ISSN 1680-9017
RECURSOS NATURALES
E INFRAESTRUCTURA
La experiencia legislativa
del decenio 2005-2015 en
materia de aguas en
Amrica Latina
Antonio Embid
Liber Martn
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La experiencia legislativa
del decenio 2005-2015 en
materia de aguas en
Amrica Latina
Antonio Embid
Liber Martn
Este documento fue preparado por Liber Martn, Consultor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL), en coautora con Antonio Embid, bajo la supervisin de Andrei Jouravlev, Oficial de
Asuntos Econmicos de la Unidad de Recursos Naturales y Energa de la Divisin de Recursos Naturales e
Infraestructura de la CEPAL, con la colaboracin de Caridad Canales, funcionaria de la misma Divisin.
Los autores agradecen los aportes y comentarios de Jorge Abbate, Marcos Alegre, Eda Alias, Mara lvarez,
Luis Arce, Ignacio Benavent, Homero Bibiloni, Claudio Boada, Antonio Brailovsky, Carlos Cabrejos, Elvio
Cano, Betty Chung, Daniel Collasius, Alexandra Cugler, Fernando Decarli, Jos Erazz, Francis Espinoza, Galo
Espinoza, Lourdes Gernimo, Jos Giraldo, Alberto Girbal, Daro Gonzlez, Vicente Gonzlez, Edilberto
Guevara, Vctor Guevara, Fernando Juan, Daniel Kovacs, Fernando Larroza, Nstor Lastiri, Terence Lee, Mario
Len, Alberto Limo, Liliana Macoritto, Matas Muoz, Leonardo Pastorino, Manuel Paulet, Yolanda Pereira,
Jos Prez, Mauricio Pinto, Vctor Pochat, Boris Quezada, Efrn Reyes, Miguel Rivarola, Juan Romero, Mario
Salomn, Becker Snchez, Jorge Santa Cruz, Florencia Saulino, Miguel Solanes, Patricia Urteaga, Mario Valls,
Ana Vergara, Alejandra Volpedo y Rodrigo Walsh.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
ndice
Resumen ..................................................................................................................................................... 5
Introduccin ............................................................................................................................................... 7
I.
II.
2.
III.
Conclusiones .................................................................................................................................. 47
A. Nuevas leyes: sntesis ............................................................................................................. 47
B. Principales tendencias y nuevas caractersticas ...................................................................... 48
Bibliografa............................................................................................................................................... 53
Serie Recursos Naturales e Infraestructura: nmeros publicados ..................................................... 55
Cuadros
Cuadro 1
Recuadros
Recuadro 1
Recuadro 2
Resumen
El estudio abarca el anlisis de las nuevas legislaciones de aguas adoptadas en Amrica Latina durante la
dcada 2005-2015 (Venezuela, Nicaragua, Paraguay, Per, Honduras, Argentina y Ecuador). Con ese
objetivo se revisa la evolucin reciente del derecho de aguas, el movimiento de reformas tanto como la
consideracin de aspectos cruciales de su efectividad en el contexto regional donde se advierte su
relativa ineficacia y grandes dificultades para su aplicacin por parte de gobiernos. Los estatutos se
revisan en su propio contexto constitucional, y conforme el sentido de su estructura pero favoreciendo la
comparacin entre ellos. Las diferencias son muy notables entre unos y otros al punto que no parecen
responder a un patrn comn. Sin embargo, las conclusiones constatan algunas tendencias como la
constitucionalizacin de ciertos principios del derecho de aguas, la incorporacin de la variable social y
ambiental, la publificacin de todas las aguas y el incremento de la intervencin pblica y estatal, la
consagracin del derecho humano al agua pero no su desarrollo, la intencin de racionalizar la gestin a
travs de autoridades nicas, la especificacin de los derechos de comunidades indgenas y campesinas
con relacin al agua y la consolidacin positiva de los principios de administracin por cuenca y
participacin que, aun receptados, carecen todava de una implementacin efectiva. Destacan a su vez, la
ausencia de previsiones sobre cambio climtico y de mecanismos de reasignacin descentralizada. El
nfasis final se pone en el problema de la ineficacia al que se encadenan algunas recomendaciones.
Introduccin
Tal como el ttulo de este trabajo lo seala, su objeto es la legislacin de aguas, dentro del marco
territorial de Amrica Latina durante la dcada 2005-2015. Se trata de estudiar las leyes de aguas
aparecidas en un momento temporal y en un lugar. En este sentido, ley de aguas significa hacer
referencia a un instrumento normativo regulador de la utilizacin y proteccin de un recurso natural. Ese
instrumento normativo es el que, tradicionalmente, ha planteado y resuelto las cuestiones relativas a la
propiedad (pblica y, a veces, con restos de propiedad privada) de las aguas, mediante la utilizacin de la
expresin dominio pblico (hidrulico, hdrico) para las aguas que, entonces, se califican como
pblicas, expresin que no solo se referira estrictamente a las aguas (superficiales, subterrneas,
continentales) sino igualmente a elementos naturales (lveos, cauces, riberas) o artificiales (obras,
infraestructuras hidrulicas) que la ley integra generalmente de diversas formas en el dominio pblico.
Junto a esos bienes, est la regulacin de zonas configuradas al servicio de la utilizacin o proteccin del
bien (servidumbre de uso pblico, servidumbre de proteccin, zona de proteccin hdrica, zona de
restriccin y similares). Tambin las leyes de aguas plantean cuestiones de gestin, conteniendo la
regulacin de los instrumentos apropiados para este fin (licencias, derechos, permisos, autorizaciones,
concesiones), al espacio territorial idneo para el manejo (cuenca hidrogrfica usualmente, con la
inclusin de los acuferos), y a la participacin (de usuarios y raramente de ciudadanos) en dicha gestin.
Esa gestin puede ser recogida en las leyes con atribuciones especficas a organizaciones de usuarios a
las que se les atribuyen potestades pblicas sobre dicha gestin.
En Amrica Latina, algunas leyes suelen contener menciones a la existencia de agrupaciones
sociales (usualmente enmarcadas en la expresin gestin comunitaria) que pueden realizar tal gestin
(a veces ms que del agua, de servicios relacionados con el agua o sistemas de riego) y en pocas ms
recientes, de la participacin de comunidades indgenas (que a veces pueden llevar tambin el apelativo
de nacionales y ser designadas por nombres concretos) en la gestin del agua, lo que suele suponer
atribuciones de exclusividad en las competencias de tales comunidades, proteccin del derecho
consuetudinario, de prcticas ancestrales, de lugares sagrados, etc. Esta gestin comunitaria, dadas las
caractersticas mencionadas, es claramente distinguible de la regulacin de las organizaciones de
usuarios, que no precisan tener semejante referencia a una propia raza o nacionalidad.
Junto a ello, est la regulacin del rgimen econmico-financiero (tarifas, tasas, cnones) con
mucha variedad de planteamientos, y mltiples referencias institucionales, en relacin con los muchos
7
En general es recomendable la existencia de instituciones entes y leyes que se hagan cargo, separadamente, de la prestacin de
los servicios de agua potable y saneamiento, por un lado, y de la gestin de los recursos hdricos, por el otro (Hantke-Domas y
Jouravlev, 2011). La explicacin es que se trata de dos actividades altamente especializadas, que tienen objetos propios,
requerimientos profesionales y clientelas diferentes; adems, su tratamiento conjunto crea un potencial conflicto de intereses, porque
los segundos son insumos de los primeros, as como de varios otros usos sectoriales (riego, minera, industrias, etc.) (Solanes, 1997).
fructificado o se encuentran ahora en los comienzos del trmite de reforma, como sucede en el caso de
Chile (con un primer proyecto normativo presentado al parlamento en octubre de 2014) o en Mxico,
donde los trabajos parlamentarios para alcanzar una nueva ley general de aguas han fracasado en el
ltimo momento (marzo de 2015).
Es esencial que la correspondiente ley de aguas sea completada por un reglamento o varios
reglamentos, segn la tcnica de intervencin normativa2. Ello por un doble orden de razones: por la
escasez de decisiones normativas de la ley (supuesto muy notable en el caso de la Ley de Recursos
Hdricos de Paraguay, por ejemplo, pero no nico de ella) o por la misma referencia al reglamento que se
hace en el cuerpo de la ley, como sucede en la Ley de Recursos Hdricos del Per (con reglamento ya
aprobado en 2010) o en la del Ecuador (con reglamento adoptado en marzo de 2015). Sin duda alguna, el
complejo ley-reglamento habr de tenerse en cuenta en los anlisis futuros de la legislacin sabiendo que
las decisiones esenciales, entendiendo como tales las que se refieren a las cuestiones de propiedad,
derechos de aprovechamiento, imagen general de la administracin hdrica y principios bsicos del
rgimen econmico-financiero (que suele tener base tributaria) deben estar previstos necesariamente en
la ley. A partir de ello, el reglamento tiene un papel innegable y cada vez ms valorable positivamente,
para la adaptacin de los principios regulados legalmente, a las distintas situaciones que puedan ir
producindose en el tiempo.
Dado el marco temporal indicado, resulta coherente, que en la mayor parte de las leyes
examinadas, el derecho humano al agua forme parte importante de la nueva regulacin. Sin embargo, no
en todos los casos el grado de detalle y precisin de las cuestiones bsicas sobre este derecho forma
parte de la ley aprobada. Ms bien parece que el futuro desarrollo reglamentario y aplicativo (o, incluso,
los tratamientos jurisprudenciales sobre casos concretos) debern ser elemento sustancial para
comprender el significado normativo y trascendente de la nueva legislacin.
Continan existiendo varios pases que todava no tienen una ley especfica de aguas (vase el
cuadro 1). Sin embargo, algunos tienen leyes de bastante antigedad que presentan preceptos de
modernidad y plena vigencia. El no disponer de una ley especfica lleva consigo la necesidad de aplicar
la cuestionable normativa civil (cdigo civil), por su antigedad y diferencia de presupuestos normativos
(por ejemplo, el basarse en la existencia de la afirmacin de propiedad privada en cuanto al agua); o de
acudir para la resolucin de supuestos concretos, a legislacin sectorial (minera, hidroelctrica), muchas
veces contradictoria entre s dado que esta legislacin, hecha siempre bajo los auspicios del ministerio
sectorial correspondiente, no tiene como objetivo el de proceder a una regulacin general sino sectorial.
Adems, tiende a afirmar el predominio de la administracin (ministerio) que se encarga de los asuntos
del correspondiente bien o utilidad sectorial que se tiene en cuenta.
La legislacin no constituye ms que uno de los elementos dentro de la lnea polticaplanificacin-legislacin-administracin-gestin-aprovechamiento o manejo que debe concurrir para una
buena gobernabilidad de las aguas. Desde este punto de vista, el enfoque exclusivamente legal muestra
evidentes limitaciones y constituye una ingenuidad pensar que la solucin de los complejos problemas
estructurales que determinan los mltiples aspectos econmicos, sociales, polticos y ambientales de la
gestin de los recursos hdricos pueden provenir exclusivamente de la adopcin de un nuevo texto legal.
Sin embargo, la experiencia muestra tambin que una ley puede llegar a ser muy importante y
jugar un rol decisivo en un contexto determinado del cual es en parte causa pero tambin consecuencia.
He aqu el doble rol que el derecho y la ley, como proyeccin escrita de una poltica, y una ley de aguas
pueden jugar, en un contexto y momento concreto. Esa es la explicacin de la enorme dificultad y
complejidad por la que atraviesa la discusin de muchos proyectos de leyes de aguas en la regin que,
lamentablemente en algunos casos y afortunadamente en otros, no consiguen pasar la legislatura
para convertirse en ley.
2
En general, es aconsejable evitar dejar temas importantes para su posterior desarrollo sustantivo en el reglamento, sin establecer
criterios claros para orientar su posterior elaboracin (Solanes y Jouravlev, 2009). Con esto, existe el riesgo de que el organismo
encargado de reglamentacin pueda resolver estos temas de manera unilateral y no neutral, sin necesariamente tener que respetar los
principios que compartieron los legisladores (o intereses de otros sectores de uso).
Cuadro 1
Leyes de aguas en Amrica Latina y el Caribe
Pas
Argentinaa
Costa Rica
Ley de aguas
22 de un total de 24 jurisdicciones han
sancionado sus leyes de aguas, como
por ejemplo:
Provincia de Buenos Aires
Chaco
Chubut
Ciudad Autnoma de Buenos Aires
Crdoba (reformada en 2006)
La Pampa
Mendoza
Ro Negro
Salta
San Luis
Santa Cruz
Ley de Dominio y Aprovechamiento de
Aguas (derogada en varias partes)
Instituye la Poltica Nacional de Recursos
Hdricos (a partir de su sancin cada uno
de los 27 estados del pas ha
promulgado su propia ley de aguas)
Cdigo de Aguas (reformado en 2005)
No cuenta con una ley de aguas
especfica
Ley de Aguas
Cuba
1993
Repblica
Dominicana
Ecuador
1962
Intentos de reforma
Intentos de dictar una ley
de aguas
Intentos de dictar una
nueva ley de aguas
En elaboracin de una
nueva ley de aguas
Intentos de reforma
2014
Reglamento de 2015
1981
Bolivia
Brasil
Chile
Colombiab
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Ao
1999
1986
1996
2010
1974
2010
1884
2009
1998
2004
1982
1906
Estado actual
Intentos de reforma en
varias provincias
Intentos de reforma
1997
1981
1942
2009
1992
Nicaragua
Panam
2007
1966
Paraguay
2007
Per
Puerto Rico
Uruguay
2009
1976
1978
Venezuela
Ley de Aguas
2007
Intentos de reforma
nueva y de dictar una
nueva ley de aguas
Reglamento de 2010
Proyecto de creacin
de la Autoridad Nacional
del Agua
En vas de
reglamentacin
Reglamento de 2010
Intentos de reforma
Ley sobre Principios
de la Poltica Nacional
de Aguas de 2009
10
I.
El derecho de aguas de Amrica Latina presenta una muy dismil evolucin (vase la pgina 10), pero en
la mayora de los casos hunde sus races en las reglas autctonas o prehispnicas y luego de la conquista,
en la legislacin de indias y espaola. Con la independencia de los pases de la regin, la legislacin
sustancial de aguas poco a poco empieza a combinarse con la incipiente legislacin de los pases de
creacin reciente, en lo que algunos autores han denominado periodo intermedio (Cano, 1943). Un hito
en esta evolucin lo marca la ley de aguas espaola 1866-1879 cuya proyeccin, y en algunos casos
transposicin, es evidente en muchos pases, como por ejemplo, en la Ley de Aguas de Mendoza
(Argentina) de 1884 o en el Cdigo de Aguas del Per de 1902.
A mediados del siglo XX, el movimiento de reforma agraria tuvo fuerte impacto en algunas leyes
de aguas como es el caso del Cdigo de Aguas de Chile de 1967, la Ley General de Aguas del Per
de 1969 y varias leyes de aguas que se sancionaron durante esta poca, como la Ley de Aguas del
Ecuador de 1972, el Cdigo de Aguas de Uruguay de 1978 y el Cdigo Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente de Colombia de 1974, los dos ltimos, vigentes todava.
Sobre fines del siglo XX, bajo el influjo neoliberal y el Consenso de Washington, numerosas
transformaciones se suceden en Amrica Latina, con particular intensidad en procesos de reforma del
Estado, privatizacin, regulacin y concesin de servicios pblicos. El Cdigo de Aguas de Chile
de 1981 es la mxima expresin de esta corriente reformista en el mbito de las aguas, cuyo modelo
estuvo muy prximo a ser seguido por otros pases de la regin como el Per donde finalmente no
prosper (Solanes, 2013). Leyes muy significativas alcanzadas durante esta etapa fueron la Ley de
Aguas Nacionales de Mxico de 1992 y la Ley de las Aguas del Brasil de 1997.
En esta poca, tambin los pases celebran una serie de tratados de proteccin de inversiones
extranjeras que, si bien no tienen un impacto directo en las leyes de aguas, s lo van a tener sobre
concesiones, tanto de aguas como de servicios, marcos regulatorios, decisiones polticas, y resolucin de
diferendos, produciendo un fenmeno de enfriamiento regulatorio. La amenaza cierta de demandas ante
tribunales arbitrales internacionales como el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas
a Inversiones (CIADI) se erige en adelante como una constante en la regin para la obstaculizacin de
11
reformas legislativas o econmicas y va a ser utilizada como elemento de presin para mejores
condiciones de negociacin con los Estados signatarios de los compromisos (Bohoslavsky, 2010;
Bohoslavsky y Justo, 2011).
La reaccin a esta corriente no tard en llegar, manifestndose como evidente no solo en algunos
estatutos de aguas sino en las propias constituciones reformadas de algunos de los pases de la regin
como Uruguay (2004), Ecuador (2008) y Bolivia (2009), en que no solo se incorpora las aguas como
bienes del dominio pblico nacional y se reconoce el derecho humano al agua, sino tambin se prohbe
expresamente la privatizacin de la misma y sobre todo la de los servicios de agua potable y
saneamiento. Y ello con independencia del muy diverso significado y alcance que a la expresin pueda
darse en los diferentes contextos nacionales. El ejemplo ms palpable de la proyeccin de esta reaccin
en la actualidad es el aplazamiento indefinido de la votacin del proyecto de reforma integral de ley de
aguas de Mxico durante 2015, justamente a causa del supuesto carcter privatizador con el que ha sido
catalogada la propuesta.
El ciclo de reformas que se inicia en 2007 luego de casi una dcada sin una nueva ley de aguas
en la regin viene en general inspirado por la preocupacin de introducir una dimensin social y
ambiental en lnea con la evolucin internacional3, hasta la actualidad supeditada en muchos
aspectos de los antiguos textos a un paradigma predominantemente econmico que no conceba al agua
en trminos generales ms que como un factor de produccin o recurso cuyo uso con diversas
finalidades deba de estar necesariamente regulado. La preeminencia de la dimensin econmica en los
nuevos estatutos, cuyo ncleo se resume en los derechos de aguas, permisos y concesiones, como
elemento fundamental condicionante de la inversin, se mantiene, pero empieza a ser limitado por la
incorporacin de la dimensin ambiental y social, cuya definicin resulta muchas veces conflictiva tanto
para la sociedad como para los Estados.
