Resumen
La determinacin de las tarifas de los servicios pblicos de infraestructura es un proceso
que comprende el clculo de los costos econmicos de la provisin, donde la solucin
ptima es la de costo marginal. Sin embargo, las indivisibilidades tecnolgicas cumplen un
papel relevante a partir del cual surge el concepto de costo medio incremental, que es una
aproximacin a la tarifa ptima, y tiene la ventaja de considerar el costo como una
consecuencia de hechos econmicos que se realizan en diferentes momentos del tiempo.
No obstante, una tarifa determinada en funcin del costo medio incremental podr ser
insuficiente para cubrir la totalidad de los costos econmicos, dada la condicin de
monopolio natural que caracteriza la provisin de los servicios de infraestructura.
Estos aspectos, que involucra un conflicto de objetivos regulatorios, en este caso entre
eficiencia asignativa y sostenibilidad, y la metodologa de clculo de costos estuvieron
presentes en la redefinicin de las tarifas base de la Red de Accesos de la Ciudad de
Crdoba, que habran de regir a partir del 2009.
jmr@eco.unc.edu.ar
I. Introduccin
La prestacin de los servicios pblicos de infraestructura est sujeta a un conjunto de
caractersticas tecnolgicas que, en general, determinan la provisin del servicio bajo
condiciones de monopolio natural. Esta estructura de mercado indica que, desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa, hay lugar slo para un proveedor, donde el Estado, por un
lado, garantiza la exclusividad en la prestacin del servicio, y, por otro, establece un
esquema de regulacin a los efectos de corregir la falla de mercado que representa el libre
funcionamiento de un monopolio. En esta tarea, el regulador tiene la funcin de hacer que
los servicios se presten bajo condiciones eficiencia, sostenibilidad y equidad.
La eficiencia asignativa requiere que el precio refleje el costo marginal de produccin,
en tanto que para alcanzar la sostenibilidad econmica el precio debe ser, como mnimo,
igual al costo medio total2. Pero dada la situacin de monopolio, donde en general el costo
marginal est por debajo del costo medio, la fijacin del precio igual al costo marginal
compromete la sostenibilidad econmica de la firma, presentndose as un conflicto entre
objetivos, en este caso entre eficiencia asignativa y sostenibilidad.
Ante este dilema, se han formulado propuestas que intentan obtener lo mejor de
ambas soluciones: las ventajas de asignacin de recursos mediante la fijacin del precio al
costo marginal, por un lado, y el logro de viabilidad econmica, por el otro. Hay, de hecho,
muchas variantes sobre el tema, aunque la ms ampliamente difundida desde el punto de
vista de la prctica regulatoria es establecer una tarifa en dos partes, donde el usuario
afronta por el consumo un cargo igual al costo marginal, y la cobertura de los costos
hundidos y otros gastos no relacionados con el consumo se realiza mediante la aplicacin
de un cargo fijo. Este esquema tarifario se presenta como ptimo (Train, 1991), siempre y
cuando el monto del cargo fijo no excluya a algunos consumidores, situacin donde se
presentara un conflicto con el objetivo de equidad.
Desde el punto de vista de la implementacin prctica, no obstante, se requieren
algunas consideraciones adicionales. Una consiste en la necesidad de contar con una
definicin ms amplia del concepto de costos, dado que habitualmente la teora econmica
los supone como hechos econmicos nicos y con perfecta divisibilidad del capital. Sin
embargo, las indivisibilidades tecnolgicas y el factor tiempo cumplen un papel relevante,
debido a que el costo debe ser visto como la consecuencia de hechos econmicos que se
realizan en diferentes momentos del tiempo.
Una de las soluciones, aunque imperfecta, con el problema de la indivisibilidad de
capital, consiste en definir el costo marginal de una manera ms amplia. Para ello, surge el
concepto de coste medio de la produccin incremental, que se obtiene mediante el cociente
entre el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los aumentos
esperados en la provisin del servicio y la cantidad, tambin descontada, del incremento de
produccin. Esta metodologa, a su vez, tiene la ventaja de considerar de manera explcita el
factor tiempo en el clculo del costo.
