COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996
Colombia / Macroeconoma
Programa de estudio
LA INDUSTRIA DE AMRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIN ECONMICA
COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996
Colombia / Macroeconoma
Contenido
Presentacin
Parte I. MACROECONOMA
Captulo 1
De la sustitucin de importaciones a la
19
apertura, 1967-1996
65 Parte II. MESOECONOMA
71
Captulo 2
Institucionalidad y poltica industrial
109
Captulo 3
Financiamiento de la industria
155
Captulo 4
Inversin extranjera
197
Captulo 5
Ciencia y tecnologa
225
Captulo 6
Organizacin laboral y recursos humanos
255
Captulo 7
Infraestructura fsica
287
Captulo 8
Tributacin
9
15
309
447
557
Parte V. COMPETITIVIDAD
563
Captulo 14 Competitividad comercial 1980-1996
621
Captulo 15 Factores de competitividad comercial
635
ndices
Colombia / Macroeconoma
ABDUL FATAT R.
ELIANA RESTREPO I.
Economista de la Universidad Externado de Colombia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maestra en ciencias econmicas en la Universidad Nacional de
Colombia. Adems se desempea como profesional especializado de la Divisin de Comercio Exterior del DNP.
SANDRA GMEZ P.
Economista de la Universidad Nacional de Colombia, en donde culmina sus estudios de maestra en ciencias
econmicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigaciones
para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional de
Colombia. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"
Colciencias-DNP.
BEATRIZ YEMAIL S.
Realiz estudios de economa en la Pontificia Universidad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa de
magister. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"
Colciencias-DNP.
Colombia / Macroeconoma
Presentacin
10
Colombia / Macroeconoma
Comisin de Anlisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos, Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo, en Anlisis Poltico, edicin especial,
Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.
Garay, Luis Jorge, En torno a las relaciones internacionales y la globalizacin, en Anlisis
Poltico, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.
11
El Programa de Estudio de la Industria de Amrica Latina ante la Globalizacin Econmica tuvo su gnesis en un proyecto de anlisis de la competitividad del sector industrial en los pases de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeacin
de Colombia DNP present, a finales de 1995, al Departamento de Integracin y
Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo BID una propuesta de
financiamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperacin tcnica
regional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.
Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades polticas para el acceso de
Colombia a la cooperacin tcnica regional no reembolsable de esa entidad.
A pesar de este revs el DNP decidi continuar con el Programa, llevando a
cabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definicin, inventario, clasificacin y recoleccin de la informacin bsica disponible para el desarrollo de lo que
constituira la segunda fase del Programa, y a la identificacin y seleccin de investigadores e instituciones idneos para la realizacin de los estudios en sus respectivos
pases. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la Comunidad
Andina con el Mercosur justificaban la inclusin de al menos los principales pases
de ambos grupos regionales Argentina, Brasil y Venezuela en el programa de
estudio. Tambin se adopt la decisin de incluir a Mxico, dada su importancia en
el hemisferio y su carcter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupo
de los Tres. La seleccin de estos pases buscaba alcanzar una mejor perspectiva de la
industria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalizacin e integracin hemisfrica.
Era claro que para entender la competitividad industrial de economas como
las latinoamericanas se deba empezar por analizar instancias determinantes de la
evolucin y estructura industrial como son la macro y la mesoeconoma contemplando en esta ltima factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento,
la inversin extranjera, las polticas de ciencia y tecnologa, la situacin de la organizacin laboral y la capacitacin del recurso humano, la infraestructura fsica y la
tributacin, lo macro sectorial y subsectorial polticas comerciales y de integracin regional, y el comportamiento del comercio exterior de los pases objeto de
estudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultados
se publican en estos dos primeros volmenes.
En el transcurso de la elaboracin de la segunda fase se fue precisando el contenido y el alcance de la tercera fase, que se especific en un taller de trabajo realizado
en Santa Fe de Bogot en abril de 1997, con la participacin de los investigadores
de los cinco pases que conforman el Programa.
12
Colombia / Macroeconoma
"Trminos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamericana en el contexto de la globalizacin", Santa Fe de Bogot, abril 13 de 1997.
Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dicho
pas.
13
del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costo
total de la primera y segunda fases para todos los pases, incluida su divulgacin mediante la publicacin de los dos primeros volmenes, tanto en texto
impreso como en cd rom y en una pgina Web en Internet, no super la suma
de trescientos millones de pesos.
Para la elaboracin y edicin del libro sobre el caso colombiano se busc que
cada captulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temtica tratada y
abarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con nfasis en los perodos pre y posapertura.
En cada captulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las perspectivas tericas predominantes, con especial nfasis en aquellas relevantes
para una situacin como la colombiana, as como estudiar la situacin institucional, normativa y el tipo de polticas aplicadas en el pas, as como algunos
de sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva.
Para el efecto cada captulo contiene, a manera de presentacin, una
contextualizacin terica, un desarrollo temtico para el caso colombiano, algunas conclusiones generales y una bibliografa de referencia.
Los captulos estn agrupados en partes correspondientes a las instancias
macroeconmica, mesoeconmica, macrosectorial y sectorial, y a las dinmicas
tanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industria
colombiana.
El grupo tcnico que particip en la elaboracin del estudio sobre Colombia fue el
siguiente:
Funcionarios del DNP: Jess Alberto Villamil en los Captulos 2, 3, 4, 55, 12 y
13 y apoyo en la coordinacin tcnica; Luis Felipe Quintero en los Captulos 9
y 15 y apoyo en la coordinacin administrativa y gestin del Programa; Jorge
Andrs Tovar en los Captulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte en
labores de sistemas. Se cont as mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral y
dems funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.
Programa Jvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Captulos 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Captulos 11 y 14 ; Sandra Gmez
en los Captulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Captulos 3, 7 y 8; y Rafael
Lpez y John Rodrguez.
A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, por
su entrega, dedicacin, estmulo y emulacin. Sin su contribucin, apoyo y esfuerzo no hubiera sido posible la realizacin de este trabajo.
Los investigadores que realizaron los estudios de los otros pases fueron: Bernardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da Motta
Veiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernndez Laos y Adrian Ten Kate (Mxico) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, David
Kupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de Mxico, les expreso mi
14
Colombia / Macroeconoma
COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996
Parte I
MACROECONOMA
15
16
Colombia / Macroeconoma
17
Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcanza espontneamente con la mera estabilizacin del entorno macroeconmico ni
solamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultado
de una interrelacin dinmica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadas
y pblicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan acciones
y comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones y
responsabilidades en la sociedad.
La competitividad depende cada vez ms de la creacin de ventajas competitivas dinmicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecnologa, la innovacin, la diferenciacin y el desarrollo de procesos y productos, y
no solamente de la preservacin de las ventajas comparativas estticas basadas
en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. As,
entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusivamente los relacionados directamente con el costo de produccin y el precio de
los bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de inters domstico y los
salarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importancia
progresiva en instancias diferentes a la pura macroeconoma y ms directamente relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de produccin,
distribucin y comercializacin.
En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en una
condicin necesaria pero no suficiente y cada vez ms insuficiente para avanzar
en la creacin y recreacin de la competitividad dinmica de la sociedad como
un todo. Resulta decisiva la condicin situacional en las otras instancias determinantes: la meta y mesoeconoma, la macrosectorial y subsectorial y la propiamente microeconmica. Por esta razn la competitividad en el capitalismo actual
se ha denominado como competitividad estructural y sistmica.
Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalizacin con la
liberalizacin y deregulacin de los mercados internacionales de bienes, capitales y servicios aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberal
hasta ahora imperante, ceteris paribus, se torna cada vez ms exigente el
condicionamiento externo sobre la conduccin de las economas domsticas al
incrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente econmico internacional, en especial en el caso de los pases menos diversificados y con menor
nivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultneamente van reducindose la autonoma relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales
18
Colombia / Macroeconoma
para el manejo de polticas macroeconmicas consistentes con propsitos centrales como el crecimiento econmico en condiciones de estabilidad y la equidad
distributiva.
