2015
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura es la institucin oficial del Estado Peruano, que tiene como
finalidad la formacin de aspirantes a la magistratura y el desarrollo de un sistema integral y
continuo de capacitacin, actualizacin, certificacin y acreditacin de los magistrados del
Per.
Academia de la Magistratura
SLABO
DATOS GENERALES
Programa
Acadmico
Subdireccin de Programa
Perfeccionamiento PAP
Horas lectivas
18 horas
01
Nmero
Crditos
Acadmicos
II.
de Actualizacin y
de
PRESENTACIN
El taller tiene como objeto de estudio el proceso contencioso
administrativo y las instituciones centrales que lo integran.
El significativo incremento de los conflictos entre los administrados y
la administracin pblica, hace necesario el estudio y la difusin
entre los magistrados y servidores del Poder Judicial.
En ese sentido, es propsito primordial del taller dotar a los
participantes de capacidades y competencias concretas en relacin
al Proceso Contencioso Administrativo, de manera que puedan
resolver debida y oportunamente las controversias puestas a su
consideracin, gestionar eficazmente los procesos a su cargo y
reducir significativamente la carga procesal que soportan los
rganos jurisdiccionales que conocen esta materia.
Academia de la Magistratura
III.
OBJETIVOS
Para el presente taller se han formulado los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL:
Preparar a los magistrados y auxiliares participantes para el eficaz
desempeo de sus funciones. Optimizar sus capacidades y
competencias para resolver las controversias puestas a su
consideracin.
Actualizar sus conocimientos y el desarrollo de destrezas en el campo
del Derecho Administrativo desde una perspectiva novedosa e integral y
con especial nfasis en los aspectos prcticos de la disciplina. En otras
palabras, el objetivo es entonces el desarrollo de conocimientos tericos,
su correspondiente profundizacin y anlisis crtico y el avance sobre
sus proyecciones prcticas.
OBJETIVOS ESPECFICOS:
Los Magistrados y auxiliares de justicia al concluir el taller debern:
1. Resolver adecuada y oportunamente las controversias que
conoce.
2. Gestionar eficazmente los procesos a su cargo.
3. Brindar un adecuado y expeditivo servicio de justica.
Academia de la Magistratura
IV.
ESTRUCTURA DE CONTENIDOS
UNIDAD I:
LECTURAS OBLIGATORIAS
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA Y
SUS PRINCIPIOS
LECTURA 01
GUZMAN NAPURI, Christian.
(2011). La instruccin del
procedimiento administrativo. En:
Tratado de la Administracin
Pblica y el Procedimiento
Administrativo. Lima, Ediciones
Caballero Bustamante.
LECTURA 02
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose
Comentarios en torno a la Ley
del
Proceso
ContenciosoAdministrativo del Per. En:
Revista
de
Administracin
Pblica N. 165. Madrid: Centro
de Estudios Constitucionales,
2004.
UNIDAD II:
LECTURAS OBLIGATORIAS
Academia de la Magistratura
LAS PRETENSIONES EN EL
PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
LECTURA 01
Ayala Muoz, Jos Mara;
Fernndez-Daza Alvear; Garca
Gmez de Mercado Francisco;
Gutirrez Delgado, Jos Manuel;
Huesca
Boadilla,
Ricardo;
Irurzun
Montoro,
Fernando;
Rivero Gonzlez, Manuel; Sanz
Gandasegui, Francisco; Torres
5
UNIDAD III:
LECTURAS OBLIGATORIAS
UNIDAD IV:
LECTURAS OBLIGATORIAS
MEDIOS IMPUGNATORIOS
LECTURA
Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos
Tomo IV Cap. III.
Academia de la Magistratura
V.
MEDIOS Y MATERIALES.
VI.
Academia de la Magistratura
IX.
BIBLIOGRAFA
PARA LA UNIDAD I
BELADIEZ ROJO, Margarita La vinculacin de la Administracin al
derecho. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales, 2000.
BUSTAMANTE ALARCON, Reynaldo El Derecho a una decisin justa
como elemento esencial de un Proceso Justo. En: Derecho & Sociedad,
N. 15. Lima: PUCP, 2000.
CABALLERO SNCHEZ, Rafael La beschleunigung o aceleracin del
procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo.
En: Revista de Administracin Pblica, N. 147. Madrid: Centros de Estudios
Constitucionales, 1998.
CASSESE, Sabino Crisis y transformaciones del Derecho
Administrativo. En: Documentacin Administrativa N. 250-251. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1998.
CERULLI IRELLI Vincenzo La simplificacin de la accin
administrativa. En: Documentacin Administrativa N. 248-249. Madrid:
Ministerio para la Administraciones Pblicas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica, 1997.
CIERCO SEIRA, Csar La simplificacin de los procedimientos
administrativos en Italia. En: Revista de Administracin Pblica, N. 152.
Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2000.
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
10
Academia de la Magistratura
MARTIN-RETORTILLO
BAQUER,
Sebastin
Presupuestos
constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En:
Revista de Administracin Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1958.
MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde
una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin
Pblica, N. 162. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales, 2003.
MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En:
Foro Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002.
MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho
administrativo y la idea de participacin en la Administracin. En:
Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1977.
OCHOA CARDICH, Csar - Los Principios Generales del Procedimiento
Administrativo. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo
general. Ley N. 27444. Lima: ARA, 2003.
PALOMAR OLMEDA, Alvaro Los Principios de la actividad administrativa
y las relaciones entre las Administraciones.
En: Documentacin
Administrativa N. 254-255. Madrid: Ministerio para la Administraciones
Pblicas. Instituto Nacional de Administracin Pblica, 1999.
TORNOS MAS, Joaqun - La Simplificacin procedimental en el
ordenamiento espaol. En: Revista de Administracin Pblica Nro. 151.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2000.
PARA LA UNIDAD II
Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo
(tomo II). Madrid: Civitas Ediciones.
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos.
Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima:
Gaceta Jurdica.
Huapaya Tapia, Ramn (2006).
Administrativo. Lima: Jurista Editores.
Academia de la Magistratura
Tratado
del
Proceso
Contencioso
11
PARA LA UNIDAD IV
Spacatorel, Gustavo. Los recursos impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne
(Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo, (tomo I). Buenos Aires: La
Ley.
Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3
ed.). Madrid: Civitas Ediciones.
Priori Posada, Giovanni (2009). Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo (4 ed.). Lima: Ara Editores.
12
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
13
INTRODUCCIN
14
Academia de la Magistratura
15
16
Academia de la Magistratura
NDICE
INTRODUCCIN ...................................................................................................................... 14
Academia de la Magistratura
17
Resumen ................................................................................................................................ 70
Conclusiones ........................................................................................................................... 71
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 72
Autoevaluacin ....................................................................................................................... 78
Anexo de Lecturas ................................................................................................................... 79
UNIDAD III: DESARROLLO DEL PROCESO: VAS PROCESALES, ACTUACIONES Y SENTENCIA ......... 80
Proceso Especial...................................................................................................................... 82
Proceso Urgente ..................................................................................................................... 91
Resumen ................................................................................................................................ 95
Conclusiones ........................................................................................................................... 96
Casos Prcticos ....................................................................................................................... 97
Autoevaluacin ..................................................................................................................... 104
Anexo de Lecturas ................................................................................................................. 105
18
Academia de la Magistratura
Resumen ..............................................................................................................................126
Conclusiones .........................................................................................................................127
Casos Prcticos ......................................................................................................................128
Autoevaluacin .....................................................................................................................135
Anexo de Lecturas .................................................................................................................136
Academia de la Magistratura
19
UNIDAD I
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
Y SUS PRINCIPIOS
20
Academia de la Magistratura
Unidad
Presentacin de la Unidad 1.
En esta primera unidad estudiaremos la funcin administrativa y su incidencia
sustantiva en el proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad la impugnacin de
actuaciones administrativas, como veremos ms adelante.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos del concepto en cuestin, as
como sus caractersticas, como una de las funciones pblicas existentes, pero que
no necesariamente es ejercida por el Estado.
Seguidamente trataremos las diversas actividades de la Administracin Pblica, que
son la limitadora, la prestacional, la de fomento, la normativa, la sancionadora y la
prestacional, como manifestaciones de la funcin administrativa.
