Trabajo preparado para su presentacin en el X Congreso Nacional y III

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de

Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de 2012.
Ttulo: Democracia participativa institucionalizada y ciudadana. Aportes desde lo
local: las Juntas de Participacin Vecinal, y Centros Integradores Comunitarios
en la ciudad de Crdoba (Argentina).
Autoras:
Dra. Zenaida Garay Reyna (CEA-UNC) zgaray@hotmail.com
Mgter. Ana Carolina Daz (UCC/ CEA-UNC). diazanacarolina@yahoo.com.ar
Filiacin institucional: Programa Democracia y Ciudadana en Sudamrica. Centro de
Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Crdoba. Proyecto de Investigacin Secyt /
UNC: Democracia Participativa y resignificaciones de la ciudadana. Las experiencias de
las Juntas de Participacin Vecinal y los Consejos de Infancia de Crdoba (2010-2011)1
Directora: Dra. Zenaida Garay Reyna Co-directora: Mgter. Patricia Sorribas2
rea temtica: Sociedad Civil, Democracia Participativa y nuevos actores polticos. 0
Resumen
La reforma del Estado en los 90 implic la construccin de esferas pblicas para la
ampliacin y democratizacin de la gestin estatal acompaada de institutos nuevos de
participacin (iniciativa popular, referendos, plebiscito, revocacin de mandato), junto a la
agregacin de intereses particulares en la formulacin de las polticas pblicas y la cogestin en prestacin de servicios pblicos. Este trabajo pretende dar cuenta de la
articulacin local-comunitaria, interpretando y comparando experiencias de espacios
pblicos institucionalizados desde el Estado: las Juntas de Participacin Vecinal y los
Centros Integradores Comunitario en la ciudad de Crdoba, dentro del marco conceptual de
la democracia participativa.

Trabajo preparado para su presentacin en el X Congreso Nacional y III

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de 2012.
1

Este proyecto se articula con los proyectos Narrativas ciudadanas y cultura poltica en procesos de
descentralizacin estatal. Un estudio de caso: Juntas de Participacin Vecinal de la ciudad de Crdoba,
2010-2011,(Beca Posdoctoral, perodo 2010-2011, SECyT-UNC, Garay Reyna, Z.) y ,Participacin
Poltica: desarrollo de un modelo explicativo desde el enfoque de la cognicin social (proyecto de tesis
doctoral de Sorribas ,P., que ha contado con Beca PG II, Conicet).
2
Integrantes del equipo de investigacin: Mgter. Ana Carolina Daz, Lic. Ins Ksiazenicki Viera; Lic.
Patricia Romero y Lic. Natalia Albarez Gmez-

Ttulo: Democracia participativa institucionalizada y ciudadana. Aportes desde lo

local: las Juntas de Participacin Vecinal, y Centros Integradores Comunitarios
en la ciudad de Crdoba (Argentina).
Autoras: Dra. Zenaida Garay Reyna (CEA-UNC) y Ana Carolina Daz (UCC/ CEAUNC).
Introduccin
La redemocratizacin en Argentina en la dcada de los 80 supuso una agenda pblica que
alentaba por igual el fortalecimiento de la sociedad civil y la democratizacin del Estado.
El balance de las reformas de los aos 90 mostr ms bien su faz de desmantelamiento y
desequilibrio entre la reduccin y la transformacin del Estado y los institutos que
contemplasen nuevas modalidades de participacin y control ciudadano. La construccin de
esferas pblicas para la ampliacin y democratizacin de la gestin estatal fue acompaada
de institutos de participacin identificables en las nuevas legislaciones que incorporaron las
instancias de iniciativa popular, referendos, plebiscito, revocacin de mandato y
complementndose con la agregacin de los intereses particulares en la formulacin de las
polticas pblicas y la co-gestin en prestacin de servicios pblicos. Esta propuesta se
ubica en un marco conceptual de la democracia participativa, desde la cual, la ampliacin y
profundizacin de mecanismos diversos de participacin, encarnan el potencial de
transformacin de los trminos de la ciudadana, en tanto que la apertura de la misma
participacin popular permite pensar en una redistribucin del poder a favor de la
sociedad. La creacin de nuevas instituciones plantea el cometido de posibilitar que el
ciudadano tome parte en la definicin e implementacin de decisiones polticas.
El objetivo general de esta presentacin est orientado a la comprensin del cmo se
construyen los trminos de la ciudadana a partir de la apertura de los espacios de
participacin tales como las Juntas de Participacin Vecinal(JPV) y los Centros
Integradores Comunitarios (CIC) de la Ciudad de Crdoba (Argentina)3, mediante el
anlisis de los discursos de los sujetos que participan en los mismos, a partir de una serie de
conjeturas que dan cuenta de que la institucionalizacin del modelo de democracia
participativa contemplado en la ltima dcada no ha cumplido con sus objetivos iniciales de
reducir las desigualdades polticas, ampliar la representacin social y mejorar la eficiencia
de la gestin pblica.
Algunas consideraciones tericas
La referencia de conceptos involucrados en este trabajo (ciudadana, participacin,
democracia, Sociedad Civil), requiere de un primer anlisis sobre los vnculos entre
participacin y ciudadana. La promocin de la participacin ciudadana desde el Estado
3

De este modo se articulan dos investigaciones paralelas, Democracia Participativa y resignificaciones de

la ciudadana. Las experiencias de las Juntas de Participacin Vecinal y los Consejos de Infancia de
Crdoba (2010-2011) Directora: Dra. Zenaida Garay Reyna Co-directora: Mgter. Patricia Sorribas (en el
marco del Programa Democracia y Ciudadana en Sudamrica. Centro de Estudios Avanzados, Universidad
Nacional de Crdoba. Proyecto de Investigacin Secyt / UNC) y la tesis de maestra de Ana Carolina Daz
(2011): La implementacin del Proyecto CIC: Un estudio de caso del CIC de Barrio San Cayetano (Roque
Senz Pea, Chaco) y del CIC de Barrio Cabildo (Crdoba, Crdoba), desde la perspectiva de la Gestin
Social aplicada a la Atencin de la Poblacin de Nios, quien es miembro investigador del proyecto
mencionado.

parte, en muchos casos, de un argumento basado en el propsito acercar el Estado a los

ciudadanos. Esa misma argumentacin conlleva un anlisis normativo o evaluativo que
impide la comprensin del modo en que la participacin modifica el vnculo entre las
instituciones pblicas y los ciudadanos. Dicho proceso es demarcado por un orden
neoliberal y supuso una reestructuracin global del Estado en dcadas anteriores,
sumergiendo a la poltica en una relacin sumisa con la economa, y a una prctica poltica
decisionista con la consolidacin de un liderazgo personalista (Svampa, 2005:53-57).
Esta distancia entre el Estado y los ciudadanos concentra las transformaciones operadas
sobre la imagen que se tiene de cada extremo de la relacin y la evaluacin del vnculo4 que
une a ambos. El carcter histrico de este proceso supone que la ciudadana es una
construccin social que hace referencia a formas de pertenencia y participacin y que
requieren de condiciones materiales e institucionales y proyecta alguna imagen del bien
comn el cual es objeto de lucha (Num, 2000:67).
En este orden es que se pretende hacer una aproximacin a los conceptos de ciudadana, y
participacin acuados por los sujetos en el seno de sus relaciones sociales, reconociendo la
heterogeneidad de las condiciones histricas contemporneas, asumiendo su historicidad,
contingencia y la finitud de su propio discurso, que constituyen el imaginario democrtico,
terreno de las prcticas polticas. Este carcter plenamente histrico de las formaciones
discursivas, es el que permite el anlisis de la serie de presupuestos que subyace a cada
forma particular de discursividad5.
En este sentido, el Estado como la ciudadana se constituyen en problemas privilegiados
para el anlisis poltico normativo. Ello es as porque en cada momento, a la descripcin
real de relacin de ambos, se corresponde una representacin ideal y deseada, como
horizonte de futuro, haciendo de la participacin se torna en el parmetro de la articulacin
entre lo real y lo imaginado6.Todos estos planteos, pueden contextualizarse en la agenda de
4

Este vnculo que se torna en supuesto al asumir la existencia de una relacin de simetra o congruencia entre los
gobernantes y los destinarios de sus decisiones, ha sido la base de la asociacin entre Estado y democracia (Held,
1993:25-27). Esta correspondencia, es puesta en duda, segn Lander (1998:449), al extenderla a la realidad de los
Estados perifricos como suficiente en la comprensin de los procesos de toma de decisiones y sus efectos.
5
La existencia de una relacin interactiva entre investigador y problema de investigacin, para la
construccin del dato ha resultado pertinente un abordaje hermenutico, con la utilizacin del anlisis de
discurso como estrategia metodolgica, medio adecuado para dar cuenta del estado de los discursos sobre las
representaciones de estado, ciudadana, participacin en las JPV El anlisis del discurso desnuda ilusiones
disimuladas por las formaciones discursivas, concepto elaborado por Foucault (2004:62-63), al percibirlo
como un sistema en el que se puede definir una regularidad, determinar un orden, correlaciones, posiciones de
funcionamientos y transformaciones de un conjunto de objetos, modalidades de enunciacin, conceptos y
elecciones temticas. Estos conjuntos de enunciados, poseen reglas de formacin, coexistencia, conservacin,
modificacin y extincin, que les dan una imagen de constante transformacin y dispersin ante la
coexistencia con otros discursos (Foucault: 2004:122-123). Desde esta perspectiva, la enunciacin de los
sujetos representantes de intereses de las organizaciones, son correlato de ciertas posiciones socio-histricas.
Los discursos entran en relacin con sus condiciones de produccin (marco institucional, aparato ideolgico
en el cual se inscribe, coyuntura poltica especifica, relacin de fuerzas), en trminos de circunstancias que
caracterizan el discurso, que lo constituyen, y captables por el anlisis lingstico (Goldman, 1989:35). A
travs de esta dimensin procesual del discurso, se abre su compresin como prctica, cuyas reglas envuelven
e interpelan al sujeto desde que toma parte en el discurso (Foucault: 2004:119-120).
6
Al respecto podemos citar como ejemplo los trabajos de Parres et all (2009 ) que plantean enfoques tericos para
analizar la participacin de la ciudadana en la esfera pblica. A partir de tres enfoques normativos (liberal,
neorrepublicano y autnomo) describen tres modelos de democracia -representativo, participativa y radical- y relevan
el rol que cada enfoque y cada modelo otorga a la participacin ciudadana, para construir definiciones de calidad

