.
Mxico.
Canad.
Reino Unido.
Mxico.
Contina pag. 49
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Ejemplos
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Gran Bretaa.
Estados Unidos.
Gran Bretaa.
Gran Bretaa.
Guatemala.
Estados Unidos.
Estados Unidos.
Estados Unidos.
Brasil. Mxico.
Brasil.
Brasil.
Guatemala.
Guatemala.
Ejemplos
Estados Unidos.
Canad.
Japn.
Brasil.
Estados Unidos.
Estados Unidos.
Contina pag. 50
49
Chile.
Brasil.
Brasil.
Brasil.
Guatemala.
Problemas presupuestarios.
Guatemala.
Estados Unidos.
Guatemala.
La transversalizacin del modelo para dejar de ver a la polica comunitaria como un plan o programa y considerarla realmente como un
modelo operativo a seguir.
Mxico.
Mxico.
Guatemala.
Costa Rica.
Mxico.
Brasil.
Costa Rica.
Guatemala.
Mxico.
Por todo lo anterior, resulta siempre fundamental conocer los condicionamientos sociales, polticos e institucionales que influyen en
el establecimiento de esquemas que implican cambios profundos
sobre la manera en la que concebimos y hacemos las cosas. El diseo
y la implementacin de mtodos y tcnicas que permitan abordar el
modelo desde un punto de vista prctico resultan de vital importancia para garantizar resultados tangibles. El siguiente apartado se
centrar en los diferentes elementos que componen la metodologa
para implementar intervenciones por parte de la polica comunitaria,
a fin de impulsar un acercamiento que ayude a restablecer los lazos de
confianza entre sta y la comunidad a la que debe servir.
50
3. Metodologa para la
implementacin de intervenciones
de polica comunitaria
51
institucional favorable
C24 Marco
para la implementacin
Voluntad institucional del gobierno local y de
la institucin policial.
Descentralizacin en busca de una mejor
respuesta local.
Visin de sostenibilidad en las polticas.
Eficiencia en la gestin de recursos.
Rendicin de cuentas y participacin
ciudadana.
Fuente: elaboracin propia.
52
53
comunitario favorable
C25 Marco
para la implementacin
Un mnimo de asociativismo intracomunitario.
Voluntad para colaborar con la institucin
policial.
Fuente: elaboracin propia.
54
C26
55
participacin ciudadana en el
C27 Lamodelo
de polica comunitaria
Mejorar la relacin entre la comunidad y la
polica, con lo que se busca consolidar un lazo
de trabajo donde la comunidad participe en la
prevencin del delito y respalde las acciones de
la polica.
Fortalecer las redes sociales existentes ya que
esto permitir el desarrollo y la consolidacin
del capital social.
Las polticas de participacin intentan
consolidar el proceso de descentralizacin, lo
cual otorga a los municipios un rol activo en la
formulacin e implementacin de estrategias.
Priorizar la participacin de grupos en
riesgo, como la poblacin juvenil, a fin de
fortalecer vnculos de confianza, canales de
comunicacin y colaboracin.
Fuente: elaboracin propia, tomando como
referencia a Luca Dammert (s/f)
Participacin comunitaria en prevencin
del delito en Amrica Latina, en
Dammert, Luca (Ed). Seguridad
Ciudadana: experiencias y desafos. Red
14 Seguridad Ciudadana en la Ciudad,
Programa URB-AL. Chile.
mbito de alianzas.
mbito filosfico y de diseo.
mbito de gestin e inteligencia.
mbito de formacin.
mbito de accin.
De estos mbitos se derivan las siguientes lneas de trabajo o implementacin:
Lnea de compromiso
(derivada del mbito de alianzas).
Lnea de planeacin y adecuacin normativa
(derivada del mbito filosfico y de diseo).
Lnea de informacin y anlisis
(derivada del mbito de gestin e inteligencia).
Lnea de capacitacin y desarrollo
(derivada del mbito de formacin).
Lnea de operacin y evaluacin
(derivada del mbito de accin).
A su vez, lo ideal sera que estos mbitos y lneas de accin transitaran de manera simultnea por un camino evolutivo, desde una
56
iniciativa o accin de polica comunitaria hasta un modelo que incida en el cambio organizacional y cultural. Dicha lnea evolutiva
se integrara por tres etapas: instauracin, fortalecimiento y consolidacin.
La instauracin comprende la totalidad de los procesos y acciones iniciales en todos los mbitos y lneas (mbito de alianzas,
filosfico y de diseo, gestin e inteligencia, formacin y mbito
de accin), tanto de una iniciativa como de un ciclo para la implementacin del modelo de polica comunitaria. Son los primeros
pasos a realizar, desde el diseo y la definicin de objetivos de
los programas de implementacindescentralizacin operativa,
formacin, generacin de capacidades en inteligencia policial,
etc., hasta las primeras acciones especficas de intervencin en
los sectores.
El fortalecimiento constituye el proceso de crecimiento y desarrollo
de todos los mbitos y lneas de implementacin iniciadas en la
etapa de instauracin. Conforme se van desarrollando las primeras
acciones de patrullaje de proximidad, de formacin y capacitacin
para los agentes comunitarios, de colaboracin con la ciudadana y
de diseo de planes de prevencin, se va adquiriendo un mejor dominio de los procesos y se empiezan a afianzar nuevas capacidades.
Por tanto, esa accin o iniciativa tiende a tomar las caractersticas
de un programa, dado el nivel de habilidades y alcance que se empieza a manifestar.
La consolidacin es una etapa de madurez en todos los mbitos y
lneas, la que se logra concretar en un mediano y largo plazo. Se
distingue por el hecho de que las dos partes fundamentales en
este proceso (polica y ciudadanos) se apropian de sus roles y
responsabilidades y los dominan por completo, as como por la
participacin de otras instancias pblicas e incluso civiles o
de pequeos empresarios en el proceso de asociativismo para
planes de prevencin y convivencia que, en definitiva, debern
estar funcionando. A continuacin se desarrolla cada uno de los
mbitos de cambio institucional y sus lneas de accin correspondientes.
Por ltimo, vale la pena mencionar que, cuando se inicie un proceso de cambio institucional que apunte hacia un modelo de
polica comunitaria, resulta recomendable que un ente exterior a
la institucin vaya documentando y dando seguimiento al grado
de avance en lo que se puede denominar como una reingeniera
institucional. Este organismo pudiera ser un centro acadmico o
una ONG especializada en la temtica y los procesos.
57
mbito
de accin
(Lnea de operacin
y evaluacin)
Polica
comunitaria
mbitos y lneas de
implementacin
mbito
de formacin
(Lnea de capacitacin
y desarrollo)
mbito
filosfico
y de diseo
(Lnea de planeacin
y adecuacin
normativa)
mbito
de gestin
e inteligencia
(Lnea de informacin
y anlisis)
58
59
60
mbito de alianzas
mbito filosfico
y de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
61
5. Se han establecido
6. Se han hecho
7. Se han gestionado los 8. Se ha diseado un
alianzas con
propuestas de
recursos financieros
programa integral de
instituciones pblicas
adecuacin al
mnimos necesarios
formacin, el cual
de los niveles estatal y
reglamento interno de
para iniciar la aplicacin permite a los policas
federal a fin de fortalecer la polica municipal a
del modelo basado en
conocer el contenido
los recursos para la
fin de brindar sustento
acciones de polica
del modelo basado en
instauracin del modelo administrativo, operativo comunitaria.
acciones de polica
basado en acciones de
y formativo al modelo
comunitaria. 1
polica comunitaria.
basado en acciones de
polica comunitaria.
10. Se ha iniciado la
conformacin de una
Unidad Central de
Gestin (UCG) dentro de
la institucin policial,
encargada del dar
operatividad al modelo
basado en acciones de
polica comunitaria. 2
9. Se ha dado inicio a
la reestructuracin
geogrfica por
sectores (operativos
y administrativos)
que permiten la
identificacin y
el abordaje de
problemticas por
reas geogrficas
definidas, de acuerdo
con ciertos criterios
preestablecidos, como
caractersticas sociales,
culturales y econmicas
similares.
Contina pag. 63
Dicho programa hace una distincin entre la formacin inicial y la continua, dadas las diferencias en los perfiles y la experiencia de
cada uno de estos dos grupos. El programa se ir implementando de manera progresiva, de acuerdo con el proceso de fortalecimiento
de la iniciativa de polica comunitaria. No obstante su diseo, en una primera etapa incluye al menos los siguientes elementos:
objetivos, fundamentos, formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de problemas, as como
perfiles y funciones del polica comunitario.
2
Concretamente ser la encargada de: impulsar y facilitar el vnculo con las comunidades, sus procesos organizativos y sus liderazgos,
para consolidar procesos asociativos con la polica; dar seguimiento, en conjunto con los comits mixtos ciudadanainstitucin policial, al
desarrollo de los planes comunitarios de seguridad y prevencin acordados entre ciudadanos y policas; coordinar el proceso de desarrollo
de capacidades en gestin de informacin e inteligencia policial y la toma de decisiones con base en ello, y de administrar la vinculacin con
instancias de desarrollo social y convivencia del municipio, copartcipes en acciones de prevencin y atencin a las violencias.
1
62
12. Se ha iniciado la
implementacin
de un programa de
descentralizacin
operativa y
administrativa de la
institucin policial.
13. Se ha llevado a cabo
el proceso de seleccin
y distribucin por
cuadrantes a los agentes
(mandos y tropa) que
conformarn al equipo
de polica comunitaria.
14. Se ha comenzado la
capacitacin de mandos
medios y superiores a
fin de sensibilizar y dar
a conocer el contenido
del modelo, con el
objetivo de que tengan
una participacin
activa en su proceso de
implementacin.
15. Se ha comenzado a
capacitar a los primeros
equipos de polica
comunitaria.
16. Se ha dado inicio al
diseo y adopcin del
sistema (plataforma)
de informacin que
permitir generar
inteligencia preventiva.
Contina pag. 64
63
de acciones de
polica comunitaria
(conversatorios).
21. Se ha formalizado con
la comunidad,
mediante una minuta de
trabajo, una hoja de ruta
que define las acciones
de colaboracin
conjunta.
mbito de alianzas
mbito filosfico y
de diseo
64
29. Se ha implementado
con xito, dentro de
la institucin policial,
una campaa de
informacin y difusin
de los fundamentos
filosficos detrs de la
adopcin del modelo
basado en acciones de
polica comunitaria.
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
37. A partir de
los acuerdos
interinstitucionales
establecidos a
nivel municipal, se
han desarrollado
protocolos de
actuacin que detallan
los lineamientos y
criterios bajo los cuales
operar la colaboracin
conjunta.