En las ltimas dcadas puede observarse adems una lenta pero creciente gravitacin del derecho
internacional4. Ello involucra el derecho fluvial internacional (Querol, 2003), con el precedente de las
Pasteras sobre el Ro Uruguay (Argentina y Uruguay), as como el hito de celebracin del emblemtico
Acuerdo sobre Acufero Guaran de 2010, el derecho internacional de los derechos humanos tanto como
el derecho internacional de proteccin de inversiones con sus respectivos mbitos jurisdiccionales. Este
complejo normativo, en conjunto, avanza en el condicionamiento tanto de los perfiles de la regulacin
como al momento de su aplicacin e interpretacin en el orden interno.
A.
Las reformas de leyes de aguas han sido ms o menos frecuentes durante la ltima poca y muchos ms
han sido sus intentos. Hay casos de reformas totales o leyes nuevas como las que sern objeto de anlisis
en este estudio. Ha habido muchas reformas parciales y en algunos casos muy relevantes que sern
objeto de mencin pero no de especial tratamiento como pueden serlo la reforma parcial del Cdigo de
Aguas de Chile en 2005, la reforma de la Ley de Aguas Nacionales de Mxico en 2004, 2008 y 2013 o
en Uruguay la reforma constitucional de 2004 y la Ley 18.610 de 2009 sobre los Principios Rectores de
la Poltica Nacional de Aguas (Hantke-Domas, 2011). En la Argentina, varias provincias actualizaron o
reformaron sus estatutos como Crdoba en 2006 o La Pampa en 2010.
Si se contempla la evolucin actual del derecho de aguas en mbitos territoriales significados (como la Unin Europea), lo que puede
advertirse es que los acentos fundamentales se ponen en la consecucin de la calidad de las aguas y el control de la contaminacin
hdrica y en las polticas de recuperacin de los ecosistemas, propicindose la reutilizacin de los recursos hdricos. Los conceptos
del buen estado (ecolgico, qumico, cuantitativo) de las aguas subterrneas o superficiales son hoy trminos comunes de las leyes
de los pases desarrollados.
Aunque trascendentes para el marco internacional, la entrada en vigor en agosto de 2014 de la Convencin sobre el Derecho de los
Usos de los Cursos de Agua Internacionales para Fines Distintos de la Navegacin (Convencin de Nueva York) de 1997 tiene
relativa incidencia en la regin, habida cuenta que tan solo Paraguay y Venezuela aparecen como signatarios, mientras que ninguno
de los dos la ha ratificado hasta el momento. Algo similar ocurre con la apertura a terceros pases del Convenio sobre la Proteccin y
Utilizacin de los Cursos de Agua Transfronterizos y de los Lagos Internacionales (Convenio de Helsinki) de 1992.
12
Las causas de este movimiento reformista pueden deberse a mltiples factores que han alterado
las condiciones de base de la dinmica de estos estatutos otrora ms o menos estables. Las reformas han
sido impulsadas por los mltiples factores (uso intensivo, demografa, urbanizacin, tecnologa,
agotamiento, contaminacin, conflictos, cambio climtico, etc.) que han determinado para la gestin y
aprovechamiento de los recursos hdricos en el siglo XXI una realidad muy diversa, crtica y mucho ms
compleja que la de los siglos XIX o XX en la que se concibieron y sancionaron la mayora de las leyes
todava vigentes y, que por su naturaleza, seguirn operando en el futuro.
El movimiento reformista se ha intensificado durante la ltima dcada en la regin. Parece claro
que por los referidos motivos las nuevas leyes sancionadas no van a durar tanto tiempo como sus
antecesoras o, dicho de otra manera, aparece como muy probable que el incremento de la presin sobre
los mismos estatutos, repercuta en un sometimiento a un proceso de revisin, rectificacin y reforma, tal
vez no permanente, pero ms frecuente que en pocas anteriores.
Todo depende evidentemente de cmo se maneje en cada caso la articulacin de los niveles
constitucional, legislativo y reglamentario. Es decir, depende de cun rgidas sean las disposiciones de
nivel constitucional y legal como para dar respuesta a las demandas de transformacin o adaptacin por
va reglamentaria. Se trata de conseguir un equilibrio que, dependiente de muchos factores, vara
considerablemente de pas en pas.
B.
Hay varios estudios especialmente de casos nacionales sobre la legislacin de aguas de los pases de
la regin y sus reformas (Hantke-Domas, 2011; Solanes y Getches, 1998). Sin embargo, prcticamente
no hay ningn estudio especfico sobre los problemas de eficacia de esta legislacin en la regin. El
hecho es que Amrica Latina se ha caracterizado por la informalidad y en ocasiones por el escaso apego
a la ley formal o, visto desde otra perspectiva, por las severas dificultades que los pases enfrentan a la
hora de aplicarla o hacerla cumplir en forma efectiva.
Un problema del que han venido dando cuenta de manera paulatina varios estudios (Solanes y
Getches, 1998), la jurisprudencia interamericana, nacional y en buena medida algunas de las nuevas
reformas, es el conflicto producido por el uso intensivo del agua en proyectos modernos de gran escala,
grandes inversiones y aplicacin de tecnologa avanzada con formas tradicionales de aprovechamiento
del recurso para usos fundamentalmente agrcolas pero no exclusivamente tambin de pesca, agua
potable rural, religiosos o rituales llevados a cabo por comunidades indgenas o campesinas y de los
que depende su subsistencia (Martn y Justo, 2015). Estos usos se han mantenido en muchos casos al
margen del sistema estatal formal de derechos y aunque podran estar amparados muchas veces por el
instituto del uso comn o domstico, en la prctica, han empezado a colisionar fuertemente con los
derechos formalizados generando importantes conflictos. De este problema comienzan a dar cuenta los
estatutos de aguas mediante una especificacin de algunos derechos o discriminacin inversa que busca
dispensar una proteccin especial a estos grupos, aunque no quede demasiado claro todava como esa
compatibilizacin funcionar efectivamente en la prctica.
Inclusive en pases en apariencia ordenados, que tienen buenos indicadores de gobernabilidad
(como Chile y Costa Rica), muchos o una parte significativa de los usos se realizan sin ttulos formales
de propiedad o de uso o sin respeto a las limitaciones que estos ttulos establecen, acompaados de un
deficiente o nulo monitoreo o control de parte de la administracin. De esta forma, el problema
apuntado, no se limita a pueblos indgenas o comunidades campesinas sino que se trata de algo bastante
ms amplio, pero difcil de vislumbrar, por la necesidad de estudios en terreno sobre prcticas que se
encuentran incluso, a veces, en conflicto con la legalidad. Esto sin mencionar los casos de pases sin
presencia formal o control efectivo de la administracin en una parte significativa de su territorio.
13
La ineficacia de las leyes puede deberse a mltiples causas que la teora del Estado, del derecho y
de la eficacia del derecho han analizado desde la propia disciplina jurdica e independientemente de las
que puedan aportar otras ciencias como la sociologa, la antropologa, la ciencia poltica y la filosofa,
para la explicacin de un fenmeno eminentemente complejo como lo es el de la eficacia del derecho o
la ley en el marco de los Estados modernos.
En el caso de los estatutos y leyes de aguas, esa ineficacia probablemente se incremente pues se
est ante una regulacin general nacional de prcticas culturales, sociales, territoriales y centenarias
muy arraigadas y que no son uniformes ni siquiera a lo largo de los propios pases de la regin. Muchas
veces importados y en cierta medida ajenos a las realidades que haban de regular, muchos estatutos no
han reflejado esa diversidad cultural y esas prcticas locales que se mantienen inclumes, al margen de
la ley. La falta de priorizacin de estos temas por los gobiernos o en los hechos, la priorizacin a favor
de usuarios formales nuevos que s cuentan con ttulos de dominio protegidos y la debilidad
institucional, y sobre todo la falta de presupuestos, financiamiento, capacidad profesional y otros
recursos, se conjugan tambin para impedir la aplicacin de reglas que en la mayora de los casos
demandan de un amplio despliegue territorial estatal, incluyendo control, monitoreo, fiscalizacin y
poder de polica de aguas, entre otras.
14
A.
Venezuela
1.
Antecedentes
La actual Ley de Aguas tiene varios antecedentes que configuran en conjunto el rgimen de las aguas en
Venezuela y resultan cabales para comprender su evolucin (la Ley de Montes y Aguas de 1910, la Ley
Forestal de Suelos y de Aguas de 1966, la Ley de Reforma Agraria de 1960 y el Cdigo Civil de 1942,
entre otras) pero en lo sustancial, viene a sustituir al Decreto N 1.400 con las Normas sobre la
Regulacin y el Control del Aprovechamiento de los Recursos Hdricos y de las Cuencas Hidrogrficas
de 1996. En efecto, varias de sus disposiciones, conforme las normas transitorias de la nueva ley
mantienen su vigencia hasta tanto sean reemplazadas por la nueva reglamentacin (Meao, 1979;
Fernndez Morales, 2007a y 2007b).
La Ley de Aguas fue sancionada y publicada el 2 de enero de 2007, bajo la segunda presidencia
de Hugo Chvez, que conclua el 10 de enero, fecha en que asuma su tercer mandato. Vale recalcar que
todo el proceso de conformacin de la nueva regulacin e institucionalidad del agua se da bajo el influjo
de un gobierno del mismo signo: la Constitucin (1999), la sancin de la ley (2007) y los primeros aos
de su ejecucin, con acciones que provienen tanto desde el mbito institucional como del comunitario.
Es evidente el trascendente marco que la Constitucin de 1999 da a la Ley de Aguas. En efecto, la
misma pasa a un sistema de publicidad de todas las aguas al disponer que Todas las aguas son bienes de
dominio pblico de la Nacin, insustituibles para la vida y el desarrollo. La ley establecer las
disposiciones necesarias a fin de garantizar su proteccin, aprovechamiento y recuperacin, respetando
las fases del ciclo hidrolgico y los criterios de ordenacin del territorio (art. 304). Esa ley que refiere la
disposicin constitucional es la actual ley de aguas.
El nuevo diseo constitucional impacta en mltiples aspectos vinculados a la regulacin de los
recursos hdricos (como los relativos a la estructura orgnica o la distribucin material de los poderes). A
pesar de ser Venezuela un Estado federal, la Constitucin de 1999 establece que ser de competencia del
Poder Pblico Nacional la determinacin del rgimen de administracin, conservacin, fomento y
aprovechamiento de las aguas y otras riquezas naturales del pas tanto como la planificacin y la
15
definicin de polticas en la materia (art. 156), lo que determinar una centralizacin formidable de
competencias en una autoridad no especificada, cuya descentralizacin coordinada con un sin nmero de
entidades inferiores se intentar luego en la ley.
2.
a)
Los principios de la ley
La ley tiene por objeto establecer las disposiciones que rigen la gestin integrada de los recursos
hdricos, como elemento indispensable para la vida, el bienestar humano y el desarrollo sustentable del
pas, resultando de carcter estratgico e inters de Estado en el marco de lo cual establece definiciones
(art. 2), objetivos (art. 4) y principios (art. 5). Entre los principios que dan cuenta de su modernidad
incorpora el acceso al agua como derecho humano fundamental; la publicidad de las aguas; la gestin
integral y la cuenca hidrogrfica como unidad de gestin; la participacin, eficiencia, equidad y
sostenibilidad; la conservacin que prevalente sobre cualquier inters econmico o social y,
vinculado a la misma, la contribucin solidaria de los usuarios con ese fin; y la soberana, seguridad
nacional y su consideracin como instrumento de paz entre las naciones.
La preocupacin social del legislador se evidencia al consagrar tres principios especficos que
definen al agua como un bien social, que constituye un recurso fundamental para la erradicacin de la
pobreza, al tiempo que pone en cabeza del Estado la garanta del acceso al agua a todas las comunidades
urbanas, rurales e indgenas.
b)
La autoridad de aplicacin
La normativa contempla una compleja arquitectura institucional para la gestin de las aguas
(Ttulo V) con principios propios, mltiples autoridades, rganos y un deslinde de competencias que no
resulta del todo claro. Son principios especficos de la organizacin institucional la desconcentracin,
descentralizacin, eficiencia y eficacia administrativa; la participacin ciudadana; la corresponsabilidad
en la toma de decisiones; la cooperacin interinstitucional; y la flexibilidad con respecto a las
necesidades regionales y locales.
La organizacin institucional para la gestin de las aguas comprende diez organismos: el
ministerio con competencia en la materia, quien ejercer la Autoridad Nacional de las Aguas (ANA); el
Consejo Nacional de las Aguas; los Consejos de Regin Hidrogrfica; los Consejos de Cuencas
Hidrogrficas; los usuarios o las usuarias institucionales; los Consejos Comunales, las Mesas Tcnicas y
Comits de Riego; el Instituto Nacional de Pueblos Indgenas; el ministerio con competencia en materia
de la defensa; los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas; y los
Consejos Locales de Planificacin Pblica. La autoridad preeminente es la ANA que concentra las
principales competencias vinculadas a la planificacin, administracin y gestin del agua (art. 24).
La ley prev una compleja y mltiple conformacin para el Consejo Nacional de las Aguas (art. 25)
tanto como para los Consejos de Regin Hidrogrfica (art. 27) y los Consejos de Cuenca Hidrogrfica
(art. 31) que constituyen tres rganos diversos, aunque presididos por la ANA en el primer caso y
coordinado por las respectivas Secretaras Ejecutivas tambin a cargo de la ANA, pero delegables
en los dos restantes.
La ANA no reviste autonoma, especialidad, ni implica un grado de descentralizacin
significativo ya que su autoridad es ejercida por un ministerio con variadas competencias centralizadas.
c)
Gestin por cuencas
La ley no solo establece que la gestin integral del agua tiene como unidad territorial bsica la
cuenca hidrogrfica sino que dedica mucha atencin a la regulacin de las regiones y cuencas
hidrogrficas (arts. 16 al 19).
La ley dispone que las regiones hidrogrficas, cuencas hidrogrficas, provincias y cuencas
hidrogeolgicas se considerarn unidades espaciales de referencia para la organizacin institucional y el
manejo de las aguas superficiales y subterrneas (art. 16). Es la misma ley la que establece qu cuencas
conforman qu regiones, pero es la reglamentacin la que delimita las provincias y cuencas
hidrogeolgicas (art. 19).
16
17
La ley contempla tres figuras para el otorgamiento de derechos de uso especial de las aguas
pblicas aunque no regula su rgimen sustancial. La concesin se prev para los usos de generacin
hidroelctrica, actividades industriales y comerciales (art. 75), reviste carcter contractual (art. 76) y un
plazo mximo de 20 aos prorrogables (art. 77). Las asignaciones, para estos mismos usos, comparten
trmite y contenido pero corresponden cuando el solicitante sea un rgano de la administracin pblica
nacional. La licencia, en cambio, est prevista para el uso de aguas en sus fuentes superficiales y
subterrneas, con fines de abastecimiento a poblaciones, agrcolas y recreacionales sin fines de lucro
(art. 80) y el mismo texto legal las define como un acto administrativo (art. 81) en vez de un contrato.
h)
La proteccin ambiental del agua
Como toda ley contempornea, demuestra una evidente preocupacin por este aspecto desde el
planteamiento de principios, como el de conservacin del agua, en cualquiera de sus fuentes y estados
fsicos, que prevalecer sobre cualquier otro inters de carcter econmico o social (art. 5); y objetivos,
entre ellos, el consistente en garantizar la conservacin, con nfasis en la proteccin, aprovechamiento
sustentable y recuperacin de las aguas (art. 4). La norma articula estos principios y objetivos con
disposiciones concretas sobre generadores de efluentes (art. 13), zonas protectoras de cuerpos de aguas
(art. 54), rgimen de vertidos (art. 82) y su coordinacin con las disposiciones del rgimen sancionatorio
(arts. 110 al 124 y subsiguientes). Sin embargo, no tiene previsiones sobre caudal ecolgico, o zonas
protectoras de recarga de los acuferos, por ejemplo.
i) Rgimen econmico financiero
La ley prev un complejo sistema econmico financiero con objetivos y principios propios (arts. 88
y 89) que comprende tanto las fuentes de financiamiento como el Fondo Nacional para la Gestin
Integral de las Aguas. Especficamente, establece que los usuarios contribuyan al financiamiento de su
conservacin y uso (art. 93), como una contraprestacin por aprovechamiento (art. 94) y al mismo
tiempo establece algunas tasas (art. 95). El Fondo Nacional para la Gestin Integral de las Aguas reviste
autonoma pero no personalidad jurdica, cuenta con un directorio ejecutivo y una extensa regulacin de
funciones, financiamiento, aprobacin, desembolso y fuentes de ingreso.
B.
Nicaragua
1.
Antecedentes
18
que se encuentren en el Cdigo Civil. El cdigo regulaba tambin lo relativo a la propiedad privada de
las aguas (arts. 611 y 612) y las servidumbres (arts. 1581 al 1586); en todo caso, las referencias a la
propiedad privada son incompatibles con la afirmacin de propiedad pblica que se hace en la Ley N 620.
En el plano constitucional, en la ltima reforma de 2014 se adicionan distintos prrafos al artculo 60
y se expresa que la madre tierra debe ser amada, cuidada y regenerada y que la misma pertenece
comunitariamente a todos los que la habitan y al conjunto de los ecosistemas. Los ltimos prrafos de
ese precepto, aun sin mencin a las aguas pero siendo stas incluibles en ellos, indican lo siguiente:
La Tierra forma con la humanidad una nica identidad compleja; es viva y se comporta
como un nico sistema autorregulado formado por componentes fsicos, qumicos,
biolgicos y humanos, que la hacen propicia a la produccin y reproduccin de la vida y
que, por eso, es nuestra madre tierra y nuestro hogar comn. Debemos proteger y restaurar
la integridad de los ecosistemas, con especial preocupacin por la diversidad biolgica y por
todos los procesos naturales que sustentan la vida. La nacin nicaragense debe adoptar
patrones de produccin y consumo que garanticen la vitalidad y la integridad de la madre
tierra, la equidad social en la humanidad, el consumo responsable y solidario y el buen vivir
comunitario. El Estado de Nicaragua asume y hace suyo el texto ntegro de la
Declaracin Universal del Bien Comn de la Tierra y de la Humanidad.
Con estas expresiones enlaza la reforma constitucional de 2014 con los antecedentes de las
constituciones boliviana de 2007 o ecuatoriana de 2008 en donde estas palabras reflejan claramente una
visin particular, impregnada de creencias indgenas y directrices polticas generales (el buen vivir)
que forman un entramado conceptual que de una u otra forma est influyendo en legislaciones ordinarias
sobre los recursos naturales y tambin sobre su aplicacin.