investigacin de la Ciencia Poltica que supuso el eclipse de las los enfoques Estadocntricos, ante una apreciable incorporacin de cuestiones como la sociedad civil y sus
organizaciones, de anlisis con acentos en las dimensiones organizacionales y
administrativas y desde los micro fundamentos poltico-gubernamentales, dando
preeminencia a visiones socio-cntricas y mercado-cntricas (Acua, 2008:15),
perdindose una visin de conjunto en el que se rescatase al Estado como condicin
necesaria para pensar a la sociedad y al mercado.
Esto nos permite destacar la potencialidad analtica de la mediacin integradora del
rgimen poltico, operante como matriz socio-poltica, entre el Estado, el sistema de
representacin o estructura poltica partidaria, y la base socioeconmica y cultural. As las
mutaciones en dicha matriz, suponen variaciones de las imgenes y sentidos sobre la
accin colectiva que hay en una sociedad, y [en] las imgenes, estilos y lenguaje de la
accin poltica. (Garretn, 2000/1991: 202-203). En concordancia con ese enfoque,
resulta posible visibilizar los conflictos, contrastes, intereses e identidades de los diversos
actores en el interior del Estado y en la sociedad, que pueden capturar los lmites y las
posibilidades de accin estatal. La accin estatal y sus polticas resultado de una relacin
recproca, causa y efecto entre los cambios en la balanza de poder dentro del Estado y
dentro de la Sociedad Civil, es decir la forma en que se lleva adelante la disputa entre
diversos actores en el marco de cierta distribucin de poder y reglas de juego, en funcin
del proceso que resulta del sistema de instituciones polticas que organizan el poder en la
sociedad y el entramado de actores involucrados, sus capacidades y
comportamientos(Acua y Repetto, 2001: 15).
En cuanto a la nocin de democracia participativa, al igual que la representativa, puede ser
entendida de mltiples formas, esto en referencia a que la participacin ciudadana en la
esfera pblica puede comprenderse diversamente. No obstante a esta heterogeneidad es
posible enunciar grandes grupos tericos-normativos y modelos de democracia que
entienden la relacin libertad-igualdad (Pars et all, 2009:29) presentes en las discusiones
sobre democracia participativa y el valor y posibilidad de la participacin ciudadana directa
en la discusin y decisin de asuntos pblicos.
Uno de los enfoques de la participacin ciudadana, propio de la semiosis liberal-pluralista 7,
se presenta como una herramienta tcnica de control social de los programas y
modernizacin de la administracin pblica, y como estrategia de legitimacin de la
democracia representativa y de la gobernabilidad, a travs de la canalizacin de intereses y
demandas sociales tradicionalmente excluidos y la solucin de conflictos. Se incluyen en
este modelo las herramientas de planeacin, descentralizacin y la gestin pblicas locales,
e implican visiones que subordinan las lgicas, las demandas y los actores de la democracia
participativa a las lgicas de la modernizacin.
En trminos generales, el modelo participativo, supone un rol activo de los ciudadanos en
vez de meros receptores pasivos de las polticas pblicas. Es un modelo normativo, que
democrtica y modelos evaluativos de la misma.
7
Enfoque identificado como modelo del pluralismo integrativo para la participacin ciudadana en las
decisiones pblicas, surgido en las dcadas del 60 y 70 como respuesta de la izquierdas europeas a la crisis de
representacin de las instituciones poltica clsicas; la conciencia de la apropiacin privada de los poderes pblicos;
la crtica al Estado de Bienestar, y la necesidad de crear dentro del Estado una esfera pblica que recoja y atienda
las voces de los ciudadanos. (Cunill, 1997, 101).

surge como respuesta a las fallas del sistema representativo para atender las demandas de
los ciudadanos, resolver la complejidad de los problemas contemporneos de la sociedad y
representar los intereses de los sectores minoritarios (Santos y Avritzer, 2005), incluyendo
nuevas modalidades de democracia participativa tanto en la oferta institucional de
participacin, y en la planeacin y gestin locales, como en los mecanismos de democracia
directa (iniciativa popular directa, consultas populares, plebiscito, referendo, cabildo
abierto, control de las polticas pblicas, audiencias pblicas).
En este sentido, tambin se asume como parte de la democracia participativa, el modelo
deliberativo de Habermas (1989), quien ofrece una alternativa a las respuestas republicanas
y elitistas de la democracia acerca de la participacin. De la tradicin elitista rescata la
preocupacin sobre los lmites internos consustanciales a la complejidad de la
administracin pblica; del republicanismo, la comprensin de la democracia como un
proceso de utilizacin pblica de la razn.
Tambin es posible detectar la apropiacin de algunas facetas de la nocin de democracia
participativa, desde concepciones neoliberales, reconceptualizando la nocin de ciudadana
y legitimando la provisin privada de bienes pblicos, la figura del cliente, destacando la
importancia de las OSCs en la administracin de los servicios sociales, combinndose con
los principios, tcnicas y mtodos de la Nueva Gestin Pblica, surgida a finales de los
setenta y comienzos de los ochenta. Este modelo de gerencia, complemento del modelo
econmico neoliberal orientado a la ampliacin del papel del mercado y del proyecto de
desplazar el papel central del Estado en la economa y en la lucha contra la pobreza, y el
papel de la poltica en la administracin pblica8. En estos marcos tericos la participacin
se identifica con la capacidad de eleccin como medio de control directo de la ciudadana
y de los consumidores sobre la administracin pblica y los servicios pblicos (Cunill,
2004:64).
Estas formas de comprender la democracia participativa implican lenguajes y modelos
como tipos ideales, que se presentan de mltiples formas, combinaciones y tensiones entre
ellos. Dagnino, ha sealado que, a pesar de la diversidad de enfoques, todos coinciden en la
exigencia de una Sociedad Civil activa, en aumentar la participacin ciudadana y la
centralidad de la ciudadana; son modelos que interactan, se retroalimentan y entran en
interlocucin permanente, aunque esta coincidencia de propsitos es aparente porque
pueden ocultar diferencias mediante el empleo de un vocabulario comn y de
procedimientos y mecanismos institucionales que guardan una similitud significativa
(Dagnino, 2006).
As mismo, la eficacia poltica de la participacin ciudadana refiere dos creencias
principales vinculadas: la posibilidad de poder influir en las decisiones polticas (eficacia
interna) ms all de los mecanismos electorales y, la satisfaccin/insatisfaccin de que las
demandas han sido atendidas (eficacia externa). En cambio, percepciones negativas
conducen a un clausura participativa, cuando los ciudadanos creen que no pueden influir
en las decisiones polticas y que el Estado no lo facilita. Por otro lado, si las percepciones
8

Vase Rhodes (1997): Understanding Governance, Buckingham, Open University Press; BID (2005):The
Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, Washington; BID; Peters, B.G. (1996):
Futuras alternativas para la administracin pblica, Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nm. 7-8,
septiembre96-abril-97, pp. 5-12; Banco Mundial (1997): El Estado en un Mundo en Transformacin. Informe
sobre el Desarrollo Mundial. Banco Mundial, Washington D.C.

refieren que a pesar de que el Estado municipal no facilita la participacin, los ciudadanos
consideran que pueden influir, se presenta una promocin ciudadana de la participacin.
(Navarro, Cuesta y Font, 2009:24-25).
Los estudios dedicados al abordaje de la participacin poltica se tornan socialmente
relevantes debido a la significacin que sta adquiere dentro de los sistemas democrticos.
Puede constituir un indicador clave sobre la performance, la vitalidad y la estabilidad de la
democracia, tanto si se considera su cuantificacin como su calidad, ya que es la va para
asegurar la representacin de los intereses, las preferencias y las necesidades de los
ciudadanos (Imbrasait, 2009:1), a la vez que puede ser defendida sobre la base de su
valor intrnseco y en relacin al necesario bienestar mental del ser humano (van Deth,
2001) y por su habilidad para conectar a los ciudadanos con los lderes polticos
(Vrblkov, 2010).
En variados grados la democracia permite e incluso alienta la participacin de los
ciudadanos en la vida poltica, en cambio los regmenes ms autoritarios -particularmente
los regmenes militares del Cono Sur por su claro carcter antipoltico- la desalentaron
(Klesner, 2007:1).
Que el estudio de la participacin poltica en Latinoamrica haya sido - y an sea - ms
reducido y menos sistemtico si se lo compara con el desarrollado en Estados Unidos y en
las democracias consolidadas de Europa, evidencia una asociacin inevitable: () la
democracia y el anlisis poltico de la sociedad van unidos. Dentro de un sistema
democrtico se presentan las condiciones favorables para la comprensin psicopoltica del
comportamiento participativo (Montero, 1987:15).
La conceptualizacin de la participacin poltica no es unvoca ni carente de contrastes. En
palabras de Sabucedo (1996:85) las diversas versiones sobre la democracia y el alcance
que debe tener la participacin de los ciudadanos, permite la existencia de diferentes
interpretaciones de la participacin poltica. Teorell (2003) tensiona an ms la cuestin
de la conceptualizacin llegando a afirmar que los investigadores elijen cmo definir la
participacin poltica en relacin con sus propios puntos de vistas normativos sobre ese
fenmeno, lo que complejiza an ms su anlisis e interpretacin.
En la revisin de la literatura sobre participacin efectuada en Sorribas (2011) se ha podido
constatar que su conceptualizacin parte de definiciones sumamente restrictivas (Verba &
Nie, 1972) que implican un repertorio acotado a la participacin electoral-partidaria con
nfasis en el voto (Fowler & Dawes, 2008; Jones Correa & Leal, 2001; Krampen, 2000;
Pearl & Anderson, 2007); hasta definiciones mucho ms abarcativas que incluyen variadas
opciones comportamentales (Booth & Seligson, 1978; Norris 2001; Cohen, Vigoda &
Samorly, 2001; Milner, 2010). Muchas de estas opciones inclusive son consideradas de
modo separado, es decir formando parte de otro tipo de participacin (social, cvica,
ciudadana o comunitaria) por otras teorizaciones que implican un punto intermedio entre
las definiciones ms restrictivas y las que contemplan repertorios de mayor amplitud.
La conceptualizacin que define el dominio de lo poltico de determinados
comportamientos delimita la amplitud de los repertorios asociados a dicha
conceptualizacin. Finalmente, la innovacin institucional en relacin al diseo de canales
de democracia directa o semidirecta previstas para la participacin poltica implica un
desafo para la investigacin en este campo de estudios ya que constituyen una va ms de
6

posible transformacin global de la democracia (Lisidini, 2011:33). Estos canales

suman a aquellos otros repertorios propiciados o regulados por el Estado ya analizados
otros estudios (Seligson, 1980; Velsquez & Martnez, 2004) y que segn Clagget
Pollock (2006) representan dimensiones diferenciadas de la participacin poltica
comparacin con las acciones auto-convocadas.

se
en
&
en

Por otra parte, los antecedentes que diferencian un repertorio social en comparacin con
otro poltico resultan igualmente relevantes para el estudio del comportamiento poltico con
vista a identificar modelos explicativos de repertorios ms amplios. En tal sentido se
observan esfuerzos por construir teoras que conecten las dos formas (social y poltica)
implicadas en la nocin de ciudadana activa (Hooghe, 2003; Putnam, 1993; van Deth,
1997). Desde esta aproximacin se destaca la contribucin a la explicacin de la
participacin que hacen los indicadores objetivos y subjetivos de la vinculacin a
organizaciones sociales variadas, a espacios informales (foros ciudadanos) y a la
comunidad. Precisamente, como se ha constatado que el involucramiento poltico
depende en mayor medida de constructos psicosociales, cabe aclarar que la naturaleza
psicosocial de estas variables reside en que no constituyen disposiciones personales sino
que son el reflejo de la percepcin que el sujeto desarrolla acerca del mbito poltico. A
su vez esta percepcin se elabora en el marco de la interaccin del individuo y el mundo
poltico, personificada esta ltima instancia por los lderes polticos, los gobiernos, los
grupos y organizaciones, la comunidad de pertenencia (Rodrguez, Sabucedo y Costa,
1993).
Estas perspectivas otorgan centralidad a lo local, por lo que es dable referir lo comunitario
como territorio en el que se desarrollan entramados de relaciones sociales, con lazos de
vecindad, parentesco, amistad, y tambin redes clientelares. Durante los ltimos aos, este
espacio ha sido identificado con el barrio y el vecino, campo y sujeto en el que las
organizaciones sociales junto con las polticas compensatorias (polticas sociales
focalizadas) aplicadas durante los noventas, han tenido mayor pregnancia y protagonismo
en las reproduccin de la vida cotidiana. Al decir de Menazzi (2009), el barrio se ha
presentado como una forma de comunidad, o como territorio para el ejercicio poltico, al
vinculrselo con la democracia, en virtud de sus potencialidades y funcionalidades
polticas.
Comunidad y barrio son nociones que funcionan como tipo ideales, descripciones
referenciadas temporalmente y espacios definidos fsicamente. Gravano (2003) identifica
dos elementos que conforman contextos para formular especficamente la problemtica
barrial. Por un lado la necesidad de denotar la situacin de diferenciacin y desigualdad
dentro de la ciudad y servir de indicador del procesos de segregacin en el uso y
estructuracin del espacio urbano y por otro la necesidad de connotar determinados
valores e ideales, que hacen a la convivencia y a la calidad de vida urbana en comunidad.
(Gravano, 2003:12-13).
Esta necesidad de considerar lo barrial-comunitario, se pone de manifiesto al interior de
cada jurisdiccin de los Centros de Participacin Comunal (CPC)9, y por ende en cada
9

