Algumas consideraes sobre

a infncia e as polticas de
educao infantil
Maria Letcia Nascimento*

Resumo

O objetivo deste artigo apresentar consideraes sobre as

polticas pblicas voltadas para a educao infantil e sobre o
lugar ocupado pelas crianas pequenas no sistema educacional,
a partir de um quadro terico que compreende a infncia como
uma categoria na estrutura social e, portanto, as crianas como
atores sociais, sujeitos de direito que constroem culturas. Neste
sentido, em primeiro lugar, discute os caminhos que tornam
possvel o novo paradigma da infncia, para, em seguida,
rever as polticas, referindo brevemente o desenvolvimento
de pesquisas nacionais e internacionais. Pretende discutir aspectos da (in)visibilidade da infncia e questes concretas que
impedem as crianas pequenas de exercerem seu pleno direito
educao infantil.
Palavras-chave: Pequena infncia polticas pblicas legislao.

Reflections on childhood and policies for

early childhood education
Abstract

The objective of this paper is to reflect on the public policies

for early childhood education e the place of small children
within the educational system, starting from a theoretical framework that understands childhood as a category in the social
structure and, thus, children as social actors and subjects of
right who create culture. In this sense, it first discusses what
* Docente da Feusp, pesquisadora na rea da Sociologia da Infncia e Educao Infantil.
E-mail: letician@usp.br.

makes the new paradigm of childhood possible and, then reviews the policies, with a brief reference to the development
of national and international researches. It attempts to discuss
some aspects about the (in)visibility of childhood and concrete
issues that prevent small children to exercise their full right
to education.
Keywords: Early childhood public policies law.

Algunas consideraciones sobre la infancia y

las polticas de educacin de la niez
Resumen

El objetivo de este trabajo es presentar consideraciones sobre

las polticas pblicas de educacin infantil y el lugar ocupado
por los nios pequeos en el sistema educativo, desde un
marco terico que comprende la infancia como una categora
en la estructura social y, por tanto, los nios, como actores
sociales, sujetos de derecho que conforman culturas. Para
eso, en primer lugar, examina los caminos que hacen posible
el nuevo paradigma de la infancia, a continuacin, revisar las
polticas, indicando brevemente el desarrollo de investigaciones
nacionales e internacionales. Busca discutir aspectos de la (in)
visibilidad de los nios y cuestiones concretas que impiden que
los nios ejerzan su derecho pleno a la educacin.
Palabras clave: Pequea niez polticas pblicas legislacin.

Pensar a infncia no Brasil significa considerar diferentes

grupos de crianas, cujas vidas e oportunidades, na maior parte
das vezes, so determinadas por diferentes condies econmicas
e sociais. Neste sentido, pode-se pensar que, apesar da legislao
que universaliza os direitos das crianas (Constituio Federal de
1988, Conveno dos Direitos da Criana1, de 1989, Estatuto da
Criana e do Adolescente, de 1990), o respeito ou a restrio a
esses direitos pode ser relativo ao grau de pobreza, ao gnero,
etnia ou pouca idade. Ainda que, no caso das crianas pequenas, o grau de pobreza tenha acompanhado o surgimento
e o desenvolvimento das instituies educacionais voltadas a
1

Sobre a CDC, um recente artigo de Rosemberg e Mariano (2010) apresenta suas

contradies e repercusses no Brasil.

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elas, como se verifica em diversos artigos2 e nas referncias na

legislao3, parece interessante trazer para essas consideraes
a restrio causada pela ltima categoria, a idade, que tem sido
pouco aclamada, pesquisada ou discutida, principalmente porque,
do ponto de vista geracional, as relaes sociais entre a infncia
e o mundo adulto enfatizam a subordinao da primeira, compreendida como tempo de passagem em direo vida adulta.
H uma interpretao negativa atribuda s caractersticas
infantis, relacionada vulnerabilidade fsica e moral, que produz prticas sociais de proteo e de controle que, em ltima
instncia, restringem a visibilidade das crianas e seus direitos.
Em outras palavras, natural que o adulto decida sobre a infncia e que esta fique limitada s interpretaes construdas
cultural ou socialmente pelo mundo adulto. De acordo com
Qvortrup (2011[1993]), ao contrrio, a infncia deve ser compreendida como uma forma estrutural de qualquer sociedade,
e como tal,
conceitualmente comparvel com o conceito de classe, no
sentido da definio das caractersticas pelas quais os membros,
por assim dizer, da infncia esto organizados, e pela posio da
infncia assinalada por outros grupos sociais, mais dominantes
(adultos) (2011, p. 203).

