Polticas de Defesa da Concorrncia e de Regulao

Econmica: as Deficincias do Sistema Brasileiro de

Defesa da Concorrncia
Jos Matias-Pereira
RESUMO
essencial, numa economia de mercado como a brasileira, que o governo possa contar com dois
importantes instrumentos - que interagem e se complementam -, para garantir o crescimento
econmico: a legislao antitruste e a poltica de regulao econmica. Nesse sentido, este artigo apoiado na denominada Nova Economia Institucional (Williamson, 1975, 1985, 1996; North, 1984,
1997; Olson, 1996; Stiglitz, 1990) -, tem o objetivo de retratar em linhas gerais a poltica e o sistema
de defesa da concorrncia no Brasil, bem como avaliar se as decises do Conselho Administrativo de
Defesa Econmica (CADE), a partir da abertura da economia brasileira nos anos noventa, esto
contribuindo para o fortalecimento institucional do sistema de defesa da concorrncia no Brasil,
com destaque para os atos de concentrao examinados ps-1994. Conclumos que, o sistema de
defesa da concorrncia no Brasil necessita de maior celeridade na apreciao de determinados atos,
e aperfeioar o mecanismo de coordenao dos rgos do sistema, para consolidar-se
institucionalmente no Brasil.
Palavras-chave: defesa da concorrncia; mercado concorrencial; ato de concentrao; Brasil.

A BSTRACT
In a market economy as the Brazilian, who the government can count on two important instruments
- that they interact and if they complement -, to guarantee the economic growth: the antitrust
legislation and the politics of economic regulation. In this direction, this article - supported in called
New Institutional Economy (Williamson, 1975, 1985, 1996; North, 1984, 1997; Olson, 1996;
Stiglitz, 1990) -, the objective has to portray in general lines the politics and the system of free
market defense in Brazil, as well as evaluating if the decisions of the Board of directors of CADE,
from the opening of the Brazilian economy in the Nineties, are contributing for the institutional
fortify of the system of free market defense in Brazil, with prominence for the examined acts of
concentration after-1994. We conclude that, the system of free market defense in Brazil needs
bigger rapidity in the appreciation of determined acts, and to perfect the mechanism of coordination
of the agencies of the system, to consolidate itself institutional in Brazil.
Key words: free market defense; competition; competition market; concentration act; Brazil.

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INTRODUO
A relevncia das polticas de defesa da concorrncia no Brasil aparece com
maior nitidez com as mudanas do papel do Estado, no incio dos anos noventa,
em decorrncia do avano nas privatizaes das empresas estatais, afastando-se
de sua funo de Estado empresrio (Farina & Azevedo, 2001). oportuno lembrar
que, nas dcadas de setenta e oitenta, havia sido consolidada uma economia
essencialmente apoiada nas grandes empresas estatais. Esta situao permitiu
que o Estado se transformasse num fornecedor privilegiado de bens e servios
para o consumidor ou na referncia de garantia de produtos e servios pela
iniciativa privada. Dessa forma, o Estado empresrio consolida-se e, em muitos
casos, se sobrepe prpria administrao pblica direta. Com a dificuldade de
exercer um maior controle de preos, em decorrncia da consolidao do
fenmeno da formao dos conglomerados estatais, o Estado brasileiro passou a
incentivar as formaes empresariais cartelizadas. A reconhecida importncia
das decises que eram adotadas pela Comisso Interministerial de Preos (CIP),
nesse perodo, decorre dessas disfunes econmicas, que geraram uma
degenerao no sistema concorrencial do pas. Verifica-se, assim, que a economia
brasileira se encontrava apoiava, no final da dcada de oitenta, nas grandes
empresas estatais e nas estruturas cartelizadas (Matias-Pereira, 2004a).
O Cade, com a relevncia dada pelo Estado para a sua funo de regulador,
ampliou significativamente a sua dimenso. A abertura da economia e a
promulgao da Lei n. 8.884, de 1994 criam as condies para garantir a defesa
da concorrncia no pas (Salgado, 1997). Procura-se evitar, assim, que as empresas
estabelecidas abusem de suas posies dominantes, impondo restries
competio nos mercados em que atuam, ou ainda incrementem seu poder de
mercado por meio de alianas ou fuses com empresas concorrentes. Assim, as
polticas de defesa da concorrncia, alm de coibir que as barreiras suprimidas
pelo governo sejam recompostas pelos agentes com elevado nvel de poder
econmico, prope-se a criar uma cultura concorrencial entre produtores e
consumidores, cujas normas de competio passam a ser necessrias para garantir
a prpria existncia do mercado (Considera & Arajo, 2002).
Observa-se que a regulao do mercado, especialmente em setores em que a
estrutura do livre mercado apresenta elevado grau de concentrao visto que
concentrar restringir o espao de mercado - uma condio indispensvel
garantir um adequado ambiente concorrencial (Vaz, 1993). A presena do Estado
na organizao da economia aumentou significativamente no mundo atual com

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os danos causados pelas grandes concentraes ao mercado, notadamente diante

da possibilidade de ocorrer um dano potencial para as outras empresas que estavam
atuando no citado mercado. A concentrao deve ser vista como uma ao que,
mesmo quando no inviabiliza a concorrncia, altera o nvel de competio,
prejudicando em ltima instncia o consumidor. Registre-se que, a regulao de
setores especficos na economia tem como propsito corrigir eventuais falhas de
mercado (Le Moal, 1979).
perceptvel que o mercado se apresenta como instrumento essencial para
atender as demandas materiais do ser humano, atuando como poupador de
recursos e tempo, na medida em que permite a troca entre pessoas de uma
maneira impessoal. Os mercados so instituies humanas que funcionam apoiadas
num conjunto de regras sociais que variam no tempo e no espao. Assim, o
mercado para cumprir a funo, como as demais instituies humanas, necessita
de que determinadas normas sejam preservadas, entre as quais destacamos duas:
a liberdade de concorrer no mercado e a autonomia de escolha do consumidor.
Para que ocorra o funcionamento adequado do mercado preciso que o Estado
disponha de instituies de salvaguarda slidas na rea de defesa da concorrncia
(Matias-Pereira, 2003, 2005).