Los Centros de Participacin Comunitaria son divisiones administrativas de la Municipalidad de Crdoba,

en las cuales se pueden realizar trmites. Su funcin es ser sedes zonales para la consulta y tramitacin de
impuestos y servicios, adems se ofrece capacitacin en diferentes oficios y reas (computacin, artesana,
tiempo libre, alfabetizacin y escolarizacin para adultos).En la actualidad existen 12 delegaciones, que

Juntas de Participacin Vecinal, y los Centros Integradores Comunitarios, donde los

Centros vecinales dan cuenta de la fragmentacin de lo urbano y de las desigualdades
dentro del espacio de la ciudad, polarizando los procesos de segregacin residencial socioeconmica10 en la Ciudad de Crdoba, proyectndose en el campo poltico.
Anlisis de casos:
Durante los aos ochenta y noventa, en la regin, la construccin de esferas pblicas para la
ampliacin y democratizacin de la gestin estatal supuso la implantacin de mecanismos
institucionales de participacin ciudadana. Siguiendo el anlisis de Cunill Grau (1997: 75 y
ss.), es posible identificar y clasificar la oferta institucionalizada de participacin en: 1)
Accin legislativa directa (iniciativa legislativa popular, referendos, plebiscitos, revocacin
de mandato); 2) formulacin de intereses particulares en las polticas pblicas (cabildos
abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas, presupuestos participativos) y 3)
cogestin en prestacin de servicios pblicos (Cunill Grau en De la Jara, 2006: 367).
A continuacin se presentarn dos casos de diseos institucionales gestionados por
iniciativa estatal del Estado: las Juntas de Participacin Vecinal, desde el municipio de
Crdoba y los Centros Integradores Comunitarios, desde el Ministerio de Desarrollo Social
de la Nacin, ambos localizados en esta presentacin en la Ciudad de Crdoba (Argentina).
En el caso de los CIC, responden a una institucionalidad de las polticas sociales en
territorio, al ser espacios pblicos de integracin comunitaria, destinados a recuperar
condiciones de inclusin social a travs de la profundizacin del desarrollo local y la
activacin de recursos en poder de la comunidad, y por ende, la apertura de mecanismos de
participacin institucionalizada.
Centros Integradores Comunitarios
El surgimiento del Proyecto CIC en el mbito nacional:
El Proyecto CIC se inicia como poltica pblica de nivel nacional a fines del ao 2004,
bajo la rbita del Ministerio de Desarrollo Social, y fueron 500 las comunidades donde se
instalaron CIC en la primera etapa de su implementacin11.
Desde estos Centros Integradores se busca integrar los servicios y prestaciones sociales y
de salud, y el desarrollo de los planes nacionales. De ah que estos Centros se definan como
incluyen a 2 Sub-CPCs, en las cules se pueden encontrar oficinas comerciales y de cobro de servicios
pblicos, registro civil, entre otros.
10
La segregacin en sus dimensiones objetivas como la localizacin o concentracin espacial de la pobreza o la
riqueza y en sus dimensiones subjetivas implican interrelaciones y representaciones que los habitantes tienen en su
condicin de vecinos sobre el propio barrio, sobre los barrios circundantes y como son considerados por los vecinos de
otros barrios o zonas de la ciudad. Estas afirmaciones se articulan con las experiencias propias de investigacin
referidas a los procesos de relocalizacin territorial en la ciudad de Crdoba: Cuando lo cotidiano se vuelve trgico:
riesgo y seguridad en los procesos de relocalizacin territorial en la ciudad de Crdoba (Proyecto Secyt-UNC
2010-2012) y Apropiacin/Expropiacin de territorialidades sociales. Anlisis comparativo de procesos de
erradicacin/relocalizacin de sectores sociales empobrecidos, en ciudades argentinas (PICT 2010-2414).
11
La aplicacin territorial de estas polticas, seccin informacin general, MDS 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_8.asp

motores para el desarrollo local, como educadores populares, y se apunte con ellos a
promover y asistir en temas de salud pblica y problemticas sociales.
Bajo este supuesto, las mximas autoridades nacionales encargadas de la poltica social en
Argentina afirman que la concepcin poltica neoliberal est agotada, y que la cuestin
social tiene que ver ahora con una poltica de integracin articulada y no focalizada, pues el
asistencialismo como aliviador social, perpetua modelos que deben desterrarse, porque
siempre han sido la contracara de la Justicia Social. () Es necesario (entonces) trabajar
desde una poltica social integral, desde un Estado en movimiento, con el centro puesto en
la persona, no como un individuo aislado, sino como colectivos humanos y desde sus
singularidades, atravesados por la trama social en la que estn inmersos, buscando la
construccin de un "espacio inclusivo" que fortalezca los derechos ciudadanos polticos,
econmicos, sociales, culturales y la equidad territorial.12
En este marco, la poltica social se construye alrededor de tres planes, con
responsabilidades institucionales distribuidas y articuladas complementariamente:
*Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra
*Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, El Hambre Ms Urgente
*Plan Nacional FAMILIAS por la Inclusin Social.
Estos planes se implementan desde una Red Federal de Polticas Sociales, cogestionada por
la articulacin de Nacin, Provincias, Municipios, Organizaciones y Sociedad Civil; a
travs de un modelo de gestin integral que coloca como centro de la escena a la
persona, sus necesidades y sus derechos, sin discriminaciones basadas en cuestiones de
origen tnico, casta, religin, discapacidad, gnero, edad, afiliacin sindical o poltica. Un
modelo creado a partir de un trabajo de unificacin y articulacin de recursos, circuitos
administrativos y gestiones compartidas capaz de combatir los vicios de las burocracias
institucionales que es una manera de corrupcin13.
Los Centros Integradores Comunitarios -o tambin llamados Centros de Integracin
Comunitaria- constituyen (para este gobierno) un modelo de gestin pblica que implica
la integracin y coordinacin de polticas de Atencin Primaria de Salud y Desarrollo
Social en un mbito fsico comn de escala municipal14.
As definidos, se conciben como espacios pblicos con potencial para profundizar el
desarrollo local desde los mismos territorios; con la finalidad de contribuir al trabajo
interdisciplinario, intersectorial y participativo, enfatizando el sentido integral de las
acciones de salud y desarrollo social, lo que redundara en un impacto directo en el
mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades donde estos Centros se despliegan.
Asimismo, desde una perspectiva territorial, los Centros Integradores Comunitarios se
proponen profundizar y desarrollar las formas democrticas inscriptas en los espacios
pblicos de las diferentes comunidades, teniendo como eje el desarrollo local en la
activacin de los recursos en poder de las comunidades 15.
12

Polticas
sociales
integradas,
seccin
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/nota1.asp)
13
De
conceptos
y
prcticas,
seccin
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_9.asp
(http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/CIC5.asp)

informacin

general,

MDS,

15-02-2010

informacin

general,

MDS,

15-02-2010

14

En base a lo anterior, se explicita el inters de combinar: el empoderamiento de las

comunidades, que se activan participando en diversas tareas realizadas a travs de estos
Centros; la coordinacin de polticas pblicas de desarrollo social y de atencin primaria
de la salud; y el desarrollo local, estimulado desde el propio territorio. Incluso se explicita
que el objetivo principal enunciado para su accin es: implementar un modelo de gestin
pblica integral en el territorio nacional ().
En este Proyecto se reconoce a la familia como eje de la inclusin social, en tanto
promotora de la integracin social, y, por tanto, se establece que el abordaje de la poltica
social debe formularse a partir del grupo familiar.
Adems de ello, se estipula que las intervenciones deben ser planificadas de "abajo hacia
arriba", pues requieren flexibilidad y adaptabilidades a las situaciones de cada municipio,
y deben ser concebidas de acuerdo con las necesidades sociales detectadas. Por ltimo, y
tambin a travs de lo difundido en el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social de la
Nacin, la poltica social se aborda desde el enfoque de la promocin, segn el cual el
Estado debe posibilitar el acceso de la poblacin vulnerable a una alimentacin adecuada,
suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada regin del pas.
Enmarcados en lo que se anuncia como la nueva concepcin de las polticas sociales, los
CIC asumen un trabajo de articulacin entre: Nacin, Provincias, Municipios,
Organizaciones Sociales y Polticas y la Sociedad Civil, y buscan materializar el abordaje
integral de las problemticas sociales, el que se entiende por un lado, como la
contribucin al desarrollo de la persona, su familia y su contexto (Kirchner, 2007:18); y
por el otro, como la superacin de las desarticulaciones y fragmentaciones de las polticas
sectoriales, ineficaces frente a la complejidad de lo social.
Son espacios no slo fsicos, sino fundamentalmente, segn se dice- socio-polticos de
encuentro e identificacin de actores, desde una perspectiva multisectorial y multiactoral.
Es as que se habla de un trabajo de unificacin y articulacin de recursos, de circuitos
administrativos y gestiones compartidas, con el objetivo de flexibilizar las relaciones y
generar sinergias entre las capacidades sociales y humanas y los distintos niveles
estaduales. En el esquema anunciado para la poltica social en Argentina, los CIC
representa(n) una de las expresiones ms activas de la participacin organizada.
(Kirchner, op. cit.:15)
Su diseo procura entonces generar un espacio promovido por el Estado pero para ser
construido y habitado por y con la comunidad, esto es, que desde una perspectiva
territorial, se supone que potencian las posibilidades de una vida democrtica; son el
Estado presente en el territorio. (Kirchner, op. cit.:17)
Bajo ese supuesto, la modalidad de trabajo supone una serie de estrategias desplegadas
para el cumplimiento de ese objetivo principal, a saber:
*Integralidad: La intervencin profesional (comprendida en las instancias de
diagnstico, planificacin, ejecucin y evaluacin) deber ser realizada de manera
interdisciplinaria y articulada con el fin de brindar una atencin integral que responda a
la concepcin de la persona como ser bio-psico-social.
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/CIC5.asp Informacin descargada de ese sitio el da 17 de abril del
2010.
15

10

*Asistencia, Prevencin y Promocin: El equipo de trabajo del CIC abordar

los distintos aspectos de la atencin (asistencia, prevencin y promocin) construyendo
estrategias que puedan intervenir en las necesidades sociales y de salud que no son
expresadas de manera inmediata.
*Participacin Comunitaria: Promover la participacin de la comunidad en las
instancias de diagnstico, planificacin, ejecucin y evaluacin de las distintas actividades
que se desarrollen. El acceso a la informacin, el espacio y las decisiones del CIC debern
generarse con formas participativas y (a travs de la) toma de decisiones colectivas.
Las tres concepciones que guan el trabajo en el campo son: la institucional, la territorial y
la fsica. En cuanto a la primera, la institucional, se define una modalidad de trabajo en el
territorio donde se considera fundamental la participacin de la comunidad y las
organizaciones sociales, en interrelacin con los tres niveles del Estado: nacional,
provincial y municipal, de acuerdo con tres estrategias que se establecen como centrales:
Integralidad16; Asistencia, Prevencin y Promocin17; y Participacin Comunitaria18.
(Kirchner, op. cit.)
Las pautas de trabajo que guan el modelo CIC son, segn se expresa: la corresponsabilidad
entre un Estado presente y una comunidad participativa y en movimiento; la Equidad; la
tica Pblica y el Trabajo en equipo19.
Sobre el origen de los CIC en Crdoba: el caso de Barrio Cabildo
En Crdoba ciudad hay tres CIC ejecutados, los tres en barriadas que se diagnosticaron
oportunamente como de alta vulnerabilidad social. A los fines de este escrito expondremos
lo referido al de zona sur de la ciudad que es la ms populosa, donde el CIC fue enclavado
en Barrio Cabildo. La Coordinadora de ese Centro relata que los CIC se construyeron en el
2006, bajo la gestin municipal del Intendente Luis Juez y que desde sus inicios, en (su)
construccin, el CIC es una cuestin participativa. O sea se crean cooperativas de trabajo
para hacer los CIC. (Entrevista ECBA1)
Un Facilitador de Nacin del Programa Promotores Territoriales dependiente del Ministerio
de Desarrollo Social, que trabaja en la zona, tambin se refiere a este momento: la
gestin anterior, la gestin de Juez, se congeniaron en realidad estaban planificados
ms CIC, eran cinco () Pero bueno, la Municipalidad tuvo muchos dficit, muchos
16

Integralidad: las intervenciones tanto en la etapa de diagnstico, planificacin, ejecucin y evaluacin,

deber ser realizada segn se sostiene en pg. 24- de manera de brindar una atencin integral, donde cada
persona se concibe con ser bio-psico-social.
17
Asistencia, Prevencin y Promocin: el equipo de trabajo del CIC, compuesto por: equipo de Salud,
trabajadores sociales, promotores territoriales y especializandos en Abordaje Territorial, cumplir con estas
tareas implementando estrategias que permitan resolver las necesidades sociales y de salud, incluso aquellas
que no son expresadas de manera inmediata.
18
Participacin Comunitaria: los actores involucrados son, como se dijo, el Estado en sus niveles nacional,
provincial y municipal, las organizaciones de la sociedad civil, y las diferentes expresiones activas de las
comunidades locales.
19
Respecto del trabajo en equipo, en las pginas 26 y 27 de este documento se establece que es necesario
integrar las miradas de los actores involucrados para constituir un proceso poltico-formativo a travs del cual
se alcancen diversas formas de protagonismo popular. En ese sentido, la sistematizacin de la experiencia se
considera una herramienta importante para el despliegue de procesos de aprendizaje colectivo desde la
perspectiva de la educacin popular.