El precio determinado en funcin del costo medio incremental, si bien e garantiza la
sostenibilidad de las expansiones, no reconoce los costos asociados al nivel de produccin
actual, comprometiendo de esta manera la viabilidad econmica de la prestacin global del
servicio, pudiendo esta situacin tener consecuencias adversas desde el punto de vista
asignativo. En primer lugar, si las prdidas contables son absorbidas mediante la
implementacin de un esquema de transferencias de ingresos, pueden introducirse
distorsiones en las decisiones del consumidor o del productor que resulten tan graves como
las que genera la desviacin de los precios al costo incremental. En segundo lugar, la
autonoma de organizacin empresaria resultante de la viabilidad econmica del negocio a
A estas condiciones, Turvey (1964) las define como anlisis marginal y anlisis global, respectivamente.
Estrictamente, la definicin de monopolio natural requiere que las funciones de costos sean sub-aditivas. Esto
implica que pueda presentarse el caso de monopolio natural a un nivel de produccin donde existan rendimientos
decrecientes a escala. Para ms detalles, ver Viscusi, K., Vernon, J. y Harrington, J., (1998).
fuera aquella para la cual se dise y realiz. Como ejemplo, las redes de distribucin de
agua potable de una ciudad slo podrn ser utilizadas para brindar el servicio de agua
potable en esa localidad, ya que trasladar esta red a otra ciudad podra resultar ms costoso
que construir, en esta ltima, una con materiales nuevos.
Por otro lado, la presencia de indivisibilidad del capital en la prestacin de los servicios
pblicos de infraestructura implica que la capacidad productiva debe ser instalada para
cubrir la demanda futura de una cantidad considerable de aos, haciendo que inicialmente
una alta proporcin de la capacidad instalada permanezca inactiva. De esta manera, los
costos de construccin iniciales pueden llegar a representar una alta proporcin del costo
total corriente de produccin. Bajo estas circunstancias, la fijacin estricta del precio al costo
marginal, podr implicar significativas fluctuaciones en los niveles de precios, creando de
esta manera un problema de seales para las decisiones de los consumidores.
Si bien algunas de estas caractersticas tecnolgicas pueden estar presentes en otras
industrias, como por ejemplo la industria del acero, que posee activos con escasos usos
alternativos, en los sectores de los servicios de infraestructura estas caractersticas se
presentan de manera simultnea, limitando la posibilidad que coexistan diferentes firmas en
el mercado, restringiendo las condiciones para la competencia. Adems, y junto con estas
caractersticas tecnolgicas, las distintas formas de infraestructura suelen tener asociadas la
existencia de mercados incompletos4, informacin asimtrica, bienes pblicos,
externalidades y fallas distributivas, que hacen del Estado un partcipe fundamental en el
proceso de provisin de los servicios asociados.
Sin embargo, la participacin del Estado orientada a mejorar la eficiencia, corrigiendo
las fallas del mercado, est sujeta a las fallas del Estado, donde los problemas de
incentivos y de control determinan la falta de un consenso universal o unvoco para
fundamentar la participacin estatal o privada en la provisin de la infraestructura. As, la
experiencia internacional de las ltimas dcadas, con pocas excepciones en el mundo
anglosajn, mostr que el rol del Estado en los sectores de infraestructura ha estado sujeto
a cambios significativos, influidos por una diversidad de factores (Guash y Spiller, 1999).
No obstante, existe un amplio consenso que un rol indelegable del Estado es la de
regular las actividades de infraestructura, que involucra como una de las tareas centrales la
fijacin, monitoreo y aplicacin de las tarifas de los servicios. Si bien el control sobre los
precios que las empresas pueden aplicar es el ms visible y controversial de la actividad del
regulador, y que usualmente reciben la mayor atencin pblica, la regulacin econmica
incluye controles, no menos importantes, sobre la estructura tarifaria, niveles de calidad del
servicio, condiciones de accesos a las redes, condiciones de entrada y salida para los
participantes, y obligaciones de inversin, entre otros aspectos particulares. Estas tareas
deben estar orientadas a alcanzar una combinacin equilibrada de los objetivos regulatorios.