36. Se ha iniciado el
proceso de adecuacin
al marco normativo
municipal a fin de
brindar sustento legal
al modelo basado en
acciones de polica
comunitaria.
33. Se ha comenzado
a impartir cursos
32. El enlace (gestor) de de formacin para
la UCG tiene comunicacin formadores.
constante con los representantes de las otras
instancias de gobierno, a
fin de dar solucin a las
problemticas identificadas en las reuniones
policacomunidad.
39. La identificacin de
tendencias delictivas
y de problemas en
la convivencia ha
permitido a la institucin
policial focalizar sus
esfuerzos operativos.
mbito de alianzas
mbito filosfico y
de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
Contina pag. 66
65
recopilacin,
sistematizacin, anlisis
y explotacin de la
informacin a fin de
generar inteligencia
policial para la
prevencin.
manuales y protocolos
que detallan las
acciones a seguir en
todos los procesos
bsicos operativos de la
polica comunitaria.
66
mbito de alianzas
mbito filosfico
y de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
67
y miembros de la
institucin policial,
para gestionar
asuntos prioritarios
de seguridad y
convivencia.
10. Se ha diseado
un programa de
formacin en
seguridad ciudadana
y polica comunitaria
para fortalecer
los liderazgos y
la participacin
ciudadana.
11. Se han realizado
los primeros talleres
informativos sobre
el enfoque de polica
comunitaria para los
habitantes del entorno
territorial objetivo,
en particular para los
lderes identificados.
12. Se han realizado
acciones de
corresponsabilidad
ciudadana en un
proceso colaborativo
con la polica para
asuntos especficos
de seguridad
comunitaria
(informacin a la
polica comunitaria,
acciones de vigilancia
estratgica, etc.)
13. El comit de seguridad
municipal participa
como actor con voz en el
proceso de alineacin a
la planeacin municipal
y de adecuacin
normativa.
68
mbito de alianzas
mbito filosfico
y de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
25. Se ha desarrollado
una sistematizacin
(manuales) de la
experiencia de la
formacin ciudadana
en el enfoque de
polica comunitaria
para promotores
comunitarios.
mbito de alianzas
mbito filosfico y
de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
Contina pag. 70
69
de experiencias
comunitarias (con otros
sectores o municipios)
sobre las lecciones
aprendidas de los
ejercicios colaborativos
con la institucin policial.
70
71
Adems de adecuar el modelo a la planeacin municipal, se deber trabajar en la armonizacin del modelo con el marco jurdico
de seguridad municipal. El marco jurdico que contextualiza la
organizacin y el funcionamiento de las instituciones de polica
municipal se fundamenta bsicamente en tres ordenamientos: la
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, la Ley
de Seguridad Pblica del Estado y el Reglamento Interior de la
institucin policial (aunque para la institucin tambin podra
existir un reglamento del servicio profesional de carrera policial
o similares).
Las instituciones policiales estn alineando su organizacin y su
funcionamiento a estos tres ordenamientos, los que bsicamente
pretenden instituir el servicio profesional de carrera policial (procedimientos homologados de reclutamiento, seleccin, certificacin,
promocin, capacitacin, etc., as como homologacin de grados) en
todas las policas del pas y una estrategia de inteligencia policial
(Plataforma Mxico) basada en informacin de denuncias, capturas,
detenciones, etctera.
En consecuencia, esta adecuacin del marco normativo vigente al
modelo de polica comunitaria se deber establecer a travs del
Reglamento Interior de la institucin policial, para el cual debe contemplarse, como mnimo:
Que el modelo de polica comunitaria pueda coexistir con lo
que establecen la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica y la Ley de Seguridad Pblica del Estado, por ejemplo en
lo relacionado con la captura del Informe Policial Homologado o
la organizacin de la polica en clulas terciarias (si el modelo
a implementar considera que los policas deben llenar otros formatos para recolectar informacin y dejar a un lado el Informe
Policial Homologado o pretende que el patrullaje se realice con
dos policas en lugar de con tres, se estara contraviniendo la
ley federal).
Que la estructura orgnica de la institucin policial considere
la descentralizacin adecuada de funciones para la implementacin del modelo conforme a lo que establece este documento
(vase la propuesta de estructura orgnica y su descripcin al
final de esta seccin).
Las actividades de reaccin no pueden dejarse a un lado, por
lo que la estructura orgnica que se defina en el reglamento
interior debe contemplar los grupos de reaccin o grupos especiales que apoyen en las zonas ms conflictivas, en donde
el modelo de polica comunitaria no pueda operar, y que ade-
72
73
74
Nivel administrativo
y de gestin
GRUPOS
ESPECIALES
UNIDAD CENTRAL
DE GESTIN
Jefe de la Unidad
Central de Gestin
Polica de gestin
(enlace)
Polica de gestin
(enlace)
Polica de gestin
(enlace)
Agente 12
Agente 11
Agente 10
Agente 9
Agente 8
Agente 7
Agente 6
Jefe de Sector o
de clula
Agente 5
Jefe de Sector o
de clula
Agente 4
Jefe de Sector o
de clula
Agente 3
Jefe de Distrito
Agente 2
Jefe de Distrito
Agente 1
Jefe de Distrito
75
bin ser el enlace y gestor con los comits ciudadanos y con otras
instancias municipales que contribuirn a la solucin de problemas.
La dificultad en este sentido ha sido encontrar policas con el perfil
suficiente para el cargo de Enlace en la UCG, por lo que muchas instituciones policiales han decidido que esta funcin la cumpla una
persona que no sea polica y que cuente con la experiencia y capacidad requeridas. En todo caso, la clave sera poner tcnicos que
auxiliaran al Polica de Gestin en esta tarea.
Dado que dicha unidad de gestin ejercer funciones de rea de informacin procesada (no slo de captura o de elaboracin de informes)
para las clulas operativas, sta deber contemplar tambin un equipo de personas que recopile, capture, analice y reporte informacin
a las clulas. En una etapa de consolidacin, este equipo deber
estar capacitado para participar en estudios de percepcin, de opinin, victimizacin, etc. Adicionalmente, esta unidad debe tambin
adecuar los procesos administrativos para la gestin de recursos en
las clulas. Por tanto, se debe ajustar los procedimientos para que
los propios jefes de cuadrante y de sector (jefes de clula) puedan
gestionar recursos para trabajar: desde la adquisicin de patrullas
adicionales para su zona (plenamente justificadas) hasta la obtencin
de materiales de papelera, equipo de radiocomunicacin, reparacin
de equipos, reparacin de patrullas, entre otros.
76
77
Incorporar a los cursos de formacin inicial las materias que contempla este texto para el modelo comunitario. Los policas de
reciente ingreso deben contar con una capacitacin mnima para
incorporarse al modelo y se debe hacer hincapi en que adopten
la nueva filosofa.
Deben adecuarse los procesos de reclutamiento y seleccin
al modelo de polica comunitaria. Los perfiles de puesto y
las pruebas que se apliquen en el procedimiento de seleccin
para los policas de nuevo ingreso deben servir para cerciorarse de encontrar policas que no slo busquen un trabajo
reactivo y de confrontacin; se debe reclutar y seleccionar
a policas con un perfil adecuado para las nuevas funciones,
que incluya las habilidades para la mediacin y el contacto
con los ciudadanos.
Derechos humanos y
derechos de las vctimas.
La polica de proximidad /
comunitaria: antecedentes,
principios filosficos y
experiencias regionales
e internacionales.
La polica de proximidad:
Se propone exponer un mtodo sistemtico para detectar y
metodologa de solucin de analizar problemas particulares de seguridad en las comunidades,
problemas en el servicio.
para que a partir de ello se diseen estrategias, se implementen
y se obtenga la retroalimentacin de los resultados.
Inteligencia comunitaria
y georreferencia.
Contacto con la
comunidad.
Contina pag. 79
78
Situacin de la juventud.
Perspectiva de gnero,
seguridad y polica.
Mediacin comunitaria y
resolucin de conflictos.
Los temas mencionados en el cuadro 34 son una muestra de las capacidades que se requerir actualizar o desarrollar para que la polica
comunitaria cuente con miembros que comprendan la oportunidad
que esta filosofa representa, as como el compromiso que se deber
adquirir al formar parte del modelo. El reclutamiento del personal
deber contemplar los elementos de capacitacin mencionados, pero
tambin la constante sensibilizacin acerca del tema para el personal
que ya est activo.
En lo particular, la operacin de la polica comunitaria deber concentrarse no slo en la relacin con la comunidad sino tambin en
principios y estrategias metodolgicas bsicas de actuacin, como
es la inteligencia policial preventiva y de contencin de conflicto.5
Por medio de este proceso se selecciona la informacin que permitir
obtener resultados positivos en una investigacin y, al mismo tiempo, se recolecta informacin acerca de los acontecimientos para el
anlisis, el diseo y la implementacin de acciones de prevencin e
intervencin.
79
de llamadas de emergencia, cambios en las asignaciones o servicios, etc. son tomadas por los altos mandos.6
La base para el modelo de polica comunitaria est en la descentralizacin de funciones operativas y en que cada zona o cuadrante opere como
clula, es decir, como un organismo con suficiente autonoma para funcionar de manera adecuada dentro de un sistema. Esta autonoma se
refiere sobre todo a la posibilidad de que el mando en esa clula pueda
hacer uso de los recursos humanos y materiales como mejor le convenga,
de acuerdo con las caractersticas de la zona en la que opera. Ello implica
poder decidir en cuanto a turnos de servicio, horarios de descanso, das
de vacaciones, nmero de patrullas necesarias, estilos de patrullaje (a
pie, en bicicleta, en vehculo de motor), etctera.
La autonoma tambin se refiere a la capacidad de que el jefe de
clula tenga sus propios mecanismos para evaluar a su personal,
tanto de gestin y de vinculacin con comits ciudadanos en su
zona, como con otras instancias municipales y estatales. Dentro
de la clula tambin se debe desarrollar, implementar y evaluar
estrategias, programas y acciones para responder a los problemas
de seguridad que hayan sido detectados con la metodologa de solucin de problemas y en los que se vaya a trabajar con la comunidad.
As pues, para lograr una adecuada organizacin operativa dentro
del modelo de polica comunitaria se requiere cumplir, cuando menos, con las siguientes condiciones:
Una descentralizacin municipal operativa adecuada, con base en
una metodologa que considere variables importantes, como la
incidencia delictiva, la geografa, el nivel socioeconmico, la problemtica social, la demografa, la accesibilidad, etc., para la
delimitacin de los sectores y clulas en que operar la polica.