En estas circunstancias, en un pas como Colombia, el papel de la instancia
macroeconmica debe consistir no slo en preservar una estabilidad que permita
asegurar unas condiciones bsicas favorables para el aprovechamiento de las ventajas
comparativas naturales sobre las que todava se sustenta buena parte de la pauta
exportadora del pas esto es, bienes prximos al carcter de commodities, sino a la
vez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generacin de capacidades
productivas y construccin de ventajas competitivas dinmicas y, por ende, el mejoramiento de su productividad y competitividad internacional.
A continuacin se hace un anlisis sobre la problemtica de la conduccin
macroeconmica en Colombia durante el perodo 1967-1996. Se destaca la cuestin de la conciliacin entre objetivos de estabilizacin a corto plazo y propsitos
de desarrollo a mediano y largo plazo.
19
Captulo 1
DE LA SUSTITUCIN DE
IMPORTACIONES
A LA APERTURA
1967-1996
T
radicionalmente en Colombia el proceso de desarrollo e industrializacin ha estado sujeto a la disponibilidad de divisas como fuente de recursos para financiar el
crecimiento a largo plazo. Hasta los aos cincuenta e
incluso hasta la dcada de los sesenta el principal medio
para obtener divisas se centr principalmente en las ventas externas de caf. Incluso el desarrollo industrial en
sus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimiento del sector cafetero, especialmente en la zona occidental del pas, logrndose un avance notable durante la segunda y tercera dcadas del siglo.
El desarrollo del sector cafetero hasta los aos veinte
permiti el crecimiento del estrecho mercado interno y
un mejoramiento en la red de comunicaciones que favoreci una cierta integracin de los diversos mercados regionales. Adems, los niveles de proteccin haban descendido considerablemente con relacin a aquellos prevalecientes desde comienzos de siglo.
A mediados de los aos veinte el pas vivi una bonanza cafetera que finaliz en 1929, con el inicio de la
crisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York.
Se gener entonces una reduccin de los trminos de
intercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad de
oro y de caf exportado logr, en cierta medida, amortiguar la prdida del poder de compra de las exportaciones.
La produccin cafetera durante los aos treinta se mantuvo
dinmica, gracias a las exportaciones realizadas a los Estados Unidos y a Alemania, pero la sobreproduccin brasilea afect negativamente los precios mundiales del grano.
La crisis mundial iniciada con el colapso financiero
de 1929 y su profundizacin causada por la Segunda
Guerra Mundial, afect significativamente el comportamiento econmico no slo de Colombia sino en general de todos los pases latinoamericanos. En la dcada de
los aos treinta la industria manufacturera colombiana
inici su despegue con base esencialmente en la produccin de bienes de consumo, que resultaba adecuada para
un mercado pequeo y estrecho como el colombiano,
dada la imposibilidad de asumir la eventual produccin
de bienes intermedios y de capital.
20
Colombia / Macroeconoma
Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adopcin de una serie de medidas proteccionistas, especialmente encaminadas a evitar la competencia contra industrias dinmicas en la poca, como era el caso de la
industria textil. Cabe destacar que las diversas medidas
adoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal y
externo principalmente mediante el manejo de aranceles
y el establecimiento de un control directo sobre las importaciones y cafetero se llevaron a cabo al margen de
cualquiera de los preceptos tericos que florecan por la
poca, especialmente de las visiones keynesianas y ms
tarde las cepalinas.
Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los aos
cuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vinculadas a las propuestas de Ral Prebisch, en el sentido de
que unicamente a travs de los mercados internos se lograra romper la brecha entre el centro y la periferia. El
diagnstico realizado por la Cepal concluy que en la
medida en que se dejara que las fuerzas del mercado funcionaran libremente, los pases de la periferia se encaminaran hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal,
el crecimiento disparejo entre los pases del centro y de
la periferia provena del modelo clsico basado en la divisin del trabajo, en el cual los pases del centro se especializaban en bienes intensivos en capital y los de la
periferia en bienes intensivos en mano de obra.
Con el fin de superar estos obstculos, y ante la
conclusin de que el mercado por s solo sera incapaz
de reducir la brecha, se propuso implantar una poltica
de desarrollo planificada y dirigida a mejorar los mecanismos para la asignacin de recursos (Garay et al., 1979).
De esta forma sera posible corregir las imperfecciones
del mercado y as obtener mayores beneficios para las
sociedades de Amrica Latina. Por lo tanto, los pases
latinoamericanos slo podran capitalizarse en la medida en que se protegiera al sector industrial al menos durante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951)
El comportamiento macroeconmico en la primera mitad de los aos cincuenta se vio ampliamente beneficiado por los elevados precios del caf, que favoreci
la disponibilidad de recursos y, por tanto, el financiamiento de sectores como el industrial. El posterior colapso de los precios del caf y la consiguiente ausencia
de recursos para financiar el desarrollo industrial, llevaron a que a finales de los cincuenta y comienzos de los
sesenta se reforzaran medidas proteccionistas como las
que haban sido adoptadas aos atrs. Sin embargo, la
escasa diversificacin de la base exportadora y la amplia
evidencia de la excesiva dependencia del caf para acceder a divisas, plante la necesidad de iniciar un proceso
DESEMPEO MACROECONMICO
1967-1996
MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974
A finales de los aos sesenta, Colombia, al igual que el
resto de las economas latinoamericanas transitaba por
un proceso de sustitucin de importaciones, el cual, ya
desde inicios de esa dcada comenzaba a complementarse con diversos incentivos de apoyo a las exportaciones. Sin embargo, a pesar de la creacin de mecanismos
como el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual se
busc incentivar la importacin de insumos utilizados
en bienes destinados a la exportacin, factores tales como
la fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez de
divisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia proteccionista, dificultaron de manera decisiva el abandono
definitivo del modelo de sustitucin de importaciones.
El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, signific un cambio radical en las polticas del desarrollo
econmico colombiano. Las reformas llevadas a cabo durante esta administracin modernizaron el aparato institucional colombiano. Entre stas se destaca, por encima de
las dems, el decreto 444 de 1967 por medio del cual se
unific la tasa de cambio y se estableci un sistema de
devaluacin gota a gota crawding peg con el propsito de
eliminar la incertidumbre en torno al comportamiento del
dlar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo de
mecanismos y organismos de promocin de exportaciones
tal el caso de la creacin de Proexpo, debieron haber
contribuido a que ste fuera el perodo de mayor crecimiento de la economa colombiana en aos recientes.
La administracin Pastrana (1970-1974) mantuvo
o depur las medidas adoptadas durante la administra-
21
cin anterior. Con el fin de mantener e impulsar el crecimiento de la economa Pastrana bas su plan de gobierno en lo que denomin Las cuatro estrategias. La primera de ellas consisti en orientar buena parte de los
recursos de inversin hacia el desarrollo urbano, especialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia busc mantener el fomento a las exportaciones con el fin de
lograr las importaciones necesarias para conseguir romper los obstculos que impedan el crecimiento. Estas
dos estrategias se cumplieron con relativo xito. La tercera estrategia pretendi incrementar la productividad
agrcola, as como mejorar la distribucin en la tenencia
de la tierra como medio para obtener incrementos sustanciales en la competitividad de los productos exportables de origen agrario. La ltima estrategia pretendi la
mejora en la distribucin del ingreso y en el suministro
de los servicios sociales mediante una mayor dependencia en impuestos progresivos.
Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIB
registrado hasta 1974 fue, en buena medida, producto
del impulso dado por el sector manufacturero, el cual
creci a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1).
Este perodo, por tanto, se caracteriz por un fuerte crecimiento tanto del PIB global como del manufacturero,
lo cual, sin embargo, no llev a variaciones de la misma
ndole en otras variables como el PIB per cpita medido
en dlares, que en trminos histricos no creci tanto
como cabra esperar. Medido en pesos constantes, sin
embargo, este fue un perodo de crecimiento significativo. Aunque el crecimiento neto fue el ms alto alcanzado en Colombia, en trminos internacionales no fue relevante. El fenmeno adverso, reproducido con el crecimiento de la economa, fue el aumento de la inflacin
debido en buena parte al elevado gasto pblico.