A continuacin trataremos los principios de la funcin administrativa, los mismos que
son de diversas aplicaciones para el empleado pblico y el juez, teniendo en cuenta
la autonoma del derecho administrativo as como el concepto de inters general.
Finalmente, en este contexto, trataremos el concepto de proceso contencioso
administrativo, as como sus principios, como base para el resto de los temas que
vamos a tratar en el presente material.
Academia de la Magistratura
21
Constitucin de 1993:
Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica:
()
3. Dirigir la poltica general del Gobierno.
()
22
Academia de la Magistratura
Por otro lado, todos los conceptos existentes de funcin administrativa son
incompatibles en alguna medida con las nociones de funcin legislativa y de funcin
jurisdiccional actualmente existentes; y si bien ello ha sido evidente, los nuevos
intentos de definicin que maneja la doctrina buscan en general dar un nuevo
concepto de funcin administrativa, antes que modificar o precisar especficamente
el de funcin legislativa o el de funcin jurisdiccional. Como veremos a continuacin,
no resulta adecuado definir la funcin administrativa respecto a aquello que no es,
vale decir, funcin legislativa, funcin gubernativa (o poltica) o funcin judicial o
jurisdiccional.
I.
MUOZ MACHADO, Santiago Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin
en la Administracin. En: Revista de Administracin Pblica N. 84. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1977, p. 526.
Tambin: MARTIN-RETORTILLO, Sebastin Presupuestos
constitucionales de la funcin administrativa en el derecho positivo. En: Revista de Administracin
Pblica N. 26. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1958, p. 11.
Academia de la Magistratura
23
COSCULLUELA MONTANER, Luis - Manual de derecho administrativo. Madrid: Civitas, 1993, p. 209.
24
Academia de la Magistratura
CASSAGNE, Juan Carlos Derecho Administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, pp. 92-93.
Academia de la Magistratura
25
Constitucin de 1993:
Artculo 20.- Los colegios profesionales son instituciones autnomas con personalidad de derecho pblico. La
ley seala los casos en que la colegiacin es obligatoria.
8
Un caso interesante es el del Comit de Operacin Econmica del Sistema Interconectado Nacional. Lo que
ocurre es que, conforme lo dispuesto por el artculo 12 de la Ley N. 28832, Ley para asegurar el desarrollo
eficiente de la Generacin Elctrica, el COES es una entidad privada, sin fines de lucro, pero con personera de
Derecho Pblico; y que se encuentra conformada por todos los Agentes del Sistema Elctrico Interconectado
Nacional (SEIN). Esta entidad emite actos administrados y se regula por normas provenientes del derecho
administrativo, desempeando en consecuencia funcin administrativa.
9
Constitucin de 1993:
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
1.
La unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional.
No existe ni puede establecerse jurisdiccin alguna independiente, con excepcin de la militar y la
arbitral.
No hay proceso judicial por comisin o delegacin.
()
10
26
Academia de la Magistratura
Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempea la
Administracin Pblica los afectan directamente. Ello no significa que toda decisin
de la administracin tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos
casos los destinatarios pueden ser empleados pblicos, a travs de los llamados
actos de administracin interna.
En este orden de ideas, es necesario sealar que, en contraposicin, la
funcin legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, pudiendo dirigirse
tambin a la organizacin del Estado; la funcin gubernativa no se enfoca sino en la
direccin del Estado en su conjunto; y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en
los particulares, pretende resolver conflictos o corregir una situacin de
incertidumbre jurdica y no es susceptible de revisin por parte de otro poder del
Estado, a diferencia de lo que ocurre con la funcin administrativa, que precisamente
es controlada por dicha funcin jurisdiccional, entre otros mecanismos de control.
El principio de legalidad.
Asimismo, la funcin administrativa se encuentra sometida al ordenamiento
jurdico, y en especial, a la Ley, siendo esta ltima la que determina los alcances de
lo que la Administracin puede hacer, vale decir, su competencia11. As, el principio
de legalidad se convierte en el ms importante del Derecho Administrativo, e implica
que las autoridades deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que fueron conferidas dichas facultades12. Sobre este principio vamos a tratar con
detalle en el siguiente captulo del presente tratado.
La Administracin se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma
jurdica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto, que es el
Parlamento, subordinndose al mismo13, caso contrario, la Administracin carecera
de control jurdico real, pudiendo actuar de manera arbitraria. En segundo lugar, que
la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares, no goza de la llamada
libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a
hacer lo que esta no prohbe) o principio de no coaccin, dado que solo puede hacer
aquello para lo cual est facultada en forma expresa14.
11
Academia de la Magistratura
27
El control administrativo.
Adems, la funcin administrativa se encuentra sometida a mltiples
mecanismos de control15, dentro de las cuales se encuentran por lo menos dos
organismos del Estado que desempean funciones matrices, el Parlamento y el
Poder Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de
diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un frreo control
previo a travs del principio de legalidad.
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones administrativas a travs de
la posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va el proceso
contencioso administrativo16 y de la existencia de los diversos procesos
constitucionales, destacando la accin popular, destinada al control de los actos
normativos de la Administracin Pblica, dado que se emplea para impugnar normas
reglamentarias, que por definicin poseen rango secundario.
Este mecanismo de control es medular en el Estado de Derecho, sin la cual
no sera posible asegurar un comportamiento adecuado de la Administracin 17. Ello
no significa que el Poder Judicial no pueda controlar actos polticos o gubernativos,
no existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser resultado de una decisin
arbitraria, como lo ha sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional
peruano.
Finalmente, no hay que desconocer la existencia de las dems modalidades
de control de la Administracin Pblica. En primer lugar, el control administrativo
propiamente dicho, ejercido por organismos administrativos como la Contralora
General de la Repblica (al mando del Sistema Nacional de Control), la Defensora
del Pueblo, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (el cual posee
gran parte de las atribuciones del CONSUCODE a partir de la entrada en vigencia
del Decreto Legislativo N. 1017), entre otros.
En segundo lugar, es necesario hacer referencia al control social o ciudadano,
ejercido por los particulares y que incluyen mecanismos de los ms variados, como
el acceso a la informacin pblica, las rendiciones de cuentas o los presupuestos
participativos, entre muchos otros.
15
Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus
problemas. Madrid: Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss.
16
Constitucin de 1993:
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante
la accin contencioso-administrativa.
17
28
Academia de la Magistratura
Ver: DROMI, Jos Roberto Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 663 y ss.
19
PARADA VAZQUEZ, Ramn - Derecho Administrativo I. Parte General. Madrid: Marcial Pons, 2002, pp.
380 y ss.
20
ESCOLA, Hctor Jorge Compendio de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma, 1984, p. 912.
21
El derecho a la igualdad ante la ley no admite lmite alguno. La mal llamada discriminacin positiva es
preferible hablar de accin afirmativa es simplemente un mecanismo para generar igualdad material entre
grupos humanos especficos, de manera temporal, hasta obtener el equilibrio buscado; mecanismo que es
establecido por la Ley.
Academia de la Magistratura
29
30
Academia de la Magistratura
25
26
Para una definicin de servicio pblico: ARIO, Gaspar; DE LA CUTARA, J.M.; MARTNEZ, J.L.- El Nuevo
Servicio Pblico. Madrid: Marcial Pons, 1997, p. 67-69.
27
28
Academia de la Magistratura
Granada:
31
Actividad sancionadora.
La actividad sancionadora goza actualmente de especial singularidad, puesto
que permite a la Administracin sancionar a los particulares por la comisin de
determinadas infracciones, las mismas que no poseen la calificacin de delitos.
Adems, la actividad sancionadora de la Administracin posee ciertos principios que
32
Academia de la Magistratura
tienen por finalidad proteger al particular de posibles actos arbitrarios 29, dada la
naturaleza especialmente gravosa de dicha actividad.
Asimismo, esta actividad no implica impartir justicia, toda vez que la
Administracin no penaliza delitos, ni puede aplicar penas privativas de libertad;
pudiendo su decisin ser revisada posteriormente por el Poder Judicial a travs del
proceso contencioso administrativo.