A organizao social, portanto, utiliza o aspecto biolgico

para definir socialmente o lugar da infncia e, dessa forma, os
relacionamentos entre os adultos e as crianas envolvem tanto o
exerccio do poder quanto a expresso do amor (DAHLBERG
et al., 2003, p. 71).
Tradicionalmente,

a creche associada ao assistencialismo, ao favor, s crianas pobres (ver KUHLMANN Jr., 1998; ROSEMBERG, 1989), mas tambm a pr-escola
pblica assume essas caractersticas em seu surgimento no municpio de So Paulo,
como explicita o artigo de Campos (1985).
3
Ver, por exemplo, o Plano Nacional de Educao de 2001, que afirma, em suas diretrizes, que a prioridade da educao infantil deve ser dada s crianas das famlias
de menor renda, acrescentando que a expaso que se verifica no atendimento das
crianas de 6 e 5 anos de idade conduzir invariavelmente universalizao, transcendendo a questo da renda familiar.
2

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O confinamento das crianas em determinados lugares

considerados apropriados ao seu desenvolvimento ou socializao as escolas e as creches faz parte, assim, de um sistema
de proteo e de preparao para o futuro, o que, por um lado,
amplia a ateno infncia e s suas necessidades, e, por outro,
cerceia sua participao na vida social, tornando-a invisvel para
a sociedade como um todo. Cabe aqui lembrar o papel das cincias, sobretudo da pediatria e da psicologia, no estabelecimento
de um modelo universal de criana, que camuflou as crianas
concretas, contribuindo para sua invisibilidade.
O impacto das polticas sociais mais amplas, porm, traz
as crianas concretas ordem do dia, direta ou indiretamente.
Qvortrup (2010) argumenta que, por exemplo, o aumento da
participao da mulher no mercado de trabalho, acompanhado
pela necessidade da criao de creches e de espaos educacionais
extraescolares, torna-se uma poltica que visa deliberadamente
infncia, embora, em um primeiro momento, a entrada das
mulheres no mercado de trabalho no inclusse uma preocupao com as crianas ou a infncia; ela se tornou necessria em
um segundo momento (p. 784). Neste sentido, essa e outras
polticas que afetam diretamente as vidas das crianas, alm de
sua aclamada condio de sujeitos de direitos, desencadeiam
estudos que estabelecem novos paradigmas sobre a infncia.
Ou seja, as crianas passam de um reconhecimento como seres
universais, frgeis e imaturos, para tornarem-se pessoas concretas e contextualizadas, submetidas aos mesmos problemas
que atingem o grupo social do qual fazem parte. De acordo
com essa perspectiva, altera-se a posio e o carter natural e
universal atribudo infncia na estrutura social da sociedade
atual (NASCIMENTO, 2010).
So duas as principais referncias que sustentam os novos
paradigmas da infncia: na mesma dcada de 1990, a sociologia
da infncia se constituiu como campo de conhecimento e a
experincia das creches de Reggio Emilia, cidade do norte da
Itlia, comeou a ser divulgada. Essas referncias internacionais
provocaram significativas alteraes naquilo que ser denominado visibilidade da infncia. Em relao primeira, foi delineado
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um pressuposto, compartilhado por diferentes cincias sociais,