11

problemas no puedo ver a la gestin de desarrollo social en la gestin anterior, fue muy
mala, se pudieron hacer a instancias y a esfuerzo de la Nacin y no de Crdoba.
(Entrevista ECBA4)
Esta crtica no es menor dado el contexto poltico en Crdoba Ciudad hasta el 2011, donde
habo una manifiesta afinidad poltica entre el Intendente Daniel Giacomino (hoy diputado
nacional), y el Gobierno Nacional; alineacin esta que no se dio con la gestin anterior.
La Coordinadora contina explicando esos primeros pasos del CIC:
A la municipalidad esta le cost bastante armar las cooperativas ponerlas en
funcionamiento, construir los CIC. Llev mucho tiempo; estuvieron alrededor de dos aos
haciendo tres CIC. () S que tuvieron muchos problemas con el armado de las
cooperativas, con la gente de las cooperativas aparte las cooperativas estas estaban
formadas casi la mayora por mujeres, mujeres que construan, as que las mujeres fueron
aprendiendo a construir a medida que se fueron haciendo los CIC. . (Entrevista
ECBA1)
No explicita cules fueron los problemas que hubo con las cooperativas, excepto el
mencionar que la construccin tuvo demoras. Por lo dems comenta cmo funciona el
Proyecto CIC para su construccin: las cooperativas construyen, Nacin paga a las
cooperativas, paga los materiales y aporta el financiamiento para la construccin del
edificio: todo Nacin, todo Nacin, todo Nacin como dice la trabajadora social
(ECBA2)-; mientras que la Municipalidad tiene la direccin tcnica de la obra.
Por su parte, la trabajadora social del CIC cuenta que hay un convenio de creacin del CIC
que se firm entre la Municipalidad y el Gobierno Nacional, y aclara que en Crdoba el
Gobierno Provincial no intervino para nada20. Por lo dems, da las mismas referencias que
la Coordinadora en cuanto a que el trabajo de construccin se realiz con cooperativas de
trabajo y que el edificio est construido sobre terreno municipal.
En referencia a porqu el CIC se construy en esta zona, ella comenta que fue un pedido
del Centro Vecinal (que funciona al lado del CIC) que reclamaba a la Municipalidad tener
ms infraestructura, un playn deportivo, espacio para trabajar; adems se trata de una zona
alejada y donde segn explica no haba disponibilidad fsica para hacer actividades de
ningn tipo. Ante este pedido, la disponibilidad del terreno y la oportunidad de
implementar el Proyecto CIC, la Municipalidad inicia la tarea de construccin. Ella lo dice
as: entonces el centro vecinal insisti para que la municipalidad hiciera algo en ese
espacio y como parece ser que justo apareci el proyecto CIC, la municipalidad respondi
al pedido del centro vecinal poniendo un CIC ac. (Entrevista ECBA1)
El Facilitador de Nacin sostiene que la ubicacin del CIC no parece ser la ms acertada,
en el sentido de que segn l hubiera sido mejor construirlo en otro lugar, l mencionaba
por ejemplo a Barrio Villa El Libertador por ser el ms populoso de zona sur, incluso
explicaba que: Cabildo (el Barrio) tiene dos partes, Cabildo tiene el viejo Cabildo que es
ms chico, que es muy chico, convengamos que tambin si hubiera que haber hecho un
20

Cabe aclarar que se procur conseguir este convenio o al menos un modelo de convenio pero esto no fue
posible. Se consult sobre ello a los entrevistados e incluso, siguiendo la indicacin de uno de ellos, se busc
contactar a una persona en Buenos Aires que se referenci como uno de los responsables del Proyecto CIC
Nacin, tambin se cursaron correos electrnicos a: centrocic@yahoo.com.ar, obteniendo amable respuesta
pero no el envo del Convenio.

12

CIC habra que haberlo hecho en Villa El Libertador, se hizo el CIC en Cabildo porque
ah estaban las tierras para poder hacerlo. ()Cabildo que es muy chiquito se le ha
anexado justamente Cabildo Anexo que es todo el barrio nuevo, que es gente que no es de
la zona, ah viven cientos de familias que son de otro lado de Crdoba que han ido a vivir
ah y que hace pocos aos que estn viviendo ah (Entrevista ECBA4)
La Coordinadora lo expresa como sigue: hay un pedido de la comunidad, pero tambin la
Municipalidad por ah, ms que definir los lugares en forma estratgica, los define en
cuanto a las posibilidades que tiene. Ellos (la Municipalidad), terrenos para hacer los CIC
no tenan en muchos lugares; por ah un CIC hubiera sido estratgico hacerlo en lugares
ms pobres creo yo. ()Pero bueno en esos momentos disponan de esos terrenos y los
pusieron en los lugares donde la Municipalidad tena terrenos. (Entrevista ECBA1)
El hecho de que Barrio Cabildo, en la palabra de los entrevistados, sea pequeo y su
integracin social est an en construccin dado que muchos de sus pobladores son nuevos
en ese territorio, atenta segn ellos- con las posibilidades de apropiacin de este CIC por
parte de la comunidad, traducindose esto, por ejemplo, en falta de participacin genuina, o
ampliada.
No obstante ello, cuando se le pregunta cul es la zona de influencia del CIC, ella responde:
no tenemos una zona determinada, en realidad nosotros estamos, estamos insertos ac y
podemos extendernos todo lo que queramos () nosotros estamos aqu por ahora estamos
tratando o de insertar bien el CIC en el barrio y despus tratamos de extendernos.
(Entrevista CBA1)
Contrasta con esta respuesta de la Coordinadora del CIC (de la parte de Promocin Social),
la que daba sobre el mismo tema la trabajadora social del Centro de Salud, en el sentido de
que este Centro s tiene delimitada con total claridad cul es el rea de influencia y hasta
dnde se extiende el lmite de la poblacin a la cual debe atender. Esto se torna relevante
por cuanto el rea de promocin social es la que en el caso de este CIC concentra el manejo
del rgano de gestin y participacin del CIC, la Mesa de Gestin, y por ella pasan o debe
pasar- cualquier vecino u organizacin que quiera participar del mismo.
Las Mesas de Gestin y las tensiones de la participacin entre participantes
El supuesto de partida es que la Mesa de Gestin es el mecanismo establecido no slo para
la gestin de las actividades del CIC, sino que es el pivote central de la participacin y de la
coordinacin interinstitucional del mismo, convocando a diversos actores gubernamentales
y no gubernamentales, con distinto nivel de incidencia y procedencia en su origen.
En cuanto al caso de Barrio Cabildo en Crdoba, comencemos con los comentarios
aportados por uno de los entrevistados, el Facilitador de Nacin, cuando se refiere a cmo
funcionan los CIC y al papel clave que desarrolla la Mesa de Gestin dentro de los mismos,
ya que cada Mesa establece su modo de funcionamiento: el CIC, cada Mesa de
Gestin decide las actividades, los horarios, el funcionamiento de los espacios...
(Entrevista ECBA4).
Y cuando se le pregunt si crea que el Proyecto CIC lleg para quedarse respondi:
Y justamente porque la lgica es, la estructura edilicia est y hay que mantener la
participacin y una vez que se instala una Mesa de Gestin y se instala con fuerza y con
capacidad, el Intendente va a pasar y va a venir otro de distinto signo o del mismo pero la
13

Mesa de Gestin no se va a poder tocar porque se ha instalado de tal forma en la

comunidad, a travs de actividades y de, y de no solamente de actividades concretas sino
el peso social que significa una mesa de gestin representativa de todos los actores
sociales del territorio, ms de territorios chicos porque bueno ac estamos en la Capital
que es muy grande pero en lugares muy chicos de menos de mil habitantes la Mesa de
Gestin es un impacto poltico y social muy grande y es muy difcil despus venir, que
venga el Intendente y diga bueno, listo, ac cerramos con llave, va a tener un problema
con la mitad de la comunidad, entonces una vez que se instala la Mesa de Gestin y que se
instala con fuerza y capacidad y bueno, eso va a perdurar en el tiempo, el nico que puede
llegar a hacer que eso deje de funcionar es la comunidad misma, cuando deje de
participar. (Entrevista ECBA4)
Ahora bien, dando cuenta de las tensiones entre deber ser diseo- e implementacin ser
de la poltica-, la Mesa de Gestin es el mecanismo a travs del cual el Ministerio de
Desarrollo Social podra llegar a forzar su presencia en el territorio, porque ese mecanismo
es el de un trueque, si el Intendente o Jefe de Comuna espera una mayor y ms fructfera
relacin con el Gobierno Nacional tiene que abrir la Mesa de Gestin a la participacin.
El testimonio en este sentido es descarnado:
la Mesa de Gestin y la participacin es la zanahoria que nosotros (el gobierno
nacional) le ponemos al Jefe de Comuna para que abra, vos quers ms cosas, quers
que el CIC siga desarrollndose, es ms, quers ms inversiones? Bueno abr la
participacin, abr la participacin, porque si vos cerrs la participacin hasta ac ha
llegado la sociedad con (el Ministerio) (Entrevista ECBA4)
La cuestin es quin se apropia de la Mesa de Gestin, es decir qu actor logra constituirse
en rbitro de esa participacin, porque en definitiva, quien logre controlar la Mesa de
Gestin, logra el control del CIC, de los recursos y, finalmente, del territorio donde est
enclavado.
Cuando se le pregunta quines tienen que integrar la Mesa de Gestin se responde: En
trminos generales () El nico que est como digamos las normas del convenio que tiene
que estar es el Promotor, si hay Promotor territorial, el Promotor tiene que estar ()
Tiene que estar, si hay, puede no haber en ese lugar un Promotor, pero si hay tiene que
estar en la Mesa. El resto es en trminos generales, son las las organizaciones libres del
pueblo pueden estar. () Se las convoca, claro, claro, entonces es todo un trabajo despus
abrir la Mesa de Gestin (Entrevista ECBA4)
De estos ltimos testimonios emerge cmo la Mesa de Gestin, clave para la gestin del
CIC, termina siendo una suerte de botn de guerra para quien pueda echarle mano y
controlarla; esto vale, en principio, para cualquiera de los tres niveles de gobierno
implicados: Nacin, Provincia o Municipio, e incluso, se presta tambin a la manipulacin,
va alianza o ingerencia en alguno de esos tres, de algn actor social del territorio o externo
a l pero con intenciones de penetrarlo. Esto ltimo escapa definitivamente al anlisis pero
puede ser planteado de modo hipottico.
Ms all de estas declaraciones, lo que aparentemente no parece reconocerse es que an sin
malas intenciones, y de acuerdo con lo observado, la participacin puede ser manipulada
por ejemplo- por los actores de la poltica partidaria y la gente, el vecino, termina siendo