Tradio em Defesa da Concorrncia nos Pases em

Desenvolvimento
Sendo a concorrncia a regra do mercado torna-se possvel sustentar que a ela
deve ser creditada a elevao do nvel de competitividade e de qualidade dos
bens e servios ofertados pelas empresas ao mercado consumidor. As empresas
para sobreviver nesse ambiente hostil, conforme argumenta Schumpeter no seu
estudo Theory of Economic Development (1912), tende a criar, em muitos casos,
algum tipo de restrio atuao e de entrada de novos concorrentes no mercado.
Ao Estado cabe a responsabilidade de atuar como garantidor da cidadania
econmica (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
[OCDE], 1992).
Observa-se, em particular nos pases em desenvolvimento, com pouca tradio
em defesa da concorrncia, as interferncias polticas e empresariais para rever
as decises dos rgos de defesa da concorrncia. Esse fenmeno tambm se
verifica no Brasil, onde as decises do Cade no so aceitas pacificamente pelas
lideranas polticas e empresariais dos Estados afetados pelas decises do rgo.
Para Matias-Pereira (2004a) essas presses que questionam a deciso e a prpria
existncia do Cade podem ser creditadas, entre outros aspectos, carncia de
uma cultura no campo da defesa da concorrncia no Brasil. Isso agravado pelo
desconhecimento das lideranas polticas e empresariais de que o objetivo maior
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da defesa da concorrncia definir se determinada operao entre agentes

econmicos ou a prtica restritiva concorrncia esto produzindo efeitos
indesejveis ao mercado relevante analisado.
Essas constataes demonstram que o Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia SBDC encontra-se parcialmente frgil institucionalmente, o que
se vem refletindo na sua capacidade de assegurar a aplicao das regras de
concorrncia no pas, em conformidade com o princpio da economia de mercado
e da livre concorrncia (North, 1990). Diante dessas evidncias formulamos as
seguintes perguntas:
. A aplicao da legislao antitruste no Brasil, traduzidas nas decises adotadas
no mbito do CADE, no perodo 1994 a 2004, em particular nos exames dos
atos de concentrao, esto contribuindo para a consolidao institucional do
sistema de defesa da concorrncia no Brasil?
. Como so percebidas pela sociedade, em particular pelos usurios, as deficincias
e fragilidades do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia no Brasil?
Assim, tendo como ponto de partida a pergunta acima, temos como objetivo
principal neste artigo, contribuir para o aprofundamento da compreenso dos
aspectos relacionados as duas classes de polticas econmicas essenciais para
apoiar o crescimento econmico: a regulao econmica e a defesa da
concorrncia, com nfase nesta ltima; bem como analisar se as decises do
Cade a partir da promulgao da legislao antitruste de 1994 -, esto contribuindo
para o fortalecimento institucional do Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC). Vamos debater, ainda, as questes conceituais e tericas
mais relevantes nessas reas e analisar como a teoria econmica est sendo
utilizada para elevar a consistncia das anlises dos casos que envolvem a defesa
da concorrncia no Brasil, e de forma especfica, sobre os atos de concentrao
(Ministrio da Fazenda [MF], 2001).

Conceitos Bsicos Relacionados Defesa da Concorrncia

Torna-se relevante, metodologicamente, conceituar os principais termos utilizados
na discusso do tema defesa da concorrncia. Esses termos foram apropriados do
Glossrio Bsico de Defesa da Concorrncia (Ministrio da Fazenda [MF], 2004).
Ordem econmica deve ser entendida como um conjunto de princpios
estabelecidos pela Constituio Federal do Brasil em seu ttulo VII (artigos 170 a
192), e que tem por objetivos fixar os parmetros da atividade econmica,
coordenando a atuao dos diversos sujeitos que pe em prtica aquela mesma
atividade. A predominncia de uma economia social de mercado, que valoriza o

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capitalismo democrtico, enfatiza o direito de propriedade individual, e sua

conseqncia inarredvel: o princpio da liberdade de iniciativa, como fatores
indispensveis para o progresso e o impulso da atividade econmica. Defendemse, porm, ao mesmo tempo, os princpios da funo social da propriedade, da
livre concorrncia, de respeito aos direitos dos consumidores e dos trabalhadores.
Propugna-se pela presena regulamentadora do Estado, predominantemente, mas
tambm por uma presena atuante nos casos em que a lei especfica como
necessrios (MF, 2004).
Agente econmico deve ser entendido como qualquer pessoa fsica ou jurdica
(empresa privada ou pblica, com fins lucrativos ou no, indstria, comrcio,
profissional liberal, etc.) que participa, independentemente, como sujeito ativo na
atividade econmica. Regulao econmica refere-se a polticas em que o
Governo controla preos e/ou decide que empresas participam no mercado.
Defesa da concorrncia refere-se a polticas que definem determinados
comportamentos das empresas como sendo ilegais, por prejudicarem os
consumidores e/ou diminurem o bem-estar social.
Custos de transao so os gastos associados s transaes entre agentes
econmicos, de modo geral, que no se expressam nos preos acordados entre
as partes, sendo exemplo o custo de elaborar e aplicar um contrato (MF, 2004).
Controle de concentraes uma das vertentes de atuao do sistema
brasileiro de defesa da concorrncia (SBDC). O Cade, balizado pelos pareceres
da Secretaria de Direito Econmico (SDE) e da Secretaria de Acompanhamento
Econmico (SEAE), aprecia se determinada concentrao de empresas pode
causar efeitos danosos concorrncia. Os atos de concentrao tm,
potencialmente, efeitos negativos e positivos sobre o bem-estar econmico. Os
efeitos negativos decorrem de um eventual exerccio de poder de mercado pela
empresa concentrada aumento de preos, fundamentalmente - enquanto os
efeitos positivos derivam de economias de escala, de escopo, de reduo de
custos de transao, entre outros, que podem proporcionar vantagens competitivas
para as empresas participantes. A esse respeito, veja a definio legal no 3 do
artigo 54 da Lei n.. 8.884/94 (MF, 2004).
Conglomerao a concentrao que envolve agentes econmicos distintos,
que ofertam produtos ou servios distintos que podem ou no ser complementares
entre si, mas que, certamente, no fazem parte da mesma cadeia produtiva.
Genericamente, uma conglomerao saudvel competio, pois significa a
entrada de uma empresa em determinado mercado de produto ou servio. No
entanto uma conglomerao pode ter efeitos nocivos concorrncia, quando
houver complementaridade entre os produtos ou servios envolvidos (MF, 2004).
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Concentrao horizontal aquela concentrao que envolve agentes

