Tipos de Licitao e aspectos restritivos competitividade no edital: combate aos cartis. (Evelise Pedroso Teixeira Prado Vieira)
A presente exposio ter em mira os objetivos
principais deste Congresso, de (a) debater todas as fases de concretizao de uma obra pblica segura, til, de qualidade, econmica e realizada em prazo razovel; (b) instituir uma efetiva rede de controle de gesto das obras; (c) combater a corrupo; (d) analisar a questo com interface de outras reas de atribuio do Ministrio Pblico, especialmente direitos humanos e (d) aprimorar tcnicas de investigao de obras pbicas superfaturadas e/ou ineficientes. TIPOS DE LICITAO So tipos de licitao, previstos no art. 46 da Lei n. 8.666/93, exceto na modalidade concurso: (I) o menor preo; (II) a melhor tcnica; (III) a de tcnica e preo e (IV) a de maior lance ou oferta, restrita, esta, aos casos de alienao de bens ou concesso de direito real de uso. A regra, em todas as licitaes, o tipo menor preo. Quanto s obras pblicas, deve ser dito o mesmo, no obstante seja possvel, em casos especficos, adotar o tipo melhor tcnica ou o tipo tcnica e preo. A autorizao para tanto est no art. 46, 3, da Lei n. 8.666/93: Excepcionalmente, os tipos de licitao previstos neste artigo podero ser adotados, por autorizao expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior autoridade da Administrao promotora constante do ato convocatrio, para fornecimento de bens e execuo de obras
ou prestao de servios de grande vulto majoritariamente
dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio restrito, atestado por autoridades tcnicas de reconhecida qualificao, nos casos em que o objeto pretendido admitir solues alternativas e variaes de execuo, com repercusses significativas sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensurveis, e estas puderem ser adotadas livre escolha dos licitantes, na conformidade dos critrios objetivamente fixados no ato convocatrio. A obra de grande vulto definida, de forma objetiva, pela Lei n. 8.666/93, em seu artigo 6, V: aquela cujo valor estimado seja superior a 25 vezes o limite da concorrncia de obra e servio de engenharia (art. 23, I, c, da Lei). Este limite, atualmente, de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais). Portanto, obra de grande vulto aquela com valor estimado superior a R$37.500.000,00 (trinta e sete mil e quinhentos mil reais). Restringiremos a anlise s licitaes de obra pblica do tipo menor preo, visto que as de outros tipos so excepcionais. ASPECTOS RESTRITIVOS COMPETITIVIDADE NO EDITAL Consideraes iniciais. A Constituio Federal no admite que as licitaes contenham clusulas restritivas participao dos interessados: art. 37, XXI: ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. Esta disposio repetida no art. 3, 1, I, da Lei n. 8.663/93:
vedado aos agentes pblicos admitir, prever,
incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam,restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo, inclusive nos casos de sociedades cooperativas, e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o objeto do contrato, ressalvadas excees ( 5 a 12 do artigo e art. 3 da Lei n. 8.248/91, que dizem respeito a produtos manufaturados, servios e informtica) Ento, por disposio constitucional e legal, as nicas exigncias que a administrao pode fazer dos interessados em licitar so aquelas indispensveis ao cumprimento do contrato, sob pena de violao do princpio da competitividade. Toda licitao tem edital com clusulas que restringem o objeto e o universo dos participantes, uma vez que a Administrao necessita de um dado objeto (o que exclui os demais, semelhantes ou no) e de condies pessoais do futuro contratado que conduzam alta probabilidade de que o contrato ser cumprido. Quanto maior e mais complexa a obra a realizar, maiores devero ser as exigncias da Administrao. No entanto, estas exigncias no podem ir alm do estritamente necessrio obteno do objeto desejado pelo Poder Pblico. A construo de um muro demanda poucas exigncias; a de uma creche, maiores exigncias e a de uma grande obra pblica um aeroporto, por exemplo, maiores ainda. neste fio da navalha que a Administrao est: de um lado, deve formular as exigncias indispensveis boa seleo do contratado e ao cumprimento do contrato; de outro lado, no pode ir alm deste estritamente necessrio, que, na realidade, na maioria das vezes, verificado caso a caso. Por outro lado, a Administrao deve ir ao mercado para conseguir a realizao da obra. Nesta ida, deve obedecer,