A esta actividad nos vamos a referir
ampliamente al final del presente tratado.
Actividad cuasijurisdiccional.
Adems, debemos considerar la actividad cuasijurisdiccional del estado, por
la cual la Administracin Pblica se encarga de resolver controversias entre
particulares o entre estos y otras entidades del Estado, a travs del empleo del
denominado procedimiento administrativo trilateral, cuyo resultado es susceptible de
revisin por parte del Poder Judicial. Dicha actividad se ejerce a travs de los
llamados tribunales administrativos o de los entes colegiados encargados de
componer conflictos - o resolver controversias - entre particulares o entre estos y el
propio Estado.
Esta actividad ha generado cierta confusin para definir adecuadamente la
funcin administrativa por su similitud con la funcin jurisdiccional. Esta confusin
no tiene asidero, puesto que la funcin jurisdiccional corresponde a entes definidos
de manera taxativa por la Constitucin y que por definicin no puede ser revisada de
manera posterior, generando cosa juzgada. A ello debe agregarse que la funcin
administrativa, aun cuando nos referimos a esta actividad, tiene un importante
componente de tutela del inters general. Tambin a esta actividad nos vamos a
referir ampliamente al final del presente tratado.
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica S.A., 2008, p. 511.
Academia de la Magistratura
33
31
Sobre el particular: MORALES LUNA, Flix Principios jurdicos y sistemas normativos. En: Foro
Jurdico N. 1. Lima: Foro Acadmico, 2002, p. 153 -154.
32
34
Academia de la Magistratura
Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4.
Alicante: Universidad de Alicante, 1987, p. 36 y ss.
Academia de la Magistratura
35
Principio de legalidad;
Principio de debido proceso;
Principio de impulso de oficio;
Principio de razonabilidad;
Principio de imparcialidad;
Principio de informalismo;
Principio de presuncin de veracidad;
Principio de conducta procedimental;
Principio de celeridad;
Principio de eficacia;
Principio de verdad material;
Principio de participacin;
Principio de simplicidad;
Principio de uniformidad;
Principio de predictibilidad; y,
Principio de privilegio de controles posteriores.
4.
Concepto
el artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley N. 27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurdico por el Poder
Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
34
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima:
Gaceta Jurdica, 2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo
desde una perspectiva lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N. 153. Madrid:
Centros de Estudios Constitucionales, 2003, p. 69 y ss.
35
36
Academia de la Magistratura
Es por ello que se considera que el proceso contencioso administrativo posee una
doble naturaleza36. Es objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de las
actuaciones administrativas, pero tambin es subjetivo, en tanto protege a los
administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad administrativa.
Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a
diferencia de la regulacin precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones
materiales y omisiones de la Administracin Pblica, las mismas que difcilmente
podan ser discutidas con la normativa derogada por la ley vigente, contenida en el
Cdigo Procesal Civil. El actual proceso contencioso administrativo es entonces un
mecanismo de plena jurisdiccin, que permite una defensa ms eficiente de los
intereses de los administrados.
En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma contiene el llamado principio
de exclusividad, por el cual las actuaciones de la administracin pblica slo pueden
ser impugnadas a travs el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Debe tenerse en cuenta
asimismo que esa posibilidad de recurrir a los procesos constitucionales se
encuentra fuertemente limitada por la existencia de un discutible principio de
residualidad contenido en el Cdigo Procesal Constitucional, al cual ya nos hemos
referido.
Sin embargo, este principio posee dos excepciones. A diferencia de lo que
ocurre en el derecho comparado, el proceso contencioso administrativo peruano no
puede ser empleado para impugnar normas administrativas; las mismas que se
impugnan a travs de un proceso constitucional denominado accin popular, sin
perjuicio del ejercicio del control difuso por parte del juez37.
La segunda excepcin al principio de exclusividad se dirige a la ejecucin de
determinados contratos de derecho pblico, y en particular, los contratos
administrativos regulados por el Decreto Legislativo N. 101738 y su Reglamento.
Las razones de esta previsin legal se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la
contratacin administrativa como mecanismo empleado por la Administracin
Pblica para satisfacer necesidades pblicas.
36
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo
del Per. En: Revista de Administracin Pblica N. 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p.
329.
37
38
Academia de la Magistratura
37
En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho mayor que la que muestra
el Poder Judicial, lo cual permite resolver los posibles conflictos generados por la
ejecucin contractual de una manera ms rpida. Una controversia que demande
varios aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin construir o suministros
necesarios sin despachar.
Asimismo, los mecanismos establecidos para la designacin de los rbitros y
la tramitacin del arbitraje en la contratacin administrativa permiten que sea una
jurisdiccin consideramos que es tal, lo cual es avalado por precedente vinculante
emitido por el Tribunal Constitucional39 ms especializada que la que corresponde
al Poder Judicial40. Normalmente, los rbitros son designados a partir de registros
que establecen un procedimiento para incorporarse a ellos, lo cual otorga una
importante garanta de probidad y especializacin. De hecho, la revisin del laudo
por parte del Poder Judicial es eminentemente excepcional, siendo el mismo
definitivo.
Los principios
El artculo 2 de la norma establece un conjunto de principios de medular
importancia. En primer lugar tenemos el principio de integracin, por el cual los
jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con
relevancia jurdica por defecto o deficiencia de la ley. Lo cual es una aplicacin al
contencioso administrativo del principio general contenido en el Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil. Para ello se seala que en tales casos debern aplicar los principios
del derecho administrativo, considerando que en el derecho administrativo se
proscribe la analoga.
Asimismo, tenemos el principio de igualdad procesal por el cual las partes en el
proceso contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad,
independientemente de su condicin de entidad pblica o de administrado. Ello
implica eliminar los privilegios a favor de la administracin pblica, as como
equilibrar a quien goz de preponderancia en el procedimiento administrativo.
Adems, se establece el principio de favorecimiento del proceso, que implica
que el Juez no podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los
que por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa. Se seala adems que, en caso de que el Juez tenga
39
40
38
En: Control de la
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
39
RESUMEN Y CONCLUSIONES
40
Academia de la Magistratura
CASOS PRCTICOS
CASO 1
41
37.1. La resolucin final de la Comisin es apelable por el imputado, por quien haya
presentado la denuncia de parte y por los terceros con inters legtimo que se hayan
apersonado al procedimiento, ante el Tribunal, en el plazo de quince (15) das
hbiles. La Secretara Tcnica podr apelar la resolucin que exculpa a los
investigados, as como la multa impuesta.
()
2.
3.
Identificar los principios administrativos empleados en
una actuacin o actuaciones administrativas determinadas.
Preguntas gua
1.
Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?
Explique
2.
Ante qu actividad administrativa nos encontramos?
Explique
3.
Qu principios administrativos considera que se
estn empleando en el presente caso? Explique.
42
Academia de la Magistratura
CASO 2
Academia de la Magistratura
43
El acuerdo al que lleguen las partes o la ausencia del mismo ser objeto de
certificacin por parte del Centro de Conciliacin, notificndose a la Direccin
General de Minera.
Culminada la etapa de conciliacin sin que se hubiera producido el acuerdo entre las
partes, podr solicitarse a la Direccin General de Minera el inicio del procedimiento
administrativo de servidumbre legal adjuntando la carta notarial inicial,
incorporndose entonces al expediente los respectivos informes periciales.
Artculo 4.- El establecimiento de servidumbre sobre tierras para la actividad minera,
se regir por lo dispuesto en el Captulo IV del Ttulo Dcimo Segundo del Texto
nico Ordenado de la Ley General de Minera (TUO), aprobado por el Decreto
Supremo N 014-92-EM, los Artculos 43 y 44 del Reglamento de Procedimientos
Mineros, aprobado por Decreto Supremo N 018-92-EM y la disposicin especial
siguiente:
El Director General de Minera, y el Director General de Promocin Agraria del
Ministerio de Agricultura, dentro del plazo de treinta (30) das tiles de recibidas las
pericias, emitirn cada uno su opinin tcnica pronuncindose respecto al
cumplimiento del procedimiento indicado en la Ley General de Minera y en las
disposiciones reglamentarias vigentes, sealando en forma expresa si la
servidumbre es posible sin enervar el derecho de propiedad, teniendo para ello en
cuenta los dictmenes periciales, salvo que a su juicio las pericias contengan vicios
o defectos, en cuyo caso la Direccin General de Minera ordenar se subsanen,
debiendo los peritos entregar la informacin a dicho rgano en un plazo mximo de
quince (15) das hbiles.