Tambin debe destacarse el artculo 102, con ligeras modificaciones sobre la Constitucin
de 1987, y que dice que Los recursos naturales son patrimonio nacional. La preservacin del ambiente
y la conservacin, desarrollo y explotacin racional de los recursos naturales corresponden al Estado;
ste podr celebrar contratos de explotacin racional de estos recursos, cuando el inters nacional lo
requiera, bajo procesos transparentes y pblicos.
Finalmente se destaca que se ha aadido un apartado segundo a este artculo en la reforma
constitucional de 2014, relativo al Gran Canal Interocenico (vase el recuadro 1).
Recuadro 1
El Gran Canal Interocenico
La Constitucin de 2010 fue reformada para adicionar un apartado segundo en su artculo 102: Dada la
ventajosa posicin geogrfica del pas, a travs de Ley, el Estado podr celebrar contrato u otorgar
concesin para la construccin y explotacin racional de un canal interocenico, las cuales debern
considerar cuando se trate de inversin con empresas extranjeras, la conformacin de consorcios con
empresas nacionales para promover el empleo. Las leyes de la materia para su aprobacin, reforma o
derogacin, requerirn el voto del sesenta por ciento del total de Diputados de la Asamblea Nacional.
La primera de ellas es la Ley N 800 del Rgimen Jurdico de El Gran Canal Interocenico de
Nicaragua y de Creacin de la Autoridad de El Gran Canal Interocenico de Nicaragua, publicada el 9 de
julio de 2012, ley fuertemente afectada (varios de sus artculos fueron derogados) por la Ley N 840,
Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte Nicaragense Atingente a El Canal, Zonas de
Libre Comercio de Infraestructuras, publicada el 14 de junio de 2013. Esta ley tiene el objetivo de aprobar
y autorizar a firmar posteriormente el Acuerdo Marco de Concesin e Implementacin a suscribirse entre
la Autoridad de El Gran Canal Interocenico de Nicaragua, el Gobierno, la Comisin del Proyecto de
Desarrollo del Canal de Nicaragua, la Empresa Desarrolladora de Grandes Infraestructuras (art. 1).
19
Recuadro 1 (conclusin)
La exposicin de este artculo ya trasmite la idea de estar ante una concesin de obra pblica que
adopta la forma de ley y en la que lo importante es la preparacin y facilitacin de las inversiones ligadas a
la construccin de la infraestructura. La Autoridad del Gran Canal no guarda relacin con la ANA, aunque
algunas de sus competencias tengan que ver con la gestin del agua. El objetivo ltimo de la construccin
de la infraestructura prima sobre cualquier otra consideracin aun cuando aparezcan sin mucha
intensidad disposiciones propias de una normativa hdrica como cuando el artculo 6 de la Ley N 800
atribuya a la Autoridad de El Gran Canal Interocenico de Nicaragua la competencia de velar
permanentemente y en forma especialmente prioritaria por la preservacin y proteccin del Gran Lago de
Nicaragua, invaluable activo del patrimonio nacional, implementando las medidas tcnicas y ambientalistas
necesarias para evitar su contaminacin y conservar la potabilidad y sustentabilidad de sus aguas.
Fuente: Elaboracin propia.
La Ley N 620 fue objeto de desarrollo reglamentario por el Decreto N 44-2010, de 4 de agosto
de 2010 por el que se aprob el Reglamento de la Ley General de Aguas Nacionales, publicado los das 9
y 10 de agosto de 2010.
2.
a)
Los principios rectores de los recursos hdricos
Existe una poltica nacional de recursos hdricos aprobada por el Decreto 107-2001. A ese
Decreto apela el artculo 13 de la Ley N 620 que sistematiza los siguientes principios rectores de los
recursos hdricos:
Recurso estratgico. Con esa palabra (y su desarrollo) se quiere resaltar la importancia de los
recursos hdricos para el desarrollo social y econmico del pas.
Conocimiento. Se hace mencin a la necesidad de estudio del recurso hdrico, por lo que hay
un compromiso del Estado para la instalacin, operacin y mantenimiento de las redes
meteorolgicas, hidrolgicas e hidrogeolgicas.
Preservacin y defensa. Porque el agua es un recurso vital, limitado, vulnerable y finito. La
Ley N 620 aprovecha para indicar aqu expresamente que su acceso es un derecho
irrenunciable de todo ser humano reflejando la tendencia presente en muchas leyes actuales.
Llama la atencin que el derecho se proclame en la Ley N 620 de forma indirecta y no con un
artculo dedicado expresamente a ello.
Administracin responsable. Aqu se vuelve a nombrar el acceso como derecho
intrnsecamente vinculado a la vida.
Manejo integral. Con esta expresin se vincula la ley a las tendencias modernas de la gestin
integral de los recursos hdricos. Se habla de las cuencas superficiales o subterrneas como
base de la gestin del agua, aunque la cuenca, como unidad territorial, comprende tanto las
aguas superficiales como las subterrneas, sin que pueda establecerse una distincin.
Participacin ciudadana. La ley vincula la participacin a la formulacin e implementacin
de la poltica nacional hdrica y de los planes y programas correspondientes.
Responsabilidad. Que se deriva a las personas naturales o jurdicas que contaminen los recursos
hdricos y que debern pagar los costos de la restauracin de su calidad; mientras que quienes
hagan un uso eficiente y limpio se harn acreedores de incentivos. Se trata de una plasmacin
del principio clsico de quien contamina paga.
Coordinacin armnica. La expresin se dirige a las distintas entidades estatales responsables
de la gestin de los recursos hdricos. Ello tendr su plasmacin en el llamado sistema de
administracin del agua.
20
Precaucin. Se afirma que la precaucin prevalecer cuando exista duda razonable sobre la
posible afeccin negativa, sobre el recurso hdrico o la cuenca (principio de precautoriedad).
Rigor subsidiario. Esta expresin parece referirse a una prevalencia de las normas dictadas
por las entidades regionales o locales cuando sean ms rigurosas que las de la ANA.
De otros artculos de la Ley N 620 se deduce el inters (equivalente al principio) por prohibir
cualquier forma de privatizacin directa o indirecta del servicio de agua potable (art. 4), establecer costes
diferenciados de las tarifas del agua (que claramente estn referidos a los servicios de agua potable y no
a los cobros por extraccin de agua cruda) a fin de favorecer a los sectores de menores recursos
econmicos (art. 5) o el derecho de los pueblos indgenas de todo el territorio nacional y el de las
comunidades tnicas de la Costa Atlntica para el uso y disfrute de las aguas que se encuentran dentro de
sus tierras comunales (art. 6).
b)
La propiedad pblica
La Constitucin utiliza la expresin patrimonio nacional que va a ser entendida aqu como
propiedad pblica. Sobre ello se vuelve en el artculos 7 y subsiguientes de la Ley N 620 utilizndose
tambin la expresin dominio eminente (art. 7) relativa a las aguas superficiales o subterrneas que se
encuentren en la parte continental del territorio nacional y los elementos naturales que integran las
cuencas hidrogrficas. El mismo precepto afirma que estas aguas pertenecen a la Nacin, ampliando el
artculo 8.2 la pertenencia pblica a las aguas residuales provenientes del uso de las aguas nacionales
cuando se descarguen en cuerpos receptores de propiedad nacional. La propiedad pblica se
extiende en el artculo 9 a otros bienes nacionales como los terrenos de los cauces o lveos de las
corrientes naturales, navegables o flotables; los lechos de los lagos, lagunas, esteros descubiertos por
causas naturales o por obras artificiales; y las obras pblicas de regulacin y aprovechamiento del agua,
incluidas las instalaciones, inmuebles y terrenos que ocupen.
c)
La planificacin hdrica
La planificacin hdrica ocupa un lugar especial en la Ley N 620 (arts. 15 al 18) comenzando por
vincularla a la poltica nacional de recursos hdricos y hacer obligatorios sus contenidos, que debern
versar sobre las prioridades para el uso y aprovechamiento de las aguas nacionales, as como la
conservacin de su cantidad y calidad y otras cuestiones (art. 15). Planificacin que tiene un mbito
territorial de cuenca y acufero (art. 16), vinculados por un Plan Nacional de los Recursos Hdricos
formulado por la ANA y que servir para que se elaboren los planes por cuenca bajo la responsabilidad
de los Organismos de Cuenca. Los planes deben ser aprobados por el Consejo Nacional de los Recursos
Hdricos (art. 17) quien tambin los evaluar peridicamente.
El carcter vinculatorio (normativo) de la planificacin aparece claramente deducible del mandato
de su publicacin oficial, sin perjuicio de que la ANA los difunda amplia e ntegramente por cualquier
medio de comunicacin social escrito de circulacin nacional. Finalmente se dispone que los planes
debern ser revisados y actualizados al menos cada tres aos (art. 18).
d)
El Sistema de Administracin del Agua
La Ley N 620 dedica al llamado Sistema de Administracin del Agua su Ttulo III. La mencin
del trmino sistema pretende trasmitir la idea de coordinacin entre distintos organismos, cosa que
ya estaba insinuada en los principios rectores sobre los recursos hdricos. Los elementos organizativos
fundamentales de este sistema seran el Consejo Nacional de los Recursos Hdricos, la ANA, los
Organismos de Cuenca y los Comits de Cuenca.
i) Consejo Nacional de los Recursos Hdricos
Este rgano es el de mxima representacin y autoridad en el mbito de la poltica del agua (art. 21),
lo que no quiere decir que le atribuya la gestin diaria y directa del agua, cuestin que es competencia de
la ANA. El Consejo se define como rgano de concertacin y participacin, tiene facultades asesoras
y de coordinacin y tambin aprueba las polticas generales de planificacin y seguimiento a la gestin
que realiza la ANA. Se compone de representacin de diversos rganos estatales y tambin de
representaciones sociales. Es una suerte de parlamento del agua.
21
Entre sus funciones se destacan las de elaborar y actualizar la Poltica Nacional de los Recursos
Hdricos, aprobar el Plan Nacional de los Recursos Hdricos y los planes y programas por cuenca, ser
instancia de consulta y de coordinacin intersectorial para la planificacin y administracin integral de
los recursos hdricos, aprobar el establecimiento de los Organismos de Cuenca y de los Comits de
Cuenca y previa consulta con los sectores y actores involucrados, aprobar las concesiones para
aprovechamiento de uso mltiple de agua o de carcter estratgico para el pas, o que cubren ms de un
sector o una cuenca o impliquen la construccin de obras hidrulicas de grandes dimensiones (el art. 23).
ii) Autoridad Nacional del Agua (ANA)
La Ley define en el artculo 24 a esta entidad como el rgano descentralizado del Poder ejecutivo
en materia de agua. Tiene personera jurdica propia, autonoma administrativa y financiera y sus
funciones se dividen en tcnicas-normativas, tcnicas-operativas y de control y seguimiento, para ejercer
la gestin, manejo y administracin en el mbito nacional de los recursos hdricos. El Director de la ANA es
nombrado por la Asamblea Nacional entre una terna propuesta por el Presidente de la Repblica (art. 28).
Entre las competencias de la ANA destaca la de formular y elaborar el Plan Nacional de los
Recursos Hdricos, otorgar, modificar, prorrogar, suspender o extinguir los ttulos de concesin y
licencia para el uso y aprovechamiento del agua y de sus bienes y los permisos para el vertido de las
aguas residuales en cuerpos receptores de dominio pblico. Igualmente le corresponde la administracin
de las obras pblicas hidrulicas del Estado, excepto las que estn a cargo de otras entidades estatales o
de los usuarios (en el sentido de que hayan recibido una concesin). Puede delegar el ejercicio de sus
competencias en los Organismos de Cuenca.
iii) Organismos de Cuenca
Son por ahora una previsin terica pues no se han creado efectivamente, al contrario de lo que s
ha sucedido con la ANA. Se definen como expresin derivada y dependiente en concepto global de la
ANA en las cuencas hidrogrficas superficiales y del subsuelo en el territorio nacional, que funcionarn
como instancias gubernamentales, con funciones tcnicas, operativas, administrativas y jurdicas
especializadas propias, coordinadas y armonizadas con la ANA, para la gestin, control y vigilancia del
uso o aprovechamiento de las aguas en el mbito geogrfico de su cuenca respectiva (art. 31). La Ley N 620
regula tambin su estructura de gobierno (arts. 32 y 33) y forma de nombramiento de los Directores del
Organismo de Cuenca (art. 34).
iv) Comits de Cuenca
Son la expresin de la idea de participacin presente en la Ley N 620 y que se ha visto elevada a
uno de los principios de gestin de los recursos hdricos. La expresin comits de cuenca es genrica,
pues los puede haber tambin de subcuenca y de microcuenca, sin que se precisen estos conceptos en la
ley. Se definen como foros de consulta, coordinacin y concertacin entre los Organismos de Cuenca,
entidades del Estado, municipios, Regiones Autnomas, en su caso, as como las organizaciones no
gubernamentales y los usuarios de la respectiva cuenca, debiendo existir paridad numrica entre los
representantes de los usuarios, la sociedad civil organizada y los funcionarios gubernamentales (art. 35).
Todo ello se traduce en una forma de participacin en la formulacin de los planes y programas y
en la posibilidad de velar por una mejor administracin de las aguas, el desarrollo de la infraestructura
hidrulica y de los servicios respectivos y la gestin de mecanismos financieros que permitan apoyar
acciones encaminadas a la preservacin y conservacin de los recursos hdricos (art. 36).
e)
El uso o aprovechamiento del agua
El Ttulo IV de la Ley N 620 se dedica a la regulacin del uso o aprovechamiento del agua. ste
es legtimo si se cuenta con un ttulo de concesin, una licencia especial o una autorizacin. Los distintos
nombres engloban tambin los diferentes contenidos de cada uno de estos instrumentos.
La concesin la otorga la ANA y posibilita un uso o aprovechamiento distinto del que facilita la
licencia. La licencia tambin la otorga la ANA y sirve para el abastecimiento de agua potable a las
instituciones del Estado competentes y para la generacin de energa elctrica hidroelctrica y
geotrmica (luego es para otro tipo de usos distintos de los reservados a la licencia para los que debe
utilizarse la concesin como elemento legitimador de tales usos). Finalmente, la autorizacin la otorgan
22
la Alcalda o los Consejos Regionales Autnomos de la Costa Atlntica cuando exista convenio de
colaboracin administrativa suscrito con la ANA (art. 41). Estas autorizaciones se otorgan para usos de
baja intensidad (como captacin de aguas para riego de parcelas menores o iguales a tres hectreas).
El otorgamiento de estos instrumentos de gestin se subordina a lo que indique la ley, pero
tambin a los planes, las declaratorias de veda, las reservas de aguas para usos especficos y los estudios
hidrogeolgicos que se soliciten (art. 45), menciones coherentes con el valor de la planificacin otorgado
en esta ley as como con la proteccin de las aguas. La Ley N 620 regula pormenorizadamente la
tramitacin de las solicitudes de concesin, licencia o autorizacin.
f) El rgimen econmico del agua
El rgimen econmico es objeto del Ttulo VI. El punto de partida es el establecimiento de un
canon por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales y los bienes nacionales que administre la ANA
(adems, se menciona el canon de vertido). Este canon debe ser establecido por una ley (art. 87). Se
enumera una serie de parmetros que debern tenerse en cuenta para su determinacin, como la
disponibilidad relativa del agua en la localidad o regin en donde se realice la extraccin; la
productividad y el beneficio econmico que le confiere el agua al usuario; si se trata, o no, de un uso
consuntivo; si es insumo o componente principal del producto final; los volmenes utilizados; su
contribucin en la generacin de impuestos y de empleo; y si produce bienes destinados a la exportacin
o bienes de consumos de primera necesidad. Igualmente se encarga a la ANA que contemple aspectos
muy sensitivos de carcter social y humanitario a fin de garantizar el suministro de agua potable a la
poblacin de ms escasos recursos y niveles de extrema pobreza en condiciones especiales (art. 88).
El producto de la recaudacin del canon se destinar preferentemente a cubrir los gastos para la
administracin, planificacin, investigacin, desarrollo tecnolgico y de sistemas de informacin, as
como para financiar inversiones del Estado en obras sociales de atencin a comunidades marginadas, as
como de proteccin y beneficio ambiental (art. 89).
Se dispone la creacin de un Fondo Nacional del Agua (arts. 90 y subsiguientes) que se formar
con los ingresos provenientes del pago del canon, partidas presupuestarias, multas por infracciones a la
ley y aportes y donaciones de entidades nacionales o internacionales (art. 90). Su objetivo es coadyuvar
al financiamiento de programas y actividades relacionadas con la Poltica, el Plan Nacional de los
Recursos Hdricos, los planes hidrolgicos por cuencas y la restauracin de las mismas (art. 91).
g) La proteccin de las aguas
El Ttulo VII de la Ley N 620 se dedica a regular la proteccin de las aguas. Contiene
regulaciones dirigidas a aspectos concretos de esta proteccin, como el precepto relativo al Gran Lago de
Nicaragua o Cocibolca (art. 97), o el Lago de Managua o Xolotln (art. 98), pero tambin se regulan
acciones generales de proteccin de las aguas de responsabilidad del Estado (art. 101).
Singularmente se trata de los permisos de vertido (arts. 102 y subsiguientes) disponindose que
las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, requieren de ese permiso otorgado por la ANA
para verter en forma permanente, intermitente u ocasional aguas residuales en cuerpos receptores que
sean aguas nacionales o bienes del dominio pblico, incluyendo las aguas martimas, e igualmente para
infiltrar o inyectar en terrenos que sean bienes nacionales o en otros terrenos, cuando puedan contaminar
el subsuelo o los acuferos (art. 102).
Quienes vayan a realizar esos vertidos debern tratar las aguas residuales previamente, cancelar el
canon por vertido, instalar y mantener en buen estado los aparatos medidores o dispositivos de aforo y
los accesos para muestreo, que permitan verificar los volmenes de descarga y la toma de muestras para
determinar las concentraciones de los parmetros previstos en los permisos de vertido, informar a la
administracin de cualquier cambio en sus procesos cuando con ello se ocasionen modificaciones en las
caractersticas o en los volmenes de las aguas residuales, operar y mantener por s o por terceros las
obras e instalaciones necesarias para el manejo y, en su caso, el tratamiento de las aguas residuales, as
como para asegurar el control de la calidad de dichas aguas, cumplir con las normas tcnicas y las dems
condiciones particulares de vertido, permitir visitas de inspeccin (art. 104). Se regulan tambin la
suspensin y extincin del permiso de vertido (arts. 105 y 106).
23
C.
Paraguay
1.