econmicos distintos e competidores entre si, que ofertam o mesmo produto
ou servio em determinado mercado relevante. A concentrao (ou integrao)
vertical aquela que envolve agentes econmicos distintos, que ofertam
produtos ou servios distintos, e que fazem parte da mesma cadeia produtiva
(MF, 2004).
Condutas oportunistas so condutas verificadas quando uma parte envolvida
em determinado contrato procura aproveitar-se, s custas da outra parte, do
processo de renegociao do referido contrato (MF, 2004).

Enfoques Tericos das Polticas de Defesa da Concorrncia

A poltica de defesa da concorrncia est tradicionalmente apoiada na teoria de
organizao industrial (Matias-Pereira & Kruglianskas, 2005). Essa teoria foi
desenvolvida a partir dos anos 50 pela Escola de Harvard, em que a estrutura da
empresa, traduzida no nmero de produtores e compradores, diferenciao do
produto, barreiras entrada, estruturas de custos, integrao vertical e
diversificao, determinaria a sua conduta. Ou seja, na definio de polticas de
preos, pesquisa e desenvolvimento (P&D), estratgia e investimento, e esta, o
seu desempenho - alocao eficiente dos recursos, satisfao aos consumidores,
progresso tcnico, equidade de renda, entre outros. Desta forma, toda
concentrao de mercado seria ineficiente. Esse enfoque criou o denominado
paradigma estrutura-conduta-desempenho.
Na atualidade, a literatura econmica vem dando destaque a uma nova viso,
que incorporou nas suas anlises o conceito de eficincia. Assim, da anlise per
se, ou seja, restrio a qualquer ato de concentrao, evoluiu-se para a utilizao
da regra da razoabilidade, na qual um ato de concentrao pode ser acatado,
desde que ele implique em ganhos de eficincia. A partir dessa percepo,
buscamos apresentar, a seguir, as proposies normativas mais relevantes deste
enfoque, que procura levar em considerao a eficincia que pode reduzir os
efeitos negativos provocados por configuraes de mercado mais concentrado.

Instituies Econmicas e a Teoria da Nova Economia

Institucional
Argumenta Kwoka e White (1999) que a revoluo na poltica antitruste
americana, nas ltimas duas dcadas, resultado da aplicao da teoria econmica
no debate judicial dessa rea. Essa constatao ajuda a explicar a razo da
existncia de um consenso entre os economistas de que, se h algum corpo de
leis que deve sua existncia teoria econmica, certamente o caso das leis de

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concorrncia. A teoria aplicada ao estudo das organizaes, focalizando a anlise

microeconmica, que foi desenvolvida por Williamson (1985) no seu livro The
Economic Institutions of Capitalism apoiado nas contribuies de Coase (1937),
Arrow (1985), Simon (1972) e de Macneil (1974, 1978) -, utiliza dois pressupostos
comportamentais bsicos: o da racionalidade limitada de Simon (1972) e o seu
corolrio, os contratos incompletos que, associados ao pressuposto do oportunismo,
fornecem as bases para a anlise das formas de governana das organizaes.
importante, tambm, para este estudo, ressaltar a relevncia da farta literatura
que mostra as evidncias tericas e empricas sobre as vantagens do livre mercado
para atingir maiores taxas de crescimento econmico. Entre esses estudos
destacamos, por exemplo, (1991; 1996); Friedman (1962); Hayek (1978); e North
(1997).
Este artigo est apoiado na teoria do neoinstitucionalismo econmico. Essa
teoria, no amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, incorpora os atritos
sociais, os conflitos distributivos e as estruturas de poder que surgem no mundo
real, quando se relacionam economia e s instituies, por meio de contratos,
regulaes, direitos de propriedade e, em geral, leis que regulamentam essas
questes. O neoinstitucionalismo, relevante ressaltar, enfoca as estruturas de
poder desde uma dupla perspectiva: a organizao e o controle do sistema
econmico e o processo jurdico, ou seja, o nexo entre marco jurdico-processo
econmico, que o processo central que organiza a estrutura da relao jurdicogoverno-poltica-economia.
Na anlise da evoluo das principais relaes e influncias das escolas do
pensamento econmico iremos constatar que os antecedentes do
neoinstitucionalismo so bastante remotos, visto que vamos localizar as suas
origens nos estudos dos economistas clssicos, no historicismo alemo, na escola
austraca e no marxismo, com destaque para Adam Smith, John Stuart Mill e
Karl Marx. Privilegiaremos, tambm, em nossa anlise, distintos autores, como
por exemplo, Kwoka e White, 1999; Posner, 1998; Macneil, 1974 e 1978; Kahn,
1988; Dahl e Lindblom, 1992; Coase, 1937, 1988; Ross, 1973 e 1993; Kaplan,
1980; Farina, 1990, 1996; Matias-Pereira, 2004a; Pond, Fagundes e Possas,
1997, Possas, Fagundes e Pond, 1995; 1998a, 1998b; Sullivan e Harrison, 1988;
Dosi, Teece e Winter, 1992. Em particular, daremos especial ateno s vertentes
que compem a denominada Nova Economia Institucional: a economia dos
custos de transao de Williamson (1975, 1985, 1996); a teoria de evoluo
institucional de North, 1984 e 1997; alm dos autores da vertente que cuida das
instituies e desempenho econmico, como, por exemplo, Olson (1996),
North (1997), e Stiglitz (1990), por entenderem que as instituies jogam um
papel decisivo na dinmica e no desenvolvimento de qualquer sistema
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econmico. Por meio delas possvel explicar o xito ou fracasso, o crescimento