Cuadro 1.1
Variables de desempeo de la economa colombiana
(Promedios anuales)
1967-1996
Crecimiento PIB
PIB Per cpita (US$)
Crecimiento PIB Per cpita (US$)
1967-74
1975-78
1979-84
1985-89
1990-96
1967-96
6.19%
4.92%
2.94%
359
662
1 180
4.36%
4.14%
4.59%
1 099
1 591
6.95%
14.22%
6.58%
974
-1.08%
9.79%
7.17%
2.47%
2.04%
0.62%
2.39%
2.31%
1.99%
Crecimiento neto*
2.96%
2.10%
0.64%
2.43%
2.35%
2.15%
7.80%
4.26%
1.73%
4.48%
1.56%
4.47%
22
Colombia / Macroeconoma
Grfico 1.1
PIB per cpita en Colombia
1975-1996
US $
2 250
2 050
1 850
1 650
1 450
1 250
1 050
850
650
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
450
1975
23
AOS
Entre las principales medidas adoptadas en este perodo se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo objetivo fue facilitar la capitalizacin de las empresas, as
como simplificar la distribucin de los ingresos petroleros hacia el gobierno nacional. Esto ltimo, de capital
importancia dado que en 1986 se inici la produccin de
110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientos
de Cao Limn, lo cual convirti a Colombia en exportador
neto del crudo. Hacia el final del perodo de la administracin Barco, aunque en forma tmida, se inici el proceso de apertura de la economa colombiana al reducir progresivamente las restricciones cuantitativas a las importaciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivel
de exposicin de la economa colombiana a la competencia externa para de esta forma buscar alcanzar mayores
niveles de competitividad y de desarrollo.
El intenso debate llevado a cabo en los momentos previos a la apertura, hacen necesaria una breve aproximacin a diversos planteamientos tericos desde un punto
de vista ortodoxo.
Como bien lo menciona Edwards (1994), el principal objetivo del proceso de liberalizacin es detener
las consecuencias del proteccionismo y su consecuente
sesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el proceso de apertura involucra muchos otros aspectos adems del comercial, aun cuando ste es uno de los ms
importantes. Para que el proceso de internacionalizacin
24
Colombia / Macroeconoma
25
26
Colombia / Macroeconoma
pretenda eliminar la incertidumbre y se evitaba el aplazamiento de las decisiones de inversin. Estas acciones
produjeron como resultado un crecimiento de la demanda
agregada interna de ms del 10%, todo lo cual llev a
un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3%
en 1993, 5.7% en 1994 y an 5.8% en 1995. El programa de estabilizacin macro deba mantener un estricto control en el gasto pblico que, sin embargo, no
se logr, pues pas del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4%
en 1994; lo cual configuraba una dinmica expansiva
del gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidad
macroeconmica.
En efecto, la mayor inquietud provena de las fuentes del crecimiento del PIB, dado que ste estaba fuertemente impulsado por la demanda agregada interna (Grfico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluacin real,4
aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba que
esos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles a
largo plazo.5 Dicho patrn reproduca, entre otras cosas,
una balanza comercial crecientemente negativa desde
1993.6
La administracin Samper (1994-1998) inici su
perodo bajo la perspectiva de un crecimiento difcilmente sostenible a los ritmos observados en los aos previos. As, se tomaron medidas, tanto por parte del gobierno como del Banco de la Repblica, tendientes a
detener la revaluacin de la tasa de cambio. Para 1995
ya era claro que las altas tasas de inters comenzaban a
afectar la demanda domstica, al punto que despus de
que el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho ao, en
1996 escasamente crecera al 2.1%, apenas por encima
del crecimiento de la poblacin. La demanda agregada
interna en 1996 aument tan slo el 1.9%, nivel por
dems modesto si se compara con el promedio de los
aos 1992-1995 cuando aument en un 10.3%. Varios
factores afectaron la cada de la demanda, destacndose
dos de ellos: primero, el final del auge de la construccin, que haba sido uno de los pilares del crecimiento
hasta 1994 y, segundo, la cada de los precios del caf, lo
que adems afect gravemente las finanzas del Fondo
Nacional del Caf.
4
5
Otros factores han afectado negativamente el desempeo econmico reciente. El programa bandera de la
administracin Samper la creacin de 1.600.000 empleos en el cuatrienio 1994-1998 fracas, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el
12% en 1996. El incumplimiento de las metas de inflacin, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasa
del 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afect seriamente otro programa importante del gobierno: el
Pacto social de productividad, precios y salarios. Este
era un novedoso programa que por primera vez se aplicaba en Colombia y por medio del cual se pretenda frenar el carcter inercial de la inflacin.7
Cabe destacar que para 1997 la meta de inflacin se cumpli, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al
18% previsto.
COMPOSICIN MACROECONMICA
A lo largo de los aos se ha mantenido vivo el debate en
torno a la importancia del modelo de sustitucin de importaciones como elemento clave para el desarrollo de la
industria manufacturera y de la economa colombiana
en general. De manera muy simplificada puede afirmarse que este propsito logr parte de su objetivo, ya que
el crecimiento anual promedio del PIB manufacturero
entre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total.
Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario an
predominante en la economa colombiana, se implant,
a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo por
medio del cual se mantena la estrategia de sustitucin
de importaciones buscando simultneamente promover
las exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sector
manufacturero. Hasta 1974 se logr un fuerte crecimiento de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientras
que otros sectores como el agrcola o el minero registraron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sector
minero (el cual cay 1.02% en el perodo 1967-1974).
El Cuadro 1.2 muestra la evolucin de los diferentes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Varias
conclusiones se extraen, destacndose, entre ellas, la significativa prdida de importancia relativa del sector
agropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo seguido por la economa colombiana, especialmente des-
27
pus de 1978, cuando el sector primario comenz a perder participacin de manera importante y sostenida, llegando a representar en 1994 tan slo el 13% del PIB
total. Cabe destacar que en este proceso hubo dos perodos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafetera
del segundo lustro de los setenta que impuls al sector
agropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto que
el otro se circunscribe a los aos noventa, cuando el sector agropecuario result seriamente afectado por la apertura econmica. As, en el perodo 1990-1996 su crecimiento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior al
conjunto de la economa que en esos mismos aos creci
al 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimiento
del sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al
1.8% en el ao 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%.
El sector manufacturero, por su parte, aument su
participacin en el PIB hasta 1978, cuando registr un
crecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que la
participacin de la industria en el PIB no ha logrado
jams superar el 24% alcanzado en 1976, mantenindose relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hasta
niveles inferiores al 20% en los aos posteriores a la apertura. A pesar de lo anterior, ste ha sido un sector relativamente dinmico, registrando un crecimiento anual
promedio de 4.1% entre 1967-1996. El perodo de peor
desempeo del sector manufacturero fue el de la cada
de los aos 1981 y 1982, comportamiento que se volvi
a registrar en 1996 con una cada del 2.8%. Los
Cuadro 1.2
Composicin de la actividad econmica
1967-1994
(medido a precios corrientes del PIB)
1967-1974
1975-1978
1979-1984
1985-1989
1990-1994
24.98%
23.78%
19.10%
17.16%
14.93%
2.24%
1.62%
2.49%
5.91%
6.84%
20.94%
23.50%
21.83%
21.36%
19.65%
1.04%
1.09%
1.74%
2.30%
2.79%
5.69%
4.09%
3.72%
5.07%
6.35%
10.24%
10.09%
9.66%
10.59%
9.87%
2.58%
2.94%
3.88%
3.54%
5.54%
Transporte y almacenamiento
7.01%
7.42%
7.47%
6.89%
803%
Comunicaciones
1.01%
0.87%
1.03%
1.28%
162%
Servicios financieros
5.87%
6.46%
6.87%
6.28%
695%
Alquileres de vivienda
7.81%
6.85%
7.13%
5.18%
4.38%
4.09%
4.34%
5.07%
4.66%
5.03%
7.04%
6.70%
8.20%
8.21%
8.47%
Servicios domsticos
1.06%
0.61%
0.47%
0.28%
0.21%
28
Colombia / Macroeconoma
los aos 1995 y 1996 como resultado del inicio de la explotacin de nuevos yacimientos petroleros.
