La globalizacin y sus implicaciones en la poltica econmica

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Anlisis Econmico
Nm. 40, vol. XIX
Primer cuatrimestre de 2004

La globalizacin y sus implicaciones

en la poltica econmica
Carlos Gmez Chias*
Resumen
El objetivo de este trabajo es analizar las restricciones que la globalizacin le impone a la
poltica econmica. Se trata de determinar si con la globalizacin todava es posible alcanzar, mediante la poltica econmica, objetivos tales como el crecimiento econmico, estabilidad de precios, un mayor nivel de empleo, una mejor distribucin del ingreso, etc. El
trabajo se encuentra estructurado de la siguiente manera, en la primera seccin se proporcionan algunas definiciones de la globalizacin, as como sus aspectos ms relevantes. En
la segunda seccin se analizan con cierto detalle los componentes de la globalizacin. En la
tercera seccin se analizan, por un lado, las implicaciones de la globalizacin para las polticas nacionales y, por el otro, las opciones de poltica econmica ante la globalizacin.
Palabras clave: globalizacin, poltica econmica, estrategia macroeconmica, competitividad.
Clasificacin JEL: E61, O38.

* Profesor-Investigador del Departamento de Economa de la UAM-Azcapotzalco (cgom@correo.azc.uam.mx).

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Gmez Chias

Introduccin
El objetivo de este trabajo es analizar las restricciones que la globalizacin le impone a la poltica econmica, en este sentido la pregunta a la que implcitamente se
trata de dar respuesta es: con la globalizacin ya no es posible alcanzar, a travs de
la poltica econmica, objetivos tales como el crecimiento econmico, la estabilidad de precios, una mejor distribucin del ingreso, y especialmente un mayor nivel
de empleo, as como mejores condiciones de trabajo?
Para lograr lo anterior, el trabajo se encuentra estructurado de la siguiente
manera, en la primera seccin dedicada a los aspectos generales se proporcionan
algunas definiciones de la globalizacin, as como sus aspectos ms relevantes.
En la segunda seccin se analizan con cierto detalle los componentes de
la globalizacin. La tercera seccin analiza, por un lado, las implicaciones de la
globalizacin para las polticas nacionales y, por el otro, las opciones de poltica
econmica ante la globalizacin, principalmente en lo que respecta a la poltica de
empleo. Para concluir, se delinean algunas consideraciones finales.
1. Aspectos generales
Uno de los temas ms controvertidos de la actualidad es, quizs, el de la globalizacin.
Algunos consideran que la globalizacin es un proceso beneficioso una clave para el
desarrollo econmico futuro en el mundo, a la vez que inevitable e irreversible. Otros la
ven con hostilidad, incluso temor, debido a que consideran que suscita una mayor desigualdad dentro de cada pas y entre los distintos pases, amenaza el empleo y las condiciones de vida y obstaculiza el progreso social (FMI, 2000: 1).

Por ejemplo, para Ramonet (1999: 1):

[...] la consecuencia de la globalizacin es la destruccin de lo colectivo, las esferas pblica y social por el mercado y el inters privado. Acta como una mecnica de seleccin
permanente, en un contexto de competencia generalizada. Existe competencia entre el
capital y el trabajo, pero como los capitales circulan libremente y los seres humanos son
mucho menos mviles, el capital siempre gana.

Ya que si un pas no le da un trato adecuado al capital ste lo abandonar

rpidamente en tanto que el trabajo encuentra ms trabas para migrar. En sentido

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contrario, Aninat (2002: 4) afirma que: La globalizacin, al proponer un futuro

ms brillante para todos, proporciona tal vez el camino ms fiable para lograr mayor seguridad y paz en el mundo.
Pero, qu es la globalizacin? No hay una respuesta nica a esta pregunta. A continuacin se presentan algunas definiciones. Para el FMI, por ejemplo:
[...] la globalizacin econmica es un proceso histrico, el resultado de la innovacin
humana y el progreso tecnolgico. Se refiere a la creciente integracin de las economas
de todo el mundo, especialmente a travs del comercio y los flujos financieros. En algunos casos este trmino hace alusin al desplazamiento de personas (mano de obra) y la
transferencia de conocimientos (tecnologa) a travs de las fronteras internacionales. La
globalizacin abarca adems aspectos culturales, polticos y ambientales (FMI, 2000: 2).