Antecedentes
La Constitucin de 1992 no contempla normas especficas sobre recursos hdricos aunque en forma
coherente con la poca de su sancin, incorpora el derecho a un ambiente saludable (art. 7), as como
previsiones expresas de proteccin ambiental (art. 8) y la supranacionalidad de los derechos humanos
(art. 145), garantizando a todos los habitantes la igualdad de oportunidades en la participacin de los
beneficios de la naturaleza (art. 47), entre otras disposiciones que brindan un marco constitucional
jurdico general relativamente moderno a los estatutos particulares relativos a las aguas.
La Ley 3239/07 de Recursos Hdricos fue promulgada el 10 de julio de 2007 y como resultado de
un proceso participativo iniciado en 2004 sobre el final del Gobierno de Nicanor Duarte, quien traspas
el mando en 2008 a Fernando Lugo de una coalicin diferente. Tiene tan solo 56 artculos.
Un proyecto de Decreto Reglamentario de la ley elaborado por la autoridad transitoria de
aplicacin la Secretaria del Ambiente (SEAM) conjuntamente con las dems instituciones
integrantes del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) habra sido aprobado por ste en junio
de 2012, pero sin que hasta el momento se haya conseguido su promulgacin por parte del Poder Ejecutivo.
Al margen del anlisis pero con trascendentes disposiciones quedan la Ley 1561/00 que crea el
Sistema Nacional del Ambiente, el CONAM y la SEAM por ser en los hechos y de manera provisional
la autoridad de aplicacin de la Ley de Recursos Hdricos.
2.
a)
Objetivo y principios de la ley
Inmediatamente despus de consagrar su objetivo, el cual es regular la gestin sustentable e
integral de todas las aguas y los territorios que las producen, cualquiera sea su ubicacin, estado fsico o
su ocurrencia natural dentro del territorio paraguayo, con el fin de hacerla social, econmica y
ambientalmente sustentable (art. 1), la ley enumera y hace una descripcin breve de lo que sern los
principios que presidirn la gestin integrada de los recursos hdricos tanto como la interpretacin e
integracin de la planificacin en la gestin del agua con la Poltica Nacional de los Recursos Hdricos y
la Poltica Ambiental Nacional (art. 2).
La ley adopta principios clsicos para el siglo XXI como los de publicidad,
imprescriptibilidad e inalienabilidad de las aguas; el acceso al agua como derecho humano; el ciclo
hidrolgico, el uso mltiple y coordinado; la cuenca hidrogrfica; el carcter de bien natural, finito y
vulnerable de triple valoracin, econmica, social y ambiental; la sostenibilidad, descentralizacin,
participacin y perspectiva de gnero en la gestin y la intransferibilidad e indelegabilidad de la
propiedad y guarda estatal de los recursos hdricos (art. 3).
b)
La autoridad de aplicacin
La ley no se ocupa del diseo orgnico de la institucionalidad hdrica considerando solo una
disposicin transitoria en la que designa, hasta tanto se defina el correspondiente marco institucional, a
la SEAM como la autoridad de aplicacin (art. 52). Aunque considera la cuenca como unidad de gestin,
no refiere a la constitucin de entes de este tipo que se encontraban contemplados en forma previa por la
Resolucin SEAM 170/06 que reglamenta los Consejos de Aguas por Cuencas Hdricas.
c)
Gestin por cuencas
La ley refiere con carcter de principio a la cuenca hidrogrfica como la unidad bsica de gestin
de los recursos hdricos (art. 3). Entre una extensa lista de objetivos contempla el de Promover en forma
gradual el desarrollo y operatividad del gobierno y administracin de los recursos hdricos a travs de
unidades de gestin de cuencas, dentro del concepto y marco de la unidad jerrquico-funcional superior
que ejerza la autoridad poltica y ejecutiva en forma orgnica y coordinada con otros sectores igualmente
involucrados (art. 4).
24
La cuenca hidrogrfica, por su parte es definida como el rea geogrfica o porcin de superficie dentro
de la cual escurre un sistema hidrogrfico formado por diversos aportes hdricos, sean estos de precipitacin o
del subsuelo, que en su conjunto o separadamente, discurren a expensas de su energa potencial y por medio de
colectores de distinto rango hacia un colector principal ubicado en un nivel de base (Art. 5).
De la implementacin y reglamentacin depender si los Consejos de Aguas por Cuencas,
desempearn un rol meramente testimonial y consultivo o tendrn un rol protagnico pudiendo incidir a
nivel de decisin, haciendo as efectivos los principios de participacin y descentralizacin enunciados.
d)
El agua como bien de dominio pblico del Estado
La ley inicia su declaracin de principios consagrando la publicidad de las aguas al establecer que
tanto las superficiales como las subterrneas son propiedad de dominio pblico inalienable e
imprescriptible del Estado (arts. 3 y 6). En forma complementaria se establece que el titular de un
permiso o concesin, adquiere un derecho precario de carcter pblico al uso del agua, pero no el
dominio ni ningn otro derecho de propiedad sobre las mismas (arts. 39 y 47).
e)
La gestin del agua: participacin
La ley no instaura una estructura orgnica manteniendo por defecto la preeminencia casi absoluta
del Estado en la gestin. Aunque no contempla rganos especficos, la norma consigna entre los
objetivos de su poltica: gestionar los territorios productores de agua en forma ambiental y culturalmente
adecuada a travs de autoridades integradas en cada caso por gobiernos locales, representantes de
comunidades locales y tcnicos, con facultades de investigacin, planificacin, coordinacin y
resolucin de conflictos extrajudiciales que asegure la sustentabilidad del agua; as como propiciar y
desarrollar, gradual pero activamente, la participacin de los usuarios, a travs de las organizaciones
propias de las comunidades o las que se creen y se reconozcan como tales dentro del marco de esta ley,
tanto en la programacin del desarrollo de los recursos hdricos, como en la misma administracin y
control de las utilizaciones (art. 4). Tambin contempla que la gestin de los recursos hdricos en el marco
del desarrollo sustentable, debe ser descentralizada, participativa y con perspectiva de gnero (art. 3).
Sin embargo, y ms all de estos objetivos y lineamientos generales no estn definidos en la ley
rganos o mecanismos concretos y de participacin necesaria, difirindolo todo a la reglamentacin. La
gestin del agua pblica ser en consecuencia predominantemente estatal y centralizada hasta tanto se
hagan efectivos, va reglamentacin los principios de participacin y descentralizacin.
f)
El derecho de acceso al agua
La ley se enmarca en una constitucin comprometida con la proteccin de los derechos humanos
(arts. 142, 143 y 145) donde se contempla especficamente que el Estado debe cumplir todas las
obligaciones asumidas a nivel internacional a travs de los tratados sobre derechos humanos (art. 8).
Entre sus principios contempla que el acceso al agua para la satisfaccin de las necesidades
bsicas es un derecho humano y debe ser garantizado por el Estado, en cantidad y calidad adecuada (art. 3).
Sin hacer referencia especfica al saneamiento 2010, la norma consagra que toda persona fsica tiene
derecho a acceder a una cantidad mnima de agua potable por da, suficiente para satisfacer sus
necesidades elementales, difiriendo la determinacin de esa cantidad mnima al reglamento a dictarse
por parte del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (art. 16).
Adicionalmente, dispone que los recursos hdricos para fines domsticos y de produccin familiar
bsica que sean utilizados de manera directa por el usuario, sin intermediacin de ningn tipo, son de
libre disponibilidad, no estn sujetos a permisos ni concesiones ni impuestos de ningn tipo y solo
debern estar inscriptos en el Registro Nacional de Uso y Aprovechamiento de los Recursos Hdricos,
con el nico fin de su contabilizacin en el Balance Hdrico Nacional (art. 15).
g)
Planificacin hdrica, orden de prioridades y permisos de uso del agua
La ley prev un marco tcnico, que incorpora instrumentos clsicos de planificacin y
administracin. Precede la serie de instrumentos predispuestos para la gestin de los recursos hdricos, el
Plan Nacional de Recursos Hdricos, que ser elaborado con base en la Poltica Nacional de los Recursos
Hdricos antes de los cinco aos de sancionada la ley, y ser actualizado permanente y sistemticamente.
25
Un plan que, sin embargo, debe de ser precedido por la elaboracin de un Inventario Nacional del
Agua, que permitir generar el balance hdrico nacional a partir del conocimiento de la disponibilidad de
los recursos hdricos para el otorgamiento de permisos y concesiones de usos y aprovechamientos (art. 10).
La ley prev el establecimiento de un Registro Nacional de Recursos Hdricos a fin de conocer y
administrar la demanda de recursos hdricos, donde debern inscribirse todas las personas fsicas y
jurdicas, de derecho pblico y privado, que se encuentren en posesin de recursos hdricos, con
derechos de uso y aprovechamiento o que realicen actividades conexas a los recursos (art. 11).
Al margen de la regulacin del uso comn o domstico, la ley prohbe todo tipo de uso o vertido
sin el correspondiente ttulo de permiso o concesin (art. 32). El permiso est previsto para: i) las
pequeas utilizaciones de agua (que no implican su derivacin por canales); ii) los usos de carcter
transitorio; y iii) los vertidos de efluentes (art. 37); y la concesin para el resto de las utilizaciones
especiales (art. 44). Llamativamente, la ley no determina ni difiere a la reglamentacin el
establecimiento de plazos para ninguna de las tipologas de ttulos.
La concesin, al menos en los trminos literales de esta ley, reviste carcter contractual y debe ser
adjudicada en un proceso de licitacin pblica (art. 45), lo que constituye una diferencia destacable en el
contexto de legislaciones analizadas. Contempla que el titular de la concesin adquiere un derecho
subjetivo de carcter pblico al uso del agua, aunque no el dominio ni ningn otro derecho de propiedad
sobre las mismas (art. 47). Lo que no obsta sin embargo, que ese derecho se considere amparado por la
garanta constitucional de la propiedad privada. La cesin de las concesiones a terceros puede hacerse
previa autorizacin por Decreto del Poder Ejecutivo y a los trminos y condiciones previstos en el
respectivo contrato (art. 46).
La ley estipula el uso prioritario de los recursos hdricos superficiales y subterrneos para
consumo humano. A partir de all, los dems usos y aprovechamiento siguen el siguiente orden de
prioridad: i) satisfaccin de las necesidades de los ecosistemas acuticos; ii) uso social en el ambiente
del hogar; iii) actividades agropecuarias, incluida la acuacultura; iv) generacin de energa;
v) actividades industriales; y vi) otro tipo de actividades (art. 18). Cabe destacar que previo a cualquier
utilizacin de tipo econmico, la ley prioriza las necesidades de los ecosistemas, disponiendo que estos
usos estn permitidos en funcin del caudal ambiental, y la capacidad de recarga de los acuferos (art. 10).
h)
La proteccin ambiental del agua
La proteccin ambiental del agua constituye una preocupacin del texto al que dedica
ntegramente el Captulo VIII sobre el rgimen legal ambiental de los recursos hdricos y el Captulo IX,
destinado a la conservacin y manejo de humedales, adems de efectuar otras mltiples referencias
cruzadas a lo largo de su texto. Constituye el primer objetivo de la Poltica Nacional de los Recursos
Hdricos el impulso del uso sustentable, racional e integral de los recursos hdricos, como elemento
condicionante de la supervivencia del gnero humano y de todo el sistema ecolgico, promoviendo con
amplio sentido proteccionista su mejor disfrute, el de los otros recursos naturales y del ambiente (art. 4).
As regula, reas protegidas (art. 25), caudales ambientales, zonas de recarga y reas de restriccin para
la explotacin de aguas subterrneas (art. 26), niveles de calidad (art. 27) y la evaluacin de impacto
ambiental (art. 28). La ley contempla la prevalencia de las normas legales que prevengan o tiendan evitar
la ocurrencia de daos al ambiente sobre sus propias disposiciones y las referidas al ordenamiento del
territorio (art. 24), prestando especial atencin al establecimiento de caudales ambientales que ordena
determinar en un plazo no mayor de 3 aos desde la entrada en vigencia de la ley (art. 53).
i)
Rgimen econmico
La ley solo estipula el carcter oneroso del uso especial al contemplar el pago de un canon a establecer
sobre la base de la naturaleza de la inversin, el impacto sobre el recurso hdrico utilizado y la utilidad social
del emprendimiento tanto para el caso de permisos como de concesiones (arts. 38 y 46). Al carecer de ms
previsiones al respecto, todo lo dems queda librado al nivel reglamentario. Sin embargo, la percepcin de
cnones por el aprovechamiento de recursos, parece ser todava una cuenta pendiente, tanto que la posterior
Ley 5146/14 autoriza a la SEAM a fijar y percibir cnones en concepto de otorgamiento de permisos y
concesiones por el aprovechamiento de recursos que se establecern en el acto o contrato administrativo por
el cual se otorga el permiso o la concesin (art. 1), pero este artculo tampoco ha sido reglamentado.
26
D.
Per
1.
Antecedentes
La Ley de Recursos Hdricos, Ley N 29338, publicada el 31 de marzo de 2009, es desarrollada por su
Reglamento, Decreto Supremo N 001-2010-AG de 2010 y complementada con la Ley de las
Organizaciones de Usuarios de Agua, Ley N 30157, publicada el 19 de enero de 2014, y reglamentada
por Decreto Supremo N 005-2015-MINAGRI. La Ley de Recursos Hdricos fue firmada por el
Presidente de ese momento, Alan Garca, mientras que la Ley de las Organizaciones de Usuarios de
Agua, la firm el nuevo presidente Ollanta Humala.
La Ley de Recursos Hdricos es el resultado de una evolucin legislativa que comienza con el
Cdigo de Aguas, aprobado el 7 de febrero de 1902. La observacin detallada de dicho cdigo permite
encontrar en l una muestra de la profunda influencia de la Ley de Aguas de Espaa de 1879.
Una de las originalidades de este cdigo en relacin a la Ley de Aguas de Espaa se encuentra en
la mencin de las poblaciones y comunidades de indgenas (art. 235). Apunta en este precepto a algo
que con muchos aos de posterioridad comenzar a estar presente en las leyes de aguas de determinados
pases de Amrica Latina con fuerte presencia indgena. Es justo observar cmo ya en 1902 est
surgiendo en el Per y dentro de una regulacin tradicional, como es la relativa a las comunidades de
regantes, algo que se adivina todava mucho ms tradicional, como son las comunidades de indgenas
que se tratan de superponer en las nuevas organizaciones que representaran las comunidades de
regantes. Es evidente que se produce una suerte de mixtificacin, pues las poblaciones y comunidades
de indgenas representan algo distinto que la frmula puramente administrativa vinculada a la
existencia de las comunidades de regantes; en todo caso, debe destacarse esa presencia y tambin la
impropiedad de mezclar cuestiones diferentes que debern, como sucede en la mayor parte de las leyes
actuales, distinguirse claramente.
Tras el cdigo de 1902 sigue lo que podramos denominar legislacin intermedia. Esa
legislacin es la que se sucede desde la derogacin del cdigo por la Ley General de Aguas de 1969,
pasando por el Decreto Legislativo N 653, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario
de 1991, y llegando hasta la aprobacin de la ley actual. Es importante notar el nacimiento sucesivo en
esta legislacin de unas instituciones y terminologa que se precipitarn, definitivamente, en la ley
de 2009 (denominaciones como Juntas de Usuarios y Sistema Nacional de Recursos Hdricos, entre otras).
Ahora discutiremos el Decreto Legislativo N 1081, de 27 de junio de 2008, por el que se aprueba
el Sistema Nacional de Recursos Hdricos, texto que aparece claramente inmerso en los principios de
la llamada gestin integrada de los recursos hdricos (art. 4). El texto rene diversos intereses: el
primero de ellos, el de descubrir el origen de la expresin sistema nacional de recursos hdricos que
luego volveremos a encontrar en la ley de 2009 y como uno de sus instrumentos bsicos, eso con una
mnima diferencia terminolgica, siendo necesario observar cmo el artculo 6 consideraba parte de este
sistema, al lado de instituciones tpicamente pblicas como ministerios y semejantes, a las
organizaciones de usuarios de aguas. El segundo sera una referencia a las comunidades campesinas y
comunidades nativas (antes denominadas como indgenas en el cdigo de 1902), ahora consideradas
como uno de los principios que forman parte de la gestin integrada de los recursos hdricos. De esa
forma, indica que: El Estado respeta los usos y costumbres de las Comunidades Campesinas y
Comunidades Nativas, as como su derecho de utilizar las aguas que discurren por sus tierras, en tanto no
se oponga a la Ley. Promueve el conocimiento y tecnologa ancestral del agua (art. 4.5). Tambin es
necesario citar el Decreto Legislativo N 1083, del 27 de junio de 2008, Decreto Legislativo que
promueve el aprovechamiento eficiente y la conservacin de los recursos hdricos. Aunque los Decretos
Legislativos N 1081 y 1083 fueron derogados expresamente por la nica disposicin complementaria
derogatoria de la ley de 2009, buena parte de su contenido figura en sta.
Por medio del Decreto Legislativo N 997, del 13 de marzo del 2008, Ley de Organizacin y
Funciones del Ministerio de Agricultura, se cre la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como un
organismo especializado adscrito al Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), responsable de
27
dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestin integrada de los recursos hdricos. En
cambio, en la ley de 2009 no hay ninguna disposicin sobre la creacin de la ANA.
La Constitucin de 1993 es escueta en la referencia al agua; justo lo contrario de constituciones de
algunos de los pases vecinos. Son muy pocos los preceptos que contienen informaciones para poder
entender el desarrollo normativo ordinario de la legislacin y no se nombra expresamente el agua en los
preceptos constitucionales salvo el derecho a un medio ambiente sano. Esta escasez del contenido
material de las determinaciones constitucionales no hacen sino remitir a la legislacin ordinaria, aunque
ponindole ciertos lmites.
En esos trminos el primer precepto constitucional a destacar es el artculo 66 dedicado a la
regulacin de los recursos naturales. Se dice en l que los mismos, tanto los renovables como los no
renovables, son patrimonio de la Nacin. El mismo precepto remite a la ley orgnica para fijar las
condiciones de su utilizacin y del otorgamiento a particulares. Ese otorgamiento se har bajo la forma
de concesin, indicndose que la misma otorga a su titular un derecho real sujeto a dicha norma legal.
El artculo 67 encarga al Estado la determinacin de la poltica nacional del ambiente, mencionando
expresamente que el Estado debe promover el uso sostenible de los recursos naturales, y el 68 contiene
la obligacin de promover la conservacin de la biodiversidad y de las reas naturales protegidas.
