Los tiempos del Estado de

bienestar en Amrica Latina:

hacia la universalidad?
El artculo se centra en el proceso de construccin del Estado
de bienestar en Amrica Latina. Su evolucin histrica est
marcada por un primer tiempo con el modelo de sustitucin de
importaciones y por un segundo que emerge con las reformas
hechas segn el Consenso de Washington y sus posteriores
ajustes. Surge la pregunta sobre la emergencia de un tercer
tiempo que siente las bases de una poltica social universal, con
un papel activo del Estado.

dosier

Carlos Soto Iguarn

Docente e investigador
Facultad de Finanzas,
Gobierno y Relaciones
Internacionales
carlos.soto@uexternado.edu.co

unque la referencia al Estado de bienestar en el caso de los pases

en desarrollo es problemtica, esto no impide reflexionar sobre la
evolucin histrica del welfare mix (los arreglos entre el Estado, el
mercado y la familia en aras de proteger a los individuos). Ms all de
las diferencias entre pases latinoamericanos con respecto a este proceso histrico, es posible marcar tiempos diferentes en la evolucin del
Estado social en la regin1. Las fallas de los sistemas de proteccin social
desarrollados de acuerdo con el modelo de sustitucin de importaciones
llevaron a reformas sustanciales desde finales de los aos ochenta. Sin
embargo, las polticas impulsadas con el auspicio del Consenso de Washington no lograron objetivos contundentes en materia de reduccin de
pobreza y desigualdades. Esta realidad abre quizs un tercer tiempo, en
el que emergen nuevas propuestas cuya posibilidad de lograr sociedades
ms incluyentes y protectoras de sus ciudadanos est por verse.
Con la estrategia de sustitucin de importaciones, el Estado busc
alinear progreso social y econmico. El modelo desarrollista de industrializacin se acompa de una estrategia de desarrollismo social, lo que
constituy un developmentalist welfarism (Riesco, 2009). La consolidacin de la industria nacional deba llevar a la absorcin de mano de obra
en sectores de mayor productividad, en tanto que el aumento del gasto
en infraestructura, educacin y salud, as como la implementacin de
instituciones de seguridad social, deban permitir la garanta de derechos
sociales a los ciudadanos.

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Un balance de este periodo muestra una absorcin laboral limitada,

lo que llev al crecimiento de actividades informales, en contrava de las
teoras del desarrollo de la poca. Aun si el accionar del Estado permiti
mejoras en los niveles de vida, la afiliacin a los sistemas de seguridad
social se limit a funcionarios pblicos y a trabajadores formales del sector privado, por lo que los individuos tuvieron que apoyarse en mecanismos informales para obtener cierta seguridad; en este punto se hace
referencia a regmenes de bienestar informales-conservadores en el caso
latinoamericano (Barrientos, 2004)2.