III. Objetivos de la regulacin de los servicios pblicos
La regulacin de un servicio pblico tiene como objetivo central maximizar el inters
general, y para ello se definen cuatro objetivos especficos: eficiencia productiva, eficiencia
asignativa, sostenibilidad y equidad. Estos objetivos quedan habitualmente expresados en la
mayora de los marcos regulatorios generales y sectoriales (leyes, decreto, reglamentos,
resoluciones, etc.). La teora econmica, por su parte, centra la atencin en las condiciones
de eficiencia de los mercados y los incentivos que movilizan los recursos, aunque el aporte
es limitado en cuestiones de equidad.
Por eficiencia productiva se entiende el proceso de minimizacin de costos totales,
cuyo planteo es equivalente al de maximizacin de beneficios perseguidos por los
4
Se trata de mercados que no se extienden infinitamente en el futuro, que no cubren todos los riesgos o no
existen para todos los bienes y servicios.
Es habitual que en la determinacin de las tarifas de los servicios pblicos slo se consideren los costos
privados. De aqu que estos costos se los defina como cuasi-econmicos, al no consideran los efectos externos.
6
discriminacin indebida implica que todo usuario debe pagar el mismo precio por recibir el
mismo servicio.
IV. Metodologa para el clculo de las tarifas
A continuacin, y a los efectos de analizar las condiciones de eficiencia y
sostenibilidad en la prestacin de un servicio pblico, se utiliza el enfoque del flujo de caja
descontado para asociar los niveles de tarifas con los costos de la provisin. Para ello, el
valor presente neto (VPN) para un nivel de produccin Q0 queda determinado por la siguiente
ecuacin:
( P * Qt0 ) Ct0
VPN I
t
(1 r )
t 1
n
0
0
(1)
Ct0
I
t
e0
t 1 (1 r )
P
n
Qt0
t
t 1 (1 r )
n
0
0
(2)
Ct1
I I
t
e1
t 1 (1 r )
P
n
Qt1
t
t 1 (1 r )
n
0
0
1
0
(3)
El supra ndice representa el nivel de produccin a que se asocia el valor de cada variable, en tanto que el
subndice representa el momento del tiempo en que la variable se realiza.
Las tarifas obtenidas mediante las frmulas anteriores, tanto para el nivel de
produccin Q0 como para Q1, son utilizadas cuando el resto de los objetivo regulatorios estn
subordinados al cumplimiento de la sostenibilidad econmica en la prestacin del servicio.
Sin embargo, para reflejar la condicin de eficiencia asignativa, es necesario fijar una
tarifa que refleje el costo marginal en la prestacin del servicio. Para ello, una de las
soluciones consiste en calcular el coste medio de la produccin incremental (CMI), que se
obtiene dividiendo el valor presente descontado de los costos futuros asociados a los
aumentos esperados en la provisin del servicio por la cantidad, tambin descontada, del
incremento de produccin. De esta manera, el CMI queda expresado de la siguiente
manera,
1
0
n
CMI 1
Ct Ct
t
t 1 (1 r )
n
Qt1 Qt0
t
t 1 (1 r )
I 01
(4)
Ct0
t
t 1 (1 r )
n
Ut
t
t 1 (1 r )
n
CF e
1
I 01
(5)
siendo Ut la cantidad de usuarios. De esta ecuacin se deduce que el costo fijo medio est
compuesto por los costos de capital y operativos para el nivel de produccin Q0. Esta forma
de tarificar es eficiente desde el punto de vista asignativo, ya que el precio unitario es igual
al costo incremental, y es sostenible econmicamente, dado que el valor presente de la
corriente futura de ingresos es igual al valor presente de la corriente de costos totales. No
obstante, se puede poner en riesgo la condicin de equidad, ya que el cargo de acceso
puede ser tan alto que exceda la capacidad de pago de los usuarios de menores ingresos,
La concesin comprenda,
para los nueve accesos ms
importantes a la ciudad de
Crdoba
y
la
Av.