La descentralizacin no puede slo estar basada en variables
geogrficas; adems, no existe una frmula cientfica que ayude
a establecer el nmero de policas que se requieren para una zona
o rea delimitada. Por eso se requiere de un trabajo de fondo y
complejo, que ayude a delimitar el municipio y a establecer las
clulas y el nmero de personal policial para cada una de ellas.
Una estructura policial funcional para las clulas operativas que
considere como mnimo a un jefe de unidad o clula, patrullas y
el equipo (radios, bicicletas, mobiliario, mdulos de operacin)
Adems, las funciones de supervisin suelen reducirse a cuestiones de pase de lista, revisin de
equipo y revisin de que los servicios asignados se estn llevando a cabo, pero pocas veces resultan
en verdadero trabajo de gestin y supervisin. Por otro lado, la estrategia federal est impulsando
un trabajo de polica municipal basado conceptualmente en inteligencia y se estn creando unidades
de anlisis de informacin en las diferentes instancias municipales, pero lamentablemente estas
unidades estn resultando ser slo reas de captura para nutrir las bases de datos de Plataforma
Mxico, sin que se genere un verdadero trabajo de anlisis.
6
80
que se haya determinado como adecuado. Muchas veces, la implementacin completa del modelo de polica comunitaria no sucede
porque las instituciones policiales consideran que no cuentan con
suficiente personal para cubrir dichas clulas. No obstante, es preferible operar las unidades con el personal policial que se tenga y
tratar de ir cubriendo las necesidades a partir de ah que caer en
el error de ir creando clulas que operen en conjunto con un modelo de polica tradicional. Resulta indispensable que las unidades
cuenten con un inmueble para sus operaciones, estancia de los
policas, cambios de turno, captura de informes, etc. Sin embargo,
tambin es importante evitar el error de crear simples casetas de
polica; lo que se requiere son verdaderas instalaciones para que
las clulas operen de manera eficiente.
Un nivel de mandos con funciones de supervisin sobre las clulas;
es decir, policas que sean los mandos de los jefes de clula pero
que realicen funciones de coordinacin, de apoyo y de supervisin sobre stas. Este nivel de mando, en la estructura propuesta
en este documento, reportara al jefe de cuadrante, quien, junto
con el enlace de la UCG, tendra acceso directo al director de la
polica, con el objetivo de otorgar mayor autonoma sobre las
clulas y que no haya una lnea de mandos demasiado extensa
entre el director de la polica y el jefe de clula.
Grupos especiales de reaccin o de operacin especial para
apoyar a las clulas. Como ya se mencion, las actividades de
reaccin y contencin no pueden dejarse a un lado. Por eso debe
contemplarse, dentro de la estructura orgnica, a cuanto grupo
especial de polica sea necesario para el apoyo de las clulas.
Si en una clula no se cuenta en algn momento con las
condiciones adecuadas para realizar un trabajo de solucin de
problemas con la comunidad, el grupo de reaccin o especial
debe apoyar para que las condiciones regresen a la normalidad.
Otro ejemplo son las zonas tursticas, donde se requiere otro
tipo de mecanismos (como los ciclopolicas) que apoyen a la
clula que opera en esa localidad.
Mejoramiento de condiciones laborales de los policas: una remuneracin suficiente, una seguridad social que d certidumbre
en razn del riesgo que se corre, as como prestaciones bsicas,
acordes con la responsabilidad del trabajo de polica, para llevar
una vida digna y desincentivar la corrupcin.
Por ltimo, debe contemplarse un mecanismo de monitoreo
y evaluacin, con indicadores que permitan valorar el progreso y los obstculos en el desarrollo de la estrategia de polica
comunitaria. Es importante sealar que, para este modelo, los
81
mbito filosfico
y de diseo
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
Lnea de
Compromisos
Lnea de planeacin
y adecuacin
normativa
Lnea de
informacin
y anlisis
Lnea de
capacitacin y
desarrollo
Lnea de operacin
y evaluacin
Adecuacin del
Plan de Desarrollo
Municipal y del
Plan de Seguridad
Pblica Municipal.
Una unidad de
gestin que coordine
las funciones del
cuerpo operativo
y sea enlace con
la ciudadana.
Capacitacin bsica
y diferenciada para
los diferentes cargos
(para los jefes de las
clulas operativas,
para sus mandos,
para los jefes de
turno, para los
grupos de reaccin
y policas de base).
La descentralizacin
de funciones
operativas por medio
de clulas con
suficiente autonoma
para funcionar de
manera adecuada.
Acuerdo a escala
ms pequea, por
ejemplo entre la
polica municipal
y ciudadanos de
determinadas
colonias, para
iniciar acciones
de cooperacin
en programas
de prevencin y
convivencia.
Programas
operativos anuales
de seguridad
que contemplen
proyectos y metas
relacionadas con la
implementacin.
Este rgano
coordinador
debe allegarse
de informacin y
utilizarla para aplicar
la metodologa
de solucin
de problemas.
Recopilar, capturar y
analizar informacin
para las clulas.
Capacitacin
especializada para
jefes de zona, que
considere las nuevas
funciones de gestin.
Estructura policial
funcional para las
clulas operativas
(con suficiente
equipo) y que la
informacin fluya de
manera horizontal
y no con criterios
jerarquizados
tradicionales.
Concrecin
de alianzas
estratgicas con
otras instituciones
pblicas, ya
sean estatales,
Adecuaciones
del reglamento
interior de la
institucin policial
municipal. MPC
debe coexistir con
Debe ser el
enlace y gestor
con los comits
ciudadanos y con
otras instancias
municipales que
Adecuar los
procesos de
reclutamiento
y seleccin al
modelo de polica
comunitaria.
Una estructura
policial funcional
para las clulas
operativas, que
considere como
mnimo a un jefe
Contina pag. 83
82
municipales, o
incluso de la
academia o de
la sociedad civil,
con el objeto
de reforzar las
acciones derivadas
del ejercicio de
coproduccin de
la seguridad junto
con la ciudadana.
lo que establecen
la Ley General
del Sistema de
Seguridad Pblica y
la Ley de Seguridad
pblica del Estado.
contribuirn a
la solucin de
problemas.
de unidad, un
supervisor y el
nmero de policas,
patrullas y equipo.
Establecimiento
de una estructura
orgnica mnima
para el modelo (una
unidad de gestin).
Esta unidad de
gestin debe
adecuar los
procesos
administrativos
para la gestin
de recursos en
las clulas.
Un mecanismo
de monitoreo y
evaluacin con
indicadores que
permitan valorar
el progreso y los
obstculos en el
desarrollo de la
estrategia de polica
comunitaria.
C36
83
del supuesto de que tanto la comunidad como la polica estn conscientes de sus roles como coproductores de seguridad en la zona y
dispuestos a crear un circuito efectivo de comunicacin.
6. Implementar
la estrategia
5. Elaborar el
Plan de Trabajo
sobre
C37 Informacin
el problema
Se debe considerar buscar
informacin adicional para
trazar las estrategias adecuadas.
Fuente: elaboracin propia.
2. Conocer a la
comunidad
3. Diagnstico
4. Definir la
estrategia
84
85
C38
86
e. Integrar un comit
Las iniciativas y propuestas para la solucin de problemas deben considerar a toda la comunidad; en ocasiones
resulta prctico contar con un grupo de trabajo cercano
al facilitador. El comit deber elegirse por voto directo
de la comunidad e integrarse despus de la primera reunin. Sus funciones sern:
Representar a la comunidad.
Tomar decisiones urgentes.
Acudir a otras dependencias.
Consultar documentos.
Manejar recursos (econmicos, humanos, relaciones
cordiales con la comunidad).
Guardar la informacin y los documentos que surjan
de esta metodologa (por ejemplo, minutas de las
reuniones).
para la
C39 Consideraciones
integracin del comit
Que los miembros cuenten con liderazgo o
sean representantes naturales de algn sector
de la comunidad.
Que haya un representante del gobierno local
para asegurar el compromiso de la autoridad.
Considerar que la polica que recibe
directamente las quejas o sugerencias
cuenta con una visin amplia de la
problemtica comunitaria.
Representantes de organizaciones de la
sociedad civil, quienes pueden generar un
clima de intercambio de experiencias y datos
de otros proyectos exitosos.
Profesores de la escuela de la comunidad.
Dueos o dependientes de comercios
locales, quienes podran apoyar con recursos
materiales para algunas actividades, as como
formar parte de la vigilancia desde sus locales.
Fuente: elaboracin propia.
87
6. Cultura local.
6.1. Conocimiento y expresin de la relacin entre
la cultura local y la historia del barrio.
6.2. Conocimiento de las expresiones culturales de
los jvenes y de factores de riesgo.
7. Prcticas positivas.
7.1. Organizaciones sociales activas.
7.2. Lderes.
7.3. Acciones positivas desarrolladas.
Fuente: elaboracin propia. Se retoma a Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hbitat,
2010), Gua para la prevencin en barrios. Hacia polticas de
cohesin social y seguridad ciudadana, Universidad Alberto
Hurtado, Chile.
Problema
Cul es el que
afecta a ms
personas?
Cul es el
ms urgente?
Cul es el ms Cul es el
fcil de resolver? ms barato
de eliminar?
1.
2.
88
caractersticas del
C41 Principales
problema a solucionar
Espacio y tiempo. Dnde est ocurriendo
el problema? En qu horarios del da o de la
noche?
Causas. Cmo se manifiesta el problema?
Por qu se ocasiona? Qu cambios provoca
en nuestra vida diaria? Cmo afecta a la
comunidad?
Personas involucradas. Quin participa
en la manifestacin del problema? De qu
manera lo hace? Quin ha resultado afectado
por el problema? Se puede identificar a los
causantes?
Participacin de los jvenes. Cmo involucrar
a los jvenes? Las acciones propuestas
benefician a este sector? Qu desafos
encierra esto?
Los tres escenarios marcan rutas para la solucin del problema: el primero sera incentivado por la indiferencia, el
segundo se basara en el pesimismo y el tercero en una Fuente: elaboracin propia.
mirada optimista (el cual deber convertirse en nuestra
ruta a seguir). Se deben contemplar los actores que estarn relacionados con la solucin del problema, los riesgos, lugares clave para
intervenir, etctera.
b) Fijar objetivos
Los objetivos deben ser las guas para la solucin del problema. Deben ser concretos, con redaccin simple y retomar los problemas;
89
del
C42 Componentes
plan de trabajo
Objetivo.
Responsable.
Tiempo de ejecucin.