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Un segundo tiempo

Este primer tiempo en el proceso constructivo del Estado de bienestar en la regin termina con la adopcin de reformas a partir de los
aos ochenta. El proyecto de liberalizacin econmica abre un segundo
tiempo, marcado por el aumento de instrumentos de mercado y la intervencin residual del Estado en la esfera social. De all la emergencia
de un rgimen informal-liberal, que lleva a un cambio en la naturaleza
de la accin estatal (Barrientos, 2004). En materia de salud se introducen mecanismos de competencia regulada entre actores privados,
mientras en pensiones se abren cuentas de ahorro individual. Ante las
fallas del Estado se disminuye entonces la intervencin pblica, que
pasa a concentrarse en corregirlas. Segn Lautier (2005), las mejores
redes de proteccin social son las de focalizacin reducida y anticclicas, lo que equivale a una proteccin social mutualista y universal. Para
ello se requiere, sin embargo, pasar de una tecnologa de focalizacin a
otra de tipo universalista que implica modos particulares de solidaridad,
financiamiento y extensin de la cobertura (Lo Vuolo, 2008), fallas del
mercado y la lucha contra la pobreza.
De una retrica de universalizacin de los derechos se pasa a hablar de prestaciones focalizadas y condicionadas. stas deben asegurar
la eficacia del gasto y aumentar la capacidad de los individuos pobres a
participar en los mercados. Adems, anteriormente exista la voluntad de
construir sistemas de seguridad solidarios fomentando empleos formales
con ayudas a la industria. El fomento del empleo se inscribe ahora en la
esfera de la proteccin social, limitada a brindar apoyo a la formalizacin
microempresarial (Tendler, 2004).
Frente a las crticas y oposiciones, se le hicieron ciertos ajustes al
modelo, lo que llev al llamado consenso pos-Washington3. Se moder
la oposicin al Estado, y se acept la necesidad de su intervencin
con las etiquetas del buen gobierno y de la apropiacin local. Se revis la idea del crecimiento como condicin suficiente de reduccin
de la pobreza, buscando las bases de un crecimiento a favor de
los pobres. Se pas de una ultrafocalizacin de naturaleza
asistencial a un focalizacin ms abierta y condicionada
a ciertas obligaciones de los beneficiarios en cuanto a
Segn Lautier (2005),
salud, educacin o empleo4. Lo anterior se rigi por el
las mejores redes de proteccin
manejo social del riesgo, que supone brindar hesocial son las de focalizacin
rramientas de aseguramiento (privado) para luchar
reducida y anticclicas, lo que equivale
contra la exposicin de riesgos de diferente natua una proteccin social mutualista y
raleza5. Pese a los cambios mencionados, segn
universal. Para ello se requiere, sin embargo,
Fine (2003) y Delcourt (2009), no se cuestionan los
pasar de una tecnologa de focalizacin
fundamentos
iniciales. Craig y Porter (2006) afira otra de tipo universalista que implica
man
incluso
que
se da la extensin del mercado a
modos particulares de solidaridad,
reas
que
no
se
haban
liberalizado (instituciones y
financiamiento y extensin de la
servicios
sociales).
cobertura (Lo Vuolo, 2008).
En el campo de la proteccin social, este periodo est
marcado por el auge de las transferencias sociales condicio-

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nadas. En el lapso de una dcada, casi todos los pases del continente,
independientemente de la inclinacin poltica, pasaron a tener uno de estos
programas (Fiszbein & Schady, 2009). Se consolida as una proteccin social segmentada entre una asistencia residual para los ms pobres, aseguramiento social para aquellos con posibilidad de cotizar y seguros privados
para los ms pudientes.

Un tercer tiempo?

Es posible hablar de la emergencia de un tercer tiempo? No se observan transformaciones estructurales en las formas de aseguramiento ni en
las garantas de derechos sociales. No obstante, diversos hechos indican
cambios que podran sentar bases para una poltica social ms incluyente.
Deacon (2005) se pregunta si la marea est cambiando dado el
impulso de la idea de universalizacin en el seno de las agencias de
las Naciones Unidas (Unrisd, OIT, PNUD), desde perspectivas diferentes.
En particular, el Banco Mundial plantea la necesidad de hacer alianzas
entre clases, alejndose de una retrica exclusivamente a favor de los
pobres que ha marcado las reformas recientes.
Ms all del discurso, la evidencia vuelve a invitar al Estado a la
escena, en razn de que la focalizacin restringi la poltica social a la
lucha contra la pobreza, sin lograr resultados contundentes al respecto.
Segn Lautier (2005), las mejores redes de proteccin social son las de
focalizacin reducida y anticclicas, lo que equivale a una proteccin social mutualista y universal. Para ello se requiere, sin embargo, pasar de
una tecnologa de focalizacin a otra de tipo universalista, que implica
modos particulares de solidaridad, financiamiento y extensin de la cobertura (Lo Vuolo, 2008).
Existen pistas que permitiran avanzar en esta direccin. El ingreso
bsico universal asegura un ingreso a todo ciudadano, sin exigir contraprestacin alguna. El empleador de ltima instancia hace del Estado un
empleador para las personas deseosas de trabajar, y garantiza una remuneracin que asegure un nivel de vida mnimo. Estas propuestas, ms
all de sus limitantes, podran sentar la base de discusin que permita
abrir un tercer tiempo del Estado de bienestar en los pases en desarrollo.
Las posibilidades de xito de propuestas universalistas dependen, segn
Deacon (2005), de una batalla de posiciones intelectuales y de relaciones
de poder a escala internacional.

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Notas

1. Para una tipologa, ver Filgueira (1999).

2. Se hace un paralelo con el rgimen corporatista-conservador puesto en evidencia por Esping-Andersen (1990).
3. Ver Stiglitz (1998).
4. Artculo de Juan Camilo Surez.
5. Para una explicacin, ver Holzmann & Jorgensen (2004).

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