En el caso que la servidumbre sea posible sin enervar el derecho de propiedad, el
Director General de Minera preparar el proyecto de Resolucin Suprema que fije la
indemnizacin, conjuntamente con la minuta de establecimiento de la servidumbre,
elevando todos los actuados dentro del plazo sealado en el prrafo precedente
para la expedicin de la Resolucin Suprema que impondr la servidumbre, la que
ser refrendada por los Ministros de Energa y Minas y de Agricultura.
Expedida la Resolucin Suprema, el solicitante consignar en el Banco de la Nacin
a la orden de la Direccin General de Minera el monto de la indemnizacin en el
plazo mximo de diez (10) das hbiles de notificado con la Resolucin, bajo pena
de declararse abandonada la solicitud. Efectuada la consignacin, la Direccin
General de Minera ordenar la suscripcin de la escritura pblica dentro de los diez
(10) das hbiles siguientes de notificadas las partes. La Resolucin Suprema que
otorgue la servidumbre slo podr contradecirse ante el poder judicial respecto al
monto de la indemnizacin fijada.
La entrega de la indemnizacin al propietario de la tierra se efectuar contra la firma
de la escritura pblica.
44
Academia de la Magistratura
1.
2.
Dilucidar
administrativo
el
empleo
del
proceso
contencioso
Preguntas gua
1.
Es funcin administrativa lo que hace INDECOPI?
Ante qu actividad administrativa nos encontramos?
Explique
2.
Es aplicable el proceso contencioso administrativo
en este caso? Explique. Tenga en cuenta que este
procedimiento puede estar afectando el derecho de
propiedad.
Academia de la Magistratura
45
AUTO EVALUACIN
1.
2.
3.
4.
46
Academia de la Magistratura
Objetivos de la lectura
1.
Preguntas gua
1.
2.
Academia de la Magistratura
47
48
Academia de la Magistratura
UNIDAD II
LAS PRETENSIONES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Academia de la Magistratura
49
Unidad
2
Presentacin de la Unidad 2.
En esta segunda unidad estudiaremos las pretensiones que pueden plantearse en el
proceso contencioso administrativo. Se trata de una de las instituciones centrales del
PCA, pues incide en su inicio, desarrollo y culminacin.
En la primera parte de la unidad nos ocuparemos de algunos conceptos bsicos que
nos permitirn entender el contenido de la institucin y desarrollar sistemticamente
cada una de las pretensiones.
Como se ha indicado, a lo largo de la unidad estudiaremos cada una de las
pretensiones recogidas en el artculo 5 de la Ley 27584, ley que regula el proceso
contencioso administrativo, en base a un esquema que esencialmente permite
conocer las actuaciones impugnables vinculadas a la pretensin en estudio, su
contenido, sus alcances, sus efectos en la sentencia, la necesidad de agotamiento
de la va previa, el plazo para impugnar y la va procesal que le corresponde.
50
Academia de la Magistratura
I.
CONCEPTOS PREVIOS
Antes de iniciar el anlisis de cada una de las pretensiones que pueden plantearse
en el PCA, las mismas que se encuentran recogidas en el artculo 5 de la Ley
27584, es necesario conocer algunos conceptos e ideas previas.
1.
Guasp Delgado, Jaime (1956). Derecho Procesal Civil. Madrid: Instituto de Estudios Polticos. p. 17.
Palacio, Lino (2005). Derecho Procesal Civil (tomo I) (2 ed.). Buenos Aires: Lexis Nexis - Abeledo-Perrot.
p. 380.
Academia de la Magistratura
51
43
Hinostroza Minguez, Alberto (2003). Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Gaceta Jurdica. p. 187.
44
Perrino, Pablo (2007). La Pretensin Procesal Administrativa como Objeto del Proceso Contencioso
Administrativo. En Juan Carlos Cassagne (Dir.), Tratado de Derecho Procesal Administrativo ( tomo I).
Buenos Aires: La Ley. p. 410.
45
52
Academia de la Magistratura
47
Gonzlez Prez, Jess (1990). Manual de Derecho Procesal Administrativo (tomo II). Madrid: Civitas
Ediciones. p. 154.
Huapaya Tapia, Ramn (2006). Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Jurista Editores. p.
730.
48
Congreso de la Repblica (2001). Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley que Regula el
Proceso Contencioso Administrativo. Diario Oficial El Peruano, edicin del
05/07/2001.
49
Academia de la Magistratura
53
Teniendo como base las nociones y conceptos formulados, podemos, ahora entrar
de lleno al estudio de cada una de las pretensiones recogidas en el artculo 5 del
TUO.
II.
Normas Legales (2009). Gua Prctica de Impugnacin Judicial de Acciones Administrativas. Lima:
Gaceta Jurdica. p. 34.
54
Academia de la Magistratura
para que se declare la nulidad de un acto administrativo por las causas tasadas en el
artculo 10 de la Ley 27444, LPAG. Agrega la pretensin de nulidad de los
actos administrativos, tendr como contenido la invocacin objetiva, de que se
declare la invalidez de un acto administrativo aquejado de un vicio insubsanable, que
debe ser reprimido judicialmente por el juzgador mediante la declaracin judicial de
nulidad.51
De la descripcin efectuada, fcilmente pueden identificarse tanto el objeto como la
razn de la pretensin administrativa. El objeto o petitum, es la invocacin objetiva
que se declare la nulidad, mientras que la razn o causa petendi se configura por el
hecho que la administracin ha incurrido en un comportamiento que constituye una
causal de nulidad del acto administrativo.
En efecto, para declarar la nulidad de un acto administrativo debe verificarse que en
su emisin se haya incurrido en alguno de los vicios o causales que la ley
expresamente ha identificado.
1.
Academia de la Magistratura
55
10.4
Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se seala el defecto
o la omisin de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo, es
necesario conocer tambin cules son esos requisitos de validez del acto
administrativo.
2.
56
Academia de la Magistratura
2.4 Motivacin
El acto administrativo, debe expresar las razones que lo fundamentan. Deber
sealar de forma clara y expresa todos los hechos probados relevantes para el
caso especfico, as como, las razones jurdicas y normativas que justifican el
acto adoptado. Existen as supuestos de motivacin aparente, incompleta o
incoherente.
2.5 Procedimiento regular
Para su emisin, el acto administrativo debe observar el procedimiento
previsto. Se refiere no slo a las reglas que rigen su emisin en estricto, sino, a
la observancia de las reglas del debido procedimiento durante todas las etapas
del procedimiento administrativo al que est vinculado.
3.
Academia de la Magistratura
57
III.
58
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
59
b)
c)
d)
Finalmente cabe sealar que, atendiendo a las particularidades del caso, las
pretensiones de reconocimiento o restablecimiento pueden ser formuladas ya sea de
manera independiente o de manera acumulada a la pretensin de nulidad.
2.
Efectos en la sentencia
60
Academia de la Magistratura
IV.
Academia de la Magistratura
61
Efectos en la sentencia
62
Academia de la Magistratura
3.
V.
53
Academia de la Magistratura
63
54
En esta misma lnea de opinin: Huapaya Tapia, Ramn. op. cit. pp. 868 y siguientes.
64
Academia de la Magistratura
Al respecto cabe precisar que estos requisitos son referenciales para examinar
la pretensin de cumplimiento planteada en el PCA, en la medida que las exigencias
han sido establecidas para el proceso de cumplimiento que es un proceso que se
usa como va extraordinaria.
De otro lado, el Juez, al evaluar la pretensin debe analizar la idoneidad del
ttulo, lo cual implica un examen de su validez y del cumplimiento de los requisitos
para su exigibilidad. En el caso concreto del acto administrativo debe verificarse que
se trate un acto firme, es decir, de un acto que ya no puede ser susceptible de
recurso.
1.