14

ms bien una marioneta, antes que un ciudadano empoderado, capaz de ejercer libremente
sus derechos.
En el caso de este CIC, a la Mesa la controla personal municipal, en alianza y colaboracin
con agentes del gobierno nacional, y el gobierno provincial est completamente al margen
de la gestin. 21
De hecho, y ms all de los presupuestos del diseo de la poltica donde se supone que los
proyectos deben ser generados por los integrantes de la Mesa de Gestin, lo que en realidad
ocurre es que estos son elaborados e impulsados por la Coordinadora y la trabajadora
social, para que luego la gente se sume. Queda claro entonces que la aspiracin es gestionar
va un modelo bottom up, pero en la prctica esto no se cumple, y la Mesa sigue
funcionando con una lgica de arriba hacia abajo, encarnndose el arriba ms
inmediato en las responsables de la gestin social del CIC, las que tienen sus propias ideas
de cmo se tienen que hacer las cosas, a quin hay que pedir los recursos para hacerlas, y a
quines hay que rendir cuentas por ello.
Por eso, si bien el Facilitador de Nacin sostena que la Mesa de Gestin es el corazn de
un CIC, y por tanto su principal fortaleza, reconoci tambin que su funcionamiento
depende de cules son las condiciones que haya en cada CIC, y esto nos lleva al enfoque de
la heterogeneidad en lo social, el que en palabras de Martnez Nogueira (2007:4) nos hace
ver la importancia de partir: del reconocimiento de lo social como un universo de
fenmenos, procesos y situaciones complejo; donde la intervencin sobre lo social debe
fundarse en evaluaciones que atiendan a lo especfico de cada proceso y de cada situacin,
reconociendo la heterogeneidad de lo social, y por tanto de la gerencia de estos procesos.
Al final de la entrevista se le pregunt al Facilitador cul era la debilidad central del
esquema de funcionamiento de un CIC, curiosamente responde diciendo que es justamente
el modo en que est pensado el principal mecanismo de gestin y participacin, su Mesa
ejecutora: Y la principal debilidad justamente es la misma, es la diversidad y la
posibilidad de manejar el nivel de tensiones y de intereses a veces contrapuestos en el
mismo espacio, eso es lo que la puede potenciar y hacer generar actividades y tener
un peso social muy grande y a su vez es lo que la puede reventar las tensiones que
genera semejante diversidad territorial en una sola Mesa (de Gestin). (Entrevista
ECBA4)
Para este caso presentado, y de acuerdo con la evidencia que arroj la investigacin, la
interaccin con los actores sociales y la incidencia de su participacin se podra
describir como media o alta, ya que al menos los actores territoriales reconocen su
existencia y la integracin de una Mesa de Gestin que, aunque todava cerrada a un grupo
allegado al personal que controla el CIC, funciona y cumple con su rol de ser el
instrumento de gestin de ese Centro.
Muy relevante para el anlisis es lo que sostiene Abbott, 1998 (en Martnez Nogueira, op.
cit.:89) estas organizaciones (en este caso los CIC y sus Mesas de Gestin) enfrentan
mltiples tensiones, lo que hace que sus responsables deban actuar como mediadores
entre las expectativas de las instancias que definen las polticas y proveen los recursos
21

Cabe aclarar que con la asuncin a fines del 2011 de un nuevo gobierno provincial, se ha producido un
acercamiento a las autoridades nacionales al menos en trminos de la gestin de los CIC, y se habra firmado
un convenio para la creacin en alianza nacin-provincia de varios cientos de CIC en la provincia.

15

(), las reivindicaciones de autonoma de los operadores y las demandas de la poblacin

servida.
Lo que emerge del anlisis resumido en este trabajo, es que justamente el mecanismo
central de la gestin social de los CIC y el garante formal de la participacin en su seno, su
Mesa de Gestin, es a la vez principal fortaleza y debilidad de esta poltica pblica a la
hora de la implementacin, pues es all donde repercuten las tensiones sociales y polticas
de la gestin; convirtindose en una suerte de botn de guerra, toda vez que quien controle
la Mesa, parece poder controlar el CIC, y con eso los recursos de los que se dispone, y el
modo en que estos se distribuyen entre los potenciales beneficiarios de la accin.
Las Juntas de Participacin Vecinal
Surgimiento y funcionamiento
Diagnsticos sobre la crisis del Estado-nacin, el agotamiento o insuficiencia de la
democracia representativa y la falta de mecanismos que establecieran lazos entre lo local y
lo global eran presentados como desafos para los gobiernos locales. Por tanto se
preconizaba la necesidad de reconstruir el municipio como actor complejo, acercando a los
espacios pblicos y privados, generando capacidad para actuar en la escena internacional y
de organizar la sociedad sobre la base del principio poltico legitimador de la proximidad.
Este principio de proximidad asociado a la nocin de participacin, fue uno de los
argumentos fueron recogidos en la Carta Orgnica de la ciudad de Crdoba, para lograr un
municipio democrtico, descentralizado y participativo. Esto significaba promover
cambios en la gestin municipal, basados en la idea de que solamente un incremento
cualitativo de la idoneidad administrativa y el aumento de la participacin organizada por
parte de los ciudadanos, podan enfrentar exitosamente los problemas de los ciudadanos.
En la sancin de la Carta Orgnica (1995) de la ciudad de Crdoba, se introdujeron
numerosas referencias a la participacin ciudadana, poltica, vecinal y sectorial, a la
incorporacin de institutos de Democracia Semi- Directa Iniciativa, Referndum y
Consulta Popular, Revocatoria de Mandato- y una visin de municipio ms descentralizado.
Se crearon, con tal fin, los organismos de gestin territorial o Centros de Participacin
Comunal (CPC) y el Consejo Econmico Social (art. 149), las Juntas de Participacin
Vecinal (JPV) (art. 155 y 156), que otorgaban un relevante rol, aunque no exclusivo, a los
Centros Vecinales (art. 42) (y 147) como canales de participacin de los vecinos y de sus
demandas. Para ello se dispuso, en relacin a su gobierno interno, la normalizacin a travs
de elecciones internas abiertas, declarndose que la persona humana y los vecinos son
protagonistas y artfices de la vida cotidiana y el destino comn de la ciudad (art. 9).
El 22 de abril de 2008 el Concejo Deliberante sancion la correspondiente Ordenanza que
reglamenta a las JPV. En el trabajo previo de la Comisin de Legislacin Social se
invitaron a diversos actores de la sociedad, interesados en la sancin de esta norma, entre
ellos a distintos Centros Vecinales, organizaciones del movimiento vecinalista y
representantes de organizaciones de la sociedad civil (OSCs) con trayectoria en distintos
barrios de la ciudad y organizaciones de promocin de la ciudadana.

16

Las JPV22, como instrumentos de democracia participativa, son un instituto pblico

municipal de gestin asociada y articulada entre Centros de Participacin Ciudadana,
centros y comisiones vecinales, clubes, bibliotecas, centros de jubilados, escuelas,
comedores, iglesias y otras entidades como las OSCs, cooperadoras e instituciones
barriales. Tienen por cometido diagnosticar diferentes tpicos urbanos, generar ideas y
espacios de debate sobre proyectos y decisiones pblicas de mbito barrial (prioridades de
obras, servicios y programas sociales para los barrios, ayuda para su ejecucin), facilitando
la convocatoria de los vecinos a cabildos barriales donde se deciden los planes a realizar. Se
procura, asimismo, producir una mayor descentralizacin administrativa, controlar la
gestin del Estado municipal y facilitar el proceso del presupuesto participativo.
El diseo elaborado para las mismas supone una articulacin con el Presupuesto
Participativo (PP) que tiene tres etapas: asamblea vecinal, para elaborar el diagnstico
urbano-social de la zona barrial; Cabildo Barrial Zonal, para establecer el orden de
prioridades de los problemas diagnosticados y elegir a los delegados del PP; talleres por
CPC, para establecer las alternativas pasibles de superar los problemas priorizados; y,
finalmente, una etapa de control de ejecucin que comparten los delegados del PP y de las
JPV).
Pasados los doce aos desde la inclusin en la Carta Orgnica Municipal (1995) hasta el
proceso y reglamentacin de las Juntas de Participacin Vecinal (Diciembre 2009), es
posible realizar las primeras observaciones al proceso de implementacin de estas
instancias comunitarias. En parte, su seguimiento, monitoreo y evaluacin, al igual que el
proceso de Presupuesto Participativo, ha sido uno de los compromisos asumidos por las
autoridades del poder ejecutivo municipal, en el Acta de Compromiso Publico con la
Ciudadana Por Una Crdoba Sustentable (Agosto 2007)23 -en su Anexo I-puntos d) y c)
respectivamente, por la cual el Grupo Promotor de Participacin Ciudadana 24se hizo cargo
del monitoreo de dicho Anexo I.
22

En su composicin y funcionamiento cada Junta, coordinada por el director de cada CPC, se compone de un 50 %
de delegados de comisiones y centros vecinales normalizados y un 50% de representantes de instituciones
religiosas, educativas y organizaciones civiles. Para ello, se flexibilizaron las condiciones en lo que respecta a la
personera jurdica, de modo que las OSCs puedan integrar las juntas de participacin. Las organizaciones civiles
que quieran incorporarse como miembros plenos a las juntas debern inscribirse en un registro municipal; se
supone la participacin en partes iguales por gnero y una edad mnima de 16 aos de edad para ser delegado. Se
implican, asimismo, tres instancias de funcionamiento: asamblea, mesa coordinadora y asamblea, comisiones
tcnicas de trabajo, y quedan excluidos de participar en su funcionamiento y composicin autoridades de partidos
polticos y funcionarios del Estado.
23
Por medio de esta Acta Compromiso, ocho candidatos a Intendente de la Ciudad de Crdoba, y las
organizaciones Grupo Promotor de Participacin Ciudadana, Comisin de Transporte, Foro Ambiental Crdoba,
Fundacin Acude, Asociacin Civil El gora, Fundacin Geos, y Fundacin AVINA, asumieron sendos roles. En
el caso de los candidatos firmantes se comprometieron pblicamente a promover, formular y ejecutar polticas y
acciones conducentes a promover y profundizar la participacin ciudadana en las cuestiones pblicas (Anexo I);
promover y facilitar la transparencia en las acciones de gobierno (Anexo II). Luego el acta compromiso, fue
ratificada por los actuales intendente y vice-intendente de la ciudad de Crdoba- Lic. Daniel Giacomino y Carlos
Vicente al asumir en diciembre de 2007.
24
El Grupo Promotor de Participacin Ciudadana -organizacin civil, no partidaria y sin fines de lucro- nacida en el
2003 a partir de la iniciativa de integrantes de la Red Ciudadana Principio del Principio, y con el aporte progresivo
de organizaciones y personas de la sociedad civil. Es miembro colaborador del Observatorio Internacional de la
Democracia Participativa (OIDP), Su misin es impulsar procesos de participacin ciudadana en la cosa pblica; en
particular promover y gestionar la implementacin del proceso de presupuesto participativo, como una herramienta
de cogestin de los recursos pblicos, y de educacin popular vecinos participantes.

