ABSTRACT

The present work consists in the study of administrative sanctioning process to

public servants taking into account management practices common to public
administrations seem to inhibit the development of officials rather than improve it.
This is especially true in the case of officials who are higher levels, since they have
limited the possibility of performance and control over their work, that are expected
to be submissive and dependent. With regard to the directors, are required skill in
self-consciousness, effective diagnosis, help individuals to grow and be more
creative. Hardly the seconds may be its mission with the limitations that the first are
subjected and in public administration has forgotten or has not defined clearly the
ideals of public service for the common good and acting with certain values that
help your good functional performance.

RESUMEN
El presente trabajo consiste en el estudio del proceso administrativo sancionador a
servidores pblicos teniendo en cuenta que las prcticas de gestin comunes a las
Administraciones pblicas parecen inhibir el desarrollo de los funcionarios en vez
de mejorarlo. Esto es especialmente cierto en el caso de los funcionarios que no
son de niveles superiores, ya que tienen limitada su posibilidad de actuacin y el
control sobre su trabajo, a la vez que se espera de ellos que sean sumisos y
dependientes. Por lo que respecta a los directivos, se les exige habilidad en
autoconciencia, diagnstico efectivo, ayudar a los individuos a crecer y a ser ms
creativos. Difcilmente los segundos podrn realizar su cometido con las
limitaciones a las que se encuentran sometidos los primeros y en una
Administracin pblica que ha olvidado o no tiene definidos con claridad los ideales
del servicio pblico en pro del bien comn y actuando con ciertos valores que
ayuden a su buen desempeo funcional, evitando as conductas sancionables; se
analizar todo ello y se ver cmo afecta o mejora el inicio de un procedimiento
administrativo sancionador en el curso normal de las funciones de los servidores
pblicos.

INTRODUCCIN
Considerando que en los Gobiernos Locales se desarrollan Procedimientos
Administrativos Sancionadores a los servidores pblicos siendo estos la
herramienta que utilizan las administraciones pblicas para ejercer su potestad
sancionadora, se ha desarrollado el presente estudio para conocer como se viene
desarrollando estos procesos y sus efectos en los trabajadores.
El objetivo general propuesto en la investigacin es conocer el procedimiento
sancionador contra los servidores pblicos de los gobiernos locales y sus efectos
en el desempeo laboral.
Los objetivos especficos fueron los siguientes:

Cmo se ha dado la propuesta para mejorar el rendimiento de los

trabajadores de los Gobiernos Locales para que no sean sancionados.

Conocer la normatividad legal respecto a las sanciones administrativas

de los servidores pblicos de los Gobiernos locales.

Establecer las clases de sanciones administrativas de los servidores

pblicos de los Gobiernos locales.

Conocer

el

desarrollo

del

Proceso

Administrativo Disciplinario, su

aplicacin y algunos casos entre el 2011-2014.

Analizar la operacionalidad del Cdigo de tica de la Funcin Pblica en los

gobiernos locales.

En el presente trabajo se ha credo pertinente incluirlos siguientes captulos: En el

Primer Captulo se enfoc al Planteamiento del Problema de investigacin

considerando la formulacin del problema, objetivos, justificacin, variables,

hiptesis y la matriz de consistencia.
En el Segundo Captulo se presenta la Fundamentacin Terica sobre aspectos
involucrados en las categoras Fundamentales abarcando sus clasificaciones,
caractersticas, importancia etc;
En lo concerniente al Tercer Captulo, se procedi a realizar el trabajo investigativo
tomado en cuenta a las personas que estn relacionadas de alguna manera dentro
de la temtica investigada, para ello se consider algunas tcnicas de
investigacin tales como: encuestas, entrevistas, observacin directa etc.
El en el Cuarto Captulo se desarroll todo lo concerniente a la propuesta de la
investigacin realizada se consider necesario realizar.

INDICE
ASPECTOS GENERALES
EPGRAFE
DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO
ASESOR
ABSTRACCIN
RESUMEN
INTRODUCCIN
CAPITULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIN
1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
2. FORMULACIN DEL PROBLEMA

2.1.

PROBLEMA GENERAL

2.2.

PROBLEMA ESPECFICO

3. OBJETIVOS: OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIN

3.1.

OBJETIVO GENERAL

3.2.

OBJETIVO ESPECIFICO

4. JUSTIFICACIN
5. VARIABLES

5.1.

DEFINICIN DE VARIABLES

5.2.

OPERACIONALIZACIN DE VARIABLES

6. HIPTESIS
7. MATRIZ DE CONSISTENCIA

CAPITULO II
MARCO TERICO

2.1 REFERENCIAS HISTRICAS

2.2 BASES TERICAS DOCTRINARIAS
2.2.1 QU ES EL ESTADO?
2.2.2 DEFINICIONES DEL ESTADO

2.2.3 ESTADO Y CONSTITUCIN

2.2.4 ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL ESTADO
2.2.4.1 EL GOBIERNO: PODER Y/O AUTORIDAD
2.2.4.2 EL PUEBLO Y LA SOCIEDAD CIVIL
2.2.4.3 EL TERRITORIO
2.2.5 FUNCIONES DEL ESTADO
2.2.5.1 LA FUNCIN PBLICA
2.2.5.2 CARACTERSTICAS DE LA FUNCIN PBLICA
2.2.5.3 FINES DE LA FUNCIN PBLICA
2.2.5.4 FUNCIONES DEL ESTADO
2.2.5.4.1 FUNCIN GUBERNATIVA
2.2.5.4.2 FUNCIN LEGISLATIVA
2.2.5.4.3 FUNCIN JURISDICCIONAL
2.2.5.4.4 FUNCIN ADMINISTRATIVA
2.2.6 EL ACTO ADMINISTRATIVO
2.2.6.1 CONCEPTO
2.2.6.2 DEFINICIONES
2.2.6.3 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

2.2.6.4 CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO

2.2.6.5 EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.2.6.5.1 EN CUANTO A LA REVISIN GENERAL
2.2.6.5.2 ACTOS REGLADOS Y ACTOS
DISCRECIONALES
2.2.6.6 EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.2.6.7 EFICACIA COMPARADA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
2.2.7 LEY DE BASES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y SU
REGLAMENTO
2.2.7.1 ANTECEDENTES
2.2.7.2 DESCRIPCIN DE LA LEY DE BASES DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA
2.2.7.3 REGLAMENTO DE LA LEY DE BASES DE LA
CARRERA ADMINISTRATIVA
2.2.7.4 RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Y
SERVIDORES PBLICOS
2.2.7.5 RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
2.2.7.6 RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS
FUNCIONARIOS Y SERVIDORES PBLICOS
2.2.7.7 FALTAS ADMINISTRATIVAS
2.2.7.8 QUIN ES FUNCIONARIO PBLICO PARA EL
DERECHO ADMINISTRATIVO?
2.2.7.9 QUIN ES SERVIDOR PBLICO?
2.2.7.10 QUINES ESTN COMPRENDIDOS DENTRO DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA?
2.2.7.11 QUINES PERTENECEN A LA CARRERA
ADMINISTRATIVA PBLICA?
2.2.7.12 QUINES NO ESTN COMPRENDIDOS EN LA
CARRERA ADMINISTRATIVA PBLICA?
2.2.7.13 PROHIBICIONES TICAS DEL SERVIDOR PBLICO

2.2.7.14 SANCIONES DEL SERVIDOR PBLICO

2.2.7.15 EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINARIO
2.2.7.16 PROCEDIMIENTO SANCIONADOR O DISCIPLINARIO
SEGN LA LEY 27444
2.3 DEFINICIONES CONCEPTUALES Y OPERACIONALES

CAPITULO III
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
1. MTODO Y METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
2. DISEO DE LA INVESTIGACIN
3. TIPO DE INVESTIGACIN
4. ALCANCES Y LIMITACIONES
5. FUENTES DE INFORMACIN
6. TCNICAS E INSTRUMENTOS
7. UNIVERSO Y MUESTRA
CAPITULO IV
INTERPRETACIN DE RESULTADOS
CAPITULO V
PROPUESTA
RESULTADOS
CONCLUSIONES
RECOMENDACIONES
BIBLIOGRAFIA
ANEXOS

CAPITULO I
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIN
1. Planteamiento del problema
De acuerdo a lo que prescribe el Art. 40 de la Constitucin Poltica
del Per, La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los
derechos, deberes y responsabilidades de los servidores pblicos.

No

estn comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempean

cargos polticos o de confianza. Ningn funcionario o servidor pblico puede
desempear ms de un empleo o cargo pblico remunerado, con excepcin
de uno ms por funcin docente.
No estn comprendidos en la funcin pblica los trabajadores de las
empresas del Estado o de sociedades de economa mixta. Es obligatoria la
publicacin peridica en el diario oficial de los ingresos que, por todo
concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores pblicos que
seala la ley, en razn de sus cargos.
Y de acuerdo a lo que dispone el Art. 41 del mencionado cuerpo de leyes:
Los funcionarios y servidores pblicos que seala la ley o que administran
o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por ste deben
hacer declaracin jurada de bienes y rentas al tomar posesin de sus
cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva
publicacin se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que
seala la ley. La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y
servidores pblicos, as como el plazo de su inhabilitacin para la funcin
pblica.
Los servidores y funcionarios pblicos incurren en responsabilidad
administrativa funcional cuando contravienen el ordenamiento jurdico
administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen o
cuando en el ejercicio de sus funciones hayan desarrollado una gestin
deficiente.
2. Formulacin del problema
2.1.

Problema general

10

Cmo se aplica el procedimiento sancionador en los

servidores pblicos de los gobiernos locales y cul es su
efecto en su desempeo laboral?

2.2.

Problemas especficos

Qu son las sanciones administrativas de los servidores

pblicos de los Gobiernos locales?

Cules son las sanciones administrativas de los servidores

pblicos de los Gobiernos locales?

Cmo se aplican las sanciones administrativas en los

Gobiernos locales?
Qu es el Procedimiento Administrativo Disciplinario y como

se aplica?
Cul es la importancia de la Ley del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica?

3. Objetivos de la investigacin
3.1.

Objetivo general

Conocer el procedimiento sancionador contra los servidores

pblicos de los gobiernos locales y sus efectos en el
desempeo laboral.

3.2.

Objetivos especficos

Cmo se ha dado la propuesta para mejorar el rendimiento

de los trabajadores de los Gobiernos Locales para que no

sean sancionados?
Conocer la normatividad legal respecto a las sanciones
administrativas de los servidores pblicos de los Gobiernos

locales.
Establecer las clases de sanciones administrativas de los

servidores pblicos de los Gobiernos locales

Conocer el desarrollo del Proceso

Administrativo

Disciplinario, su aplicacin y algunos casos entre el 2011

2014
Analizar la operacionalidad del Cdigo de tica de la Funcin
Pblica en los gobiernos locales

4. Justificacin

11

Los resultados de la presente investigacin, permitirn dar a conocer el

desarrollo del procedimiento sancionador y su aplicacin en los servidores
pblicos y as evitar la apertura de ms procedimientos sancionadores. La
investigacin pretende verificar la inadecuada normatividad legal del
trabajador pblico originando efectos negativos en la aplicacin de las
sanciones administrativas en la administracin pblica, se evidenciar
tambin la falta de una adecuada legislacin sobre responsabilidades
administrativas e incluso penales y civiles de los denominados funcionarios
y servidores pblicos y su correcta conceptualizacin.
En nuestra sociedad peruana se conoce que los funcionarios y servidores
pblicos, agentes encargados de la viabilidad y funcionamiento del aparato
del Estado, vienen realizando actos que afectan el desarrollo y objetivos de
las instituciones del Estado, en muchos casos afectando los derechos
fundamentales de los ciudadanos peruanos, e incluso afectando los bienes
del Estado beneficindose directamente as como a terceros; sin recibir
sancin administrativa, civil o penal que ejemplifique y establezca un
carcter sancionador a tales actos, por lo que la presente tesis pretende
alcanzar la normatividad existente, la realizacin de mejoras legales,
tendiendo a la erradicacin del mal ejercicio de la accin administracin
funcional.
5. Variables
5.1.
5.1.1.

Definicin de variables
Procedimiento Administrativo Sancionador
El procedimiento administrativo sancionador es la aplicacin
de una accin disciplinaria que se produce en virtud de la
relacin de subordinacin que existe entre el funcionario y la
administracin en el mbito de la funcin pblica, y se origina
en el incumplimiento de un deber o de una prohibicin, la
omisin o extralimitacin en el ejercicio de las funciones, entre
otras. De esta manera, la finalidad de la accin disciplinaria es
garantizar el buen desempeo de los servidores pblicos, con
miras al cumplimiento de la funcin pblica. Esta accin
disciplinaria se encamina a esclarecer las circunstancias de

12

tiempo, modo y lugar en las que se comete la conducta

disciplinaria, a la vez que los motivos determinantes de la
misma y los perjuicios que ocasiona a la administracin
pblica. Esta accin disciplinaria es procedente aunque el
servidor pblico se encuentre retirado del servicio, siempre y
cuando la conducta se haya cometido al momento de estar
vinculado a la administracin.
5.2.

Operacionalizacin de variables
Variable Independiente:

Procedimiento Administrativo Sancionador

Variable dependiente:

Efectos en el desempeo laboral

6. Hiptesis
Es probable que la escaza aplicacin de sanciones administrativas en los
servidores pblicos genere un recurrente comportamiento negativo con los
administrados en el desarrollo de la funcin pblica.
7. Matriz de consistencia

13

PROBLEMAS

OBJETIVOS

VARIABLES

INDICADORES

Problema
general: Cmo
se
aplica
el
procedimiento
sancionador
en
los
servidores
pblicos de los
gobiernos locales
y cul es su
efecto
en
su
desempeo
laboral?

Objetivo
general
Conocer
el
procedimiento
sancionador
contra
los
servidores
pblicos de los
gobiernos
locales y sus
efectos en el
desempeo
laboral.

Variable
Amonestacin
Independiente:
Procedimiento Suspensin
Administrativo
Sancionador Cese temporal
Destitucin
Responsabilidad
administrativa
Responsabilidad
civil

TECNICAS DE
IINVESTIGACI
N
Es
probable Encuestas
que la escaza
aplicacin
de Anlisis
sanciones
documental
administrativas
en
los Toma
de
servidores
informacin
pblicos genere
un
recurrente
comportamiento
negativo con los
administrados
en el desarrollo
de la funcin
pblica.
HIPOTESIS

14

Problemas
especficos
- Qu son las
sanciones
administrativas de
los
servidores
pblicos de los
Gobiernos
locales?
- Cules son las
sanciones
administrativas de
los
servidores
pblicos de los
Gobiernos
locales?
Cmo
se
aplican
las
sanciones
administrativas en
los
Gobiernos
locales?
- Qu es el
Procedimiento
Administrativo
Disciplinario
y
como se aplica?
- Cul es la
importancia de la
Ley del Cdigo de
tica
de
la
Funcin Pblica?

Objetivos
especficos
- Conocer la
normatividad
legal respecto
a
las
sanciones
administrativas
de
los
servidores
pblicos de los
Gobiernos
locales.
- Establecer las
clases
de
sanciones
administrativas
de
los
servidores
pblicos de los
Gobiernos
locales
- Conocer el
desarrollo del
Proceso
Administrativo
Disciplinario, su
aplicacin
y
algunos casos
entre el 20112014
- Analizar la
operacionalidad
del Cdigo de
tica
de
la
Funcin Pblica
en
los
gobiernos
locales

Variable
dependiente:
Efectos en el
desempeo
laboral

CAPITULO II
MARCO REFERENCIAL
DEFINICIN DE TRMINOS CLAVES

Procedimiento Administrativo Sancionador: es el conjunto de actos

preparatorios concatenados segn un orden cronolgico y funcional, para
verificar la existencia de la necesidad pblica a satisfacer y de los hechos
que lo crean, as como para or a los posibles afectados y voceros de
intereses conexos, tanto pblicos como privados, especialmente estos
ltimos, con el fin de conformar la decisin en la forma que mejor los
armonice con el fin pblico a cumplir.

15

Funcionario Pblico: es el agente ms importante de la estructura jurdica

estatal de un pas. De acuerdo a las legislaciones de los pases asume
distintos nombres o se halla confundido

en una denominacin comn.

Funcionario pblico es aquella persona fsica que prestando sus servicios

al Estado se haya especialmente ligado a ste (por eleccin popular o
designacin) y que premunido
expresa o ejecuta

de poder de decisin determina en forma

su voluntad a travs del desarrollo de actos de

naturaleza diversa que tienden a fines de inters pblico o estatal.

Servidor Pblico: es aquel que sirve al Estado para el cumplimiento de sus
fines, el servidor no representa al Estado, trabaja para l pero no expresa
su voluntad; el servidor se relaciona con la administracin estatal mediante

contratacin voluntaria.
Trabajador Pblico: puede significar tanto a todos los que intervienen o
participan

en asuntos del Estado, desde los funcionarios, pasando por los

empleados y asesores, hasta

el personal

de mantenimiento; como en

sentido restrictivo slo a estos ltimos, es decir, a los operarios y obreros al

servicio del Estado.

Determinacin de la responsabilidad: las sanciones administrativas que
se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la
reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado anterior, as
como con la indemnizacin por los daos y perjuicios ocasionados, los que

sern determinados en el proceso judicial correspondiente.

Probidad: Acta con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer
el inters general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido

por si o por interpsita persona.

Lealtad y Obediencia: Acta con fidelidad y solidaridad hacia todos los
miembros de su institucin, cumpliendo las rdenes que le imparta el
superior jerrquico competente, en la medida que renan las formalidades
del caso y tengan por objeto la realizacin de actos de servicio que se
vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad
o ilegalidad manifiestas, las que deber poner en conocimiento del superior

jerrquico de su institucin.
Lealtad al Estado de Derecho: El funcionario de confianza debe lealtad a
la Constitucin y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de confianza en
regmenes de facto, es causal de cese automtico e inmediato de la funcin
pblica.

16

Ejercicio Adecuado del Cargo: Con motivo o en ocasin del ejercicio de

sus funciones el servidor pblico no debe adoptar represalia de ningn tipo
o ejercer coaccin alguna contra otros servidores pblicos u otras personas.

MARCO TERICO

2.1

Referencias histricas
No existen antecedentes del problema formulado,

en la Unidad

de Post Grado de la Facultad de Derecho y Ciencia Poltica de la

Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
No se tiene conocimiento de una formulacin del problema,
parecido o semejante, en la Universidad Peruana.
Tanto en la Escuela y Unidades de Post Grado de la U.N.M.S.M.
no existen antecedentes histricos sobre este proyecto de
Investigacin.
2.2

BASES TERICAS DOCTRINARIAS

2.2.1 Qu es el Estado?
Qu es el Estado? Por qu y para qu existe? Cmo
es? Cules son sus componentes? Qu clases de
Estado existen actualmente? Son preguntas que la
mayora de acadmicos las formulan.

Nos interesa

conocer un poco ms acerca del Estado y en ese sentido

acotaremos temas que permitan conocerlo.
Para conocer adecuadamente el derecho administrativo, es
conveniente conocer, primeramente, al Estado, teniendo en
cuenta que de ah viene el poder o ius imperium que posee
la administracin pblica del Estado.

17

El Estado como concepto, es una abstraccin. No es una

ficcin sino abstraccin, es decir, lo contrario a concreto.
Para las personas sencillas el Estado, est corporizado con
algunos de sus elementos, expresando, que "el Estado es
el pueblo", o "el Estado es la autoridad". Si a un campesino
de la sierra peruana le preguntamos que es el Estado, l
indudablemente nos responder que es la autoridad que
manda" o el que "ordena pagar impuestos", o "el que
nombra y paga a los maestros de la escuela de su
comunidad", o "el que hace las carreteras con asfalto", o
"el que construye las escuelas o las postas mdicas de su
pueblo.
Para el hombre comn y corriente el Estado es "la
autoridad" que les obliga a hacer algo que libre y
espontneamente no lo haran.El hombre vive en el Estado.
Se hace en un Estado determinado y son los humanos en
su interrelacin poltica, los que le dan vivencia. El Estado
existe porque quienes viven en l crean las instituciones
polticas que lo originan. Pero a qu Estado nos estamos
refiriendo?,

Es que el Estado en el tiempo y en el

espacio ha sido siempre

el mismo?

Las instituciones

polticas han cambiado a travs del tiempo, entonces a

qu Estado nos estamos refiriendo?
Indudablemente que el Estado no ha sido siempre el
mismo; no lo ha sido ni como forma poltica de los pueblos,
ni siquiera en su denominacin. El Estado para los griegos
era la polis. En Roma era la civitas. En la Edad Media el
Estado que se estaba gestando se cre alrededor de
los poderes polticos privados, de las corporaciones, de los
gremios, del alto clero, de los estamentos y de la vieja
economa religiosa y poltica de la ciudad.

18

En la antigua Grecia existi el vocablo polis o Estado

ciudad, consistente en el recinto espacial del ciudadano
griego. El ciudadano griego naca y mora griego, an en el
caso de que saliera de los lmites de su territorio, de su
polis (el vocablo territorio nace con el Estado moderno en el
siglo XVI); las demarcaciones anteriores pertenecan a los
seores feudales y el concepto de ciudadana era subjetivo,
giraba alrededor del propio griego. En las asambleas de la
polis, cuando se votaba la ley se haca por la demarcacin
poltica que hoy designaramos como distrito y que no
perteneca al lugar donde el individuo viva, sino al de su
nacimiento.
A Roma pertenece el trmino de res pblica (cosa
pblica). Con la repblica ya no gira la ciudadana
alrededor de su concepto subjetivo, sino por el contrario,
tiene una acepcin un tanto abstracta, un tanto conceptual,
no ligada a la tierra ni al individuo, sino al poder poltico.
En Roma se puede, en determinados casos, perder y
adquirir la nacionalidad, cosa desconocida
Grecia.

en la antigua

Comienza la evolucin del concepto cuando por

delito y por pena de infamia pblica era condenado el

romano; pierde su nacionalidad y es desterrado, el exilio
era la muerte poltica para el expulsado de Roma.
Con el imperio, la res pblica o cosa pblica se transforma
en res imperantis. Hay un imperio porque hay un mando, y
este mando pertenece al emperador.

Se ha diluido el

concepto de res pblica o de la cosa pblica, que giraba

alrededor

de

transformaen

una
una

base
res

objetiva

imperantis

abstracta
porque

se

hay

un

emperador que impera en tanto tiene dominio personal y

poltico.

19

Durante la Edad Media el trmino evolucion alrededor de

la civilizacin latina.

En los comienzos del auge de la

civilizacin cristiana, el concepto gira alrededor del reig

(reichs), que se va a transformar en regnum, con un rey
que comienza siendo seor de los seores feudales para
acabar transformndose en rey de un Estado y de una
nacin, ya que en los finales de la Edad Media, de la lucha
por la hegemona del poder poltico entre el emperador y
el Papa, va a surgir un concepto de mando supremo
poltico con un territorio proveniente de la terre, la tierra
donde imperaba el seor feudal.

Cuando aparece el rey

como seor de los seores feudales, los conceptos

de

nacionalidad y poder poltico todava no existen, sino en

imperceptible formacin. La terre es la tierra, sobre ella
impera el poder poltico del seor feudal, pero al ser
sobrepasado y avasallado por el reino, se transforma en un
territorio considerado de alcance nacional.

Al aparecer el

Estado moderno, el territorio ser la condicin necesaria

para la existencia del Estado.
Nicols Maquiavelo que naci en Florencia en 1469, en sus
tres obras: Discursos sobre Tito Livio, El Prncipe y El
arte de la guerra expres completamente sus ideas acerca
de la organizacin de los Estados, basadas en la libertad,
en la igualdad ante la ley y en la participacin de todas las
clases sociales en el gobierno.

En El Prncipe

la ms

importante de sus obras, explica cmo debe organizarse

una nueva monarqua, de carcter absolutista, para lograr
con ella la independencia y la unidad del futuro Estado de
Italia (Maquiavelo ha sido plenamente reivindicado desde el
siglo XIX. En el cuarto centenario de su nacimiento, en
1869, los italianos libres colocaron, en la casa donde vivi,
una lpida de mrmol con la siguiente inscripcin: A
Maquiavelo, precursor audaz, inspirador de la unidad

20

nacional; el primero que ense a su patria a servirse de

sus propias armas).
Se preocupa Maquiavelo por el surgimiento y naturaleza de
los Estados. Este mismo problema lo enfoca Hobbes en un
captulo

de su Leviatn. Los recientes Estados los

gobierna un prncipe quien se posesiona de ellos ya sea

por las armas o por mritos propios.

Como El Prncipe

adquiri gran resonancia, el trmino Estado se divulga de

tal manera que ya no se habla de monarquas o de
repblicas, sino del Estado como la

forma poltica

suprema.Esta es, por consiguiente, la evolucin del trmino

Estado. La obra de Maquiavelo tard cerca de un siglo
en comenzar a difundirse.

Demor Italia tres centurias en

construir el Estado italiano, una vez que logr el poder

supremo y nico al dar fin a los pequeos Estados de
Florencia, Venecia, Npoles, etc. que eran territorios con
un imperio y un poder poltico siempre en lucha contra los
otros poderes limtrofes. Italia por tales razones detuvo 300
aos el advenimiento

de su Estado nacional y el de la

nacin se retras an ms.

As, hoy en da pueblo, poder y territorio son elementos
constitutivos del Estado moderno y de estos tres, el ms
importante es el pueblo. El ms necesario en su condicin
previa para instituir el Estado: el territorio.

No puede

existir un Estado sin territorio.

Tambin es conveniente preguntarnos Cul es el objeto
del conocimiento

del Estado? Ser un conocimiento

explicativo, narrativo, fenomenolgico o normativo?

La

respuesta ser, que lo que nos interesa es el punto de vista

normativo y no sociolgico porque entonces estudiaramos
el cmo de las instituciones polticas, sus manifestaciones
y nos limitaramos a decir: El Estado peruano en el siglo

21

XXI es as, pero lo que nos interesa, en este caso, es

saber sobre los fundamentos y justificacin de la
existencia del Estado. No vamos simplemente a decir, por
ejemplo, ante el problema de la autoridad: El gobierno
manda y el pueblo obedece.

Hemos de conocer la

justificacin de la obediencia

a la autoridad,

sostendremos:

En efecto el poder o autoridad es un

elemento constitutivo del Estado, pero para qu existe

ese poder?, porqu existe ese poder?, en qu consiste
el poder del Estado? y las respuestas que encontremos
sern que el Estado conformado por el pueblo crea y
aplica el derecho positivo y que el poder del Estado es la
facultad delegada por el pueblo para crear, declarar,
establecer y ejecutar el derecho

positivo.

