Conceito: Para Hely Lopes Meirelles: a responsabilidade que impe Fazenda Pblica

a obrigao de compor o dano causado a terceiros por agentes pblicos, no desempenho

de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las.
Para Odete Medauar: A responsabilidade civil do Estado diz respeito obrigao a este
imposta de reparar danos causados a terceiros em decorrncia de suas atividades ou
omisses.
TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO: Descreve o artigo 37, 6 da Constituio
Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a
terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
Nesta teoria, nos dizeres de Hely Lopes Meirelles Aqui no se cogita da culpa da
administrao ou de seus agentes, bastando que a vtima demonstre o fato danoso e
injusto, ocasionando por ao ou omisso do Poder Pblico. Tal teoria, como o nome est
a indicar, baseia-se no risco que a atividade pblica gera para os administrados e na
possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um nus
no suportado pelos demais Para compensar essa desigualdade individual, criada pela
prpria Administrao, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer
para a reparao do dano, atravs do errio, representado pela Fazenda Pblica.
Nestes casos, basta a demonstrao da leso e o nexo, sem a necessria prova da culpa, pois
nestes casos, o onus probandi, pertence Administrao Pblica que, por sua vez, pode
comprovar a inexistncia de culpa ou a demonstrao de culpa exclusiva da vtima para que
sua responsabilizao pelo evento seja diminuda ou seja declarada inexistente. Da mesma
forma, a culpa pode ser excluda se o fato for provocado por terceiros, por caso fortuito, por
fora maior, (estes desde que provocados por atos ou fatos impossveis de ser evitados pelo
Estado, como transbordamento de barragens, m conservao de prdios pblicos entre
outros).
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: Pode ser provocado por qualquer agente
estatal (desde que esteja prestando algum servio pblico), seja da administrao direta
como da administrao indireta, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.

REPARAO DO DANO E A AO REGRESSIVA, o meio adequado para a reparao

de danos provocados pelo Estado a Ao Indenizatria a ser protocolada, bastando para o
ofendido o ajuizamento da ao e a demonstrao do nexo causal entre a conduta
(comissiva ou omissiva) e o dano sofrido, alm de atribuir o quantum a ser pleiteado, tendo
que a vtima pleitear o dano emergente (o que perdeu durante a convalescena) e o lucro
cessante (o que deixou de ganhar no perodo), alm de eventual dano moral.Saindo a
condenao do Estado a pagar a indenizao da vtima, deve o Estado ajuizar ao
regressiva contra o causador do dano, desde que comprovado a culpa deste para a prtica do
dano sofrido e indenizado.
CAUSAS DE EXCLUSO TOTAL OU PARCIAL DA RESPONSABILIDADE: Para a
comprovao da responsabilidade civil do Estado, se faz necessria a comprovao do nexo
causal entre a ao ou omisso do Poder Pblico e o evento danoso. Para a Administrao
se eximir de qualquer responsabilidade, esta tem que provar a culpa exclusiva da vtima ou
conduta imprpria desta. Tambm poder a Administrao provar caso fortuito ou motivos
de fora maior para se elidir de qualquer responsabilidade.

CONTROLE DA ADMINISTRAO PUBLICA

Para iniciar o entendimento de o que o controle da administrao pblica, cabe se utilizar
do conceito da palavra controle, em tema de administrao pblica, utilizado pelo Professor
Hely Lopes Meirelles, dizendo que controle a faculdade de vigilncia, orientao e
correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
J se utilizando deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo conceituam o
controle da administrao pblica dizendo que esta tanto o poder como o dever, que a
prpria Administrao (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou
por meio de rgos especializados, a sua atuao administrativa. o controle que o Poder
Executivo e os outros rgos administrativos dos demais Poderes tem sobre suas
prprias atividades, tendo como inteno a legitimidade de seus atos, mant-los dentro da
lei, a defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada de seus agentes.
Assim, chega-se ao conceito mais simples de Fernanda Marinela, que explana o controle da
administrao como o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos para a
fiscalizao e reviso de toda atividade administrativa.
Cabe ressaltar que o controle da administrao exercitvel em todos e por todos os
Poderes do Estado, devendo-se estender toda atividade administrativa e todos seus
agentes.
Qualquer atuao administrativa estar condicionada aos princpios expressos no artigo 37
da Constituio Federal. Porm, no h um captulo ou ttulo especfico, nem um diploma