ou a estagnao de um sistema socioeconmico. Assim, as instituies (formais
e informais) definem o marco de restries legais e extralegais (econmicas,
sociais e culturais etc.) no meio dos quais os indivduos atuam, se organizam e
promovem intercmbios.

Economia e Prtica Antitruste no Mundo

A economia e a prtica antitruste no mundo, nas duas ltimas dcadas, passaram
por uma srie de transformaes que introduziram, de forma crescente, argumentos
de eficincia econmica, sobretudo de carter produtivo, como justificativa para
atos de concentrao e determinadas condutas empresariais (Kwoka & White,
1999). Como resultado, os rgos de defesa da concorrncia em diversos pases
passaram a avaliar no somente os efeitos anticompetitivos, como na antiga
tradio, mas tambm os potenciais impactos em termos de ganhos de eficincia
econmica no julgamento de condutas horizontais e verticais, fuses, aquisies
e joint ventures entre empresas (Brault, 1995).
A justificativa terica mais relevante, no campo da economia, em que pese no
ser a nica, para a regulao encontra-se no argumento do monoplio natural. As
mudanas tecnolgicas, por sua vez, reduziram a importncia das economias de
escala na determinao de tamanhos mnimos eficientes de planta, desafiando a
existncia de um significativo trade off entre eficincia produtiva e alocativa,
rationale econmica da regulao dos monoplios naturais. Assim, a preocupao
de caracterizar tecnicamente a existncia de monoplio natural em determinado
setor deixou de ser relevante. O que passou a ser relevante foi o esforo de se
comprovar se os ganhos de eficincia e custos derivados da escala monopolstica
so suficientes para compensar os custos e riscos da regulao.

Regulao Setorial, Defesa da Concorrncia e Parmetros

Regulatrios do Estado
Dentre as funes desempenhadas pelo Estado, destaca-se a regulao setorial
e a defesa da concorrncia nas economias de mercado. Essa atividade de
fundamental importncia para as empresas e para a economia em geral. Muitas
empresas atuam em mercados sujeitos regulao setorial especfica, com
implicaes decisivas na sua atividade, que podem ir desde as formas de
organizao empresarial s estratgias de preos e investimentos (Kahn, 1988).
As empresas, em outros casos, decorrentes da posio relevante que detm nos
mercados em que atuam, necessitam dispensar especial ateno s regras de
defesa da concorrncia, em reas como de preos, descontos, compras de bens

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e servios, bem como nas operaes de concentrao em que se envolvem. A

regulao e a defesa da concorrncia, dessa forma, so indispensveis para uma
economia de mercado saudvel e competitiva, com repercusses em todos os
setores de atividade econmica.
A atividade de regulao se apresenta como um grande desafio para a
Administrao Pblica, pois est relacionada com a prpria modernizao do
Estado na atualidade, por meio das mudanas na forma e no contedo das suas
relaes com as empresas e o pblico em geral (Considera & Albuquerque, 2001).
um processo que envolve a anlise e o diagnstico dos problemas, o estudo de
possibilidades de atuao e a fundamentao das decises tomadas, em matrias
de grande exigncia tcnica. Assim, torna-se evidente que a formao de
competncias nas reas de economia da regulao e da concorrncia representa
um fator indispensvel na atividade empresarial e em diferentes reas da
Administrao Pblica.
A maneira e a forma peculiar pelas quais as polticas e os sistemas de defesa
da concorrncia enfrentam essas questes se altera de pas para pas, embora
vrias semelhanas possam ser observadas, sobretudo no que diz respeito ao
objetivo bsico da legislao antitruste de exercer algum tipo de controle
sobre atos de concentrao e sobre as condutas das empresas que detm poder
de mercado (Brault, 1995). Percebe-se que, para cada rea de aplicao das
polticas de defesa da concorrncia, determinadas linhas orientadoras no que
se refere concepo econmica que as baliza. A esse respeito, veja o trabalho
de Posner (1998), Economic Analysis of Law, que aborda a anlise econmica
do direito.