17

Una primera dificultad que se debi y se debe afrontar en el funcionamiento de las Juntas
refiere a un estado de situacin derivado de sucesos y cambios habidos en el mbito de la
administracin municipal25, en la planta de Directores de CPC con prdida de la
capacitacin de los funcionarios salientes y el reacomodamiento de los ingresantes; los
conflictos gremiales con el Sindicato Unin Obreros y Empleados Municipales (SUOEM)
que limitaron los apoyos y participacin de los tcnicos municipales. Esta situacin ha
desembocado por ejemplo en la demora en la iniciacin de las obras priorizadas en 2008 en
el Presupuesto Participativo, circunstancia sealada por el GPPC26, al indicar los retrasos en
la tramitacin de los expedientes de los proyectos urbanos y sociales votados por los
vecinos.
Otra de las dificultades sealas referidas a la conformacin de las mismas Juntas estimaba
que a fines de abril del ao 2008 sobre los 334 centros vecinales existentes en la ciudad,
slo 200 se hallaban normalizados. A fines del mes de julio de ese ao se haban puesto en
funciones las Juntas de Participacin Vecinal previstas, una por CPC: Guiaz, Villa El
Libertador, Monseor Pablo Cabrera, Ruta 20, Empalme, Coln, Pueyrredn, Rancagua,
Mercado y Centro Amrica. - En el caso del CPC Argello, se realiz la Asamblea
constitutiva de la JPV en el ao 2009 porque en el ao anterior no se contaba con el
nmero mnimo de Centros Vecinales normalizados que establece la Ordenanza.
Este proceso de democratizacin e inclusin de la sociedad en las decisiones pblicas,
poseen ciertas limitaciones, siendo que han sido instrumentadas desde el mismo Estado, en
este caso municipal. Puede sealarse que suele confundirse este tipo de participacin con la
mera fiscalizacin de los procesos, impidiendo la co-responsabilidad en la gestin, quizs
producto de un diseo adrede que limita las facultades de las Juntas, y que refleja la
insuficiencia institucional directamente relacionada con los cambios en la voluntad de los
gobernantes, fortalecindose el poder estatal de la autoridad y restringiendo los efectos de
la participacin comunitaria ante la falta de vocacin o experiencia en la negociacin de
intereses sociales.
En efecto, este tipo de circunstancias han hecho que la funcin de fiscalizacin del Proceso
de Presupuesto Participativo, subsuma la labor de las Juntas de Participacin Vecinal,
siendo que slo una de las tantas facultades que poseen. Esta realidad desvirta su sentido y
confunde la institucin misma de estos espacios participativos. En el caso de las Juntas,
pueden integrarlas solamente organizaciones, mientras que en Presupuesto Participativo, se
participa a ttulo de vecino, siendo en la prctica muchos de ellos miembros de las
organizaciones y centros vecinales pudindose presentar en algunos casos superposicin de
roles. Ello es factible por cuanto el modo en que se convoca, programa y desarrolla esta
instancia no asegurara la participacin de los vecinos en los cabildos barriales, debiendo
25

Estos incesantes movimientos han llevado al intendente a cambios de la Ordenanza Orgnica de la Secretaras
(esquema del Departamento Ejecutivo), adems de funcionarios por la que han pasado sucesivamente, entre
enroques y caras nuevas. Por ejemplo el alejamiento en junio de 2008 de su cargo del Sr. Jorge Navarro como
secretario de Participacin Ciudadana, actualmente gerente de Contenidos Periodsticos de los SRT, quien fuera
promotor e iniciador, con su equipo de trabajo, de los proyectos de normas, implementacin y ejecucin de las
Juntas de Participacin Vecinal y el Presupuesto Participativo. Navarro fue funcionario de Juez, fue director del
CPC de Villa El Libertador, la Direccin de Espectculos Pblicos y Subdirector de Relaciones Institucionales
cuando el Director era Carlos Vicente. Antes haba sido jefe de Gabinete de la Secretara de Descentralizacin y
Coordinador del Presupuesto Participativo en el gobierno porteo de Anbal Ibarra.
26
Informe final ao 2008

18

ser asambleas que deben completar los listados de problemas relevados por las Mesas
coordinadoras de las Juntas. Estas a su vez, no han formulado el diagnstico de situacin
(Art., 8 de la Ord. 11499) de las problemticas observadas, sino solamente una
descripcin y listado. De este modo es posible implicar adems que en las Juntas en
general, han tenido mayor protagonismo los Centros Vecinales que el resto de las
Organizaciones territoriales, siendo escasa la vinculacin de los centros educativos y las
organizaciones religiosas.
El seguimiento del funcionamiento de estas instituciones participativas, por parte de
organizaciones y redes locales permiti dar cuenta de que a pesar de estar en vigencia
desde 2008, hasta la actualidad no se cuentan con datos sobre el nmero de personas
participantes en las Asambleas o encuentros barriales realizados por los CPC. En segundo
trmino y en relacin a los Cabildos Barriales se desataca que durante el ao 2010 la
cantidad de participantes disminuy respecto a 2009 en un 22,55%. En tercer lugar,
tampoco se cuentan con datos sobre la cantidad de organizaciones que participan de las
Asambleas constitutivas y de rendicin de cuentas de las JPV. Por su parte en relacin a la
cantidad de organizaciones y centros vecinales participantes de las Mesas Coordinadoras
del ao 2008 al 2009 se produce un incremento del 11%, mientras que entre el ao 2009 y
2010 se produce una disminucin del 23%. Las mesas se constituyen con 55 instituciones
menos, de las cuales 35 son organizaciones sociales, culturales y/o comunitarias y 20 son
centros vecinales. El dato significativo es la disminucin del tamao de las Mesas
Coordinadoras de Villa El Libertador (8 organizaciones y 6 centros vecinales menos) y
Coln (5 organizaciones y 7 centros vecinales menos) en el ao 2010 (Red Ciudadana
Nuestra Crdoba, 2011). Estos resultados y en palabras de los propios autores llevan a
interrogarse sobre los motivos o causas por las cuales se dan estas variaciones [las
cuales] debern ser objeto de anlisis con los vecinos participantes, ya que ellos han sido
y son los protagonistas de este espacio (Red Ciudadana Nuestra Crdoba, 2011:11).
Cabe remarcar que las JPV en tanto modalidad que ampla el repertorio de participacin,
supone un involucramiento previo de cada participante en organizaciones con diferentes
niveles de formalizacin. Es decir requiere del involucramiento en algn tipo de accin
colectiva estable. Por esta razn, las JPV constituyen un problema de estudio que posibilita
la indagacin acerca de la asociacin entre un conjunto de variables que se conceptualizan
como capital social y la participacin poltica en sentido amplio. Desde esta perspectiva a
su vez se puede establecer cul es la contribucin de esas variables a la explicacin del
repertorio participativo en el mbito poltico. Por otra parte y en base a un estudio sobre
participacin poltica en la ciudad de Crdoba (Garay, Ksiazenicki y Sorribas, 2011)27 se
pudo observar un bajo involucramiento va modalidades de vinculacin con Centros
Vecinales (15%), JPV (5%) y Presupuesto Participativo (1%).
No obstante, en el ao 2010, la participacin de las organizaciones territoriales se ha
incrementado, cuestin que trae a diagnosticar un posible conflicto entre los centros
27

Por otra parte la mayora de los encuestados (87,33%) no participa estable y frecuentemente en organizaciones y
menos de la mitad de quienes participaron en relacin a los Centros Vecinales, los Partidos Polticos y las
Organizaciones Civiles, se involucraron en las JPV. Quienes contactan a Centros Vecinales lo hacen principalmente
por objetivos colectivos barriales (63%) predominando la demanda de servicios pblicos. Por otra parte un 21,8% lo
hace por objetivos instrumentales individuales (ejemplos: para ofrecer servicios de educacin, para poner el gas en
su casa, para averiguar por la jubilacin).

19

vecinales y las organizaciones por la hegemona de este tipo de espacios de participacin.

Tambin, se seala la falta de articulacin y dilogo entre las diferentes JPV de la ciudad.
A este cuadro se debe sumar que sobre la base de la Ordenanza 11.448 y el Reglamento
Marco que las regula, quedan establecidos los distintos roles de los institutos de las Juntas,
que en la prctica entran de contradicciones. En el caso de la Asamblea, el Art.9, pto.1 de
la citada ordenanza, es el rgano deliberativo y resolutivo. En la prctica, y conforme al
Art. 18 del Reglamento Marco, dichas atribuciones le han sido trasladadas a las Mesas
Coordinadoras, quedando as desdibujado el rol de la Asamblea como instancia superior del
proceso de descentralizacin. Adems cuando se realizaron las primeras Asambleas en el
ao 2008 no se dio a conocer el Reglamento Marco que ordenara su funcionamiento, ni la
necesidad de que cada Junta dicte su propio reglamente interno por cada CPC. Este ltimo
punto todava en el 2010 sigue sin darse. Esto en s fuente de potenciales confusiones, ya
que como se ha concretado la figura de la Mesa Coordinadora se presenta como el eje de
las Juntas, siendo que en la ordenanza originaria se establece que el rol de toma de
decisiones es competencia de la Asamblea. Es ms, ha habido tomas de decisiones en
Mesas Coordinadoras que no han sido validadas por Asamblea.
Por otra parte se presenta la inexistencia en algunos casos y escaso funcionamiento en otros
de las Comisiones Temticas. Esta ausencia, monitoreada por el Grupo Promotor de
Participacin Ciudadana, se refleja en las planillas de relevamiento de problemas tratados
en las Asambleas Vecinales donde las cuestiones de infraestructura urbana son
preeminentes ante los problemas sociales.
La participacin institucionalizada como innovacin local.
La reforma estructural del Estado Nacional gestada en dcadas anteriores con su estrategia
de achique y desplazamiento de funciones y prestaciones hacia abajo, produjo gran impacto
a niveles subnacionales obligando a provincias y municipios a redefinir sus roles y formas
de intervencin. En el municipal el efecto de la reforma del Estado sobre el nivel local ha
sido mltiple y supuso el diseo e implementacin de estrategias de gestin conjunta,
descentralizacin28 y diversas formas de asociacin con la sociedad local, puede
constituirse en una herramienta vlida para enfrentar con xito los nuevos desafos.
Esto supuso un debate sobre lo que se entenda como lo pblico, como lo que es de todos y
para todos, no es patrimonio exclusivo del Estado y era vlido pensar que pueden
satisfacerse las necesidades y demandas colectivas desde la sociedad, abriendo la esfera
estatal a la participacin ciudadana y primando visiones socio-cntricas y mercadocntricas. Estos debates en muchos casos se soportaron en los argumentos presentados por
Breser Pereira y Cunill Grau (1998:17), dando cuenta que la reforma estatal encarada en los
noventa en la regin, implicaba dos premisas bsicas. La primera, la necesidad de reformar
la institucionalidad estatal para mejorar de este modo la performance de la sociedad y el
desarrollo socioeconmico; mientras que la segunda, refera el requerimiento de que el
aparato estatal fuese realmente pblico, y que las fronteras de lo pblico no se restringieran
28

La descentralizacin supone la transferencia de funciones y/o prestaciones a entidades intermedias las que
se hacen cargo de su ejecucin. Requiere que junto a los servicios transferidos se asignen los recursos,
autnticas facultades en materia de toma de decisiones y mecanismos de control sobre aquello que ha sido
objeto de descentralizacin. En cambio la co-gestin conlleva la prestacin conjunta del municipio asociado
con los vecinos .(Fernndez, 2003:5)