Con el fin de determinar las principales fuentes del
crecimiento econmico en Colombia durante los ltimos treinta aos, se realiz un anlisis de descomposicin del PIB de acuerdo con la metodologa propuesta
por Chenery. Mediante esta metodologa se pretende
explicar el crecimiento econmico de la economa, descomponindolo en tres fuentes diferentes: sustitucin de
importaciones, fortalecimiento exportador y demanda
domstica. Los resultados que se aprecian en el Grfico
1.2 sugieren que la sustitucin de importaciones ha dejado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Ya
desde finales de los aos sesenta, no slo dej de aportar
positivamente sino que, como era de esperar, en los aos
de apertura su contribucin ha sido negativa. Cabe destacar, sin embargo, que en el perodo comprendido entre 1983 y 1985, ste fue un factor importante en el
crecimiento alcanzado, seguramente fruto de las polticas proteccionistas adoptadas en estos aos.
La demanda domstica ha sido el principal componente del crecimiento del PIB, observndose cuatro ciclos claramente definidos. El primero corresponde al perodo 1967-1974 durante el cual la demanda explic en
ms de ocho puntos porcentuales el crecimiento de la
economa. El segundo ciclo corresponde a los aos de
bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta que
se prolong hasta finales de la dcada. La mini bonanza
del ao 1986 explica el tercer ciclo con mucha menor
importancia que los otros tres. Finalmente, la apertura
gener tal incremento de la contribucin de la demanda
Grfico 1.2
Descomposicin de Chenery
1967-1996
10%
8%
6%
4%
2%
0
-2%
-4%
Nota: * Provisional
Fuente: Dane. Umacro-DNP. Clculos del autor.
1995*
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
-6%
1967
Contribucin de la
demanda domstica
Contribucin de la
sustitucin de importaciones
Contribucin de
las exportaciones
domstica, que explica casi en su totalidad el significativo crecimiento econmico alcanzado en esos aos.
El ltimo componente, la contribucin de las exportaciones al crecimiento econmico, fue relativamente importante en el perodo de desarrollo mixto (19671974), en los aos de bonanza cafetera y, sorprendentemente,
no lo ha sido en los aos de apertura econmica. Uno de
los argumentos bajo los cuales se sustent la poltica de
apertura econmica fue el de la necesidad de
internacionalizar la economa colombiana y modernizar
el aparato productivo colombiano ante su escasa proyeccin internacional. Sin embargo, la contribucin de las
exportaciones al crecimiento econmico en la segunda
mitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde
1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas
(1.9% vs.1.3%).
29
SECTOR EXTERNO:
POLTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA
FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974
En Colombia, tanto la poltica cambiaria como la comercial han determinado el comportamiento del sector
externo, lo cual motiva el estudio conjunto de ambas
variables. Respecto a la poltica cambiaria, en los ltimos treinta aos ha tenido dos momentos claves. El primero, data de 1967 con la emisin del decreto 444, por
medio del cual se dio un giro radical en el manejo de la
tasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuando
se derog dicho decreto.
El modelo de sustitucin de importaciones puro en
el sentido estricto de una proteccin radical del mercado
interno frente a la competencia externa se comenz a
matizar desde finales de los aos cincuenta, cuando se
crearon mecanismos e instituciones encaminadas a promover las exportaciones no tradicionales. Posteriormente, en los aos sesenta, este proceso se fortaleci durante
el gobierno Lleras Restrepo, con la aplicacin de un
modelo mixto de desarrollo mediante la promocin de
exportaciones en un contexto de proteccin al mercado
interno.
El decreto 444 de 1967 se constituy en un elemento clave en el comportamiento de la poltica
cambiaria y comercial. El decreto adopt el sistema del
crawling peg, elimin las tasas de cambios mltiples y
fortaleci el control sobre los flujos de capital. Adems,
modific el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancel
a las importaciones de materias primas o insumos para
bienes destinados exclusivamente a la exportacin. Tambin quedaron exentas las materias primas para la elaboracin de bienes, que aunque no fuesen destinados a
la exportacin, fueran utilizados por terceras empresas
para producir bienes exportables.
Por otra parte, el objetivo de la poltica comercial
en el perodo 1967-1974 fue el del fomento de las exportaciones manteniendo alguna proteccin a la industria nacional. Para tal fin se constituy el Fondo de Promocin de Exportaciones Proexpo cuyo propsito era
facilitar el acceso a mercados externos de los productos
colombianos. Adems, se estableci el certificado de abono tributario CAT para reemplazar las ventajas
tributarias y la tasa de cambio favorable de las que se
haba disfrutado hasta entonces. En 1969 se firm el
Acuerdo de Cartagena, por medio del cual se cre el Pacto
Andino. El propsito bsico consista en profundizar el
Colombia / Macroeconoma
Grfico 1.3
Meses de importacin de bienes con cargo
a las reservas internacionales netas
1970-1996
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
30
31
Millones de $US
Grfico 1.4
Evolucin de las importaciones
1975-1996
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
2 000
1976
4 000
1975
Totales
Bs. intermedios
Bs. de capital
Bs. deconsumo
Colombia / Macroeconoma
32
Millones de $US
Grfico 1.5
Evolucin de las exportaciones
1970-1996
10.000
8.000
6.000
4.000
Caf
Menores
Petrleo
Totales
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
1990
2.000
33
Grfico 1.6
ndice de tasa de cambio real*
1981:01-1996:12
(dic. 1996=100)
130
120
110
100
90
80
ITCR 1
ITCR 2
ITCR 3
70
60
50
Jul-96
Ene-96
Jul-95
Ene-95
Jul-94
Ene-94
Jul-93
Ene-93
Jul-92
Ene-92
Jul-91
Ene-91
Jul-90
Ene-90
Jul-89
Ene-89
Jul-88
Ene-88
Jul-87
Ene-87
Jul-86
Ene-86
Jul-85
Ene-85
Jul-84
Ene-84
Jul-83
Ene-83
Jul-82
Ene-82
Jul-81
Ene-81
Notas: ITCR 1 corresponde al ndice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 pases. La ponderacin obedece a la estructura del
comercio global sin caf en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los pases excepto Francia, Per y Ecuador.
ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta nicamente nueve de los 18 pases: Los Estados Unidos, Canad, Alemania, Espaa, Reino Unido,
Japn, Mxico, Venezuela y Ecuador.
ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente.
Fuente: Banco de la Repblica.
34
Colombia / Macroeconoma
sino que deben utilizarse nicamente para pagos al exterior de bienes, servicios y de capital, y adems, a que
son de disponibilidad restringida, en momentos en que
se requera financiacin externa para culminar las inversiones en los sectores del petrleo Cao Limn y carbn Cerrejn, fuentes de exportaciones y del fortalecimiento del sector externo del pas a mediano plazo.
Finalmente, despus de intensas negociaciones, se
acept la propuesta colombiana. Esta consista en montar un esquema de monitora sobre la evolucin trimestral de los principales agregados econmicos por parte
del FMI, y sobre la poltica de comercio exterior por parte
del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crdito fresco por mil millones de dlares se firm en diciembre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibilidad y el status de pas buen deudor ante la banca internacional. Las condiciones favorables de la deuda colombiana, en trminos de plazos amplios e intereses fijos y el
no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hubiese necesidad de adoptar soluciones similares a las de
los pases vecinos latinoamericanos. As, Colombia no
tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones
o intereses, ni de entrar en la reestructuracin de la deuda, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la
deuda privada externa.
Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la
bonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues pona
en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como
el estricto control del gasto pblico y la devaluacin del
peso. Sin embargo se logr aplicar un pacto entre los
cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impidiera el desbordamiento del gasto, as como una excesiva revaluacin del peso, al lograr congelar buena parte de
los recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento.
As, el manejo cambiario permiti que la devaluacin
real entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%.
El Grfico 1.7 permite observar el grave deterioro
experimentado por el sector externo en la primera mitad de los ochenta cuando, an con una fuerte
desaceleracin del crecimiento del PIB, tanto el coeficiente de exportacin como de importacin cayeron radicalmente alcanzando los niveles ms bajos de los ltimos treinta aos. La segunda mitad de los ochenta, por
el contrario, se caracteriz por una intensa actividad
exportadora, siendo especialmente dinmicas las exportaciones menores, lo cual, aunado con el inicio de importantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de
1986, dio como resultado uno de los perodos con mayor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sin
duda, resultado en parte de medidas cambiarias y co-
35
Grfico 1.7
Coeficiente de exportaciones y de importaciones
1970-1996
18%
16%
14%
12%
10%
Coeficiente
de exportaciones
8%
Coeficiente
de importaciones
4%
6%
2%
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
0
1970
Exportaciones
menores/PIB
Fuente: DNP
merciales adoptadas a mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.