De acuerdo con la definicin anterior, la globalizacin implica una creciente integracin de las diversas economas y de esta forma una mayor interdependencia.
Aunque en cierto sentido la globalizacin se caracteriza por el rpido
crecimiento de las variables econmicas internacionales, ms que de las nacionales, y por el aceleramiento del cambio tecnolgico en los pases avanzados, el comercio internacional es slo una entre muchas manifestaciones de la globalizacin. Otras son, el flujo transfronterizo de los factores de produccin y el intercambio
de activos, la adquisicin de derechos jurdicos y los flujos internacionales de informacin y conocimientos.
La globalizacin puede ser definida de igual manera como el crecimiento
de la actividad econmica ms all de las fronteras regionales y nacionales polticamente definidas (Oman, 1994: 33). Se manifiesta en el creciente flujo transfronterizo de bienes y servicios, va comercio e inversin, y en menor medida de personas, va migracin.
2. Los componentes de la globalizacin
2.1 Comercio internacional
Las importaciones constituyen una proporcin creciente del gasto en bienes y servicios, y una proporcin creciente de la produccin se destina a los mercados externos. En otras palabras, hay una participacin creciente del comercio exterior con
relacin al PIB [(X+M)/PIB]. Entre los pases ricos o desarrollados, esta proporcin
aument del 2% en 1987, a 39% en 1997. En los pases en desarrollo subi del 10

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al 17%. Tambin aument la participacin de los pases en desarrollo en el comercio mundial al pasar del 19% en 1971 al 29% en 1999, aunque:
[...] la participacin de Amrica Latina en las exportaciones mundiales se redujo drsticamente entre 1950 y 1973, tendi a estabilizarse en el periodo 1973-1990 y comenz a
crecer a partir de entonces. La mayor parte de este aumento responde al dinamismo de las
exportaciones mexicanas realizadas en el marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (CEPAL, 2002b: 32).

En el comercio internacional es donde se presentan algunas de las oportunidades que la globalizacin ofrece a los pases en desarrollo. As, las drsticas
reducciones a las barreras comerciales han hecho posible la apertura al crecimiento
orientado a la exportacin. Como seala Solimano (1999: 5), la globalizacin crea,
a travs de la expansin orientada a la exportacin, el rpido crecimiento potencial
del producto total, incrementando la riqueza nacional y contribuyendo a mejorar
los niveles de vida en los pases en desarrollo. Tambin permite el acceso a una
amplia variedad de bienes de consumo, nuevas tecnologas y conocimiento.
2.2 Inversin extranjera directa (IED)
Las empresas constituidas en cierto pas invierten cada vez ms en el establecimiento y funcionamiento de empresas en otras naciones. En 1998, firmas estadounidenses invirtieron en el exterior 133,000 millones de dlares y empresas extranjeras invirtieron 193,000 millones en los EUA. En todo el mundo, las corrientes de
IED se triplicaron entre 1988 y 1998, pasando de 192,000 millones de dlares a
610,000 millones, y en relacin con el PIB, la proporcin de la IED generalmente va
en aumento, tanto en los pases desarrollados como en desarrollo. Actualmente,
esta es la forma ms cuantiosa de transferencia de capitales privados hacia los
pases en desarrollo.1
Como lo seala la CEPAL, la inversin extranjera directa ha crecido en
forma acelerada, aumentando con ello el peso de la produccin internacional en la
economa mundial. As, la IED pas de representar el 2% de la formacin bruta de
capital fijo global en 1982, a representar el 14% de dicha magnitud en 1999 y el
valor agregado por las empresas transnacionales se expandi del 5 al 10% del producto mundial en dicho periodo. Los pases desarrollados continan siendo el prin-

Los datos anteriores han sido tomados de Banco Mundial (2000: 1) y de FMI (2000: 4).

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cipal punto de origen y destino de la IED; en el ao 2000 concentraban el 71% del

total en el primer caso y el 82% en el segundo. Entre los pases en desarrollo, los
principales receptores de IED fueron Hong Kong (China), China e India en Asia y
Mxico, Brasil y Argentina en Amrica Latina. A pesar de su creciente expansin
geogrfica, la IED muestra una distribucin asimtrica. La casa matriz de 90 de las
100 mayores empresas transnacionales no financieras se encuentra en los EUA, los
pases de la Unin Europea y Japn (CEPAL, 2002b: 43-44).
Una de las caractersticas sobresalientes de las ltimas dcadas ha sido la
estrecha relacin entre comercio internacional e inversin extranjera directa, que
se han visto facilitados por el cambio en los marcos normativos del comercio y la
inversin, as como por otros factores derivados de la revolucin tecnolgica y de
gestin en marcha.
La movilidad otorgada por los avances tecnolgicos transforman a las
filiales de las empresas transnacionales, que antes se encontraban dispersas desde
el punto de vista geogrfico, pero con produccin autocontenida en redes de produccin y distribucin integradas en el mbito regional y global. En estas redes, las
empresas pueden adquirir los insumos que necesitan producir para el mercado local o regional o pueden integrar actividades econmicas dispersas en distintas regiones.
2.3 Mercados de capitales
En muchos pases, especialmente en los avanzados, los ahorradores diversifican
cada vez ms sus carteras para incluir activos financieros externos (bonos, acciones
y prstamos en el exterior) y los prestatarios, en grado creciente tambin, recurren
a fuentes externas de fondos, adems de las internas. Es aqu donde la globalizacin se manifiesta en toda su expresin. As, los flujos privados de capital pasaron
de un promedio de 107 mil millones de dlares en el periodo 1980-82 a 1,300 mil
millones en 1996-98. Aunque este incremento en s mismo es impresionante lo es
ms si lo comparamos con el de las otras variables:
[...] de 1980 a 1993, el PNB nominal de los pases de la OCDE aument 2.5 veces, el valor
del comercio internacional 3.4 veces, el de los activos financieros de los principales mercados 7.7 veces y las transacciones cambiarias 15 veces. Las operaciones cambiarias
alcanzaron 1.2 billones de dlares por da: alrededor de 50 veces ms que los flujos reales
de mercancas. Por otro lado, las operaciones sobre acciones y obligaciones que cruzaron
las fronteras en el seno del Grupo de los Siete pasaron de 35% del PIB en 1985 a 140% en
1995. Esto ha llevado a una internacionalizacin de las carteras, como lo ilustra, por