Presupuesto.
Fuente: elaboracin propia
Las acciones de la estrategia deben cumplirse; sin embargo, en ocasiones no se podr contar con los recursos necesarios y, por tanto, se
deber contemplar la posibilidad de desarrollar alianzas con actores
externos que tengan los recursos que se necesitan. Se denominarn
socios y se puede tener comunicacin con ellos por medio de los
miembros del comit designado.
Fase 6: implementacin
Se debe respetar lo planeado, cumplir con las actividades asignadas
o en las que nos comprometimos. Se requiere que el facilitador dirija
las tareas (para estar al pendiente de que sean cumplidas en tiempo y
forma). El comit y el facilitador se encargarn de vigilar el tiempo y el
90
de la
C43 Objetivos
inteligencia policial
Proporciona a la polica un
conjunto de conocimientos
sistematizados, tcnicos y
cientficos, con aplicacin
prctica, para que puedan
desarrollar y ejecutar operaciones con xito. En el caso
de la polica comunitaria,
es importante contar con
informacin previa de la colonia y, conforme avance la
metodologa de implementacin con la comunidad, se
establecer un diagnstico
que permitir tener informacin sistematizada de
las problemticas locales
con el fin de generar estrategias adecuadas. De esta
manera, la metodologa de
inteligencia policial se realiza de manera simultnea con
la metodologa de proximidad
entre polica y comunidad.
Fuente: elaboracin propia
91
92
4. La polica comunitaria:
Su monitoreo y evaluacin
La experiencia del camino recorrido en iniciativas de polica comunitaria implementadas en varias partes del mundo muestra que el
trabajo policial ha recibido una mayor aceptacin cuando han sido
instauradas polticas y acciones que cumplen, entre otras, con las
siguientes caractersticas:
La resolucin de problemas a escala local.
La descentralizacin de los servicios policiales.
Una mayor interaccin con la comunidad.
Una entrega transparente de informacin sobre la gestin y los
resultados policiales (Frhling, 2003).
Estos enfoques han sido un aporte significativo a la construccin
de la seguridad ciudadana, desde el nivel de interaccin ms cotidiano. Son estrategias que fomentan el empoderamiento de las
comunidades y las instituciones, para dar lugar a la subsidiariedad
de la poltica (la descentralizacin y el aprovechamiento de las capacidades locales).
Por tanto, el desarrollo de la relacin entre polica y comunidad no
slo ha significado un cambio de paradigmas en la accin policial;
tambin presenta el desafo de establecer metodologas que permitan
contar con formas vlidas y confiables de registrar y medir funciones
93
94
M O N I T O R E O
E V A L U A C I N
hizo evidente que, si bien los registros de eventos como acciones policiales, tasas de denuncias de delitos, tasa de aprehensiones,
etc. fueron tiles para la planificacin y el seguimiento de las actividades policiales, las fuentes de informacin de tipo perceptivo
(por ejemplo las encuestas de victimizacin) tambin lograron posicionarse y sentar las bases para el desarrollo de indicadores sobre
el modelo de polica comunitaria (Salamanca, 2004:14). Al entregar
informacin de valoracin, percepcin de riesgos y apreciaciones sobre las funciones policiales, estas nuevas fuentes adems pudieron
asociarse al conjunto de la institucionalidad relacionada con la seguridad pblicaciudadana.
En la actualidad, la investigacin y el anlisis sobre las directrices
para la evaluacin en el modelo de polica comunitaria se han complejizado; varias propuestas han incorporado miradas subjetivas y
cualitativas junto a las tradicionales, de carcter objetivo y cuantitativo. La literatura publicada desde los noventa en torno a estas
discusiones ha coincidido en criterios de eficacia, eficiencia, equidad y, en aos recientes, en la rendicin de cuentas, lo que se ha
llamado vertiente de autoridad (entendida como el grado de descentralizacin y empoderamiento de la ciudadana frente al modelo de
polica comunitaria) para fundamentar las evaluaciones de programas
de seguridad ciudadana que contemplan este modelo policial (vase
Bureau of Justice Assistance 1994, 1994b; Eck and Rosenbaum 1994;
Goldstein 1990; Miller and Hess 1994; Skogan 1994).
95
96
M O N I T O R E O
E V A L U A C I N
cuestionamientos fundamentales: Estn siendo las polticas de seguridad implementadas como se han planeado? y, de la manera en que estn
siendo desarrolladas, estas polticas estn logrando sus objetivos? Para
responder, los expertos en evaluacin de polticas de seguridad ciudadana (vase Maxfield y Babbie, 1995: 304) ratifican en general lo que a
nivel de los debates en planificacin estratgica se ha identificado como
las evaluaciones de procesos y las evaluaciones de impacto.
La evaluacin para iniciativas de polica y comunidad presenta especificidades, dado que cada comunidad o grupo de poblacin tiene
caractersticas propias en sus niveles de convivencia, manifestaciones de violencia y umbrales de delito, adems de que se conjugan
tanto elementos objetivos (calidad de viviendas, infraestructura,
densidad de poblacin, composicin de la poblacin,
espacios pblicos, servicios, etc.) como subjetivos
(identidad, pertenencia, interaccin, diversidad tnica,
confianza, etc.). Tambin es cierto que la institucionalidad policial local tiende a reflejar las peculiaridades de
su localidad, por ejemplo, en Mxico muchas de las policas municipales carecen de condiciones y capacidad de
gestin apropiadas, adems de que reflejan el nivel de carencias o de desarrollo del municipio al que pertenecen.
Esta complejidad hace imposible definir una metodologa
universal para evaluar. Sin embargo, existiran ciertas lneas a seguir en el diseo de una evaluacin.
La metodologa debe ser flexible y adaptada a la situacin
de las comunidades y de los cuerpos policiales locales y
conducir a la modificacin de las acciones que no estn
dando los resultados esperados. Es altamente recomendable que considere la percepcin de todos los actores de
la comunidad. En ese sentido, el seguimiento y la evaluacin representan tambin una posibilidad de mejorar los
niveles de participacin y articulacin de actores. Como
plantea ONUHbitat (UN-Habitat, 2011: 86), cuando esto se hace de
manera participativa favorece la confianza, los aprendizajes y la comprensin de la estrategia por parte de los actores involucrados.
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99
Comunitarias
Institucionales
Fuente: elaboracin propia, con base en la informacin de UN-Habitat 2011, Gua para la prevencin de barrios,
Santiago, Chile y Willard M. Oliver (2004) Community-Oriented Policing, Prentice Hall, New Jersey.
100
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De capacidades
comunitarias
De costobeneficio
De sostenibilidad
para el modelo
Fuente: elaboracin propia, con base en los anlisis del Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana
(2004), Anlisis comparativos de sistemas de indicadores de polica y comunidad y (2007), Uso
de indicadores para evaluar el funcionamiento policial, Santiago, Chile. UN-Habitat (2011), Gua
para la prevencin en barrios, Santiago, Chile.
101
Dimensin de
capacidad policial
Presupuesto.
Seleccin.
Formacin.
Remuneracin.
Estructura funcional.
Transparencia.
Descentralizacin.
Dimensin de capacidad
comunitaria
Pertenencia
Participacin y asociatividad.
Integracin en el modelo de polica comunitaria.
Dimensin de
compromiso policial
Dimensin de compromiso
comunitario
Dimensin de interaccin
con la comunidad
Contina pag. 103
102
M O N I T O R E O
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Dimensin de efectividad
Dimensin de impacto
en la seguridad
ciudadana comunitaria
y la calidad de vida
Dimensin de
sostenibilidad
Fuente: Elaboracin propia con base en el anlisis de Salamanca CESC (2004) Anlisis comparativos
de sistemas de indicadores de polica y comunidad y UN-Hbitat (2011) Gua para la
prevencin en barrios, Santiago, Chile.
Objetivo especfico
Dimensin de interaccin
Indicador de proceso
103
Objetivo especfico
Indicador de resultado
104
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E V A L U A C I N
105
Indicador de resultado
106
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107
108
5. Escenarios prcticos
109
el modelo de polica comunitaria es complejo por la realidad del sistema federal mexicano. Por tanto, en un primer momento, ms que
pensar en instaurar un modelo con todas sus implicaciones institucionales, organizacionales y
comunitarias, los escenarios
incluyen acciones o iniciativas
que, conforme se vayan fortaleciendo, irn apuntando hacia la
consolidacin de ese modelo. En
otras palabras, el supuesto del
que se parte contempla acciones
o iniciativas propias de la polica comunitaria, gestionadas
desde los mbitos y las lneas de
implementacin que aparecen
en el tercer apartado de este
texto (Alianzas, Filosfico y de
Diseo, de Gestin e Inteligencia, de Formacin y de Accin); de esta manera se busca proyectar
las iniciativas como un ejercicio de diseminacin hacia arriba, es
decir hacia las estructuras institucionales, para llevar a la institucin policial a conformarse, en el mediano plazo, en un nuevo
modelo de gestin de la seguridad comunitaria.
En esa trayectoria que va de una accin o iniciativa de polica
comunitaria a la instauracin y consolidacin del modelo como
marco filosfico, organizativo y tcnico de las instituciones policiales, uno de los principales elementos que deber procurarse y que
de hecho representara en s mismo un indicador de voluntad institucional, con una consecuente y necesaria permeabilidad de la filosofa
hacia las estructuras es, sin duda, que la normatividad municipal
de seguridad y polica pasen por un proceso de adecuacin.
Esta adecuacin normativa para adoptar el modelo habra de responder
a un enfoque de seguridad ciudadana, proximidad, prevencin de las
violencias y convivencia comunitaria. Para esto sera importante que,
con independencia de las lneas de accin equiparadas a partir de cada
escenario, los impulsores de este proceso identificasen el momento
oportuno para abrir y promover, en el gobierno municipal, una discusin
que lleve a la armonizacin de la normatividad interna con el modelo
de polica comunitaria y con acciones de prevencin de las violencias
y el delito. La intencin ltima sera abrir paso a la existencia de una
plataforma jurdica que d cabida a las acciones de polica comunitaria
y que, adems, garantice una mnima congruencia institucional entre
el modelo y: la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica,
la Ley de Seguridad Pblica del Estado, el Reglamento Interior de la
institucin policial y el Bando de Polica y Gobierno. Si se lograra esta
110
MBITO DE ALIANZAS
Lnea de compromiso
En el marco de esos mbitos y lneas de implementacin se sealan los pasos a seguir para proyectar el ciclo de desarrollo, que
comprender tres etapas en su proceso de conformacin a un
111
modelo dentro de la poltica municipal de seguridad: la instauracin, el fortalecimiento y la consolidacin, segn se describe
en el captulo 3.