Efectos en la sentencia
Academia de la Magistratura
65
3.
66
Academia de la Magistratura
55
El numeral 188.5 del artculo 188.5 de la LPAG, dispone: El silencio administrativo negativo no inicia el
cmputo de plazos y trminos para su impugnacin
Academia de la Magistratura
67
VI.
68
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
69
RESUMEN
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
70
Academia de la Magistratura
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
4.
Academia de la Magistratura
71
CASOS PRCTICOS
CASO 01
Durante los ltimos aos el gobierno y las autoridades del sector energa se han
plateado como objetivo extender el uso del gas natural hacia la zona norte de la
ciudad de Lima.
En el marco de un programa creado con tal fin, se constituye el consorcio
Distribuidora de Gas del Norte y tiende sus redes a lo largo de los distritos de la
zona norte de Lima, con el propsito de transportar y distribuir gas natural a las
estaciones de servicios (gasocentros) y edificios residenciales que lo requieran.
Para el control del transporte, regular el flujo de gas por cauno de los ramales de
distribucin y programar el suministro de gas a cada gasocentro o edificio en
particular, el consorcio ha establecido una estacin de control de operaciones, en el
distrito de San Martn de Porres.
Durante el ao 2011, como consecuencia de sus operaciones se han producido una
serie de irregularidades tcnicas y deficiencias de seguridad, entre ellas: 1) fugas
leves pero permanentes en los ductos contiguos a los gasocentros, 2) falta de
suministro del gas, 3) cuatro incendios de mediana envergadura, 4) denuncias
permanentes de contaminacin por parte de los vecinos residentes en
inmediaciones de la estacin de control.
Ante ello, el 12 de marzo del 2012 el OSINERGMIN, Organismo Supervisor de la
Inversin Privada en Energa y Minera, con el propsito de remediar
inmediatamente las irregularidades, interviene de manera intempestiva a la estacin
de control del consorcio, cierra las vlvulas de control e impide el flujo del gas hacia
las estaciones de servicios y edificios subministrados, argumentando que su labor
primordial es garantizar la seguridad, atender inmediatamente las denuncias de los
vecinos y superar de manera rpida y efectiva las irregularidades que se presenten
en el transporte y distribucin de gas natural. En el momento de la intervencin los
funcionarios del organismo regulador informaron al responsable de la estacin de
control que en plazo ms breve formalizaran su actuacin y expediran los
documentos que la respaldan.
72
Academia de la Magistratura
3.
Preguntas gua
1.
Es el OSINERGMIN el organismo competente para
supervisar las actividades de distribucin y comercializacin
de gas natural?
2.
Cundo se considera que una actuacin de la
administracin es arbitraria?
3.
Ante las irregularidades detectadas y denuncias efectuadas
Puede el OSINERGMIN intervenir de manera intempestiva
la estacin de control del consorcio, subsanando con
posterioridad la emisin de la documentacin que respalda
su actuacin?
4.
Qu accin judicial podra interponer el consorcio de
considerar que la intervencin fue irregular y lo agravia?
5.
Cul de las pretensiones recogidas en el artculo 5 de la ley
27584, tendra que plantear si decidiera interponer una
accin judicial?
6.
Cmo tendra que haber procedido OSINERGMIN en el
presente caso?
Academia de la Magistratura
73
CASO 02
74
Academia de la Magistratura
2.
3.
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
Academia de la Magistratura
75
CASO 03
76
Academia de la Magistratura
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
Academia de la Magistratura
77
AUTO EVALUACIN
La pretensin:
a)
Es un derecho abstracto.
b)
Contiene un pedido concreto de tutela.
c)
Es sinnimo de demanda.
d)
No tiene como elemento a la causa petendi.
Clave b:
2.-
3.-
4.-
Ante una va de hecho, por ejemplo el corte del suministro de gas a una
empresa concesionaria, que tipo de pretensin puede plantearse?
78
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
79
UNIDAD III
80
Academia de la Magistratura
Unidad
3
Presentacin de la Unidad 3.
En esta tercera unidad nos ocuparemos del desarrollo del proceso. Para ello,
abordaremos por separado las dos vas procesales que la ley ha habilitado para
tramitar las pretensiones contencioso administrativas: 1) El proceso especial, y, 2) El
proceso urgente.
Dentro del proceso especial efectuaremos algunas precisiones conceptuales y
estudiaremos cada uno de los actos procesales que lo componen, entre ellos: El
emplazamiento, las diversas posibilidades de actuacin del demandado, las
excepciones, el saneamiento procesal, el dictamen fiscal, el informe oral y la
sentencia.
En relacin al proceso urgente, estudiaremos sus fundamentos, caractersticas y su
naturaleza. Asimismo, desarrollaremos cada una de las pretensiones que pueden
tramitarse en la va urgente y analizaremos cada uno de los requisitos especiales de
procedencia introducidos por el Decreto Legislativo 1067.
Academia de la Magistratura
81
I.
PROCESO ESPECIAL
82
Academia de la Magistratura
El emplazamiento
83
recibida, entre otras decisiones, para que el demandado conteste la misma dentro
del plazo de diez das.
2.
Contestar la demanda
En la gran mayora de procesos lo que generalmente ocurre es que el
demandado contesta la demanda. La contestacin de la demanda es la figura
cumbre a travs de la cual se materializa el derecho de defensa. A travs de la
contestacin, el demandado analiza, evala, las pretensiones, argumentos,
pruebas y en general todo lo planteado por el demandante. Luego, procede a
rebatir cada una de las pretensiones y argumentos de hecho y derecho.
Generalmente, la contestacin da lugar a un acto de conflagracin jurdica en la
medida que contiene argumentos que discuten, niegan y cuestionan las
pretensiones y fundamentos de los demandantes, y en base a tales
argumentos el demandado solicita que se declare infundada la demanda. El
plazo para contestar la demanda es de 10 das (artculo 28, inciso 28.2, literal
a) del TUO).
b.
56
84
Academia de la Magistratura
d.
Allanarse a la demanda
Es otra de las posibilidades que el CPC contempla entre las opciones de
actuacin del demandado es el allanamiento. Sin embargo, es poco probable
que cuando la administracin
pblica es demandada se produzca el
allanamiento. Lo que en casi el 100% de los casos ocurre es que la
administracin conteste la demanda, no necesariamente porque tuviera la
razn, sino, por razones de responsabilidad o por las acciones o medidas que
pudiera adoptar el rgano de control institucional. Esta forma de actuar, sin
duda, recarga indebidamente al Poder Judicial con causas que no prosperarn,
con causas en las que ya existen precedentes, con causas cuyos resultados
son ms que previsibles.
En estos casos, lo sensato sera que se evale la demanda y, si el procurador
advierte que, en base a los precedentes y el marco normativo vigente, el
proceso no sera favorable a la administracin, as, se lo haga saber el titular
Academia de la Magistratura
85
Saneamiento procesal
57
86
Academia de la Magistratura
Dictamen fiscal
Informe oral
Otro de los aciertos de la Ley 27584 es haber incorporado plazos precisos para el
cumplimiento de las diversas actuaciones dentro del proceso especial; estos plazos
estn recogidos en el artculo 28, inciso, 28.2 del TUO cuyo texto es el siguiente.
58
Al respecto, la experiencia operativa recomienda que la solicitud de informe oral se realice una
vez que el dictamen fiscal haya sido trasladado a las partes para su absolucin. Ello contribuye
a la celeridad del proceso y evita que se retrase la expedicin de la sentencia.
Academia de la Magistratura
87
28.2 Plazos
Los plazos previstos en esta ley se computan desde el da siguiente de recibida la
notificacin.
Los plazos aplicables son:
a) Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados
desde la notificacin de la resolucin que los tiene por ofrecidos;
b) Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados desde la
notificacin de la demanda;
c) Diez das para contestar la demanda, contados desde la notificacin de la
resolucin que la admite a trmite;
d) Quince das para emitir el dictamen fiscal o devolver el expediente al rgano
jurisdiccional, contados desde su recepcin;
e) Tres das para solicitar informe oral, contados desde la notificacin de la
resolucin que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar
sentencia;
f) Quince das para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no
haberse solicitado informe oral ante el Juez de la causa, el plazo se computar
desde la notificacin a las partes del dictamen fiscal o de la devolucin del
expediente por el Ministerio Pblico.
g) Cinco das para apelar la sentencia, contados desde su notificacin
7.