Las importaciones diferentes al petrleo y sus derivados se mantuvieron con crecimientos muy discretos
durante la segunda mitad de los ochenta, lo cual favoreci una balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992.
la particularidad de ser gradual. En efecto, en una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los
siguientes dos aos, se deban reducir progresivamente
las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo
de asignacin de cupos de importacin por tem bajo el
rgimen de licencia previa, compensando esta mayor exposicin de la produccin domstica con proteccin arancelaria, y sobre todo con una devaluacin favorable de la
tasa real de cambio. As, en marzo de 1990 el 55.6% del
universo arancelario qued bajo el rgimen de libre importacin, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el
rgimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida
importacin. Esto contrastaba con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%,
60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991).
En una segunda fase se reducira de manera gradual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres aos
un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la devaluacin nominal en 1990 se aceleraba,
alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalizacin comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad
cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundizacin del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde
enero de 1991 se inici un proceso de revaluacin real,
tendencia que se mantuvo prcticamente invariable hasta
1996.
Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estim
que el programa de apertura requera de una mayor profundizacin, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no haba alcanzado resultados suficientes. El arancel
promedio segua siendo alto (34.5%) y la proteccin
36
Colombia / Macroeconoma
cativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gmez (1997), quien muestra cmo los
mrgenes de intermediacin colombianos durante los
aos noventa han sido, en promedio, los ms altos del
mundo, slo por detrs de los pases del Oriente Medio.
Encuentra, tambin, que las tasas de inters reales de
Colombia, con relacin al resto del mundo, son las ms
elevadas con excepcin nicamente de algunos pocos
pases en vas de desarrollo.
As, debido al ingreso de cuantiosos capitales de
corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos
que haba sido negativa durante toda la dcada de los
ochenta excepto 1986, se torn positiva a partir de
1990, siendo superavitaria en ms de US$ 2.350 millones en 1991, y destacndose especialmente el rubro de
transferencias que creci en ms del 65%. Steiner (1997)
presenta evidencia que sugiere que buena parte del significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los ochenta y primeros aos
de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de dineros ilcitos. Destaca, mediante diferentes
ejercicios, que son dos los principales mecanismos por
medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las
reservas internacionales en ese ao aumentaron un 40%,
al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500
millones en 1991. Todo este proceso pona en peligro la
estabilidad macroeconmica, por lo cual se haca necesario actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal.
Con el fin de dar seales suficientes a los agentes
econmicos, en el sentido de que esta poltica era un
hecho cumplido, se decidi eliminar el concepto de
gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba
la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de
la rebaja de aranceles. Por lo tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron
los cuatro niveles de gravmenes programados para esa
fecha. El arancel promedio qued en 11.4%, alcanzando
la proteccin efectiva un nivel promedio del 26.2%.
En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural al que se enfrentaba la economa colombiana, se realiz, por primera vez
desde 1967, una reforma estructural. sta se dictamin
en 1991 y se ejecut en dos etapas a partir de 1992 y
1993.
La ley 9a de 1991 derog el decreto 444 de 1967.
Por medio de esta ley se elimin el monopolio del Banco de la Repblica sobre el control de divisas, con lo
cual el grueso de las operaciones financieras empezaron
37
Colombia / Macroeconoma
38
Grfico 1.8
Cuenta corriente y de capitales de la balanza de pagos como proporcin del PIB
1970-1996
8%
6%
4%
2%
Cuenta Corriente
0
Cuenta de capitales
-2%
-4%
-6%
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
-8%
10
39
LA POLTICA MONETARIA Y
EL SISTEMA FINANCIERO
POLTICA MONETARIA
A pesar de que la poltica cambiaria es uno de los componentes ms importantes de la poltica monetaria, su
estrecha relacin con el comportamiento de las principales variables asociadas al sector externo motiv el estudio conjunto de stas en la seccin inmediatamente
anterior. La presente seccin se centra primordialmente
en el comportamiento de las variables monetarias, el comportamiento de los precios y la evolucin del sistema
financiero.
La inflacin en Colombia ha sido una de las ms
estables de Amrica Latina durante los ltimos treinta
aos, especialmente desde 1973 (Grfico 1.9). El Cuadro 1.3 muestra el coeficiente de variacin de la inflacin colombiana en diversos perodos.11
De aqu se desprende que efectivamente desde 1973
la inflacin ha oscilado poco. De manera especial, merece destacarse que durante los aos ochenta, cuando en
otros pases latinoamericanos se observaron fuertes fenmenos de hiperinflacin, la volatilidad de los precios
en Colombia fue menor que la observada en los aos de
apertura.
Al respecto de la inflacin existe un amplio debate
terico sobre el efecto de la inflacin sobre el crecimiento econmico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las escuelas de Mundell y Tobin predican una correlacin positiva entre la tasa de inflacin y la acumulacin de capital, va la sustitucin de dinero y capital. Afirman que
al aumentar la inflacin, el costo de tener dinero aumenta,
razn por la cual se hace preferible adquirir capital. Otros
modelos, especialmente a partir de los nuevos modelos
de crecimiento econmico desarrollados en los aos
ochenta, presentan una visin diferente de la relacin
entre crecimiento e inflacin. Se plantean diversos mecanismos para explicar el efecto de la inflacin sobre el
crecimiento, por ejemplo, a travs de la inversin o a
travs de la productividad de la misma. En el primer
caso, se argumenta que la inflacin acta como un impuesto sobre la inversin, con lo cual aumenta el costo
del capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En el
segundo caso, la inflacin distorsiona la informacin del
11
40
Colombia / Macroeconoma
Cuadro 1.3
Coeficiente de variacin del IPC
1967 - 1996
1973 1996
1980-1989
0.3335
0.1662
0.1596
Fuente: Grfico 10. Clculos del autor.
1990-1996
0.1743
13
14
Partow (1995) presenta un extenso debate en torno a los diferentes puntos de vista. Algunos defienden el papel de la
inversin como determinante del crecimiento, otros defienden que es la productividad total de los factores el principal
determinante del crecimiento.
Por medios de pago se entiende M1, es decir el efectivo ms
los depsitos en cuenta corriente del sistema bancario. La serie puede presentar algunos pequeos problemas por el cambio de metodologa adoptada por el Banco de la Repblica
en diversos puntos del tiempo.
Se obtuvo un coeficiente de 0.87 con un t estadstico de
157.25.
41
Grfico 1.9
Variacin de la inflacin y crecimiento del PIB
1967-1996
35%
9%
8%
30%
7%
6%
25%
5%
Inflacin
(Escala izquierda)
20%
4%
3%
15%
2%
10%
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
0
1969
5%
1%
1967
Crecimiento PIB
(Escala derecha)
Fuente: Dane.
Grfico 1.10
Variacin de la inflacin y los medios de pago
1967-1996
45%
40%
35%
30%
25%
20%
I.P.C.
15%
10%
M1
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
0%
1967
5%
se discuti y tiene que ver con la liberalizacin de importaciones. La segunda medida se produjo en el frente
monetario. Hacia 1980 se elabor un plan tendiente a
lograr una contraccin monetaria por medio de
operaciones de mercado abierto OMAs, es decir ttulos del Banco de la Repblica. As, la inflacin se
mantuvo en niveles relativamente estables en los aos
ochenta, a pesar del desborde del gasto pblico experimentado a finales de los setenta y primeros aos de los
ochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el ao
1984, la economa colombiana no logr, en trminos de
42
Colombia / Macroeconoma
Grfico 1.11
Ahorro como proporcin del PIB
1970-1995
Total
Pblico
Privado
25%
20%
15%
10%
5%
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
Fuente: Dane.