En consecuencia, el ejercicio de construccin de un escenario tiene su punto de partida en una accin muy particular de polica
comunitaria en una determinada colonia; desde ese punto evoluciona a lo general (acciones que se irn fortaleciendo en las tres
etapas, hasta presionar hacia el cambio estructural, desde la base,
para conformar un modelo) y trasciende a etapas de fortalecimiento para tomar caractersticas de plan o programas, por el nivel de
asociatividad que se puede ir generando, hasta llegar a consolidarse e influir en favor del cambio institucional y as conformarse
en un modelo, componente fundamental de la poltica pblica de
seguridad municipal.
Instauracin
Fortalecimiento
Consolidacin
112
Se ha diseado un programa integral de formacin, el que permite a los policas conocer el contenido
del modelo basado en acciones de polica comunitaria. Dicho programa distingue entre la formacin
inicial y la formacin continua, dadas las diferencias en los perfiles y experiencia de cada grupo. Se ir
implementando de manera progresiva de acuerdo con el proceso de fortalecimiento de la iniciativa de
PC. No obstante, su diseo, en una primera etapa, incluye al menos los siguientes elementos: objetivos,
fundamentos, formacin en enfoques de proximidad social (derechos, gnero, jvenes), solucin de
problemas, as como perfiles y funciones del polica comunitario.
Se ha comenzado la capacitacin de mandos medios y superiores a fin de sensibilizar y dar a conocer el
contenido del modelo con el objetivo de que participen activamente en su proceso de implementacin.
Se ha comenzado a capacitar a los primeros equipos de polica comunitaria.
Los enlaces de la UCG y la polica comunitaria han sido capacitados en el manejo y explotacin del
sistema de informacin diseado para tal fin.
Se ha iniciado el desarrollo de los manuales y protocolos que detallan las acciones a seguir en todos los
procesos bsicos operativos de la polica comunitaria.
Los mandos y la tropa han comenzado a ser capacitados en el uso de dichos protocolos y manuales.
Se ha dado inicio a la reestructuracin geogrfica por sectores (operativos y administrativos) que permiten
la identificacin y el abordaje de problemticas por reas geogrficas definidas, de acuerdo con ciertos
criterios preestablecidos, por ejemplo caractersticas sociales, culturales y econmicas similares.
Se ha iniciado la implementacin de un programa de descentralizacin operativa y administrativa de la
institucin policial.
Se ha llevado a cabo el proceso de seleccin y distribucin por cuadrantes a los agentes (mandos y
tropa) que conformarn el equipo de polica comunitaria.
Cada sector desarrolla un programa de accin semanal que da orientacin al polica comunitario
respecto al tipo de actividades que debe llevar a cabo durante sus turnos (marchas exploratorias,
recorridos, entre otras).
Los sectores han comenzado a desarrollar acciones especficas de intervencin en sus respectivas reas.
Instauracin
mbito de formacin
mbito de gestin e
inteligencia
Se han gestionado los recursos financieros mnimos necesarios para iniciar la implementacin del
modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Se ha iniciado la conformacin de una Unidad Central de Gestin (UCG) al interior de la institucin
policial, encargada de dar operatividad al modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Se ha dado inicio al diseo y adopcin del sistema (plataforma) de informacin que permitir generar
inteligencia preventiva.
La Unidad Central de Gestin ha comenzado a funcionar y cuenta con enlaces en los sectores, los que
fungen como facilitadores de las reuniones policacomunidad y como gestores en el abordaje de las
problemticas ah identificadas.
La Unidad Central de Gestin promueve, al interior de la institucin, reuniones peridicas y
mecanismos para la planeacin, el seguimiento y la evaluacin de la implementacin de las acciones.
mbito filosfico
Se han definido claramente las funciones de la polica comunitaria y se han formulado los objetivos,
valores, principios y lneas del programa rector de la misma, que contempla tres vertientes
fundamentales: 1) El desarrollo de capacidades para la inteligencia policial, 2) la formacin en el modelo
de PC y 3) la descentralizacin operativa. Este programa est armonizado con la planeacin municipal y
seala los recursos mnimos necesarios para su puesta en marcha.
Se han realizado las propuestas de adecuacin al reglamento interno de la polica municipal, a fin de dar
sustento administrativo, operativo y formativo al modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Se han realizado las propuestas de adecuacin al marco normativo municipal, con el fin de brindar
sustento legal al modelo basado en acciones de polica comunitaria.
La institucin cuenta con asesora y una supervisin externa por parte del comit de seguridad
ciudadano localmunicipal (o figura similar).
mbito de alianzas
Existe una apertura poltica en la autoridad municipal para la discusin de un modelo basado en
acciones de polica comunitaria.
Existe una apertura poltica en la autoridad institucional (altos mandos policiales) para la discusin de
un modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Se ha firmado un documento (Acuerdo de Voluntades) entre autoridades del poder ejecutivo, legislativo
y un rgano ciudadano (como testigo), el cual establece los lineamientos para el diseo y la eventual
implementacin de una iniciativa de polica comunitaria en la institucin policial.
Se han establecido alianzas con instituciones pblicas de los niveles estatal y federal, a fin de fortalecer
los recursos para la instauracin de un modelo basado en acciones de polica comunitaria.
Se ha generado un acercamiento oficial con lderes identificados en la comunidad objetivo, a travs de
reuniones donde se ha formalizado la intencin de trabajar en un proyecto integral de coproduccin de
seguridad por medio de acciones de polica comunitaria (conversatorios).
Se ha formalizado con la comunidad, mediante una minuta de trabajo, una hoja de ruta que define las
acciones de colaboracin conjunta.
Se han establecido lazos de comunicacin con otras instituciones policiales (nacionales o
internacionales), a fin de conocer sus prcticas exitosas e innovadoras y el tipo de desafos a los que se
enfrenta la implementacin de acciones de este tipo.
mbito de accin
institucional
E6 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin
113
114
mbito de alianzas
mbito filosfico
mbito de formacin
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de accin
Fortalecimiento
institucional
E7 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento
Los jefes de sector cuentan con autonoma suficiente para tomar decisiones
operativas y administrativas en sus zonas geogrficas (descentralizacin).
Las estrategias de corresponsabilidad (policacomunidad) no slo se han mantenido
en funcionamiento sino que se han fortalecido mediante la permanencia de la
participacin ciudadana.
La identificacin de tendencias delictivas y de problemas en la convivencia ha
permitido a la institucin policial focalizar sus esfuerzos operativos.
Los mandos medios y superiores y los integrantes de la UCG han recibido formacin
en el uso de tecnologas avanzadas de la informacin para la operacin (como la
georreferenciaciacin).
Se ha echado a andar una estrategia integral de reclutamiento y seleccin con base en
los perfiles diseados para la integracin del equipo de polica comunitaria.
Los sectores basan su actuacin en los manuales y protocolos que detallan las
acciones a seguir en todos los procesos operativos bsicos de la polica comunitaria.
Los mandos medios y superiores basan sus decisiones en el uso de la inteligencia
que provee la UCG.
Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de desempeo, como
parte de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades.
Los mandos medios y superiores llevan a cabo evaluaciones de impacto, como parte
de las estrategias de corresponsabilidad entre policas y comunidades.
Consolidacin
Se sabe con certeza que todos los integrantes de la institucin, tanto operativos como
administrativos, conocen el sustento filosfico del modelo basado en acciones de
polica comunitaria implementado en su institucin.
mbito filosfico
Se han llevado a cabo alianzas con instituciones policiales a nivel internacional, a fin
de intercambiar experiencias y lecciones aprendidas.
mbito de accin
mbito de alianzas
institucional
E8 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin
Los 52 pasos o procesos que constituyen el todo, desde el inicio de la accin hasta su consolidacin en un modelo, representan un contorno de referencia que se cruzar con las variables
comunitarias y polticoinstitucionales presentes en cada caso para proyectar las posibles
rutas a seguir para establecer una iniciativa.
115
116
mbito de alianzas
mbito filosfico
mbito de gestin
e inteligencia
mbito de formacin
mbito de accin
Instauracin
comunitaria
E9 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de instauracin
mbito de formacin
mbito de accin
Fortalecimiento
mbito de alianzas
mbito de gestin
e inteligencia
mbito filosfico
comunitaria
E10 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de fortalecimiento
117
mbito de formacin
mbito de gestin
mbito filosfico
e inteligencia
Se han llevado a cabo talleres con los miembros del comit de seguridad vecinal para
consolidar su aprendizaje respecto al contenido de los protocolos sobre procesos
colaborativos entre la comunidad y la polica comunitaria.
Se han llevado a cabo talleres con los miembros del comit de seguridad vecinal en
materia de evaluacin del desempeo policial y de los procesos comunitarios.
mbito de accin
Consolidacin
mbito de alianzas
comunitaria
E11 Perspectiva
Pasos de implementacin en el ciclo de consolidacin
118
A partir de los mbitos y de las lneas de implementacin detalladas en el captulo 3, es posible proyectar puntos de referencia que
permitan identificar los grados de avance, ya sea por rubro, por
fase de implementacin o en trminos generales, para definir as
nuevas estrategias y metas.