De
Circunvalacin, la elaboracin de proyectos ejecutivos y la ejecucin de las obras de
construccin, remodelacin, mejoras, reparacin y ampliacin, el mantenimiento, reparacin
y conservacin durante el plazo de la concesin y la administracin y operacin de la RAC.
Sin embargo, las cambiantes condiciones del entorno macroeconmico ocurridas
Argentina desde el inicio del contrato, y fundamentalmente a partir del ao 2001, condujeron
a la falta de inversiones en la red y a un creciente desgaste de las relaciones ConcedenteConcesionario, que desembocaron en el ao 2008 en una situacin de profundo deterioro de
la red vial y bajos niveles de servicio, muy por debajo de los requeridos segn
especificaciones tcnicas.
Caractersticas del rgimen regulatorio empleado en el Contrato de Concesin
El Contrato de Concesin de la RAC defina como marco regulatorio al reglamento
administrativo regulatorio de las prestaciones, la fiscalizacin y control, la proteccin al
usuario y a los bienes del Estado, y estaba referido al Decreto N 1590/97 sancionado por
el Poder Ejecutivo de la Provincia de Crdoba el 10 de Septiembre de 1997. All se
estableca que El Concesionario deber tomar las medidas necesarias para que los
servicios sean prestados en condiciones que garanticen su continuidad, calidad y seguridad
Basado en el estudio Red de Accesos a Crdoba (RAC): Estudio Tcnico Econmico de la Concesin.
Informe Final. Instituto de Investigacin de Servicios Pblicos e Infraestructura, Facultad de Ciencias Exactas,
Fsicas y Naturales (Universidad Nacional de Crdoba), 28 de noviembre de 2008.
para una eficiente prestacin a los usuarios y proteccin del medio ambiente, siendo sta la
nica referencia al concepto de eficiencia en la normativa.
Por otro lado, el contrato de concesin defina a la ecuacin econmica financiera
como la proyeccin ao por ao de todos y cada uno de los ingresos y egresos previstos
para todo el plazo de la Concesin. Tambin estaba definido el equilibrio de la ecuacin
econmica financiera como la invariabilidad de la Tasa Interna de Retorno (TIR),
determinada en la ecuacin econmico financiera. De esta manera, se pudo deducir que
la sostenibilidad econmica de la concesin era el objetivo regulatorio relevante, limitando
de esta forma posibles trade-off con los restantes objetivos, y que se estaba en presencia de
un rgimen regulatorio de tasa de retorno, conteniendo implcito este enfoque una visin
retrospectiva del proceso de revisin tarifaria.
En el caso de que los ingresos por peaje obtenidos resulten diferentes a los previstos
en la ecuacin econmico financiera presentada por el Concesionario al efectuar su oferta,
se prevean los siguientes mecanismos de ajustes:
Si la TIR obtenida > TIR garantizada
K0
t 1
( P * Qt ) I t Ct Tt
t
(1 r )
(6)
Estudio para la
redefinicin de
las tarifas
May/2023
Sep/97
Inversiones no
amortizadas
Inversiones
Mantenimiento
Conservacin de rutina
Explotacin
Servicios al usuario
Impuestos y otros
Tasa de descuento
Costos
Inversiones
Plazo de la concesin 25 aos, 8 meses
10
11
COSTOS
ESCENARIO I
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
INGRESOS SIN REAJUSTE
TDMA
TARIFA BASE
TARIFA BASE (sin reajuste)
Dficit
Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
21.531.743
$ 1.019.259.484
$ 471.749.731
$
$
-$
416.335.823
2,45 $
1,13 $
547.509.752 -$
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 3.059.054
$ 144.808.048
$ 67.022.342
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,052
59.149.587
2,45
1,13
77.785.706
Tal como expresa este cuadro, la sumatoria del valor presente de todos los
componentes de costos para el perodo proyectado, que en condiciones de equilibrio
econmico estara expresando el nivel de ingresos requeridos, era de $1.019.259.484; a
partir de ste y considerando una demanda proyectada de 416.335.82314, se obtiene una
tarifa base de equilibrio econmico de $2,45 por usuario. Sin embargo, considerando la
tarifa vigente a ese momento ($1.13), los ingresos proyectados hubiesen sido de
$471.749.731, arrojando el desequilibrio mencionado.