de que as crianas so atores sociais e participantes ativos da
vida em sociedade, o que as coloca como centro da pesquisa,
estudadas em seus prprios direitos. A segunda parte coloca uma
concepo de criana forte, poderosa, competente e, acima de
tudo, conectada aos adultos e outras crianas (MALAGUZZI,
apud MOSS; PETRIE, 2002, p. 101), que se expressa por meio
de diferentes linguagens. As duas referncias se entrecruzam
na constatao de que as crianas no so seres passivos, mas
desenvolvem interaes complexas, desde muito cedo, com os
adultos e com seus pares etrios.
Os estudos da infncia vo ainda sustentar que as crianas
tm plena capacidade de produo simblica e que constituem
suas representaes e crenas em sistemas organizados, ou seja,
em culturas (SARMENTO; PINTO, 1997). Por culturas infantis,
Corsaro define um conjunto estvel de atividades ou rotinas,
artefatos, valores e preocupaes que as crianas produzem e
compartilham em interao com as demais (2011, p. 128). Sua
produo influencia e influenciada pelo mundo adulto, ao qual
as crianas reagem, tanto para dar-lhe sentido quanto para retirar
elementos para lidar com outras crianas e outros adultos.

As polticas de educao infantil

Determinada como direito da criana, dever do Estado e

escolha da famlia na Constituio Federal de 1988 (CF/88), e
instituda como primeira etapa da Educao Bsica pela Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB, Lei 9394/96),
a educao infantil foi impactada pela intensa discusso internacional e, do ponto de vista nacional, tornou-se objeto de ampla
reviso das concepes de infncia presentes nos projetos e nas
prticas pedaggicas.
importante lembrar que a etapa da educao infantil foi
constituda legalmente pela juno entre creches e pr-escolas,
instituies de diferentes origens e histrias, o que levou as
creches, tradicionalmente alocadas em secretarias de assistncia
social, a serem transferidas para as secretarias de educao. Alm
disso, do ponto de vista da visibilidade da pequena infncia, h

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menos informao sobre as crianas nas creches e instituies

similares do que nas pr-escolas, inseridas nos sistemas pblicos
de educao h mais tempo. O Instituto Nacional de Estudos
Pedaggicos Ansio Teixeira (Inep) realizou, em 2000, o primeiro
cadastro nacional de instituies que atendem crianas pequenas, com o objetivo de conhecer as dimenses da demanda e
do atendimento, informao publicada parcialmente em 2001.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) realiza,
por sua vez, um trabalho sistemtico de produo, organizao
e divulgao de estatsticas relativas populao de crianas de
0 a 6 anos, dentro do grupo etrio mais amplo de 0 a 17 anos,
utilizando vrias fontes de informaes. Entretanto, as estatsticas
sobre educao infantil comearam a ser sistematizadas a partir
do Anurio estatstico de 1974 (KAPPEL et al., 2001), ao passo
que as informaes socioeducacionais das crianas de 0 a 4 anos
de idade foram includas sistematicamente na Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD) a partir de 1995 e includas
no Censo Demogrfico a partir de 2000 (KAPPEL, 2001).
As polticas pblicas para a pequena infncia, desde os documentos publicados pelo MEC na primeira metade da dcada de
1990 os chamados documentos das carinhas4 at a Poltica Nacional5, de 2006, tm buscado pautar-se pela concepo de criana
como sujeito de direitos e ator social. As Diretrizes Curriculares
Nacionais, tanto em sua verso de 1999 (Resoluo CNE/CEB
1/1999), quanto na atualizao de 2009 (Resoluo CNE/CEB
5/2009), apresentam a mesma concepo. Isso deveria indicar
que as instituies de educao infantil creche e pr-escola, nos
termos da Lei 9.394/96 desenvolvem um trabalho que valoriza
e visibiliza as crianas pequenas, promovendo-as como sujeitos de
direito. Entretanto, no esse o quadro que se apresenta.