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ejemplo, que los fondos de jubilacin britnicos mantienen 30% de sus activos en la
forma de ttulos extranjeros (Guilln, 2000: 127).

Junto con los cambios en el volumen del financiamiento externo se han

dado tambin cambios en su composicin y la mayor parte est constituido por
capital privado que ha desplazado a los fondos pblicos.
De acuerdo con Guilln (2000: 127-128), la creciente integracin financiera internacional se explica fundamentalmente por dos hechos: la decisin de los
Estados de desreglamentar los mercados financieros, y los cambios tecnolgicos
que permiten la difusin instantnea a bajo costo de la informacin (progresos de
la ingeniera financiera y de las telecomunicaciones).
En realidad, no es posible hacer una distincin tajante entre los aspectos
anteriores, como a continuacin se seala:
[...] existe una estrecha relacin entre el surgimiento de los sistemas integrados de produccin, el aumento de las corrientes de comercio y de inversin extranjera directa, y el creciente protagonismo de las empresas transnacionales. El factor esencial ha sido indudablemente la liberalizacin del comercio, de los flujos financieros y de las inversiones en los
pases en desarrollo, que se han acelerado en las dos ltimas dcadas. Estos fenmenos
contribuyen a explicar la gran oleada de inversin y la notable concentracin de la produccin a escala mundial, que caracteriz al ltimo decenio del siglo XX (CEPAL, 2002b: 9).

3. Las polticas nacionales ante la globalizacin

3.1 Las implicaciones de la globalizacin para las polticas nacionales
La globalizacin incrementa el acceso potencial a una amplia variedad de bienes
de consumo, nuevas tecnologas, conocimiento, ideas y las mejores prcticas internacionales en diferentes campos. Con esto, sin duda, la globalizacin se convierte
en un elemento que permite alcanzar un mayor nivel de bienestar.
La produccin y el comercio estn crecientemente dominados por las
corporaciones transnacionales, las cuales usan las opciones proporcionadas por la
globalizacin para obtener una mayor ventaja, sin tomar en consideracin los objetivos de desarrollo de largo plazo de los pases individuales.
En una economa mundial ms interdependiente, cualquier choque global o regional adverso se propaga rpidamente a las dems economas. De este
modo, el volumen y volatilidad de los flujos de capital ha incrementado tanto los
riesgos como los costos de las crisis bancarias y de divisas.

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Se puede afirmar que el proceso de globalizacin econmica mundial,