En los cuadros 52 y 53 se presenta un ejercicio para sealar el porcentaje de avance aplicado tanto al proceso institucional como al
comunitario. En este caso, se presenta una evaluacin de avance
por fase y por mbito, por lo que el mtodo consiste en identificar
el nmero de acciones planteadas en el bloque correspondiente y
asignar porcentajes equivalentes, segn el nmero de acciones o
pasos identificados. Por ejemplo, en el caso de que el mbito de
alianzas considere diez acciones en su etapa de instauracin, cada
una de ellas tendra un valor de 10%, que se va acumulando a
medida que las acciones son implementadas.
mbito
filosfico y
de diseo
mbito de
gestin e
inteligencia
mbito de
formacin
mbito de
accin
Lnea de
compromiso
Lnea de
planeacin y
adecuacin
normativa
Lnea de
informacin
y anlisis
Lnea de
capacitacin
y desarrollo
Lnea de
operacin y
evaluacin
INSTAURACIN
1 (14.28%)
2 (28.56%)
3 (42.84%)
4 (25%)
5 (57.12%)
6 (50%)
7 (20%)
8 (16.6%)
9 (20%)
10 (40%)
11 (75%)
12 (40%)
13 (60%)
14 (33.2%)
15 (49.8%)
119
16 (60%)
17 (80%)
18 (80%)
19 (66.4%)
20(71.4 %)
21(85.68 %)
22 (83%)
23(100%)
24 (100%)
25 (100%)
26 (100%)
27 (100%)
FORTALECIMIENTO
28 (50%)
29 (33%)
30 (33%)
31 (33%)
32 (50%)
33 (66%)
34 (66%)
35 (66%)
36 (100%)
37 (100%)
38 (50%)
39 (100%)
40 (100%)
CONSOLIDACIN
41 (50%)
42 (50%)
43 (25%)
44 (50%)
45 (100%)
46 (50%)
47 (50%)
48 (100%)
49 (100%)
50 (100%)
51 (75%)
52 (100%)
120
mbito
filosfico y
de diseo
mbito de
gestin e
inteligencia
mbito de
formacin
mbito de
accin
Lnea de
compromiso
Lnea de
planeacin y
adecuacin
normativa
Lnea de
informacin
y anlisis
Lnea de
capacitacin
y desarrollo
Lnea de
operacin y
evaluacin
INSTAURACIN
1 (16.66%)
2 (33.33%)
3 (50.00%)
4 (66.66%)
5 (88.33%)
6 (100%)
7 (50%)
8 (50%)
9 (100%)
10 (25%)
11(50%)
12 (33.3%)
13 (100%)
15 (75%)
16 (100%)
14 (66.6%)
17 (100%)
FORTALECIMIENTO
18 (100%)
19 (33.3%)
20 (50%)
21 (50%)
22 (66.6%)
23 (100%)
24 (100%)
25 (100%)
26 (100%)
CONSOLIDACIN
28 (50%)
27 (50%)
29 (100%)
30 (100%)
31 (100%)
32 (100%)
33(100%)
121
122
123
124
2. Voluntad comunitaria
a) E xistente: independientemente de su nivel de organizacin, se
identifica entre miembros de la comunidad una voluntad real por
participar en procesos de acercamiento con la institucin policial y convertirse en coproductores de la seguridad que anhelan.
b)Inexistente: la percepcin es que entre los miembros de la comunidad no existe intencin alguna de tener un acercamiento
con las instituciones policiales ni de participar de manera activa
y constante en la solucin de los problemas de inseguridad y
violencia que les aquejan.
3. Infraestructura y acceso a servicios pblicos en la comunidad
a) E xistente: la comunidad dispone de los servicios bsicos urbanos para desarrollar sus actividades cotidianas de manera
regular e incondicional. Adems cuenta con espacios comunes
de convivencia y reunin vecinal.
b)Inexistente: la comunidad se ubica en una zona de difcil acceso, por lo que adems se encuentra aislada de los servicios
bsicos urbanos (drenaje, basura, agua potable) y tampoco dispone de otros servicios integrales, como los de salud y los que
brinda el DIF. Adems, carece de cualquier espacio de convivencia
comunitaria.
En el cuadro 54 se presenta un esquema que rene las categoras y
las variables posibles para la caracterizacin de factores institucionalespoliciales y comunitarios clave para el desarrollo de acciones o
iniciativas de polica comunitaria.
Los encargados en la institucin policial municipal pueden apoyarse
en l para realizar un ejercicio de cruce de variables y de esta manera
caracterizar a la colonia o al territorio en el cual se desea iniciar una
accin. Este procedimiento permitir identificar lneas de accin y
medir mrgenes de maniobra para el proceso de implementacin.
Dimensin institucional
Tipo de zona
geogrfica
a) Colonias
enclavadas
en ciudades
intermedias.
a) Faltas y
Alto.
delitos del
Alto / interm.
fuero comn. Bajo.
b) Presencia
del crimen
Voluntad
policial
Dimensin comunitaria
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
125
organizado
y delitos del
fuero federal.
c) Violencias.
b) Colonias
enclavadas
en zonas metropolitanas.
a) Faltas y
Alto.
delitos del
Alto / interm.
fuero comn. Bajo.
b) Presencia
del crimen
organizado
y delitos del
fuero federal.
c) Violencias.
c) Colonias
enclavadas
en zonas
tursticas,
en especial
playas.
a) Faltas y
Alto.
delitos del
Alto / interm.
fuero comn. Bajo.
b) Presencia
del crimen
organizado
y delitos del
fuero federal.
c) Violencias.
d) Colonias
enclavadas
en ciudades
fronterizas
en el norte.
a) Faltas y
Alto.
delitos del
Intermedio.
fuero comn. Bajo.
b) Presencia
del crimen
organizado
y delitos del
fuero federal.
c) Violencias.
e) Colonias
enclavadas
en ciudades
fronterizas
en el sur.
a) Faltas y
Alto.
delitos del
Alto / interm.
fuero comn. Bajo.
b) Presencia
del crimen
organizado
y delitos del
fuero federal.
c) Violencias.
5.3 Actores
Los actores son los sujetos que con su voluntad, receptividad y
capacidades impulsarn una iniciativa comunitaria. Para el ejerci-
126
Actor
Influencia
Inters
Postura
A
En
Poca Media Mucha Poca Algo Mucha favor contra Apata
Estatales con
influencia sobre la
institucin policial.
Estatales
vinculados a
polticas de
desarrollo social
y convivencia.
Municipales con
influencia sobre la
institucin policial.
Municipales
vinculados a
polticas de
desarrollo social
y convivencia.
Institucin
policial estatal.
Institucin policial
municipal.
Comits vecinales
o juntas vecinales.
Escuelas de
educacin bsica.
Escuelas de
educacin media
superior.
Pequeos negocios.
Asociacin de
padres de familia.
Asociaciones
religiosas.
Asociaciones
culturales.
Asociaciones
deportivas.
127
Asociaciones
de mujeres.
Asociaciones
de jvenes.
Asociaciones de
adultos mayores.
Fuente: elaboracin propia.
128
Escenario 1 Delitos primordialmente del nivel federal, con una dbil institucionalidad
y una dbil organizacin comunitaria
Objetivo:
Iniciar un proceso de organizacin / colaboracin intracomunitario para fortalecer el tejido social y
la participacin en materia de seguridad y prevencin, y posicionar ejercicios de diagnsticos en la
institucin policial como medio para avanzar hacia la sensibilizacin y voluntad poltica / policial en
materia de polica comunitaria
Dimensin situacional
Correspondencia
Descripcin
Nivel de
conflictividad
Dimensin institucional
Dimensin comunitaria
Voluntad
poltica con
influencia
sobre la
institucin
policial
Voluntad
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Principalmente Alto.
delitos del
fuero federal.
Inexistente.
Inexistente.
Existente.
Inexistente.
Inexistente.
Inexistente.
Se registra
actividad
de grupos
del crimen
organizado
y delitos
asociados
a sus
actividades,
como
Voluntad
poltica con
influencia
prcticamente
inexistente
respecto a la
situacin de
la polica y
la seguridad
en la zona.
La institucin
policial se
encuentra
enfocada en
procesos de
reaccin y
contencin del
problema por
lo que no existe
una voluntad
La
administracin
municipal
se encuentra
bsicamente
acfala, por lo
que la dinmica
institucional
se ha visto
afectada.
No existe una
organizacin
comunitaria
en la zona
ni procesos
asociativos
que permitan
iniciar
intercambios
de informacin
El ejercicio de
la ciudadana
se encuentra
prcticamente
diluido a causa
del miedo
racionalizado
que tiene la
poblacin.
No existe
No existen
espacios de
encuentro para
la comunidad.
Los lugares
de reunin se
encuentran en
comunidades
aledaas. No
hay tampoco
Dimensin
Tipo de riesgo
Debido a las
condiciones
inadecuadas
para el trnsito
peatonal,
la falta de
infraestructura
pblica y
urbana, la
insalubridad,
129
Descripcin
Escenario 1 Delitos primordialmente del nivel federal, con una dbil institucionalidad
Cont. y una dbil organizacin comunitaria
secuestros,
levantones,
venta y
distribucin
de droga.
la falta de
presencia de
autoridades
en la zona y el
alto nivel de
adicciones en
la comunidad.
La atencin
poltica se
encuentra
desviada hacia
otras reas
de inters
coyuntural,
como las
elecciones y
el cambio de
administracin.
real de
implementar
acciones de
acercamiento y
prevencin con
la comunidad.
La toma de
y experiencias
decisiones est entre vecinos.
parada y los
nuevos planes
y proyectos
estancados.
una voluntad
generalizada
para participar
en procesos
comunitarios
por miedo a
represalias.
una percepcin
de libertad
para poder
llevar a cabo
reuniones.
La falta de
servicios
pblicos
complica el
intercambio
entre vecinos.
VALORACIN
La voluntad de las autoridades policiales se encuentra mermada por procesos coyunturales que fomentan la implementacin de acciones
tradicionales de corto aliento, lo cual se refleja en una deficiente transformacin de la percepcin de inseguridad. La atencin poltica
se encuentra desagregada en temas coyunturales y la presin social acta con mayor fuerza sobre la institucin policial que, como
resultado, se enclava cada vez ms en su poltica reaccionaria para atender las demandas de la poblacin.
La comunidad no cuenta con los insumos bsicos para llevar a cabo procesos organizativos y sociales. Y no slo eso, sino que adems no tienen la certeza de que sus garantas (de asociacin, libre trnsito, expresin, etc.) sern respetadas y temen represalias. Estos factores inhiben
directamente la posibilidad de consolidar una identidad comunitaria y la de gestionar colectivamente la solucin de sus propios problemas.
Dada la compleja situacin de este escenario, donde las dimensiones situacional, institucional y comunitaria se encuentran afectadas
ampliamente, resulta importante llevar a cabo acciones simultneas que tengan un impacto positivo sobre los distintos actores, procesos
y dinmicas que lo componen.
Proyectar una instauracin en el corto plazo es poco realista y a lo que se podra aspirar sera a consolidar un esquema de colaboracin
ciudadana, primero para fortalecer sus capacidades organizacionales y despus realizar ejercicios puntuales de diagnsticos comunitarios con la municipalidad, como estrategia para ir abriendo la discusin y sensibilizacin en torno al modelo de polica comunitaria.
130
5.4.2 Escenario 2: delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de
institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria.
Escenario 2 Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad
y un nivel intermedio de organizacin comunitaria
Objetivo:
Desarrollar e instalar un mecanismo de colaboracin ciudadana (a partir de lo ya existente) con la instancia de seguridad
municipal, as como el establecimiento de un plan de fortalecimiento institucional en seguridad ciudadana para la
municipalidad y la polica, con la ayuda de instancias estatales, federales o agencias de cooperacin.