Estes buscavam a superao da dicotomia educao/assistncia, explicitando objetivos,

diretrizes e linhas de ao prioritrias para o segmento, para a garantia do direito da
pequena infncia a uma educao de qualidade (BARRETO, 1995).
5
[] atualmente emerge uma nova concepo de criana como criadora, capaz de
estabelecer mltiplas relaes, sujeito de direitos, um ser scio-histrico, produtor
de cultura e nela inserido (BRASIL, 2006, p. 8).
4

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Em primeiro lugar, parece importante apontar que a LDB

9.394/96, ao mesmo tempo em que regulamentou a educao
infantil, determinou a municipalizao desta etapa e do ensino fundamental. Sobre a municipalizao, parece interessante
esclarecer que, no Brasil, o Estado responde pela garantia do
conjunto de direitos sociais, embora, como federao, haja uma
distribuio de competncias entre os entes federados para a
oferta da educao. Os recursos tributrios, assim, so distribudos de maneira a sustentar a implementao e manuteno
das polticas educacionais. O regime de cooperao entre os
entes federados, previsto na CF/88, a partir do princpio do
federalismo cooperativo, contudo, no foi regulamentado, o que,
de acordo com anlise de Arajo (2010), em conjunto com a
extrema fragmentao oramentria da descentralizao de perfil
municipalista mitigam as possibilidades de melhoria das polticas
de acesso e permanncia na escola [] (p. 237).
A propsito da desigualdade relativa municipalizao ainda
em 1996, foi aprovada a Lei 9.424/96, que institua o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef)6, que institua mecanismos
de redistribuio de receitas, em regime de colaborao, e alterou os dispositivos constitucionais, definindo a atuao prioritria
de cada ente da federao (ARAJO, 2010, p. 238, grifo no
original). Nessa linha, o Fundef reforava a municipalizao
e, como anuncia seu nome, financiava e valorizava o ensino
fundamental, de maneira que o financiamento para a educao
infantil, nos municpios, concorria com o destinado ao ensino
mdio, o que, para Didonet (2000), representava um instrumento governamental concreto que pode(ria) levar, por tabela,
a educao infantil asfixia (p. 20).
Alterado pela Lei n 11.494/07, que instituiu o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio (Fundeb)7, o recurso para o financiamento
da educao infantil foi garantido legalmente, ainda que, num
primeiro momento, as creches tivessem sido excludas desse
6
7

Emenda Constitucional (EC) n. 14/96.

Emenda Constitucional (EC) n. 53/06.

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Fundo, fato que gerou grande mobilizao dos movimentos

sociais e que apontava para a viso fragmentada da etapa por
parte de polticos e legisladores.
Dentre os documentos nacionais relativos implementao
de polticas pblicas, aqui, para a educao infantil, o Plano
Nacional de Educao (PNE), Lei 10.172/01, constatou que, se
por um lado, o investimento na educao infantil constitua um
movimento internacional de apoio s famlias e ao desenvolvimento das crianas, por outro, sua oferta era desequilibrada em
relao s creches e s pr-escolas, visto que havia poucos dados
disponveis sobre a primeira e uma quantidade maior sobre a
segunda. Propunha, em primeiro lugar, a melhoria da qualidade
do atendimento, e estabelecia a meta de 50% de atendimento s
crianas de 0 a 3 anos de idade e de 80% para as de 4 a 6 anos,
destacando sua tendncia universalizao.
A propsito da ideia de universalizao, em 2005, as
crianas de seis anos de idade foram compulsoriamente transferidas da educao infantil para o ensino fundamental pela Lei
11.114/05, que instituiu o incio da obrigatoriedade do ensino
fundamental aos 6 anos. Essa determinao, prevista pelo Art.
87, da LDB de 1996, se coaduna com a exclusividade do financiamento para o ensino fundamental pelo Fundef, ou seja,
um nmero maior de crianas equivalia a maiores recursos ao
municpio. Na anlise de Arelaro et al. (2011), esse procedimento provocou o aumento mdio do nmero de alunos em cada
turma, sem que houvesse, de fato, investimento na ampliao
da quantidade de escolas ou de professores/as. E, do ponto de
vista das crianas, importante destacar que perdiam um ano de
seu direito educao, isto , o ltimo ano da educao infantil
era o primeiro ano do ensino fundamental.
Essa situao foi regularizada pela Lei 11.274/06, que instituiu o ensino fundamental de nove anos, considerando seu incio
aos seis anos de idade, o que, de certa maneira, devolveu o ano
perdido s crianas. Essa mudana estrutural que, a princpio,
provocaria uma reorganizao dos sistemas municipais de educao, no sentido do acolhimento das crianas menores (uma vez
que havia um prazo dado para a implementao da Lei), acabou
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por tornar-se uma improvisao, sem que fosse dada ateno a