43
Grfico 1.12
Tasas de inters de colocacin y captacin real
1986:01 - 1996:04
25%
20%
15%
10%
Tasa de
capatacin
Tasa de
Colocacin
5%
Sep-96
Mar-96
Sep-95
Mar-95
Sep-94
Mar-94
Sep-93
Mar-93
Sep-92
Mar-92
Sep-91
Mar-91
Sep-90
Mar-90
Sep-89
Mar-89
Sep-88
Mar-88
Sep-87
Mar-87
Sep-86
Mar-86
-5%
Grfico 1.13
Inversin como proporcin del PIB
20%
18%
16%
14%
12%
Inversin total
10%
Inversin pblica
8%
Inversin privada
6%
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
4%
caje marginal al 21%, as como el encaje sobre los depsitos a la vista al 40%. Para el caso de los depsitos a trmino
se unific el encaje para los diferentes plazos alrededor del
10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tnica similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, as
como la dispersin de los mismos. Los encajes sobre los
depsitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron controlar los saldos de los ttulos del Banco, especialmente en
la primera mitad del ao. Estas medidas contraccionistas
facilitaron una cada de las tasas de inters.
El control de la inflacin en 1995 y 1996 cont
con un nuevo mecanismo institucional: el denominado
Pacto social de productividad, precios y salarios. Este
mecanismo, ya utilizado con xito en otros pases, bus-
44
Colombia / Macroeconoma
inversin tampoco se registran fluctuaciones significativas, en donde la inversin privada representa en promedio, unas tres quintas partes de la inversin total. En
1991 la inversin total alcanz los niveles ms bajos fruto
de la cada conjunta tanto de la inversin pblica como
privada, aunque se recuper hasta alcanzar niveles histricamente altos, especialmente en 1995.
En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b),
es posible apreciar cmo la tendencia en la relacin ahorro-inversin ha cambiado entre la dcada de los ochenta cuando se relacionaba fuertemente con la finanzas
pblicas y los noventa cuando se presenta una mayor
relacin con el sector privado.
SISTEMA FINANCIERO
El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el perodo bajo estudio que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la administracin Pastrana se cre el sistema de la unidad de
poder adquisitivo constante Upac, por medio del cual
se buscaba facilitar la adquisicin de vivienda. El segundo, es la crisis del sistema financiero de principios de la
dcada de los ochenta que oblig a la intervencin de
varias entidades financieras. El tercero se relaciona con
las importantes reformas al sistema financiero llevadas a
cabo durante la administracin Gaviria.
Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la Repblica poda intervenir en el manejo del ahorro privado. As, mediante los
decretos 677 y 678 de mayo de 1972 se cre el denominado sistema Upac y se autoriz la constitucin de las
corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo,
Las cuatro estrategias, promulgaba como uno de sus cuatro
vrtices la concentracin de recursos en la industria de la
construccin, centrado en la vivienda urbana, como sector jalonador de otros sectores, especialmente de las manufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte generador de empleos tanto directos como
indirectos. El diagnstico oficial argumentaba la escasez
de fondos para prstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el ahorro personal por ser el inters
real negativo. Se determin, por lo tanto, que los ahorros
se iran reajustando automticamente con la inflacin,
garantizndole as un inters real positivo a los ahorradores.
Adems, con la creacin de las corporaciones de ahorro y
vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una
red de intermediarios financieros cuyo principal objetivo
fuese la atencin de los ahorradores y prestatarios.
El sistema, en general, tuvo xito, pues logr un fuerte incremento del ahorro privado (Grfico 1.11). Las principales crticas se centraron en que se estaba privilegiando el acceso al crdito al consumidor de estrato medio y
alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este sistema nunca tuvo la intencin de sustituir los programas de
carcter social, sino ms bien complementarlos. Adems,
al sistema Upac tambin se le critic porque, en su intento por mantener el poder adquisitivo constante, siguiendo el ritmo de la inflacin, ayud a crear y sostener una
fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflacin a niveles de un solo dgito.
El segundo momento relevante en la evolucin del
sistema financiero colombiano tuvo lugar durante la crisis experimentada por la economa colombiana en la dcada de los ochenta. Los aos de bonanza cafetera de mediados de la dcada anterior haban propiciado una economa en expansin, lo cual se facilitaba por la abundancia de recursos en el sistema financiero, tanto nacional
como internacional. Dados los incentivos existentes, las
empresas manufactureras aumentaron sus niveles de
endeudamiento con lo cual la exposicin del sector financiero al desempeo del sector real se agudiz en gran medida.18 Las previsiones optimistas de la economa en ese
entonces estimularon a un nmero considerable de empresas que intentaron apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la
banca, lo cual ahondaba an ms la interdependencia entre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevino
la crisis, a partir del ao 1982, los intermediarios financieros se encontraron con una situacin recesiva en la cual
los deudores no estaban en condiciones de satisfacer las
obligaciones adquiridas.19 Con esta situacin, y en la medida en que los intermediarios no lograban recuperar la
cartera, se desat un aumento en la tasa de inters de captacin, con el fin de lograr superar la aversin al riesgo
del pblico, que iba generando expectativas sobre el eventual descalabro del sistema financiero.20
18
19
20
45
46
Colombia / Macroeconoma
POLTICA FISCAL
En los ltimos treinta aos las finanzas pblicas en Colombia se han caracterizado por el manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni
en las pocas de bonanza especialmente las cafeteras de
mediados de los setenta y de los ochenta, ni en las de
crisis primera mitad de los ochenta se ha quebrado el
criterio de manejo relativamente prudente de las finanzas pblicas. Esto no obst para que hubieran existido
perodos durante los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la conduccin de las finanzas pblicas,
con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la economa.
El dficit fiscal del gobierno nacional central
GNC es uno de los indicadores que ilustra de manera
clara y sinttica la evolucin de las finanzas pblicas. A
la luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parece
relativamente sencillo analizar el comportamiento del
dficit fiscal del GNC (Grfico 1.14). El perodo de fuerte
crecimiento de la economa hasta 1974 estuvo en parte
impulsado por un aumento en el gasto pblico y, consecuentemente, de la demanda interna (Grfico 1.2), lo
cual gener un incremento del dficit fiscal del GNC.
El crecimiento del perodo se explica por los buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adoptadas bajo el decreto 444, pero tambin y de manera
significativa, por el aumento del gasto pblico, especialmente a partir de 1970, el cual se financi en buena
medida con crdito externo22. El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la industria y
de la economa en general, durante este perodo, estuvo
acompaado por un crecimiento de la inflacin y del
dficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propici
un perodo de mayores ingresos corrientes en las arcas
del Estado, con lo cual el dficit fiscal del GNC se redujo
notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto
pblico adoptada a partir de ese ao y basada, adems
de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo,
provoc un cambio en la tendencia del dficit, dando
inicio al mayor descalabro de las finanzas pblicas en la
historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumado
al impacto positivo del crecimiento de los precios del
caf desde 1985, logr la recuperacin de las finanzas
22
47
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
Grfico 1.14
Dficit fiscal del GNC como proporcin del PIB
1967-1996
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
Fuente: Confis
Fuente: Banco de
la Repblica
-5%
-6%
-7%
-8%
supervit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamente se observ un significativo dficit del sector pblico
no financiero SPNF de un 1% del PIB, debido a que
nicamente Telecom y Carbocol presentaron supervit
del 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente.
Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al
GNC representan aproximadamente el 70% del SPNF.
En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC
alcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF,
mientras que los pagos representaron el 30.1% del total
de egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de
manera especial desde 1993, siendo los promedios para el
perodo 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.
Para profundizar en el estudio de las polticas fiscales adoptadas desde 1967, conviene recordar que con
anterioridad al perodo de fuerte crecimiento, 19671974, se presentaron enormes dificultades financieras,
en especial la escasez de divisas originadas en la cada en
los precios del caf. A esto se sumaba la exigencia del
Fondo Monetario Internacional de realizar una
devaluacin masiva, pues de lo contrario se amenazaba
con bloquear el crdito externo. El gobierno siempre se
neg a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento
de que los efectos de la devaluacin se diluiran rpidamente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales benficos para la economa.