Tambin

debemos preguntarnos que es el derecho positivo y la

respuesta ser que el derecho positivo elaborado, proviene
de la voluntad del pueblo, de los elegidos por el pueblo
para gobernar (ejecutivo y legislativo) y de las tradiciones y
costumbres del pueblo.
2.2.2 Definiciones del Estado.
El estado es definido gramaticalmente por el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua Espaola como "el
estatus en que est", asimismo lo define, "como la
condicin en que se encuentra una persona o cosa
sobrela que influyen determinados cambios". Es decir, el
estado tiene la raz del verbo estar, que es distinta del
verbo ser. Por lo tanto, estado es lo que est ah, pero que
cambia, o que est accidental o circunstancialmente.

Es

obvio que para nuestro fin no nos interesa la definicin

gramatical, sino las de relevancia jurdica y poltica.
Indudablemente que hay muchas definiciones
Estado,

trataremos

de

anotar

solamente

acerca del
las

ms

22

representativas,

que

nos

permitan

dejar

claramente

establecido que se entiende por Estado.

Cicern (106-43 a. de C.) Sostiene que El Estado es una
reunin de hombres ligados por un comn derecho y por
la utilidad.

En De ligibus su obra principal, sostiene

qu es el Estado sino una sociedad jurdica?.

San Agustn (354-430), quien tiene
ciceroniana, sostiene que el

marcada

influencia

Estado es la agrupacin de

hombres ligados por la razn y por lo comn de las cosas

que aman.
Kant (1724-1804)
jurdica:

ofrece una definicin estrictamente

El Estado es la reunin de hombres bajo leyes

jurdicas.
Len Duguit (1859-1928) define y sostiene que el Estado
existe y existi all donde hubo una relacin entre
gobernantes y gobernados en orden a la solidaridad social.
Kelsen (Praga 11 de Octubre 1881 Estados Unidos 19
de Abril de 1973), expresa el afamado jurista que Todo
Estado es un Estado de Derecho y que Estado y Derecho
son conceptos idnticos, sinnimos. El Estado no es sino
la suma total de normas que ordenan la coaccin y es as
coincidente con el Derecho.
Biscaretti en Temas de Ciencias Polticas, afirma que el
Estado es un ente social que se forma cuando un territorio
determinado se organiza

jurdicamente

y un pueblo se

somete a la autoridad de un gobierno.

Gonzlez

Uribe en Teora Poltica, expresa que el

trmino Estado designa

la organizacin

poltica

23

fundamental

de los hombres y que es de acuacin

relativamente

reciente en la historia de la cultura

occidental, agrega

que el Estado, como fruto

de un

proceso de civilizacin, es un rgimen jurdico para el bien

pblico.

No es por consiguiente cualquier organizacin

depoder, sino aquella que se basa en el derecho para

la realizacin del bien comn. (Pg. 158).
Ral Ferrero R. en Teora del Estado,

expresa que el

Estado puede ser definido como la colectividad humana

que, sobre un territorio

determinado, obedece a una

autoridad independiente, encargada de realizar el bien

comn.

Asimismo

agrega

que

El

Estado

es

la colectividad humana organizada polticamente sobre un

territorio. (Pgs. 18 y 19).
Alejandro Silva Bascuan, define al Estado como una
sociedad poltica autnoma, formada de modo permanente
en territorio propio, unificada por vnculos histricos y
dirigida por una estructura jurdica de gobierno que decide,
en ltima instancia,

y cuyo fin es la realizacin del bien

comn temporal de las personas, grupos sociales y

entidades polticas, en Derecho Poltico. (Pg. 27).
Eduardo Andrade Snchez, sostiene que el Estado es
una sociedad organizada, en el cual

encontramos una

autoridad centralizada sobre un asentamiento territorial

definido, una maquinaria administrativa e instituciones
jurdicas, en Teora General del Estado. (Pg. 21).
Virgilio Berrocal, expresa que Estado es la corporacin
formada por un pueblo dotada de un poder de mando
originario y asentado en un determinado territorio, en su
conocida obra Teora del Estado. (Pg. 35).

24

Jellinek,

(1)

define

al Estado como la agrupacin

humana sedentaria con un poder de mando originario, da

su definicin de Estado moderno, coincidiendo

con la

posicin de la escuela moderna alemana del Estado. El es

uno de sus ms calificados exponentes. Sostiene que el
Estado es producto de la civilizacin cristiana de occidente
o del mundo de la latinidad.
Adems de la definicin sociolgica del Estado que es la
que hemos anotado, tiene otra definicin

del Estado, la

cual se le conoce como jurdica, en ella sostiene que es

la corporacin con un poder de mando originario. Una y
otra se diferencian tan slo por los vocablos agrupacin y
corporacin. Segn Jellinek, el trmino agrupacin es
sociolgico y corporacin es jurdica.

Herman Hller, no est de acuerdo

con las posiciones

sociolgicas ni jurdicas de las definiciones de Estado, l al

igual que Maquiavelo

y Hobbes defienden la posicin

poltica en la concepcin del Estado.

En la posicin sociolgica se estudia

los elementos

constitutivos del Estado y sus manifestaciones econmicas

y sociales jurdicas.

En la posicin jurdica se ve al

Estado desde el punto de vista del derecho como medio y

fin. (Para Kelsen hay identificacin entre derecho y Estado).
Y

desde la

posicin poltica, Herman Hller hace el

estudio del Estado, entendiendo por poltica como la

interrelacin social existente entre los miembros del pueblo,
elemento bsico y constitutivo del Estado.
Para el autor, el Estado es la organizacin jurdica poltica
de un pueblo (sociedad) que est asentado sobre un
determinado territorio, en la que el gobierno (Poder Poltico)
tiene como finalidad suprema realizar el bienestar general y
25

la defensa de la persona humana y el respeto de su

dignidad.
2.2.3 Estado y Constitucin.
El principio de la sujecin del Estado a la ley nace con la
evolucin del mismo Estado.
Los griegos se preocuparon de la libertad y a sta la
ubicaron dentro del orden poltico, sealndose como rasgo
sobresaliente el haber instituido a la ley por encima de
todos los intereses populares, dndole la garanta de
estabilidad y fijeza convenientes. La palabra Estado estaba
dentro de la polis, la cual era el Estado ciudad,
consistente en el recinto espacial del ciudadano griego.
Los

romanos

sostenan

que

Estado

individuo

constituyen dos entes distintos. El individuo es anterior al

Estado y ste se estructura para conveniencia de aqul.
A pesar de esta revolucionaria concepcin, se dieron
anacronismos en esas sociedades evolucionadas de la
antigedad, tanto es as que hubo coexistencia de la
libertad poltica y la esclavitud.
En la Edad Media, a la relacin binaria Estado, individuo,
se agrega otro el de la Iglesia, producto del advenimiento
del cristianismo, de capital importancia en sta poca de la
historia, consiguiendo una penetracin tan profunda que
proyect transformaciones en las instituciones polticas. La
Edad

Media

se

caracteriza

por

la

atomizacin

del

poder,ofreciendo caractersticas muy particulares, como

considerar nicamente individuos libres a aquellos que no
dependan del seor feudal.

26

Las ciudades gobernadas por monarcas eran colectivos de

hombres libres, porque se les consideraba independizados
de los privilegios que sobre ellos haban tenido los dueos
de los feudos.
La Carta Magna Inglesa del 15 de Junio de 1215, que el
Rey Juan Sin Tierra concede a todos los hombres libres del
Reyno de Inglaterra, otorga una serie de libertades, que en
ella se consigna, marcando la iniciacin de una nueva
etapa en la dura lucha del individuo por la libertad.
El Estado Moderno tiene su fundamento en la teora
contractualista, de modo que como se va perfeccionando
el Estado, paralelamente se va desarrollando el principio
de legalidad que lo integra. As tenemos que Juan Jacobo
Rousseau sostiene que "del estado naturaleza, el hombre
pasa por medio del contrato social a crear el Estado. En
virtud del pacto, el hombre pierde su libertad natural y su
derecho ilimitado a todo cuanto le apetece y pueda
alcanzar.

El hombre ha nacido libre y, sin embargo, por

todas partes se encuentra encadenado. Tal cual se cree el

amo de los dems, cuando en realidad, no deja de ser tan
esclavo como ellos. Cmo se ha verificado este cambio?
Qu

puede

hacerlo

legtimo?.

Tal

contrato

crea

inmediatamente, en vez de la persona particular de cada

contratante, un cuerpo moral y colectivo, compuesto de
tantos miembros como votos tiene la asamblea, el cual
recibe de este mismo acto, su unidad, su yo comn, su
vida y su voluntad. Esta persona pblica que as se forma,
por la unin de todas las dems, tomaba en otro tiempo el
nombre de ciudad y toma ahora el de repblica o de
cuerpo poltico, que es llamado por sus miembros como
Estado cuando es pasivo y soberano, cuando es activo;
se le llama poder al compararlo con otros semejantes; los
asociados toman colectivamente el nombre de pueblo y se

27

llaman

en

particular

ciudadanos,

en

cuanto

son

participantes de la autoridad soberana, y son sbditos

en cuanto son sometidos a las leyes del Estado

(2)

Continua J.J. Rousseau, sosteniendo en su "Contrato

Social"

lo

siguiente:

"Por

consiguiente,

yo

llamar

Repblica a todo Estado regido por leyes, bajo cualquier

forma de administracin que pueda existir; pues slo
entonces gobiernan el inters pblico y la cosa pblica.
Todo gobierno legtimo es repblica; con esta palabra-diceno slo endiento una aristocracia o una democracia, sino
todo gobierno guiado por la voluntad general....."
Rousseau desarroll su teora pero se limit al poder
constituido, es recin el abate Sieyes, quien la completa,
presentando la formacin de la sociedad civil en un proceso
ms extenso y completo, en donde comprende el origen de
la misma, sostiene que "toda nacin debe ser libre, no hay
sino una manera de terminar con las diferencias que se
produzcan con respecto a la Constitucin.

No es a

notables a quienes hay que recurrir: es a la nacin misma".

Es imposible crear un cuerpo para un fin, sin darle una
organizacin, formas y leyes propias para hacerle cumplir
las funciones a que se destinan. Eso es lo que se llama la
Constitucin de ese cuerpo. Es evidente que no puede
existir el cuerpo, la nacin, sin ella la Constitucin. La
multitud de preceptos polticos que se interiorizan en la
Constitucin,

son

otras

tantas

reglas

esenciales

al

gobierno, sin las cuales el ejercicio del poder se hara

ilegal.

Existe la doble necesidad de someter al gobierno a

formas ciertas, sean interiores o exteriores, que garanticen

su aptitud para

el fin que ha sido establecido y la

impotencia que debe haber para separarse de l.

28

Para

(3)

Sieyes

la

identificacin

del

Estado

constitucional con el principio de legalidad es innegable -l

sostiene-que "La nacin existe ante todo, es el origen de
todo.

Su voluntad es siempre legal, es la ley misma.

Antes que ella y por encima de ella slo existe el derecho

natural..... En primer trmino las leyes constitucionales
se dividen en dos: unas regulan la organizacin y las
funciones del cuerpo legislativo; las otras determinan la
organizacin y las funciones de los diferentes cuerpos
activos.
Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido
de que pueden nacer independientes de la voluntad
nacional, sino porque los cuerpos que existen y actan por
ellas no pueden tocarlas. La Constitucin no es obra del
poder constituido sino del poder constituyente: es en
ese

sentido

que

las

leyes

constitucionales

son

fundamentales.
Sieyes - aade - que "La nacin se forma por el slo
derecho natural. El gobierno, por el contrario, slo puede
pertenecer al derecho positivo." "El gobierno no ejerce un
poder real sino en tanto que es constitucional; no es legal
sino en tanto que es fiel a las leyes que le han sido
impuestas. La voluntad nacional, por el contrario, no tiene
necesidad sino de su realidad para ser siempre legal;
ella es el origen de toda legalidad".

Kelsen expresa que "Todo Estado es un Estado de

Derecho. El trmino Estado de Derecho, es un pleonasmo
carente totalmente de sentido, porque Derecho y Estado
son conceptos idnticos, sinnimos. El Estado no es sino
la suma total de normas que ordenan la coaccin, y es as

29

coincidente con el Derecho. El Derecho es precisamente

ese orden coactivo que es el Estado.
El fundamento terico y gnoseolgico de la unidad del
Estado y Derecho, consiste en la posibilidad de referir los
preceptos jurdicos a un nico centro jurdico que es
la Constitucin.

Los preceptos jurdicos se ordenan

alrededor de la Constitucin.

El orden jurdico est

constituido no slo por las leyes, sino tambin por los

actos y reglamentos administrativos, entre otros.
Carece de sentido - expresa Kelsen, en Teora Pura del
Derecho - la opinin de que un Estado desptico no est
gobernado por el Derecho, sino por la voluntad arbitraria
del dspota.

Incluso, agrega, aunque los sbditos que

viven bajo ese rgimen y no poseyeran ni un solo derecho

legalmente

reconocido,

el

Estado

desptico

sera

un sistema de Derecho. La denominada voluntad arbitraria

del dspota no es en realidad, ms que la posibilidad
jurdica que tiene el autcrata de atraer a s toda decisin,
de determinar condicionalmente la

actividad de los

rganos inferiores o de suspender o modificar, en todo o en

parte, y en cualquier momento, las normas jurdicas
creadas por l.
La construccin del Estado Constitucional de Derecho,
exige la concurrencia de determinados e insustituibles
principios.
En primer trmino el principio de igualdad entre el pueblo
y la organizacin estatal, el cual

postula que, en la

creacin y desempeo de sta, participe el mayor nmero

posible de miembros de la comunidad para llegar a la
mxima aproximacin entre la voluntad de los individuos y
la voluntad del Estado.

30

En segundo trmino el principio de libertad personal que

es la base de los derechos fundamentales del ser humano
y de otros postulados plenos.
En tercer trmino el principio de legalidad que consiste en
toda la actividad jurdica que regula a la comunidad, en la
medida que provenga de la Constitucin.
Estos principios constituyen la base triangular del Estado
Constitucional de Derecho y se encuentran de tal manera
implicados que basta el desconocimiento o la debilitacin
de uno de ellos para que la institucin se desmorone o
deforme.
En el principio de legalidad de un Estado constitucional de
derecho, tienen vigencia los postulados de libertad e
igualdad.
En el Estado moderno, la legalidad es la esencia de ste y
responde a la estructura del mismo. No se puede organizar
el Estado prescindiendo de la legalidad porque est es su
sntesis.

En cambio se puede suprimir la prctica de la

igualdad en algn aspecto, sin que el Estado sufra mengua

o debilitamiento.
Debemos convenir, que no son trminos absolutos los
sealados porque hay quienes sostienen que el Estado
Constitucional est substanciado en los principios de
libertad e igualdad o de respeto a los derechos
humanos; pero mientras, estos son de contenido socio poltico, el de legalidad es ms principio estructural que
vigencia de ideas; y aunque la libertad se plasma en las
normas, est implcitamente como pensamiento o corriente
filosfica de singularsima importancia.

31

Como sntesis el principio de legalidad es requisito del

Estado moderno.

La igualdad y libertad

son sus

condiciones.
2.2.4 Elementos Constitutivos del Estado.
Es tradicional en la literatura constitucional definir el Estado
por la confluencia de tres elementos: poder, territorio y
pueblo y a ellos se les signa como los elementos
constitutivos de la definicin del Estado, de tal suerte que
la definicin sera de la forma siguiente: ente social que
se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza
jurdicamente un pueblo que se somete a la voluntad de un
gobierno (P. Biscaretti di Ruffia).Estar en desacuerdo con
dicha definicin resulta prcticamente imposible. Por
supuesto que el Estado es eso.
todas

Pero tambin lo son

las formas polticas sin excepcin que han existido

en la historia de la humanidad. Pues siempre que ha

existido una forma poltica es que ha existido poder, esto
es,

dominacin

de

unas

personas sobre otras y, en

consecuencia, tiene que haberse producido ese fenmeno

dentro de una determinada poblacin y tiene que haberse
ejercido sobre un determinado soporte fsico, sobre un
territorio.
Poder, territorio y poblacin no son, por tanto, elementos
constitutivos de la definicin del Estado, sino elementos
constitutivos de la definicin de todas las formas polticas
histricamente conocidas sin excepcin.
Y es que en el Derecho Constitucional, como en el mundo
de la ciencia en general, toda definicin ha de hacerse por
el gnero prximo y la diferencia especfica. Y con esos

32

clsicos tres elementos constitutivos solamente definimos

lo que es comn a todas las formas polticas.
El Estado es la nica forma poltica que empieza

de la

afirmacin del principio de igualdad y que slo alcanza su

pleno desarrollo
polticamente
popular.

cuando dicho principio ha adquirido

la fuerza de un autntico

ste

prejuicio

es el secreto del Estado, aquello que

explica la configuracin especfica que asumen esos tres

elementos comunes a todas

las formas polticas cuando

del Estado se trata.

2.2.4.1. El Gobierno: Poder y/o Autoridad.
Todo pueblo - nacin o Estado necesita un poder
supremo que dicte leyes, defienda el territorio, provea
el bien comn, administre justicia, y en suma satisfaga
las necesidades colectivas. Los ciudadanos reunidos
en asambleas populares pueden ordenar pocas
cosas, ya porque la pasin suele mezclarse en estas
deliberaciones, y porque son ocasionadas a tumultos,
o porque requieren concentracin de fuerzas y
voluntades, o en fin porque la vida de los tiempos
modernos, fundada en la libertad del trabajo, es
incompatible con la presencia continua del pueblo en
el foro, conforme al uso de Grecia y de Roma.
Este poder, sustituto temporal del poder originario del
pueblo, se llama gobierno.El gobierno es coetneo
de la sociedad, porque la sociedad no podr existir un
slo instante sin cierta organizacin perfecta o
imperfecta, establecida por la ley o la costumbre; de
modo

que

as

como

la sociedad naci con el

hombre, as el gobierno apareci con la sociedad.

33

El objeto del poder es el bien, su medio el orden, su

instrumento la ley, su esencia la justicia: tales son los
ttulos de su legitimidad.
El poder siempre es uno y el mismo en todas las
sociedades polticas, pero sus formas son varias. No
hay, pues, un tipo originario de organizacin poltica,
ningn sistema uniforme y permanente de existencia
social. La diversidad de intereses, de afectos, usos y
costumbres, la religin, el territorio, la industria, la
raza, el clima, la educacin y todo lo que constituye la
manera de ser y vivir de cada pueblo, determinan el
grado de eficacia de cualquier gobierno. Los mejores
se cambian en los peores segn los lugares y los
tiempos.
La conveniencia o no conveniencia de las formas de
gobierno es una cuestin gravsima, porque el acierto
en la eleccin labra las instituciones sabias y
vigorosas, como el desacierto produce los poderes
efmeros, el descrdito de las leyes, la resistencia a
los magistrados, el general descontento, y en suma, la
flaqueza y ruina de los pueblos que se consumen en
discordias intestinas, o se abrasan en el incendio de
la guerra civil.
Las caractersticas fundamentales de todo buen
gobierno son la moralidad para reprimir las pasiones
enemigas del orden social, la justicia para dar a cada
uno su derecho, la capacidad para discernir lo bueno
y lo til, y la fortaleza para combatir toda agresin
interna o externa.
El gobierno representa la voluntad y la fuerza
colectiva del Estado; de forma que signifi ca la

34

voluntad

social

expresada

por

medio

de

sus

intrpretes legtimos. As, pues, la vida de los pueblos

se manifiesta en el libre ejercicio de dos facultades:
deliberacin y ejecucin que corresponden a la
voluntad y accin de los individuos.
Si deliberar y ejecutar es funcin propia del poder
poltico o gobierno, gobernar ser dirigir la voluntad
yencaminar la accin social hacia el bien comn. El
gobierno ejerce un poder general que sustituye a los
poderes individuales, y as con razn se dice que es
la personificacin del Estado.
El gobierno, en su acepcin ms alta, resume
todos los poderes pblicos, o mejor dicho, posee la
plenitud de las facultades propias del nico poder
existente, asimismo dicta la ley, declara el derecho,
provee el bien comn, legisla, juzga y administra.
Emerson,

filsofo estadounidense, dice que "la

vida no es, en definitiva, sino la lucha o bsqueda del

poder".
Bertrand Russell afirma que "el poder poltico es a la
ciencia poltica lo que la energa es a la fsica".
Como vemos, filsofos y autores estn preocupados
con el problema del poder pblico o poltico.
As tenemos, desde que el mundo existe y desde los
estados ms primitivos de la humanidad, la antinomia
del hombre sigue sin resolverse, ste nace dotado de
un derecho llamado innato (lo trae consigo) y si la
dignidad humana equivale a la libertad, difcilmente
estos

conceptos

pueden

compaginarse

entre

35

abandonar la libertad o los derechos innatos y

obedecer a determinadas normas de conducta
impuestas por quienes tienen poder coactivo para
obligar. Esto es ms grave si quien detenta el poder
poltico (gobierno) tambin tiene mando y coaccin
sobre los otros poderes, como el poder militar,
econmico y psicosocial.
Los filsofos politlogos y estudiosos del tema, tienen
preocupacin en compaginar el poder de mando que
tiene el Estado, con el derecho del individuo a
ser libre. No olvidemos que el Estado en definitiva es
una estructura de poder, pero este poder es originario
del pueblo, quien delega su representacin a l.

La

abstraccin de esta estructura del Estado como

poder, nos lleva a la ficcin de que se huye de este
poder coactivo, para llegar a la anarqua o a su
anttesis; la tirana.

As tenemos que anarqua y

tirana son conceptos antagnicos; el anrquico por

estar desligado del gobierno, y la tirana por
ser arbitraria.

Pero los dos, estn desvinculados

de la ley.
El poder poltico es la capacidad y atributo esencial
del Estado; dicha capacidad es cualitativa y moral,
pues a travs de ella se logra el fin del Estado que es
el bien comn y el respeto a la persona humana y su
dignidad.
El trmino poder no debe

confundirse con los

vocablos potestas, maiestas, imperium, auctoritas,

dominacin, los cuales son diferentes al significado de
poder, pues traduce una superioridad

material y

cuantitativa; estos pueden ser los medios del poder,

pero no el poder en s.

36

El poder no es una capacidad fsica, sino tica que

postula a la obediencia.
La autoridad, es el principio que otorga coherencia a
la organizacin estatal, sta autoridad se mantiene
por

intermedio

del

poder,

sta

presume

dos

elementos: el esttico (la organizacin poltica) y el

dinmico (la actuacin poltica).
El poder es el medio a travs del cual se consigue el
orden,

para ello necesita hacer uso de su potestad

organizativa

y la distribucin de sus funciones

propias, y de la misma manera de su potestad

imperativa, indicadora de supremos mandatos,

que

norman la conducta de la administracin y de los

administrados.
La capacidad

tica es la sustancia del poder y la

capacidad jurdica es su forma, teniendo en cuenta

que el orden natural genera el orden jurdico.
El poder, no es arbitrario ni autoritario, el poder se
rige segn cnones normativos, es decir, es la
capacidad moral imperativa y a la vez capacidad
jurdica limitada

controlada por el derecho;

imponiendo lmites subjetivos, como las libertades

pblicas de los individuos y lmites objetivos, como
las finalidades pblicas que postulan al bien comn y
a la defensa de la persona humana y el respeto a su
dignidad (Art. 1 de la Constitucin Poltica de 1993).
2.2.4.2

El Pueblo y la Sociedad Civil.

37

La agrupacin humana que vive en un determinado

territorio se denomina comnmente

pueblo y los

fines de esa agrupacin son los de realizar el bien

comn, los medios de que se valen esos hombres que
conforman el pueblo, para realizar el bien comn, son el
derecho y la autoridad de los gobernantes.
El pueblo es la existencia de factores tnicos,
patriticos, cvicos, religiosos, ticos, morales y
tambin polticos. Es una existencia y
creencia.

tambin una

Existen esos factores y se cree en ellos.

Cuando se cree en ellos y se tiene creencias sobre

ellos, se forma el concepto de nacin. As tenemos
que si el hombre del Estado no cree en la existencia
de su pueblo, no tiene conciencia de su existir y por lo
tanto no sabe lo que es nacin.

El concepto de

nacin es un problema de conciencia en la existencia

del pueblo. De aqu que el Estado Moderno adviene
con la conciencia nacional.
En la sociedad civil los fines son formales y
destacados, primando el bien comn, el desarrollo
econmico y la seguridad integral de esa sociedad
poltica que es el pueblo.
Toda reforma o cambio, dentro de una posicin de
legalidad

de

legitimidad

soberanas

deber

reconocer el derecho que tiene el pueblo para derogar

los poderes constitutivos.
Deber reconocer la libertad y el derecho que tiene el
pueblo para cambiar su forma de gobierno,
estructura del Estado y su organizacin.

la

El pueblo

tiene poder para cambiar los elementos constitutivos

38

del Estado, alterar su estructura y modificar para su

bien, los fines del Estado.
El derecho a la revolucin, cambio o reformas debe
entenderse como la facultad ilimitada que tiene el
pueblo o sociedad poltica, para alterar en todo
momento

dadas

determinadas

condiciones

factores de oposicin, modificar sustantivamente la

organizacin y estructura del Estado.

Si

tales

cambios compensan o no el costo de la actuacin del

pueblo, es cosa distinta.
Debe existir, siempre, el derecho inalienable del
soberano que es el pueblo para alterar o modificar la
estructura y organizacin del Estado, cuando el
poderde esa estructura, acta

con arbitrariedad, a la

voluntad soberana del pueblo.

Debemos tener muy claro, que la soberana es fuente
formal y atributo del pueblo y no del Estado. De
modo que la voluntad del pueblo crea el principio
jurdico y ste elabora el derecho positivo o normas
jurdicas a travs del Poder Constituyente y la
potestad legislativa.
La sociedad no fue adquirida ni premeditada, ni
procede por lo tanto de pactos o convenciones
arbitrarias que suponen contingente lo que en su
esencia es necesario. La sociedad coexiste y
coexisti

siempre

con

el

hombre

como

ser

sensible, en cuanto obedece al instinto de sociabilidad

y conservacin, y como ser racional.
El pacto social es un ideal y no una realidad. No se
form el pueblo discutiendo de antemano, las

39

condiciones de su futura existencia, estipulando cmo

debern ser regidos, escogiendo una patria y
reservndose el individuo el derecho de romper sus
vnculos con la comunidad, el da que hallare oneroso
el contrato o pacto social.
No discuten los pueblos el origen de las instituciones
que la necesidad y el tiempo les obligan a aceptar,
como no discute el nio las condiciones de la
familia en que nace; ni la misma democracia ha
reconocido jams el derecho a

despedazar la patria

comn, separndose el individuo del pueblo o la

provincia de la sociedad en general.
La razn y la historia nos ensean que primero se
forma la familia; luego la reunin de varias familias
constituye la tribu; despus del conjunto de diversas
tribus resulta el pueblo, y ms tarde, agregndose los
pueblos, aparece la nacin y luego el Estado, todo
por el influjo de las poderosas leyes de la naturaleza
que acercan el hombre al hombre, sin pactos ni
convenciones arbitrarias.
Nacen las familias por el atractivo de los dos
sexos, se fortalecen con el amor

a la prole, y se

conservan en disciplina mediante la autoridad. Se

anan unas a otras por simpata derivada de un
origen comn, de la necesidad o de la conformidad
de lenguaje, religin, usos y costumbres

y se

fortifican con los vnculos de la sangre, la hermandad

de intereses y el deseo de proveer a su defensa.
Las tribus crecen, aumentan sus necesidades, se
multiplican sus bienes y se inclinan a mezclarse con
las vecinas y transformarse en pueblo por la
identidad de raza, el instinto de la propia conservacin

40

y el amor innato a la perfeccin del individuo y de la

especie.
Los pueblos aumentan por la generacin, se
extienden por el territorio, se mantienen con las
leyes, se aproximan a la unidad, y de esta concordia
natural y espontnea de las gentes, brota la nacin.
As, la sociedad es necesaria en el orden metafsico,
obligatoria en el orden moral, y en el hecho universal,
perpetua e indisoluble.
2.2.4.3.