Critrios de Anlise dos Atos de Concentrao

A presuno de que uma operao gere acrscimo de poder de mercado e
efeitos anti-competitivos, na linha das proposies do enfoque estruturalista de
organizao industrial, decorre da avaliao de que o grau de concentrao do
mercado relevante, seguindo as proposies do enfoque estruturalista de
organizao industrial, alto e ser elevado ainda mais pela operao em anlise,
em contexto no qual a intensidade da concorrncia potencial baixa, ainda que
outros elementos tambm possam ser levados em conta (Ponde et al., 1997).
Assim, na anlise antitruste de atos de concentrao de natureza horizontal utilizase o seguinte critrio: (i) estimativas das participaes das empresas no mercado
relevante; (ii) avaliao do nvel das barreiras entrada; e (iii) exame das eficincias
econmicas geradas pela operao. As operaes que implicam aumento
considervel do grau de concentrao em mercados caracterizados por elevado
nvel de barreiras entrada e baixo dinamismo tecnolgico, por no apresentarem
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evidncias da gerao de ganhos de eficincia produtiva significativos, no

costumam ser autorizadas pelas autoridades antitrustes.
Quanto medio do aumento do nvel de concentrao, verifica-se que a
delimitao das dimenses do mercado feita por um instrumento conceitual
especifico, a anlise econmica no mbito da defesa da concorrncia, incorporando
simultaneamente os aspectos da elasticidade da oferta e da demanda. Dessa
forma, o mercado relevante de uma operao definido como aquele no qual,
em uma situao hipottica, um eventual monopolista poderia exercer seu poder
de mercado, elevando preos e auferindo lucros extraordinrios (Possas, 1996;
Possas et al., 1997, 1998a).
O nvel de concentrao mensurado por indicadores tais como a participao
de mercado das quatro maiores firmas (CR4) ou o ndice Herfindahl-Hirschman
(HHI), calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais
das firmas participantes no mercado relevante. Em relao concorrncia
potencial, a anlise das condies de entrada usualmente realizada levando-se
em conta as quatro fontes de barreiras instalao de novos concorrentes propostas
originalmente por Bain (1956). Essas fontes de barreiras englobam a diferenciao
de produtos, as vantagens absolutas de custo, as economias de escala e as
exigncias de investimentos iniciais elevados.
Procura-se, por fim, avaliar em que medida as eficincias econmicas - cujas
bases tm origem, em geral, nas vises tradicionais e nas caractersticas da
tecnologia, como as economias de escala e de escopo, eventualmente geradas
pela operao -, podem contrabalanar os efeitos anticompetitivos. Esses efeitos
so derivados do aumento de poder de mercado, pressuposto, por sua vez, a
partir do incremento do grau de concentrao e manifesto num suposto futuro
aumento de preos que reduz o excedente do consumidor.
As fuses ou aquisies conglomeradas, isto , realizadas entre empresas
situadas em mercados relevantes distintos, so vistas como potencialmente
anticompetitivas luz das teorias da concorrncia potencial, em suas duas
vertentes, a teoria do entrante potencial percebido (perceived potential
entrant) e a do entrante potencial efetivo (actual potential entrant). Na
primeira delas, os possveis efeitos anticompetitivos de uma operao de aquisio,
fuso ou associao entre uma empresa j instalada no mercado e um entrante
potencial resulta de uma reduo da ameaa de entrada que estaria impedindo
uma elevao de preos e margens. J na segunda, supe-se que um processo
de entrada j estaria em vias de ser desencadeado pelo competidor potencial
participante da operao, de modo que esta evita que uma estrutura de mercado
mais desconcentrada - e supostamente mais competitiva se configure no futuro
prximo (Kaplan, 1980; Ross, 1993).

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Indicadores de Avaliao do Sistema de Defesa da

Concorrncia do Brasil
Diante das limitaes das avaliaes nacionais na rea de defesa da
concorrncia no Brasil, iremos utilizar a pesquisa denominada Rating
Enforcement: Our annual ranking of the worlds 27 senior competition
regimes, 2003, publicada em 2004 pela Global Competition Review
(www.globalcompetitionreview.com/news/frontpage.cfm) para apoiar as nossas
argumentaes na parte das concluses. Trata-se de uma classificao, em que
pesem as eventuais restries, especialmente dos rgos que se encontram numa
posio desfavorvel, que est apoiada em parmetros objetivos e entrevistas
feitas com advogados de vrias partes do mundo. Os advogados e economistas
entrevistados opinam sobre as agncias de seus e de outros pases, ou seja, a
avaliao brasileira foi feita por advogados e economistas brasileiros e de alguns
de outros pases. Esse mtodo, por si s, pode resultar em algumas distores,
visto que possvel que os especialistas de outras nacionalidades escondam as
falhas das agncias de seus respectivos pases.
A Global Competition Review (GCR) para realizar a sua pesquisa busca obter
dados sobre as agncias: nmero de funcionrios, oramento e nmero total de
casos (dividindo-os em atos de concentrao, cartis, abusos de posio dominante
e outros). Com vista a uma possvel comparao entre a estrutura das agncias
norte-americanas e do Brasil, podemos observar que a FTC conta com mais de
mil funcionrios para examinar menos de 300 casos por ano, dos quais cerca de
220 so atos de concentrao. J o DoJ tem 400 funcionrios para cerca de 280
casos anualmente, dos quais 175 so atos de concentrao. Os EUA aparecem
no topo do ranking da GCR em 2003, com 4,5 estrelas.
Ressalte-se que, as duas agncias norte-americanas (a Federal Trade
Commission FTC e o of Justice DoJ) so classificadas separadamente
(Department of Justice - Federal Trade Commission, 2003). A comparao
desses dados, sem considerar os oramentos, evidencia a fragilidade do Brasil,
cujo SBDC atua significativamente desaparelhado, em termos de recursos
oramentrios e humanos. Esses dados explicam por que o resultado da pesquisa
colocou o Brasil numa posio to desconfortvel.
Feitas essas observaes, torna-se possvel destacar os principais aspectos
identificados na pesquisa divulgada pela GCR, que colocou o Sistema de Defesa
da Concorrncia do Brasil com uma meno de 2,5 estrelas num mximo de 5, na
23 posio, no conjunto das 26 agncias de defesa da concorrncia avaliadas
(Matias-Pereira, 2004a).
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Jos Matias-Pereira