20

a lo estatal. Este planeamiento conlleva un deslizamiento del sentido dado a lo pblico,

revalorizndolo y diferencindose de lo privado, pero otorgando un lugar destacado a lo
pblico no estatal, desde formas complementarias, ya sea como control social o como
forma de propiedad. En el primer caso, se redefine al control social, en los planteos de
desde (Breser Pereira y Cunill Grau; 1998:17), en el espacio de lo pblico no estatal, como
el espacio de la democracia directa, por se ejerce una acountability a las actividades
pblicas, implicando de este modo una suerte de democratizacin del Estado y de la
sociedad misma. En cambio en el segundo caso, es la produccin de bienes y servicios
colectivos, por entes que no estn en el Estado ni en el mercado, con los efectos de
reforzamiento de las formas de autoorganizacin social y la puesta en escena de los
derechos sociales.
En cambio Lander (1998), problematizaba lo pblico no estatal, ya que en el marco de las
transformaciones polticas y econmicas, se evidenciaba una creciente concentracin del
poder poltico y de las relaciones econmicas, hacindose necesario el ejercicio del control
social sobre el mercado y la democratizacin de los instrumentos y la creacin de sentido
(escuela, medios de comunicacin). La clave para ello era la democratizacin de la
sociedad, las relaciones econmicas y del poder. Sealaba as mismo, en el caso de la
sociedad civil, los peligros de concebirla simultneamente desde enunciados topolgicos y
normativos, porque por ejemplo la solidaridad que se atribuye a prime facie a ella, no
necesariamente prevalece en todas las acciones de las misma. Esta misma apreciacin,
sobre la sociedad civil como la corporacin del bien comn ser sealada por Acua
(2007:197) como una simplificacin normativa recogida por una considerable parte de la
literatura internacional sobre la temtica, transmitiendo una imagen polarizada positiva para
la sociedad civil y negativa para el Estado.
En esta lnea, seala De Piero (1998) que la constitucin del espacio pblico, que deriva de
la participacin de los ciudadanos, por la extensin y diversidad y la poca claridad de
lmites, tiende hoy a convertir en difuso el lmite entre el espacio pblico y privado. Ahora
bien, el supuesto de la proximidad gobernantes-gobernados, ha conllevado al e nfasis en lo
local como lugar preferencial de la participacin democrtica, se vincula a las
formulaciones tericas y polticas postmodernas, y en particular a la influencia de las
concepciones del poder de Foucault. De acuerdo a estas perspectivas, el poder est en todas
partes, tiene carcter capilar, y se ejerce y genera resistencias en cada uno de los mbitos
locales, particulares, de la vida social, ho habiendo lugares privilegiados (centralizados)
del ejercicio del poder (Lander, 1998:463-464).
Frente al centralismo marcado por los diseos institucionales de los gobiernos en
Latinoamrica durante el siglo XX, que gener concentracin de poder y desigualdades
entre diferentes jurisdicciones regionales y el debilitamiento de los espacios locales, los
pases de la regin en la dcada de los ochenta iniciaron el camino de la promocin de
polticas descentralizadoras (Cabrero Mendoza, 2008:18). Ejemplos de esas reformas han
sido Mxico y sobre todo Brasil, que buscaron sus gobiernos centrales descongestionar
eficientemente una agenda amplia de responsabilidades. El trasfondo de estas reformas
implicaba un proceso de redistribucin del poder y el fortalecimiento de las iniciativas
locales, y el respaldo de una ciudadana propositiva y dinmica presupuesta en una
dinmica econmica, poltica y social en los espacios locales.

21

Estas reformas como innovaciones que buscan atender problemas pblicos en el campo del
espacio local, hacen referencia a un conjunto de actores gubernamentales y no
gubernamentales, que poseen la capacidad de organizar de manera diferente los recursos
disponibles, desarrollar nuevas tareas o modificar las estrategias de accin local (Cabrero
Mendoza, 2008:19). En este sentido se promova un modelo de gestin pblica de
proximidad, como complemento del sistema democrtico representativo, que acercase y
facilitase las prcticas cotidianas de interaccin entre gobierno y ciudadanos, creando
formas de relacin cualitativamente diferentes y mejor entre representantes y representados.
Este ideal normativo implica que los gobiernos locales se encuentren en condiciones de
mejorar, transparentar y respetar el estado de derecho y que los ciudadanos puedan ejercer
efectivamente sus derechos. Este complemento que supone la democratizacin de la forma
de gobierno, demanda la incorporacin de la ciudadana desde diferentes espacios e
instrumentos en los procesos de decisin y gestin local (Ziccardi, 2008:38-39), aunque no
carentes de resistencias en el espacio local. En este punto, si bien los derechos suelen estar
contemplados en la legislacin, ellos puede no ser suficiente, ya que es neceara la sociedad
local posea una tradicin de participacin, o cultura cvica de involucramiento en la via
comunitaria.
Lneas de tensin
Por tanto se pueden plantear algunas lneas de trabajo, que requieren mayor profundizacin
a futuro, sobre la naturaleza las JPV en la ciudad de Crdoba:
Pervive una matriz de relacin de ndole clientelar entre las organizaciones barriales y la
administracin municipal previa a la entrada en vigencia de las JPV. Si por su propia
naturaleza la ciudad, es "fragmentadora", la forma y los contenidos de la poltica urbana
han profundizado esa tendencia a la fragmentacin ms all del proceso de
descentralizacin administrativa que supuso la instauracin de los CPC y posteriormente
las JPV. Situadas en unos territorios especficos y sitiados por sus propias demandas
bsicas, las organizaciones barriales y los centros vecinales se caracterizan por un alto nivel
de particularismo. Esto mismo refiere a un tipo de participacin clientelstica, mediada
por el representante barrial o vecinalista, que opera entre el vecino y el Estado municipal.
Esto se debe primordialmente al diseo del espacio institucional de participacin que
demarca la constitucin de las JPV: se conforman por organizaciones (para la Ordenanza
N 11.448/2008 son los centros vecinales, las comisiones de vecinos, y las organizaciones
de la sociedad civil. Las instituciones comprendidas son la escuela, el club, las instituciones
religiosas, educativas), no pudiendo las vecinos a ttulo individual participar:
Canalizar la participacin de los vecinos, o sea los vecinos canalizan su participacin
s?, no participan directamente pero tienen un canal de participacin a travs de las
organizaciones y de las propias juntas. (Miembro del Grupo Promotor de la Participacin
Ciudadana)
Fragmentacin y particularismo son dos tendencias que conviven conformacin de las JPV,
ya que cada Centro Vecinal pugna por los intereses de su barrio, por lo que no existe
articulacin entre las JPV, y no se alcanzan configurar un campo de discusin y
deliberacin sobre la ciudad, por ej.
el vecinalista slo va por mi barrio, por mi calle, por m, por m, por m. Cuando
lleguemos a pensar en nosotros, dejar de ser de cada uno no es cierto? podemos llegar a
22

hacer que esto funcione, porque esto es un trabajo colectivo, no es un problema individual.
Las Juntas funcionan resolviendo problemas colectivos, pero si no aprendemos a trabajar
entre nosotros es difcil que consigamos logros. () es un aprendizaje de todos, tambin
tenemos que aprender nosotros a interrelacionarnos, en cada CPC , trabajar en conjunto
porque lo que consigamos en comn a todos los sectores () y despus cada uno en lo
individual, nos manejamos en las juntas cogestionando por qu? Porque hay cosas que
son graves, que son urgentes, y hay cosas que tiene tiempo de decisin. (Miembro de
JPV CPC Ruta 20)
Existen dinmicas diferentes en cada JPV para la toma de decisiones distinguindose: la
incidencia de la rotacin de prioridades por ao, la imposicin por el tamao de la
poblacin de cada barrio, las caractersticas de liderazgo de cada representantes en las
Juntas y la injerencia del poder ejecutivo municipal a travs de la convocatoria selectiva de
centros vecinales y organizaciones para la conformacin de las JPV;
la mesa coordinadora hace el diagnstico y llama al cabildo. A partir del cabildo se
forma el presupuesto est? Ah en el cabildo, cuando vos formaste el presupuesto, se
eligen los delegados que van a trabajar en el taller, y son esos delegados, que pueden ser o
no ser vecinalistas, pueden ser vecinos, son los que hacen la definicin del tema de lo que
se va a hacer en las obras, ahora cmo hacemos nosotros? sabs que muchos vecinos
tiene que participar?, pero hay dos o tres nuestros, de las organizaciones que salimos
votados como delegados para que no se vayan por las ramas el tema de los talleres..
(Miembro de JPV CPC Ruta 20)
Mir, nosotros tenemos una experiencia terrible. Desde el ao 2000 venimos para
conseguir el centro vecinal que no lo tenemos, luchando para conseguir un pedacito, una
lonjita, porque nuestro barrio no tiene tierras. () En el ao 2008, nuestro proyecto
gan, en el ao 2009 gan y en el 2010 lo mismo, y vamos, vamos a infraestructura nos
movemos, hablamos con la arquitecta, vamos para all y no nos hacen nada. Una de las
cosas sabes que es lo que ms me duele? Que el centro vecinal que tiene punteros
polticos, que llev como 70 personas, que es un centro vecinal que no necesita tanto como
en el caso nuestro, que estamos funcionando en un garaje, se llev todos los presupuestos.
Yo lo veo mal eso porque por cantidad de gente que lleve tenga que adjudicarle.
(Miembro de JPV CPC Villa El Libertador)
Con las salvedades de casos y con temporalidades distintas, los centros vecinales
representan y reproducen modalidades de relacionamiento tanto dentro de las
organizaciones como entre ellas y el municipio, dando lugar a formas arquetpicas de
dirigentes barriales o vecinalistas que operan, ms que en representacin del barrio, como
mediadores-intermediarios, negociadores, en la relacin con el municipio. De este modo, se
han configurado condiciones para el establecimiento cotidiano y naturalizado de
clientelismo contradiciendo los supuestos de la democracia participativa.
Entonces, a la inversa de quejarnos, si presionamos, presionamos y pero hacemos:
bueno funcionario mire, defendemos nuestros derechos y a su vez nuestro trabajo que es
muy importante, informacin que le llevamos al vecino, y si nosotros tenemos la
informacin, replicamos al vecino, tenemos doble poder. Ese vecino en algn momento va
a tener la posibilidad de expresar lo que es el Presupuesto Participativo. Hay barrios que
23

conocen perfectamente lo que es el Presupuesto Participativo. (Miembro de JPV CPC

Centro)
ellos ya pre acuerdan, porque ellos dicen que es la forma de lograr una equidad en la
distribucin de los recursos, porque el barrio que tiene mucha gente, que ya les pas otros
aos, en San Roque por ejemplo, el barrio que tiene, lleva mucha gente les prioriza todos
los problemas a todos los de su barrio, entonces su barrio chico, ella es de un barrio
chico, que no van ms de 5, no van ms de 5, tienen problemas de representacin.
Entonces, ellos ha acord, han logrado un acuerdo y distribuyen entre todos. Entonces
distribuyen hasta San Rafael A, que van 3 , el matrimonio histrico Vargas, ms uno
ms cuando puede, eh.. y logran ellos con tres votitos en una asamblea de 160 personas,
logran alguna, algn beneficio. Son todas obras para los centros vecinales,
entonces(Funcionario Municipal)
Las experiencias de participacin de las JPV no se articulan dentro de programas
estratgicos o sistemas administrativos y polticos de carcter complejo a nivel municipal,
provincial y nacional. Su desarrollo ha ocurrido de manera discontinua e inconexa,
generando mbitos y esferas de gestin dismiles en cuanto a rendimientos y recursos. No
se articula planificacin, ejecucin y presupuestacin, ni entre ellas como partes de un
nico sistema armnico.
a los tcnicos se los llama despus, para ver la viavilizacin de esos proyectos, llamamos
al tcnico de semforo, a obras viales, pero despus que nosotros hicimos 200 mil
semforos en la calle Arturo M. Bas, 500000 en (), totalmente desconociendo, esa falta
de informacin, esa planilla dibujada, un milln seiscientos pesos que nos tocaba a
nosotros en la zona centro, es mentira, es irreal. ..(Miembro de JPV CPC Centro).
todas las reas desconocen totalmente, entonces los expedientes no van, por qu? ()
la decisin y vocacin que tenemos diferentes actores que vamos, golpeamos puertas, nos
informamos, tenemos la herramienta y la usamos()este recurso legal lo hice, esta otra
cosa . (Miembro de JPV CPC Centro)
Persiste en el territorio de los CPC un tejido social conformado por las redes primarias de
reproduccin de la vida, en particular de los sectores populares, que se articula de forma
paralela a la instrumentada por las JPV.
En la discursiva de los sujetos intervinientes en estos espacios de participacin, predomina
el par vecinovecinalista, frente a la nocin de ciudadano-ciudadana, siendo est ltima el
principal sujeto interpelado desde la enunciacin estatal.
El vecino, el vecino descree del centro vecinal, del centro vecinal porque no tiene
respuestas a las solicitudes de los vecinos de la municipalidad. Entonces, se asla no va al
centro vecinal, se juntan tres o cuatro, firman una nota, van a la municipalidad y hacen
lo que muchas veces debera hacer el centro vecinal (Miembro de JPV CPC Villa El
Libertador)
Reflexiones finales
La cogestin es una experiencia innovadora en la gestin pblica municipal; ya que busca
fomentar e incorporar la participacin de los ciudadanos, de forma individual o colectiva, al