El Escenario II consisti en determinar el ajuste requerido en las tarifas base para
alcanzar el equilibrio econmico de la concesin bajo las mismas condiciones planteadas en
el escenario I. Supone inversiones en rehabilitacin y otras inversiones urgentes,
mantenimiento de rutina y gastos de operacin, previendo un ajuste tarifario a partir del
2009. Este escenario muestra una tarifa base de $2,59, que es la que equilibra la situacin
econmica financiera de la concesin con inversiones en el corto plazo (el resto de las
inversiones se suponan ser realizadas con fondos externos a los generados por el peaje).
12
Las variables fueron tratadas integralmente mediante un modelo econmico financiero, diseado para tal fin.
13
Tambin denominada costo del capital. La estimacin realizada para esta variable arroj una tasa de 11,39%
en trminos reales (24,53% expresada en trminos nominales).
14
COSTOS
ESCENARIO II
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 24.652.720
$ 57.910.291
$ 11.571.352
$ 153.320.346
Valor presente
$ 416.592.000
$ 173.522.943
$ 407.612.797
$
81.447.201
$ 1.079.174.942
$
416.335.823
2,59
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,417
$ 0,979
$ 0,196
59.149.587
2,59
COSTOS
ESCENARIO III
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 102.964.524
$ 57.910.291
$ 42.810.293
$ 262.871.092
Valor presente
$ 416.592.000
$ 724.735.740
$ 407.612.797
$ 301.328.535
$ 1.850.269.073
$
416.335.823
4,44
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 1,741
$ 0,979
$ 0,724
59.149.587
4,44
COSTOS
ESCENARIO IV
Base de capital
Inversiones
Costos Operativos
Impuestos
INGRESOS REQUERIDOS
TDMA
TARIFA BASE
15
Valor anual
equivalente
$ 59.185.983
$ 40.315.081
$ 57.910.291
$ 16.502.685
$ 173.914.040
Valor presente
$ 416.592.000
$ 283.765.503
$ 407.612.797
$ 116.157.345
$ 1.224.127.645
$
416.335.823
2,94
Costo
Unitario
$ 1,001
$ 0,682
$ 0,979
$ 0,279
59.149.587
2,94
Esta interpretacin supone que todos tienen la misma tasa costo de capital.
Si bien la tarifa base expresa el ingreso medio requerido por el concesionario en cada
alternativa evaluada, es necesario destacar que la tarifa final para cada tipo de usuario
dependa de la categora tarifaria16 y si se trataba de una ruta comercial o una ruta turstica,
tal como estaban clasificadas segn el uso principal. Considerando esta clasificacin, las
tarifas calculadas para cada escenario son presentadas en el siguiente cuadro.
2008
2009
2010
2011
2012
2013-23
ESCENARIO I
Rutas comerciales
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
1,80
Rutas tursticas
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
ESCENARIO II
Rutas comerciales
1,80
3,00
4,00
4,60
4,60
4,60
Rutas tursticas
1,00
1,50
1,90
2,05
2,05
2,05
ESCENARIO III
Rutas comerciales
1,80
3,00
5,00
7,80
7,80
7,80
Rutas tursticas
1,00
1,50
2,40
3,28
3,28
3,28
ESCENARIO IV
Rutas comerciales
1,80
3,00
4,00
5,20
5,20
5,20
1,50 $
1,90 $
2,31
Rutas tursticas $
1,00 $
Todas estar tarifas estn expresadas a moneda constante de diciembre de 2008.
2,31
2,31
VI. Conclusiones
La provisin de los servicios pblicos de infraestructura se caracteriza por tener altos
costos fijos, activos con larga vida til, irreversibilidad de las inversiones e indivisibilidad del
capital. Estos aspectos son determinados por las condiciones tecnolgicas, y sealan que
en general es tipo de servicios son provistos bajo una situacin de monopolio natural. De
esta manera, el Estado tiene un rol indelegable, y que es el de regular el mercado con la
finalidad de emular las condiciones de competencia, que tcnicamente no es factible de
alcanzar.