88
Academia de la Magistratura
59
SALCEDO CUADROS, Carlo Magno La reforma legal del rgimen sobre el proceso contenciosoadministrativo. En: Actualidad Jurdica, Tomo 179. Lima: Gaceta Jurdica, octubre 2008, p. 102-103.
62
Academia de la Magistratura
89
Este principio es el que justifica las variadas situaciones en las cuales la carga
de la prueba se asigna a quien contestara la demanda, como por ejemplo en el caso
de la prueba del pago63 donde la misma corresponde al demandado, o la
responsabilidad civil extracontractual subjetiva 64 donde el afectado no requiere
probar la existencia de dolo o culpa, ambos en el mbito del derecho civil; o de la
prueba del despido injustificado en el mbito laboral, en donde la justificacin de
despido corresponde al empleador65, situacin en la cual la doctrina laboral sigue
creyendo que nos encontramos ante una inversin de la carga de la prueba
destinada a proteger al trabajador66.
En este orden de ideas, el artculo 33 del Texto nico Ordenado de la ley N.
27584 se entiende a la perfeccin sin su primer prrafo, puesto que el segundo es el
que contiene el principio que estamos describiendo. La carga de la prueba no le
corresponde a quien afirma un hecho, sino ms bien aquel que se encuentra en
mejor capacidad para probar el mismo67, principio que algunos denominan tambin
carga de la prueba dinmica. En el contencioso administrativo ello queda claro en
el caso de procedimientos administrativos sancionadores o en el caso en el cual se
establezcan medidas correctivas.
8.
Sentencia
Cdigo Civil:
Artculo 1229.- Prueba del pago
La prueba del pago incumbe a quien pretende haberlo efectuado.
64
Cdigo Civil:
Artculo 1969.- Indemnizacin por dao moroso y culposo
Aquel que por dolo o culpa causa un dao a otro est obligado a indemnizarlo. El descargo por falta de dolo o
culpa corresponde a su autor.
65
PASCO LIZARRAGA, Mario La carga de la prueba y las presunciones en la nueva Ley Procesal del
Trabajo. En: Actualidad Jurdica, Tomo 194. Lima: Gaceta Jurdica, enero 2010, p. 16-17
67
BUSTAMANTE ALARCN, Reynaldo - El Derecho a Probar. Lima: Ara Editores, 2001. pp. 275 y ss.
Tambin: BARRERO RODRIGUEZ, Concepcin La Prueba en el Procedimiento Administrativo. Navarra:
Aranzadi, 2003, p. 186 y ss.
90
Academia de la Magistratura
II.
PROCESO URGENTE
1.
91
92
Academia de la Magistratura
jurisdiccional dar una respuesta rpida y oportuna para tutelar la demanda urgente
planteada por el administrado afectado.
Igualmente, queda absolutamente justificada la tutela urgente del administrado
afectado por una omisin o renuencia deliberada de la administracin cuando no
quiere cumplir un mandato expreso, claro, contenido en la ley o un acto
administrativo.
Finalmente la situacin de desamparo, las dificultades econmicas y materiales que
enfrentan los pensionistas para acceder al sistema de administracin de justicia, as
como las limitaciones para acceder a una defensa adecuada de sus derechos, han
determinado que el legislador incorpore dentro del proceso urgente la tramitacin de
pretensiones relativas al contenido esencial del derecho a la pensin.
Al respecto, es oportuno apuntar que el contenido esencial del derecho a la pensin,
segn lo establecido por el Tribunal Constitucional (STC. 1417-2005), se configura
por: a) El derecho de acceso a la seguridad social, b) El derecho de obtener una
pensin de jubilacin, invalidez o sobre vivencia, cumpliendo los requisitos
correspondientes, C) El derecho de obtener como pensin un mnimo vital y, d) El
derecho a la igualdad de acceso de pretensiones pensionarias.
3.
b.
93
c.
4.
94
Academia de la Magistratura
RESUMEN
1.
2.
3.
4.-
5.-
6.-
7.
Academia de la Magistratura
95
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
4.-
96
Academia de la Magistratura
CASOS PRCTICOS
CASO 01
Gas y Suministro es una empresa constituida para almacenar y comercializar Gas
Licuado de Petrleo GLP en la ciudad de Lima. Para ello ha instalado una planta
en el distrito de Huachipa y se encuentra tramitando las respectivas autorizaciones
ante la municipalidad del referido distrito.
Para poder operar debe contar con el respectivo certificado de licencia de
funcionamiento, es decir con el formato impreso suscrito por todas las autoridades
competentes del municipio para poder exhibirlo en lugar visible del establecimiento.
Para obtener el respectivo certificado, la empresa inici los trmites en enero del
ao 2009 observando todos los requisitos y formalidades, logrando incluso obtener
una resolucin administrativa en octubre del ao 2010, Resolucin N 01074-2010MDH/DC mediante la que se dispone autorizar el funcionamiento de su planta de
distribucin de GLP. Sin embargo, el funcionamiento del rea de licencia y
comercializacin del propio municipio no cumple con expedirle y entregarle su
certificado municipal de funcionamiento para iniciar sus operaciones, argumentando
lo siguiente: 1) la resolucin fue expedida por los funcionarios de la gestin anterior,
2) en el distrito ecolgico de Huachipa no debiera existir ninguna planta adicional de
almacenamiento de gas licuado de petrleo, y, 3) continuamente los vecinos
denuncian los malos olores y el intenso trfico de vehculos en un planta de gas que
ya existe.
Por su parte la empresa seala que la actuacin del municipio es arbitraria y le est
generando prdidas econmicas diarias de $ 15.000.00 y que hasta la fecha sus
prdidas asciende a $ 800.000.00.
Academia de la Magistratura
97
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
98
Academia de la Magistratura
CASO 02
Transportes Atahualpa SAC, dedicada a la prestacin del servicio de transporte
interprovincial de pasajeros, debidamente representado por su gerente general Julio
Paredes Rodrguez, interpone una demanda contencioso administrativa contra la
Direccin de Fiscalizacin de Transporte de la Municipalidad de Metropolitana de
Lima a fin de que se declaren nulos todos los actos administrativos vinculados a la
sancin que se le impuso en inmediaciones del terminal terrestre de Fiori cuando
retornaba de la ciudad de Cajamarca. La sancin se la impusieron por no presentar
tarjeta de circulacin vigente en el momento de la intervencin. Al respecto,
especficamente, el demandante solicita que se declare la nulidad de las siguientes
resoluciones:
1)
2)
3)
69
Academia de la Magistratura
99
b)
70
100
Academia de la Magistratura
2.
3.
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
Academia de la Magistratura
101
CASO 03
102
Academia de la Magistratura
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
Academia de la Magistratura
103
AUTO EVALUACIN
CASO
Pirotcnica del Norte S.A. es una empresa importadora de juegos artificiales. El da
3 de diciembre del 2009. Una de sus unidades se encontraba transportando hacia
sus instalaciones productos desaduanados para la campaa navidea 2009. En
tales circunstancias el conductor es abordado por un equipo de fiscalizacin mvil de
la SUNAT que le exige sus documentos de transporte. El conductor no cumple con
exhibir la DUI (Declaracin nica de Importacin) ni la gua de transporte, razn por
la cual es multada con 10 UITs. Ante ello, impugna la resolucin de sancin, sin
embargo SUNAT desestima su recurso. Frente al pronunciamiento de SUNAT,
Pirotcnica del Norte S.A. interpone una demanda contencioso administrativa y logra
que sea admitida.
El Juez traslada la demanda y la entidad demandada debe efectuar su defensa.
104
Qu accin adoptara?
Contestara la demanda?, de ser as, en qu trminos?
Deducira excepciones?, de ser as indique cul?. Fundamente su
respuesta.
Academia de la Magistratura
Objetivos de la lectura
1.
2.
3.
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Academia de la Magistratura
105
Objetivos de la lectura
1.
2.