Dimensin situacional
Correspondencia
Descripcin
Nivel de
conflictividad
Dimensin institucional
Dimensin comunitaria
Voluntad
poltica con
influencia
sobre la
institucin
policial
Voluntad
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Principalmente Alto /
delitos del
intermedio.
fuero comn
y violencias.
Existente.
Inexistente.
Existente.
Existente.
Existente.
Existente.
Prevalencia
de delitos
patrimoniales
y violentos,
como asaltos,
robos de autos,
robo a casa
habitacin
y rias entre
pandillas.
No obstante, se
considera baja.
La voluntad
poltica con
influencia
sobre el
quehacer
policial se
encuentra
limitada,
ya que el
municipio le
ha cedido a
la autoridad
estatal poder
e influencia
sobre las
zonas que le
correspondera
atender.
La jurisdiccin
sobre la
institucin
policial
encargada
de vigilar
y proteger
la zona se
encuentra
desvanecida.
Esta dinmica
diluye
funciones y
responsabilidades y por lo
tanto merma la
voluntad para
llevar a cabo
programas de
acercamiento
con la
comunidad.
No obstante,
se considera
dbil. La crisis
de inseguridad
en la localidad
ha impactado
sobre los
recursos de las
instituciones
policiales en
los diferentes
niveles de
gobierno.
La institucionalidad municipal
se ha visto
rebasada, por lo
que ha cedido
autoridades y
funciones al
nivel estatal.
No obstante,
su nivel es
intermedio. A
pesar de que
se observa
a personas
trabajando por
su colonia,
con niveles
iniciales de
organizacin
y figuras de
representacin
popular, como
los jueces
comunitarios,
la participacin
ocurre de
manera muy
dispersa.
Existe un nicho
importante de
voluntad en la
comunidad y
se identifican
tambin
liderazgos
relevantes; no
obstante, dicha
voluntad se ha
visto inhibida
por sucesos
anteriores en
la colonia.
La comunidad
cuenta con los
servicios y la
infraestructura
bsica para
su desarrollo
cotidiano.
Cuenta
inclusive con
un centro
comunitario
como espacio
de reunin.
No obstante,
requiere de
mayores
espacios
pblicos para
potenciar la
capacidad de
organizacin y
participacin
de los
miembros de
la comunidad.
Dimensin
Tipo de riesgo
Se observa
un alto ndice
de delitos y
violencia en
la zona; no
obstante, la
existencia
de servicios
urbanos
bsicos, de
espacios
pblicos,
de locales
comerciales,
etc., permite
una mayor
integracin de
la comunidad y
una percepcin
de solidaridad
entre vecinos.
VALORACIN
La crisis de seguridad en la localidad ha desbordado a las autoridades. Los programas y recursos de las instituciones policiales se
encuentran enfocados en la tarea de hacer ms con lo que poco que se tiene; por lo tanto, la atencin y voluntad de las autoridades
se encuentran concentradas en lograr que la institucin policial cumpla al menos con las funciones bsicas de vigilancia. No hay
espacio para ms. Cualquier iniciativa que se desve de esta lnea es prcticamente rechazada.
La comunidad en la zona cuenta con antecedentes de organizacin, lo que significa un paso importante para su involucramiento en
la solucin de los temas que le preocupan. A pesar de las resistencias naturales que resultan de acontecimientos importantes que
han afectado la convivencia dentro de la comunidad, existen liderazgos que es necesario capitalizar a fin de replicar los beneficios
de la participacin colectiva.
Contina pag. 132
131
Escenario 2 Delitos primordialmente del fuero comn, con un nivel intermedio de institucionalidad
Cont. y un nivel intermedio de organizacin comunitaria
VALORACIN
Se puede proyectar una instauracin del modelo de polica comunitaria en el mediano plazo ya que, si bien hay voluntad ciudadana, no sucede lo mismo con la parte institucional. En este escenario se puede comenzar por consolidar los procesos de
mayor organizacin y representacin entre los miembros de la comunidad, mientras se lleva a cabo una labor de informacin
y convencimiento entre las autoridades, tanto polticas como policiales, a fin de que conozcan los beneficios del modelo de
polica comunitaria.
132
Establecer un programa municipal consensuado ciudadanamunicipalidad sobre seguridad ciudadana, con especial nfasis
en polica comunitaria, y obtener el apoyo de instancias estatales, federales o agencias de cooperacin en la materia
(viable de lograrse con el respaldo gubernamental y la voluntad poltica).
Descripcin
Correspondencia
Dimensin
Dimensin situacional
Tipo de riesgo
Nivel de
conflictividad
Dimensin institucional
Dimensin comunitaria
Voluntad
Voluntad
poltica con
policial
influencia sobre
la institucin
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Principalmente Medio.
diferentes tipos
de violencias.
Existente.
Existente.
Inexistente.
Existente.
Existente.
Existente.
El ndice
delictivo
obedece
a delitos
del fuero
comn, pero
principalmente
diferentes tipos
de violencias,
sobre todo la
intrafamiliar.
Existe una
importante
voluntad
policial, que se
neutraliza con
la debilidad
institucional en
capacidades
formativas y
tcnicas para la
instauracin de
una iniciativa
de polica
comunitaria.
Existe una
importante
organizacin
comunitaria.
De hecho
se tiene la
experiencia de
conformacin
de
representantes
ciudadanos
por calles, para
el desarrollo
de ejercicios
de proximidad
con la polica.
Ha habido
acciones de
rescate de
espacios y ello
ha funcionado
como
incentivo de la
organizacin
ciudadana
que ha
convergido en
su conservacin
y uso.
Las violencias
tienen un
fuerte impacto
en nios y
mujeres y en
menor medida
en jvenes.
VALORACIN
La existencia de una fuerte voluntad poltica tanto del gobierno municipal como de la instancia de seguridad del municipio tiende a
neutralizarse cuando se contrasta con su poca capacidad institucional para impulsar una iniciativa que requiere recursos mnimos,
programas de formacin en el modelo, habilidades tcnicas y de gestin.
Por su parte, la fuerte voluntad comunitaria, materializada en experiencias de asociatividad intravecinal para su participacin en
procesos de proximidad con la polica, as como su convergencia en la conservacin y uso de espacios comunes, es un elemento
a favor que debe capitalizarse.
La polica municipal deber buscar oportunidades para hacerse de recursos e iniciar un proceso de adecuacin institucional que
permitan en el corto plazo obtener capacidades para la instauracin del modelo de polica comunitaria, esto a travs de fondos
federales, internacionales, de organismos de desarrollo institucional, etc. Por su parte, es necesario fortalecer la voluntad y el tejido
asociativo de la comunidad y encaminarlo hacia la generacin de recursos que incidan en el fortalecimiento de la polica municipal
para la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria.
Viable instaurarse en el mediano plazo. En el corto plazo lo posible es, dada la voluntad institucionalpolicial y comunitaria, acordar un programa ciudadanamunicipio sobre seguridad ciudadana, con un componente especial de polica
comunitaria, y buscar fuentes de financiamiento para su instauracin, ya sea con fondos pblicos especiales o con agencias
de cooperacin.
Contina pag. 134
133
5.4.4 Escenario 4: delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de
institucionalidad y un nivel intermedio de organizacin comunitaria.
Escenario 4 Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel
intermedio de organizacin comunitaria
Objetivo:
Impulsar el consenso para el diseo de un plan comunitario de seguridad ciudadana (desde la comunidad) y su
posicionamiento frente a la municipalidad para su adopcin, acompaamiento y monitoreo, con el apoyo de otras
instancias pblicas municipales, estatales y federales de desarrollo social.
Correspondencia
Dimensin
Dimensin situacional
Dimensin comunitaria
Nivel de
conflictividad
Voluntad
Voluntad
poltica con
policial
influencia sobre
la institucin
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Delitos del
fuero federal.
Alto.
Inexistente.
Existente.
Existente.
134
Dimensin institucional
Tipo de riesgo
Inexistente.
Existente.
Existente.
Descripcin
Escenario 4 Delitos primordialmente del fuero federal, con un alto nivel de institucionalidad y un nivel
Cont. intermedio de organizacin comunitaria
Fuerte
incidencia de
los delitos del
fuero federal,
como posesin
de drogas y
portacin de
arma de fuego.
Es alto y se
materializa en
violencia hacia
las mujeres.
Falta de
recursos y
competencias
de los padres
para el cuidado
y la educacin
a sus hijos, debido al trabajo.
Escasez de oportunidades para
los jvenes.
El foco de la
poltica de
seguridad es
de reaccin y
hay una fuerte
conviccin de
continuar en
esos trminos.
El mbito estatal
es irrelevante.
La instancia
de seguridad
municipal est
concentrada en
una vertiente
reactiva y no
hay voluntad
para instaurar
una visin de
proximidad
ciudadana.
Si bien
existe una
considerable
organizacin
comunitaria,
hay una fuerte
divisin,
producto de
la cooptacin
que la
municipalidad
ha ejercido.
Existe pero la
divisin existente dificulta
el trabajo de
asociatividad y
colaboracin.
Existente,
cuenta con
espacios
pblicos
y centros
comunitarios,
aunque tiene
una fuerte
presencia
de desechos
urbanos.
VALORACIN
La nula voluntad poltica por parte del gobierno municipal y, por consecuencia, de la polica del municipio, concentrados en continuar
en la perspectiva tradicional de la reaccin, hace imposible en el corto plazo llegar a un acuerdo para la instauracin de alguna
iniciativa de polica comunitaria. Lo que puede desarrollarse es un fuerte cabildeo desde otras instancias estatales y municipales o
de la sociedad civil, para impulsar iniciativas de prevencin con participacin ciudadana y desde ah presionar hacia una voluntad
institucional y policial.
Por otra parte, si bien la comunidad cuenta con un fuerte proceso organizativo, existe una alta divisin debido a las prcticas de
cooptacin y la influencia determinante que la municipalidad ejerce sobre estas colonias. No obstante, existe voluntad comunitaria,
la que puede canalizarse para dar forma a planes comunitarios de accin, desde la ciudadana, centrados en la convivencia, en la
prevencin y el uso de espacios comunes. Al perfeccionarse tales programas de convivencia y prevencin, necesariamente se tendr
que involucrar la polica municipal. Esa coyuntura sera la propicia para proponer acciones de polica comunitaria o de proximidad.
En el corto plazo no es posible la instauracin de una iniciativa de polica comunitaria, pero s es posible reforzar los procesos
organizativos existentes en la comunidad en torno a propuestas de intervencin puntuales de la polica municipal, en el marco de
iniciativas de prevencin y convivencia avaladas por otras instancias pblicas (estatales y federales) de desarrollo social y convivencia. Si se logran estos acompaamientos por parte de la polica municipal sera una oportunidad para ir posicionando el inters
en el modelo de polica comunitaria.