salvo no caso de a lei autorizar a dispensa, aos princpios e
finalidades da licitao: selecionar a proposta mais vantajosa e assegurar igualdade entre todos os que esto em condies de executar a obra. No entanto, a lgica do mercado outra, vale dizer, a do lucro, a da celebrao do contrato. Estas duas finalidades chocam-se muitas vezes e a lei deve assegurar Administrao o mnimo indispensvel para a proteo de seus interesses, sem descurar do atingimento da finalidade do certame. Portanto, a Administrao pode e deve formular exigncias; mas, ao faz-lo, deve ter por norte o indispensvel obteno do objeto. Modalidades de Licitao para obras pblicas. As obras pblicas devem ser licitadas pela modalidade cabvel em face do valor estimado de contratao, previsto no art. 23, I, da Lei n. 8666/93 (dispensa de licitao at R$ 15.000,00, convite de R$15.000,00 a R$150.000,00, tomada de preos de R$150.000,00 a R$1.500.000,00 e concorrncia, de R$1.500.000,00 acima). As obras pblicas no podem ser licitadas por prego (Lei n. 10.520/2002), j que o art. 1 desta lei menciona a possibilidade de adoo desta modalidade para bens e servios comuns. (o Tribunal de Contas da Unio editou smula 257/2010: O uso do prego nas contrataes de servios comuns de engenharia encontra amparo na Lei n. 10.520/02) As clusulas de habilitao dependem, essencialmente, do vulto e complexidade da obra; assim, claro que as exigncias mnimas para contratar com dispensa so diversas das cabveis em convite, ou em tomada de preos, ou em concorrncia. COMBATE AOS CARTIS. A livre concorrncia um dos princpios da ordem econmica brasileira (art. 170, IV, da CF). O cartel um acordo explcito ou implcito entre concorrentes para, principalmente, fixao de preos ou cotas de produo, diviso de clientes e de mercados de atuao ou, por
meio da ao coordenada entre os participantes, eliminar a
concorrncia e aumentar os preos dos produtos, obtendo maiores lucros, em prejuzo do bem-estar do consumidor. O combate ao cartel uma necessidade e um desafio mundial. Os cartis so considerados a mais grave leso concorrncia e prejudicam os consumidores ao aumentar preos, restringir oferta e conspirar contra a inovao dos produtos. O dia 8 de outubro o Dia Nacional de Combate aos Cartis, tamanha a importncia de extirpar esta prtica, que gera aumento do preo e ineficincia da cadeia produtiva. Segundo estimativa da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) os cartis geram sobrepreo 10% a 20% nos valores de mercado. Entende-se que h necessidade de forte sancionamento da prtica de cartis, de forma a dissuadir a sua prtica. Algumas estipulaes restritivas da competitividade A restrio competitividade pode ocorrer por disposio referente (a) ao objeto licitado; (b) a clusulas contratuais ou (c) pessoa do licitante (requisitos de habilitao). A- Objeto licitado. A-1 Descrio do objeto. A descrio do objeto deve ser sucinta e clara (art. 40, I). Quanto s obras, esta descrio deve ser feita no projeto bsico (art. 6, IX), que deve conter, dentre outros elementos, a descrio dos servios e dos materiais e equipamentos a serem empregados e incorporados obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo. (6, IX, c). O art. 7, 5 probe a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios sem similaridade ou de marcas,
caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos em