El Territorio
La base fsica del Estado es el espacio geogrfico, en
el cual el poder del Estado ejerce normalmente su
soberana.
De acuerdo al artculo 54 de la Constitucin Poltica
vigente del Per, el territorio del Estado es inalienable
e inviolable.

Comprende el suelo, el subsuelo, el

dominio martimo y el espacio areo que los cubre.

El Estado ejerce soberana y jurisdiccin sobre el
espacio areo que cubre su territorio y el mar
adyacente hasta el lmite de las doscientas millas.
En su dominio martimo el Estado ejerce soberana y
jurisdiccin,

sin

perjuicio

de

las

libertades

de

comunicacin internacional, de acuerdo con la ley y

con los tratados ratificados por el Estado.
Los tratados, cuando versan sobre soberana, dominio
o integridad del Estado, entre otros casos, deben ser
aprobados

por

el

Congreso

antes

de

su

ratificacin por el Presidente de la Repblica.

41

De modo, que los lmites del territorio, se consolidan y

se

definen

en

base

los

tratados

que

se

suscriben con los pases vecinos.

La tierra puede dividirse y subdividirse entre los
habitantes,

pasar

constituir

la

propiedad

privada sin menoscabo del dominio eminente de la

nacin, que es la propiedad colectiva de todos los
miembros del Estado.
Cada nacin mantiene la integridad de su territorio por
medio de los tratados y leyes, siendo preciso, en caso
de ser necesario, el uso de la fuerza pblica, porque
es su domicilio, su fortaleza y su modo de existencia.
Por lo tanto la enajenacin de una mnima parte
cualquiera del territorio nacional, debe ser un acto de
soberana y estar de acuerdo a la legalidad y
legitimidad de las leyes nacionales, caso contrario, es
un acto ilcito e inconstitucional, teniendo en cuenta
que el territorio del Estado Peruano es inalienable e
inviolable.
2.2.5. Funciones del Estado.
2.2.5.1. La Funcin Pblica.
Se entiende por funcin pblica, en la Ley del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica, Ley N 27815,
promulgada el 12 de agosto del 2002, toda actividad
temporal o permanente, remunerada u honoraria,
realizada por una persona en nombre o al servicio de
las

entidades

de

la

Administracin

Pblica,

en

cualquiera de sus niveles Jerrquicos.

42

El Estado para el logro de sus fines, (sea ste

autoritario, policaco, liberal, social-cristiano, socialdemocrtico o socialista), realiza a travs de sus
rganos numerosas actividades que por el destino de
las mismas (la sociedad y sus intereses en conjunto), la
fuente de la que emanan (el poder estatal), su gran
importancia e incidencia en la vida nacional y los
rganos que la realizan, se ha dado en denominar:
Funcin pblica.
La funcin pblica, como institucin de derecho pblico,
es una actividad que el ordenamiento jurdico
constitucional

legal, reserva

a los

rganos

instituciones del Estado y se manifiesta por la voluntad

de los rganos individuales (funcionarios pblicos).
Toda funcin pblica implica una esfera de atribuciones
limitada por el derecho objetivo.
En el Per existen tres macro funciones estatales: la
funcin

legislativa

de

naturaleza

normativa

fiscalizadora; la funcin administrativa de gobierno,

de naturaleza ejecutiva, y la funcin jurisdiccional,
eminentemente administracin de justicia.
Los rganos del Estado, realizan un sin nmero de
funciones, por ejemplo: dacin de leyes, defensa de la
soberana,

orden

interno,

procesos

judiciales

expedicin de sentencias, direccin de la marcha

econmica del pas, promocin del bienestar general,
educacin, desarrollo del agro y la industria nacional,
etc. Las instituciones militares y policiales a su vez se
reservan las funciones de defensa de la soberana y el
orden interno. Los organismos autnomos del Estado y

43

los

rganos

descentralizados

ejercen

igualmente

funciones estatales y realizan servicios pblicos.

La funcin pblica, puede ser estudiada, desde una
perspectiva amplia, conceptualizndola genricamente
como la esfera de asuntos del Estado que deben ser
gestionados bajo un debido marco legal y reglamentario
por personas especialmente ligadas a ste y que le
sirven. Puede ser igualmente analizada en funcin a las
especficas competencias de los cargos asumidos por
los funcionarios pblicos, independientemente de cul
sea el rgano o nivel de la estructura del Estado donde
aqul ejerce funciones.
La funcin pblica es un rea de indudable inters, ha
merecido desde perspectivas democrticas vigorosos
estudios que han puesto la atencin en la forma de
evitar

que

manipulacin

se

convierta

poltica

en

en

un

poder

instrumento
de

de

gobernantes

autoritarios y de funcionarios corruptos.

El ejercicio

de la funcin pblica debe hacerse con arreglo a los

principios y criterios normados en la Constitucin
Poltica del Estado, los intereses de la sociedad y el
ordenamiento jurdico en su conjunto.
2.2.5.2 Caractersticas de la Funcin Pblica.
Las principales caractersticas de la funcin pblica son:
1. Material y descriptivamente es ejercicio de actividad
al servicio de la nacin por funcionarios pblicos
repartidos

mediante

competencias

asignadas

niveles
en

las

y
diversas

reparticiones de los rganos del Estado o poderes

pblicos.

44

2. El Estado delega el ejercicio de funcin pblica en

personas

fsicas (los funcionarios y servidores

pblicos) bajo delimitadas y estrictas formalidades

que

le otorgan legitimidad y legalidad. Dicho

ejercicio puede igualmente derivarse de un mandato

popular,

va

elecciones

(Presidente

Vice

Presidentes de la Repblica, los Congresistas, los

presidentes regionales, los alcaldes y regidores).
3. Su contenido est definido por actividades de
diverso

orden,

dirigidas

constitucionalmente.

fines

Tales

previstos

actos

de

gran importancia tienen imperio o autoridad, de

funcin,

administracin,

pudindose producir
de

gestin

procuracin,

indistintamente

nivel

funcin legislativa, de gobierno (actos polticos

y de ejecucin) o de funcin jurisdiccional.

4. La funcin pblica no se restringe al exclusivo
mbito

administrativo

ejecutivo,

sino

que

compromete a la totalidad de los asuntos estatales.

5. La funcin pblica es continua, permanente e
institucional.
consideracin

No
a

existe
las

funcin

pblica

individualidades,

sino

en
en

relacin a los fines de poltica nacional y est debe

ser en atencin al inters pblico y el bien comn.
6. Es inherente a su naturaleza la fijacin de mbitos
de competencias de los rganos y agentes pblicos
y por lo mismo plantea un conjunto de deberes,
derechos y obligaciones.
7. La funcin pblica es un medio para que el gobierno
de turno (elemento constitutivo del Estado) cumpla o
ejecute su estrategia y finalidad poltica que es y
debe ser en beneficio del inters pblico, de manera
que el desarrollo econmico y la seguridad integral
sean artfices del bienestar general.

45

8. La Discrecionalidad Administrativa, se entiende por

discrecional a lo que se hace con libertad y sano
juicio. En tal sentido, se dice que hay accin
discrecional

del

funcionario,

cuando

en determinadas situaciones las normas legales y

administrativas tiene vacos o existen anomias, se
resuelve

el

asunto

problema

administrativo

apelando a los principios del derecho, a la doctrina,

a los antecedentes, a la experiencia y a la coyuntura
del momento; desde luego sin apartarse de la norma
constitucional y de la Ley.
2.2.5.3 Fines de la Funcin Pblica.
Los fines de la funcin pblica son el servicio a la
Nacin, de conformidad con lo dispuesto en la
Constitucin Poltica, y la obtencin de mayores niveles
de eficiencia del aparato estatal, de manera que se
logre una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y
optimizando el uso de los recursos pblicos.
2.2.5.4 Funciones del Estado.
Las funciones estatales son las prestaciones y
actividades pblicas que tienen como fin: el bien
comn y la defensa de la persona humana y el
respeto a su dignidad.
Las funciones del Estado se identifican con los fines de
la actividad estatal con la finalidad de lograr los
objetivos

de

paz,

orden,

prosperidad,

desarrollo

econmico, seguridad integral, asistencia, solidaridad y

justicia.

46

Las principales funciones del Estado

son:
a. Funciones

pblicas:

Como

justicia,

defensa,

gobierno interior, etc.

b. Servicios pblicos: Como educacin, transporte,
comunicaciones, suministros pblicos, etc.
c. Servicios

sociales:

previsional,

Como

salud,

asistencia

hospitales,

social,

bibliotecas,

entre otros.
d. Intervencin directa e indirecta en la economa:
Como el fomento y estmulo al desarrollo de la
economa

del

pas

la

organizacin

administrativa de la economa en empresas pblicas

o mixtas, y
e. Asignacin de Competencias: Se define como la
medida de la capacidad que corresponde a cada
rgano de un ente pblico, o bien como el conjunto
de funciones o materias que le son atribuidas
para su
suele

gestin. La nocin de competencia

utilizarse

impropiamente

conjunto de intereses
de

(fines

para
y

aludir

al

materias)

potestades encomendadas a cada ente y a

cada uno de los rganos que lo integran. Debe

tenerse en cuenta que la competencia no es un
objeto o cosa, sino una circunstancia o calidad
estrictamente

subjetiva

titularidad

dicho

de

que

conjunto

consiste
de

en

intereses

la
y

potestades; o ms exactamente an, la titularidad

de una serie de potestades pblicas ejercitables
respecto de materias, servicios o fines pblicos
determinados.

No

se

tiene,

pues,

competencia se es competente.

47

En

los

ordenamientos

jurdicos

del

Constitucionalismo occidental se conocen y se

manifiestan cuatro funciones jurdicos-formales del
Estado

estas

son:

gubernativa,

legislativa,

jurisdiccional y administrativa.
2.2.5.4.1. Funcin Gubernativa.
En su aspecto sustancial; la funcin gubernativa o
poltica es la actividad discrecional del Estado sin
lmites jurdicos aparentes. Es la Constitucin quien
atribuye la ejecucin de esta actividad por motivos
de oportunidad, mrito o conveniencia, fundados en
razones de seguridad, orden y defensa de la propia
sociedad o comunidad poltica.
Esta funcin consiste en fijar las grandes directrices
de la orientacin poltica, mediante la gestin de
asuntos que afectan los intereses vitales de la
comunidad,
relaciones

respecto de su seguridad interna,

internacionales

relaciones

interorgnicas o entre poderes.

Es caracterstica principal de la funcin ejecutiva o
gubernativa: la accin.
La funcin gubernativa, al igual que la legislativa, es
diferente de la funcin administrativa, por cuanto
sta supone actos subordinados o derivados, de
mediatez constitucional.
En cambio, la funcin gubernativa tiene directa
inmediatez constitucional, con rango supremo de
jerarqua. Es decir, que no tiene, en principio,
legislacin intermedia, excepto la constitucional.

48

En su aspecto orgnico, la funcin gubernativa

puede ser tambin ejecutada por el legislativo, la
cual est vedada en todos los supuestos al rgano
jurisdiccional, ms sin embargo puede ser ejecutada
por el ejecutivo como por el legislativo, pues es
competencia exclusiva de ellos.
Sin embargo, adquiere su verdadero carcter en el
mbito y actuacin del rgano ejecutivo, el cual es
tpicamente gubernativo.
En su aspecto procesal, la funcin gubernativa se
manifiesta a travs de los actos polticos, de
gobierno o institucionales. Todo acto de gobierno,
poltico o institucional, refleja el carcter superior
vinculado a la propia organizacin y subsistencia
del Estado.
Los actos polticos, de gobierno o institucionales
acarrean consecuencias en los derechos de los
administrados, esta afectacin que explcitamente
perjudique

los

administrados,

puede

ser

impugnada administrativamente, primero, y luego

judicialmente.
Los actos polticos, de gobierno o institucionales,
pueden ser clasificados de la siguiente forma:
a. Actos relativos a las relaciones internacionales:
Declaracin de guerra, concertacin de tratados,
mantenimiento

ruptura

de

relaciones diplomticas.
b. Actos relativos a la seguridad interna: Estado de
Emergencia, Estado de Sitio.

49

c. Actos relativos a las relaciones entre los tres

poderes del Estado.
d. Actos relativos a las funciones del Presidente de
la Repblica, segn el Art. 118 de la Constitucin
Poltica del Per.
Si

el

Poder

competencias

Judicial

pretendiera

gubernativas

la

arrogarse
Constitucin

resultara violada, porque incumben exclusivamente

a los rganos polticos (ejecutivo y legislativo) el
ejercicio de atribuciones propias de naturaleza
discrecional que ataen a la gobernabilidad, con la
finalidad poltica de lograr los fines supremos del
Estado.
Las caractersticas principales de los actos polticos,
de gobierno o institucionales son los siguientes:
a. Ejecutar

de

forma

directa

las

normas

constitucionales.
b. Se ejecutan y/o dictan en ejercicio de una
actividad

indelegable y discrecional de los

rganos ejecutivo y/o legislativo.

c. Tienen

efecto

vinculante

con

la

propia

organizacin y subsistencia del Estado y se

justifican por su finalidad poltica vital para el
desarrollo, seguridad integral, defensa y orden
de la sociedad.
d. No se trata de simples asuntos de una buena
gestin

administrativa.e.

No

inciden

directamente en los aspectos jurdicos del

administrado,

cuyo

status

o situacin no se

altera ante la ejecucin de los actos polticos, de

gobierno o institucional.

50

f. Son de estructura unilateral y de efectos

y alcance general.
g. Si los actos parten teniendo como base la
Constitucin, son irrevisables, no judiciables, no
justiciables o lo que es lo mismo no invalidables
judicialmente,

no

les

alcanza

el

control jurisdiccional ms s el Constitucional

En nuestro pas, la Constitucin Poltica autoriza al
rgano ejecutivo, para que pueda expedir normas
generales

en

vez

del

Legislativo,

con

una

autorizacin especial de dicho rgano, dada en

forma de una ley otorgadora de facultades que es el
decreto legislativo.
El rgano ejecutivo participa en el proceso de
formacin y sancin de leyes, ya que la Constitucin
vigente as lo establece en su Ttulo IV, de la
Estructura del Estado, Captulo III, De la formacin y
promulgacin de las Leyes, la misma que no es
sustancialmente legislativa, sino que constituye un
acto que le da formalidad a las leyes, como son su
promulgacin dentro de un plazo de quince das. En
caso de no promulgacin por el Presidente de la
Repblica,

la

promulga

el

Presidente

del

Congreso, o el de la Comisin Permanente del

Congreso, segn corresponda.
2.2.5.4.2. Funcin Legislativa.
En el aspecto sustancial, es la actividad estatal con
lmites jurdicos constitucionales que tiene, como
finalidad crear y/o elaborar derecho a travs de
normas jurdicas generales (leyes).

51

Esta funcin establece por va general y obligatoria

las normas a que ha de ajustarse la conducta de
los miembros de la comunidad, estas normas son
las leyes que tienen caractersticas fundamentales
de generalidad y obligatoriedad. Se trata, pues,
de una funcin a travs de la cual el Estado
establece normas

jurdicas

abstractas

impersonales y no
para que sirvan de solucin a casos concretos.
El

mandato

legislativo

es

irrenunciable.

Las

sanciones disciplinarias que impone el Congreso a

los representantes y que implican suspensin de
funciones no pueden exceder de ciento veinte das
de legislatura.
Cualquier representante a Congreso puede pedir a
los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de
Elecciones, al Contralor General, al Banco Central
de Reserva, a la Superintendencia de Banca y
Seguros, a los gobiernos locales y a las instituciones
que

seala

la

ley, los

informes

que

estime

necesarios. El pedido se hace por escrito y de

acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta
de respuesta da lugar a las responsabilidades de
ley.

El Congreso puede iniciar investigaciones sobre

cualquier asunto de inters pblico. Es obligatorio
comparecer, por requerimiento, ante las comisiones
encargadas de tales investigaciones,
mismos

apremios

que

se

observan

bajo los
en

el

procedimiento judicial.

52

Para

el

cumplimiento

de

sus

fines,

dichas

comisiones pueden acceder a cualquier informacin,

la cual puede implicar el levantamiento del secreto
bancario y el de la reserva tributaria; excepto la
informacin que afecte la intimidad personal. Sus
conclusiones

no

obligan

los

rganos

jurisdiccionales. El Presidente de la Repblica est

obligado a poner a disposicin del Congreso los
efectivos de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional que demande el Presidente del Congreso.
Las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional no
pueden ingresar al recinto del Congreso sino con
autorizacin de su propio Presidente.
Corresponde a la Comisin Permanente acusar ante
el Congreso: al Presidente de la Repblica; a los
representantes del Congreso; a los Ministros de
Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a
los

miembros

del

Consejo

Nacional

de

la

Magistratura, a los vocales de la Corte Suprema; a

los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al
Contralor General por infraccin de la Constitucin y
por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta cinco aos despus de que hayan
cesado en stas.
Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, as como
interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitucin y de las
leyes, y disponer lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores.

53

3. Aprobar los Tratados, de conformidad con la

Constitucin.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General de
la Repblica.
5.

Autorizar

emprstitos,

conforme

la Constitucin.
6. Ejercer el derecho amnista.
7. Aprobar la demarcacin territorial que proponga
el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas
extranjeras en el territorio de la Repblica,
siempre que no afecte, en forma alguna, la
soberana nacional.
9. Autorizar al Presidente de la Repblica para salir
del pas, y
10. Ejercer las dems atribuciones que le seala la
Constitucin y las que son propias de la funcin
legislativa.
Ningn proyecto de ley puede sancionarse sin haber
sido

previamente

aprobado

por

la

respectiva

Comisin dictaminadora, salvo excepcin sealada

en el Reglamento del Congreso. Tienen preferencia
del Congreso los proyectos de ley enviados por el
Poder Ejecutivo con carcter de urgencia.

Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y

el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitucin, as como tambin las
otras materias cuya regulacin por ley orgnica est
establecida en la Constitucin.
Los proyectos de ley orgnica se tramitan como
cualquiera otra ley.

54

Para su aprobacin o modificacin, se requiere el

voto de ms de la mitad del nmero legal de
miembros del Congreso.
2.2.5.4.3. Funcin Jurisdiccional.
La principal caracterstica es la aplicacin de la ley
a un caso concreto. Si la ley contempla un supuesto
abstracto, la jurisdiccin del Estado se enfrenta a
casos concretos cuya solucin se le pide.
En cierta manera, la ejecucin de la ley no es
absolutamente ajena a la funcin jurisdiccional,
de donde se derivan posibles confusiones con la
funcin ejecutiva del Estado, pero, debemos dejar
bien en claro que la finalidad del acto jurisdiccional
es declarar el derecho en cada caso concreto.
La funcin jurisdiccional es aquella actividad del
Estado que tiene como finalidad solucionar conflictos
de inters entre partes e incertidumbres jurdicas,
ejercida

por

rganos

judiciales

imparciales

independientes.
La funcin jurisdiccional dirime los conflictos de
intereses, o incertidumbres jurdicas que alteren el
orden social. A los individuos se les priva de la
facultad de hacer justicia con sus propias manos
(accin directa); por ello el orden

jurdico est

investido del derecho de accin y el Estado del

deber de jurisdiccin.
No puede considerarse a la jurisprudencia como
funcin legislativa; sino que sta es la reiteracin de

55

un determinado criterio de interpretacin, de la

plenitud hermenutica del orden jurdico en cada
caso concreto. El Poder Judicial no es colegislador.
Si as fuera, se extralimitara en sus funciones,
transformando el rgimen democrtico en una
dictadura judicial, de donde se desprende que no es
lcito

atribuirle

al

Poder

Judicial,

facultades

legislativas que no poseen y que ms bien carecen.

El Estado monopoliza la jurisdiccin y proscribe la
autodefensa, salvo casos excepcionales (Art. 20 del
Cdigo Penal vigente), con la finalidad de mantener
el orden y la paz social, por lo tanto el Estado admite
excepcionalmente la defensa privada o autotutela.
En

el

aspecto

sustancial,

la

funcin

jurisdiccional del Estado consiste en la decisin con

fuerza de verdad legal, que pone trmino a la
controversia entre partes. La aplicacin de la norma
jurdica protege las garantas y los derechos
consagrados en la Constitucin y las leyes.
En su aspecto orgnico, es el Poder Judicial,
el rgano imparcial e independiente encargado por
mandato de nuestra carta magna Ttulo IV, De la
Estructura del Estado, Captulo VIII, de la funcin
jurisdiccional, al igual que el arbitraje, el fuero
militar y las comunidades campesinas y nativas.
En su aspecto procesal; la funcin jurisdiccional se
manifiesta a travs de normas jurdicas que
sealan un deber ser concreto y objetivo en cuanto
al contenido y subjetivo respecto del destinatario de
la sentencia.

56

En este aspecto, el acto jurisdiccional se ajusta a

un procedimiento judicial que puede ser civil, penal,
laboral,

administrativo,

etc.

que

norma

la

preparacin y emisin de la sentencia y la

impugnacin y ejecucin de la misma.
2.2.5.4.4. Funcin Administrativa.
Debemos dejar bien claro que el Estado tiene
bsicamente tres funciones: ejecutiva, legislativa y
jurisdiccional.
Se trata ahora, de saber que lugar ocupa la
administracin como actividad del Estado. En
efecto
objetivo

la

Administracin

(12)

Pblica

en

sentido

es necesariamente una zona de la

actividad desplegada por el Poder Ejecutivo, lo cual

no quiere decir que toda la actividad del ejecutivo
sea, estrictamente administrativa, sino que tiene
actividades plenamente de gobierno, de poder, al
hacer

acciones

en

funcin

de

los

fines preestablecidos.
El Diccionario de la Lengua Espaola de la Real
Academia,

con

administracin

acierto
pblica

precisin
como

define

Accin

la
del

gobierno al dictar y aplicar las disposiciones

necesarias para el cumplimiento de las leyes y para
la conservacin y fomento de los intereses pblicos,
y resolver las reclamaciones a que de lugar lo
mandado.
En consecuencia, la administracin pblica, es la
actividad desplegada por los rganos pblicos del
Estado, para la ejecucin concreta y prctica de las
57

funciones y servicios estatales, que se hace en

forma

efectiva

mediante

actos

hechos

administrativos.
En la Constitucin Poltica actual en el Ttulo I,
Captulo IV De la Funcin Pblica, se norma sobre
quienes ejercen la administracin pblica en el
Per.
En su aspecto sustancial, la funcin administrativa
indica una actividad directiva de orientacin y
directa de ejecucin, de gestin y servicio en
funcin del inters pblico, por ser el bien comn y
la dignidad de la persona humana la finalidad
suprema del Estado.

La Administracin es una accin debido a que es

un conjunto de actividades dirigidas hacia un fin, de
manera

que

los

diversos

cometidos

estatales

cumplidos por el Estado, por sus rganos, por los

entes autnomos del Estado y por entes no
estatales, pero con autorizacin y/o delegacin
estatal, es amplia y entre ellas tenemos:
a. Dictado de normas jurdicas generales como
reglamentos

administrativos

individuales como los actos administrativos.

b. Ejecucin

de

necesidades

decisiones
pblicas

para
como

satisfacer
los

hechos administrativos.
c. Certificacin de hechos jurdicamente relevantes,
tanto de oficio como las inspecciones, actas,
supervisiones administrativas, etc. o a peticin

58

departe

como

registros,

certificaciones,

transcripciones, etc.
d. Constitucin,

modificacin

extincin

de

relaciones entre particulares, como inscripciones

en los registros pblicos y civiles, respecto a
estado civil, propiedad de inmuebles, vehicular,
comercial, etc.
e. Consulta de dictmenes, opiniones, pareceres,
etc. a fin de informar o asesorar a rganos
interesados (simples actos de administracin).
f. Control

previo,

legitimidad,

concurrente

legalidad

posterior

oportunidad

de
de

la actividad de los rganos estatales.

g. Promocin de la actividad de los rganos
estatales, en satisfacer los intereses de los
usuarios de los servicios pblicos.
h. Efectiva administracin de los intereses pblicos
a

travs

de

actos,

hechos

contratos

administrativos.
Debe tenerse en cuenta que el aumento de la
actividad estatal se refleja, ms que en ninguna otra,
en

las

funciones

competencias

de

la

Administracin Pblica, porque a travs de ella se

logra la finalidad poltica y fines concretos de la
funcin

ejecutiva

del

Estado

en

relacin

al

biencomn y el respeto a la dignidad de la persona

humana.