Finalmente, y dada la calificacin de las aguas que contiene la Ley de Recursos Hdricos, tiene
que mencionarse el artculo 73, dedicado a los bienes de dominio y uso pblico, que afirma que los
bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles y que los bienes de uso pblico pueden ser
concedidos a particulares, conforme a la ley, para su aprovechamiento econmico. De alguna forma, por
lo tanto, tiene lugar una duplicacin en relacin con lo preceptuado sobre el aprovechamiento por
particulares en el artculo 66, dedicado a los recursos naturales. En el caso del agua, se puede concluir
que se trata de un bien de dominio y uso pblico y que, a su vez, constituye un recurso natural, por lo
que las informaciones constitucionales proceden de un doble frente.
Finalmente, conviene consignar el contenido de la poltica sobre los recursos hdricos, que es la
Poltica 33 de Estado contenida en el llamado Acuerdo Nacional. Unidos para Crecer. Esta poltica fue
adoptada el 14 de agosto de 2012 por el Foro del Acuerdo Nacional y responde a los temas de la poltica
propuestos por el Presidente de la Repblica y Presidente del Acuerdo Nacional, Ollanta Humala, en la
Sesin N 95 del Foro del Acuerdo Nacional de 4 de noviembre de 2011. Se trata de un documento
importante en cuanto puede determinar tanto la gestin de los recursos hdricos como futuras lneas de
reforma de la legislacin correspondiente. El compromiso poltico que figura en este documento es:
Nos comprometemos a cuidar el agua como patrimonio de la Nacin y como derecho
fundamental de la persona humana al acceso al agua potable, imprescindible para la vida y el
desarrollo humano de las actuales y futuras generaciones. Se debe usar el agua en armona
con el bien comn, como un recurso natural renovable y vulnerable, e integrando valores
sociales, culturales, econmicos, polticos y ambientales. Ninguna persona o entidad pblica
ni privada puede atribuirse la propiedad del agua; el Estado establece los derechos y
condiciones de su uso y promueve la inversin pblica y privada para su gestin eficiente. De
igual manera, velaremos por la articulacin de las polticas en materia de agua con las
polticas territoriales, de conservacin y de aprovechamiento eficiente de los recursos
naturales a escala nacional, regional, local y de cuencas. Asimismo, promoveremos la
construccin de una cultura del agua basada en los principios y objetivos aqu contenidos,
que eleve la conciencia ciudadana en torno a la problemtica del cambio climtico y haga
ms eficaz y eficiente la gestin del Estado. Contribuiremos tambin a establecer sistemas de
gobernabilidad del agua que permitan la participacin informada, efectiva y articulada de los
actores que intervienen sobre los recursos hdricos.
28
2.
La Ley de Recursos Hdricos tiene 125 artculos divididos en doce ttulos y cuenta tambin con doce
disposiciones complementarias finales, dos disposiciones complementarias transitorias y una
complementaria derogatoria. La disposicin complementaria deroga todos los textos que hemos incluido
dentro de lo que hemos llamado legislacin intermedia.
En el ttulo preliminar se encuentran, como es habitual en leyes modernas de aguas, lo que se
conoce como principios, en este caso son principios que rigen el uso y gestin integrada de los
recursos hdricos y cuya mera enumeracin informa de la modernidad que pretenden darle los
legisladores a esta ley. Aparecen as los principios de valoracin del agua y de gestin integrada,
prioridad en el acceso al agua, de participacin de la poblacin y cultura del agua, seguridad jurdica,
respeto de los usos del agua por las comunidades campesinas y comunidades nativas, sostenibilidad,
descentralizacin de la gestin pblica del agua y de autoridad nica, precautorio, eficiencia, gestin
integrada participativa por cuenca hidrogrfica y tutela jurdica (art. 3).
La mayor parte de los principios enumerados responden a lo que usualmente se encuentra tras la
correspondiente denominacin. Hay dos, sin embargo, que creemos necesario citar en cuanto que
definen muy grficamente los fundamentos bsicos que subyacen al contenido de la ley. As, el llamado
principio de seguridad jurdica consiste en que: El Estado consagra un rgimen de derechos para el uso
del agua. Promueve y vela por el respeto de las condiciones que otorgan seguridad jurdica a la inversin
relacionada con su uso, sea pblica o privada o en coparticipacin. El principio de tutela jurdica quiere
decir que: El Estado protege, supervisa y fiscaliza el agua en sus fuentes naturales o artificiales y en el
estado en que se encuentre: lquido, slido o gaseoso, y en cualquier etapa del ciclo hidrolgico.
En la ley se regula el concepto de dominio hidrulico pblico, el Sistema Nacional de Gestin de
los Recursos Hdricos, los usos de los recursos hdricos, los derechos de uso de agua, la proteccin del
agua, el rgimen econmico por el uso del agua, planificacin de la gestin del agua, infraestructura
hidrulica, agua subterrnea, aguas amaznicas, infracciones y sanciones.
a)
El dominio y uso pblico del agua
Segn el artculo 2 de la ley y de forma acorde con el artculo 66 de la Constitucin, el agua es
patrimonio de la Nacin, siendo el dominio sobre la misma inalienable e imprescriptible, lo que son las
caractersticas tradicionales del dominio pblico (unidas expresa o implcitamente en la mayora de los
sistemas jurdicos a la inembargabilidad). Se aade que es igualmente un bien de uso pblico y su
administracin solo puede ser otorgada y ejercida en armona con el bien comn, la proteccin ambiental
y el inters de la Nacin. El precepto concluye con la taxativa frase de que no hay propiedad privada
sobre el agua.
El artculo 5 enumera una serie de conceptos a los que se refiere el agua cuya regulacin es
materia de la presente ley y el artculo 7 precisa que todos los bienes incluidos en el mismo (y los
asociados del artculo 6) son bienes de dominio pblico hidrulico. Pues bien, el artculo 5 enumera
bienes como los ros y sus afluentes, la que discurre por cauces artificiales, la acumulada en forma
natural o artificial, la que se encuentra en las ensenadas y esteros, en los humedales y manglares, en los
manantiales, la de los nevados y glaciares, la residual, la subterrnea, la de origen minero medicinal, la
geotermal, la atmosfrica y la proveniente de la desalacin. En la mayor parte de estos conceptos su
enumeracin y recogida en la ley sera prescindible, pues lo que determinara todo es la referencia al
agua, mxime si como el principio de tutela jurdica ya ha afirmado la proteccin del Estado en todas las
manifestaciones en la que se encuentre, lquido, slido o gaseoso y en cualquier etapa del ciclo hidrolgico.
Por otra parte y sin mucha precisin jurdica, el artculo 6 habla de una serie de bienes asociados
al agua que tambin resultan de dominio pblico hidrulico por la referencia del artculo 7. Entre ellos se
cuentan los cauces o lveos, lechos y riberas de los cuerpos de aguas, incluyendo las playas, barriales,
restingas y bajiales, en el caso de la Amazona, as como la vegetacin de proteccin; los materiales que
acarrea y deposita el agua en los cauces; las reas ocupadas por los nevados y los glaciares, etc.
29
b)
El sistema nacional de gestin de los recursos hdricos
Este concepto se ha ido formando poco a poco en la legislacin intermedia. El sistema merece una
definicin en el artculo 11 (el conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos, tcnicas e
instrumentos mediante los cuales el Estado desarrolla y asegura la gestin integrada, participativa y
multisectorial, el aprovechamiento sostenible, la conservacin, la preservacin de la calidad y el
incremento de los recursos hdricos). Y tras esa definicin, se encuentra una referencia a esas
instituciones: la Autoridad Nacional (que es la ANA); una serie de ministerios con competencias
relacionadas con el agua; gobiernos regionales y locales; organizaciones de usuarios agrarios y no
agrarios; entidades operadoras de los sectores hidrulicos de carcter sectorial y multisectorial;
comunidades campesinas y comunidades nativas y las entidades pblicas vinculadas con la gestin de
los recursos hdricos, aadiendo en la cuarta disposicin complementaria final de la ley a otras entidades
que tambin forman parte del mencionado sistema.
Obviamente la atencin fundamental se fija en la ANA, con el artculo 15 donde se enumeran sus
funciones y que centran en la misma cualquier decisin de trascendencia en el mbito del agua, de forma
correspondiente al sentido de algunos de los principios de gestin presentes en la ley, como el relativo a
una gestin por cuenca hidrogrfica con autoridad nica, aunque desconcentrada y participativa. Son sus
rganos desconcentrados, Autoridades Administrativas del Agua (AAA), de las cuales dependen las
Administraciones Locales de Agua (art. 17).
Aparece tambin en la ley la estructura organizativa de la ANA y dos rganos significativos
dentro de ella. En primer lugar, el Tribunal Nacional de Resolucin de Controversias Hdricas (art. 22),
con competencia de conocer y resolver en ltima instancia administrativa las reclamaciones y recursos
administrativos contra las resoluciones emitidas por las AAA y la ANA segn sea el caso. Tribunal
integrado por cinco profesionales de reconocida experiencia en materia de gestin de los recursos
hdricos, por un perodo de tres aos y con acceso al cargo mediante concurso pblico. El tribunal inici
sus funciones el 24 de febrero del 2014.
El segundo rgano que es importante destacar son los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca
(art. 24) que se definen como rganos de naturaleza permanente, creados mediante decreto supremo, a
iniciativa de los gobiernos regionales, con el objeto de participar en la planificacin, coordinacin y
concertacin del aprovechamiento sostenible de los recursos hdricos en sus respectivos mbitos. Se
prev la existencia de dos tipos distintos de consejos segn la cuenca a que se refieren se integre por un
gobierno regional o por ms de uno. La composicin concreta depender del decreto supremo que lo
constituya, pero se seala la existencia equilibrada de los representantes de las organizaciones de
usuarios y de los gobiernos regionales y locales. En todo caso, lo que se debe resaltar es su carcter de
rgano de participacin en la determinacin de polticas hdricas.
c)
Los usos del agua, los derechos de uso y la planificacin
La ley se refiere a los usos de agua que se dividen entre primario, poblacional y productivo, con
una jerarqua basada en dichos conceptos que, adems, se definen en ella. As, la ley llama uso primario
(art. 36) a la utilizacin directa y efectiva del agua con el fin de satisfacer necesidades humanas
primarias, como son la preparacin de alimentos, el consumo directo y el aseo personal. Se incluye
tambin en el uso primario el relativo a las ceremonias culturales, religiosas y rituales. Sera un concepto
cercano al del uso comn en otras culturas jurdicas. Por todo ello, no necesita autorizacin y es un
uso directamente derivable de la ley, todo ello siempre que no se alteren las fuentes de agua en cantidad
y calidad y no se afecte a los bienes asociados al agua (art. 37).
El uso poblacional consiste en la captacin del agua de una fuente o red pblica para su
distribucin, debidamente tratada, con el fin de satisfacer las necesidades humanas bsicas, preparacin
de alimentos y hbitos de aseo personal (art. 39). Aqu s que es necesario el otorgamiento de un derecho
de uso de agua. Finalmente, el uso productivo del agua consiste en la utilizacin de la misma en
procesos de produccin o previos a los mismos. Tambin precisa del otorgamiento de derechos por parte
de la ANA (art. 42). Estos usos productivos se clasifican en agrario (incluye pecuario y agrcola);
acucola y pesquero; energtico; industrial; medicinal; minero; recreativo; turstico y de transporte,
debiendo observarse la posicin igual en el mismo grado de todos ellos.
30
Los derechos de uso se clasifican en licencia de uso, permiso de uso y autorizacin de uso de
agua (art. 45). La primera es el ttulo jurdico por antonomasia, el que se puede calificar como normal
para el aprovechamiento del agua y equivaldra a lo que en otros derechos se denomina como concesin
(denominacin que precisamente, se encuentra en la Constitucin de 1993 que segua, a esos efectos, la
entonces vigente Ley General de Aguas). Puede llegar a otorgarse en condiciones de transparencia y
competitividad y en funcin del orden jerrquico de utilizaciones. Su plazo es indeterminado, mientras
subsista la actividad para la que fue otorgada, aunque luego se hable dentro de las causales de
caducidad del vencimiento del plazo del derecho de uso de agua (arts. 47 y subsiguientes).
El permiso de uso de agua es esencialmente temporal y opera para pocas de supervit hdrico.
Sera un ttulo otorgado en precario (eventual, artculos 58 y subsiguientes). Finalmente la
autorizacin es para plazo determinado no mayor de dos aos, prorrogable por una vez, y para usar
aguas relacionadas con la ejecucin de estudios, de obras y lavado de suelos (art. 62). En relacin a esta
cuestin mediante el Decreto Supremo N 23-2014-MINAGRI se incorpora numeral 4 en el artculo 89
del reglamento estableciendo que el procedimiento de autorizacin de uso de agua est sujeto a silencio
administrativo positivo cuando la disponibilidad hdrica est acreditada con la opinin favorable de la
ANA emitida durante la aprobacin del instrumento de gestin ambiental.
Asimismo, la ley da un papel preferente a la planificacin de la gestin del agua. Se enumeran
como instrumentos de planificacin la Poltica Nacional Ambiental, la Poltica y Estrategia Nacional de
Recursos Hdricos, el Plan Nacional de los Recursos Hdricos y los Planes de Gestin de Recursos
Hdricos en las Cuencas (art. 99). Se indica tambin la elaboracin y aprobacin de estos instrumentos
as como su contenido.
El 12 de mayo del 2015, mediante Decreto Supremo N 006-2015-MINAGRI, se aprob la
Poltica y Estrategia Nacional de Recursos Hdricos. La ANA ya se ha aprobado seis Planes de Gestin
de Recursos Hdricos en las cuencas.
d)
La proteccin del agua
El ttulo V de la ley se dedica a la proteccin del recurso, lo que da idea de la importancia que
tiene en el conjunto del texto. Lo que se entienda por proteccin del agua se contiene en el artculo 75,
que atribuye a la ANA el velar por dicha proteccin, que incluye la conservacin y proteccin de sus
fuentes, de los ecosistemas y de los bienes naturales asociados a sta.
Se regulan luego conceptos clsicos, como las zonas de veda y las zonas de proteccin, la
autorizacin de vertimiento, la evaluacin de impacto ambiental, la reutilizacin de agua residual, y un
rgimen de incentivos para quienes desarrollen acciones de prevencin de la contaminacin del agua y
de desastres, forestacin, reforestacin o de inversin en tecnologa y utilizacin de prcticas, mtodos o
procesos que coadyuven a la proteccin del agua y a la gestin integrada del agua en las cuencas.
Tambin en este ttulo se incluye la regulacin de las aguas desalinizadas y una muy oportuna
apelacin a la prevencin ante los efectos del cambio climtico.
e)
Rgimen econmico por el uso del agua
El ttulo VI de la ley se dedica al rgimen econmico por el uso del agua. Ese rgimen supone la
apelacin a un conjunto de principios de los que se derivan obligaciones econmicas como son la
retribucin econmica por el uso del agua y por el vertimiento de uso de agua residual; y la tarifa por el
servicio de distribucin del agua en los usos sectoriales; por la utilizacin de la infraestructura hidrulica
mayor y menor; y por monitoreo y gestin de uso de aguas, remitindose al reglamento la oportunidad y
periodicidad de las distintas retribuciones mencionadas. Se distingue entre retribuciones y tarifas,
cobrndose las primeras por el uso del recurso agua y las segundas por un servicio prestado (art. 90).
En relacin a cuestiones de operatividad de esos principios, la ley indica que el pago se fijar por
metro cbico de agua utilizada cualquiera sea la forma del derecho de uso otorgado siendo su
establecimiento competencia de la ANA (art. 91).
31
La ley fija tambin lo que llama criterios de autosostenibilidad (art. 95) a efectos de la fijacin
de las retribuciones y de las tarifas, apareciendo entre los dedicados a las retribuciones el de cubrir los
costos de la gestin integrada del agua, o los costos de recuperacin o remediacin del recurso y los
daos ambientales que cause el vertimiento, y entre los relativos a las tarifas los de cubrir los costos de
operacin, mantenimiento, rehabilitacin, mejoramiento y reposicin de la infraestructura existente y el
desarrollo de nuevas obras as como la mejora de la situacin socioeconmica de la cuenca y establecer
su cuanta segn rentabilidad de la actividad econmica, con lo que a nivel de ley, el derecho peruano se
orienta en la senda de la llamada recuperacin de costes de los servicios proporcionados por el agua.
3.
a)
Definicin de la naturaleza jurdica de las organizaciones de usuarios
En la Ley de Recursos Hdricos se afirma que son asociaciones civiles (art. 27), lo que quiere
decir que las configura como una manifestacin o ejercicio del derecho de asociacin y, por tanto,
pareceran ser, en esencia, voluntarias, pues voluntario es, por definicin, el ejercicio de este derecho de
las personas; lo que significara que estas organizaciones podran existir, o no; crearse en un momento,
pero luego desaparecer en ejercicio de la voluntad de sus miembros. Incluso esa organizacin podra
negarse a recibir a algn usuario, pues no existe ningn derecho preexistente a integrarse en una
asociacin, sino que eso puede ser decisin libre de los rganos directivos de tal asociacin.
Sin embargo, la Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua parte de otras premisas pues no
hace referencia a lo relativo al derecho de asociacin y afirma que nos encontramos ante organizaciones
estables de personas naturales y jurdicas que canalizan la participacin de sus miembros en la gestin
multisectorial y uso sostenible de los recursos hdricos, en el marco de la Ley de Recursos Hdricos.
Con esta mencin a la estabilidad se produce un giro significativo que, sin embargo, desde el punto de
vista de la naturaleza jurdica no significa nada pues la organizacin estable no es un tipo de persona
jurdica. Probablemente, la razn de ser de estas definiciones se podra encontrar en las discusiones
polticas y sociales que acompaaron la discusin de la ley.