que for tecnicamente justificvel. A descrio de objeto com caractersticas desnecessrias ao atendimento do interesse pblico ou com materiais e equipamentos no comuns, quando isto no seja indispensvel, constitui restrio competitividade. A-2 Parcelamento. Tambm h restrio da competitividade quando o objeto engloba obras que podem ser realizadas separadamente. Ex., no h qualquer necessidade de que o objeto da licitao compreenda duas escolas, podendo elas serem licitadas separadamente, com o que menores sero as exigncias de qualificao tcnica e econmico-financeira. A determinao neste sentido est no art. 23, 1: As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao ser divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade Acrescenta o 2: Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, servio ou compra h de corresponder licitao distinta, preservada a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao. Anote-se que o art. 8 da Lei 8.663/93 trata da necessidade de programao da execuo de obras e servios A execuo das obras e servios deve programarse, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execuo B- Clusulas contratuais
Por vezes, a restrio do carter competitivo do
certame ocorre nas clusulas contratuais, constantes da minuta do contrato que deve acompanhar o edital. Exemplo, a estipulao de prazo exguo para a entrega do objeto, que afasta potenciais licitantes (prazo este imediatamente prorrogado depois da celebrao do contrato). Outro exemplo a estipulao de prazo de pagamento incompatvel com a prtica comercial. C- Pessoa do licitante - Requisitos de Habilitao. A habilitao deve se operar em 5 vertentes diferentes (art. 27): I habilitao jurdica; II qualificao tcnica; III qualificao econmico-financeira; IV regularidade fiscal e V cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7 da Constituio Federal (proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de 18 (dezoito) anos e de qualquer trabalho a menores de 16 (dezesseis) anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos. Estes constituem o mximo das exigncias que a Administrao pode fazer e que devem estar satisfeitas na data da abertura do certame. C-1- Qualificao Tcnica Capacidade Tcnico-Operacional A Lei de Licitaes alberga duas espcies de capacidade tcnica: a capacidade tcnica operacional, dirigida empresa, objeto do art. 30, 1, II, da Lei e a capacidade tcnico-profissional, objeto do art. 30, 1, I, da Lei, dirigida aos profissionais que realizao ou se responsabilizaro pela execuo da obra. Com o veto do inciso II, que regulava a capacidade tcnico-profissional, surgiu a discusso sobre a possibilidade de se exigir a capacidade tcnico operacional. A jurisprudncia dos tribunais do pas, inclusive do Superior Tribunal de Justia, admite a exigncia de capacidade tcnico operacional, desde que compatvel com o objeto da licitao.
A Smula 263/2011 do Tribunal de Contas da
Unio dispe: Para a comprovao da capacidade tcnicooperacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, s parcelas de maior relevncia e valor significativo do objeto a ser contratado, legal e exigncia de comprovao da execuo de quantitativos mnimos em obras ou servios com caractersticas semelhantes, devendo essa exigncia guardar proporo com a dimenso e a complexidade do objeto a ser executado. J a Smula 24 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo dispe: Em procedimento licitatrio, possvel a exigncia de comprovao da qualificao operacional, nos termos do inciso II, do artigo 30 da Lei Federal n. 8.666/93, a ser realizada mediante apresentao de atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, admitindose a imposio de quantitativos mnimos de prova de execuo de servios similares, desde que em quantidades razoveis, assim consideradas 50% a 60% da execuo pretendida, ou outro percentual que venha a ser devida e tecnicamente justificado. A Lei determina que as parcelas de maior relevncia tcnica e de valor significativo, mencionadas no pargrafo anterior, sero definidas no instrumento convocatrio (art. 30, 2). Dispe o art. 30, 3, da Lei n. 8.666/93: Ser sempre admitida a comprovao de aptido atravs de certides ou atestados de obras ou servios similares de complexidade tecnolgica e operacional equivalente ou superior. Os atestados devem se referir a obras com caractersticas semelhantes (no iguais, mas apenas semelhantes) e devem se limitar s parcelas de maior relevncia ou valor, indicadas no edital; as quantidades exigidas no podem ser superiores s da obra a realizar. Alis, no devem sequer ser iguais, devendo guardar compatibilidade com a comprovao de tcnica suficiente para a execuo contratual. Capacidade Tcnica Profissional.