3.
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
106
Academia de la Magistratura
UNIDAD IV
MEDIOS IMPUGNATORIOS
Academia de la Magistratura
107
Unidad
MEDIOS IMPUGNATORIOS
Presentacin de la Unidad 4.
En esta cuarta unidad nos avocaremos al estudio de los recursos impugnatorios que
pueden interponerse en el proceso contencioso administrativo, entre ellos: El recurso
de reposicin, el recurso de apelacin, el recurso de casacin y el recurso de queja.
En la primera parte de la unidad presentaremos algunas categoras bsicas de la
teora impugnatoria. En ese sentido, nos referimos al concepto de recursos
impugnatorios, a sus fundamentos, a la clasificacin de los recursos, Etc.
Posteriormente desarrollaremos en detalle cada uno de los recursos que pueden
plantearse en el proceso contencioso administrativo. En cada uno de los recursos
nos referiremos al concepto, las resoluciones contra las que procede, sus
fundamentos, sus requisitos de admisibilidad y procedencia, sus efectos, su trmite,
Etc.
108
Academia de la Magistratura
I.
1.
LOS RECURSOS
Qu son los recursos?
En general, los recursos son actos procesales mediante los cuales las partes
de un proceso solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, una resolucin
presuntamente afectada por un vicio o error.
Al respecto, el profesor Gustavo SPACAROTEL seala que: los recursos
constituyen actos procesales de impugnacin destinados a rescindir, anular,
completar o modificar resoluciones judiciales; suponen un proceso ya iniciado y
emanan de ciertos sujetos, distintos al rgano judicial, entre ellos, obviamente las
partes71
En general, los recursos son medios procesales que permiten contradecir una
decisin adoptada por el juez, en la medida que sta vulnera el ordenamiento, es
contrario a los intereses de las partes y les causa agravio. Los recursos se basan en
la existencia de un error o vicio y persiguen que se anule o revoque la resolucin
afectada por ellos.
71
Spacarotel, Gustavo (2007). Los Recursos Impugnatorios. En Juan Carlos Cassagne (Dir.),
Tratado de Derecho Procesal Administrativo (tomo I) (pp. 159-214). Buenos Aires: La Ley. p.
161.
Academia de la Magistratura
109
2.
Ahora que tenemos una idea de la que son los recursos, es necesario saber
Cules son sus fundamentos?, Por qu existen?, cul es su razn de ser?
En principio, los recursos sirven para enmendar los errores en los que puede
incurrir un juez al tramitar o decidir una causa. En consecuencia, los recursos
impugnatorios encuentran sus fundamentos en el error y en el agravio que una
decisin puede generar a las partes de un proceso.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la administracin de justicia se
encuentra en manos de seres humanos, resulta muy probable que en el proceso
puedan presentarse errores. Para evitar que estas equivocaciones permanezcan, y
se eliminen los agravios y perjuicios que generan, existen los recursos
impugnatorios. Los recursos no son otra cosa que medios procesales que permiten
que, por lo general un juez superior, evale la juridicidad de la decisin de otro juez
de instancia inferior, enmiende los errores o vicios y disponga lo que corresponde.
En relacin al fundamento de los recursos impugnatorios, el tratadista espaol
Jess GONZALEZ PEREZ, sostiene: Como pueden surgir dudas acerca de si una
decisin constituye el mejor resultado que podra conseguirse, los ordenamientos
jurdicos, con ms o menos limitaciones, admiten la impugnacin de los resultados
obtenidos en un proceso 72
A este respecto, el profesor Gustavo SPACATOREL, citando a Lino Palacio,
seala: El fundamento de los recursos reside en la conveniencia de satisfacer el
anhelo dirigido a la obtencin de resoluciones judiciales que se conformen a la
justicia en la mxima medida posible, aunque corresponde tener presente que ese
ideal de perfeccin jurdica pierde sentido, para conducir a un mero ritualismo, frente
a una irrazonable acumulacin de instancias e impugnaciones73
3.
Clases de recursos
72
73
74
Gonzlez Prez, Jess (2001). Manual de Derecho Procesal Administrativo (3 ed.). Madrid:
Civitas Ediciones. p. 601.
Spacatorel, Gustavo. op. cit. p. 164.
Reproducimos la clasificacin elaborada por Gonzlez Prez, Jess. Op. Cit. p. 602.
110
Academia de la Magistratura
a.
b.
c.
4.
3.
4.
Recurso de Reposicin.- Contra los decretos a fin que el juez los revoque.
Recurso de Apelacin.- Contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisin por las cortes
superiores
2.2
Los autos, excepto los excluidos por ley.
Recurso de Casacin.- Contra las siguientes resoluciones:
3.1 Las sentencias expedidas en revisin por las cortes superiores.
3.2 Los autos expedidos por las cortes superiores, que en revisin ponen fin
al proceso.
Recurso de Queja.- Contra las resoluciones que declaran inadmisible o
improcedente el recurso de apelacin o casacin. Tambin procede contra la
resolucin que concede el recurso de apelacin con un efecto distinto al
solicitado.
Academia de la Magistratura
111
II.
1.
RECURSO DE REPOSICIN
Concepto
III.
1.
RECURSO DE APELACIN
Concepto
Es un acto procesal que permite que una decisin judicial sea reexaminada
por un rgano jurisdiccional superior debido a que causa agravio como
consecuencia del error o vicio que lo afecta. Amparado el recurso, el rgano
jurisdiccional anula o revoca, total o parcialmente, la resolucin impugnada.
Al respecto el profesor Gustavo SPACATOREL, recogiendo los aportes de Lino
Palacio seala: el recurso de apelacin es el remedio procesal encaminado a
112
Academia de la Magistratura
lograr que un rgano judicial jerrquicamente superior con respecto al que dict una
resolucin que se estima injusta, la revoque o reforme, total o parcialmente 75
2.
El error o vicio
a.
b.
c.
d.
e.
Requisitos de admisibilidad
Son requisitos de admisibilidad o preliminares los siguientes:
Interponer el recurso ante el Juez que expidi la resolucin impugnada (artculo
367 del CPC).
Presentar el recurso dentro del plazo de 5 das contados desde su notificacin
(artculo 28, numeral 28.2, literal g, del TUO).
Acompaar la tasa judicial, cuando sea exigible (artculo 367 del CPC).
El cumplimiento de las formalidades exigidas por la ley.
En relacin a la admisin del recurso existen otros requisitos bsicos como: La
autorizacin del recurso por letrado, la firma del recurrente, acompaar el
recibo de pago de la tasa (artculo 367 del CPC).
Academia de la Magistratura
113
a)
b)
c)
Requisitos de procedencia
Son requisitos de procedencia del recurso de apelacin, los siguientes:
Que el recurso est fundamentado.
Precisar el vicio o error que afecta la resolucin recurrida.
Precisar el agravio que causa la resolucin viciada
a.
b.
7.
Apelacin diferida
114
Academia de la Magistratura
8.
9.
a.
-
76
77
78
Academia de la Magistratura
115
b.
-
c.
-
79
116
Academia de la Magistratura
El superior comunica a las partes que los autos estn expeditos para resolver.
No procede informe oral, ni ninguna otra actividad procesal, aunque de oficio se
puede citar a los abogados para que informen.
Comunicando que los autos estn expeditos, el juez superior procede a
resolver el recurso de apelacin.
IV.
RECURSO DE CASACIN
1.
Concepto
2.
Academia de la Magistratura
117
algunas soluciones. Algn sector ha sealado que una de las causas de esa
sobrecarga procesal era a la inadecuada regulacin del recurso de casacin, que
permita que la mayora de conflictos terminar en la Corte Suprema. Ante tal
diagnstico, se estudi el tema y se formul un proyecto que replante la concepcin
y la regulacin del recurso de casacin en el Per. El referido proyecto dio lugar a la
Ley 29364, publicado el 28.05.09. Mediante esta norma se introduce un cambio
integral del recurso de casacin en el Per. En efecto, no slo se derogan y
modifican artculos del rgimen casatorio, sino que se introduce una nueva
concepcin de la institucin. As, se reformula lo concerniente al concepto del
recurso de casacin, a sus fines, a sus causales, a los requisitos de admisibilidad y
procedencia, al propio trmite del recurso, a sus efectos, e incluso al rgimen del
precedente judicial. A medida que vayamos desarrollando cada uno de los aspectos
del recurso comentaremos los cambios introducidos.