59

En su aspecto orgnico, la funcin administrativa

implica una estructura orgnica, que equivale a un
aparato administrativo o Administracin Pblica
que pretende lograr la mayor parte de los fines
estatales.
En su aspecto procesal, la Administracin del
Estado tiene modos especiales de exteriorizacin,
en formas jurdicas administrativas tales como: El
acto, hecho, simple acto administrativo, reglamento
y

contrato

administrativo,

que

se

producen,

preparan, emiten y extinguen por va de los

procedimientos

administrativos,

debidamente

reglamentados, los cuales pueden ser impugnados

tanto administrativa como judicialmente.
2.2.6. El Acto Administrativo.
2.2.6.1. Concepto.
Segn Gustavo Bacacorzo, para comprender el acto
administrativo tenemos que apreciarlo desde dos
aspectos importantes y complementarios: materialidad
y formalidad.
a. Material, en este punto lo que interesa es conocer
su contenido, su esencia administrativa, es decir la
expresin de la voluntad estatal.
b. Formal, aqu lo que interesa es saber el ente que lo
produce, dependiendo cual sea, determinar su
formalidad.
Hay que distinguir la voluntad del funcionario del que
emana el acto administrativo, dado que este resulta de

60

un proceder formal, autorizado por ley en sentido lato;

adems el acto administrativo debe apreciarse con
arreglo al sentido objetivo del obrar administrativo.
2.2.6.2 Definiciones.
Segn Fernndez de Velasco. "Es la declaracin
jurdica, unilateral y ejecutiva en virtud de la cual la
administracin tiende a crear, reconocer, modificar o
extinguir situaciones jurdicas subjetivas".Segn Alberto
Ruiz-Eldredge, en su obra "Manual de Derecho
Administrativo" sostiene que "es la manifestacin de la
voluntad del Estado a travs de sus representantes en
el ejercicio regular de sus funciones o por cualquier
persona que tenga, en manos, fraccin de poder
reconocido por el Estado, que tenga por finalidad
inmediata: crear, reconocer, modificar, resguardar o
extinguir situaciones jurdicas subjetivas, en materia
administrativa", citando al jurista brasileo Cretellh
Junior. Asimismo sostiene que el acto administrativo es
una decisin o expresin de voluntad de un funcionario o
un ente colegiado de la Administracin Pblica, que
ejercitando las funciones que le son propias, crea,
genera, modifica o extingue un derecho o intereses
determinados o tambin establece una normatividad
administrativa.
Segn Gustavo Bacacorzo, "Es la decisin de una
autoridad en ejercicio de sus propias funciones, sobre
derechos, deberes

e intereses de las entidades

administrativas y/o de los administrados respecto de

ellos".
Segn Pedro Patrn Faura, en "Derecho Administrativo
y Administracin Pblica en el Per" sostiene que "es

61

toda manifestacin de voluntad o decisin, general o

especial, de una entidad estatal, de un funcionario o
autoridad competente, en ejercicio de sus funciones,
que producen efectos de derecho respecto al Estado o
a particulares en el mbito de su autoridad y
responsabilidad,

susceptibles

de

impugnacin

administrativa o judicial segn sea el caso".

Segn el argentino Roberto Dromi, Es toda declaracin
unilateral

efectuada

administrativa

que

en

ejercicio

produce

de

la

funcin

efectos

jurdicos

individuales en forma directa. Se entiende por actos

administrativos

las

actuaciones

declaraciones

administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y

generales con efectos directos e indirectos. Es decir,
que todo el obrar jurdico administrativo es acto
administrativo. Asimismo,

sostiene,

que

el

acto

administrativo es una declaracin, entendiendo por tal

un proceso de exteriorizacin intelectual no materialque toma para su expresin y comprensin datos
simblicos del lenguaje hablado o escrito y signos
convencionales.

Se

voluntad declarada,

atiende
al

principalmente

la

resultado jurdico objetivo,

emanado de la Administracin con fuerza vinculante por

imperio de la ley en su citada obra.Para el argentino
Carlos A. Bianchi, el acto administrativo es una
declaracin

jurdica

unilateral

concreta,

de

la

Administracin Pblica, en ejercicio de un poder legal,

tendiente a realizar o a producir actos jurdicos,
creadores de situaciones jurdicas subjetivas, a la par
que aplicar el derecho al hecho controvertido.
Segn Infantes Mandujano, El acto administrativo es la
declaracin

de

voluntad

de

un

rgano

de

la

Administracin Pblica, de naturaleza discrecional,

62

susceptible de crear, con eficacia particular o general,

obligaciones, facultades, o situaciones jurdicas de
naturaleza administrativa. (Diccionario Jurdico, 1ra.
edicin 2000).

Para el ecuatoriano Ramiro Borja y Borja

(13)

Es

una clase o especie del acto estatal. Esta especie

comprende actos que constituyen a la vez creacin y
ejecucin de derecho.
Para el autor, el acto administrativo es toda declaracin
unilateral de la Administracin Pblica u ente no estatal
con autoridad otorgada por el Estado, que en el
ejercicio de sus funciones administrativas, crea, regula,
modifica

extingue

relaciones

con

efectos

administrativos.
Cuando el acto lo realiza una entidad estatal o
funcionario

pblico,

surge

el

concepto

de

acto

administrativo, al cual se puede definir como toda

manifestacin de voluntad general o especial, de una
entidad estatal, de

un

funcionario

entidad

competente, en ejercicio de sus funciones, que

producen efectos de derecho respecto al Estado o a
particulares

en

el

responsabilidad,

mbito

susceptibles

de

su

autoridad

de

impugnacin

administrativa o judicial segn sea el caso.

Debemos

sealar

que

para

que

el

acto

sea

administrativo es necesario indefectiblemente, que lo

realice la Administracin Pblica o ente delegado
legalmente, a travs de sus funcionarios investidos de
autoridad.

63

Tambin,

debemos

resaltar

que

la

diferencia

fundamental entre el acto administrativo y el acto

jurdico de derecho privado consiste en el hecho
de que el acto administrativo es el ejercicio de la
potestad pblica, lo que confiere un elemento que falta
en el acto jurdico privado.
En los captulos siguientes desarrollaremos con ms
detenimiento y especificidad a cada una de las formas
jurdicas administrativas.
2.2.6.3 Elementos del Acto Administrativo.
Encontramos una variedad de autores que nos exponen
sus

pensamientos

definiciones

sobre

el

acto

administrativo igual sucede respecto al tema de los

elementos del acto administrativo. Seguiremos con el
pensamiento

de

Fernndez

de

Velasco,

el

cual

distingue los siguientes elementos: Una Declaracin

que sea jurdica, unilateral y ejecutiva.
a. Declaracin.
Los actos administrativos son declaraciones de
voluntad

en

cuanto

se

manifiestan

con

trascendencia externa.

Equivale a la exteriorizacin o publicacin del

acto; lo contrario equivale a un simple proyecto, una
hiptesis de algn funcionario. La declaracin puede
ser

expresa

tcita,

unilateral

mltiple,

espontnea o requerida.
Roberto Dromi, nos dice que, el pronunciamiento
declarativo de diverso contenido, puede ser:

64

De decisin, cuando va dirigido a un fin, a un

deseo o querer de la Administracin; Ej. una
orden, permiso, autorizacin o sancin.

De cognicin, cuando certifica el conocimiento

de

un

hecho

Certificaciones

de
de

relevancia

jurdica,

nacimiento,

Ej.

defuncin

e inscripciones en registros pblicos.

De opinin, cuando valora y emite juicio sobre

un

estado,

situacin,

acto

hecho;

Ej.

Certificados de buena conducta, salud o higiene.

b. Jurdica.
Es jurdica en funcin del sujeto que lo emite y la
facultad que al dictarla se ejercita y por su
contenido,

en

vista

jurdicaspersonales

que

afecta

adems

por

situaciones
su

forma

como se expresa.
c. Unilateral.
El acto administrativo es unilateral, aunque se
necesite de la voluntad concurrente o coadyuvante.
Porque es consecuencia slo de la administracin
y

para

su

surgimiento

no

se requiere el

concurso de varias voluntades.

Pues, el hecho de que ciertos actos unilaterales
necesiten de la solicitud, notificacin, aceptacin,
asentimiento o adhesin del particular para producir
sus efectos, no les quita

la

calidad

de

tales.

65

Tampoco dejan de ser unilaterales por el hecho de

que la voluntad administrativa se forme mediante la
intervencin de dos o ms rganos administrativos.
Entonces

sostenemos

que,

la

voluntad

del

administrado no es elemento esencial del acto, es

decir no es conditio sine qua non.
Sin

embargo

para

otros

autores,

los

actos

administrativos pueden ser unilaterales o bilaterales

tanto en su formacin (si concurren al acto las
voluntades de uno o ms sujetos de derecho) como
en sus efectos (si acarrean derechos y deberes para
una o ms partes). En este aspecto entendemos
que el contrato administrativo, es un acto bilateral en
su formacin y en sus efectos. Para que haya
bilateralidad contractual, debe ella ser simultnea en
su formacin y en sus consecuencias; de lo
contrario el acto tendr siempre algo de unilateral y
ser, por tanto, acto administrativo.
En este sentido, son actos administrativos:

Los unilaterales en su formacin y en sus

efectos, Ej. la sancin.

Los unilaterales en su formacin pero de efectos

bilaterales, Ej. la jubilacin.

Los bilaterales en su formacin y unilaterales en

sus efectos, Ej. la solicitud o aceptacin.

d. Ejecutiva.
Todos

los

actos

administrativos

gozan

de

presuncin de legitimidad y por consiguiente

66

pueden ejecutarse de oficio. Dela

espaola,

podemos

citar

doctrina

al Profesor Ramn

Martn Mateo, en su obra Manual de Derecho

Administrativo, el cual se refiere de la siguiente
forma a los caracteres (o elementos) del acto
administrativo

Declaracin.
Los actos administrativos son declaraciones en
cuanto se manifiestan con trascendencia externa.
Que a su vez pueden ser de voluntad, lo que
equivale a negocios jurdicos, que crean o modifican
situaciones jurdicas. Por ejemplo una multa, una
licencia,

etc.;

de deseo,

en cuanto

que la

Administracin puede manifestar su aspiracin de

transformar

crear

determinadas

situaciones

jurdicas, como sucede en la convocatoria de

admisin o exmenes; de juicio, en cuanto que la
Administracin puede emitir una opinin acerca
de un determinado asunto, una calificacin; de
conocimiento,

cuando

la

Administracin

puntualiza y acredita ciertos hechos al expedir,

por

ejemplo,

administrativos
primeros,

una
ms
sea,

certificacin.
importantes

Los
son

actos
los

aquellos que contienen

declaraciones unilaterales de voluntad creando

derechos y obligaciones.
Unilateralidad.
Los actos son de carcter unilateral, distinguindose
as los actos de los contratos; mientras que el
acto es unilateral, el contrato necesita, por lo

67

menos, dos voluntades en cuanto que implica su

unificacin consensual para la realizacin de una
conducta libremente acordada por cada una de las
partes.

En

el

acto

no

tiene

necesariamente tal concurrencia

pudiendo

porque
de

darse

voluntades,

imponerse por la Administracin, de

acuerdo a la Ley, determinadas conductas a los

particulares.
No normatividad.

El tercer rasgo de los actos administrativos es

su naturaleza no normativa.
Con ello se pretende distinguir entre los actos
y las

normas

jurdicas

procedentes

de

la administracin. Esta distincin es materia

polmica, pues no siempre se admite una
separacin estricta entre actos y normas
administrativas, y algunos autores engloban estas
dos manifestaciones en el concepto genrico de
actos, distinguindose entre actos administrativos
strictu sensu y actos normativos. Es ms
sistemtico el excluir del concepto de acto
administrativo aquellas manifestaciones que son
reglas de derecho, teniendo en cuenta que se
agotan con su cumplimiento.
Origen Administrativo.
Los actos administrativos emanan de rganos de la
Administracin Pblica, ello puede parecer una
redundancia, pero no es innecesario recalcarlo,
porque en la prctica no hay que descartar la
aparicin de confusiones, ya que no siempre es fcil

68

saber cundo estamos en presencia de un rgano

de la Administracin y cundo se acta con base al
Derecho

Administrativo,

cuestiones

estas

difcilmente precisables en trminos abstractos. A

veces slo a la vista del sujeto del que emana el
acto y de su concreto rgimen podemos decir que
estamos

no

en

presencia

de

un

acto

administrativo.
Pero en todo caso, s puede partirse de la conclusin
de que rganos distintos de los administrativos, por
ejemplo, los judiciales y parlamentarios, no pueden
producir actos administrativos. As, cuando el
Presidente una de Sala Civil o Penal en una
Audiencia impone una multa a un particular que
altera el orden de la misma, tal acto, que en principio
parece un acto administrativo, no lo es, pues el Juez,
en este caso, no acta con carcter de rgano
administrativo, sino de rgano judicial. Igual ocurre
con el rgano parlamentario; si el Presidente del
Congreso
congresista

prohibe
y

algn

ste

acto

acude

la

determinado
jurisdiccin

contencioso - administrativa del Poder Judicial, sta

habr de declararse incompetente por no tratarse el
recurso de un acto de la Administracin, sino de un
acto emanado de un rgano legislativo.
2.2.6.4 Clases de Actos Administrativos.
En cuanto a las clases de los actos administrativos,
seguimos

tambin

al

Profesor

espaol

Ramn

MartnMateo, el cual nos propone una completa y

variada clasificacin, que es la siguiente:
En cuanto a sus efectos para los particulares.

69

Los efectos de los actos administrativos pueden ser:

favorables, cuando amplan las posibilidades jurdicas
de los administrados, y de gravamen, que restringen
su esfera de actuacin.
Actos favorables:
a. Admisiones.
Supone la atribucin a los administrados de un
"status" jurdico. Es decir, adjudicacin de una
situacin

de

un

rgimen

especial

para

determinado sujeto, tal sucede con el alumno que

por medio de su matrcula se integra a la
Universidad.
b. Concesiones.
Implica la adjudicacin de determinadas potestades,
originariamente administrativas, a un sujeto, lo cual
lleva aparejado ciertos controles por parte de la
Administracin; tal, por ejemplo, puede ser la
respuesta a la solicitud de la instalacin de una
central hidrulica. La concesin se caracteriza por el
otorgamiento de una situacin de privilegio en
comparacin con los restantes ciudadanos. Tal es el
caso del titular de una concesin minera, o de un
transporte en exclusividad, o del explotador de una
central. Por concesin de la Administracin se
puede realizar algo que no pueden acometer otros
sujetos.
c. Autorizaciones.

70

Se distinguen de la concesin en que no origina

derechos

nuevos para los particulares y slo

remueven

lmites que la Administracin haba

impuesto

para

el

ejercicio

de

un

derecho

preexistente. Ahora bien, la autorizacin crea, en el

fondo, derechos como la concesin, pero sin
privilegios como aquella. Todos tienen derecho a
obtener una licencia o autorizacin de caza por
ejemplo.
Por ello sera ms exacto definir a la autorizacin
como el acto ampliatorio en virtud del cual se
constata que existen las circunstancias necesarias
para el surgimiento y ejercicio de un derecho
general.

La

autorizacin,

diferencia

de

la

aprobacin, es un requisito para la validez de las

conductas que la requieren.
d. Aprobaciones.
Constituyen un requisito posterior a determinados
hechos, los cuales son vlidos en s, pero son
ineficaces hasta tanto no medie la intervencin de la
Administracin. Tal sucede con la adopcin de
determinados acuerdos sociales relacionados con la
emisin de obligaciones: el acuerdo es vlido, pero
no puede ejecutarse hasta su aprobacin por la
Administracin.
e. Dispensas.
Son aquellos actos administrativos favorables que
exceptan una prohibicin general anterior. Ha de
estar, normalmente, prevista por el ordenamiento

71

jurdico, pues de no ser as se podra producir una

derogacin de la dispensa.
Actos de gravamen:
Son aquellos que restringen la esfera jurdica de los
particulares. Estos actos administrativos pueden ser, a
su vez, subclasificados como siguen:
a. Actos de sancin.
Las sanciones suponen la retribucin negativa de
una conducta ilegtima. La multa es el prototipo de
una sancin, pero tambin lo es la imposicin de una
medida

disciplinaria,

como,

por

ejemplo,

la

suspensin de un funcionario y/o servidor pblico.

Las sanciones restringen la esfera de actuacin de
los

ciudadanos,

imponindoles

determinadas

conductas gravosas no queridas por ellos.

b. Las expropiaciones.
No implican una conducta ilegtima, sino que realizan
una transformacin coactiva de derechos de la
esfera privada a la pblica en aras del inters
comn;

son,

pues,

traspasos

patrimoniales

realizados en pro del bien general que llevan

aparejada indemnizaciones; cuando sta no media,
estamos en presencia de confiscaciones.
c. Ordenes preceptivas.
Son aquellas que imponen determinadas conductas
a los particulares, que antes no eran obligados. Por
ejemplo, la fijacin de un horario de comercio

72

especial para la venta de bebidas alcohlicas. El

horario de los comercios es tericamente indefinido,
a menos que medie una decisin general de la
Administracin, o especial, en este ejemplo.
La Administracin puede modificar transitoriamente
el horario de venta y adoptar un acto que obliga al
sector mercantil afectado a cumplirlo.
d. Prohibiciones.
Son

aquellos

actos

administrativos

que

vetan

determinadas conductas que antes eran posibles.

Impiden, pues, a los particulares realizar algo que
antes de la prohibicin podan libremente realizar;
por ejemplo, el ingreso a un determinado recinto
pblico

el

trnsito

de

vehculos

por

una

determinada va.
2.2.6.5 Efectos del Acto Administrativo.
2.2.6.5.1 En cuanto a la revisin judicial.
Una

clasificacin

importante,

que

nos

valdr

despus para desarrollar la materia de impugnacin

de los actos administrativos, es aquella basada en
su impugnabilidad ante los Juzgados contenciosos
administrativos.
La impugnabilidad versa, pues, en principio, sobre
los actos definitivos, que son aquellos que ponen fin
al procedimiento, los que cristalizan y recogen la
voluntad de la Administracin.

73

Hay actos definitivos dentro de un procedimiento

administrativo, pero que no agotan lo que se
denomina la va administrativa, es decir, aunque
pongan fin al procedimiento en la instancia o nivel
en

que

se

producen,

son

susceptibles

de

modificacin por la autoridad superior a travs de

las impugnaciones administrativas. Estos actos que
no agotan la va administrativa, son definitivos al
poner fin al procedimiento, pero no lo agotan, puesto
que son susceptibles de recursos administrativos
dentro, todava, del campo de la Administracin.
Los actos que agotan la va administrativa, bien
porque no son susceptibles de otro recurso en va
administrativa al no existir superior jerrquico, por
ejemplo, los actos de los Ministros, o bien porque se
han utilizado los recursos que proceden. Estos actos
son, en general, aquellos que conocen los Juzgados
contenciosos administrativos. Los actos definitivos
que agotan la va administrativa pueden, pues, ser
firmes y, por tanto, no revisables por los juzgados si
el

administrado

ha

dejado

pasar

los

plazos

necesarios para acudir a stos, convirtindose as

en actos firmes y consentidos y por lo tanto no
revisables judicialmente.
2.2.6.5.2 Actos reglados y actos discrecionales.
Otra clasificacin de los actos administrativos versa
sobre el margen de libertad que en su decisin
corresponde a la Administracin. Atendiendo, pues,
a las posibilidades innovadoras de sta, podemos
distinguir entre actos

discrecionales

actos

reglados. Actos reglados son aquellos que tienen

predeterminados sus elementos, prejuzgndose por

74

el

legislador

la

decisin

adoptar

por

la

Administracin; as, por ejemplo, si se establece

taxativamente que el estacionamiento en lugar
prohibido debe ser sancionado con 150 nuevos
soles, la Administracin aqu no puede hacer otra
cosa ms que constatar que se ha estacionado en
un lugar no calificado e imponer la multa que la ley
ya preestablece.
En los actos discrecionales existe un mayor o menor
mbito de posibilidades de matizacin y decisin
autnoma por parte de la Administracin; aunque la
discrecionalidad no supone arbitrariedad. As la
Administracin puede conceder un premio a la
empresa ms competitiva, con cierta libertad, pero
no puede otorgar ste premio caprichosamente.
Los actos discrecionales deben ser legtimos actos
legales.

Ahora

bien,

queda

un

margen

de

apreciacin por parte de la Administracin para la

adopcin del acto en cuestin; as, por ejemplo, si
se establece que las infracciones de trnsito por mal
estacionamiento podrn ser sancionadas con multa
de 150 300 nuevos soles, la Administracin
tendra cierta discrecionalidad para apreciar si el
mencionado

estacionamiento

se

ha

realizado

interrumpiendo totalmente el trnsito de una calle o

sin obstaculizarlo o, por la noche. Impondr la multa,
mnima, media o mxima segn las circunstancias.
2.2.6.6 Eficacia de los Actos Administrativos.
El acto administrativo tiene como caracterstica el
ejercicio de una actividad cierta y precisa, que lo
diferencia del simple acto de administracin, que

75

proviene

tambin

de

agente

administrativo,

pero

contrariamente sta ltima tiene generalidad y es, por

tanto, abstracta.
Los

requisitos

esenciales

del

acto

administrativo

determinan la validez del mismo; y ellos son los

siguientes: competencia, legitimidad (u objeto), forma
y manifestacin de voluntad.
a. Competencia.
La competencia es atribucin para el ejercicio de la
autoridad o de la representacin jurdica, fijada por
la ley en forma expresa o por autorizacin o
delegacin tcitamente otorgada. Es, pues, la
aptitud legal para realizar el acto. En esencia, es
expresa e indelegable.
La

competencia

reposa

sobre

la

capacidad

regulada por el derecho civil, pero complementada

necesariamente por las exigencias del derecho
pblico (edad, ttulo, registro, juramento de asuncin
del cargo, etc.).
Dentro de la competencia pueden darse algunas
modalidades, que han de ser justificadas en acto
expreso independiente o en el propio texto del acto
que se emite, cuando el titular de la competencia no
puede actuar personalmente, por razn de fuerza
mayor o caso fortuito (vacaciones, enfermedad,
parcialidad u otros encargos adicionales, etc.).
Encontramos entonces la avocacin: el superior se
ve obligado a sustituir al inferior; delegacin: el
inferior reemplaza al superior; sustitucin: que se
da entre funciones del mismo nivel. Si no se

76

explicita el derecho de actuacin, bien pueden

generar estas modalidades, la nulidad o anulabilidad
de lo resuelto.
b. Legitimidad.
Todos los actos y cada uno de ellos en s deben
estar arreglados a derecho. El abuso, exceso y la
desviacin de poder es ilicitud y conducen a la
nulidad y responsabilidad consiguientes.
Tambin se considera a este segundo componente
del acto como el objeto del mismo, obviamente
lcito.
c. Forma.
Es el conjunto de requisitos y formalidades que
deben cumplirse en el acto administrativo, tanto en
la sustanciacin como en su culminacin, esto es,
en la expresin de voluntad que lo concreta,
teniendo en cuenta su validez y su eficacia. El
sentido

adjetivo

de

la

forma

lo

vincula

estrechamente con el procedimiento administrativo.

La validez atiende a los elementos anteriores y
concomitantes del expediente; la eficacia a los
posteriores de los actos, es decir la prolongacin
ms all de stos. Cuando se la exige como
necesaria estamos ante lo formal; cuando la
expresin es de cualquier modo nos encontramos
ante lo no formal.
En

todos

los

actos

administrativos,

sean

resoluciones para efectos de impugnacin o de

77

mera aplicacin es conveniente conocer las normas

pertinentes de creacin, de organizacin y funciones
del ente emisor para actuar luego con seguridad
jurdico-administrativa

en

la

ejecucin

impugnacin administrativa.
Por ltimo, los simples actos de administracin se
pueden

dar con

la

formalidad

de los

actos

administrativos - resoluciones en general -, pero

tambin al margen de ella, vlidamente. Entonces
tendremos, entre otros: el oficio, la circular, el
memorando, el aviso, el cartel, el comunicado, la
nota de prensa, el bando, el pregn, la cdula, la
carta, el telegrama, el tlex, las instrucciones, la
directiva, etc. Todos ellos sirven de prueba en caso
dado para afirmar el acto o anularlo en su
oportunidad y formalidad.
d. Manifestacin de voluntad.
La

Administracin

Pblica

puede

actuar

exteriormente de dos maneras, a saber:

-

Expresa: Manifestacin directa y concreta del

objeto del acto (escritura, seas, seales, etc.).

Tcita: se deduce el sentido por interpretacin

del acto.

En el primer caso (expresa) la Administracin por

intermediode

su

agente

competente

tiene

la

ineludible obligacin y el consiguiente derecho de

resolver

todos y cada uno de los extremos

planteados, si bien es cierto que puede o no

efectuarlo en uno o varios actos administrativos, a

78

condicin de que en el primero, expresamente,

reserve pronunciamiento justificadamente sobre los
restantes.
Ms, resulta tambin, con relativa frecuencia que se
incumple en dar a conocer su voluntad pblica,
omitiendo su obligacin. Entonces estamos ante el
llamado

silencio

administrativo,

que

no

es

precisamente un acto negativo, sino ms bien un no

acto, vale decir, una ausencia de acto, que
interpreta

la

voluntad

pblica

translcida

implcitamente al vencerse plazos establecidos.

En

este

silencio

hay

inercia,

abstencin,

impasividad, un renunciamiento sutil para actuar

administrativamente.
Se puede apreciar una ambigedad en el derecho
administrativo peruano para tratar el silencio y
superarlo jurdicamente, por lo que habr que
atenerse a lo que determine la norma.
El silencio administrativo es as una de las tantas
vlvulas de escape que tiene la Administracin
Pblica en su variada y cotidiana obligacin de
actuar; pero que sta es precisamente una manera
de no actuar, que linda con la ilicitud, sobre todo su
especie negativa, ya que al no existir manifestacin
de voluntad se ha lesionado el derecho del
peticionario, quien tendr que recurrir al Poder
Judicial, para que sea este rgano el que se
pronuncie

definitivamente

sobre

su

pretensin

jurdica.
2.2.6.7 Eficacia comparada de los Actos Administrativos.

79

El

administrativista

argentino

Roberto

Dromi,

plantea su tesis, respecto a la eficacia de los actos

administrativos, de la siguiente manera:
Que la existencia del acto administrativo depende del
cumplimiento

de

ciertos

competencia, objeto,

elementos

voluntad

esenciales:

y forma,

los

cuales deben concurrir simultneamente de acuerdo

con el modo requerido por el ordenamiento jurdico, y
son requisitos accidentales del acto administrativo
(accesorios o eventuales): la condicin, el modo y el
trmino. Estos aunque no afectan su existencia, s
conciernen

su

eficacia.

Estos

elementos

pertenecen al cundo y al cmo de la produccin de los

efectos jurdicos del acto administrativo.
a. Competencia
La competencia es el conjunto de facultades y
obligaciones que un rgano puede y debe tener
legtimamente,

ella

es

irrenunciable

improrrogable.
Juan Alfonso Santamara Pastor, nos dice que la
nocin de competencia se suele utilizar de forma
objetualizada, ello para aludir al conjunto de
intereses (fines y materias) y de potestades,
encomendando a cada ente y a cada uno de los
rganos

que

lo

integran,

no obstante, la

competencia no es un objeto o cosa, sino una

circunstancia o calidad estrictamente subjetiva. Para
ser an ms exacto en su definicin puntualiza
que la competencia, es la titularidad de una serie de
potestades pblicas ejercitables respecto de unas

80

materias,

servicios

fines

pblicos

determinados: no se tiene, pues competencia;

se es competente.
Regresando a la tesis de Roberto Dromi, la
competencia del acto administrativo debe reunir los
siguientes principios:

Expresa:

Porque

emana

de

la

Ley

reglamentos (ordenamiento jurdico).