a capacidade dos profissionais que realizaro e se
responsabilizaro pela obra. Smula 23 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Em procedimento licitatrio, a comprovao da capacidade tcnico-profissional, para obras e servios de engenharia, se aperfeioar mediante a apresentao da CAT (Certido de Acervo Tcnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevncia, vedada a imposio de quantitativos mnimos ou prazos mximos. Smula 30 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Em procedimento licitatrio, para aferio da capacidade tcnica, poder ser exigidos atestados de execuo de obras e/ou servios de forma genrica, ficando vedado o estabelecimento de prova de experincia anterior em atividade especfica, como realizao de rodovias, edificao de presdios, de escolas, de hospitais, e outros intens. Quadro Permanente. Smula 25 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Em procedimento licitatrio, a comprovao de vnculo profissional pode se dar mediante contrato social, registro na carteira profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho, sendo possvel a contratao de profissional autnomo que preencha os requisitos e se responsabilize tecnicamente pela execuo da obra. Quantitativos Mnimos e Experincia Anterior. A jurisprudncia orienta-se no sentido da possibilidade de fixao de quantitativos mnimos e experincia anterior, quando razoveis e pertinentes ao objeto licitado. Canteiros, Licenas.
Propriedade,
Pessoal
Tcnico,
Laudos
O art. 30, 6, da Lei n. 8.666/93 dispe:
As exigncias mnimas relativas a instalaes de canteiros, mquinas, equipamentos e pessoal tcnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitao, sero
atendidas mediante a apresentao de relao
explcita e da declarao formal da sua disponibilidade, sob as penas cabveis, vedada as exigncias de propriedade e de localizao prvia. Smula 14 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Exigncias de comprovao de propriedade, apresentao de laudos e licenas de qualquer espcie s so devidas pelo vencedor da licitao; dos proponentes poder-se- requisitar to somente declarao de disponibilidade ou de que a empresa rene condies de apresent-los no momento oportuno. Este dispositivo objetiva ampliar o universo de competidores, que nem sempre tero condies de reunir todo o necessrio para o cumprimento do objeto. Mas podem conseguir, caso venham a ser vencedores do certame e celebrem o contrato, bastando, ento, que declarem a sua disponibilidade, sendo abusiva e restritiva a clusula editalcia que contenha exigncia superior a esta. Vistoria Quando exigida, a Administrao no pode estipular antecedncia mnima para a realizao do ato, nem determinar que os diretores da interessada faam, pessoalmente, a visita. QUALIFICAO ECONMICO-FINANCEIRA O futuro contratado deve ter porte econmico suficiente para o cumprimento do contrato. Esta sade financeira aferida, especialmente, em confronto com o valor estimado da contratao, que deve decorrer de pesquisa de mercado. A pesquisa de mercado exigncia da lei, objetivando: (a) decidir pela correta modalidade de licitao art. 23; (b) verificar a efetiva existncia de recursos oramentrios e a sua reserva, em atendimento Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 16), Lei 4.320/64 (art. 58 e seguintes) e prpria Lei n. 8.666/93;
(c) fixar o parmetro de aceitabilidade de propostas, evitando
superfaturamento, que deve acarretar a desclassificao das propostas art. 48, II, da Lei - e (d) estabelecer base concreta para a definio das exigncias de qualificao econmico-financeira. Os requisitos de qualificao econmico-financeira esto previstos no art. 31 da Lei, em rol exaustivo, vale dizer, nenhuma exigncia pode desbordar dos limites mximos previstos na disposio legal mencionada. Da a Smula 29 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de certido negativa de protesto como documento habilitatrio Por outro lado, no obrigatrio que a Administrao faa todas as exigncias constantes deste rol, devendo formular aquelas que so indispensveis ao cumprimento do contrato. A Comisso de Licitaes deve aferir a qualificao econmico financeira a partir das exigncias contidas no edital. O STJ j declarou no existir a obrigatoriedade de os licitantes apresentarem todos os documentos previstos no art. 31, bastando que apresente aqueles exigidos pela Administrao e constantes do edital. Ademais, a comprovao da boa situao financeira deve ser feita de forma objetiva, pelo clculo de ndices contbeis previstos no edital e devidamente justificados no procedimento (art. 31, 5). Certido negativa de falncias, concordata ou execuo. A lei possibilita exigir do licitante pessoa jurdica certido negativa de falncia ou concordata (e recuperao judicial) e da pessoa fsica, certido negativa de execuo (art. 31, II). No basta o ajuizamento do pedido de falncia, devendo ela ser decretada. Igualmente, se a execuo estiver garantida, o seu simples ajuizamento no impede a habilitao.