Bajo este ambiente se expidi el decreto 444, con
el cual se buscaba una reactivacin sostenida de la economa. Adems de lo analizado en secciones anteriores,
el decreto permiti que el diferencial cambiario fuera
reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo destino sera la cuenta especial de cambios CEC como
Colombia / Macroeconoma
48
Grfico 1.15
Dficit/supervit del sector pblico no financiero como proporcin del PIB
1985 - 1996
4%
3%
Seguridad
social
2%
1%
Gobiernos
regionales y
locales
(1)%
(2)%
Fondo Nacional
del Caf
(3)%
Otras entidades
(4)%
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Nota: * Otras entidades incluye empresas del sector elctrico, Ecopetrol, Carbn de Colombia Carbocol, Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom, Metro de Medelln y otras
Fuente: Confis.
y el impuesto a las herencias y las donaciones. La reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr
mayores niveles de ingresos para el Estado. Con este fin
se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas,
pasando la tarifa general al 15%.26 Con la reforma al
impuesto de renta se busc disminuir los impuestos pagados por los salarios, as como tornar ms efectivo el
recaudo sobre las rentas mixtas y de capital.
A mediados de 1975 el precio internacional del caf
se elev notablemente, como consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto signific un flujo sin
precedentes de divisas al pas que pona en peligro las
metas macroeconmicas de estabilizacin, tanto desde
el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas condiciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de
estabilizacin. Las principales medidas fueron adoptadas en los frentes monetario y cambiario descritas con
anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se dise un
programa de austeridad que impidiese un crecimiento
desbordado de los medios de pago va mayor dficit pblico. Con este propsito se logr que el presupuesto
fuera el mecanismo a travs del cual se impeda un desborde del gasto pblico. As, se consigui reducir el dficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Grfico 1.14), permitiendo as unos
menores desembolsos de crdito tanto externos como internos.27
A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le di prioridad a las inversiones en
los sectores de transporte, comunicaciones, energtico y
minero. Estas metas requeran ingentes esfuerzos fiscales
y por tanto se haca necesaria la bsqueda de mecanismos
para financiar el aumento del gasto,28 decidindose acudir al crdito externo, abundante en la poca. A la dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de
lograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974
haba buscado disminuir en lo posible la evasin fiscal,
sin embargo, como muestra Lpez (1996) a pesar del
crecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo
26
27
28
Hasta ese entonces existan cuatro categoras para el impuesto a las ventas: 25%, 15%, 10% y 4%. stas se reemplazaron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando como general la de
15%.
Sarmiento (1978) menciona que los desembolsos del Banco
de la Repblica cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientras
que la amortizacin de la deuda externa del gobierno excedi los desembolsos en US$ 122 millones.
Con series de Numpaque et al. (1996), se encuentra que en el
perodo 1978-1981, el aumento del gasto fue del 12.6%, siendo el incremento del gasto pblico del 15% y el de inversin
de solo 7.9%.
49
29
30
Colombia / Macroeconoma
50
Grfico 1.16
Algunos ingresos y gastos como proporcin del PIB
(Precios corrientes)*
1985 - 1996
12%
10%
8%
Ingresos
tributarios
6%
Intereses de deuda
externa
4%
Transferencias
2%
0%
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Nota: *El rubro de transferencias incluye el situado fiscal, las transferencias municipales y los pagos de pensiones.
Fuente: Confis.
nal pasaron de un crecimiento anual promedio en trminos nominales del 22% entre 1980 y 1984 al 54%
en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla,
1987). Adicionalmente, las finanzas pblicas se vieron
favorecidas con el incremento en trminos reales de
las tarifas de servicios pblicos, as como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los
yacimientos de Cao Limn.
Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno tambin realiz un importante esfuerzo de restriccin fiscal,
al lograr bajar en trminos reales el gasto de funcionamiento y el de inversin en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resultados fueron posibles, entre otros, por el control impuesto
al crecimiento de la planta de personal oficial, as como
por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de nicamente el 10% en comparacin con una inflacin del
22.4% en dicho ao. Adems, se busc la racionalizacin
de los grandes proyectos iniciados en los aos previos,
razn por la cual se aplaz la ejecucin de algunos de los
grandes proyectos elctricos, dada la existencia de estudios en el sentido de que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo menos hasta comienzos de la dcada de los noventa. La veracidad de
dicha apreciacin se hara cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se lleg a soportar un
severo racionamiento elctrico.
Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente
externo, lograron recuperar el control de las finanzas pblicas, reduciendo considerablemente el dficit fiscal del
GNC (Grfico 1.14), as como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso como proporcin del PIB (Grfico 1.16).
En el segundo semestre de 1986 se impuls una
nueva reforma tributaria con el fin de consolidar tanto
los ingresos tributarios como las transferencias del sector pblico. Los principales campos de esta reforma fueron la reestructuracin del impuesto a la renta y la eliminacin de la doble tributacin. En lo referente al primero, se redujeron las tarifas al tiempo que se elimin
una buena cantidad de exenciones, descuentos y deducciones. En el segundo campo, se pretenda estimular la
inversin, al eliminar el concepto de ganancia ocasional
para los dividendos y participaciones obtenidos por los
socios o accionistas de las empresas, siempre que aquellos tuviesen el carcter de persona natural residente en
el pas. Adems, la reforma incluy a las empresas pblicas y a las cajas de compensacin familiar como nuevos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado
que inclua a Ecopetrol, la mayor empresa del pas.
La recuperacin se consolid con la bonanza cafetera, que se prolongara hasta 1986, aunque a su vez pona en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto,
sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrse
un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacional.
El desarrollo de las reformas impulsadas por la administracin Gaviria exiga asumir nuevos gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable,
ante las dificultades enfrentadas por las finanzas pbli-
cas en el pas. Adems, algunas disposiciones establecidas por la nueva Constitucin Poltica de 1991, entre
las que se destacan las reformas al aparato judicial, el
fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundizacin del proceso de descentralizacin y la ejecucin de
planes en otros sectores obligaban a la adopcin de estrategias encaminadas a evitar la configuracin de un
desequilibrio estructural de las finanzas pblicas.
Por estos motivos se llev a cabo una nueva reforma tributaria. As, en 1990 se ampli la base del IVA,
elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo
para compensar los efectos de la reduccin de aranceles.
Adems, se adopt otra serie de medidas encaminadas a
incentivar el ahorro e impulsar la inversin. Las principales medidas de este paquete fueron las exenciones
tributarias a las ganancias de capital originadas por transacciones de bolsa, la reduccin de los impuestos de
remesas y renta a la inversin extranjera y la amnista a
los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas
adicionales, los recaudos por renta e IVA aumentaron
entre 1990 y 1992 ms de dos puntos como proporcin
del PIB, superando en conjunto el 9% del PIB. Como
resultado, en 1991 y 1992 las finanzas pblicas presentaron un supervit fiscal (Grfico 1.14). Sin embargo, el
incremento en los gastos derivados de la nueva Constitucin, as como otros gastos pblicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir
con los compromisos adquiridos. Nuevamente se ampli la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%.
Como complemento, tambin se incluyeron en la base
tributaria, empresas industriales y comerciales del Estado y se aument el impuesto ad valorem a la gasolina.
Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se
inici un proceso de deterioro de las finanzas pblicas
fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la seguridad social, las transferencias a las regiones y municipios y el importante crecimiento de los
gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El
primero de estos factores tiene que ver con el aumento
en el nmero de pensionados a cargo de la nacin y con
los efectos de la ley 100.
La mayor novedad en el tema de la descentralizacin del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Constitucin Poltica de 1991, posteriormente reglamentado por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableci que el
situado fiscal aumentara anualmente hasta llegar a un
porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que
permitiese atender todos los servicios para los cuales est
destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley
estableci que la participacin en los ingresos corrientes
51
52
Colombia / Macroeconoma
logrado una adecuada transferencia de funciones, complementan el difcil panorama de las finanzas del sector
pblico. Cabe mencionar, por ltimo, que las profundas
transformaciones llevadas a cabo en los ltimos aos, han
reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto
que el 85% de su gasto total se encuentra preasignado.31
Otras medidas debern adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las finanzas pblicas. Como
se ha mencionado a lo largo de este captulo, desde los
aos setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos
tipos de impuestos, adems, uno de los preceptos para
lograr un proceso de ajuste hacia un Estado ms moderno acorde con las reformas estructurales propias de un
proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles
de evasin. En Colombia esto no se ha logrado, pues la
evasin estimada del impuesto a la renta no slo no ha
disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles
superiores al 30%. El caso del impuesto al valor agregado
es similar, mantenindose los niveles de evasin alrededor del 30%.32
Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atencin en el diseo de diversos mecanismos, generalmente
va reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de los impuestos, no se ha brindado la atencin
que amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal.