24

conjunto de tareas que el gobierno municipal suele realizar. La cogestin, como mecanismo
de participacin ciudadana construido y fomentado desde la instancia gubernamental, en el
caso propuesto para las JPV supondra una cogestin institucionalizada, y requiere de una
infraestructura administrativa que propicia la participacin de los ciudadanos y su
interaccin con el gobierno municipal. As, mediante la creacin de las JPV y la
implementacin del PP se busc incorporar a los ciudadanos no solamente en la ejecucin
de las polticas pblicas, sino en todo el proceso de decisin y construccin de alternativas.
Pero en el caso de las JPV, como rgano de cogestin se ha fragilizado, en particular por
las deficiencias dadas en el proceso del PP, limitando su sostenibilidad fctica, ya que si
bien a nivel normativo estn incluidas en la Carta Orgnica municipal y en las ordenanzas
especficas, han sufrido de las coyunturas de las gestiones municipales de los perodos de
Luis Juez (2003-2007) y Daniel Giacomino (2007-2011), (por ejemplo la rotacin de
funcionarios, incumplimientos de los PP). Han faltado acuerdos claros en forma de
compromisos de colaboracin y continuidad intergubernamental e intragubernamental,
dando cuenta de las tensiones en torno a la participacin.
Tambin la gestin de los mecanismos propuestos para la participacin y ejecucin en el
Proyecto CIC sen han visto limitados en la praxis, al menos en la experiencia del caso
relevado para este trabajo y ms all de la buena voluntad de muchos de los implicados. La
Mesa de Gestin resulta ser un mbito que en la prctica se torna restringido y altamente
susceptible de ser cooptado por algunos, sean estos vecinos, vecinalistas, trabajadores
municipales, agentes del Ministerio de Desarrollo Social, militantes de partidos polticos
y/o cualquier otro inters fragmentado que pueda constituirse en hegemnico o arrogarse la
representacin de algn colectivo, y que tenga acceso al control de los recursos, dentro y
fuera del CIC. En ese sentido, sigue siendo un desafo abrir la gestin social de este Centro
a una genuina y ampliada participacin.
Un punto de partida para analizar la participacin, es como se auto-identifican los sujetos
que intervienen en las JPV, en el proceso de PP e incluso en la gestin de un CIC. En
efecto, la categora con la cual se nombran a s mismos muchos de los participantes es la de
vecinos, pero la nocin misma se licua en la idea misma de la representacin, ya que en
estos espacios institucionalizados de participacin, intervienen representantes de
organizaciones barriales. As, quienes participan, muchas veces lo hacen antes que como
representantes de alguna organizacin con un peculiar trabajo barrial o comunitario, y no
como vecinos. Lo que por un lado parece recrear mecanismo de funcionamiento de
democracia directa y participativa, por otro inhibe la recuperacin del capital social que
pueden portar las organizaciones comunitarias.
Bibliografa
ACUA, Carlos (2008): Introduccin, en Lecturas sobre el Estado y las polticas
pblicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual. Jefatura de Gabinetes de
Ministros. Presidencia de la Nacin: Buenos Aires.
ACUA, Carlos y Repetto, Fabin (2001): Marco de anlisis de las polticas sociales.
Mimeo: Buenos Aires.
BOOTH, J. A. & Seligson, M. A. (1978). Political participation in Latin America. New
York: Holmes and Meier .
25

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos, Cuniil Grau Nuria (1998).Lo pblico no estatal en la
reforma del Estado, CLAD, Paids.
CABRERO MENDOZA, Enrique (2008): La innovacin local en Amrica Latina. Loa
avances y los retos en Innovacin Local en Amrica Latina , de E. Cabrero Mendoza
y A. Carrera ( Coords.). Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
(CIDE) .Pp 18-29.
COHEN, Aaron; Vigoda, Eran & Samorly, Aliza (2001) Analysis of the mediating
effect of personal psychological variables on the relationship between socio-economic
status and political participation: A structural equations framework, Political
Psychology, Vol. 22 N4, 727- 757.
CUNILL GRAU, Nuria, (1997), Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Nuevas
formas de gestin pblica y representacin social, Caracas: Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (Clad)/Editorial Nueva Sociedad.
DAGNINO, Evelina: Concepciones de la ciudadana en Brasil: proyectos polticos en
disputa en Ciudadana, Sociedad Civil y Participacin Poltica. Mio y Dvila:
Buenos Aires, 2006.
DE LA JARA, Felipe Participacin ciudadana institucionalizada: anlisis de los
marcos legales de la participa pp. 367-396 en La disputa por la construccin
democrtica en Amrica Latina. Coordinadores: Evelina Dagnino, Alberto Olvera
Rivera, Aldo Panfichi, Editores: Evelina Dagnino, Alberto Olvera Rivera Editor
CIESAS, 2006.
DE PIERO, S (1998).Sin lugar en el tablero? El rol del Tercer Sector en el nuevo
espacio pblico. III Jornadas internacionales sobre Estado y Sociedad, la
reconstruccin de la esfera pblica. Buenos Aires.
ESPECIALIZACIN en Abordaje Integral de Problemticas Sociales en el mbito
Comunitario (2010) Polticas Sociales, Mdulo 3, Universidad Nacional de Lans.
FERNNDEZ, Alicia (2003): La Participacin ciudadana en la reconstruccin del
Estado en Segundo Congreso de Administracin Pblica. Crdoba.
FOUCAULT, Michel (2004). La arqueologa del saber. Buenos Aires: Siglo XXI
Editores Argentina.
GARAY REYNA Zenaida M.; Ksiazenicki, Ins y Sorribas, Patricia (2011) La
fragilizacin de los espacios de participacin ciudadana. Un estudio preliminar de las
Juntas de Participacin Vecinal de Crdoba Capital, ponencia presentada en el X
Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de
Anlisis Poltico y la Universidad Catlica de Crdoba, Crdoba, 27 al 30 de julio.
GARRETN, Manuel Antonio (2000/1991): Poltica, cultura y sociedad en la
transicin democrtica, en Revista Nueva Sociedad Poltica. N 180-181 Mxico:
Fundacin Friedrich Ebert. Pp.199-210.
GOLDMAN, Noem (1989). El Discurso como objeto de la historia. El discurso
poltico de Mariano Moreno. Buenos Aires: Hachette.
HABERMAS, J.(1989): Teora de la accin comunicativa, Buenos Aires: Taurus.
26

HOOGHE, Marc (2003). Non profit and voluntary associations and value indicators.
The effects of current and previous participation experiences. Non Profit and Voluntary
Sector Quarterly 32: 47-69.
IMBRASIT, Jrat (2009). Types of Participants in Political Acts: the Case of
Lithuania. Ponencia presentada en el XXI IPSA World Congress of Political Science,
Santiago Chile, 12-16 d., 2009.
KIRCHNER, Alicia (2007) CIC. Centro Integrador Comunitario. Una oportunidad
para la organizacin. Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales,
Presidencia de la Nacin, Cuadernillo N 1, Noviembre.
LANDER, Edgardo (1998), Lmites actuales del potencial democratizador de la esfera
pblica no estatal, en Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau
(Coordinadores), Lo pblico no estatal en la reforma del Estado, Buenos Aires Buenos
Aires: Paids, CLAD.
MARTNEZ NOGUEIRA, Roberto (2007) Desafos estratgicos en la implementacin
de programas sociales, en Cortzar Velarde, Juan Carlos (ed.) Entre el diseo y la
evaluacin. El papel crucial de la implementacin de los programas sociales, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.
MDS, Ministerio de Desarrollo Social (2008b), Centros Integradores Comunitarios.
Buenos Aires www.desarrollosocial.gov.ar/notas/CIC.asp>
MERLIN, P. y Choay, F. (2000): Dictionnaire de lurbanisme et de lamnagement.
Disponible en http://www.uchilefau.cl/institutos/invi/
MUNICIPLAIDAD DE CRDOBA (1995): Carta Orgnica Municipal de La Ciudad
de Crdoba, Boletn Municipal: Crdoba
MUNICIPLAIDAD DE CRDOBA (2008): Ordenanza N 11.448
Participacin Vecinal, Boletn Municipal: Crdoba.

de Juntas de

NUM, Jos (2000), Democracia Gobierno del pueblo o gobierno de los polticos?
Buenos Aires: FCE
PARS, Marc et all (2009), Participacin y calidad democrtica. Evaluando las nuevas
formas de democracia participativa. Barcelona: Ariel.
PUTNAM, Robert D. (1993). Making Democracy Work. Civic traditions in modern
Italy. New Jersey Princeton: Princeton University Press.
RENDN CORONA, Armando: Los retos de la democracia participativa en
Sociolgica N 54, Ao 19, enero- abril, 2004, pp. 183- 211.
RED CIUDADANA NUESTRA CRDOBA (2011) Indicadores Ciudadanos Nuestra
Crdoba. Disponible en: http://www.nuestracordoba.org.ar
ROVERE, Mario, Claudia Laub y Mariana Funes Molineri (2009), Redes Sociales y
Otros Dispositivos de Articulacin de Actores, Especializacin en Polticas
Comunitarias, Abordaje Integral de Problemticas Sociales en el mbito Comunitario,
Universidad Nacional de Lans.
SABUCEDO, Jos M. (1996) Psicologa Poltica. Madrid: Sntesis.

27

SANTOS, Boaventura de S.y Avritzer (2005): Introduccin en Democratizar la

democracia. Los caminos de la democracia participativa, Mxico: FCE.
SORRIBAS, Patricia (2011) Dominio, repertorio y tendencias de la Participacin
Poltica: el estudio de casi todo?, ponencia presentada en el Primer Encuentro Ibero
Latinoamericano de Grupos y Equipos de Psicologa Poltica, Crdoba Argentina, 2 al
4 de noviembre.
SVAMPA, Maristela (2005): La sociedad excluyente. Argentina bajo el signo del
neoliberalismo. Buenos Aires: Taurus
VAN DETH, J.(1997) (Ed.). Private Groups and Public Life. Social Participation,
Voluntary Associations and Political Involvement in Representative Democracies.
London: Routledge.
VAN DETH, J.(2001), Studying political participation: towards a theory of everything?
paper presented at the Joint Sessions of Workshops of the European Consortium for
Political Research Workshop Electronic Democracy: Mobilization, Organization and
Participation via new ICTs, Grenoble, 6-11 April.
VELZQUEZ, E. y Martnez, L. (2004). Participacin y Gnero: desafos para el
desarrollo de una poltica de juventud en Chile; Psykhe, Vol.13, N 1; pp. 43-51
VERBA, Sidney & Nie, Norman (1972) Participation in America. Political Democracy
and Social Equality. Chicago University Press.
VRBLIKOV, Kateina (2010). Contextual determinants of political participation in
democratic countries. Paper presented at the conference on Civic, Political and
Cultural Engagement Among Migrants, Minorities and National Populations:
Multidisciplinary Perspectives, Centre for Research on Nationalism, Ethnicity and
Multiculturalism (CRONEM), University of Surrey, Guildford, UK, June 29th-30th.
ZICCARDI, Alicia (2008): Procesos de urbanizacin de la pobreza y nuevas formas de
exclusin social. Los retos de las polticas sociales de las ciudades latinoamericanas
del siglo XXI Bogot: Siglo del Hombre Editores, Clacso-Crop.
Recursos Electrnicos
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/CIC5.asp Fecha consulta: 17-04-2010
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/nota1.asp Polticas sociales integradas, seccin
informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-2010
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_2.asp El desafo de las nuevas polticas
sociales, seccin informacin general, MDS, fecha consulta 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_9.asp De conceptos y prcticas, seccin
informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/nota4.asp Transformacin del Estado, seccin
informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_5.asp La institucionalidad de la gestin,
seccin informacin general MDS, fecha consulta: 15-02-10
28

http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_8.asp La aplicacin territorial de estas

polticas, seccin informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_6.asp MSD y sus planes nacionales,
seccin informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/notas/Nota0_10.asp Rendir cuentas es tica prctica,
seccin informacin general, MDS, fecha consulta: 15-02-10
http://www.desarrollosocial.gov.ar/ ltima fecha consulta: 02-10-11

29