Capital mnimo, patrimnio lquido e garantia para licitar.
A garantia para licitar deve estar limitada a 1% do valor estimado (art. 31, III). O capital mnimo e o patrimnio lquido exigido no devem superar o ndice de 10% do valor estimado da contratao (art. 31, 3), na data da proposta. Cumulao de exigncias. H discordncia sobre a possibilidade ou no de cumular as exigncias de capital mnimo, de patrimnio lquido e de garantias. A Smula 27 do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo dispe: Em procedimento licitatrio, a cumulao das exigncias de cauo de participao e de capital social mnimo insere-se no poder discricionrio da administrao. Regularidade fiscal A lei prev (art. 29) a necessidade de demonstrao de regularidade fiscal, especialmente junto s Fazendas Federal, Estadual, Municipal, FGTS e Seguridade Social. Quanto Seguridade Social, a CF art. 195, 3 - probe que a pessoa jurdica em dbito com a seguridade social contrate com o poder pblico; se no pode contratar, no pode licitar, j que o objeto deste procedimento o de selecionar futuro contratado. Regularidade fiscal no significa no dever tributo; significa estar regular com o Fisco, o que pode acontecer quando haja parcelamento da dvida, discusso sobre a sua existncia e valor ou, mesmo, execuo garantida. A regularidade fiscal no tem relao com qualquer condio que conspire contra o correto cumprimento do contrato, mas entende-se que constitui exigncia que no ofende a Constituio Federal. Logo, determinao legal que deve ser cumprida nos seus estreitos limites. Assim, editais no devem exigir documentos de pagamentos de tributo, devendo se contentar com a apresentao de certides que demonstrem a simples
regularidade fiscal, vale dizer, a inscrio do licitante no cadastro
da pessoa jurdica federal e estadual ou municipal, conforme estabelecido no edital e a demonstrao de regularidade. COMBATE AOS CARTIS. No Brasil, no mbito de licitaes, o cartel crime, previsto no art. 90: Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da licitao. Pena deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos e multa. A pena pecuniria fixada em percentual no inferior a 2%, nem superior a 5% (art. 99, 1) do valor do contrato licitado ou celebrado com dispensa ou inexigibilidade de licitao. Admite-se a forma tentada (art. 83), isto significando que a restrio do carter competitivo do certame pode ser meramente potencial, caracterizando-se a tentativa. Em licitaes, o cartel pode funcionar pela (a) fixao de preos iguais ou, pelo menos, fixao de preo mnimo; (b) acerto quanto ao vencedor, com ou sem diviso de mercados, hiptese em que apenas um licitante comparece, ou mais de um, mas com propostas previamente elaboradas para que o resultado seja o esperado pelos integrantes do cartel. O cartel tambm crime no mbito da ordem econmica e est previsto no art. 4 I, a, da Lei n. 8.317/90: Constitui crime contra a ordem econmica: I abusar do poder econmico, dominando o mercado ou eliminando, total ou parcialmente, a concorrncia, mediante: a) ajuste ou acordo de empresas. A pena de recluso, de 2 (dois) a 5 (cinco) anos. H acrdo do TJ-SP, confirmado pelo STJ, entendendo que o vocbulo concorrncia, do citado art. 4, I,
a, da Lei n. 8.317/90, no tem o sentido de licitao ou de
concorrncia pblica, mas, sim , de disputa de mercado. Assim, o cartel em licitaes crime previsto no art. 90 da Lei 8.666/93, e no no art, 4, I, a, da Lei n. 8.317/90. Tambm infrao administrativa prevista no art. 88, II, da Lei n. 8.666/93. Alm de ser crime, o cartel em licitaes tambm constitui infrao administrativa ordem econmica, prevista na Lei n. 8.884/94: Art. 21. As seguintes condutas, alm de outras, na medida em que configurem hiptese prevista no art. 20 e seus incisos, caracterizam infrao da ordem econmica: VIII combinar previamente preos ou ajustar vantagens na concorrncia pblica ou administrativa. O art. 20 econmica:
considera
infrao
ordem
independentemente de culpa, os atos sob