especialmente el registrado en los mercados financieros, ha trado consigo un aumento en la interdependencia econmica internacional, lo que ha supuesto un enorme desafo a las polticas econmicas nacionales, ya que se van a ver afectadas
prcticamente a todos los niveles: desde el diseo de las polticas ptimas, pasando
por su eficacia, hasta a los propios objetivos e instrumentos de poltica econmica,
as como sus mecanismos de transmisin (Calvo y Pal, 1999: 93).
La globalizacin est con frecuencia asociada a un aumento en la inestabilidad del producto y del empleo, por lo que afecta, entre otras cosas, a la seguridad en el trabajo.
La desigualdad entre pases ha aumentado. As, a principios de los aos
sesenta, el ingreso per cpita de los veinte pases ms ricos era quince veces mayor
que el correspondiente a los veinte ms pobres, para el 2000, esta proporcin se
dobl a treinta veces (Yusuf, 2001: 7), esto es, la globalizacin est demostrando
ser una fuerza desintegradora.
La globalizacin otorga un premio a la gente con habilidades sofisticadas,
altos niveles de educacin y cualidades empresariales. En contrapartida, el trabajo
no calificado, los trabajadores sin educacin y la poblacin marginada son probablemente los menos beneficiados en una economa mundial ms competitiva. Por
lo que la desigualdad en la distribucin del ingreso y la riqueza puede aumentar,
subrayando la necesidad de la poltica pblica para corregir estas tendencias
inequitativas.
A nivel nacional, la globalizacin tiende a reducir el grado de autonoma
efectiva para perseguir sus propios objetivos de estabilidad econmica, crecimiento, desarrollo y equidad social. En otras palabras, la globalizacin restringe la independencia de la poltica nacional y limita la eficacia de los instrumentos de poltica
tradicionales, tanto en el plano macroeconmico como en el de la poltica laboral y
social. Por ejemplo, el poder creciente de los mercados financieros globalizados
reduce la facultad de un pas de determinar sus tipos de inters y de cambio, y
limita sus posibilidades de financiamiento del dficit pblico. De manera similar,
se considera que la creciente movilidad de los capitales y de las empresas, impone
severas cortapisas a la capacidad de los gobiernos para fijar los impuestos y ordenar la actividad econmica.
La poltica fiscal tiende a perder su capacidad para actuar como un instrumento contracclico, orientado a mantener el pleno empleo y perseguir objetivos
sociales y redistributivos ya que como seala Solimano (2001: 16), los mercados
financieros internacionales son sensibles a la situacin de la poltica fiscal de un
pas y la usan como un indicador del grado de responsabilidad macroeconmica

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de los gobiernos. stos son alentados para adoptar persistentemente polticas fiscales austeras con el fin de satisfacer a los mercados financieros y ganar fama de un
comportamiento fiscal serio.
Ya no cabe duda de que, si se compara con los decenios inmediatamente
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, en los que existan controles sobre los
movimientos de capital, unos tipos de cambio fijos y barreras comerciales relativamente elevadas, el actual entorno econmico plantea nuevos retos a las polticas
nacionales. La eficacia de ciertas polticas nacionales ha quedado limitada de varias maneras.
Como ya se seal, en la actualidad, las polticas fiscal y monetaria han
de contener ms respeto por los juicios y el estado de nimo de los mercados financieros mundiales. Anlogamente, un incremento en la apertura de la economa,
implica la exigencia de conceder mayor importancia a las consecuencias de las
polticas nacionales sobre la competitividad internacional y el equilibrio exterior
de una economa determinada. En consecuencia, existen presiones ms fuertes para
el mantenimiento de polticas macroeconmicas viables, para evitar distorsiones
del mercado y para mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos. Ello
implica en muchos casos, difciles reformas econmicas como son la liberalizacin financiera y comercial, la supresin del control de precios y otras formas de
desreglamentacin.
Dichas reformas sern benficas para el crecimiento puesto que incitan a
asignar recursos a las actividades que ofrecen un alto grado de productividad y que
aprovechan mejor la ventaja comparativa de un pas. A su vez, el aumento de la tasa
de crecimiento propicia la creacin de empleos, y esta ltima se ver an ms
beneficiada si se eliminan distorsiones tales como la infravaloracin del capital y la
sobrevaluacin de los tipos de cambio, que aumentan el coeficiente capital/producto y reducen con ello el empleo. Pero todo esto parte de la hiptesis de que el
entorno econmico internacional ser estable y de que las polticas nacionales no
sern contrarrestadas por choques externos.
Un asunto preocupante es el riesgo de inestabilidad del sistema financiero internacional y las repercusiones negativas que podra tener una crisis para la
produccin y el empleo. La reciente globalizacin de los mercados financieros se
ha caracterizado por el rpido incremento de las transacciones internacionales a
corto plazo, tanto de divisas como de acciones y de obligaciones. A diferencia de lo
que ocurre en el caso de las inversiones extranjeras directas, que son por definicin
de larga duracin, estos flujos son ms inestables. Gracias a la nueva tecnologa de
las comunicaciones, los costos de transaccin son muy bajos y el reajuste de las
carteras mundiales de valores puede hacerse de manera casi instantnea. Debido a

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una informacin incompleta, los gestores de carteras de inversin tienen a veces