a) Aspectos positivos apontados pela pesquisa. A pesquisa da GCR registra como relevantes a adoo de diversas aes pelos SBDC em 2003, orientadas para melhorar o combate aos cartis e o julgamento de fuses e aquisies, apesar da pouca estrutura que o governo lhes concede. Destaca-se na
avaliao as providncias inditas de combate aos cartis, feita pela Secretaria de Direito Econmico, como aes de busca de apreenso de provas na
sede de empresas e sindicatos suspeitos e a assinatura do primeiro acordo de
lenincia do Brasil (no qual a empresa confessa participao num cartel e
consegue reduo de pena); incio de um procedimento simplificado para a
anlise de fuses e aquisies; e a criao de um site que permite o acesso
s informaes dos trs rgos do sistema. Na avaliao tambm foi considerada a independncia poltica nas agncias brasileiras, que se mantiveram
alheias a presses polticas e empresariais. As autoridades, por sua vez, esto
sendo vistas de maneira mais positiva pelo pblico pelas mudanas e mostraram disposio para reforar a atuao.
b) Aspectos negativos apontados pela pesquisa. Entre os aspectos negativos,
a pesquisa indica que a burocracia continua intensa. O Brasil visto como
um pas que pede informaes em excesso s empresas antes de julgar as
fuses e aquisies. A evoluo do sistema brasileiro de defesa da concorrncia
continua a sofrer pelas questes irrelevantes feitas s empresas e pelo
quadro jovem e inexperiente dos funcionrios. A pesquisa observa que a
criao de um plano de carreiras no Cade dar mais estrutura e melhores
salrios, e vista como necessria para a evoluo do sistema de defesa da
concorrncia do pas.

Matriz das Principais Decises Adotadas pelo CADE Ps-1994

Aps a descrio dos principais aspectos apontados pela pesquisa divulgada
pela Global Competition Review, procederemos a seguir, de forma sucinta,
com vista a reforar as nossas argumentaes, uma anlise sobre o nvel de
consistncia das principais decises do Cade aps a promulgao da Lei
Antitruste, em 1994. A referida anlise foi baseada no exame do instrumental
terico contido nos votos dos conselheiros daquele rgo, em particular os votos
dos conselheiros-relatores, conforme consta da matriz apresentada no Quadro
1, a seguir.

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RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

Polticas de Defesa da Concorrncia e de Regulao Econmica

Quadro 1: Matriz das Principais Decises Antitrustes Adotadas pelo

CADE 1994 a 2004

Fonte: Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). (1995, 2003, 2004): www.cade.gov.br
*APRO - Acordo de Preservao de Reversibilidade da Operao (Medida cautelar). Veja o art. 8
da Resoluo do CADE n. 28, de 24 de julho de 2002: www.cade.gov.br

A matriz permitir-nos uma melhor visualizao da forma como o Cade avaliou

e decidiu os atos de concentrao selecionados. Registre-se que apenas em um
caso o que envolveu a Companhia Brasileira de Distribuio se utilizou clculos
sofisticados. Nesse caso houve a presena de pesquisas de concorrncia,
realizadas por empresas externas, que fizeram o levantamento a respeito do market
share das empresas envolvidas e a anlise concorrencial visando apurar os preos
praticados pela outra organizao do processo. A anlise do caso Po de Acar
Companhia Brasileira de Distribuio realizou tambm uma minuciosa
avaliao dos prejuzos sofridos pela empresa CBD Po de Acar com a
RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

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Jos Matias-Pereira

compra da Rede S, explicitados nos grficos apresentados pela companhia. Nessa

avaliao ficou constatado o enorme empenho do Grupo Po de Acar em
produzir informaes consistentes sobre o citado ato de concentrao, e dessa
forma obter ganho de causa junto ao Cade.
Observa-se que nessas anlises foi utilizado um adequado instrumental
terico, tanto na rea microeconmica como na do direito antitruste (Oliveira,
2001). Os debates acirrados em torno de todos esses casos, que ficaram
restritos aos espaos polticos, empresariais e acadmicos, e que foram
explicitados pela mdia, aumentam as evidncias de que a sociedade no
tem recebido as informaes sobre o tema em nvel satisfatrio. Quando
examinamos os reflexos para a sociedade das decises adotadas no mbito
daquele rgo, do ponto de vista administrativo, jurdico e poltico, torna-se
perceptvel que as regras na rea da defesa da concorrncia, analisada sob
a tica da mdia, so desconhecidas pela grande maioria da populao do
pas.
Constata-se que o governo federal no se tem mostrado capaz de informar
adequadamente a sociedade da importncia das decises adotadas pelo
sistema de defesa da concorrncia para o desenvolvimento econmico do
pas. Apesar dessa deficincia, fica evidenciado que a cultura da
concorrncia se materializa com decises dessa natureza, conforme se
evidencia na pesquisa realizada pela Global Competition Review junto aos
profissionais que atuam na rea.
Os principais atores nesse contexto, especialmente os empresrios, reclamam
sistematicamente que so prejudicados pela burocracia, e o longo tempo
despendido nessas anlises. Isso refora a constatao da pesquisa realizada
pela Global Competition Review em 2002 e 2003 sobre a necessidade de o
Estado disponibilizar os recursos necessrios, tanto em estrutura como em recursos
humanos, para que o rgo possa cumprir adequadamente a sua funo, incluindo
a adoo de um sistema de notificao prvia das operaes de fuses (Franco
Neto et al., 2004). Fica evidenciado, dessa forma, que o Brasil ainda necessita
evoluir significativamente no campo da defesa da concorrncia. Assim,
fundamental para o perfeito funcionamento da economia que os atos e as decises
sob a responsabilidade dos rgos que integram o sistema de defesa da
concorrncia passem a ter maior celeridade.