qualquer forma manifestado, que tenham por objeto ou que possam produzir os seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados: III aumentar arbitrariamente os lucros. O CADE j aplicou penas por infrao administrativa consistente em cartel de licitantes. A sano administrativa por esta infrao (art. 23) a multa. No caso de empresa, de 1% a 30% do valor do faturamento bruto no ltimo exerccio e, quanto ao administrador, direta ou indiretamente responsvel pela infrao cometida a empresa, multa de 10% a 50% do valor da multa aplicada empresa e, nos demais casos, de 6000 a 6.000.000 de UFIRs. Quando a gravidade do fato ou o interesse pblico o exigir, podero ser aplicadas as sanes previstas no art. 24 da Lei n. 8.884/94: (a) publicao da deciso em jornal indicado; (b) proibio de contratar com instituies financeiras oficiais e participar de licitao tendo por objeto aquisies,
alienaes, realizao de obras e servios por prazo no inferior a
5 (cinco) anos, (c) inscrio do infrator no Cadastro Nacional de Defesa do Consumidor. A questo do combate aos cartis diz respeito descoberta de sua ocorrncia e obteno de provas, cuja dificuldade notria e mundialmente reconhecida. Por isto, h consenso no sentido de que a legislao deve evitar a formao de cartis, quer no propiciando as condies para a sua ocorrncia, quer estabelecendo sanes severas para a sua caracterizao de forma a dissuadir a sua prtica. Por isto, indispensvel que, no mbito das licitaes de obras pblicas, sem esquecer as necessidades da Administrao, os editais no contenham exigncias que possam comprometer o carter competitivo do certame, de forma a garantir a participao mais ampla possvel dos interessados. Nem sempre isto ser possvel, na medida em que existem obras que, realmente, demandam o estabelecimento de exigncias rgidas. Por ex., para a construo de um metr, sem dvida obra de grande vulto, sabido que poucas empresas tem condies de execuo. Quanto menor for este universo, maior a possibilidade de que os interessados faam ajustes que no venham a ser conhecidos, uma vez que estes acordos so feitos para favorecer todas elas, em detrimento da Administrao, e raras vezes so descobertos. A prtica do cartel em licitaes prejudica a Administrao, que passa a pagar mais por obras, servios ou compras que poderiam custar menos. Da ser imperioso que o Poder Pblico busque punir, com seriedade, a ocorrncia, assim como que no favorea, dolosamente ou no, o ajuste prvio entre interessados. -Prtica de cartis e acordo de lenincia. A Lei n. 8.884, de 11 de junho de 1994 contm importante instrumento de apurao de cartel: o acordo de lenincia. Por este instrumento, as pessoas fsicas ou jurdicas que forem autoras de infrao ordem econmica confessam Secretaria de Direito Econmico a sua participao em cartel e cooperam plena e permanentemente com as investigaes,
resultando desta cooperao a identificao dos demais
coautores da infrao e a obteno de informaes e documentos que comprovem a infrao noticiada (art. 35-B). Quando do julgamento pelo CADE, este declarar extinta a punibilidade do ilcito administrativo ou reduzir de um a dois teros a pena aplicada, estendendo-se os efeitos do acordo aos dirigentes e administradores da empresa ( 6). Dispe o art. 35-C que a celebrao de acordo de lenincia determina, nos crimes previstos na Lei n. 8.884/94, a suspenso do prazo prescricional e impede o oferecimento da denncia. Cumprido o acordo de lenincia, extingue-se automaticamente a punibilidade destes mesmos crimes (art. 35C, pargrafo nico). No entanto, estes crimes so praticados contra a coletividade (art. 1, pargrafo nico: A coletividade a titular dos bens jurdicos protegidos por esta Lei), sendo crimes contra a ordem econmica. O cartel em licitaes previsto na Lei 8.666/93 e um crime contra a Administrao Pblica. So diversos os objetos jurdicos: o previsto na Lei n. 8.884/94 a ordem econmica e o previsto na Lei 8.666/93 a moralidade administrativa. O acordo de lenincia no tem o efeito de extinguir a punibilidade do cartel em licitaes (art. 90 da Lei de Licitaes), no obstante extinga a punibilidade do ilcito administrativo. Assim, no se mostra um real incentivo para a confisso e descoberta da infrao. Por outro lado, o acordo de lenincia tambm no impede o ajuizamento de ao civil pblica para a reparao de danos materiais e morais decorrentes de infrao da ordem econmica. Com efeito, o art. 1 da Lei 7.347/85 estabelece, no inciso V, o cabimento de ao civil pblica em razo de infrao da ordem econmica e da economia popular. H acrdo que reconheceu a existncia de dano moral difuso pela prtica de cartel no setor de combustvel.