El giro significativo se establece sobre la necesidad subyacente de la nueva regulacin de que las
organizaciones de usuarios existan en todo caso, mxime cuando se vinculan a la gestin de sistemas
hidrulicos por esencia permanentes. Ello no se consigue con la mera referencia al derecho de
asociacin. En el fondo la nueva precisin jurdica presente en la Ley de las Organizaciones de Usuarios
de Agua lo que est poniendo de manifiesto es una contradiccin: unas organizaciones, como las de
usuarios, a las que se otorga por el ordenamiento jurdico aplicable competencias para gestionar obras
hidrulicas (usualmente pblicas) y un bien pblico como es el agua, son algo ms que una pura
asociacin civil de derecho privado.
b)
Tipos de organizaciones de usuarios
Una mencin de los tipos de organizaciones de usuarios que pueden existir, que seran Comits,
Comisiones y Juntas de Usuarios (artculo 26 de la Ley de Recursos Hdricos y artculo 3 de la Ley de
las Organizaciones de Usuarios de Agua). Con esas tres palabras se est tambin marcando una suerte de
gradacin de nivel. As la Ley de Recursos Hdricos advierte que los Comits de Usuarios son el nivel
mnimo de organizacin, se integran a las Comisiones de Usuarios y stas a la vez a las Juntas de
Usuarios (art. 26), e indica (arts. 28 al 30) en qu casos procede la organizacin de Juntas de Usuarios
(cuando posean un sistema hidrulico comn), Comisiones de Usuarios (con remisin a los criterios que
dicte la ANA, sin referencia a ningn dato fsico) y Comits de Usuarios que se organizan a nivel de
canal menor (en el caso de las aguas superficiales), pozo (en el supuesto de las aguas subterrneas) y de
rea de afloramiento superficial (galeras filtrantes y manantiales), no habiendo tantas precisiones en la
Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua que pareciera ser solo una ley relativa a las Juntas de
Usuarios. Ese mismo nfasis se denota en la Ley de Recursos Hdricos porque solo para las Juntas
aparecen reguladas funciones propias remitindose en el supuesto de los Comits de Usuarios a lo que
diga el Reglamento (art. 30) y existiendo completo silencio para las hipotticas funciones de las
Comisiones de Usuarios (art. 29), bien que en la Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua se
hable de la forma de eleccin de los directivos de las Comisiones de Usuarios.
32
c)
Regulacin de las Juntas de Usuarios
Es este tipo de organizacin el que preocupa tanto a la Ley de Recursos Hdricos como, sobre
todo, a la ms especfica Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua que podra haber optado por
una voluntad regulatoria ms amplia. En este ltimo texto la atribucin de personera jurdica solo se
predica para las Juntas de Usuarios (art. 4) y no para el resto de formas organizativas de usuarios.
Igualmente solo se regula la organizacin de las Juntas de Usuarios (arts. 5 y subsiguientes) y,
curiosamente, se ordena que todas las organizaciones de usuarios deben adecuarse en un plazo de 180 das
a lo que dice esta ley (art. 13) aun cuando, en realidad, prcticamente no hay preceptos en la misma para
los Comits de Usuarios y para las Comisiones de Usuarios fuera de lo relativo a su acto de
reconocimiento, por lo que no habra tampoco una estructura normativa densa que pudiera influir en tal
adecuacin. Debe tenerse en cuenta el Decreto Supremo N 016-2013-MINAGRI sobre la inscripcin
registral de los Consejos Directivos de las Organizaciones de Usuarios de Agua.
d)
Estructura de gobierno de las organizaciones de usuarios
Solo existen precisiones al respeto para las Juntas de Usuarios. La ley dispone una organizacin
muy simple basada en la Asamblea General y en el Consejo Directivo (el rgano ejecutor) elegido por la
primera, especificndose tambin la composicin y las funciones de ambos (arts. 7 y 10).
e)
Control de las Juntas de Usuarios por la ANA
La Ley de Recursos Hdricos reconoce la autonoma de las organizaciones de usuarios del agua
(art. 27), autonoma que, obviamente, no est reida con el control de sus actividades, dado que estn
referidas a la gestin de un bien pblico y de una infraestructura hidrulica de la que hay que presumir
tambin su carcter pblico. Es en la Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua donde aparecen las
formas de control que existen sobre las organizaciones de usuarios (en realidad exclusivamente sobre las
Juntas de Usuarios) y que comienzan por el acto de reconocimiento de las mismas, a partir del cual es
posible la inscripcin de las Juntas de Usuarios en los registros pblicos (art. 4). Para el otorgamiento de
este reconocimiento no existen requisitos especficos en la ley debiendo concluirse que debera
impartirse teniendo en cuenta exclusivamente la adecuacin al ordenamiento jurdico de las normas
organizativas de que se doten las Juntas de Usuarios (y el resto de las organizaciones de usuarios).
f)
Representacin de las organizaciones de usuarios en organismos estatales
Ello aparece en la regulacin relativa al Consejo Directivo de la ANA (artculo 19 de la Ley de
Recursos Hdricos) y de los Consejos de Cuenca (artculo 24 de la misma ley). En ambos rganos se
reconoce la presencia de las organizaciones de usuarios. En el caso de los Consejo de Cuenca, hay una
remisin en cuanto a su composicin a lo que indique un decreto supremo pero se regula expresamente
que debe haber una participacin equilibrada de las organizaciones de usuarios y de los gobiernos
regionales y gobiernos locales que lo integran. Las comunidades campesinas y nativas tambin estn
representadas en los consejos mencionados y el artculo 18 del reglamento dice, adems, que participan
en la elaboracin del Plan de Gestin de Recursos Hdricos en la Cuenca. La participacin ciudadana
est deferida en el reglamento a las normas que apruebe la ANA.
E.
Honduras
1.
Antecedentes
La Ley General de Aguas (Decreto N 181-2009) fue aprobada por el Congreso y publicada el 14 de
diciembre de 2009 en medio de una crisis poltica e institucional. Con antelacin a esta norma la regulacin
de los recursos hdricos se encontraba en gran medida dispersa, aunque la Ley de Aprovechamiento de
Aguas Nacionales del 9 de abril de 1927 sera quizs su antecedente ms relevante.
2.
a)
Principios y definiciones
La Ley General de Aguas incluye bajo el ttulo principios y fundamentos de la gestin hdrica los
principios de gestin integrada de los recursos hdricos, proteccin y conservacin; la prevalencia del
uso poblacional, el carcter social y la equidad en su distribucin; la participacin ciudadana y la
33
retribucin por servicios (art. 3). Establece adems el mbito de su aplicacin (alcanzando incluso a las
martimas), los objetivos de la ley y varias definiciones de conceptos, desde la cuenca hidrogrfica hasta
el vertido, la contaminacin, los servicios ambientales o los usos no consuntivos (art. 6).
b)
La autoridad de aplicacin y organizacin administrativa
La autoridad de aplicacin es la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA), a quien
corresponde la conduccin y direccin sectorial de los recursos hdricos, en un marco orgnico que
contiene: i) el Consejo Nacional de Recursos Hdricos (CNRH); ii) la Autoridad del Agua; iii) el Instituto
Nacional de Recursos Hdricos; iv) Agencias Regionales; y v) Organismos de Cuenca, de usuarios y
consejos consultivos.
El CNRH de composicin colegiada variada y mltiple con 15 miembros funciona adscrito a la
SERNA y tiene a su cargo las funciones principales de consulta y asesora en poltica y planificacin,
pero adems se le asignan atribuciones para que acte de agente de arbitraje, en la prevencin y solucin
de conflictos referentes a disputas de derecho y competencias (art. 9).
La ley crea tambin la Autoridad del Agua como un rgano desconcentrado de la administracin
pblica adscrito a la Secretara de Estado en los Despachos de Recursos Naturales y Ambiente, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, asignndole la responsabilidad de ejecutar las polticas del
sector (art. 10), la que estar compuesta por una Junta Directiva y una Direccin Ejecutiva. Esta
autoridad a su vez se valdr de al menos 8 agencias regionales (una por cada cuenca) para el
cumplimiento de sus cometidos.
c)
Gestin por cuencas
La ley adopta el principio de administracin por cuenca definindola como la unidad territorial
delimitada por las lneas divisorias de aguas superficiales que convergen hacia un mismo cauce y
conforman espacios en los cuales se desarrollan complejas interacciones e interdependencias entre los
componentes biticos y abiticos, sociales, econmicos y culturales a travs de flujo de insumos,
informacin y productos. La autoridad creada al efecto es la del Consejo de Cuenca, cuyo mbito
geogrfico de actuacin y reconocimiento depende sin embargo de la Autoridad del Agua (art. 20). Es
un rgano colegiado eminentemente consultivo y participativo donde deber existir paridad numrica
entre los representantes de la sociedad civil organizada y los funcionarios gubernamentales. Tiene
facultades de proposicin, promocin y seguimiento de polticas, estrategias y programas (art. 21)
integrado de manera plural por 24 representantes de extraccin diversa (art. 22).
d)
El agua como bien del dominio pblico del Estado
La situacin de dominio de las aguas no surge con claridad del texto constitucional pero la ley
acoge el principio de publicidad de todas las aguas al prescribir que Son de dominio pblico las aguas y
sus espacios de cabida en lagos, lagunas, acuferos subterrneos, plataformas martimas, pantanos,
espacios de apresamiento, espacios de cursos continuos o discontinuos como cauces de ros, vaguadas,
canales naturales, obras de infraestructura como represas, canales, acueductos, perpetuo e inalienable
(art. 25). Precepto que funciona en relacin con muchos otros del mismo texto (arts. 26 al 33).
e)
Participacin ciudadana
A nivel de principio se dispone que la participacin ciudadana se har efectiva en la planificacin
de la gestin, el aprovechamiento, la proteccin y su conservacin (art. 3). Esta participacin es
canalizada a travs del CNRH y de los Consejos de Cuenca, todos de carcter consultivo donde se prev
expresamente la participacin de usuarios, campesinos, organizaciones ambientalistas y productivas,
pueblos autctonos, etc. No hay otra referencia en toda la ley a la participacin fuera de la prevista en el
CNRH y los Consejos de Cuenca ni a los derechos asociados a ella como el fundamental derecho a la
informacin, sin el cual la participacin se torna difcil o superflua. No contribuye a la efectiva
participacin el hecho de que los nombramientos de los representantes de las organizaciones civiles a
integrar el CNRH dependan en definitiva del Secretario(a) de Estado en los Despachos de Gobernacin y
Justicia (art. 8). Se hace una escueta mencin a las organizaciones de usuarios (arts. 23 y 24), respecto de
las cuales solo se contempla su fomento pero ninguna regla de funcionamiento.
34
f)
El derecho humano al agua
Nada dice la ley sobre el derecho humano al agua. Va a ser recin la enmienda constitucional
realizada por Decreto 232-2012 la que modificando el artculo 145 de la Constitucin sobre el derecho a
la salud, disponga declrese al acceso el agua y al saneamiento como un derecho humano. Cuyo
aprovechamiento y uso ser equitativo. Asimismo se garantiza la preservacin de las fuentes de agua a
fin de que estas no pongan en riesgo la vida y la salud pblica.
g)
Planificacin hdrica, permisos, licencias y concesiones de uso del agua
La ley contempla tres instrumentos de planificacin hdrica: i) el Plan de Nacin; ii) Plan Hdrico
Nacional o Plan Maestro Sectorial del Recurso Hdrico; y, iii) Planes Hdricos por cuenca (art. 82).
El Plan Hdrico Nacional ser aprobado por el Poder Ejecutivo mediante Acuerdo de la
Presidencia de la Repblica (art. 82). Aunque del texto de la ley puede deducirse que es la Autoridad del
Agua a quien corresponde aprobar los planes hdricos de cuenca, no queda claro si es tambin a ella a
quien compete formularlos. Al mismo tiempo dispone la ley que el ordenamiento territorial del sector
hdrico estar a cargo de la Autoridad del Agua, incluyendo el inventario, balance hdrico y el Plan de
Manejo o Plan Regulador del recurso hdrico, que parece ser uno diferente a los instrumentos
mencionados con antelacin.
En materia de aprovechamientos, la ley reglamenta el uso comn o domstico sin autorizacin y
con el contenido habitual siempre que no se cause perjuicio a terceros y no existan sistemas pblicos
instalados. Aunque en diversos artculos se da prevalencia al consumo humano sobre los dems, la ley
no fija un orden de prioridades para el otorgamiento de usos especiales, previendo que su
aprovechamiento se rija por: i) ptimo beneficio humano, social y econmico; ii) perdurabilidad y
proteccin del recurso; y, iii) generacin de impactos ambientales mnimos.
Los derechos de aprovechamiento se otorgarn a travs de permisos, licencias y concesiones. La
diferencia es que los permisos y licencias los otorgan los municipios para usos limitados y menores y no
pueden ser transferidos (art. 67). Las concesiones las otorga la Autoridad del Agua mediante convenios
con base en la ley de concesiones para usos mayores, hidroelctricos, agrcolas de ms de 10 hectreas o
industriales de medianas y grandes empresas (art. 68).
Los aprovechamientos tienen una duracin mxima de 30 aos, prorrogable y estn sujetos a
caducidad (art. 77) y revocacin sin indemnizacin (art. 76). Parece impropio el uso de la palabra
revocacin, si se atiende que las causales enumeradas salvo el caso de necesidad de destinar el agua
para abastecimiento de poblaciones refieren al incumplimiento de condiciones, denotando una
naturaleza sancionatoria que la confunde con la figura de la caducidad regulada por separado.
Destaca finalmente una previsin que con la finalidad de evitar la corrupcin prohbe solicitar,
operar por parte de terceros o adquirir derechos de aprovechamiento de aguas durante el ejercicio de sus
funciones, a los funcionarios y empleados de cualquier entidad pblica tanto como al cnyuge y a los
familiares de los impedidos en segundo grado de consanguinidad (art. 79).
h)
La proteccin ambiental del agua y la gestin de desastres de origen hdrico
La ley dedica un ttulo completo a la conservacin y proteccin de los recursos hdricos y gestin
de desastres de origen hdrico, al punto que podra decirse que esta es su preocupacin principal. As,
prev un rgimen de reservas y reas de proteccin (arts. 37 al 38), reas de veda (art. 40), conservacin
de recursos marinos y costeros (art. 39) y medidas de forestacin y reforestacin para la produccin de
agua (art. 41). Contiene disposiciones sobre proteccin y vertimientos de aguas residuales (arts. 43
al 44), regulando la gestin de desastres de origen hdrico, la identificacin de reas de riesgo (art. 53),
normativa de emergencias (art. 54) y de control y vigilancia de la vulnerabilidad (art. 56).
Se prev el cobro por servicios ambientales, que formarn parte de los costos que deben asumir
los usuarios y cuyo destino nico ser para conservacin y proteccin del recurso hdrico en la cuenca
que los genera (art. 49). Se consideran servicios ambientales los brindados por los ecosistemas, bosques
naturales, plantaciones forestales, sistemas agroforestales, silvopastoriles y los agroecosistemas, tales
como conservacin y recuperacin de biodiversidad y suelos, proteccin contra deslizamientos aluviales,
prevencin de inundaciones, daos a infraestructura de captacin hdrica y vas fluviales, originados por
35
erosin, sedimentacin y para el mejoramiento y conservacin de la calidad del agua (art. 50). Los
beneficiarios deben compensar razonablemente a quienes permiten, propician o conservan su
generacin, por constituir una externalidad positiva no reconocida por los que reciben o se benefician del
servicio ambiental. Los mtodos de clculo y valoracin de bienes y servicios ambientales, las formas de
cobro para establecer el fondo del recurso hdrico para la compensacin o pago, sern establecidos en el
reglamento (art. 51).
i)
Rgimen econmico-financiero
El rgimen econmico-financiero prev un marco tarifario a cargo de la Autoridad del Agua y en
su caso las municipalidades, criterios para la definicin de la retribucin (art. 87), pautas para la
distribucin de los ingresos (art. 88), un rgimen de incentivos (art. 89) y un Fondo Nacional de
Recursos Hdricos (arts. 91 al 93).
El marco tarifario comprende retribuciones econmicas: i) por el aprovechamiento en forma de
cnones, tarifas, tasas, contribuciones, multas, sanciones y otras exacciones y cobros; ii) por utilizacin
de un cuerpo de agua como fuente de descarga por el vertimiento de aguas residuales tratadas por el
pago que el titular del derecho realiza a la Autoridad del Agua o las municipalidades; y, iii) por el uso de
infraestructura hidrulica mayor que el usuario efectuar para cubrir costos de operacin,
mantenimiento, administracin, financieros y la recuperacin de la inversin (art. 86).
Entre otros criterios para establecer el rgimen de retribuciones econmicas se encuentran los
principios de eficiencia econmica y transparencia; la consideracin de los costos reales; el uso
razonable; los volmenes de agua aprovechada y descargada; una poltica de subsidios transparentes; y
la restauracin, forestacin, reforestacin y manejo de las reas productoras (art. 87).
F.
Antecedentes
por definir en la relacin con la legislacin provincial de aguas, los tratados interprovinciales para la
regulacin de los ros compartidos y las autoridades de cuenca por ellos creadas.
La constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (CABA) dispone que la Ciudad Tiene
el derecho a la utilizacin equitativa y razonable de sus aguas y de los dems recursos naturales del ro,
su lecho y subsuelo, sujeto a la obligacin de no causar perjuicio sensible a los dems corribereos La
Ciudad tiene el dominio inalienable e imprescriptible de sus recursos naturales y acuerda con otras
jurisdicciones el aprovechamiento racional de todos los que fueran compartidos (art. 8).
La Ley de Gestin Ambiental de las Aguas de la CABA fue aprobada el 26 de noviembre de 2009,
bajo el N 3295, promulgada el 11 de enero de 2010 y publicada el 9 de febrero de 2010. Su
particularidad es que se trata de una norma de gestin ambiental de las aguas, de cuya estructura y
contenido no quedan dudas que el principal objeto es la preservacin del recurso hdrico al punto de
omitir varios de los institutos de contenido obligatorio para una ley de aguas clsica. La explicacin de
este hecho puede deberse a mltiples factores, entre los cuales destaca el de ser una ley de aguas para un
contexto casi pura y exclusivamente urbano donde la ley busca, por tanto, responder a esa realidad, a
diferencia del resto de las regulaciones nacionales y con vocacin general y fuerte impronta rural.
2.
a)
Los objetivos de la ley
La ley regula la gestin ambiental y el uso del agua de dominio pblico de la CABA y tiene por
objetivos la proteccin ambiental, la remediacin y la gestin ambiental integrada del agua, asegurar una
calidad ambientalmente adecuada del agua, proveer usos y aprovechamientos, racionales, eficientes,
equitativos y sostenibles del agua y promover las innovaciones tecnolgicas y la gestin de procesos
ambientalmente adecuados (art. 2). Lo que sea ambientalmente adecuado tanto respecto de la calidad
como de los procesos, es un concepto jurdico indeterminado cuya concrecin se llevar a cabo mediante
el proceso de reglamentacin o en su defecto por la jurisprudencia.