nico que discipline o controle da administrao. Por outro lado, a existncia de diversos
atos normativos colaboram com regras, modalidades, instrumentos, rgos, etc. para a
organizao desse controle.
Portanto, este controle extremamente necessrio para se garantir que a administrao
pblica mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princpios
encontrados na Constituio e com as regras expressas nos atos normativos tornando
legtimos seus atos e afast-los da nulidade.
Conforme a origem
2.1.1. Controle interno
O controle interno aquele que exercido pela entidade ou rgo que o responsvel pela
atividade controlada, no mbito de sua prpria estrutura. O controle que as chefias exercem
nos atos de seus subordinados dentro de um rgo pblico considerado um controle
interno. Segundo Marinela, todo superior hierrquico poder exercer controle
administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsvel por todos os atos
praticados em seu setor por servidores sob seu comando.
Sempre ser interno o controle exercido no Legislativo ou no Judicirio por seus rgos de
administrao, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes.
A Constituio Federal, em seu artigo 74, determina que dever ser mantido pelos Poderes
sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mnimos que este controle dever
ter como objeto, conforme exposto abaixo:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao
federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos
e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Em seu pargrafo primeiro, fica estabelecido que Os responsveis pelo controle interno, ao
tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao
Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Ou seja, se torna
obrigatrio a denncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU.

Em suma, o controle interno aquele que a prpria Administrao exerce sobre ela mesma.
um controle prvio ou concomitante, pode ser de mrito ou de legalidade e que pode ser
provocado ou de oficio. Esse controle decorre da hierarquia ou da tutela administrativa.
A hierarquia um poder inerente ao controle interno. O poder hierrquico interno, ele s
se manifesta dentro de uma MESMA pessoa jurdica, entre rgos e agentes de uma mesma
pessoa. No existe hierrquica externa: no existe hierarquia entre pessoas jurdicas
diferentes.
2.1.2. Controle externo
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos
praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, o que se realiza por
rgo estranho Administrao responsvel pelo ato controlado. Este mesmo autor utiliza
como exemplo a apreciao das contas do Executivo e do Judicirio pelo Legislativo; a
auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do Executivo; a
anulao de um ato do Executivo por deciso do Judicirio; a sustao de ato normativo do
Executivo pelo Legislativo.
Diz-se externo o controle exercido por um Poder sobre o outro. aquele realizado por uma
entidade diversa daquela que praticou o ato. Ele ocorre quando o rgo controlador
pertence estrutura de outro Poder, ou seja, quando o rgo fiscalizador estiver situado em
Administrao diversa daquela de onde a conduta administrativa se originou.
Diferentemente do controle interno, no Brasil o controle externo depende de previso
normativa, sendo indispensvel previso constitucional expressa. Nesse sentido, assim
como a Constituio Federal estabeleceu que os poderes so independentes e harmnicos
entre si, s ela pode admitir eventuais interferncias de um poder sobre o outro: Todo
controle externo depende de previso constitucional. O controle uma mitigao
independncia prevista na Constituio Federal. Somente o prprio texto constitucional
pode mitigar, somente a lei fundamental pode criar um controle externo, um controle que
tem o condo de permitir a interferncia direta de um poder sobre as atividades realizadas
por outro poder.
2.1.3. Controle externo popular
J que a administrao sempre atua visando o interesse pblico, necessrio a existncia de
mecanismos que possibilitem a verificao da regularidade da atuao da administrao por
parte dos administrados, impedindo a prtica de atos ilegtimos, lesivos tanto ao indivduo
como coletividade, e que tambm seja possvel a reparao de danos caso estes atos de
fato se consumem.
O exemplo mais comum de controle externo popular o previsto no artigo 31, 3, da
Constituio Federal, que determina que as contas dos Municpios fiquem, durante sessenta
dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte para o exame e apreciao,
podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. No existindo lei especfica sobre