Defesa da Concorrncia, Regulao e Proteo ao Consumidor:

Sntese das Entrevistas Qualitativas
Na busca de aprofundar a anlise sobre o Sistema Brasileiro de Defesa da

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RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

Polticas de Defesa da Concorrncia e de Regulao Econmica

Concorrncia do Brasil (SBDC), realizamos diversas entrevistas qualitativas, num

total de 6 (seis), com distintos especialistas na rea. Os temas abordados nestas
entrevistas foram: defesa da concorrncia, regulao e proteo ao consumidor.
Apresentamos, a seguir, de forma sinttica, os argumentos utilizados por esses
atores nessas entrevistas:
Quadro 2: Quadro Sntese das Entrevistas Qualitativas
Percepo sobre as falhas e deficincias no Sistema de Defesa da Concorrncia no
Brasil
. A nova realidade econmica e a promulgao da Lei n 8.884, de 1994, criaram as
condies para colocar na agenda nacional a relevncia das polticas pblicas de
defesa da concorrncia e do consumidor no Brasil.
. Existe uma percepo de que ocorre uma excessiva morosidade dos processos de
investigao e no julgamento feitos pela Sde, Seae e Cade. Essas dificuldades so
observadas, em especial, na questo da anlise prvia e na necessidade de reduo do
que deve ou no ser submetido ao Sistema de Defesa da Concorrncia.
. A concorrncia ser tanto maior quanto mais livre for o comrcio entre os pases e
quanto menor for a interferncia do Estado no processo econmico.
. O controle efetivo de condutas anticompetitivas est vinculado a dois aspectos: a
conscientizao da sociedade sobre a importncia da livre concorrncia para garantir
preos justos e a existncia de um arcabouo jurdico-institucional que viabilize o
cumprimento dessa vontade social.
As Funes de Defesa da Concorrncia, Regulao e Proteo ao Consumidor:
. Observada a natureza das funes de defesa da concorrncia, regulao e proteo
ao consumidor, verifica-se que os objetivos da funo regulatria so mais amplos:
cuidam da regulao tcnica, sanitria, ambiental, econmica, alm de fiscalizao e
ao preventiva. Envolve a substituio dos mecanismos de mercado, alm de ser
anterior consumao das transaes de mercado.
. O mtodo adotado na proteo ao consumidor tambm envolve a substituio dos
mecanismos de mercado, mas seus objetivos so mais restritos e sua atuao ocorre
posteriormente realizao dos negcios.
. Os objetivos da defesa da concorrncia tambm so restritos, mas para sua consecuo
emprega-se um mtodo que prioriza a utilizao dos mecanismos de mercado.
. A agncia Antitruste preocupa-se com a defesa dos mecanismos de mercado (expost) e as agncias de Regulao com a substituio dos mecanismos de mercado (exante).
. No seu conjunto, todas as trs atividades so justificadas sob a tica da teoria
econmica pela presena de falhas de mercado, sendo que a regulao e a defesa do
consumidor tm origem em problemas de poder de mercado, informao assimtrica,
existncia de bens pblicos ou de externalidades.

RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

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Jos Matias-Pereira

(continuao)
Quadro 2: Quadro Sntese das Entrevistas Qualitativas
A Relevncia do Direito de Defesa da Concorrncia:
. O direito de defesa da concorrncia entendido como um conjunto de princpios e
normas jurdicas capazes de regular o poder econmico, bem como suas manifestaes
nos mercados definidos como relevantes, est situado, tanto histrico quanto
analiticamente, na interconexo de trs vetores distintos: a poltica econmica, a
dogmtica do direito econmico e a teoria econmica.
. Os sistemas jurdicos e polticos reconhecem o poder econmico como um fenmeno
naturalmente alcanvel e, por isso, juridicamente permitido.
Relao entre Regulao Setorial e Defesa da Concorrncia:
. A convivncia entre as autoridades de defesa da concorrncia e das agncias
regulatrias deve ser a mais convergente possvel. A interface que existe entre o
sistema de defesa da concorrncia e as agncias reguladoras seja priorizada. As normas
editadas pelas agncias reguladoras, em boa parte, no levam em considerao o
impacto dessas medidas na concorrncia entre os agentes econmicos, e os benefcios
que isso pode causar para o consumidor final.
. Como regulao e defesa da concorrncia derivam de leis aplicadas por autoridades
distintas, sem relao hierrquica ou institucional entre si, no possvel almejar, em
que pese o princpio constitucional da livre concorrncia, que a Lei e a Autoridade
Antitruste se sobreponha s leis setoriais.
As aes de Defesa da Concorrncia e do Consumidor:
. O sistema de defesa do consumidor brasileiro baseado em um modelo descentralizado
de rgos e entidades governamentais e no-governamentais. A defesa da
concorrncia, por se tratar de questo de abrangncia nacional, requer uma nica
anlise, a qual centralizada nas trs entidades federais que compem o SBDC (Seae,
Sde e Cade).
. Verifica-se que a defesa da concorrncia e a do consumidor guardam alguns aspectos
em comum. Isso, entretanto, no suficiente para justificar a unificao da proteo
concorrncia e da defesa do consumidor em uma mesma entidade estatal. Essa proteo
conjunta poderia propiciar medidas conflituosas, visto que o bem-estar do consumidor
apenas um dos objetivos visados pela defesa da concorrncia.