135
5.4.5 Escenario 5: delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de
institucionalidad y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida
Escenario 5 Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad
y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida
Objetivo:
Adoptar, desarrollar e instaurar el modelo de polica comunitaria, como un programa de intervencin, que desde sus
primeras fases contemple la adecuacin normativa hasta alianzas con otras instancias oficiales pblicas (estatales y
federales) y no pblicas (agencias de cooperacin), y que priorice de manera estratgica en su ejecucin lneas especficas
para mujeres, jvenes e infantes.
Descripcin
Correspondencia
Dimensin
Dimensin situacional
Dimensin institucional
Dimensin comunitaria
Tipo de riesgo
Nivel de
conflictividad
Voluntad
Voluntad
poltica con
policial
influencia sobre
la institucin
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Delitos del
fuero federal.
Alto.
Existente.
Existente.
Existente.
Existente.
Existente.
Existente.
Mayor
incidencia
de robo de
vehculo, robo
con violencia,
robo a casa
habitacin y
lesiones. Del
fuero federal
se identifica
la portacin
de armas
prohibidas.
Es alto y tiene
fuerte impacto
en jvenes,
quienes son
protagonistas
de delitos y
situaciones
de violencia.
Residentes que
toleran, y en
cierta medida
promueven las
adicciones.
Hay una
voluntad
policial muy
importante
para instaurar
iniciativas de
proximidad
con la
ciudadana
y se han
desarrollado
mecanismos
de dilogo
con algunos
grupos
ciudadanos.
Existe un
robusto
proceso
organizativo
pero con una
importante
divisin.
Pese a ello se
cuenta con
una trayectoria
importante de
conformacin
de espacios e
iniciativas de
convivencia, en
colaboracin
con
organizaciones
de la sociedad
civil.
Aunque
persisten
carencias
en servicios
pblicos,
en tiempos
recientes se
ha invertido
mucho en el
mejoramiento
y rescate de
espacios
comunes. Por
lo tanto, buena
parte de la
infraestructura
est en buenas
condiciones.
VALORACIN
La voluntad poltica estatal y municipal, as como la fuerte capacidad institucional de la polica municipal, inmersa en tiempos recientes en un proceso de adecuacin organizacional, favorecen un camino propicio para el impulso del modelo de polica comunitaria
en sus primeras fases, con proyeccin en el mediano plazo hacia un fortalecimiento que derive en la consolidacin del modelo.
En relacin con la dimensin comunitaria, tambin se puede vislumbrar un escenario positivo. Se ha desarrollado una fuerte experiencia de organizacin y colaboracin intracomunitaria y a su vez ejercicios de acercamiento y dilogo con la polica municipal.
Aunque se presenta divisin intracomunitaria, hay una convergencia en torno al cuidado de los espacios comunes de convivencia y
en la colaboracin con iniciativas de prevencin y convivencia.
Existen las condiciones necesarias para la instauracin del modelo de polica comunitaria que apunte hacia el fortalecimiento en un
periodo relativamente breve. Por lo tanto, la primera accin en el corto plazo debe ser la de profundizar las experiencias de dilogo y
colaboracin policacomunidad, as como constituir una unidad de gestin para emprender la coordinacin de los procedimientos
Contina pag. 137
136
Escenario 5 Delitos primordialmente del fuero comn, con un alto nivel de institucionalidad
Cont. y un alto nivel de organizacin comunitaria pero dividida
VALORACIN
de implementacin y los ejercicios de diseo y proyeccin entre la instancia de seguridad municipal y los ciudadanos. Tambin es
importante fortalecer los liderazgos ciudadanos en pro de la accin de polica comunitaria.
No slo es posible la instauracin del modelo, sino adems disearla con cierta complejidad que distinga entre lneas de accin
para el trabajo con mujeres, jvenes e infantes y con la capacidad de establecer alianzas con otros actores pblicos (estatales y
federales) de desarrollo social o con agencias de cooperacin para establecer planes integrales de seguridad ciudadana y convivencia
137
Dada la diversidad de iniciativas ciudadanas, lograr la articulacin y el consenso de la comunidad en torno a la instauracin
de una iniciativa piloto de polica comunitaria en lneas especficas de prevencin con mujeres, jvenes e infantes, y de esta
manera posicionar, con un cabildeo estratgico, su adopcin en la instancia municipal.
Tipo de riesgo
Nivel de
conflictividad
Dimensin institucional
Dimensin comunitaria
Voluntad
Voluntad
poltica con
policial
influencia sobre
la institucin
policial
Infraestructura
y acceso a
servicios
pblicos en la
comunidad
Principalmente Intermedio.
violencias.
Existente.
Inexistente.
Existente.
Existente.
Existente.
Existente.
La gran
mayora de los
conflictos en
la comunidad
giran alrededor
de dinmicas
de violencia,
las cuales
se replican
en todas las
generaciones,
incluidos nios
pequeos.
No obstante,
se encuentra
limitada por la
gran cantidad
de actores y
proyectos que
se han venido
desarrollando
en la localidad
desde hace
algunos aos.
Esta saturacin
ha llevado a que
dicha voluntad
se resista ante
la propuesta de
implementar
nuevas
iniciativas.
Para las
autoridades de
la institucin
policial, la
respuesta a
la crisis de
seguridad
se encuentra
nica y
exclusivamente
en el modelo
tradicional de
contencin y
reaccin. No
tienen inters
alguno en
crear alianzas
con nuevos
actores,
escuchar otras
experiencias
que han
probado su
xito, inclusive
ajustarse a
modelos con
estndares
internacionales.
Tanto el
municipio como
la institucin
policial han
desarrollado
fuertes
procesos de
fortalecimiento
institucional,
por lo que
su nivel es
muy alto. No
obstante, todos
los esfuerzos
institucionales
han ido
encaminados
al despliegue
de fuerza en
lugar de a la
reforma de las
concepciones,
funciones y
procesos que
permitiran
atacar el
problema de
manera integral.
El nivel de
participacin
en la
comunidad
est por arriba
del promedio.
Se han llevado
a cabo varias
iniciativas
comunitarias
en la localidad,
por lo que
existe una
conciencia del
beneficio que
tiene actuar
de manera
colectiva.
Adems, estos
antecedentes
han permitido
que surjan
liderazgos
importantes
y se pongan
en prctica
dinmicas
efectivas de
comunicacin
y organizacin.
La propia
historia de
participacin en
la comunidad
ha permeado
de manera
positiva en la
voluntad de los
vecinos, por
lo que existe
motivacin
suficiente para
llevar a cabo
proyectos
comunitarios
de manera
consistente.
A pesar de que
las vialidades
son escasas,
de que algunos
servicios (como
el alumbrado
pblico y el
drenaje) son
insuficientes,
y de que el
panorama
urbano se ve
descampado
por la cantidad
de casas
abandonadas,
la comunidad
cuenta con
una variedad
de espacios
pblicos y
comunitarios
acondicionados
para su
encuentro y
desarrollo.
Descripcin
Correspondencia
Dimensin
Dimensin situacional
La mayora de
los conflictos
en esta
comunidad se
deben a una
ruptura en las
relaciones de
convivencia y
no a hechos
de impacto
(como los
delitos). Esto
ha permitido
que la propia
comunidad
normalice
dichas
disrupciones,
por lo que la
percepcin de
conflictividad
no es elevada.
VALORACIN
La formacin y experiencia de las autoridades policiales en la localidad han hecho que todos los esfuerzos se enfoquen slo en la
implementacin de planes y acciones desarrolladas desde adentro y basadas en esquemas tradicionales. No hay suficiente apertura
ni para la autocrtica ni para la incorporacin de modelos que han probado ser exitosos en otras partes del pas y del mundo. El
modelo institucional se contrapone con la implementacin de acciones de polica comunitaria.
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Apuntes finales
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145
Apndice
Estndares para evaluar las capacidades institucionales
Presupuesto. Debe ser suficiente para proveer servicios de calidad y correspondientes a
las expectativas de la poblacin. El presupuesto debe ser pblico y su ejecucin debe estar
supervisada por las autoridades competentes y los ciudadanos.
Seleccin. La seleccin debe hacerse por pruebas objetivas aplicadas por personal competente
e independiente y debe incluir necesariamente una evaluacin psicolgica.
Formacin. La formacin de los agentes debera ser relativamente prolongada, no inferior a
un ao y de facto nunca inferior a seis meses. Debe contemplar no slo enseanza de tcnicas
policiales sino tambin del papel del polica en una sociedad democrtica.
Remuneracin. Suficiente para llevar una vida digna y estar de acuerdo con la responsabilidad
del trabajo policial, de forma que contribuya para conseguir una autoestima favorable y
prestigio profesional, a la vez que desestimula la corrupcin.
Estructura funcional, en particular, qu cargos y niveles existen. Se estima que un nmero
de niveles ms reducido, no ms de cinco o seis, evita fracturas intrainstitucionales y facilita
la innovacin por parte del polica en la calle.
Instrumentos de proteccin. Todo polica debe tener acceso a equipamiento de proteccin,
como chaleco antibalas, y a las armas necesarias para su labor.
Acompaamiento psicolgico permanente. En especial a agentes en cargos de alto estrs.
Reglamento disciplinario. El reglamento debe ser pblico, ofrecer oportunidades de defensa y
apelacin en todas las instancias, y al mismo tiempo garantizar correcciones relativamente rpidas.
Uso de la informacin. Salvo la identificacin de vctimas y sospechosos, que debe
permanecer confidencial, debe estar a disposicin de los ciudadanos, con transparencia y con
un mecanismo de difusin eficaz.
Contacto con la comunidad. La organizacin debe contar con foros apropiados y regulares
para tener contacto con los ciudadanos, or sus demandas y sus quejas y presentar resultados.
Relacin con otras policas. Si existen varias organizaciones en un determinado distrito, es
oportuno indagar si la relacin entre ellas es de cooperacin, competencia o conflicto.
Descentralizacin. Es consenso, entre los especialistas, que una polica de servicio al
ciudadano debe contar con un margen de discrecionalidad, mismo que debe ser an mayor
para poder decidir y adaptarse a las demandas de los sectores locales.
Perfil y composicin de los agentes. La polica debe contar con miembros de ambos sexos y de
todos los orgenes tnicos, de manera que sea lo ms representativa de la sociedad donde vive.
147
Bibliografa
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espacio poltico, en Dammert,
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151
tercera de forros
en blanco