essa mudana em grande parte dos municpios8.
A ampliao do perodo de durao do ensino fundamental
para nove anos e a consequente universalizao do ensino para
as crianas a partir dos 6 anos de idade acabou por provocar
diferentes questes para a educao infantil. A primeira delas
refere-se matrcula de crianas de 5 anos no ensino fundamental,
prtica de vrios municpios, cuja regularizao foi objeto de Projeto de Lei9, em 2008. Mais uma vez, a articulao dos movimentos
sociais sensibilizou alguns polticos e o projeto foi adiado.
Outra questo polmica foi a transferncia de crianas de
3 anos de idade da creche para o primeiro estgio da pr-escola,
ento esvaziada, em alguns municpios do estado de So Paulo.
O arranjo, cujo objetivo era ampliar o nmero de vagas nas creches, foi contestado pelo Ministrio Pblico porque as crianas
eram matriculadas em salas inadequadas, com um nmero mdio
de 35 crianas para um professor, o que contrariava a proporo 18/1, indicada nas orientaes federais. A regulamentao
elaborada pelo CNE e, sobretudo, a aprovao da Emenda
Constitucional 59/2009, significou o retorno das crianas de 3
anos para as creches, ainda que em piores condies, pois as
salas acolhem atualmente, ao menos no municpio de So Paulo,
25 crianas de 3 anos de idade, nmero que ainda contraria a
proporo ideal.
A aprovao da EC59/2009, que torna o ensino obrigatrio
de 4 a 17 anos, como estratgia para assegurar o direito educao de maneira ampliada, por um lado beneficia as camadas
mais pobres da populao, pois estima-se um adicional de 3,96
milhes de alunos, em todo o pas, para universalizar a educao
bsica para a populao de quatro a 17 anos [] 41% da populao a ser matriculada oriunda das famlias que se encontram
entre os 20% mais pobres (PINTO; ALVES, 2010, p. 216).
Para uma avaliao da implantao do ensino fundamental de nove anos, ver o
dossi Educao Bsica Obrigatria (Retratos da Escola/Escola de Formao da
Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (Esforce) v.4, n.7, jul./
dez.2010) e a edio temtica: ensino fundamental de nove anos, da Revista Educao
e Pesquisa, v.37, n.1, jan./abr.2011.
9
PL 414/2008
8

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Por outro lado, considerando a educao infantil como etapa da

educao bsica, a medida a fragmenta, pois exclui as crianas de
0 a 3 anos e abala a concepo de creche como espao legtimo
de educao e cuidado da criana pequena.
Poder-se-ia ponderar se ou no adequado tornar a educao dos bebs obrigatria, mas essa ponderao nos remeteria
a outro artigo. Pode-se, contudo, levantar a seguinte questo: se
a educao infantil dever do Estado, ela obrigatria, pois o
Estado deve atender o direito da populao educao desde
o nascimento. O compromisso novo que se estabelece com a
EC59/09 com os pais, que sero obrigados a matricular seus
filhos na escola ou pr-escola. Assim, a possibilidade de a
famlia escolher se quer ou no que suas crianas frequentem
a educao infantil fica s para os pais e mes de crianas at
trs anos.
Ainda que o tema demande uma reflexo mais elaborada,
cabe considerar que duas medidas legais diferentes para uma
mesma etapa de educao dividem a etapa em duas, recuperando,
de certa maneira, sua diviso histrica. Uma segunda considerao, mesmo que apresentada como especulao, uma vez que
a medida legal no foi ainda implantada, a possibilidade de a
pr-escola ser compreendida como antecipao da escola, como
ocorreu nos anos de 1970 e 1980, por ocasio da formalizao
da educao pr-escolar no Brasil. No h dvida de que atribuir
caracterstica antecipatria educao de crianas de 4 e 5 anos
far com que a identidade da educao infantil, em construo
porque recentemente formalizada, tenda a se fragmentar. Em
outras palavras, sero as crianas de 4 e 5 anos identificadas
com as propostas pedaggicas do ensino fundamental e perdero seu direito a uma educao cujos eixos so a brincadeira e
a interao (DNCEI, Art. 9)?
Acrescente-se que, tomando os ndices de acesso da pequena infncia educao infantil aproximadamente 18% e 74%,
em relao s creches e pr-escolas, respectivamente, segundo
dados do Censo da Educao Bsica do Inep , verifica-se uma
desigualdade interna na etapa. Se as crianas de 4 e 5 anos, por
conta inclusive da legislao, tm um horizonte de universalizaE d u c a o & Linguagem v. 14 n. 23/24 146-159, jan.-dez. 2011
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o do acesso educao infantil, o mesmo no acontece em