-

Improrrogable o Indelegable: Porque hllase

establecida en inters pblico y surge de una
norma

estatal, no de la voluntad de los

administrados, ni del rgano-institucin, ni del

rgano-individuo. El rgano institucin no puede
disponer de ella, sino limitarse a ejercitar dicha
competencia, en los trminos establecidos por la
norma legal.
-

Irrenunciable:

Es

decir

indeclinable,

que

necesariamente debe hacerse.

b. Objeto
La materia o contenido sobre el cual se decide,
certifica u opina, es el objeto del acto administrativo
y ste tiene que ser cierto, claro, preciso y posible
fsica y jurdicamente. Asimismo comprende: las
materias que necesariamente forman parte del acto
y sirven para individualizarlo (contenido natural); las
cuestiones mandadas a contener por imperio de la
ley (contenido implcito), y las clusulas que la
voluntad estatal pueda introducir adicionalmente en

81

forma de condicin, trmino y modo (contenido

eventual).
En cuanto a sus requisitos, el objeto tiene que ser
lcito, no debe ser prohibido por el orden normativo,
debe ser cierto. El acto administrativo carente de
substrato moral, en cualquiera de sus aspectos:
moral stricto sensu, buenas costumbres o buena fe,
es un acto viciado. El acto debe ser determinado y
determinable. Es decir, que se pueda precisar la
disposicin adoptada por la autoridad administrativa.
Por tanto, es necesario conocer de qu especie de
acto se trata, a qu personas o cosas afecta, en qu
tiempo y lugar habrn de producirse los efectos
administrativos.
c. Voluntad.
Puede ser: expresa o tcita. La primera de ellas se
da, cuando la conducta administrativa se exterioriza
a travs de la palabra oral o escrita, por smbolos o
signos; mientras que la segunda, es cuando el
silencio administrativo, por expresa previsin del
ordenamiento

jurdico,

es

considerado

acto

administrativo, ya que de el silencio se presume

voluntad y tambin sustitucin de voluntad.
De ello, se puede establecer que la voluntad
expresa es la regla y la voluntad tcita la
excepcin.
d. Forma.
Es el modo de exteriorizacin de la voluntad
administrativa. Entonces se entiende que la forma es

82

el modo como se instrumentaliza y se da a conocer

dicha voluntad. La omisin o incumplimiento parcial
de las formas de instrumentacin (escritura, fecha,
firma,

etc.)

de

las

formas

de

publicidad

(notificacin), pueden afectar en distintos grados la

validez del acto, segn la importancia de la
trasgresin. Las formas de instrumentacin del acto
administrativo pueden ser: escrita, oral o simblica.
En el acto tcito no hay instrumentacin sino slo
ficcin legal.
2.2.7 LEY DE BASES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y
SU REGLAMENTO.
2.2.7.1 Antecedentes.
El 26 de diciembre de 1938, durante el gobierno de
scar R. Benavides, se promulg la Ley 8801, creando
la Direccin General de Escalafn Civil y Listas
Pasivas, como dependencia del Ministerio de Hacienda
concluyendo un hito importante en el proceso de
organizacin tcnica del Sistema de Personal Civil en el
Per.
Posteriormente, el ao de 1944 se promulga la ley
9144, donde se dispone que la mencionada Direccin
General de Escalafn Civil pase al Ministerio de Justicia
y Culto.
En 1947, al aprobarse el Presupuesto General de la
Repblica, se cambia de nombre por el de Direccin
General del Servicio Civil y Pensiones.
El 29 de mayo de 1950, se promulga la Ley 11377,
conocida con el nombre de Estatuto y Escalafn del

83

Servicio Civil y se reglamenta a travs del Decreto

Supremo N 522 del 26 de julio del mismo ao, en
donde se declara expresamente que la Direccin
General del Servicio Civil y Pensiones es el Organismo
Tcnico Administrativo encargado de velar por el
cumplimiento de las disposiciones relacionadas con los
derechos y obligaciones de los empleados pblicos y
de las pensiones por cesanta, jubilacin y montepo
y atender en primera instancia los problemas que se
presenten con jurisdiccin nacional.
La mencionada Ley, tuvo ms de tres dcadas de
vigencia hasta la dacin del Decreto Legislativo N 276,
donde se aprueba la actual Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico,
que rige hasta la fecha, para los trabajadores de la
administracin pblica.
Al promulgarse la Ley Orgnica del Instituto Nacional
de Administracin Pblica, por Decreto Ley 20316 de
11 de diciembre de 1973, se unifican las tareas
encomendadas
administracin

a
de

diversos
personal

rganos
de

la

sobre

la

Administracin

Pblica.
El

mencionado Decreto Ley establece que este

importante Organismo Pblico Descentralizado, es

directamente dependiente de la Oficina del Primer
Ministro.
Con tal objeto se le incorpora la Escuela Superior de
administracin Pblica (ESAP), creada por Decreto Ley
N 17279 del 10 de diciembre de 1968 y que haba
sucedido al Instituto Peruano de Administracin Pblica
(IPAP), creado en agosto de 1958.

84

En la Constitucin Poltica de 1979, se dispuso que el

INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica) sea
el rgano encargado de formular un anteproyecto sobre
Bases

de

la

Carrera

Administrativa

sus

Remuneraciones.
A mediados de 1983 el Ministerio de Justicia constituy
una Comisin Especial presidida por el Dr. Pedro
Patrn

Faura,

para

que

formulase

tambin

un

anteproyecto de ley sobre la materia atendiendo a los

conceptos sustanciales, ya previstos en la Ley 11377,
en su Reglamento y en las normas complementarias de
la materia.
En 1984 otra Comisin de Alto Nivel integrada por los
Ministros de Justicia, Trabajo y Economa y Finanzas y
profesionales versados en el campo administrativo con
la

participacin

tcnica

del

desaparecido

INAP,

tomando en cuenta los trabajos iniciales desde 1974 del

Instituto Nacional de Administracin Pblica-INAP, de la
Comisin anterior y de esta ltima Comisin, surgi y
se promulg la nueva Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Pblico aprobado por el Decreto Legislativo N 276,
promulgado el 06 de marzo de 1984 y publicado en el
Diario Oficial El Peruano el 24 de marzo del mismo
ao, en el Segundo Gobierno de don Fernando
Belaunde Terry.

Esta Ley tuvo un Reglamento inicial

aprobado por el Decreto Supremo N 018-85-PCM de

fecha 28 de febrero de 1985, el cual fue derogado por
el Reglamento actual, que fue aprobado por el Decreto
Supremo N 005-90-PCM de fecha 17 de enero de
1990, en el gobierno de Alan Garca Prez.

85

2.2.7.2

Descripcin de la Ley de Bases de la Carrera

Administrativa.
1. Ttulo Preliminar, Principios y Alcances. a.
Marco Terico.
Es el conjunto de Principios, Normas y Procesos
que regulan el ingreso, derechos y deberes de los
Servidores Pblicos.
b. Objetivo.
Incorporar

personal

idneo,

garantizar

su

permanencia, asegurar su desarrollo y promover su

realizacin personal, en el desempeo del servicio
pblico.
c. Expresin.
Es una estructura que permite la ubicacin de los
servidores pblicos, segn calificaciones y mritos.
d. Principios.
Igualdad de oportunidades; estabilidad; garanta de
nivel

adquirido;

retribucin

justa

equitativa

regulada por un Sistema nico Homologado; la

Administracin

Pblica

constituye

una

sola

Institucin para la carrera; el Sistema nico de

Remuneraciones; planificacin de necesidades de
personal en funcin del servicio y del presupuesto.
e. Alcance.
Sus normas alcanzan a todos los servidores
pblicos estables y no estn comprendidos en la

86

carrera

administrativa

los

servidores

pblicos

contratados, ni los funcionarios que desempean

cargos polticos o de confianza, pero les alcanza la
presente ley en lo que les sea aplicable. (Art. 2).
2. Estructura de la Carrera Administrativa.
Los grupos ocupacionales de la carrera administrativa
son tres: Profesional, Tcnico y Auxiliar.
a) El

Grupo

Profesional.-

Est

constituido

por

servidores pblicos con ttulo profesional o grado

acadmico reconocido por la Ley Universitaria N
23733.
b) El Grupo Tcnico.- Est constituido por servidores
pblicos

con formacin superior o universitaria

incompleta o capacitacin tecnolgica o experiencia

tcnica reconocida.
c) El Grupo Auxiliar.- Est constituido por servidores
pblicos

que

tienen

instruccin

secundaria

experiencia o calificacin para realizar labores de

apoyo.
La sola tenencia de ttulo, diploma, capacitacin o
experiencia

no

implica

pertenencia

al

Grupo

Profesional o Tcnico, si no se ha postulado

expresamente para ingresar en l.
La carrera comprende catorce (14) niveles: al Grupo
Profesional 8 niveles, a los Tcnicos 10 y a los
Auxiliares 7 niveles.

87

3. Factores para la Progresin Sucesiva en los

Niveles:
a. Estudios de formacin general y de capacitacin
especfica o experiencia reconocida.
b. Mritos individuales, adecuadamente evaluados y
c. Tiempo de permanencia en el nivel.
4. Del Ingreso:
Son

requisitos

para

el

ingreso

la

Carrera

Administrativa los siguientes:

a) Ser ciudadano peruano en ejercicio.
b) Acreditar buena conducta y salud comprobada.
c) Reunir los atributos propios del respectivo grupo
ocupacional.
d) Aprobar el concurso de
admisin. e) Los dems que seale
la ley.
5. Del Ascenso:
a. Se produce mediante promocin al nivel inmediato
superior de su respectivo Grupo Ocupacional, previo
Concurso de Mritos.
b. Anualmente cada institucin podr realizar hasta
dos concursos para ascenso, en base a las
vacantes disponibles.
c. Peridicamente y a travs de mtodos tcnicos
debern evaluarse los mritos individuales y el
desempeo en el cargo, como factores para el
Concurso de Mritos.

88

d. El

cambio

de

Grupo

Ocupacional

no

puede

producirse a nivel inferior.

6. De las Obligaciones, Prohibiciones y Derechos.
De acuerdo a los Arts. 21, 23 y 24 las Obligaciones,
Prohibiciones y Derechos de los servidores pblicos,
son:
a) Obligaciones.
Son cumplir el servicio pblico, cuidar los intereses y
recursos pblicos, concurrir puntualmente y observar
los horarios establecidos, conocer las labores del
cargo y capacitarse permanentemente, observar
buen trato y lealtad hacia el pblico en general, hacia
los superiores y compaeros de trabajo, guardar
absoluta reserva en los asuntos que revistan ese
carcter,

informar a la superioridad de los actos

delictivos o de inmoralidad que se cometan en el

ejercicio de la funcin pblica y las dems que le
sealen las leyes o el reglamento.
b) Prohibiciones
Son realizar actividades distintas a su cargo, percibir
retribucin de terceras personas para hacer u omitir
actos

del

servicio,

realizar

actividad

poltica

partidaria, emitir opinin a travs de los medios de

comunicacin social sobre asuntos del Estado,
celebrar por s o por terceras personas o intervenir
directa o indirectamente en los contratos con su
entidad, ya sea su cnyuge o parientes hasta el
cuarto grado de consanguinidad o segundo de

89

afinidad

otras

que

sealen

las

leyes

reglamentos.
c) Derechos.
Son hacer carrera pblica en base al mrito,
gozar de estabilidad, percibir la remuneracin que le
corresponde, gozar de 30 das de vacaciones, hacer
uso de permisos o licencias por causas justificadas,
obtener prstamos administrativos, ejercer docencia
universitaria sin ausentarse ms de 06 horas
semanales,

recibir

menciones,

distinciones

condecoraciones, reclamar ante las

instancias

administrativas, acumular tiempo de servicios, no

ser trasladado sin su consentimiento, constituir
sindicatos y hacer huelga en conformidad con la ley.
7. De las Sanciones Administrativas.

De acuerdo al Art. 26, las sanciones por faltas

disciplinarias pueden ser:
a. Amonestacin verbal o escrita.
b. Suspensin sin goce de remuneraciones hasta por
30 das.
c. Cese temporal sin goce de remuneraciones hasta
por 12 meses, y
d. Destitucin.
8. Del Trmino de la Carrera Administrativa.
De acuerdo al Art. 34 la Carrera Administrativa termina
por:
a) Fallecimiento.

90

b) Renuncia.
c) Cese definitivo
d) Destitucin.
De acuerdo al Art. 35 son causas justificadas para el cese
definitivo de un servidor pblico:
a. Lmite de 70 aos de edad.
b. Perdida de nacionalidad.
c. Incapacidad permanente fsica o mental y
d. Ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeo
del cargo.
9. Remuneraciones de funcionarios.
La remuneracin de los funcionarios se fija por cargos
especficos, escalonados en ocho niveles.
-

El nivel mximo corresponde al Presidente de la

Repblica.
-

Ningn funcionario o servidor pblico podr percibir

remuneraciones superiores al Presidente de la
Repblica, excepto por bonificacin personal o
servicio externo

10. De las Bonificaciones.

-

La bonificacin personal se otorga a razn del 5%

del haber bsico por cada quinquenio.

-

La bonificacin familiar, debe fijarse anualmente por

Decreto Supremo.
- La

bonificacin

diferencial,

compensa

por

responsabilidad directiva o por condiciones de

trabajo excepcionales.

91

Esta bonificacin no se aplica a funcionarios.

11. De los Beneficios.
Son beneficios de los funcionarios y servidores pblicos
los siguientes:
a. Asignacin por cumplir 25 30 aos de servicios (2

remuneraciones

mensuales

totales,

respectivamente).
b. Aguinaldos, se otorgan por Fiesta Patrias y Navidad.
c. El monto se fija por Decreto Supremo cada ao.
d. Asignacin por Escolaridad, tambin se fija por
Decreto Supremo cada ao.
e. Compensacin por Tiempo de Servicios.
Se otorga al momento del
cese:
-

50% del haber bsico para menos de 20 aos de

servicios.

Un haber bsico para 20 aos o ms, por cada ao

servicio o fraccin mayor de 6 meses y hasta un
mximo de 30 aos de servicio.

Por jornada extraordinaria un servidor pblico ser

remunerado en forma proporcional a su haber bsico.
Ningn funcionario podr percibir pagos por jornada
extraordinaria.
Las dietas por participacin y asistencia a directorios no
tienen naturaleza remuneratoria. Su monto ser fijado
por Decreto Supremo.
2.2.7.3 Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera

92

Administrativa D.S. N 005-90-PCM del 17-01-1990.

El Decreto Supremo N 005-90-PCM de fecha 17 de
Enero de 1990, reglamenta la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa, en su captulo primero seala a
quienes comprende y establece claramente Quin es
Servidor Pblico? y Quin es Funcionario Pblico?,
asimismo regula la estabilidad laboral, la garanta del
Nivel

de

Carrera,

la

calificacin

personal

la

participacin en los ascensos. En el captulo II describe

la estructura de la Carrera Administrativa, en el III sobre
los cargos y en el captulo IV se regula el ingreso a la
Administracin Pblica y a la Carrera Administrativa, el
V sobre la progresin en la carrera, el captulo VI se
refiere de la capacitacin para la carrera, el VII sobre la
asignacin de funciones y el desplazamiento,

el

captulo VIII se refiere al registro general y escalafn, el

captulo IX sobre los derechos de los servidores
pblicos, el captulo X se refiere a las obligaciones y
prohibiciones de los servidores pblicos, el XI trata el
bienestar e incentivos, el XII sobre las faltas y las
sanciones, el captulo XIII trata todo lo concerniente al
Proceso Administrativo Disciplinario, el XIV sobre la
rehabilitacin y el XV trata sobre el trmino de la
carrera

pblica

tiene

seis

Disposiciones

Complementarias, Transitorias y Conexas.

Este Decreto Supremo desde 1990 sigue vigente con
algunas ligeras modificaciones como es el caso de las
sanciones las cuales fueron modificados en su duracin
y periodicidad a travs de la Ley N 26488 que modifica
el artculo 30 del Decreto Legislativo N 276, que trata
sobre el reingreso del servidor destituido.

Asimismo a

travs de la Ley N 25333 de fecha 17 de junio de 1991

se modific el artculo 9 tambin del Decreto Legislativo

93

N 276, en lo concerniente a los profesionales titulados

en los Institutos Superiores Tecnolgicos.
Est ley citada, es una aberracin jurdica mediante la
cual se homologa a un tcnico que egresa y se titula
en un Instituto Tecnolgico, con tres (03) aos de
estudios con un profesional universitario que tiene
como mnimo cinco (05) aos de estudios superiores.
En nuestra patria por afanes politiqueros y bsqueda de
electores se hacen disparates como el que contiene
esta Ley N 25333 promulgada en el primer ao de
gobierno de Fujimori con aprobacin de la mayora de
los grupos polticos del Congreso, antes del nefasto
Golpe de Estado del 05 de Abril de 1992.

Asimismo, los egresados de los Institutos Tecnolgicos,

con estudios de tres aos de duracin, vienen
ingresando fraudulentamente a las Universidades sin el
correspondiente Examen de Admisin. Lo cierto y legal
es que de acuerdo al artculo 56 de la Ley N 23733,
Ley Universitaria vigente, slo estn exonerados del
Procedimiento

Ordinario

de

Admisin

las

Universidades:
a. Los titulados o graduados universitarios.
b.

Quienes hayan aprobado en otras

universidades, por lo menos dos periodos

lectivos semestrales o uno anual 36
crditos universitarios.
c. Los dos primeros alumnos de los centros educativos
de nivel secundario, de la regin de la Universidad.

94

Para los casos a) y b), los postulantes se sujetan a

evaluacin individual, a convalidacin de sus estudios y
a la existencia de vacantes.
Para ratificar lo que sostenemos, citemos lo que dice el
artculo 58 de la Ley General de Educacin, Ley N
23384 del 20 de mayo de 1982, la cual rige a los
Institutos Tecnolgicos,

y que a la letra dice: Las

universidades y centros superiores de post-grado se

rigen por la ley especial respectiva, es decir por la Ley
N 23733, Ley Universitaria vigente. Entonces porqu
la Asamblea Nacional de Rectores (ANR.) y los rganos
encargados de la defensa de la legalidad en el pas
permiten que algunas universidades privadas faciliten el
ingreso de los egresados de los Tecnolgicos sin el
correspondiente Examen Ordinario de Admisin y con
derroche

de

propaganda

en

comunicacin

transgrediendo

evidenciando

los

hechos

los
la

medios

norma

punibles

legal
contra

de
y
la

Administracin Pblica en su modalidad de Usurpacin

de Ttulos y Contra la Fe Pblica en su modalidad de
falsedad ideolgica.
2.2.7.4 RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Y
SERVIDORES PBLICOS
De acuerdo a las disposiciones sobre obligaciones y
prohibiciones de los servidores
Administracin

Pblica,

y funcionarios de la

reguladas

en

el

Decreto

Legislativo N 276, promulgado el 06 de Marzo de 1984

(Segundo Gobierno de Fernando Belaunde Terry),
vigente actualmente, y conocido como la Ley de Bases
de la Carrera Administrativa y lo normado en el Decreto
Supremo

N 005-90-PCM de fecha 17 de Enero de

1990 (a fines del Gobierno de Alan Garca Prez) que

reglamenta la Ley mencionada, todo funcionario o

95

servidor de la Administracin Pblica, cualquiera fuera

su

condicin,

est

sujeto

las

obligaciones,

prohibiciones y derechos determinados en esa ley y su

reglamento.
En tal sentido, los funcionarios y servidores

pblicos

son responsables civil, penal y administrativamente por

el

incumplimiento

de

las

normas

legales

administrativas en el ejercicio del servicio pblico, sin

perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por
las faltas que cometan.
El artculo 41 de la Constitucin Poltica

de 1993,

norma que Los funcionarios y servidores pblicos que

seala la ley o que administran o manejan fondos del
Estado o de organismos sostenidos por ste, deben
hacer declaracin jurada de bienes y rentas al tomar
posesin de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar
en los mismos. La respectiva publicacin se realiza en
el diario oficial en la forma y condiciones que seala la
ley.
Cuando se presume enriquecimiento ilcito, el Fiscal de
la Nacin, por denuncia de terceros o de oficio, formula
cargos ante el Poder Judicial.
La

ley

establece

la

responsabilidad

de

los

funcionarios y servidores pblicos, as como el plazo de

su inhabilitacin para la funcin pblica.
El plazo de prescripcin se duplica en casos de delitos
cometidos contra el patrimonio del Estado.
Debe tenerse en cuenta que todos los funcionarios y
servidores pblicos estn al servicio de la Nacin. El

96

Presidente de la Repblica tiene la ms alta jerarqua

en el servicio a la Nacin y en ese orden, los
representantes al Congreso, ministros de Estado,
miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo
Nacional de la Magistratura, los Magistrados Supremos,
el Fiscal de la Nacin y el Defensor del Pueblo, en igual
categora;

los

representantes

de

organismos

descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.

(17)

De la misma manera la ley regula el ingreso a la carrera

administrativa

los

derechos,

deberes

responsabilidades de los servidores pblicos.

No

estn

comprendidos

en

dicha

carrera

los

funcionarios que desempean cargos polticos o de

confianza.
Ningn

funcionario

desempear

ms

o
de

servidor
un

pblico

empleo

puede
cargo

pblico

remunerado, con excepcin de uno ms por funcin

docente.
No estn comprendidos en la funcin pblica los
trabajadores de las empresas del Estado o de
sociedades de economa mixta.

(18)

Se reconocen los derechos de sindicacin y huelga de

los servidores pblicos.

No estn comprendidos en

estos derechos los funcionarios del Estado con

poder de decisin y los que desempean cargos de
97

confianza o de direccin, as como los miembros de las

Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional.

(19)

Los funcionarios y servidores pblicos tienen triple

responsabilidad.
1. Responsabilidad Administrativa.
2. Responsabilidad Penal.
3. Responsabilidad Civil y
Los funcionarios con poder de decisin y los que
desempean cargos de confianza tienen adems de la
triple responsabilidad sealada, una ms que es la
responsabilidad poltica de los actos que hacen u
omisiones de funciones y acciones expresas.
Esta ltima modalidad de responsabilidad es sobre
todo para los

funcionarios

de primer nivel o altos

funcionarios y para los que ocupan cargos polticos. Los

servidores pblicos

responden

siempre a

nivel

administrativo y civil y en los casos en que se

establezcan los tipos penales. El Cdigo Penal fija las
condiciones

normativo-descriptivas

que

permitirn

procesar penalmente a funcionarios y servidores

pblicos, cuando
exigencias

sus comportamientos

objetivas, subjetivas y

renan las

normativas

de

los tipos penales.

La frontera entre responsabilidad administrativa y penal
est delimitada en base a indicadores de referencia:

98

1. La relevancia de las infracciones (nivel mnimo

o apreciable de ilicitud).
2. La concurrencia o no del dolo; y
3. En funcin a lo que determinen las normas y
reglamentos de cada entidad estatal.
Los rganos de control del Estado son los responsables
de hacer la valoracin pertinente.
2.2.7.5

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.
De acuerdo a lo que dispone el Art. 238 de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
es responsabilidad de la Administracin Pblica los
siguientes casos:
1. Los

administrados

tendrn

derecho

ser

indemnizados por las entidades de toda lesin que

sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en casos de fuerza mayor, siempre que el
perjuicio sea consecuencia del funcionamiento de la
administracin.
2. La declaratoria de nulidad de un acto administrativo
en sede administrativa o por resolucin judicial no
presupone

necesariamente

derecho

la

indemnizacin.
3. El

dao

alegado

debe

ser

efectivo,

valuable

econmicamente e individualizado con relacin a un

administrado o grupo de ellos.
4. Slo ser indemnizable el perjuicio producido al
administrado proveniente de daos que ste no
tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con
la ley.

99

5. La cuanta de la indemnizacin incluir los intereses

legales y se calcular con referencia al da en que
el perjuicio se produjo.
6. Cuando la entidad indemnice a los administrados,
podr repetir judicialmente de autoridades y dems
personal a su servicio, la responsabilidad en que
hubieran incurrido, tomando en cuenta la existencia
o

no

de

intencionalidad,

la

responsabilidad

profesional del personal involucrado y su relacin

con la produccin del perjuicio.
entidad podr acordar

Sin embargo, la

con el responsable el

reembolso de lo indemnizado, aprobando dicho

acuerdo mediante resolucin.
2.2.7.6 RESPONSABILIDAD

ADMINISTRATIVA

DE

FUNCIONARIOS Y SERVIDORES PBLICOS.

De acuerdo a los artculos 21, 23 y 24 del Decreto
Legislativo N 276, los servidores pblicos tienen
obligaciones, prohibiciones y derechos.

(20)

Los

derechos conocidos por la ley a los servidores pblicos

son irrenunciables y toda estipulacin en contrario es
nula.
Los

servidores

pblicos

son

responsables

administrativamente (tambin civil y penalmente) por el

incumplimiento de las normas legales y administrativas
en el ejercicio de sus funciones.
De acuerdo al artculo 58 de la Ley N 26488 de
fecha
17 de junio de 1995, las sanciones por faltas
disciplinarias son:

(21)

100

a) Amonestacin escrita.
b)

Suspensin

del cargo sin goce de haber de

treinta (30) a noventa (90) das.

c) Cese temporal

sin goce

de haber hasta por 12

meses.
d) Destitucin o despido segn el rgimen laboral, con
la consiguiente

inhabilitacin por cinco aos para

prestar servicios en cualquiera de las entidades

comprendidas en esta Ley.
En la responsabilidad administrativa hay grados de
sancin y estas corresponden a la magnitud de las
faltas, segn su menor o mayor gravedad.

Una falta

ser tanto ms grave cuanto ms elevado sea el nivel

jerrquico del servidor pblico que la ha cometido.
Son faltas de carcter disciplinarias

que, segn su

gravedad, pueden ser sancionadas con cese temporal o

con destitucin, previo proceso administrativo, las
siguientes:
a) El incumplimiento de las normas establecidas en la
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y su
reglamento;
b) La reiterada resistencia al cumplimiento de las
rdenes de sus superiores relacionadas con sus
labores;
c) El incurrir en acto de violencia, grave indisciplina o
faltamiento de palabra en agravio de su superior, del
personal jerrquico y de los compaeros de labor;
d)

La negligencia en el desempeo de las

funciones;
e)

El impedir el funcionamiento del servicio

pblico;

101

f) La utilizacin o disposicin de los bienes de

la entidad en beneficio propio o de terceros;
g) La concurrencia reiterada al trabajo en estado de
embriaguez o bajo la influencia

de drogas o

sustancias

aunque

estupefacientes

y,

no

sea reiterada, cuando por la naturaleza del servicio

revista excepcional gravedad;
h) El abuso de autoridad, la prevaricacin o el uso
de la funcin con fines de lucro;
i)

El causar intencionalmente daos materiales en

los locales, instalaciones,

obras,

maquinarias, instrumentos, documentacin y dems

bienes de propiedad de la entidad o en posesin de
sta;
j)

Los

actos

de

inmoralidad;
k) Las ausencias injustificadas
consecutivos

consecutivos

en

por
un

ms

por ms de tres das

de

periodo

cinco
de

das

treinta

no
das

calendario o ms de quince das no consecutivos en

un periodo de ciento ochenta das calendario;
l) El

incurrir

en

actos

de

hostigamiento

sexual

conforme a la Ley sobre la materia (Ley N 27942

del 27 de febrero del 2003); y,
m) Las dems que seale la
Ley.
El servidor destituido no podr reingresar al servicio
pblico durante el trmino de cinco aos por lo menos
(Ley N 26488).
En las entidades de la Administracin Pblica se
establecern Comisiones Permanentes de Procesos
Administrativos Disciplinarios para la conduccin de los
respectivos procesos disciplinarios.