Al constituir esta la principal preocupacin de la ley, se regulan aspectos del monitoreo, datos y
estndares de calidad. Sin reglamentacin an, la ley remite al Decreto Nacional 674/89 en lo relativo a
los estndares con lo que los lmites de vertidos no se encuentran an regulados en detalle, a pesar de la
importancia que revisten, y sin perjuicio de la aplicacin de la Resolucin N 1/07 de la Autoridad de
Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) que establece los lmites admisibles para descargas de efluentes
lquidos en el mbito de la Cuenca Matanza Riachuelo.
Se dispone un monitoreo sistemtico que evale los caudales y la calidad de los ros y arroyos que
atraviesan o circundan la CABA, y de sus lagos o cuerpos de aguas, mediante anlisis fsicos, qumicos
y biolgicos y otros mtodos apropiados, que aseguren una cobertura adecuada y lo ms amplia posible
de parmetros de calidad (art. 6). Para su realizacin se establecen como puntos prioritarios las zonas de
influencia de la toma de agua que abastecen a las plantas potabilizadoras; en la desembocadura de los
arroyos, y en las cercanas al nacimiento o ingreso de los mismos a la Ciudad; en la Zona Portuaria; en
distintos puntos del curso y desembocadura del Riachuelo; en los lagos, y en los dems lugares que la
Autoridad considere crticos (art. 7), debiendo constituirse bases de datos que permitan su evaluacin
sistemtica y evolucin. Los estndares de calidad y lmites de vertido de efluentes lquidos sern
revisados y actualizados con una frecuencia no mayor de tres aos.
La participacin ciudadana entre todos los involucrados y actores interesados est prevista para la
fijacin y actualizacin de usos prioritarios y estndares de calidad de los cursos de agua (art. 12).
b)
Autoridad de aplicacin y gestin por cuencas
La ley no crea ni prev una especial estructura orgnica para la gestin de los recursos hdricos,
sino que confa su aplicacin a la Agencia de Proteccin Ambiental del Gobierno de la CABA o el
organismo con competencia ambiental, que en el futuro la reemplace (art. 46), asignndole especficas
funciones y obligaciones en la materia (art. 47).
Este hecho no puede dejar de vincularse al referido contexto urbano y a lo que constituye una
autntica particularidad e innovacin en trminos de regulacin de los recursos hdricos en la regin.
37
Esto es que, como lo prev la misma ley, la CABA debe concertar con las jurisdicciones con las que
comparte cuencas hdricas, la adopcin de medidas y polticas, y la definicin de objetivos y programas
de accin (art. 5). As lo ha hecho al adherir a la ley nacional (N 26168 del 15 de noviembre de 2006 y
publicada el 5 de diciembre de 2006) que crea la ACUMAR, con un nivel de concentracin de poderes
sin precedentes en el derecho argentino y gran parte del comparado (vase el recuadro 2).
c)
El agua como bien del dominio pblico de las provincias o estados federales
Al igual que muchos cdigos civiles de la regin, el argentino (modificado por Ley N 26.994
publicada el 8 de octubre de 2014 y con vigencia desde 1 agosto de 2015) adopta un sistema mixto segn
el cual la gran mayora de las aguas son pblicas, incluyendo las subterrneas (art. 235) con la sola
excepcin de las que surgen en terreno de los particulares siempre que no formen cauce natural (art. 239)
y las pluviales que son consideradas apropiables (art. 1947).
Recuadro 2
El emblemtico caso de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)
La ley de creacin de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) fue el resultado de una
accin colectiva y un proceso judicial conducido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN) para
saldar una deuda ambiental histrica. Su firme intervencin determin no solo la creacin de la entidad,
sino el desenlace posterior de un caso judicial muy trascendente (Causa Mendoza).
La ACUMAR se ubica en el mbito de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura
de Gabinete de Ministros como ente de derecho pblico interjurisdiccional con la participacin del Poder
a
Ejecutivo Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la CABA (art. 2) . En el mbito de la misma autoridad,
existen un Consejo Municipal (Art. 3) y una comisin de participacin social (Art. 4).
Se confiere a la ACUMAR facultades de regulacin, control y fomento respecto de las actividades
industriales, la prestacin de servicios pblicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la
cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevencin, saneamiento, recomposicin y
utilizacin racional de los recursos naturales (art. 5). Se la faculta para: i) unificar el rgimen aplicable en
materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y emisiones gaseosas; ii) planificar el
ordenamiento ambiental del territorio afectado; iii) establecer y percibir tasas por servicios prestados;
iv) llevar a cabo todo tipo de acto jurdico o procedimiento administrativo necesario o conveniente para
ejecutar el Plan Integral de Control de la Contaminacin y Recomposicin Ambiental; y v) gestionar y
administrar con carcter de Unidad Ejecutora Central los fondos necesarios para llevar a cabo el Plan
b
Integral de Control de la Contaminacin y Recomposicin Ambiental . Es particularmente importante la
regla de prevalencia establecida al disponer que las facultades, poderes y competencias de la ACUMAR en
materia ambiental prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el mbito de la cuenca, debiendo
establecerse su articulacin y armonizacin con las competencias locales (Art. 6).
Esta ley y el proceso judicial particular en el marco del cual se sancion, constituyen un ejemplo
ponderable de cmo las competencias de las jurisdicciones polticas y administrativas de todo orden
vinculadas a lo ambiental han cedido frente a los graves problemas de contaminacin que no admiten una
solucin diversa de aquella que tome a la cuenca hidrogrfica como base de la gestin. Las enormes
facultades conferidas a la ACUMAR, constituyen un dato nuevo al que debe prestarse especial atencin
puesto que exceden por mucho al agua, y su amplitud y prevalencia contrasta fuertemente con el carcter
restringido de las competencias que normalmente se asigna a las autoridades de cuenca en la regin, a las
que se confiere un carcter consultivo, salvo contadas excepciones. Tambin es de destacar el novedoso
dialogo procesal entablado entre los poderes ejecutivo y judicial a efectos de dar solucin efectiva a
problemas ambientales e hdricos complejos de creciente judicializacin.
Fuente: Elaboracin propia.
a
Si bien la forma normal de creacin de las autoridades de cuenca en el derecho argentino es el tratado interprovincial,
nada obsta, en principio, a que tal creacin sea realizada mediante la sancin de una norma nacional con la
correspondiente adhesin o ratificacin de las provincias involucradas. En la Argentina, existen organismos de cuenca
interprovinciales o interjurisdiccionales, pero tambin hay organismos internos a las provincias para las cuencas que no
revisten carcter interjurisdiccional y se rigen en exclusiva por la legislacin provincial.
b
Con nfasis en la prevencin, faculta a la presidencia de la ACUMAR a disponer diversas medidas de carcter
preventivo ante el conocimiento de situaciones de peligro para el ambiente o la integridad fsica de los habitantes tales
como: tomar intervencin en procedimientos de habilitacin, auditora ambiental, evaluacin de impacto ambiental y
sancionatorios; intimar a comparecer con carcter urgente a los sujetos relacionados con los posibles daos; auditar
instalaciones; exigir la realizacin, actualizacin o profundizacin de evaluaciones de impacto ambiental y auditora
ambiental; imponer regmenes de monitoreo especficos; formular apercibimientos; instar al ejercicio de competencias
sancionatorias; ordenar el decomiso de bienes; ordenar la cesacin de actividades o acciones daosas; y disponer la
clausura preventiva de establecimientos (Art. 7).
38
d)
El derecho humano al agua
Esta fue la primera ley de aguas del pas en garantizar expresamente a todos los habitantes de la
CABA, como derecho humano fundamental, el acceso al agua potable en cantidad y calidad suficientes
para usos personales y domsticos (art. 3). Sin embargo, la jurisprudencia argentina vena reconociendo
este derecho con antelacin y con fundamento en los tratados de derechos humanos que gozan de
jerarqua constitucional de acuerdo a la Constitucin (art. 75) (Martn, Pinto y Torchia, 2011).
e)
Poltica hdrica, prioridades y permisos de uso y vertido
La ley establece su poltica hdrica sobre la base de los principios rectores instituidos por el
Consejo Hdrico Federal (COHIFE) en su Acuerdo Federal del Agua, del cual forma parte.
La ley contempla por un lado los usos comunes como aquellos que no requieren de mquinas para
su extraccin ni autorizacin (art. 13), y por otro, los especiales. Se otorga prioridad al abastecimiento
poblacional sobre cualquier otro uso y se regula como nico ttulo administrativo para el acceso a los
derechos de uso del agua pblica el permiso.
Los permisos para el uso especial de agua pblica son precarios, a ttulo oneroso, de duracin
anual renovable y su extincin por acto administrativo regular no otorga al beneficiario derecho a
indemnizacin (art. 27). Todos los permisos se encuentran condicionados a las disponibilidades hdricas,
a la capacidad de los conductos pluviales y cuerpos de agua y, a las necesidades reales del titular y
dems requisitos establecidos por ley. Pueden ser otorgados para extraccin de agua subterrnea o
superficial, descarga de efluentes lquidos a conductos pluviales o curso de agua superficial, y labores
transitorias y especiales. Los permisos estn sujetos a caducidad (art. 39) y se pueden revocar, modificar
o sustituir por razones de oportunidad, mrito o conveniencia basadas en los objetivos, principios y
prioridades establecidos en la ley (art. 40). Est previsto un rgimen de infracciones y sanciones para
quienes extraigan aguas o viertan efluentes sin autorizacin (art. 44).
La regulacin de vertidos de efluentes lquidos parte de una prohibicin general de vertimiento
tanto en cursos de aguas superficiales como notablemente, en acuferos (art. 26). Solo en los casos en
que el permiso de verter a la red cloacal haya sido denegado se podrn otorgar permisos de descarga de
efluentes a la red pluvial y a cursos de aguas superficiales. Dicho permiso excepcional de descarga
deber estar fundado solo en razones de emergencia, limitado al tiempo que dure la situacin y sujeto al
cumplimiento de los lmites de vertido (art. 24). En esta situacin deber velarse por el impacto
ambiental que produzcan, debiendo ser de carcter no permanente, y obligando, en todos los casos a la
remediacin, en caso que esta fuera necesaria.
f)
Rgimen econmico-financiero
La norma difiere estos aspectos a la ley tarifaria que establecer los montos y la periodicidad del
canon a abonar por los permisionarios. La Autoridad de Aplicacin cobrar el valor que corresponda al
uso especial, en su caso, en relacin con la calidad y cantidad de agua a extraer o lquidos a verter.
Finalmente, excepta del pago del canon a los permisos otorgados a la administracin pblica para
satisfacer necesidades sociales (art. 34), que sin embargo no define cules son.
G. Ecuador
1.
Antecedentes
La Ley Orgnica de Recursos Hdricos, Usos y Aprovechamientos del Agua (LORHUyA), del 5 de
agosto, fue publicada el 6 de agosto de 2014. Con ello culmin un largo camino de tramitacin de una
ley que segn la disposicin transitoria primera de la Constitucin de 2008, deba haber sido aprobada en
el plazo de 360 das. El considerable retraso sobre esa previsin permite intuir las dificultades en la
elaboracin de un texto que representa un giro completo sobre la tradicin ecuatoriana en materia de
derecho de aguas y que tambin incorpora principios y tcnicas modernos y en algn caso hasta
novedosos en el mbito del derecho de aguas.
La Ley de Aguas vigente con anterioridad era de 1972 y fue firmada por el General Guillermo
Rodrguez, lo que da una idea de que dicho texto siendo la primera ley de aguas del pas no tena
39
actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley (art. 264). Igualmente deber
tenerse en cuenta su competencia de regular, autorizar y controlar la explotacin de materiales ridos y
ptreos, que se encuentren en los lechos de los ros, lagos, playas de mar y canteras (art. 264). Los
gobiernos parroquiales rurales tienen la competencia de gestionar, coordinar y administrar los servicios
pblicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno (art. 267).
e)
El agua como sector estratgico
La Constitucin califica a determinados sectores como estratgicos (arts. 313 y subsiguientes) y
lo son cuando por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia econmica, social, poltica o
ambiental y debern orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al inters social. Considera como
sectores estratgicos a la energa en todas sus formas, las telecomunicaciones, los recursos naturales no
renovables, el transporte y la refinacin de hidrocarburos, la biodiversidad y el patrimonio gentico, el
espectro radioelctrico, el agua y los dems que determine la ley.
En estos sectores estratgicos el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y
gestionar de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaucin, prevencin y
eficiencia (art. 313). En el mbito del agua, el Estado es responsable de la provisin de los servicios
pblicos de agua potable y de riego, saneamiento y el Estado debe garantizar tambin que los servicios
pblicos y no solo los correspondientes a los sectores estratgicos respondan a los principios de
obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad,
regularidad, continuidad y calidad, debiendo disponer que los precios y tarifas de los servicios pblicos
sean equitativos y correspondindole su control y regulacin (art. 314).
f)
La gestin del agua; el orden de prelacin de utilizaciones
Se prohbe la privatizacin del agua (art. 318) que afecta tanto a la imposibilidad de que el agua
pueda ser cedida o considerada de titularidad de particulares (en cuanto que el agua es dominio
inalienable) como a que su gestin se lleve a cabo privadamente, lo que, sin duda, est redactado
pensando en el tradicional rgimen concesional. En relacin con las formas de gestin, la gestin del
agua ser exclusivamente pblica o comunitaria, si bien la actividad de planificar, otorgar
autorizaciones o imponer sanciones, est atribuida nicamente a la Autoridad nica del Agua. La
gestin comunitaria comprende la gestin de servicios relacionados con el agua, no la gestin del agua
misma, aun cuando el agua sea el recurso que se va a proveer (o sanear, o depurar) a travs de los
correspondientes servicios. Se especifica que El servicio pblico de saneamiento, el abastecimiento de
agua potable y el riego sern prestados nicamente por personas jurdicas estatales o comunitarias. En
cuanto al sentido de la gestin, la sustentabilidad de los ecosistemas y el consumo humano sern
prioritarios en el uso y aprovechamiento del agua (art. 411).
En el artculo 318 se recoge expresamente un orden de prelacin en la utilizacin del agua del
siguiente tenor: consumo humano, riego que garantice la soberana alimentaria, caudal ecolgico y
actividades productivas.
Llama la atencin que la Constitucin tenga una regulacin sobre esta cuestin, normalmente
reservada a la legislacin ordinaria. El concepto de soberana alimentaria as como el de caudal
ecolgico, deberan ser precisados por dicha legislacin, preferiblemente en una norma de rango legal.
g)
La proteccin de la calidad del agua; proteccin de ecosistemas
El artculo 411 dispone que el Estado garantizar la conservacin, recuperacin y manejo integral
de los recursos hdricos, cuencas hidrogrficas y caudales ecolgicos asociados al ciclo hidrolgico, con
lo que se puede observar que la Constitucin recoge una concepcin muy moderna. Adems, contiene la
obligacin de regular toda actividad que pueda afectar la calidad y cantidad de agua y el reequilibrio de
los ecosistemas, en especial en las fuentes y zonas de recarga de agua. En el artculo 412 se enfatiza la
necesidad de cooperar y coordinar con la autoridad que tenga a cargo la gestin ambiental, tarea nada
fcil y que podra ser mucho ms sencilla si pudiera ser reunida en una misma autoridad tanto la gestin
del agua como la ambiental. Finalmente, el artculo 406 dispone una obligacin de regulacin del Estado
para la conservacin, manejo y uso sustentable, recuperacin y limitaciones de dominio de los ecosistemas
frgiles y amenazados. A continuacin, se nombran los pramos, humedales, bosques nublados, bosques
tropicales secos y hmedos y manglares, ecosistemas marinos y marino-costeros.
41
2.
a)
Los principios de la ley
El contenido definitorio de la Constitucin se repite, con cambios no esenciales, en la LORHUyA
(art. 1): el agua es patrimonio nacional estratgico de uso pblico, dominio inalienable, imprescriptible,
inembargable y esencial para la vida, elemento vital de la naturaleza y fundamental para garantizar la
soberana alimentaria. Luego, se resumen los principios de la ley en donde se mencionan algunos de los
ya expresados en el artculo 1 y se adiciona la integracin de todas las aguas en el ciclo hidrolgico, el
mandato de conservacin del agua como recurso natural, la prohibicin de cualquier tipo de propiedad
privada, la garanta del derecho humano al agua, el acceso equitativo al agua, la gestin integral,
integrada y participativa del agua y que la gestin del agua es pblica o comunitaria (art. 4).
Algunos de estos principios son objeto de posterior desarrollo. Destaca la extensa exposicin de
supuestos para hacer realidad la prohibicin de cualquier forma de privatizacin del agua (art. 6), o la
aparicin de la cuenca hidrogrfica (y su definicin) como manifestacin de lo que se entiende por
gestin integrada de los recursos hdricos (art. 8).
b)
La Autoridad nica del Agua
La ley se refiere a la Autoridad nica del Agua, pero esto no se concreta en ninguna entidad
especfica. La Secretara del Agua (heredera de la Secretara Nacional del Agua creada por Decreto
Ejecutivo en 2008) encarna esa referencia, lo que se refleja en el Reglamento del 31 de marzo de 2015
en el que se designa especficamente a la Secretara del Agua como la Autoridad nica del Agua. En la
LORHUyA, la Autoridad nica del Agua es quien forma parte relevante del Sistema Nacional
Estratgico del Agua (art. 15) en cuanto que dirige tal sistema en el que se integran una variada nmina
de entidades como el Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua, las instituciones de la funcin
ejecutiva que cumplan competencias vinculadas a la gestin integral de los recursos hdricos, la Agencia
de Regulacin y Control del Agua (ARCA), adscrita a la Autoridad nica del Agua, los gobiernos
autnomos descentralizados (GADS) y los Consejos de Cuenca.
Se trata de una agrupacin de entidades que cumplen distintas funciones: unas puramente
ejecutivas, y otras solo consultivas o participativas (hay que advertir que el principio de participacin
tiene una gran relevancia en el conjunto de la LORHUyA). La Autoridad nica del Agua es la clave de
todo y se define como persona jurdica de derecho pblico y responsable de la rectora, planificacin y
gestin de los recursos hdricos, siendo su gestin desconcentrada en el territorio (en lo que se tiene
que ver la necesaria conexin con la cuenca hidrogrfica como unidad de gestin). El titular es
nombrado por el Presidente de la Repblica y tiene rango de Ministro.