o assunto, o controle poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como, por
exemplo, o mandado de segurana e a ao popular.
2.2. Conforme o momento do exerccio
2.2.1. Controle prvio ou preventivo (a priori)
Se chama prvio o controle exercido antes do incio ou da concluso do ato, sendo um
requisito para sua eficcia e validade. exemplo de controle prvio quando o Senado
Federal autoriza a Unio, os Estados, o Distrito Federal ou os Municpios a contrair
emprstimos externos. Outro exemplo apresentado por Hely Lopes Meirelles o da
liquidao da despesa para oportuno pagamento.
2.2.2. Controle concomitante
o controle exercido durante o ato, acompanhando a sua realizao, com o intento de
verificar a regularidade de sua formao. Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo expem
como exemplos do controle concomitante a fiscalizao da execuo de um contrato
administrativo e a realizao de uma auditoria durante a execuo do oramento, entre
outros.
2.2.3. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori)
Considera-se subsequente ou corretivo, o controle exercido aps a concluso do ato, tendo
como inteno, segundo Fernanda Marinela, corrigir eventuais defeitos, declarar sua
nulidade ou dar-lhe eficcia, a exemplo da homologao na licitao. Alexandrino e Paulo
ainda constatam que o controle judicial dos atos administrativos, por via de regra um
controle subsequente.

CONTROLE JUDICIAL DA ADMINSTRAO PBLICA

O controle judicirio ou judicial o exercido pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos
administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do prprio Judicirio
quando este realiza atividade administrativa.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graas a adoo do sistema da jurisdio
una, fundamentado no artigo 5, inciso XXXV da Constituio Federal, no direito
brasileiro, o Poder Judicirio dever apreciar qualquer leso ou ameaa a direito, mesmo
que o autor da leso seja o poder pblico.
Este tipo de controle exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito
unicamente a verificao da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a
norma legal que o rege.
Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados mediante o
exerccio do controle judicial, mas nunca revogados. A anulao ocorrer nos casos em que

a ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a anulao ser feita pela prpria
Administrao ou pelo Poder Judicirio, e ter efeitos retroativos, desfazendo as relao
resultantes do ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo no
gerar efeitos h que ser excepcionada para com os terceiros de boa-f que tenham sido
atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relao a esses, em face da presuno de
legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser preservados os efeitos
j produzidos na vigncia do ato posteriormente anulado.
No que concerne aos limites do controle do Poder Judicirio, este no dever invadir os
aspectos que so reservados apreciao subjetiva da Administrao Pblica, conhecidos
como o mrito (oportunidade e convenincia). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar
qual o limite que a apreciao judicial poder chegar: Alexandrino e Paulo consideram
que o Judicirio no pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo
administrador (resultado de sua valorao de oportunidade e convenincia administrativas)
dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mrito administrativo,
desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei, j Di Pietro considera que no h
invaso de mrito quando o Judicirio aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a
elaborao; a ausncia ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetvel de
invalidao pelo Poder Judicirio.
O Poder Judicirio sempre poder, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou
discricionrios, desde que provocado, que apresentem vcios de ilegalidade ou
ilegitimidade. Existem diversos meios de controle dos atos da Administrao, sendo alguns
acessveis a todos os administrados, e outros restritos a legitimados especficos. Estes meios
sero expostos a seguir.
O controle judicial um verdadeiro poder jurdico, pois o Poder Judicirio ao atuar no
leva em conta a convenincia poltica que normalmente figura na atuao do Legislativo e
do Executivo. Ele realiza o controle pautado na preservao da legalidade.
Em regra, o controle judicial exercido a posteriori, ou seja, depois que os atos so
realizados pelos demais poderes. Ele a posteriori, porque somente depois que os atos so
produzidos e ingressam no mundo jurdico que o Judicirio entra em ao e realiza a
fiscalizao, combatendo eventuais irregularidades cometidas quando da edio do ato
administrativo.
Devidamente provocado, frise-se que o Judicirio s atua se for provocado, conforme j
apontado, ele restringe a sua atuao aos aspectos de legalidade do ato, decretando a sua
nulidade, caso se depare com alguma ilegalidade.
A anulao (e nunca a revogao) somente pode ocorrer nos casos de comprovada
ilegalidade. A invalidao (ou anulao) consiste em uma declarao de que o ato
desrespeitou a lei em algum dos seus elementos.
Sabendo que o ato administrativo composto pelos elementos: Competncia, finalidade,
forma, motivo e objeto, toda vez que for comprovada alguma ilegalidade na sua formao

ou at mesmo na execuo, se for devidamente provocado, o Judicirio pode agir,

decretando a imediata anulao do ato.