reacciones exageradas y toman decisiones que no guardan relacin con las condiciones econmicas internas de ciertos pases. Es posible que se desencadenen crisis financieras en determinados pases y que se contagien a otros.
No hay un acuerdo general sobre la manera de resolver este problema,
pero se acepta ampliamente la necesidad de encontrar el modo de prevenir o reducir los riesgos de crisis financieras, y de zanjarlas antes y ms eficazmente cuando
se producen. Adems, un dispositivo internacional de financiamiento urgente para
los pases afligidos por una crisis, les ayudara a recuperarse, a salir de ella y a
limitar las repercusiones sobre otras naciones. Tambin resultara til adoptar medidas encaminadas a mejorar los mecanismos de control de los mercados de nuevos instrumentos financieros, y a dar una mayor transparencia a las transacciones
de las instituciones financieras y estatales.
Ha suscitado gran atencin una propuesta destinada a frenar el ritmo de
las transacciones en los mercados de divisas imponiendo un gravamen universal a
las mismas. Pero tambin se han expresado dudas en cuanto a su viabilidad administrativa, y a la posible secuela de reduccin de la eficiencia de los mercados.
3.2 Las opciones de poltica econmica ante la globalizacin
De acuerdo a lo sealado anteriormente, es ampliamente aceptado que: a) los potenciales beneficios de la globalizacin no se han distribuido de igual manera entre
los distintos pases y regiones, y b) la globalizacin impone restricciones muy amplias a las polticas nacionales.
Pero al mismo tiempo, existe un amplio consenso sobre la influencia determinante de las estrategias nacionales en el xito o fracaso de los pases en su
incorporacin a la economa mundial. An ms, hay autores (Garrett, 1999: 884)
que afirman que (...) no hay evidencias de que la internacionalizacin de la produccin haya limitado la autonoma de la poltica macroeconmica.
De acuerdo a este autor, son dos las razones bsicas de que las restricciones de la globalizacin sobre las decisiones de poltica sean menores de lo que
sugiere gran parte de la retrica contempornea.
a) La integracin del mercado no slo aument las posibilidades de fuga de productores e inversionistas, sino tambin la sensacin de inseguridad econmica
de amplios sectores de la sociedad, lo que origin una mayor necesidad de que
los gobiernos siguieran utilizando los instrumentos de poltica econmica con
el fin mitigar los dislocamientos causados por el mercado mediante la redistri-

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bucin del ingreso y la riqueza y los riesgos. Asimismo, las polticas econmicas que redistribuyen riqueza y riesgos permiten conservar el apoyo popular
hacia la economa de mercado. Adicionalmente, la reduccin de las desigualdades estimula el crecimiento al aumentar la estabilidad social.
b) Si bien el intervencionismo estatal tiene sus costos en trminos de eficiencia,
muchos programas de gobierno generan beneficios econmicos atractivos para
las finanzas y la produccin mviles a travs de las fronteras nacionales.
Desde esta perspectiva, se puede afirmar que un buen gobierno es aquel
que protege los derechos de propiedad y mejora el capital humano y la infraestructura fsica. Por otro lado, la evidencia emprica muestra que la mera resistencia a
procesos tan poderosos como la globalizacin ha fracasado a la larga. Por lo que es
deseable el desarrollo de una globalizacin ms slida y equitativa y una mejor
insercin en dicho proceso (CEPAL, 2002: 28). Con lo cual uno de los principales
retos de la poltica econmica, y de toda intervencin de poltica en general en la
era de la globalizacin, es el aprovechamiento de las oportunidades generadas, al
mismo tiempo que el manejo de los problemas que se presenten.
Lo anterior requiere, entre otras cosas, garantizar la suficiencia del marco
institucional, para que propicie la mejor insercin posible al proceso de globalizacin. De esta manera :
Toda estrategia nacional de desarrollo en la era global debe tener como pilares pactos
sociales slidos y democrticos, que garanticen la estabilidad poltica, sistemas locales
no discrecionales y formas de comportamiento de los agentes que confieran seguridad en
los contratos, y la constitucin de una burocracia estatal relativamente eficiente. Estos
son, tambin, factores bsicos de un clima adecuado de inversin (CEPAL, 2002: 31).

De esta forma, las estrategias que adopten los pases deben contener, al
menos, los siguientes elementos: polticas macroeconmicas destinadas a reducir
la vulnerabilidad macroeconmica y facilitar la inversin productiva; estrategias
orientadas al desarrollo de la competitividad sistmica; reconocimiento de las prioridades de la agenda ambiental y polticas sociales muy activas, especialmente de
educacin, empleo y proteccin social.
En sntesis, la poltica econmica nacional debe estar orientada a reducir
la volatilidad, a igualar las oportunidades entre todos los miembros de la sociedad
con el fin de permitir alcanzar un crecimiento sostenido con equidad.

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3.2.1 La estrategia macroeconmica

Esta debera centrarse en tres aspectos: a) evitar los dficit insostenibles, tanto
pblicos como privados. Esto es necesario porque la globalizacin acta como una
fuerza disciplinaria para que los gobiernos nacionales abandonen polticas econmicas insostenibles, tales como altos dficit fiscales, polticas financieras errneas,
ya que tales polticas son penalizadas por los inversionistas internacionales y por
los mercados globales de capital; b) vigilar los desajustes financieros, tanto en los
flujos como en la estructura de los balances y c) controlar la inflacin y la inestabilidad de las variables reales de la economa. Como seala Garrett (1999: 899):
[...] la variable clave es la inflacin. Si los mercados prevn que habr un aumento de la
inflacin, disminuir el precio que estarn dispuestos a pagar por una determinada moneda y aumentar la tasa de inters sobre los prstamos. As, los gobiernos tienen incentivos
para ganar una reputacin favorable en materia de estabilidad de precios, ya que las expectativas inflacionarias llevan a los mercados financieros a comportarse de un modo que
perjudica a la economa real.