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Polticas de Defesa da Concorrncia e de Regulao Econmica

(concluso)
Quadro 2: Quadro Sntese das Entrevistas Qualitativas
Recomendaes para modernizar o Modelo Regulatrio Brasileiro:
. No houve consenso como ir ocorrer a insero entre a agncia antritruste e as
agncias reguladoras setoriais. Esses rgos, por possurem natureza e objetivos
distintos, cumprem funes complementares para a constituio de um marco regulatrio
adequado aos interesses da sociedade.
. Deve-se evitar a banalizao do conceito de agncia regulatria. Para as agncias
classicamente regulatrias defendem o formato de rgo colegiado no qual as decises
de substncia so tomadas por maioria -, para evitar as tentativas de presso por parte
de interesses dos agentes regulados, bem como das presses oriundas do governo,
por interesses eventualmente contrariados.
. A aplicao adequada da lei tende a gerar segurana nos investidores privados.
Busca-se restringir, dessa forma, os riscos de captura, que dificultam a consolidao
do modelo de Estado regulador da atividade econmica.
. O Brasil vive um momento histrico de amadurecimento de sua poltica de concorrncia.
Isso requer uma nova configurao do SBDC que, alm de buscar uma clareza maior
do sistema, seja priorizado o controle do planejamento antitruste, no sentido de
compatibilizar a poltica de concorrncia com a de desenvolvimento.
Obs. As entrevistas tiveram como base, entre outros, os depoimentos dos especialistas que
participaram do Seminrio sobre os Dez Anos da Lei de Defesa da Concorrncia, promovido pela
Cmara Britnica de Comrcio e Indstria no Brasil (Britcham), em especial: Gesner de Oliveira,
Brbara Rosenberg, Luciano Coutinho e Daniel Goldberg, realizado em So Paulo, 14 de setembro
de 2004 (1).

CONCLUSES
Observa-se que o esquema protecionista, que prevaleceu nos anos oitenta e
incio de noventa, isolava as empresas nacionais da concorrncia estrangeira.
Isso explica parcialmente por que o tema defesa da concorrncia no tenha
no tenha recebido uma ateno especial dos governos e dos diferentes agentes
econmicos. A ausncia de antecedentes sobre a aplicao da legislao de
concorrncia e, conseqentemente, a falta de desenvolvimento jurisprudencial e
doutrinrio sobre o tema evidente no caso brasileiro (Considera & Corra,
2002). Por sua vez, a carncia de uma cultura na rea de defesa da concorrncia
no Brasil explica em parte as presses e a resistncia de setores polticos e
empresariais s decises do Cade (Matias-Pereira, 2004a).
inegvel que o adequado funcionamento da economia depende que o Estado
RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

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Jos Matias-Pereira

exera de maneira eficiente, eficaz e efetivo o seu papel de orientar e tutelar a

liberdade de concorrncia e proibir, restringir ou sancionar condutas que atentem
de forma ilegtima contra esta (Posner, 1998). Assim, responsabilidade do Estado
dar maior celeridade e tornar mais seletivos os critrios que definem quais atos
de concentrao precisam ser submetidos aprovao dos rgos de defesa da
concorrncia.
Est evidenciado que o Brasil, apesar das deficincias assinaladas, destaca-se
entre os pases em desenvolvimento, na administrao e aplicao das regras de
defesa da concorrncia. Isto uma realizao relevante, especialmente em pas
que tem ampla histria de interveno governamental na economia e onde a
cultura da concorrncia fraca, tanto na comunidade empresarial como junto
populao. Na medida em que o processo de globalizao da economia avana,
o Brasil tem que lidar com diversos casos de fuses internacionais que envolvem
grandes empresas multinacionais, nos mais distintos setores, como fertilizantes,
chocolates, cervejas, ao e sade, entre outras. Est evidenciado (vide Quadro
1), que os casos apreciados pelo Cade em particular os atos de concentrao tem sido tratados de acordo com os princpios da melhor prtica identificada na
rea de defesa da concorrncia. Estas prticas, entretanto, necessitam ser
constantemente aperfeioadas, em particular nas questes que envolvem as
agncias reguladoras(2).
A adoo de medidas para aumentar a articulao entre os rgos de defesa
da concorrncia com os demais rgos de governo nos trs nveis, em particular
com as agncias reguladoras de servios pblicos, se apresenta como uma
medida essencial para aumentar a concorrncia e a eliminao de distores
que existem nestes setores. Isso exige uma crescente convergncia na interface
entre as autoridades de defesa da concorrncia e das agncias regulatrias.
Observa-se que, as normas editadas pelas agncias reguladoras, em boa parte,
no levam em considerao o impacto dessas medidas na concorrncia entre
os agentes econmicos, e os benefcios que isso pode causar para o consumidor
final(3).
Ressaltamos, por fim, a importncia da busca permanente do fortalecimento da
legislao antitruste e da gesto das polticas de defesa da concorrncia e de
regulao econmica, por serem indispensveis no processo de crescimento
econmico do pas.
Artigo recebido em 23.04.2004. Aprovado em 03.02.2006.

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RAC, v. 10, n. 2, Abr./Jun. 2006

Polticas de Defesa da Concorrncia e de Regulao Econmica

N OTAS
1

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Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC), atualmente regulado pela Lei n. 8.884, de
1994, est sendo proposta pelo governo federal por meio do Projeto de Lei (PL) n. 5.877,
recepcionado em 12 de setembro de 2005 pela Cmara dos Deputados.

O Relatrio Lei e Poltica de Concorrncia no Brasil. Uma reviso pelos pares (OCDE, 2005),
contou com a colaborao com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi elaborado
por Jay Shaffer. O Relatrio traz 22 sugestes de mudanas, algumas direcionadas diretamente ao
CADE e outras que podem ser implementadas por outros rgos do governo, alm dos que
compem o SBDC. O processo de elaborao do peer review incluiu pedidos de informaes s
autoridades brasileiras - no s da rea de defesa da concorrncia mas tambm de rgos reguladores
e outros ministrios - e entrevistas com membros da comunidade acadmica, advogados,
economistas, consultores, jornalistas, alm de entidades civis ligadas ao setor produtivo e rea
de concorrncia.

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