Para esta accin de regulacin el Estado dispone de un conjunto de instrumentos que
permiten lograr los objetivos de eficiencia, sostenibilidad y equidad. Ante esto, la teora
econmica realiza un aporte fundamental en la definicin de las condiciones que requiere el
logro de estos objetivos regulatorios, permitiendo adems analizar la relacin y posibles
conflictos que se presentan entre estos. No obstante, el aporte de la teora econmica para
determinar la solucin regulatoria ptima, es decir la mejor combinacin de eficiencia,
sostenibilidad y equidad, es muy limitado, ya que depende de la ponderacin que se le
otorgue a cada uno, valoracin que surge del sistema poltico y no del anlisis econmico.
Esto implica que, debido al conflicto que se presenta entre objetivos, alcanzar uno de estos
puede implicar la necesidad de tener que resignar un cierto margen en el logro de otro/s.
Por otro lado, una vez que el regulador selecciona la combinacin deseada y factible
de objetivos, debe determinar la combinacin de instrumentos para alcanzarlos, entendiendo
por tales aquellas variables que estn bajo su rbita de decisin. Uno de los instrumentos
relevantes de la regulacin de un servicio pblico es el nivel tarifario, que desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa requiere que se iguale al costo marginal, aunque desde el
punto de la sostenibilidad la tarifa debe igualarse al costo medio total, presentndose aqu
16
Ver anexo I.
10
uno de los conflictos con que debe lidiar todo regulador, como es el de eficiencia y
sostenibilidad.
Adems de estas dificultades, en la prctica regulatoria tambin es necesario resolver
algunas cuestiones metodolgicas, particularmente la asociada a la determinacin de los
costos econmicos. Para esto, una de los enfoques ms ampliamente utilizados es calcular
los costos de la prestacin de los servicios mediante el enfoque del flujo de caja descontado,
que permite considerar a los costos como hechos econmicos que ocurren en diferentes
momentos del tiempo. De esta manera, y unido a las indivisibilidades tecnolgicas, que
hacen que las expansiones se realicen mediante aumentos de capacidad significativos,
surge el concepto de costo medio incremental, que se asocia al concepto de eficiencia
asignativa. Por lo tanto, y si bien en la prctica cualquier versin del costo marginal es una
aproximacin, en ltima instancia, a un promedio de costos en el rango de produccin
requerida, el enfoque del costo medio incremental, en vista de las dificultades inherentes a
cualquier metodologa, parece ser la mejor aproximacin posible a la poltica ptima de
precios que se puede lograr en el campo de suministro de un servicio pblico.
No obstante, la determinacin de un nivel tarifario basado en el costo medio
incremental slo cubre los costos econmicos asociados a las expansiones. As, los costos
operativos y de capital asociados al nivel de produccin actual se tratan como costos fijos, y
son considerados costos hundidos. De esta manera, para alcanzar la sostenibilidad
econmica, condicin necesaria para atraer capital a la industria, la tarifa debe cubrir el
costo medio total; esto implica que el valor presente de la corriente futura de ingresos sea,
como mnimo, igual al valor presente de la corriente futura de costos totales, siendo estos
los costos operativos y de capital para el nivel de produccin total de cada perodo.
Esta condicin es la que estaba reflejada en el contrato de concesin de la Red de
Acceso a la ciudad de Crdoba (RAC), el cual expresaba que el objetivo de sostenibilidad
econmica en la prestacin del servicio era considerado relevante para la determinacin de
las tarifas de peaje. Ante esto, con el fin de determinar los nuevos niveles tarifarios que
habran de regir a partir del 2009, se formularon diferentes escenarios proyectados de
demanda, y, a partir de all, se estimaron los niveles de inversiones y costos operativos
respectivos. Estas proyecciones, junto con la estimacin del capital inicial no depreciado y
del costo de oportunidad del capital, permitieron determinar el nivel de ingresos requeridos
para la provisin del servicio. De esta manera, y mediante la utilizacin de un modelo
econmico financiero, se obtuvieron los niveles tarifarios, clasificados por tipo de ruta
(comercial y turstica) y categora de usuario, asociado a cada escenario formulado.
11
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13