Lo sustancial en el mbito de la poltica macroeconmica es cmo definir el rgimen cambiario, la poltica fiscal, el rgimen de la cuenta de capital que
reduzca la vulnerabilidad de la economa nacional a los choques y al ciclo econmico global.
3.2.2 Creacin de competitividad sistmica
La transformacin de las estructuras productivas debe ser una prioridad explcita de toda
estrategia de desarrollo y orientarse fundamentalmente a la creacin de competitividad
sistmica, sobre la base de tres pilares bsicos: el desarrollo de sistemas de innovacin
que aceleren la acumulacin de capacidad tecnolgica, el apoyo de la diversificacin y la
creacin de encadenamientos productivos, y la provisin de servicios de infraestructura
de calidad (CEPAL, 2002: 33).

Ya que la competitividad internacional depende de la disponibilidad de

una buena infraestructura vial, portuaria, etc; de buenas telecomunicaciones; del
suministro de electricidad y agua a precios razonables; de la existencia de recursos
humanos adecuados, o sea, de un entorno moderno y eficiente. En este campo se
hacen nuevamente necesarias las acciones de poltica econmica, especficamente
de poltica industrial.

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3.2.2.1 El desarrollo de sistemas nacionales de innovacin

Dado el papel clave del conocimiento, toda estrategia de competitividad debe basarse en el aumento de las inversiones pblicas y privadas en educacin, capacitacin laboral y empresarial, y en ciencia y tecnologa.
3.2.2.2 La diversificacin y la creacin de encadenamientos productivos
Tres deberan de ser las prioridades de la estrategia de diversificacin productiva: 1)
la diversificacin de la base exportadora y de los mercados de destino, que exige
intensas negociaciones comerciales internacionales, y el desarrollo de servicios competitivos y de buena calidad que respalden a las actividades exportadoras en lo que se
refiere al financiamiento, seguros, promocin y certificacin; 2) la ejecucin de programas destinados a ampliar los encadenamientos con la produccin de las ramas de
actividad nacionales, orientadas al mercado internacional o con alta participacin de
inversin extranjera directa; esto es, poner en prctica polticas de encadenamientos;
y 3) la prestacin de apoyo a la formacin de clusters, en respuesta al creciente dinamismo de las empresas locales, y a la necesidad de integrar a las pequeas y medianas empresas en la produccin para el mercado internacional.
3.2.2.3 La provisin de servicios de infraestructura de calidad
Las prioridades en este campo son la mejora sustancial de la infraestructura vial, la
correccin del dficit regulatorio en la provisin de los servicios correspondientes,
y el incremento de la eficiencia de las empresas estatales en las reas en que el
Estado sigue prestando directamente dichos servicios.
3.2.3 La poltica medioambiental
Cuando se combina con normas internas, formales e informales, novedosas, la liberalizacin del comercio y de las inversiones puede ayudar a elevar los estndares
ambientales y no a abatirlos. El alza de los ingresos aumenta la capacidad y la
disposicin de los pases a proteger su medio ambiente.
Puede combinarse la apertura econmica con reformas directamente orientadas a la consecucin de los objetivos ambientales. Por ejemplo: a) la eliminacin
de los subsidios en actividades dainas para el medio ambiente, b) la creacin de
instituciones ambientales locales encargadas del control y la proteccin de los sec-

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tores delicados, c) la aplicacin de criterios novedosos y eficaces en funcin del