102

Se considera falta disciplinaria a toda accin u

omisin,

voluntaria

obligaciones,
especfica

no,

prohibiciones

sobre

los

que
y

contravenga

dems

deberes

de

las

normatividad
servidores

funcionarios, establecidos en el Art. 28 y otros de la

Ley de Bases de la Carrera Administrativa
reglamento.

y su

La comisin de una falta da lugar a la

aplicacin de la sancin correspondiente.

Las faltas se tipifican por la naturaleza de la accin u
omisin. Su gravedad ser determinada evaluando las
condiciones siguientes:
a. Circunstancias en que se comete;
b. La forma de comisin;
c. La concurrencia de varias faltas;
d. La participacin de uno o ms servidores a la
comisin de falta; y
e. Los efectos que produce la falta.
La calificacin de la gravedad de la falta es atribucin
de la autoridad competente o de la Comisin de
Procesos

Administrativos

Disciplinarios,

segn

corresponda.Los elementos que se consideran para

calificar la falta sern enunciados por escrito.
Los

servidores

administrativamente

pblicos
por

el

sern

sancionados

incumplimiento

de

las normas legales y administrativas en el ejercicio de

sus funciones, sin perjuicio de las responsabilidades
civil y/o penal en que pudieran incurrir.
La aplicacin de la sancin se hace teniendo en
consideracin la gravedad de la falta.

103

Para aplicar la sancin a que hubiere lugar, la autoridad

respectiva tomar en cuenta, adems:
a. La reincidencia o reiterancia del autor o autores;
b. El nivel de carrera;
y
c. La situacin jerrquica del autor o autores. Asimismo,
se aplican los criterios de proporcionalidad
2.2.7.7 FALTAS ADMINISTRATIVAS.
De acuerdo al Art. 239 de la ley N 27444, Ley del
Procedimiento

Administrativo General, incurren en

faltas administrativas las autoridades y personal al

servicio de las entidades de la Administracin Pblica,
en el trmite de los procedimientos administrativos a su
cargo

por

lo

tanto

son

susceptibles

de

ser

sancionados con amonestacin, suspensin sin goce

de haber, cese temporal o destitucin, de acuerdo a la
gravedad de la falta, la reincidencia, el dao causado y
la intencionalidad

con que hayan

actuado, en los

siguientes casos:
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes,
recursos, declaraciones, informaciones o expedir
constancias sobre ellas.
2. No

entregar,

dentro

del

trmino

legal,

los

documentos recibidos a la autoridad que deba

decidir u opinar sobre ellos.
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos,
actuados o expediente solicitados para resolver un
procedimiento o la produccin de un acto procesal
sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento
administrativo.

104

4. Resolver sin motivacin algn asunto sometido a su

competencia.
5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para
ello.
6. No comunicar dentro del trmino legal la causal de
abstencin en la cual se encuentre incurso.
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores
o administrativo o contradecir sus decisiones.
8. Intimidar de alguna manera a quien desee
plantear queja administrativa o contradecir sus
decisiones.
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso
a informacin confidencial.
Las correspondientes sanciones debern ser impuestas
previo procedimiento administrativo disciplinario que, en
el caso del personal sujeto al rgimen de la carrera
administrativa, se ceir a las disposiciones legales
vigentes sobre la materia (D.S. N 005-90-PCM),
debiendo

aplicarse

para

los

dems

casos

el

procedimiento sancionador establecido en el artculo

235 de la Ley N 27444, en lo que fuere
pertinente.
2.2.7.8 QUIN

ES FUNCIONARIO PBLICO PARA EL

DERECHO ADMINISTRATIVO?
El funcionario pblico es el agente

ms importante

de la estructura jurdica estatal de un pas. De acuerdo

a las legislaciones de los pases asume distintos
nombres o se halla confundido

en una denominacin

comn. Funcionario pblico es aquella persona fsica

que prestando sus servicios

al

Estado

se

haya

especialmente ligado a ste (por eleccin popular o

105

designacin) y que premunido

de poder de decisin

determina en forma expresa o ejecuta

su voluntad a

travs del desarrollo de actos de naturaleza diversa que

tienden a fines de inters pblico o estatal.

O como

seala Bielsa, funcionario pblico es todo aquel

que, en virtud de designacin especial y legal, y de una
manera

continua,

bajo

formas

condiciones

determinadas en una esfera de competencia, constituye

o concurre a constituir y expresar o ejecutar la voluntad
del Estado, cuando ste se dirige a la realizacin de un
fin pblico.

(22)

De acuerdo al Artculo 4 del Decreto

Supremo N

00590-PCM del 17 de enero de 1990, conocido como el

Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, se llama funcionario pblico al
ciudadano

que

es

elegido

designado

por

autoridad competente, conforme al ordenamiento

legal, para desempear cargos del ms alto nivel en
los

poderes

autonoma.

pblicos

los

organismos

Los cargos polticos

con

y de confianza

son los determinados por ley.

Aclaramos que todo funcionario pblico es elegido o
designado.

Son elegidos mediante el voto de los

sufragantes

siguientes:

El

Presidente

vice

presidentes de la Repblica, los 120 Congresistas, los

Presidentes Regionales y los Alcaldes provinciales,
distritales y regidores de los gobiernos locales.
Estos funcionarios tienen poder estatal basados en el
origen

de su eleccin, por lo tanto poseen y estn

106

encuadrados dentro del principio de legitimidad y el de

legalidad.
Y

son

funcionarios

competente

todas

las

designados
dems

por

autoridad

autoridades

de

la

Administracin Pblica, los cuales son cargos de

confianza de quien detenta el poder poltico del
gobierno y por lo tanto representan el ius imperium o
poder del Estado. Estos funcionarios en el ejercicio de
sus

funciones

debern

respetar

estrictamente

el

ordenamiento jurdico del pas (principio de legalidad)

caso

contrario

incurrirn

en

responsabilidad

administrativa, civil y penal, de acuerdo a la gravedad

de sus actos u omisiones.
1. Requisitos

y Caractersticas

del

Funcionario

Pblico.
Fidel

Rojas

Vargas,

en

Delitos

Contra

la

Administracin Pblica, sostiene que existe consenso

en la doctrina del derecho pblico y del derecho penal
para considerar funcionario pblico a quien rena los
siguientes

requisitos

notas

caractersticas

fundamentales:
a) Que su ingreso a la funcin pblica se haya
producido por disposicin legal, eleccin popular y
nombramiento o delegacin hecha por autoridad
competente.

Dichas

formas

son alternativas.

b) Haya existido investidura y asuncin del cargo u

oficio, previo juramento, generando a partir de
entonces un marco pautado de deberes y roles
especiales, a la vez que derechos y prerrogativas.

107

c) Exista continuidad en el ejercicio de la funcin, que

necesariamente tiene que ser de naturaleza pblica.
Este requisito no hace alusin al tiempo de duracin
en el cargo, sino a que la funcin estatal sea
continua, permanente, es decir, que no se trate de
un funcionario sin funcin o con funcin espordica.
La existencia
funcin

del funcionario supone la de la

oficio

bajo

la

cual

ste

tenga

que adscribirse y actuar.

d) Remuneracin por el Estado y permanencia en el
cargo, con excepcin de los funcionarios honorarios
(requisito no principal).
e) Es caracterstica del funcionario el hecho de que sus
actos constituyan o expresen la voluntad estatal. La
participacin en las funciones pblicas es desde
luego el ncleo en torno al cual gira el concepto
penal de funcionario pblico, siendo el ttulo el
lmite que impedir su dilatacin sin sentido.
f) El funcionario pblico debe tener, por definicin,
poder de decisin en el marco de su competencia y
de acuerdo a su jerarqua y nivel.

Este poder es

interno y externo, segn se lo vea

en funcin al

mbito propio de su

cargo u oficio, o segn

trascienda a la esfera civil.

No todo funcionario

tiene el mismo poder de decisin: existen unos con

gran poder (mandatarios y autoridades) y otros con
facultades decisorias ms restringidas y menores.
Hay funcionarios de iure y funcionarios de facto, segn
se hallen legtimamente investidos de tal calidad o
adolezcan de deficiencias o irregularidades en el ttulo
que sustenta la calidad de funcionario pblico.

108

Es funcionario de facto aquel que tiene irregular su

investidura, de nacimiento o sobrevenida. En el primer
caso debido a la no observancia de los requisitos
legales exigidos para el cargo; en el segundo caso a
consecuencia

de

cese,

destitucin,

terminacin

(funcionario con plazo fijo de ejercicio) o abandono. En

esta segunda hiptesis el funcionario

ha perdido su

calidad de iure, y donde el hecho de continuar

ejerciendo funciones lo convierte en funcionario de
facto, o en usurpador de facto, segn que existan
causas

de

inters

funcional

que

justifiquen

la

permanencia en el cargo o si dicha permanencia no

obedece ms que al libre albedro del agente.
En el Per, - sostiene Fidel Rojas

(23)

- ocurre

usualmente, que los funcionarios de facto son tolerados

o propiciados por los gobiernos en situaciones difciles
o en estado de necesidad.
Tanto el funcionario de iure que cumple todos los
requisitos formales y sustanciales exigidos, como el de
facto

(funcionario

formalmente

disminuido),

son

responsables por sus actos lesivos a los bienes

jurdicos penalmente protegidos. Son casos tpicos,
entre otros, de funcionarios de facto, aquellos interinos,
provisionales o accidentales. Lo mismo puede decirse,
en cierto modo de los funcionarios suplentes.
El caso del usurpador, no ofrece mayores problemas.
Se trata de aquella persona particular, militar o tambin
puede ser otro funcionario pblico que sin ttulo o
investidura asume de hecho el cargo o desarrolla actos
propios

de

l sin que exista causa de justificacin

suficiente. Se puede ser usurpador de funcin pblica

por dos vas:

109

a) Cuando el funcionario ha cesado o terminado en sus

funciones

sin

que

exista

justificacin

legal, administrativa o de estado de necesidad

contina de hecho ejercitando
firmando resoluciones,
disponiendo

el cargo, ya sea

ejecutando

actos,

de fondos pblicos, etc. Aqu la

diferencia con el funcionario de facto se halla en que

ste prosigue actuando
justificado

como

por circunstancias excepcionales o en

todo caso con la complacencia

las

funcionario
comprobable

entidades pblicas

de

en igualdad de

circunstancias ; y
b) Cuando la persona accede al cargo violentando
las formalidades, en situaciones de conmocin
poltica o social (revoluciones, toma de poblados o
ciudades, motines, etc.) o simplemente lo hace ante
la ausencia de autoridad o funcionario.
En ambos casos los efectos derivados de los
actos
funcionales

del

usurpador

carecen

de

validez

jurdica.
2.2.7.9 QUIEN ES SERVIDOR PBLICO?
Siguiendo a Fidel Rojas en su citada obra, l sostiene
que

es

terreno

resbaladizo

el

hacer conceptualizaciones taxativas en relacin a

trminos que resultan iguales o dismiles segn el
pas y el tipo de Estado de que se trate.

En otras

legislaciones la frase servidor pblico engloba por

igual

a funcionarios y a empleados, y el trmino

empleado define tambin

al de funcionario.

Esta

110

arbitrariedad en el uso lingstico y en la connotacin

semntica de las palabras an no ha sido superada en
el contexto legislativo, lo que explica el desorden y la
miscelnea de terminologa

existente a nivel de

sistemas jurdicos.
Servidor pblico tiene

en nuestro ordenamiento

legal identidad de significado con la frase empleado

pblico. Tanto el funcionario y el servidor pblico
sirven al Estado para el cumplimiento de sus fines. Las
diferencias estn, segn opinin mayoritaria sostiene
Fidel Rojas - en el hecho de que el servidor no
representa

al Estado, trabaja para l pero no

expresa su voluntad; el servidor se relaciona con la

administracin estatal mediante contratacin voluntaria
(en el caso del funcionario le rige una base estatutaria
unilateral); el empleado o servidor pblico es agente sin
mando, que brinda al Estado sus datos tcnicos,
profesionales

paraprofesionales

para

tareas

misiones de integracin y facilitacin de la de los

funcionarios pblicos.

En definitiva un empleado no

ejerce funcin pblica y se halla en situacin de

subordinacin en relacin a los funcionarios.
La importancia, para el derecho penal, la distincin
entre funcionario y servidor pblico radica en el rgimen
de responsabilidades penales distinto para uno y otro, o
existente para uno e irrelevante para otro.
La denominacin de trabajador pblico al servidor
pblico no es propiamente una terminologa tcnica en
derecho pblico, y su uso se presta a confusiones,
dado

el

carcter

trabajador.

genrico

vago

del

trmino

(24)

111

As

tenemos que en el Art. 39 de la Constitucin

de
1993 es utilizado dicho trmino con carcter genrico
para comprender a todos los que no son funcionarios
vale decir, la Constitucin diferencia dos rdenes: los
funcionarios por un lado y los trabajadores pblicos
por otro. Pero, simultneamente, precisa el segundo
prrafo del Art. 40, que no estn comprendidos en
la funcin pblica los trabajadores de las empresas
del
Estado o de sociedades de economa mixta.
Qu es en realidad lo que est queriendo decir dicho
artculo? se pregunta con acierto el penalista Fidel
Rojas - Que si estn comprendidos los funcionarios.
Porque, como hemos visto, la Constitucin en el Art. 39
hace una distincin

evidente entre funcionario

trabajador. De ser as tan slo quedan excluidos de la

funcin pblica los servidores o empleados, quedando
vigente el ttulo de funcionario

pblico para los que

cumplen roles en las empresas del Estado y en las

sociedades de economa mixta.

El problema es en

realidad doble: Est la Constitucin empleando un

concepto

comprensivo de funcin

aadidura congloba la labor

pblica, que por

subordinada de los

servidores pblicos, o est utilizando

la frase en

sentido doctrinario y ligado al desempeo y ejercicio del

cargo dotado de poder de decisin? Obviamente, que
si afirmsemos en este segundo sentido los textos
normativos constitucionales
generndose

un

estado

citados se quebraran,
de

caos

exegtico

de

repercusiones prcticas indeseables, como tan igual si

sostuviramos

que los funcionarios de las empresas

del Estado, bajo el rgimen de sociedad annima o de

112

empresas mixtas, tienen la misma calidad y asumen los

mismos deberes y posiciones de garante que los
funcionarios pblicos.
Queda as expuesto, a nuestro entender, - enfatiza
Fidel Rojas - el uso lingstico ligero y no meditado
efectuado

por

los

legisladores

(constituyentes) de los trminos

peruanos

funcionario

trabajador pblico.
Trabajador pblico puede significar tanto a todos los
que intervienen o participan

en asuntos del Estado,

desde los funcionarios, pasando por los empleados y

asesores, hasta el personal de mantenimiento; como
en sentido restrictivo slo a estos ltimos, es decir, a
los operarios y obreros al servicio del Estado. O, como
se desprende del Art. 39 de la Constitucin Poltica de
1993, abarca a los servidores o empleados pblicos y
al personal de menor rango mas no a los funcionarios.
El Cdigo penal ha desestimado el uso de un vocablo
tan impreciso y sujeto a ambiguas interpretaciones.
Indudablemente,

que

el

destacado

interroga y expone los desatinos

legisladores

peruanos

conceptuales

de

sobre

funcionario

penalista,

se

lingsticos de los
las

significaciones

pblico,

servidor

pblico y trabajador pblico. Nosotros agregamos

que los legisladores de las leyes penales en el Per,
desconocen

con

certeza

quien

se

denomina

funcionario pblico y a quien se denomina servidor

pblico. El derecho penal no va a conceptualizar a los
trabajadores pblicos.

Es obvio que tiene que ser el

derecho administrativo y no el derecho penal; pero por

la gravedad y la importancia que encierran los delitos
de la administracin pblica, los legisladores debieran

113

discernir mejor el concepto y definicin

de los sujetos

activos de estos delitos.

Tambin encontramos errores de interpretacin en la
ley penal, cuando no distingue Quines son los
trabajadores que estn comprendidos dentro de la
Administracin Pblica?, Quines pertenecen a la
Carrera Administrativa de la Administracin Pblica? y
Quienes no estn comprendidos en la Carrera
Administrativa?; para lo cual en el marco de un
aprestamiento pedaggico abordaremos brevemente
los temas sealados.
Para nosotros una buena y adecuada definicin de
servidor pblico es la que contiene el artculo 3ro. del
Decreto Supremo N 005-90-P.C.M, conocido como
Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa peruana, que a la letra dice Se entiende
por servidor pblico al ciudadano en ejercicio que
presta servicio en entidades de la Administracin
Pblica con nombramiento o contrato de autoridad
competente, con las formalidades de ley, en jornada
legal y sujeto a retribucin remunerativa permanente en
periodos regulares.
Hace carrera el servidor pblico nombrado y por
tanto tiene derecho a estabilidad laboral indeterminada
de acuerdo a ley.
Debe quedar claro que el servidor pblico es de dos
clases: nombrado y/o contratado.
est comprendido

Que el primero

dentro de la Carrera Administrativa

del Estado y el segundo de los citados no hace carrera

administrativa.

114

Para efectos de responsabilidad administrativa debe

tenerse en cuenta lo que la Ley del Cdigo de tica de
la Funcin Pblica, Ley N 27815, publicada el 13 de
agosto del 2002, define como servidor pblico en su
artculo 4to, que a la letra dice Se considera como
servidor pblico a todo funcionario, servidor o
empleado

de

las

entidades

de

la

Administracin Pblica, en cualquiera de los niveles

jerrquicos sea este
designado,

nombrado,

contratado,

de confianza o electo que desempee

actividades o funciones

en nombre o al servicio del

Estado. Para tal efecto, no importa el rgimen jurdico

de la entidad en la que se preste servicios ni el rgimen
laboral o de contratacin al que est sujeto.

2.2.7.10. QUIENES ESTN COMPRENDIDOS DENTRO DE

LA ADMINISTRACIN PBLICA?
De acuerdo al artculo 1ro. de la Ley 27444 conocida
como Ley del Procedimiento Administrativo General,
que rige desde el 11 de octubre del 2001, se entiende
por entidad o entidades de la Administracin Pblica
a las siguientes:
1. El

Poder

Ejecutivo,

incluyendo

Ministerios

Organismos Pblicos Descentralizados;

2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica
del Per y las leyes confieren autonoma.
7. Las dems entidades y organismos, proyectos y
programas del Estado, cuyas actividades se realizan

115

en virtud de potestades administrativas y, por tanto

se consideran sujetas a las normas comunes de
derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que
las refiera a otro rgimen; y
8. Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que
prestan

servicios

pblicos

ejercen

funcin

administrativa, en virtud de concesin, delegacin o

autorizacin del Estado, conforme a la normativa de
la materia.
Por lo tanto estas entidades de la Administracin
Pblica tienen funcionarios y servidores pblicos.
2.2.7.11. QUIENES

PERTENECEN

ADMINISTRATIVA

DE

LA

LA

CARRERA

ADMINISTRACIN

PBLICA?
De acuerdo al artculo 1ro. del Decreto Legislativo N
276, conocido como Ley de Bases de la Carrera
Administrativa

Pblica,

es

Carrera

Administrativa

el

conjunto de principios, normas y procesos que regulan el

ingreso,

los

derechos

los

deberes

que

corresponden a los servidores pblicos, que con carcter

estable (nombrados) prestan servicios de naturaleza
permanente en la Administracin Pblica.
Tiene por objeto permitir la incorporacin de personal
idneo,

garantizar

su

desarrollo y promover su

permanencia,

asegurar

su

realizacin personal en el

desempeo del servicio pblico.

Se expresa en una estructura que permite la ubicacin
de los servidores pblicos segn calificaciones y
mritos.

116

Son requisitos (Artculo 12 del Decreto Legislativo N

276) para el ingreso a la Carrera Administrativa los
siguientes:
a.

Ser

ciudadano

peruano

en

ejercicio;
b. Acreditar buena conducta y salud comprobada;
c. Reunir los atributos propios

del respectivo grupo

ocupacional;
d. Presentarse y ser aprobado en el concurso

de

admisin; y
e.

Los dems que seale la

Ley.
Por tanto, slo los servidores pblicos nombrados
pertenecen

la

Carrera

Administrativa

de

la

Administracin Pblica.
2.2.7.12. QUIENES NO ESTN COMPRENDIDOS EN LA
CARRERA ADMINISTRATIVA?

De acuerdo al artculo N 02 del Decreto Legislativo N

276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa, no
estn comprendidos en la Carrera Administrativa de la
Administracin Pblica los servidores

pblicos

contratados ni los funcionarios que desempean

cargos polticos o de confianza, pero si en las
disposiciones de la ley, en lo que les sea aplicable.
De la misma manera no estn comprendidos en la
Carrera Administrativa ni en norma alguna de la Ley de
Bases de la Carrera Administrativa los siguientes:
1. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la

117

Polica Nacional del Per.

2. Los trabajadores de las empresas del Estado
2.2.7.13 PROHIBICIONES TICAS DEL SERVIDOR PBLICO.
De acuerdo al Artculo 8 de la Ley del Cdigo de tica
de la Funcin Pblica todo servidor pblico est
prohibido de:
1.

Mantener Intereses de Conflicto.

Mantener relacin o de aceptar situaciones en cuyo
contexto

sus

intereses

personales,

laborales,

econmicos o financieros pudieran estar en conflicto

con el cumplimiento de los deberes y funciones a su
cargo.
2.

Obtener Ventajas Indebidas.

Obtener

o procurar beneficios o ventajas indebidas,

para si o para otros, mediante el uso de su cargo,

autoridad, influencia o apariencia de influencia.
3.

Realizar Actividades de Proselitismo Poltico.

Realizar actividades de proselitismo poltico a travs de
la utilizacin de sus funciones o por medio de la
utilizacin

de

infraestructura,

bienes

recursos

pblicos, ya sea a favor o en contra de partidos u

organizaciones polticas o candidatos.
4.

Hacer Mal Uso de Informacin Privilegiada.

Participar en transacciones u operaciones financieras
utilizando informacin privilegiada de la entidad a la que

118

pertenece o que pudiera tener acceso

a ella por su

condicin o ejercicio del cargo que desempea, ni debe

permitir el uso impropio de dicha informacin para el
beneficio de algn inters.
5.

Presionar, Amenazar y/o Acosar.

Ejercer

presiones, amenazas o acoso sexual contra

otros servidores pblicos o subordinados

que puedan

afectar la dignidad de la persona o inducir a la

realizacin de acciones dolosas.

2.2.7.14 SANCIONES DEL SERVIDOR PBLICO.

De acuerdo a lo normado en la Ley del Cdigo de tica
de la Funcin Pblica, los servidores pblicos tienen
sanciones cuando:
1.

Transgreden los principios y deberes del servidor

pblico y las prohibiciones ticas de los mismos, por lo
tanto generan responsabilidad pasible de sancin.

2.

El Reglamento de la Ley del Cdigo de tica de la

Funcin Pblica, (que debi dictarse antes del 13 de
noviembre del 2002, siendo responsabilidad de la
Presidencia del Consejo de Ministros) debe establecer
las correspondientes sanciones.
deben tenerse

Para su graduacin

presente las normas sobre carrera

administrativa y el rgimen laboral aplicable en virtud

del cargo o funcin que el servidor pblico desempee.
3.

Las sanciones aplicables por la transgresin del Cdigo

de

tica

no

exime

las

responsabilidades

administrativas, civiles y penales establecidas en la

normatividad pertinente.
Registro de las sanciones al Servidor Pblico.

119

Al respecto debe tenerse en cuenta lo siguiente:

1.

En el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y

Despido, establecido en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N 27444, deben anotarse
las sanciones producidas por la transgresin del Cdigo
de tica de la Funcin Pblica.

2.

El Registro de Sanciones deber

contener los datos

personales del servidor pblico, la sancin impuesta, la

duracin y la causa de la misma.
3.

La inscripcin en el Registro tiene una duracin de un

ao contado desde la culminacin de la sancin.

2.2.7.15

EL

PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

DISCIPLINARIO.
De acuerdo al Art. 163 y siguientes del Reglamento de
la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, el
servidor pblico que incurra en falta de carcter
disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese
temporal o destitucin, ser sometido a procedimiento
administrativo disciplinario que no exceder de
treinta (30) das hbiles improrrogables.
El incumplimiento del plazo sealado configura falta de
carcter disciplinario contenida en los incisos a) y d)
delArt. 28 de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, Decreto Legislativo N 276.
1.

Principales

caractersticas

del

Procedimiento

Administrativo Disciplinario:
De acuerdo al Artculo 163 del Reglamento del Decreto
Legislativo N 276, las principales caractersticas son:

120

a.

El Procedimiento Administrativo Disciplinario debe

ser escrito y sumario y estar a cargo de una
Comisin

de

carcter

permanente

cuyos

integrantes son designados por resolucin del titular

de la entidad.
b. La Comisin Permanente del Proceso Administrativo
Disciplinario deber estar constituido por tres (3)
miembros titulares y tres (3) miembros suplentes.
c. La Comisin Permanente ser presidida por un
funcionario designado por el titular de la entidad, y la
integran adems el jefe de personal y un servidor
pblico de carrera, designado por los servidores
pblicos.
d. Para el procedimiento de funcionarios se constituir
una Comisin Especial integrada por tres miembros
acordes con la jerarqua del procesado.
e. La Comisin Permanente del Proceso Administrativo
Disciplinario

tiene la facultad de calificar las

denuncias y quejas que le sean remitidas y

pronunciarse sobre la procedencia de abrir o no el
Procedimiento Administrativo Disciplinario.
f.

El Procedimiento Administrativo Disciplinario ser

instaurado por resolucin del titular de la entidad o
del funcionario que tenga la autoridad delegada para
tal efecto.

g. Debe notificarse al servidor procesado en forma

personal

o publicarse en el Diario Oficial "El

Peruano" dentro del trmino de 72 horas, contadas

121

a partir del da siguiente de la expedicin de la

resolucin.
h. El servidor procesado tiene derecho a presentar los
descargos correspondientes y las pruebas que crea
conveniente para su defensa, est ser por escrito y
tiene un plazo de 5 das hbiles contados a partir del
da siguiente de la notificacin. Se puede solicitar
prrroga por 5 das hbiles ms para aportar
pruebas o hacer mejor su defensa.
i.