La ARCA se cre antes de la aprobacin de la LORHUyA por un Decreto Ejecutivo de marzo
de 2014 y se define como un organismo de derecho pblico, de carcter tcnico-administrativo, adscrito
a la Autoridad nica del Agua, con personalidad jurdica, autonoma administrativa y financiera, con
patrimonio propio y jurisdiccin nacional (art. 21). Su funcin es la de regulacin y control de la
gestin integral e integrada de los recursos hdricos, de la cantidad y calidad de agua en sus fuentes y
zonas de recarga, calidad de los servicios pblicos relacionados al sector agua y en todos los usos,
aprovechamientos y destinos del agua (art. 21). Las relaciones del ARCA con la Secretara del Agua
son objeto de tratamiento en el Reglamento, con lo que queda perfectamente establecida la relacin entre
un rgano de control de la actividad de la Secretara (el ARCA), siendo determinante su intervencin en
el otorgamiento de autorizaciones para el uso de agua por parte de la Secretara pero que, a su vez, es
dependiente de sta y que, como tal, tiene que ser evaluada en su funcin precisamente por la Secretara.
c)
La gestin del agua por cuencas hidrogrficas
La unidad territorial para la gestin del agua es la cuenca hidrogrfica (art. 8). Igualmente y
dentro de los principios de la gestin de los recursos hdricos, el artculo 35 se refiere a la cuenca
hidrogrfica que constituir la unidad de planificacin y gestin integrada de los recursos hdricos.
Consiguientemente la LORHUyA contiene una definicin de cuenca hidrogrfica que es la
unidad territorial delimitada por la lnea divisoria de sus aguas que drenan superficialmente hacia un
42
cauce comn, incluyen en este espacio poblaciones, infraestructura, reas de conservacin, proteccin y
zonas productivas (art. 8). Se encarga a la Autoridad nica del Agua que apruebe la delimitacin
concreta de las cuencas hidrogrficas y su posible agrupacin a efectos de planificacin y gestin as
como la atribucin de las aguas subterrneas a la cuenca que corresponda.
d)
El agua como patrimonio pblico
Siguiendo las definiciones constitucionales, la LORHUyA califica al agua como dominio
inalienable, imprescriptible e inembargable (art. 1). Contiene la expresin dominio hdrico pblico
para reunir los variados elementos naturales (art. 10) que se integraran en el mismo. En ese precepto
se enumeran los ros, lagos, lagunas, humedales, nevados, glaciares y cadas naturales; las aguas
subterrneas, los acuferos a los efectos de proteccin y disposicin de los recursos hdricos (con lo que
la LORHUyA con muy buen sentido distingue entre acufero y agua subterrnea), las fuentes de agua
(concepto del que se pueden derivar confusiones, pues el ro desde su comienzo es tambin una fuente
de agua), los lveos o cauces naturales de una corriente continua o discontinua, lechos y subsuelos de los
ros, lagos, lagunas y embalses superficiales en cauces naturales, riberas, conformacin geomorfolgica
de las cuencas hidrogrficas y de sus desembocaduras, humedales marinos costeros y aguas costeras y
las aguas procedentes de la desalinizacin de agua de mar. Igualmente se consideran dominio hdrico
pblico las obras o infraestructura hidrulica de titularidad pblica y sus zonas de proteccin hidrulica.
El Reglamento contiene toda una serie de definiciones y aclaraciones sobre esta cuestin capital que
contribuyen a hacer ms fcil la comprensin y, sobre todo, la aplicacin de todos estos conceptos.
Se trata de una amplsima enumeracin de integrantes del dominio hdrico pblico que se extiende
a una serie de componentes que, en algn caso puede suponer duplicaciones de mencin y en otros
preguntas sobre la real extensin de lo declarado (por ejemplo, en relacin con la conformacin
geomorfolgica de las cuencas hidrogrficas y de sus desembocaduras). Congruente con esta voluntad
de amplsima regulacin, est la existencia de otros preceptos que regulan servidumbres para la
proteccin y utilizacin del agua, y algunos otros para proteccin especfica de determinados elementos
del dominio hdrico pblico (como por ejemplo, el artculo 12 dedicado a la proteccin, recuperacin y
conservacin de fuentes).
e)
La gestin del agua: pblica o comunitaria
En diversos artculos (art. 32, entre otros) se habla de que la gestin del agua es pblica o
comunitaria. Ello se corresponde con previas afirmaciones en la Constitucin y guarda relacin con la
prohibicin de privatizacin que no solo se aplica al el agua sino tambin a su gestin.
La referencia a la gestin comunitaria debe entenderse tanto en Ecuador como en muchos
otros pases a la que entidades provenientes de la sociedad comenzaron a realizar desde tiempos
inmemoriales para subsanar las carencias de los poderes pblicos en esta materia. En Ecuador esas
organizaciones sociales reciben el nombre de Juntas Administradoras de Agua Potable aun cuando, en
realidad, lo que hacen no es gestionar el agua sino proporcionar agua a determinadas comunidades a
travs de unas infraestructuras construidas por ellas o con ayuda del Gobierno Central, de los GADS, o
de la cooperacin internacional. Si se atiende al concepto de gestin del agua (planificar, autorizar,
sancionar, etc.), ello es una prerrogativa de la Autoridad nica del Agua (la Secretara del Agua). La
prestacin de servicios relacionados con el agua, corresponde a los GADS o a las Juntas
Administradoras de Agua Potable o Juntas de Riego.
f)
El derecho humano al agua y otros derechos
La LORHUyA, de forma congruente con las referencias constitucionales y con los amplios
movimientos normativos en algunos casos intentos que se desarrollan en distintos pases de la
regin, contiene una serie de preceptos sobre el derecho humano al agua (arts. 57 y subsiguientes).
Define este derecho como el de todas las personas a disponer de agua limpia, suficiente, salubre,
aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstico en cantidad, calidad, continuidad y
cobertura. Se indica que tambin forma parte de este derecho el acceso al saneamiento ambiental que
asegure la dignidad humana, la salud, evite la contaminacin y garantice la calidad de las reservas de
agua para consumo humano.
43
i)
El rgimen econmico-financiero
El rgimen econmico se refiere a la regulacin de distintas tarifas (arts. 135 y subsiguientes). La
regulacin es amplsima, pues se contemplan tambin principios que debern ser observados por los
prestadores de servicios pblicos, y en ocasiones se tratan tanto de principios generales aplicables a
todas las tarifas (art. 136) como de regulacin especfica de concretas tarifas (por el uso, por actividades
relacionadas con la soberana alimentaria, tarifas por el aprovechamiento productivo). Se trata de un
sector material de regulacin que es objeto de desarrollo por parte del Reglamento. Este rgimen
contribuye a la valoracin del agua como un bien econmico; ello en ningn caso va en detrimento de su
consideracin como bien ambiental y elemento esencial para el sector productivo.
45
III. Conclusiones
A.
La ley de Honduras incorpora algunos institutos y principios modernos. Por momentos parece
carecer de una sistemtica y conceptualizacin adecuadas, por ejemplo, en lo que se refiere a
las clases de aguas, elementos de los cursos de agua o en cuanto al rgimen de revocaciones y
caducidades de derechos de uso. El hecho de que la autoridad del agua sea desconcentrada y
carezca de independencia presupuestaria, atento la experiencia comparada, podra implicar una
dificultad para la aplicacin de un texto de por s complejo.
La ley de la CABA reviste la particularidad de centrarse en la proteccin de las aguas desde el
punto de vista ambiental en un contexto casi exclusivamente urbano donde su calidad y por
ende los vertidos resultan cruciales, careciendo en consecuencia de muchos de los institutos
tpicos de las leyes de aguas clsicas. Sin embargo, ese enfoque y junto con la creacin de la
ACUMAR, cuyos poderes trascienden por mucho los relativos al agua, aportan importantes
elementos e indicios en cuanto a la evolucin del derecho de aguas en la regin.
La ley ecuatoriana constituye un ejemplo de una forma de regulacin moderna de las aguas
que intenta dar solucin a la problemtica especfica nacional recogiendo, por tanto,
terminologas y referencias propias de su realidad utilizando las tcnicas presentes en las
modernas legislaciones de los recursos hdricos (gestin integrada, planificacin hdrica,
caudal ecolgico, derecho al agua) o, incluso, solo en ella (derechos de la naturaleza).
Constituye una apuesta importante que es completada por el reglamento reciente, que
contribuye a hacerla plenamente operativa.
B.
Pueden destacarse una serie de notas distintivas de lo que sera la experiencia en Amrica Latina de las
leyes de aguas aparecidas en la dcada 2005-2015.
La primera de ellas es la clara afirmacin que se produce en la gran mayora de las leyes acerca de
la publicidad de las aguas, lo que implica la utilizacin de categoras tales como dominio pblico o
patrimonio de la nacin5; en muchas ocasiones es corolario necesario de tales afirmaciones la referencia
a la prohibicin de privatizacin, relativa tanto al agua como a los servicios que con ella se prestan. A
ello se debera unir necesariamente el principio de participacin de ciudadanos y usuarios y el
reconocimiento y la consagracin del derecho humano al agua. Tambin es caracterstica comn la
declaracin de la cuenca como unidad de gestin lo que, en algunos casos, va vinculado con la referencia
terica a la gestin integral de los recursos hdricos y a veces determina la regulacin administrativa de
una autoridad nica del agua para poner fin a la dispersin (y descoordinacin y en ocasiones
desorden) anterior. De igual forma, se observa el reconocimiento de un cierto mbito de derechos por
parte de comunidades indgenas o nacionales y tambin, en comparacin con leyes de pocas pasadas, se
presta una mayor atencin al rgimen econmico-financiero del agua. Junto a todo ello persiste la
afirmacin ms explcita del agua como un recurso natural que se debe proteger y conservar.
Sin perjuicio de estas tendencias recientes, hay que notar que el ncleo de las nuevas leyes de
aguas sigue estando en su dimensin econmica, en los derechos de aguas, permisos y concesiones, cuyo
estatuto se relaciona directamente con el incentivo de la inversin y la actividad econmica.
Las principales tendencias y nuevas caractersticas de la actual corriente de reformas legales se
pueden sintetizar de la siguiente manera:
5
Es conveniente seguir con la terminologa tradicional que establece que las aguas integran el dominio pblico del Estado o de la
nacin toda (Solanes y Jouravlev, 2009). sta es, entre otras, la terminologa de la legislacin argentina, chilena (bienes nacionales
(cuyo dominio pertenece a la nacin toda) de uso pblico) y espaola. Es tambin la terminologa de los estados norteamericanos.
Esta terminologa tiene caractersticas y un significado ms o menos preciso. El trmino patrimonio de la nacin tiene un significado
menos preciso. Si por l se entiende el dominio de la nacin toda, inalienable e imprescriptible, el dominio pblico hidrulico o el
dominio pblico del Estado, es conveniente seguir con la terminologa convencional para evitar problemas de interpretacin y juicios
en el futuro. Si no se entiende lo mismo, hay que determinar precisamente qu significa, a efectos de que el legislativo no se
encuentre sbitamente que ha alienado los derechos pblicos sobre el agua en forma inadvertida.
48
Es fcilmente constatable, as, que no se apuntan cifras concretas para las obligaciones
pblicas del suministro de agua potable, no siempre se precisan los sujetos obligados a dicha
prestacin, las obligaciones de los prestadores (a ttulo de concesionarios u otros semejantes)
de los servicios pblicos en relacin al derecho humano, aspectos econmicos (gratuidad o no
de la prestacin del servicio, aunque a veces se habla de un precio asequible, o adecuado, o al
alcance de todos), relacin con la ocupacin ilegal del suelo de quienes podran ser sujetos
beneficiarios de este derecho, etc. Sin duda es ste un terreno en el que los reglamentos de las
leyes de aguas o las decisiones ejecutivas de los gobiernos o la jurisprudencia aparecida en los
conflictos judicializados, tienen mucho que decir.
Especificacin de derechos de comunidades indgenas o campesinas. En las leyes analizadas
se advierte una preocupacin que deriva en una particularizacin del vnculo, la relacin o los
derechos de las comunidades indgenas sobre los recursos naturales y en particular las aguas.
Esa particularizacin busca asegurar o poner en mejor situacin el acceso al agua en relacin a
estos grupos cuya debilidad estructural ha sido notada en reiteradas oportunidades por la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Las leyes hacen menciones ms o
menos precisas, pero no siempre consiguen de manera clara el objetivo atento a la complejidad
de la tarea de compatibilizar estos derechos muchas veces no consuntivos, indefinidos o
informales con el ejercicio de los propios del sistema formal estatal. Este es sin lugar a
dudas un signo claro y propio de ciertas tendencias en la regin.
Participacin de ciudadanos y usuarios en la gestin del agua. En el mbito internacional, se le
recomienda insistentemente y todas las leyes contemplan la participacin de ciudadanos y
usuarios en la gestin del agua como principio, con un contenido ms o menos amplio pero,
ms declarativo que real o efectivo en bastantes ocasiones. En muchos casos, las normas no
prevn la forma de hacer efectivo el principio participativo, difirindolo a la reglamentacin.
Las que lo hacen, lo implementan a travs de rganos de tipo meramente consultivo o sin
garantizar plenamente el derecho a la informacin, prerrequisito del anterior. Con lo cual,
contemplar a nivel legislativo ms y mejores formas de autntica participacin tanto para
ciudadanos como usuarios y mecanismos de informacin pblica sigue siendo una asignatura
pendiente para la regin. Esta es la tendencia general aunque el balance entre participacin y
gobierno sea siempre muy difcil de alcanzar, habida cuenta el riesgo de captura existente,
tanto para las instancias participativas como para los rganos estatales de gobierno.
Ausencia de planteamientos sobre cambio climtico. La legislacin examinada, aunque a
veces lo menciona, no contiene datos o elementos interesantes o novedosos sobre una
problemtica inequvoca que ya afecta a los recursos hdricos y que lo har ms en el futuro: el
cambio climtico global6. No se quiere decir con ello que sea tarea propia y exclusiva de la
legislacin de aguas contener este tipo de planteamientos; la cuestin puede ser abordada
desde una regulacin general de recursos naturales o, incluso, especfica y solo de cambio
climtico. Tambin es perfectamente posible que aun con silencio de la legislacin de aguas,
los problemas planteados por el cambio climtico, sus consecuencias y efectos, puedan ser
tratados por un instrumento imprescindible para la gestin como son los planes hidrolgicos.
Quiz este ltimo planteamiento fuera el realmente operativo, si los planes se configuraran
como un elemento vinculante para la gestin que luego tienen que hacer los distintos
organismos pblicos competentes sobre la materia.
La falta de eficacia o inoperancia de muchos preceptos legales. Varias de las leyes de aguas
analizadas han sido de escasa aplicacin o se encuentran todava sin reglamentacin. En
muchas ocasiones y no solo en relacin a las leyes de aguas (y de otras materias) promulgadas
en la ltima poca, se ha podido observar cmo muchos preceptos se quedan en meras
6
Por ejemplo, en Espaa se ha dispuesto para el proceso de planificacin hdrica que los planes recientemente aprobados contuvieran
notables reducciones de recursos hdricos disponibles (del 5% al 11% segn cuenca hidrogrfica) en relacin a las cifras tenidas en
cuenta en anteriores procesos planificadores.
51
actuaciones declamatorias de los respectivos parlamentos sin que ello se traduzca luego en la
organizacin efectiva de los aparatos pblicos diseados en las leyes, en la implantacin del
rgimen econmico-financiero indicado, en la redaccin de los planes hidrolgicos
mencionados, o en la puesta en marcha de los principios de participacin y de gestin a que se
alude. Eso ocasiona un descrdito o escepticismo entre los ciudadanos acerca del papel de la
ley y de los procesos normativos; ciudadanos que contemplan el surgimiento paralelo de
maneras informales de acercar la realidad jurdica a la realidad material.
En ocasiones esta falta de aplicacin de las leyes tiene su causa en la misma configuracin de
stas. Defectos tcnicos, falta de regulaciones necesarias para hacer operativos determinados principios,
leyes excesivamente numerosas en artculos que, muchas veces se escriben con desconocimiento de la
realidad del pas, mandatos dirigidos a una administracin que por sus escasos y deficientemente
formados en ocasiones elementos personales y materiales no puede poner en marcha textos legales
que igual comienza por no entender. Y ello porque en muchas ocasiones las leyes son de laboratorio,
propiciadas por consultoras, gabinetes, empresas, bancos u organizaciones no gubernamentales que las
fabrican en serie y, de cuando en cuando, encuentran parlamentos que las aprueban sin excesiva
reflexin. Ello cuando no se dan otra serie de razones ms vergonzosas e incluso, en ocasiones,
delictivas. Basta ver casos de pases y no necesariamente los ms pobres, sino otros, en apariencia
ordenados y eficientes, para los cules varias de estas afirmaciones son aplicables de todas formas.
Surge de esa manera el informalismo como consecuencia o reaccin frente a unas leyes que no se
puede o no se quiere ejecutar. Ante esta realidad ms que difundida (y no slo, se insiste, en el sector del
agua) algunas cosas pueden hacerse. Una, y la primera, es no intentar la realizacin de proyectos
legislativos pretendidamente perfectos, amplsimos en su regulacin y que pretenden abarcar todos los
frentes. La mejor ley es la que en el proceso de su formacin se haya construida en relacin directa con
la problemtica que presenta el pas y, adems, sea susceptible de ser ejecutada por la administracin
existente. O si se quiere, por una administracin mejorada en la capacidad tcnica de sus componentes
por procesos especficos de formacin de sus miembros que deben comenzar en el mismo momento que
se imagina el proyecto legal y estar dotados de suficiente base econmica continuada en el tiempo.
Si esas condiciones no se cumplen, el proceso normativo difcilmente alcanzar las ambiciosas
metas que normalmente consagran los primeros artculos de las leyes en forma de principios, objetivos o
finalidades de la iniciativa normativa. La atencin a estas cuestiones quiz podr derivar en una ley
menos numerosa en artculos, pero con probabilidades de ser susceptible de ejecucin y, con ello, se
propiciara una mejora en el estado de los recursos hdricos, en la capacidad de suministro de agua, en su
distribucin equitativa, en su puesta a disposicin de los elementos productivos del pas que la precisan
para sus procesos agrarios, industriales y energticos. Y a travs de esas pequeas transformaciones
tiempo llegar en que se podr tener una ley compleja tcnicamente, llena de referencias modernas que
responda a las necesidades del pas pero tambin a la capacidad de su administracin para poder
ejecutarla. En suma, as se producira un avance gigantesco a travs de pequeos pasos y de objetivos
modestos, pero cumplibles.
52
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