costo a la reglamentacin ambiental, como los permisos de contaminacin
comercializables y otros mecanismos basados en el mercado, y d) educacin de las
comunidades locales con respecto a los problemas ambientales.
Segn la CEPAL (2002: 35) las formas de produccin basadas en la abundancia de recursos naturales, pero con lenta difusin del progreso tcnico, tienden
a debilitarse ante el xito de las economas cuya produccin se basa en el conocimiento. Por lo que es indispensable no slo elevar el valor agregado de esas exportaciones sino tambin reorientar el patrn de competitividad de la regin hacia
nuevas actividades.
3.2.4 Las polticas sociales activas
La poltica social en la era de la globalizacin es por s misma un tpico muy
importante. Como lo muestra la experiencia de la dcada de los noventa, la excesiva volatilidad necesita ser contrarrestada por instituciones sociales apropiadas que
ofrezcan seguridad social y econmica a la poblacin. Asimismo, el diseo de instituciones adecuadas para el manejo de conflictos es importante en sociedades afligidas por desigualdades significativas en el ingreso y la riqueza, ya sea por fragmentacin regional o diversidad tnica (Solimano, 2001: 25).
Las estrategias sociales deben estar concentradas en tres reas: educacin, empleo y proteccin social.
3.2.4.1 La educacin
Es la mejor va para superar la reproduccin generacional de la pobreza y la desigualdad, adicionalmente con la globalizacin la educacin cobra mayor importancia, ya que se vuelve imprescindible contar con recursos humanos capaces de participar en las nuevas modalidades de produccin, competencia y convivencia. En
esta materia, es preciso avanzar hacia la cobertura universal, hasta la educacin
media y reducir las diferencias de calidad en funcin del origen socioeconmico de
los estudiantes.
Para responder a estos desafos se requieren diversas medidas: programas de estudio ms
pertinentes, uso masivo de los nuevos recursos tecnolgicos, habilitacin de la comunidad para que contribuya al logro de estas metas, programas focalizados en zonas de menor rendimiento escolar y canalizacin de recursos pblicos en una medida equivalente
por lo menos a los estndares de la OCDE (5% del PIB), entre otras (CEPAL, 2002: 36).

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3.2.4.2 El empleo
Elemento clave de la integracin social, el empleo como factor de realizacin social y fuente de ingresos, define las posibilidades de consumo.
El primer desafo en materia de empleo es el pleno respeto a la declaracin de principios
de la OIT relativa a los derechos fundamentales en el trabajo. Las polticas laborales activas deben formularse a partir del reconocimiento de que la creacin de puestos de trabajo
slo es sostenible cuando las actividades econmicas son competitivas a largo plazo (CEPAL,
2002: 36-37).

Prescindiendo de sus consecuencias sobre la estrategia econmica general, el hecho de tomar en consideracin la competitividad internacional influye hoy
ms que antes sobre la naturaleza de la poltica laboral nacional. Pero conviene
hacer tres observaciones.
La primera es que esto no presupone automticamente que la nica manera de alcanzar la competitividad sea la reduccin de los salarios y de las normas
del trabajo. Hay una alternativa viable y preferible que consiste en hacer frente a
las presiones competitivas por el camino del incremento de la productividad del
trabajo. Este objetivo se puede lograr invirtiendo en formacin profesional, aprovechando el potencial de productividad que deparan unas normas del trabajo ms
exigentes, y mtodos de organizacin del trabajo ms cooperativos; efectuando
adems, inversiones en infraestructura, en investigacin y desarrollo que aumenten
la productividad.
La segunda observacin es que una mayor integracin en lo econmico,
no significa que desaparezca la autonoma poltica nacional respecto de las normas
del trabajo. Una razn bsica es que no est comprobado ni terica ni empricamente que normas de trabajo ms exigentes supongan costos laborales ms altos
(Freeman, 1994). De hecho, los costos de muchas prestaciones obligatorias recaen
a la postre en los trabajadores al bajar sus salarios. En tal caso, los costos laborales
totales y, por consiguiente, la competitividad internacional no se ven afectados por
unas prestaciones no salariales ms elevadas. Adems, en teora siempre es posible
contrarrestar el incremento de los costos laborales, derivado de una elevacin de
las normas del trabajo mediante la depreciacin del tipo de cambio. De este modo,
los costos derivados de normas superiores corrern a cargo de los consumidores en
forma de precios de importacin ms altos. Es asimismo posible redistribuir esta
carga por medio de una elevacin de los impuestos, siempre que ello resulte aceptable desde el punto de vista poltico.