No mbito de licitaes, tampouco impede o
ajuizamento de ao civil pblica ou, ainda, de ao de responsabilidade por ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, art. 10, VIII, se presente participao de agente pblico) COMBATE AOS CARTIS OUTROS MECANISMOS DA LEI n. 8.666/93. Para o combate aos cartis, no mbito da Administrao, indispensvel que no existam clusulas restritivas do universo de competidores. Para tanto, importantssimo que tanto na fase interna, como na fase externa da licitao, sejam observados fielmente as disposies da Lei n. 8.666/93. Alm da inexistncia de clusulas restritivas, devese lembrar que a existncia real de ampla publicidade indispensvel. A Lei n. 8.666/93 traz, em seu artigo 21 o nmero de vezes, a antecedncia mnima e os veculos que devem publicar os avisos contendo os resumos dos editais. Deve ser dada ateno especial publicao em jornal de grande circulao, que deve, realmente, ser de abrangncia tal que possibilite o conhecimento dos interessados em licitar. Tambm indispensvel a existncia de pesquisa de mercado sria e confivel, cujas finalidades j foram expostas, valendo ressaltar, aqui, que ela constitui parmetro de aceitabilidade de propostas, evitando superfaturamento, que deve acarretar a desclassificao das propostas art. 48, II, da Lei -, alm de estabelecer base concreta para a definio das exigncias de qualificao econmico-financeira. No caso de inabilitao dos concorrentes ou de desclassificao das propostas, a Administrao deve valer-se do disposto no art. 48, 3: Quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as propostas forem desclassificadas, a administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis para a apresentao de nova documentao ou de outras propostas escoimadas
das causas referidas neste artigo, facultada, no caso
de convite, a reduo deste prazo para trs dias teis. Lembre-se que quando no houver correo, poder haver a contratao direta art. 24, VII, da Lei n. 8.666/93. No caso de convite, importante que a Administrao obedea ao disposto no art. 22, 6o, da Lei n. 8.663/93, que determina que sejam chamados a licitar interessados diversos. Ainda importante que o edital seja de fcil acesso ao pblico. A Lei de Licitaes se contenta, atualmente, com a publicao de aviso, devendo os interessados comparecer na sede da repartio para retirar o edital em inteiro teor e pagar, quando a Administrao assim entender, pelo fornecimento das cpias. Todavia, hoje, nada impede que o inteiro teor do edital conste de pgina da Internet, do prprio licitante, fazendo com que no se saiba, com certeza, quem tem o inteiro teor do ato administrativo e comparecer para licitar. Tambm seria importante proibir o agente pblico de informar, at a abertura das propostas, quem retirou o edital, dificultando acertos entre os interessados. Os integrantes da Comisso de Licitaes poderiam recolher subsdios importantes para a deteco dos cartis. Mas, para tanto, h necessidade de investir na qualificao destes servidores que, normalmente, atuam na Comisso sem prejuzo de suas funes normais. Deve-se dar ateno, tambm, s impugnaes do edital (art. 41 da Lei), que podem revelar clusulas restritivas estabelecidas culposamente pelo Administrador, mas que podem limitar indevidamente o universo de competidores.