3.1. Meios de controle judicirio

De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judicirio so as vias
processuais de procedimento ordinrio, sumarssimo ou especial de que dispe o titular do
direito lesado ou ameaado de leso para obter a anulao do ilegal em ao contra a
Administrao Pblica.
a) Habeas Corpus, b) Habeas Data, c) Mandado de Segurana, d) Mandado de
Injuno, e) Ao Popular.

CONTROLE PELO LEGISLATIVO DA ADMINISTRAO PUBLICA

O Poder Legislativo desenvolve um papel de destaque no que se refere ao controle da

Administrao Pblica.
Mas comumente conhecido como "controle parlamentar", este divide-se fundamentalmente
em duas espcies, o controle poltico e controle oramentrio e financeiro.
O controle poltico da Administrao Pblica exercido mediante a participao direta da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Na realidade o Poder Legislativo, se divide em trs rgos, o Congresso Nacional, a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal.
O controle legislativo, tambm conhecido como controle parlamentar um controle
externo, pois exercido pelo Legislativo sobre os demais poderes (Executivo e Judicirio).
Como o Legislativo espelha a representao popular, materializando a vontade do povo,
esta vontade tambm manifestada quando o Legislativo fiscaliza os demais Poderes. S
que no um controle ilimitado, pois o Poder Legislativo dever estar autorizado a exerclo. Ele dever restringir a sua atuao aos casos previstos e delimitados na Constituio
Federal.
A sua atuao deve ser mais restrita, pois estamos diante de um controle mais invasivo,
constituindo uma verdadeira exceo regra da separao e independncia dos Poderes,
prevista no art. 2 da Constituio Federal.

O controle em tela alcana os rgos do Poder Executivo, as entidades da Administrao

Indireta e inclusive, o prprio Judicirio, quando executa funo administrativa. O controle
parlamentar pode ser direto ou exercido com o auxlio do Tribunal de Contas. O controle
legislativo pode ento, ser realizado sob o aspecto poltico ou financeiro.
O aspecto poltico confere ao Legislativo a prerrogativa de analisar a legalidade e tambm o
mrito dos demais poderes. interessante, que apesar do controle legislativo ser restrito
quando ao mbito de sua atuao (pois s pode ser aplicado nos casos expressamente
delimitados pelo texto constitucional), ele consegue ser mais abrangente que o controle
judicirio, pois quando o Legislativo exerce o controle poltico, ele pode analisar no s a
legalidade dos atos realizados pelos demais poderes, como tambm o mrito (ou seja, a
discricionariedade), pois em determinadas situaes possvel que o Legislativo analise a
convenincia e oportunidade da realizao de atos dos outros poderes constitucionais.
Para ilustrar este entendimento, podemos citar como exemplo a competncia exclusiva do
Congresso Nacional e do Senado para apreciar a priori ou a posteriori atos do Poder
Executivo, como a autorizao dada pelo Congresso ao Presidente da Repblica, para que
este se ausente do pas por perodo superior a 15 dias, ou ainda o poder que possui o
Congresso de sustar os atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar.
(art. 49, I V e 52, III, IV, V e XI da CF).
J o controle financeiro, aquele exercido pelo Poder Legislativo nos termos dos arts. 70 a
75 da Constituio Federal. Tal controle cuida da fiscalizao contbil, financeira e
operacional e patrimonial da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e das
Entidades da Administrao Direta e Indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicabilidade das subvenes e renncia de receitas.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: (...)
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no
efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.

 3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia

de ttulo executivo.
O controle financeiro, em relao aos atos que fiscaliza, verifica sua legitimidade,
economicidade a fidelidade funcional dos agentes pblicos responsveis por bens e valores
pblicos e os resultados de cumprimento de metas e programas de trabalho.