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La tercera observacin tiene que ver con el hecho de que no slo las
empresas transnacionales no poseen tanta movilidad, como se les atribuye en ciertos artculos sensacionalistas acerca de la globalizacin, sino que se han producido
algunas novedades en la organizacin de la produccin que favorecen la produccin nacional frente a la transnacional. En consecuencia, an existe un importante
margen de influencia poltica en el plano nacional.
Una cuestin de alcance ms general es que no parece tener respaldo
emprico la tesis de que la globalizacin genera presiones irresistibles hacia la
convergencia poltica e institucional. Por ejemplo, el ordenamiento de los mercados de trabajo y de capital de los EUA, Japn y Alemania sigue siendo muy diferente y todos ellos parecen ser igualmente viables. Nada indica que exista un solo
sistema ptimo que deban hacer suyo todos los pases para sobrevivir a la competencia, cualquiera que sea su pasado institucional y su estructura socioeconmica
actual.
La conclusin importante que se desprende de todo lo dicho es que, pese
al avance de la globalizacin, las polticas nacionales siguen teniendo una importancia capital para determinar los niveles de empleo y las normas del trabajo. Es
preciso que tengan ms en cuenta la competitividad internacional, pero esto no
significa en absoluto que haya desaparecido la autonoma poltica de los pases o
que la disminucin de los salarios y de las normas del trabajo sea la nica solucin
viable frente a la creciente globalizacin.
La poltica laboral debe estar orientada a fomentar el dilogo social, en el
que se preste atencin preferencial a los trabajadores no incorporados a los sectores modernos (informales y desempleados).
3.2.4.3 El sistema de proteccin social
Debe ser universal, solidario, eficiente e integral. En el primer caso se requiere
reducir la profunda falta de equidad en el acceso y la calidad de los servicios. La
solidaridad debe asegurarse mediante un conjunto de contribuciones obligatorias,
transferencias pblicas y subsidios cruzados entre distintos estratos de ingresos y
grupos de riesgo. Sin embargo, es probable que con la globalizacin se reduzca la
capacidad de los gobiernos para poseer sistemas impositivos progresivos y equitativos, con lo que perderan uno de sus principales instrumentos en la promocin de
la proteccin social.
Siguiendo a Tanzi (2000: 14), se puede afirmar que si la globalizacin
afecta la habilidad del gobierno para establecer altos niveles de impuestos, para
otorgar exenciones impositivas o, an, usar regulaciones para conseguir objetivos

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domsticos particulares, inevitablemente impactar las polticas que, al menos en

intencin, tengan como objetivo la proteccin social. Podra esperarse que si se
otorga una menor proteccin social a travs de las regulaciones o de las exenciones
impositivas habra una mayor presin para compensar con un mayor gasto pblico.
Sin embargo, si tambin se reduce la habilidad del gobierno para financiar este
gasto, ser inevitable algn impacto negativo sobre la proteccin social tradicional.
Tomando en cuenta lo anterior, los gobiernos deberan centrar su atencin directamente hacia quienes verdaderamente necesiten de la proteccin social,
y hacia sus objetivos bsicos ms que en la creacin de programas que involucren
a toda la poblacin (Tanzi, 2000: 19).
Conclusiones
Hemos visto que la globalizacin implica una mayor interdependencia de las economas, lo que ocasiona que las economas nacionales estn ms expuestas a los
vaivenes de la economa mundial, esto significa una mayor necesidad de las acciones de poltica econmica para hacer frente a esta inestabilidad. Por otro lado, esta
mayor necesidad de intervencin viene acompaada por una menor capacidad para
intervenir.
Se puede afirmar, entonces que en la actual fase de la globalizacin persiste una paradoja fundamental: al mismo tiempo que se acrecientan las dislocaciones
sociales originadas por una competitividad internacional ms dura, se debilita la
capacidad e incluso la voluntad, de los gobiernos para adoptar tales medidas de
compensacin o de mejora. La globalizacin viene acompaada de una tendencia a
reducir en todos los mbitos el papel del Estado, lo cual se pone de manifiesto en
los recortes del gasto pblico, la disminucin de los impuestos, un menor apoyo
poltico a las medidas redistributivas y una liberalizacin generalizada de los mercados, entre ellos el de trabajo.
Sin embargo, en un momento de desigualdades crecientes, y ante la necesidad cada vez mayor de compensar a quienes resultan perjudicados por la globalizacin, hace falta ms que nunca ayudar a los trabajadores expulsados de su empleo a readaptarse profesionalmente y reincorporarse a la vida laboral, a la vez que
se prosigue la lucha contra la pobreza. Es tambin ms necesario que antes promulgar normas laborales destinadas expresamente a proteger a los sectores ms indefensos del mercado de trabajo.
As pues, interesa encontrar la manera de resolver esta paradoja. Una
posibilidad sera idear medidas capaces de alcanzar los objetivos sociales, pero que
resultaran ms econmicas y compatibles con los incentivos. Por ejemplo, conven-

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dra evitar toda reglamentacin del mercado de trabajo que cause distorsiones y
procurar que los programas de activacin del mercado de trabajo sean ms econmicos. Si esto pudiera llevarse a cabo, se obtendr un doble fruto: que los programas de redistribucin sean fiscalmente viables y polticamente aceptables.
La globalizacin no implica una menor necesidad de la poltica econmica, sino un replanteamiento de la misma, ya que los instrumentos que se pueden
utilizar son menos y por lo tanto disminuye el margen de maniobra de la poltica
econmica. Para concluir, cabe recordar que:
Dado que el Estado benefactor mitiga los conflictos al reducir las desigualdades en materia de riqueza y de riesgo generadas por el mercado, sus consecuencias para los negocios
pueden se benficas en lugar de nocivas. El gasto pblico puede estimular la inversin
por dos vas: aumentando la productividad a travs de la mejora del capital fsico y humano, y preservando la estabilidad mediante un sostn permanente de la apertura del mercado (Garrett, 1999: 895).

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