El servidor procesado puede hacer su defensa

a travs de

un

INFORME

ORAL

efectuado personalmente o por medio de un

apoderado, para lo cual se sealar fecha y hora
nica.
j.

La

Comisin

Permanente

Administrativo Disciplinario

del

Proceso

despus

de

las

investigaciones del caso, elevar un INFORME al

titular de la entidad, recomendado

las sanciones

que deban aplicarse al servidor procesado.

k. El

servidor

procesado

podr

ser

puesto

disposicin de la Oficina de Personal de la entidad,

mientras se resuelve su proceso.
l.

El

Procedimiento

Administrativo

Disciplinario

deber iniciarse en el plazo no mayor de un ao

contado a partir del momento en que la autoridad
competente tenga conocimiento de la comisin de la
falta disciplinaria.

Caso contrario se declarar

prescrita la accin sin perjuicio del proceso civil

o penal a que hubiere lugar.

(25)

122

m. El

servidor

cesante

puede

ser

sometido

Procedimiento Administrativo Disciplinario y dentro

del plazo de un ao a que se refiere el numeral
anterior.
n. Los funcionarios y servidores pblicos contratados
tambin pueden ser sometidos a Procedimiento
Administrativo

Disciplinario

dentro

del

plazo sealado anteriormente.

2.

quines

comprende

el Procedimiento

Administrativo Disciplinario?
Si tenemos en cuenta que la carrera administrativa
comprende a los servidores pblicos que con carcter
estable prestan servicios de naturaleza permanente
en la administracin pblica, stos sern objeto
principal

del

Disciplinario

Procedimiento
si

incurren

en

Administrativo
falta

de

carcter

disciplinario.
No estn comprendidos los trabajadores de las
Empresas del Estado

cualquiera sea su forma

jurdica, los miembros de las F.F.A.A. y de la Polica

Nacional,

quienes

tienen

su

propia

ley;

los

miembros del Magisterio Nacional quienes tienen su

propia Ley del

Magisterio (Ley N 24029 del 14-12-

1984, conocida como Ley del Profesorado, la cual es

modificada por la Ley N 25212 de 1990); tampoco
estn comprendidos los Profesionales de la Salud
(Leyes N 23536 y
23728

de

Magistrados

1982

1983,

miembros

del

respectivamente);
Poder

Judicial

Los
que

administran justicia, normados por la Ley Orgnica del

Poder Judicial (Decreto Legislativo N 767 del 29 de

123

Noviembre de 1991 y el Texto nico Ordenado de la

Ley Orgnica del Poder Judicial aprobado por D.S.
N
017-93-JUS del 28 de Mayo de 1993); los miembros del
Servicio

Diplomtico

los

funcionarios

elegidos.
2.2.7.16

PROCEDIMIENTO

SANCIONADOR

DISCIPLINARIO, SEGN LA LEY N 27444

El procedimiento sancionador es el que utilizan las
Administraciones Pblicas para ejercer su potestad
sancionadora. Es decir, es aquel en el cual se
determina la comisin o no de una falta a travs de la
actuacin y valoracin de todas las pruebas existentes,
aplicndose la sancin correspondiente, de ser el caso.
Por ejemplo, en Per est regulado por la Ley N
27444,

Ley

del

Procedimiento

Administrativo

General.
El procedimiento prev dos fases: la instructora y la
sancionadora, en la primera fase, la administracin da
audiencia a la persona interesada para que pueda
alegar y proponer la prctica de aquellas pruebas que
considere conveniente para su defensa, siempre en
relacin con los hechos que se le imputan. En la fase
sancionadora (o ms bien resolutiva, ya que el
expediente puede acabar sin sancin), el rgano
competente dicta resolucin, sancionando, si han
quedado

acreditados

los

hechos

imputados,

sobreseyendo y archivando el expediente en caso

contrario.

El presunto responsable tiene derecho a ser notificado

de

los

hechos

que

se

le

imputan,

de

las

124

infracciones que tales hechos puedan constituir y de las

sanciones que en su caso, se le pudieran imponer, as
como de la identidad del instructor, de la autoridad
competente para imponer la sancin.
En todo el procedimiento, la persona imputada goza de
la presuncin de inocencia y es la administracin la que
tiene la carga de probar la comisin de la infraccin, si
bien es cierto que los hechos constatados por
funcionarios tienen valor probatorio (pero no de
carcter absoluto: se puede destruir dicha presuncin
con otras pruebas).
1.

Principios

de

la

Potestad

Sancionadora

Administrativa:
La potestad sancionadora de todas las entidades est
regida adicionalmente por los siguientes principios
especiales:
a) Legalidad: Slo por norma con rango de ley cabe
atribuir a las entidades la potestad sancionadora y
la consiguiente previsin de las consecuencias
administrativas que a ttulo de sancin son posibles
de aplicar a un administrado, las que en ningn
caso habilitaran a disponer la privacin de libertad.
b) Debido procedimiento: Las entidades aplicarn
sanciones sujetndose al procedimiento establecido
respetando las garantas del debido proceso. As,
el Tribunal Constitucional ha establecido que el
mbito protegido por el derecho al debido proceso
garantiza

que

una

persona

sometida

un

procedimiento (judicial, administrativo o de cualquier

otra ndole), conforme

previamente determinadas,

determinadas
no

sufra

reglas
la

125

alteracin irrazonablemente de stas, es decir, de

las reglas
con las cuales aquel se inici.

(27)

c) Razonabilidad: Las autoridades deben prever que

la comisin de la conducta sancionable no resulte
ms ventajosa para el infractor que cumplir las
normas

infringidas

asumir

la

sancin.

Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas debern

ser proporcionales al incumplimiento calificado
como infraccin, debiendo observar los siguientes
criterios que en orden de prelacin se sealan a
efectos de su graduacin:-

La

gravedad

del

dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido.

El perjuicio econmico

causado.
-

La repeticin y/o continuidad en la comisin de

la infraccin.

Las

circunstancias

de

la

comisin

de

la infraccin.
-

El beneficio ilegalmente obtenido;

y
-

La existencia o no de intencionalidad en
la conducta del infractor.

d) Tipicidad: Slo constituyen conductas sancionables

administrativamente

las

infracciones

previstas expresamente en normas con rango de ley

mediante su tipificacin como tales, sin admitir
interpretacin

extensiva

analoga.

Las

disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden

especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar
las conductas o
constituir

determinar sanciones, sin

nuevas conductas sancionables a las

126

previstas legalmente, salvo los casos en que la ley

permita tipificar por va reglamentaria.
e) Irretroactividad: Son aplicables las disposiciones
sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el
administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean mas favorables.
f) Concurso

de

Infracciones:

Cuando

una

misma conducta califique como ms de una

infraccin se aplicar la sancin prevista para la
infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que
puedan exigirse las dems responsabilidades que
establezcan las leyes.
g) Continuacin de Infracciones: Para determinar
la procedencia de la imposicin de sanciones por
infracciones en la que el administrado incurra
en

forma

continua,

se

requiere

que

hayan

transcurrido por lo menos treinta (30) das hbiles

desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin
y que se acredite haber
administrado

solicitado

al

que demuestre haber cesado la

infraccin dentro de dicho plazo.

Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn
atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin
de la sancin respectiva, en los siguientes casos:

Cuando se encuentre en trmite un recurso

administrativo interpuesto dentro del plazo contra
el acto administrativo mediante el cual se impuso
la ltima sancin administrativa.

127

Cuando el recurso administrativo interpuesto no

hubiera recado en acto administrativo firme.

Cuando la conducta que determino la imposicin

de la sancin administrativa original haya perdido
el carcter de infraccin administrativa por
modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio de
la aplicacin de principio de irretroactividad a que
se refiere la letra e).

h) Causalidad: La responsabilidad debe recaer en

quien

realiza

la

conducta

omisiva

activa

constitutiva de infraccin sancionable.

i) Presuncin de Licitud: Las entidades deben
presumir

que

los

administrados

han

actuado

apegados a sus deberes mientras no cuenten con

evidencia en caso contrario.
j) Non Bis in Idem: No se podrn imponer sucesiva o
simultneamente

una

pena

una

sancin administrativa por el mismo hecho en los

casos en que se aprecie la identidad del sujeto,
hecho y fundamento.
Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones
administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de
continuacin de infracciones a que se refiere la letra g)
(continuacin de infracciones). Al respecto el Supremo
Tribunal ha establecido que cuenta con una doble
dimensin: en su vertiente material garantiza el derecho
a no ser sancionado dos o ms veces por la infraccin
de un mismo bien jurdico; mientras que en su vertiente
procesal, garantiza el derecho a no ser sometido a
juzgamiento dos o ms veces por un mismo hecho.

128

k) Competencia para la Potestad Sancionadora: El

ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las
autoridades administrativas a quienes les hayan sido
expresamente

atribuidas

por

disposicin

legal

reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en

rgano distinto.
Asimismo, deben observar las Reglas sobre el ejercicio de
la potestad sancionadora. Como es en virtud del principio
de razonabilidad en el mbito de los procedimientos
administrativos

sancionadores

debern

observase

las

siguientes reglas.
-

En el caso de infracciones administrativas pasibles

de

multas

que

tengan

como

fundamento

el

incumplimiento de la realizacin de trmites, obtencin

de licencias, permisos y
procedimientos
competentes

autorizaciones

similares
por

ante

concepto

de

autoridades
instalacin

infraestructuras en red para servicios pblicos

obras

pblicas

exclusivamente

en

de
los

casos

otros
de
u

infraestructura,
en

que

ello

sea

exigido por el ordenamiento vigente, la cuanta de la

sancin a ser impuesta no podr exceder:

El uno (1%) de valor de la obra o proyecto,

segn sea el caso.

El cien por ciento (100%) del monto por concepto

de la tasa aplicable por derecho de trmite, de
acuerdo

Texto

nico

de

Procedimientos

Administrativos (TUPA) vigente en el momento de

ocurrencia de los hechos, en los casos en que no
sea

aplicable

la

valoracin

indicada

con

anterioridad.

129

Los casos de imposicin de multas administrativas por

montos que excedan los lmites sealados con
anterioridad, sern conocidos por la Comisin de
Acceso al Mercado del Instituto Nacional de Defensa de
la Competencia y de la Proteccin Intelectual, para
efectos de determinar si en tales supuestos se han
constituidos barreras burocrticas ilegales de acceso al
mercado, conforme al procedimiento administrativo
contemplado en el Decreto Ley N 25868 y el Decreto
Legislativo N 807, y en sus normas modificatorias y
complementarias.
-

Cuando el procedimiento sancionador recaiga sobre la

carencia

de

autorizacin

licencia

para

la

realizacin de varias conductas individuales que,

atendiendo a la naturaleza de los hechos, importen la
comisin de una actividad y/o proyecto que las
comprendan en forma general,
haya

sido

cuya

existencia

previamente comunicada a la entidad

competente, la sancin no podr ser impuesta en forma

individualizada, sino aplicada en un concepto global
atendiendo a los criterios previstos en el inciso 3 del
Artculo 230.

(29)

l) Determinacin de la responsabilidad: las sanciones

administrativas que se impongan al administrado son
compatibles con la exigencia de la reposicin de la
situacin alterada por el mismo a su estado anterior, as
como con la indemnizacin por los daos y perjuicios
ocasionados, los que sern determinados en el proceso
judicial correspondiente.
Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas
en una disposicin legal corresponda a varias personas
conjuntamente, respondern en forma solidaria de las

130

infracciones que, en su caso, se cometan, y de las

sanciones que se impongan.
m) Prescripcin:

La

facultad

de

la

autoridad

para

determinar la existencia de infracciones administrativas,

prescribe

en el plazo que establezcan las leyes

especiales, sin perjuicio del cmputo de los plazos de

prescripcin respecto de las dems obligaciones que se
deriven de los efectos de la comisin de infraccin. En
caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad
de la autoridad prescribir a los cuatro (4) aos.
El cmputo del plazo de prescripcin de la facultad para
determinar la existencia de infracciones comenzara a
partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o
desde que ces, si fuera una accin continuada.
El cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende
con la iniciacin del procedimiento sancionador a travs
de la notificacin al administrado de los hechos
constitutivos de infraccin que les sean imputados a
ttulo de cargo, de acuerdo a lo establecido en el
artculo 235, inciso 3 de la Ley N 27444. Dicho
cmputo deber reanudarse inmediatamente si el
trmite del procedimiento sancionador se mantuviera
paralizado por ms de veinticinco (25) das hbiles, por
causa no imputable al administrado.
Los administrados plantean la prescripcin por va de
defensa y la autoridad debe resolverla sin ms trmite
que la constatacin de los plazos, debiendo en caso de
estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de
responsabilidad para dilucidar las causas de la inaccin
administrativa.

131

n)

Medidas de carcter provisional: La autoridad que

instituye el procedimiento para disponer la adopcin de
medidas

de

eficacia

de

carcter
la

provisional

resolucin

final

que
que

aseguren
pudiera

recaer,

consujecin a lo previsto por el Artculo 146 de la Ley N

27444.
Las medidas que se adopten debern ajustarse a la
intensidad, proporcionalidad y necesidades de los
objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto
concreto.

El

cumplimiento

ejecucin

de

las

medidas de carcter provisional que en su caso se

adopten, se compensarn, en cuanto sea posible, con
la sancin impuesta.
2.

Atenuantes de Responsabilidad por Infracciones

Constituyen condiciones atenuantes de la responsabilidad
por la comisin de la infraccin administrativa, las siguientes:
a) La

subsanacin

sancionado

voluntaria

del

como constitutivo

acto

por
u

parte

del

omisin

posible
imputado

de infraccin administrativa, con

anterioridad a la notificacin de la imputacin de cargos a

que se refiere el inciso 3) del artculo 235 de la Ley N
27444 .
b) Error inducido por la administracin por un acto o
disposicin administrativa, confusa o ilegal.
En cuanto a la resolucin que ponga fin al
procedimiento no
distintivos

de

se

podrn

aceptar

la

hechos

los determinados en el curso del

procedimiento, con independencia de su diferente

valoracin jurdica. Asimismo, la resolucin ser
ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La
administracin podr adoptar las medidas cautelares

132

precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea

ejecutiva.
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la
resolucin adoptada, la resolucin de los recursos que
interponga no podr determinar la imposicin de
sanciones ms graves para el sancionado.
2.3

DEFINICIONES CONCEPTUALES Y OPERACIONALES

En mi trabajo de investigacin se va a utilizar los siguientes
conceptos y definiciones operacionales.
1. Respeto.
Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitucin y las Leyes,
garantizando que en todas las fases del proceso de toma de
decisiones

en

el

cumplimiento

de

los

procedimientos

administrativos, se respeten los derechos a la defensa y al debido

procedimiento.
2. Probidad
Acta con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el
inters general y desechando todo provecho o ventaja personal,
obtenido por si o por interpsita persona.
3. Eficiencia.
Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando
obtener una capacitacin slida y permanente.
4. Idoneidad.
Entendida como aptitud tcnica, legal y moral, en condicin esencial
para el acceso y ejercicio de la funcin pblica. El servidor pblico
debe propender a una formacin slida acorde a la realidad,
capacitndose permanentemente para el debido cumplimiento de sus
funciones.

133

5. Veracidad.
Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos
los miembros de su institucin y con la ciudadana, y contribuye al
esclarecimiento de los hechos.
6. Lealtad y Obediencia.
Acta con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de su
institucin, cumpliendo las rdenes que le imparta el superior
jerrquico competente, en la medida que renan las formalidades del
caso y tengan por objeto la realizacin de actos de servicio que se
vinculen con las funciones a su cargo, salvo los supuestos de
arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que deber poner en
conocimiento del superior jerrquico de su institucin.
7. Justicia y Equidad.
Tiene permanente disposicin para el cumplimiento de sus funciones,
otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en
sus funciones con el Estado, con el administrado, con sus
subordinados y con la ciudadana en general.
8. Lealtad al Estado de Derecho.
El funcionario de confianza debe lealtad a la Constitucin y al Estado
de Derecho. Ocupar cargos de confianza en regmenes de facto, es
causal de cese automtico e inmediato de la funcin pblica.
Asimismo, el servidor pblico tiene los siguientes deberes:
9. Neutralidad.
Debe actuar con absoluta imparcialidad poltica, econmica o de
cualquier otra ndole en el desempeo de sus
demostrando independencia

funciones

a sus vinculaciones con personas,

partidos polticos o instituciones.

10.Transparencia.

134

Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente, ello

implica que dichos actos tienen en principio carcter pblico y son
accesibles al conocimiento de toda persona natural o jurdica. El
servidor pblico debe de brindar y facilitar informacin fidedigna,
completa y oportuna.
11. Discrecin
Debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los
que tenga conocimiento con motivo o en ocasin del ejercicio de sus
funciones, sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le
correspondan en virtud de las normas que regulan el acceso y la
transparencia de la informacin pblica.
12. Ejercicio Adecuado del Cargo
Con motivo o en ocasin del ejercicio de sus funciones el servidor
pblico no debe adoptar represalia de ningn tipo o ejercer coaccin
alguna contra otros servidores pblicos u otras personas.
13. Uso Adecuado de los Bienes del Estado.
Debe proteger y conservar los bienes del Estado, debiendo utilizar
los que le fueran asignados para el desempeo de sus funciones de
manera

racional,

evitando

desaprovechamiento, sin

su

abuso,

derroche

emplear o permitir que otros empleen

losbienes del Estado para fines particulares o propsitos que no

sean aquellos para los cuales hubieran sido especficamente
destinados.
14. Responsabilidad
Todo servidor pblico debe desarrollar sus funciones a cabalidad y
en forma integral, asumiendo con pleno respeto su funcin pblica.
Ante situaciones extraordinarias, el servidor pblico puede realizar
aquellas tareas que por su naturaleza

o modalidad no sean las

estrictamente inherentes a su cargo, siempre

que ellas resulten

135

necesarias para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se

enfrenten.
Todo servidor pblico debe respetar los derechos de los administrados
establecidos en el artculo 55 de la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.

CAPITULO III:
METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
1. Mtodo y metodologa de la investigacin
El problema planteado en nuestra investigacin nos lleva a concluir que el
tipo de nuestro trabajo empieza por ser exploratorio para luego ser
descriptivo, y ms adelante encontrar los correlaciones entre las variables
planteadas y finalmente tratar de explicar las posibles causas o razones
del problema planteado.
2. Diseo de investigacin
Investigacin descriptiva.- La aplicacin del mtodo descriptivo tiene lugar,
porque se tom informacin respecto al procedimiento sancionador aplicado
a los servidores pblicos de la Municipalidad Distrital de Yanahuara.

136

3. Tipo de investigacin
El presente trabajo de investigacin se encuentra dentro del enfoque:
Descriptivo y Explicativo.
4. Alcances y limitaciones
Las limitaciones que se presentan son el difcil acceso a la informacin
respecto a datos estadsticos y a cmo ha afectado al servidor pblico
objeto de un procedimiento sancionador estar incluso en el mismo, ya eso
sera un criterio subjetivo.
5. Fuentes de informacin

Revisin documental.- Se utiliz datos de las normas, libros, tesis,

reglamentos, relacionados al Procedimiento Administrativo Sancionador.

Encuestas.- Se utilizar cuestionarios de preguntas, con el fin de
obtener datos para el trabajo de investigacin de parte de los
funcionarios, para obtener datos de parte de los funcionarios y/o
servidores de la Municipalidad Distrital de Yanahuara.

6. Tcnicas e instrumentos
La Encuesta es una de las tcnicas ms utilizadas en la investigacin
educativa, est compuesta de una serie de tcnicas especficas destinadas
a recoger, procesar y analizar informacin sobre los objetivos de la
investigacin.

El rasgo definitivo de la encuesta es el uso de un

cuestionario para recoger los datos requeridos.

Las caractersticas que

describe y mide son las propiedades conocidas como variables.

El cuestionario con el cual recogeremos la informacin que nos permita
obtener conocimientos, que a su vez den respuestas, a las preguntas
contenidas en el problema de la investigacin, no tiene reglas fijas por lo
tanto debemos recurrir al sentido comn y a la experiencia de otros
investigadores mediante el conocimiento de otros cuestionarios utilizados.
Sin perjuicio de reconocer la verdad de esta afirmacin, existen algunas
sugerencias que todo investigador debe conocer como: el contenido de las
preguntas, la redaccin, el tipo de preguntas, su ordenamiento y derivacin.
7. Universo y muestra
7.1.

UNIVERSO

137

La poblacin en estudio estuvo constituido por los trabajadores de la

Municipalidad Distrital de Yanahuara.
7.2

MUESTRA
Se denomina muestra a la parte de las unidades que componen un
colectivo llamado poblacin o universo seleccionado con la finalidad
de calcular ciertos valores que se aproximen con la mayor precisin a
los valores correspondientes que se dan en el universo o poblacin de
la cual procede.

Esos

valores

pueden

ser

medias aritmticas, coeficientes, varianzas, etc.

proporciones,
Los valores

calculados en la muestra se denominan estadsticas y los valores que

les correspondan en el universo se denominan parmetros.

138

CAPITULO IV
ANLISIS E INTERPRETACIN DE LOS RESULTADOS
INTERPRETACIN DE LOS RESULTADOS DE LA ENCUESTA.
VARIABLE:

SANCIONES

ADMINISTRATIVAS

LOS

TRABAJADORES DEL EMPLEO PBLICO.

1. Con respecto a la pregunta N 1 El Universo social no tiene
leyes naturales, est sujeto a un cambio continuo. Y esto
significa que los supuestos que ayer eran vlidos pueden
quedar invlidos e, incluso, ser totalmente errneos apenas
pasado un instante.
Lo que ms importa en una disciplina social como el
Derecho son por lo tanto los supuestos bsicos. Y un
cambio en ellos importa todava ms.
Entonces tenemos que, elegir entre la libertad individual y
la seguridad social, con la consecuencia de que los
partidarios de la libertad o de la seguridad social juzgarn
justo o injusto el orden jurdico basado en la libertad
individual y/o seguridad social. Estos juicios de valor
tienen, pues, un carcter subjetivo, porque ni se fundan en

139

una norma positiva, expresada por el que emite el juicio de

valor.
Las respuestas fueron las siguientes:
El

44%

de

los

encuestados

manifiestan

que

estn

completamente de acuerdo con las expresiones mencionadas

en esta pregunta; 32% sealan que estn ligeramente de
acuerdo; 12% indican que estn ligeramente en desacuerdo y
otro 12% manifiestan que estn totalmente en desacuerdo.

Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 01:
- El 44% sostiene que est completamente de acuerdo con
las expresiones mencionadas en esta pregunta.
- El 32% sealan que estn ligeramente de acuerdo.
- El 12% indican que estn ligeramente en desacuerdo.
- El 12% manifiestan que estn totalmente en desacuerdo.
De donde se desprende que la mayora de los encuestados, el
75% manifiestan estar de acuerdo con las expresiones de la
pregunta N 1 y el otro 25 % seala estar en desacuerdo con
tales expresiones.
2. Respecto a la pregunta N 2 Est conformada por las
resoluciones

uniformes

que

expiden

las

autoridades administrativas competentes para resolver casos

especficos, que luego sirven de antecedente en otros casos de
materia semejante. Esta fuente formal se denomina?
Las respuestas fueron las siguientes:

140

El 100% de los encuestados sealan como respuesta a la

jurisprudencia, entre las otras alternativas.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 02:
-

El 100% sostiene que la jurisprudencia es la fuente formal.

3. Respecto a la pregunta N 3 La accin es una caracterstica

principal de una de las funciones del Estado:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 56% de los encuestados sealan como respuesta ejecutiva;
19% manifiestan jurisdiccional y el 25% restante indican
administrativa.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 03:
-

El 56% sostiene que la accin es una caracterstica de

la funcin ejecutiva.

- El 19% sostiene que es la funcin jurisdiccional.

- El 25% sostiene que es la funcin administrativa.
4. Respecto a la pregunta N 4 Cul de los siguientes rganos no
pertenecen a los rganos jurisdiccionales del Poder Judicial?
Las respuestas fueron las siguientes:
El 6% de los encuestados manifiestan como respuesta a la

141

Corte Suprema; y el 94% sealan a los secretarios y relatores.

Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 04:
-

El 6% sostiene que el rgano que no pertenece a

los rganos jurisdiccionales del Poder Judicial es la Corte
Suprema.

El 94% sostiene que son los secretarios y relatores los

rganos

que

no

pertenecen

los

rganos

jurisdiccionales del Poder Judicial.

5.

Respecto a la pregunta N 5 De acuerdo al Decreto

Legislativo

276,

Ley

de

Bases

de

la

Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, los

Grupos Ocupacionales de la Carrera Administrativa son:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 19% de los encuestados manifiestan como respuesta
Profesional y Tcnico; el 56% sealan a Funcionarios y
Servidores Pblicos; otro 19% indican Profesional, Tcnico y
Auxiliar y el 6% restante sostienen como grados ocupacionales
a

Profesionales

elegidos,

Funcionarios

de

Confianza

Servidores Pblicos.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 05:
-

El 19% de los encuestados sostienen que los

grupos ocupacionales son dos: Profesional y Tcnico.

142

El

56%

seala

que

los

grados

ocupacionales

son Funcionarios y Servidores Pblicos.

-

El 19% indica como grados ocupacionales

Profesional, Tcnico y Auxiliar.

El 6% manifiesta como grados ocupacionales Profesionales

elegidos, Funcionarios de Confianza y Servidores Pblicos.

6. Respecto a la pregunta N 6 De acuerdo al artculo 26 del

Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, las sanciones por faltas disciplinarias pueden
ser:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 69% de los encuestados manifiestan como respuesta a
la Amonestacin, Suspensin y Destitucin; el 31% sealan
como respuesta

la

Amonestacin,

Suspensin,

Cese

Temporal y Destitucin.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 06:
-

El

69%

manifiesta

que

las

sanciones

por

faltas disciplinarias son amonestacin, suspensin y

destitucin.
-

El 31% indica que las sanciones son

amonestacin, suspensin, cese temporal y destitucin.

7. Respecto a la pregunta N 7 Para el cumplimiento de sus

funciones administrativas el Estado opta por distintas formas de
organizacin y estas son:
Las respuestas fueron las siguientes:

143

El 38% de los encuestados manifiestan como respuesta a la

Descentralizacin y Delegacin; el 19% sealan al Centralismo,
Descentralizacin
la Delegacin y

Desconcentracin;

Desconcentracin;

6%

otro

indican

6%

sostienen

al Centralismo y Descentralizacin y el 31% restante indican a la

Concentracin, Descentralizacin y Delegacin.
Interpretacin

De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con

relacin a la pregunta N 07:
-

El 38% manifiesta como formas de organizacin del Estado

Descentralizacin y Delegacin.