3.
Fines de la casacin
El artculo 384 del CPC se refiere a este punto y seala que el recurso de casacin
tiene los siguientes fines:
a) La adecuada aplicacin del derecho objetivo al caso concreto, y
b) La uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de la
Repblica.
Cabe sealar que, sobre este punto la modificacin introducida por la Ley 29364 no
ha sido sustancial en la medida que el texto anterior sealaba como fines del recurso
de casacin: La correcta aplicacin e interpretacin del Derecho objetivo y la
unificacin de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia.
4.
118
Academia de la Magistratura
Causales
82
La modificacin est recogida en el artculo 386 del CPC, cuyo nuevo texto es el siguiente: El
recurso de casacin se sustenta en la infraccin normativa que incida directamente sobre la
decisin contenida en la resolucin impugnada o en el apartamiento inmotivado del precedente
judicial
Academia de la Magistratura
119
Requisitos de admisibilidad
1.
2.
3.
4.
120
Academia de la Magistratura
Requisitos de procedencia
Academia de la Magistratura
121
Sin duda, queda claro lo que significa el apartamiento del precedente judicial.
Como se desprende del propio texto, implica dejar de lado un criterio o postura
jurisprudencial, es decir, inaplicarlo en un caso concreto.
Pero que se entiende por infraccin normativa. La infraccin normativa significa
en general, vulneracin o afectacin del ordenamiento jurdico en su conjunto. Se
trata de una macro categora que comprende mltiples supuestos, entre los que se
pueden considerar la aplicacin indebida de una norma, la interpretacin errnea, la
inaplicacin de una norma, la contravencin de normas procesales, Etc.
Sin embargo, no es suficiente que se presente la infraccin normativa para que
proceda un recurso de casacin. Para ello es necesario demostrar la incidencia
directa de la infraccin sobre la decisin impugnada.
Eso significa que el acto impugnado debe basarse en el quebrantamiento del
marco normativo o debe estar afectado por la trasgresin de una norma. Lo que
efectivamente ocurre en estos casos es que el acto impugnado se encuentra viciado
o afectado por un error en la aplicacin de una norma material o procedimental.
8.
122
Academia de la Magistratura
9.
El precedente judicial
Se ha sealado que uno de los supuestos en los que procede el recurso de casacin
es cuando la Sala Superior se aparta de un precedente, pero, en concreto que es un
precedente judicial. De acuerdo a la reforma introducida por la Ley 29364, un
Academia de la Magistratura
123
V.
RECURSO DE QUEJA
1.
Concepto
124
Academia de la Magistratura
3.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
4.
Academia de la Magistratura
125
RESUMEN
3
4
126
Academia de la Magistratura
CONCLUSIONES
1.
2.
3.
4.
Ante el error o vicio que pueden contener las decisiones de los rganos
jurisdiccionales, las partes disponen de unos medios procesales denominados
recursos.
El recurso de apelacin es un recurso pleno y ordinario que se interpone contra
una resolucin que causa agravio por error o vicio, con el propsito que un
rgano jurisdiccional lo revise.
La casacin es un recurso extraordinario que procede contra sentencias o
autos de segunda instancia siempre que se presente las causales tasadas por
la ley.
La ley 29364 vigente del 29 de junio del 2009, replantea el sistema casatorio
peruano con el propsito de aliviar la sobrecarga procesal que enfrenta la Corte
Suprema de la Repblica.
En materia de casacin pasa de un sistema pluricausal a un sistema restringido
de dos causas, estableciendo como nicos supuestos de procedencia a la
infraccin normativa al apartamiento del precedente judicial.
Academia de la Magistratura
127
CASOS PRCTICOS
CASO 01
128
Academia de la Magistratura
Academia de la Magistratura
129
2.
3.
Preguntas gua
Ante la apelacin presentada y estando el caso para resolver
qu tipo de pronunciamiento podra adoptar la sala?
1.
Determine qu tipo de error se podra haber producido en
la sentencia recurrida?. Explique.
2.
Precise cul es el agravio que eventualmente podra
haberse causado al recurrente?
3.
Atendiendo a lo referido en el caso, el hurto de conductores
elctricos sufridos por la empresa recurrente, puede
considerarse como un hecho imprevisible, irresistible o
extraordinario.
4.
Es funcin del estado garantizar la integridad de la
infraestructura elctrica o evitar el robo de los conductores
elctricos?
5.
Redacte la sentencia que resuelve el recurso de apelacin
interpuesto, sealando de manera clara, concreta y
consistente los fundamentos que la sustentan.
Marco normativo
Resolucin de Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa OSINERG N 010-2004-os-cd Directiva para
la Evaluacin de
las solicitudes de Calificacin de Fuerza Mayor
para Instalaciones de Transmisin y Distribucin.
Punto 1.1. Principios
Los principios que se aplican para la evaluacin de calificacin
como causa de fuerza mayor es que el evento que ocasion la
interrupcin o variacin de las condiciones del suministro elctrico,
sea de naturaleza imprevisible, irresistible, extraordinaria, o que
habiendo sido previsto no pudiera ser evitado"
130
Academia de la Magistratura
CASO 02
Redes y Cableados Sur S.A. es una empresa que presta servicios a las entidades
pblicas. En el ao 2009 particip en una licitacin que tena por objeto tender un
sistema de redes para vincular todos los equipos del Gobierno Regional de
Arequipa.
Gana la licitacin, sin embargo en verificacin posterior se descubre que las
capacitaciones declaradas por sus ingenieros no estn debidamente acreditadas.
Por tal hecho, la OSCE le impone una multa y una sancin de suspensin para
contratar con el Estado por un plazo de 24 meses. Inicialmente presenta su
demanda solicitando la eliminacin de la multa. Cuando el proceso ya est para
sentenciar, solicita la ampliacin de su demanda con el propsito de que tambin se
elimine la suspensin de 24 meses. Se corre traslado y finalmente la ampliacin es
concedida. Ante ello la OSCE, entidad demandada, considera que la ampliacin de
demanda no procede y como le agravia, presenta un recurso de apelacin ante el
Juzgado. Usted es el Juez Superior ponente y debe resolver el caso. Para ello
previamente debe responder las preguntas que aparecen lneas abajo.
Academia de la Magistratura
131
1.
2.
3.
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
132
Academia de la Magistratura
CASO 03
Academia de la Magistratura
133
Preguntas gua
1.
2.
3.
4.
5.
134
Academia de la Magistratura
AUTO EVALUACIN
CASO
Redes y Cableados Sur S.A. es una empresa que presta servicios a las entidades
pblicas. En el ao 2009 particip en una licitacin que tena por objeto tender un
sistema de redes para vincular todos los equipos del Gobierno Regional de
Arequipa.
Gana la licitacin, sin embargo en verificacin posterior se descubre que las
capacitaciones declaradas por sus ingenieros no estn debidamente acreditadas.
Por tal hecho, la OSCE le impone una multa y una sancin de suspensin para
contratar con el Estado por un plazo de 24 meses. Inicialmente presenta su
demanda solicitando la eliminacin de la multa. Cuando el proceso ya est para
sentenciar, solicita la ampliacin de su demanda con el propsito de que tambin se
elimine la suspensin de 24 meses. Se corre traslado y finalmente la ampliacin es
concedida. Ante ello la OSCE, entidad demandada, considera que la ampliacin de
demanda no procede y como le agravia, presenta un recurso de apelacin ante el
Juzgado. Usted es el Juez Superior ponente y debe resolver el caso. Para ello
previamente debe responder las siguientes preguntas.
Preguntas
1
2
3
4
5
Academia de la Magistratura
135
Gordillo Agustn.
Los Recursos Administrativos Tomo IV Cap. III.
136
Academia de la Magistratura
Anexo de Lecturas
Academia de la Magistratura
137
Academia de la Magistratura
ANEXOS DE LECTURAS
OBLIGATORIAS
Academia de la Magistratura
139