relao s crianas de 0 a 3 anos de idade.
No municpio de So Paulo, por exemplo, de acordo com
dados da Secretaria Municipal de Educao10, em maro de 2011
havia 190.691 crianas matriculadas em creche e 186.162, em
pr-escola, para uma demanda de 127.651 e 14.839, respectivamente, dados que confirmam os ndices nacionais.
Pode-se argumentar que o municpio desenvolve ao em
relao ao seu dever de atender demanda por creches, embora
o faa ampliando convnios com instituies no governamentais, filantrpicas ou assistenciais, como indicam os nmeros
apresentados em seu portal11: 313 creches diretas, 316 indiretas12
e 770 conveniadas, alm de 463 escolas de educao infantil
(pr-escolas). Em relao aos convnios, estes devem ser uma
alternativa provisria, com sistema regular de acompanhamento,
controle e superviso na forma de apoio tcnico-pedaggico
para garantir que correspondam ao padro mnimo de qualidade
indicado na legislao.

Pequena infncia e educao infantil

A argumentao apresentada at aqui revela contradies

significativas em relao s polticas voltadas primeira infncia
e s crianas como sujeitos de direito. A legislao proporcionou
aos sistemas pblicos de educao, nas ltimas dcadas, a oportunidade de assumirem o compromisso de transformar espaos
de assistncia em espaos educacionais, assim como de elaborar

Dados disponveis em: <http://www.portalsme.prefeitura.sp.gov.br/Documentos/

demanda/ALUNOS_DEMANDA_DISTRITO%20-%20DOM%2020110401.pdf.>
Acesso em: 10 mai. 2011.
11
http://eolgerenciamento.prefeitura.sp.gov.br/frmgerencial/NumerosCoordenadoria.
aspx?Cod=000000
12
Creches indiretas so administradas por entidades privadas, que gerenciam o prprio
municipal e os bens mveis necessrios aofuncionamento, para desenvolverem atividades correspondentes ao plano de trabalho especfico, inclusive quando o imvel
for locado pela Secretaria Municipal de Educao.Informao disponvel em
<http://portalsme.prefeitura.sp.gov.br/Anonimo/EdInf/convenios.aspx?MenuID=
111&MenuIDAberto=88>.
10

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projetos pedaggicos contextualizados e significativos, ou seja,

por fora legal, poderiam ter desencadeado um processo de
reorganizao, com o objetivo de atender ao direito educao
de qualidade.
Este direito, de acordo com pesquisas internacionais e
nacionais, tem como proposio uma pedagogia da infncia,
ou seja, a organizao dos espaos e dos tempos que privilegia
a brincadeira e a voz das crianas, coconstrutoras de seus processos de desenvolvimento, de aprendizagem e de socializao.
Nessa linha, a participao e a visibilidade das crianas pequenas
e a produo de culturas infantis so a base.
Verifica-se, assim, um descompasso entre as potencialidades
das crianas e as oportunidades postas sua disposio, retirando
das crianas as conquistas obtidas a partir de seu reconhecimento como sujeitos de direitos sobretudo do direito educao
desde o nascimento.

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