El 19% seala como formas de organizacin

Centralismo, Descentralizacin y Desconcentracin.-

El

6% indica como formas de organizacin Delegacin y

Desconcentracin.
-

El 6% sostienen como formas de organizacin

Centralismo y Descentralizacin.

El

31%

indica

como

formas

de

organizacin

Concentracin, Descentralizacin y Delegacin.

8. Respecto a la pregunta N 8 Es el recurso administrativo que se
interpone cuando la impugnacin se sustenta en diferente
interpretacin de las pruebas producidas o cuando se trate de
cuestiones de puro derecho. Debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidi el acto que se impugna, para que eleve
todo lo actuado al superior.
Las respuestas fueron las siguientes:
El 19% de los encuestados manifiestan como respuesta
Recurso de Reconsideracin; el 75% sealan Recurso de
Apelacin; y el 6% restante sostienen Recurso de Revisin.
Interpretacin

144

De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con

relacin a la pregunta N 08:
- El 19% sostiene que es el Recurso de Reconsideracin.
- El 75% seala que se interpone el Recurso de Apelacin.
- El 6% indica que es el Recurso de Revisin.
9.

Respecto a la pregunta N 9 Son principios de la potestad

sancionadora administrativa: Las respuestas fueron las
siguientes:
El 13% de los encuestados manifiestan como respuesta al
Debido procedimiento, proporcionalidad, igualdad y tipicidad; el
6% sealan a la Norma ms favorable, igualdad y debido
procedimiento; y el 81% sostienen a la Legalidad, debido
procedimiento, razonabilidad y tipicidad.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 09:
-

El

13%

manifiesta

potestad sancionadora

como

principios

administrativa

de

al

la

debido

procedimiento, proporcionalidad, igualdad y tipicidad.

-

El

6%

seala

como

principios

la

norma

ms

favorable, igualdad y debido procedimiento.

-

El

81%

sostiene

potestad sancionadora
legalidad,

como

principios

administrativa

de
a

la
la

debido procedimiento, razonabilidad y

tipicidad.
10. Respecto a la pregunta N 10 Son delitos cometidos por
funcionarios pblicos, segn Cdigo Penal vigente :
Las respuestas fueron las siguientes:

145

El 69% de los encuestados manifiestan como respuesta a la

Concusin, abuso de autoridad y peculado; el 12% sealan al
Abuso de autoridad, concusin y prevaricato; otro 19% indican
al Prevaricato y corrupcin de funcionarios.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 10:
-

El

69%

manifiesta

que

los

delitos

cometidos

por funcionarios pblicos son la Concusin, abuso de

autoridad y peculado.
-

El 12% sealan como delitos al Abuso de autoridad,

concusin y prevaricato.

El 19% indican que los delitos cometidos son Prevaricato y

corrupcin de funcionarios.

11. Respecto a la pregunta N 11 Las sanciones a los gestores de

intereses son:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 19% de los encuestados manifiestan como respuesta a la
Amonestacin, multa, suspensin, cese y cancelacin de
licencia; el 31% sealan a la Suspensin y cese definitivo; 19%
indican a la Amonestacin, suspensin de licencia y destitucin;
el 12% sostienen al Cese temporal, multa e inhabilitacin y el
19% restante mencionan a la Amonestacin, multa, suspensin
de licencia y cancelacin de licencia e inhabilitacin perpetua.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 11:

146

El

19%

manifiesta

que

las

sanciones

son

la

Amonestacin, multa, suspensin, cese y cancelacin de

licencia.
-

El 31% seala que las sanciones a los gestores

de intereses son la Suspensin y cese definitivo.

El

19%

indica

como

sanciones

la

Amonestacin, suspensin de licencia y destitucin.

-

El

12%

sostiene

que

las

sanciones

son

Cese

temporal, multa e inhabilitacin.

-

El

19%

menciona

como

sanciones

la

Amonestacin, multa, suspensin de licencia y cancelacin

de licencia e inhabilitacin perpetua.
12. Respecto a la pregunta N 12 De acuerdo a la Ley Marco del
Empleo Pblico (Ley N 28175) los Servidores Pblicos se
clasifican en:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 57% de los encuestados manifiestan como respuesta a los
Nombrados y contratados; el 12% sealan al Directivo superior,
ejecutivo, especialista y apoyo; otro 12% indican a los de
carrera y contratados y el 19% restante sostienen que son
Ejecutivo, especialista y de confianza.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 12:
-

El 57% manifiesta que los servidores pblicos se

clasifican en Nombrados y contratados.

El 12% seala como clasificacin Directivo

superior, ejecutivo, especialista y apoyo.

Otro 12% indica que se clasifican en servidores pblicos

De carrera y contratados.
-

El 19% restante sostiene que se clasifican en

Ejecutivo, especialista y de confianza.

147

13. Respecto a la pregunta N 13 El personal del empleo pblico

se clasifica de la siguiente manera (Ley 28175):
Las

respuestas

fueron

las

siguientes:
El 38% de los encuestados manifiestan como respuesta al
Profesional,

tcnico

auxiliar;

el

18%

sealan

los

Funcionarios y Servidores Pblicos; 38% indican al Funcionario

pblico, empleado de confianza y servidor pblico y el 6%
restante sostienen a los Funcionarios elegidos y de confianza.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 13:
- El 38% manifiesta como respuesta Profesional, tcnico y
auxiliar.
- El 18% seala Funcionarios y Servidores Pblicos.
- El 38% indica Funcionario pblico, empleado de confianza y
servidor pblico.
- El 6% sostiene Funcionarios elegidos y de confianza.
VARIABLE: SOBRE LOS EFECTOS DE LA APLICACIN DE
LAS

SANCIONES

ADMINISTRATIVAS

EN

LA

ADMINISTRACIN PBLICA DEL PODER EJECUTIVO.

14. Respecto a la pregunta N 14 Segn la Ley 27444, Ley
del Procedimiento Administrativo

General,

el

procedimiento sancionador contenido en la mencionada Ley

faculta a cualquier entidad pblica a establecer infracciones
administrativas

las

consecuentes

sanciones

los

administrados.
Las respuestas fueron las siguientes:
El 44% de los encuestados manifiestan que Si; el 31% sealan
que No; y el 25% restante sostienen la alternativa No sabe, no
opina.

148

Interpretacin

De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con

relacin a la pregunta N 14:

El 44% manifiesta que si es posible que cualquier

entidad

pblica

pueda

establecer

infracciones

administrativas y las consecuentes sanciones a los

administrados.
-

El 31% seala que no existen tales facultades.

El 25% restante indica que No sabe, no opina respecto a

la pregunta.

15. Respecto a la pregunta N 15 En las entidades pblicas

cuya potestad sancionadora est regulada por leyes especiales,
se aplica el Procedimiento Sancionador de la Ley 27444.
Las respuestas fueron las siguientes:
El 56% de los encuestados manifiestan como respuesta que se
aplica supletoriamente; el 19% sealan que no tiene predominio
la Ley Especfica; y el 25% restante sostienen que predomina la
Ley Especfica sobre la materia.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 15:
- El

56%

manifiesta

que

se

aplica

supletoriamente

el

Procedimiento Sancionador de la Ley 27444.

- El 19% seala que no tiene predominio la Ley Especfica.
- El 25% restante sostiene que predomina la Ley Especfica
sobre la materia.

149

16. Respecto a la pregunta N 16 Seale dos principios de

la potestad sancionadora del Estado:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 40% de los encuestados manifiestan como respuesta al
Principio de legalidad y Principio de tipicidad; el 60% restante no
respondi a la pregunta.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 16:
-

El

40%

seala

que

los

principios

de

la

potestad sancionadora del Estado son el Principio de

legalidad y Principio de tipicidad.
-

El 60% restante no respondi a la pregunta lo cual

indica que desconocen el tema.

17. Respecto a la pregunta N 17 la facultad de la autoridad

para determinar

la

existencia

de

infracciones

administrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes

especiales. En caso de no estar determinado el plazo, este
prescribir en:
Las respuestas fueron las siguientes:
10% de los encuestados manifiesta como respuesta Cuatro
aos, el 18% sealan que no prescribe; el 20% indican a los
Cinco aos, el 22% sealan a los tres aos; el 30% restante
sealan como respuesta Dos aos.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 17:
- El 10% manifiesta que prescribe en cuatro aos la facultad de
la autoridad para determinar la existencia de infracciones.
- El 18% sealan que no prescriben.

150

- El 20% manifiesta que prescribe a los cinco aos.

- el 22 % de los encuestados sealan que la faculta prescribe a
los tres aos.
- El 30% restante manifiesta que prescribe a los dos aos.
18. Respecto a la pregunta N 18 Cuntos das de plazo se
otorga al administrado para formular sus alegaciones y utilizar
los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurdico.
Las respuestas fueron las siguientes:
El 13% de los encuestados manifiestan como respuesta Tres
das; el 18% sealan que son Cinco das; 13% indican que son
Diez das; 43% sostienen que son Quince das y el 13%
restante sealan que son Treinta das.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 18:
- El 13% manifiesta que se otorga al administrado un plazo de
tres das.
- El 18% seala que se otorga un plazo de cinco das.
- El 13% indica que se le otorga un plazo de diez das.
- El 43% sostiene que se otorga un plazo de quince das
para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurdico.
- El 13% restante seala que el plazo es de treinta das para
formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa.
19. Respecto a la pregunta N 19 De acuerdo al Art. N 237.2 de
la Ley

27444

la

procedimiento sancionador
ponga

fin

la

resolucin
ser

que

pone

ejecutiva

fin

al

cuando

va administrativa. Agradecer explicar

brevemente su apreciacin sobre este asunto.

Las respuestas fueron las siguientes:

151

El 100% de los encuestados no respondi a lo sealado en la

pregunta.

Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 19:

El 100% no respondi por lo tanto se deduce que el

total de los encuestados desconoce el asunto o tema de la
pregunta.

20. Respecto a la pregunta N 20 De acuerdo al Art. N 163 del

Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa
Decreto legislativo 276 de 1984 (Decreto Supremo N 005-90PCM del 17-01-1990) el servidor pblico que incurra en falta de
carcter disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese
temporal o destitucin, ser sometido a proceso administrativo
disciplinario, el cual no exceder de:
Las respuestas fueron las siguientes:
El 6% de los encuestados manifiestan como respuesta Cinco
das hbiles improrrogables; el 13% sealan que son Diez das
hbiles improrrogables; 25% indican que son Quince das
hbiles improrrogables; 6% sostienen que son Veinte das
hbiles improrrogables y 50% sealan que son Treinta das
hbiles improrrogables.
Interpretacin
De los 100 encuestados, los resultados son los siguientes con
relacin a la pregunta N 20:
-

El 6% manifiesta que el proceso administrativo

disciplinario no exceder de cinco das hbiles
improrrogables.

152

El 13% seala que el proceso administrativo disciplinario no

exceder de diez das hbiles improrrogables.

El 25% indica que el proceso administrativo disciplinario no

exceder de quince das hbiles improrrogables.

El 6% sostiene que el proceso administrativo

disciplinario no exceder de veinte das hbiles
improrrogables.

El 50% seala que el proceso administrativo

disciplinario no exceder de treinta das hbiles
improrrogables.

El informe final de la investigacin es el siguiente:

Respecto a la Hiptesis General
De qu manera influye, en los trabajadores del empleo pblico, la
aplicacin de las sanciones administrativas.
De acuerdo a los resultados obtenidos tenemos 76% de los encuestados
sostiene que las sanciones administrativas son juicios de valor que tienen
carcter subjetivo y por tanto son consecuencia de aplicaciones de un
derecho

positivo

regulador

del

comportamiento

laboral

de

los

administrados.
Por

tanto

la

aplicacin

de

las

sanciones

administrativas

influye

positivamente en el desempeo laboral de los trabajadores del empleo

pblico.
Los resultados obtenidos son los siguientes:
1. La falta de una sistematizacin y jerarquizacin de las normas legales
del

empleo

pblico

influyen

negativamente

en

las

sanciones

administrativas.
2.

Existe una relacin directa entre el desconocimiento de la

sistematizacin legal del empleo pblico y los tipos de sanciones; tanto
es as que slo el 19% de los encuestados conocen cuales son los

153

grupos ocupacionales de los servidores pblicos. Esto nos demuestra

que las propias entidades pblicas como la Municipalidad Distrital de
Yanahuara, hacen muy poco en capacitar a sus trabajadores, pareciera
que no les importa el escaso nivel de conocimiento que tienen los
servidores pblicos sobre sus derechos y obligaciones.

3.

Existen efectos negativos en la aplicacin de las sanciones

administrativas a los trabajadores del empleo pblico.

4. Poco conocimiento de los derechos y deberes que tiene el Cdigo

de tica, por falta de capacitacin de los responsables de actualizar y
capacitar a los servidores pblicos.

154

CONCLUSIONES

El 44% de los encuestados, sostienen que estn completamente de

acuerdo con las normas que regulan el derecho, sea ste privilegiar la
individualidad y/o la seguridad social, y si agregamos el 32% de los
encuestados que estn ligeramente de acuerdo con los supuestos
bsicos del Derecho, tenemos que el 76% de los encuestados, es decir
ms de tres tercios sostienen que las sanciones administrativas no
son leyes naturales sino supuestos y por tantos juicios de valor

que tienen carcter subjetivo.

Segn las respuestas de los encuestados respecto a cules son los
Grupos Ocupacionales de la Carrera administrativa de los trabajadores
pblicos del Estado, tenemos que las respuestas reflejan el poco
conocimiento que tienen los servidores y profesionales pblicos, as
tenemos que slo el 19% de los encuestados conocen correctamente
que los Grupos Ocupacionales de los trabajadores de la administracin

pblica son tres: Profesionales, Tcnicos y Auxiliares.

Esto nos demuestra que las propias entidades pblicas del Poder
Ejecutivo hacen muy poco en capacitar adecuadamente a sus
trabajadores, pareciera que no les importa nada el escaso conocimiento
que tienen los servidores pblicos de sus derechos, deberes y

obligaciones.
Slo el 31% de los encuestados conocen la nominacin de las
Sanciones Administrativas por faltas disciplinarias lo que nos demuestra
el desdn y desconocimiento de la gran mayora de servidores y
funcionarios pblicos; como por parte de las autoridades que dirigen las
entidades pblicas, el tema de las sanciones administrativas y su
influencia en la calidad del servicio pblico que ofrecen a los usuarios
de la administracin pblica.

Respecto a que si los

encuestados

conocen las clases

de

impugnaciones o recursos administrativos, las respuestas fueron

positivas ya que el 75% de los encuestados manifiestan que si
conocen, tanto es as que ubicaron fcilmente los requisitos y
naturaleza del recurso administrativo de Apelacin.

155

Slo el 12% de los encuestados conocen la clasificacin de los

servidores pblicos de acuerdo a lo que dispone la Ley N 28175,
demostrando nuevamente que los servidores pblicos desconocen
temas sustantivos, a sus derechos, deberes y obligaciones; y, lo propio
las autoridades de las entidades pblicas, las cuales no programan ni
consideran en sus planes de trabajo actividades de capacitacin a los

servidores del Estado en derechos y obligaciones.

Ms de la mitad de los encuestados (56%) tienen conocimiento que en
las entidades pblicas se aplica el Procedimiento Sancionador de
la Ley N
27444,

Ley

del

Procedimiento

Administrativo

General,

con

carcter supletorio, en vista de que la potestad sancionadora

disciplinaria sobre el personal de las entidades pblicas se rigen por
normativa especfica sobre la materia.

Ms de la mitad de los encuestados (60%) no saben absolutamente

nada sobre los Principios de la Potestad Sancionadora de la entidad
pblica. De modo que desconocen que en las sanciones administrativas
se fundamentan los Principios de Legalidad, el Debido Procedimiento, la
Razonabilidad, la Tipicidad, la Irretroactividad, el Concurso de
Infracciones, la Continuidad de Infracciones, la Causalidad, la
Presuncin de Inocencia, el Non Bis in Idem; entre otros Principios
Jurdicos.

Menos del tercio de los encuestados (10%) saben que la facultad

de

la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativas prescriben en el plazo que establecen las leyes

especiales; y que, en caso de no estar determinado, prescribirn a los
cuatro aos computados a partir de la fecha en que se cometi la
infraccin o desde que ceso, si fuera una accin continuada.

Slo el 18% de los encuestados (menos de un quinto de la muestra)

saben que es cinco (05) das el plazo para formular sus alegaciones
(artculo 161.2 de la Ley N 27444) y utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurdico conforme a lo previsto numeral
162.2 del artculo 162 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.

156

Totalmente grave e inaudito es que el 100% de los encuestados no

tengan conocimiento que la resolucin que ponen fin al procedimiento
sancionador recin ser ejecutiva, cuando ponga fin a la va
administrativa. Dicho de otra manera las sanciones impuestas se
ejecutarn cuando las resoluciones que las contienen

sean

y consentidas y/o hayan agotado la va administrativa;

significa

que

mediante

si

una

algn

resolucin

recurso

sancionadora

administrativo

firmes
esto

es impugnada

(Reconsideracin,

apelacin y/o revisin) esta no ser ejecutada hasta que se agote la

impugnacin en la ltima instancia administrativa; caso contrario se
estara cometiendo el delito de abuso de autoridad y por lo tanto la
autoridad de la entidad pblica sancionadora es pasible de ser
denunciado

por

el

delito contra la administracin pblica, en su

modalidad de abuso de autoridad.

157

RECOMENDACIONES
Las autoridades de las entidades pblicas del Estado Peruano deben
capacitar a capacitar a su personal, en forma especial a todos los funcionarios,
empleados de confianza y servidores pblicos en los alcances de la Ley N
27815, denominada Cdigo de tica de la Funcin Pblica ; y, de su
Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N 033 2005 PCM, mximo si
se dispone en su artculo 22, que el rgano de alta direccin que debe
cumplir con las obligaciones contenidas en el artculo N 9 de la Ley, ser la
Secretaria

General

de

la

entidad

aquel

que

haga sus veces,

de

conformidad con el Reglamento de Organizacin y Funciones respectivo.

Considerando el estudio realizado, se debe programar una capacitacin inmediata
respecto del procedimiento administrativo sancionador en la Municipalidad Distrital
asi como implementar medidas para reducir los procedimientos a iniciarse.
.

158

BIBLIOGRAFIA
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(2002). El Malestar en la Globalizacin.

Ediciones

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27. STIGLITZ,

Joseph E.

(2003).

Los Felices 90.

La Semilla de la

destruccin.Taurus. Bs. Aires.

ANEXOS

ENCUESTA
INSTRUCCIONES GENERALES
1.

Esta encuesta es annima y personal, dirigida a autoridades y a

profesores de las universidades peruanas.
160

2. Esta encuesta es un primer acercamiento de investigacin educativa

universitaria sobre aspectos importantes de las siguientes variables.
I.
Sanciones administrativas a los trabajadores del empleo pblico.
II. Efectos de la Aplicacin de las Sanciones Administrativas en la
Administracin Pblica del Poder Ejecutivo.
3. Agradeceremos dar su respuesta con la mayor transparencia y veracidad
a las diversas preguntas del cuestionario, todo lo cual nos permitir un
acercamiento cientfico a la realidad concreta del problema de investigacin.
INSTRUCCIONES
ESPECFICAS
Agradeceremos colocar un aspa en el recuadro correspondiente y hacer
un brevsimo desarrollo cuando se le solicite en alguna respuesta especfica.
I. SOBRE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS A LOS TRABAJADORES DEL
EMPLEO PBLICO.
1.

El Universo social no tiene leyes naturales, est sujeto a un

cambio continuo. Y esto significa que los supuestos que ayer eran vlidos
pueden quedar invlidos e, incluso, ser totalmente errneos apenas
pasado un instante.
Lo que ms importa en una disciplina social como el Derecho son por lo
tanto los supuestos bsicos. Y un cambio en ellos importa todava ms.
Entonces, tenemos que, elegir entre la libertad individual y la seguridad
social, con la consecuencia de que los partidarios de la libertad o de la
seguridad social juzgarn justo o injusto el orden jurdico basado en la
libertad individual y/o seguridad social. Estos juicios de valor tienen,
pues, un carcter subjetivo, porque no se fundan en una norma positiva,
expresada por el que emite el juicio de valor.
Con estas expresiones Ud.
est:
a)
b)
c)
d)
e)

Completamente de acuerdo
Ligeramente de acuerdo
Ligeramente en desacuerdo
Totalmente en desacuerdo
No sabe

()
()
()
()
()

2. Est conformada por las resoluciones uniformes que expiden las autoridades
administrativas competentes para resolver casos especficos,
que luego
sirven de antecedente en otros casos de materia semejante. Esta fuente
formal se denomina?

161

a)
b)
c)
d)
e)
3.

Legislativa
Ejecutiva
Jurisdiccional
Administrativa
Representativa

Cul de los siguientes rganos

jurisdiccionales del Poder Judicial?
a)
b)
c)
d)
e)

5.

()
()
()
()
()

La accin es una caracterstica principal de una de las funciones del

Estado:
a)
b)
c)
d)
e)

4.

Jurisprudencia
Discrecionalidad
Norma Jurdica
Doctrina
Costumbre

Corte Suprema
Cortes Superiores
Juzgados Especializados
Juzgados de Paz Letrados
Secretarios y Relatores

()
()
()
()
()
no

pertenecen

los

rganos

()
()
()
()
()

De acuerdo al Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, los Grupos
Ocupacionales de la Carrera Administrativa son:
a) Profesional y Tcnico
b) Funcionarios y Servidores
Pblicos c) Profesional, Tcnico y
Auxiliar
d) Director Ejecutivo, Especialista y Apoyo
e) Profesionales elegidos, Funcionarios de Confianza y Servidores
Pblicos.

6.

De acuerdo al Art. 26 del Decreto Legislativo N 276, Ley de Bases de la

Carrera Administrativa, las sanciones por faltas disciplinarias pueden ser:
a) Amonestacin, suspensin y destitucin
b) Amonestacin, suspensin, cese temporal y destitucin
c) Cese definitivo y destitucin
d) Amonestacin, cese definitivo y destitucin
e) Cese temporal, cese definitivo y
destitucin

162

7.

Para el cumplimiento de sus funciones administrativas el Estado opta por

distintas formas de organizacin y estas son:
a)
b)
c)
d)
e)

8.

Descentralizacin y delegacin
Centralismo, descentralizacin y desconcentracin
Delegacin y desconcentracin
Centralismo y descentralizacin
Concentracin, descentralizacin y delegacin

Es el recurso administrativo que se interpone cuando la impugnacin se

sustenta en diferente interpretacin de las pruebas producidas o cuando se
trate de cuestiones de puro derecho. Debiendo dirigirse a la misma
autoridad que expidi el acto que se impugna, para que eleve todo lo
actuado al superior.
a) Recurso de
Reconsideracin b) Recurso
de Apelacin
c) Recurso de Revisin
d) Recurso de
Reposicin e) Recurso
de Queja

9.

Son principios de la potestad sancionadora administrativa:

a)
b)
c)
d)
e)

Legalidad, retroactividad, causalidad y concurso de infracciones

Debido procedimiento, proporcionalidad, igualdad y tipicidad
Norma ms favorable, igualdad y debido procedimiento
Legalidad, debido procedimiento, razonabilidad y tipicidad
Presuncin de ilicitud y retroactividad

10. Son delitos cometidos por funcionarios pblicos, segn el Cdigo Penal
vigente:
a)
b)
c)
d)
e)

Apreciacin, ilcita y usurpacin de autoridad

Concusin, abuso de autoridad y peculado
Abuso de autoridad, concusin y prevaricato
Violencia y delitos contra la funcin jurisdiccional
Prevaricato y corrupcin de funcionarios

11. Las sanciones a los Gestores de Intereses son:

a)
b)
c)
d)
e)

Amonestacin, multa, suspensin, cese y cancelacin de licencia

Suspensin y cese definitivo
Amonestacin, suspensin de licencia y destitucin
Cese temporal, multa e inhabilitacin
Amonestacin, multa, suspensin de licencia y cancelacin de licencia e
inhabilitacin perpetua.
163

12.

De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175) los

Servidores Pblicos se clasifican en:
a) Nombrados y Contratados
b) Directivo Superior, Ejecutivo, Especialista y
Apoyo c) Profesional, Tcnico y Auxiliar
d) De Carrera y Contratados
e) Ejecutivo, especialista y de confianza

13.

El personal del empleo pblico se clasifica de la siguiente manera (Ley N

28175):
a) Profesional, Tcnico y Auxiliar
b) Funcionarios y Servidores Pblicos
c) Funcionario Pblico, Empleado de Confianza y Servidor
Pblico d) Directores, Ejecutivos y Especialistas
e) Funcionarios Elegidos y de Confianza

II. SOBRE LOS EFECTOS DE LA APLICACIN DE LAS SANCIONES

ADMINISTRATIVAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA DEL PODER
EJECUTIVO.
14. Segn la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
el Procedimiento Sancionador contenido en la mencionada Ley faculta a
cualquier entidad pblica a establecer infracciones administrativas y las
consecuentes sanciones a los administrados.
( ) S.
( ) No.
( ) No sabe, no opina.
15. En las entidades pblicas cuya potestad sancionadora est regulada
por leyes especiales, se aplica el Procedimiento Sancionador de la
Ley N
27444
a) Se aplica supletoriamente
b) No tiene predominio la Ley Especfica
c) Predomina la ley especfica sobre la materia
16. Seale dos principios de la potestad sancionadora del
Estado. a) Principio de...
b) Principio de...

164

17. La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones

administrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales.
En caso de no estar determinado el plazo, este prescribir en:
a)
b)
c)
d)
e)

Dos aos
Tres aos
Cuatro aos
Cinco aos
No prescribe

()
()
()
()
()

18. Cuantos das de plazo se otorga al administrado para formular sus

alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurdico
a)
b)
c)
d)
e)

Tres das
Cinco das
Diez das
Quince das
Treinta das

()
()
()
()
()

19. De acuerdo al Art. 237.2 de la Ley N 27444 la resolucin que pone fin al
procedimiento sancionador ser ejecutiva cuando ponga fin a la va
administrativa. Agradecer explicar brevemente su apreciacin sobre este
asunto.

20. De acuerdo al Art. 163 del Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera

Administrativa, Decreto Legislativo N 276, de 1984 (Decreto Supremo N
05-90 del 17-01-1990) el servidor pblico que incurra en falta de carcter
disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese temporal o
destitucin, ser sometido a proceso administrativo disciplinario, el cual no
exceder de:
a)
b)
c)
d)
e)

Cinco das hbiles improrrogables

Diez das hbiles improrrogables
Quince das hbiles improrrogables
Veinte das hbiles improrrogables
Treinta das hbiles improrrogables

()
()
()
()
()

165

Muchas gracias!

166