Al respecto resultan preocupantes problemas como por
ejemplo: la duplicidad de erogaciones a las que ha llevado en la prctica real la profundizacin del proceso de
descentralizacin, el escaso margen de maniobra en el
manejo del presupuesto nacional u otros como el desconocimiento del Estado del nmero de funcionarios oficiales o la falta de claridad en la aplicacin de normas
como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales
competen a la administracin descentralizada de la salud y la financiacin de la misma (Comisin de
racionalizacin del gasto y de las finanzas pblicas, 1997).
Los problemas de eficiencia del gasto pblico deben ser
tenidos en cuenta adems en sectores como la defensa y
la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento
sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios
pblicos pero a cambio no han ofrecido los resultados
esperados.
31
32
MERCADO LABORAL Y
DISTRIBUCIN DEL INGRESO
MERCADO LABORAL
El mercado de trabajo es uno de los principales receptores
de las transformaciones econmicas con manifestaciones
como la variacin de las tasas de desempleo y ocupacin o
el incremento de los niveles de informalidad en el empleo
y la precariedad de los ingresos. La bsqueda de la creacin de empleos de manera perdurable y sostenible requiere de la implantacin de polticas que propicien una
alta dinmica de crecimiento en las diferentes ramas econmicas, con programas focalizados que contribuyan a corregir algunos desequilibrios y situaciones crticas de empleo en los grupos ms vulnerables de la poblacin.
En el perodo comprendido entre 1980 y 1997, el
empleo en Colombia tuvo una distribucin relativamente homognea en cuanto a la participacin de las diferentes ramas de actividad en la composicin del nmero total de ocupados. As, segn la Encuesta Nacional de Hogares ENH33, los sectores con mayor peso relativo sobre el empleo son, en su orden: servicios que participaron
en promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restaurantes y hoteles con el 25.5% y la industria manufacturera con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presentaron oscilaciones bastante moderadas en su participacin
dentro del total de empleo, conservando en 1996 una contribucin similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4).
A diferencia de los anteriores, el sector financiero particip, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostrando una tendencia ascendente al final de perodo.
Por otra parte el sector de servicios se destaca por ser
indiscutiblemente el mayor generador de empleo en los
ltimos aos (Cuadro 1.5). La industria manufacturera,
con participaciones en la generacin de empleo generalmente superiores al 10%, tuvo un comportamiento relativamente estable hasta 1994, ao a partir del cual comenz a destruir puestos de trabajo por la prdida de dinamismo y ante cambios en la intensidad y composicin
del empleo industrial. El sector de la construccin como
generador de empleo tiene un comportamiento acorde con
su ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscilaciones. Es as como en el perodo 1992-1995 el sector de
construccin fue uno de los principales generadores de
33
La ENH es elaborada trimestralmente por Dane desde mediados de los aos setenta.
53
Cuadro 1.4
Composicin del empleo por ramas de acividad
1983 - 1996
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1996
28.9%
29.2%
28.8%
28.4%
29.8%
28.7%
27.0%
28.2%
promedio
RAMAS ECONMICAS
Servicios
perodo
28.6%
24.9%
25.1%
26.0%
25.6%
25.5%
25.9%
26.1%
25.3%
25.5%
Industria manufacturera
23.7%
23.2%
24.0%
23.7%
23.3%
23.1%
22.4%
22.1%
23.2%
Establecimientos financieros
7.3%
7.2%
6.8%
7.6%
7.3%
6.8%
8.3%
8.5%
7.5%
Transporte y comunicaciones
6.6%
6.2%
6.0%
6.1%
6.2%
6.7%
6.7%
7.0%
6.4%
Construccin
6.4%
6.7%
6.1%
6.4%
5.5%
6.4%
7.5%
6.6%
6.5%
Agropecuario
1.3%
1.4%
1.3%
1.3%
1.1%
1.3%
1.0%
1.1%
1.2%
0.6%
0.6%
0.6%
0.6%
0.8%
0.6%
0.5%
0.7%
0.6%
Minas y canteras
0.3%
0.4%
0.4%
0.4%
0.4%
0.4%
0.3%
0.4%
0.4%
No especifica. No informa
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.1%
0.1%
0.1%
0.1%
Total ocupados
2 861 380 3 201 591 3 827 974 4 182 322 4 413 192 4 740 877 4 935 128 4 855 626
Cuadro 1.5
Contribucin de los sectores en la generacin de puestos de trabajo
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
No especif. no informa
0.3%
0.7%
0.5%
0.9%
2.7%
2.2%
Agropecuario
4.1%
5.5%
4.4%
3.1%
6.9%
3.6%
Minas y canteras
Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio, restaur. y hoteles
1.8%
10.0%
0.1%
0.2%
15.8%
22.4%
43.2%
6.8%
18.4%
16.3%
13.5%
1.2%
8.6%
3.2%
0.1%
13.7%
2.0%
15.6%
16.6%
13.7%
40.7%
12.7%
44.9%
32.1%
47.1%
41.6%
Transporte y comunicaciones
6.8%
4.9%
7.4%
38.7%
2.7%
6.8%
10.5%
Establecimientos financieros
6.3%
26.6%
7.9%
7.0%
43.1%
22.5%
3.4%
Servicios
Empleos generados
16.8%
30.5%
32.0%
42.2%
5.6%
25.2%
14.1%
62.0%
264 075
192 839
178 734
50 797
268 537
245 203
122 273
123 198
162 976
Variacin
-2.7%
-7.3%
-7.16%
428.6%
-8.7%
-50.1%
0.8%
32.3%
Nota: Los aos en que aparece * indican que el sector destruy empleos y, por tanto, no contribuy en la generacin de empleos del respectivo ao.
Fuente: ENH. Clculos del autor.
Se entiende por empleo informal como la suma de las categoras de cuenta propia no profesionales, asalariados y patronos de microempresas, servicio domstico y ayudantes familiares.
54
Colombia / Macroeconoma
Cuadro 1.6
Estructura del empleo urbano por tipos de empleo
(% del empleo total)
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
Asalariados
62.9%
61.9%
61.8%
62.6%
63.6%
63.7%
63.1%
63.1%
63.8%
62.9%
64.5%
Independientes
28.0%
29.5%
30.0%
30.2%
29.2%
29.9%
29.7%
30.4%
30.9%
31.8%
30.9%
Otros empleos
9.1%
8.6%
8.2%
7.2%
7.2%
6.3%
7.2%
6.4%
5.4%
5.4%
4.7%
principales ciudades y 62.1% en las ciudades intermedias. Al desagregar las estadsticas para las diferentes zonas urbanas, se refleja una cada de los niveles de informalidad del empleo en las cuatro ciudades principales,
pero un incremento de la informalidad en las seis ciudades intermedias.
A pesar de que en trminos relativos el nivel de
informalidad del empleo ha cado en la ltima dcada,
especialmente a partir del perodo de apertura, dicha situacin debe contrastarse con aspectos indicativos de la
calidad del mismo. La participacin de trabajadores que
reciben como remuneracin menos de un salario mnimo y la proporcin de trabajadores que no estn cobijados por el sistema de seguridad social son dos indicadores
de la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cuadro 1.8 muestra cmo se ha venido presentando una disminucin progresiva del nmero de trabajadores que recibe menos de un salario mnimo, pasando de representar el 22.5% en 1984 al 17.6 % en 1994. Sin embargo,
al considerar que los ingresos laborales menores a un salario mnimo no alcanzan a cubrir la canasta familiar
bsica, dicha participacin, a pesar de estar cayendo, sigue indicando un alto grado de precariedad de buena
parte del mercado laboral.
Con respecto a la porcin de trabajadores que no
estn cubiertos por la seguridad social, se presenta una
situacin preocupante, pues a pesar de que se ha
incrementado la cobertura en la ltima dcada, para
1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecan an
de afiliacin a la seguridad social.
Cuadro 1.7
Participacin del empleo informal en el empleo total
1984
1986
1988
1992
1994
54.2%
55.5%
52.6%
51.7%
64.3%
63.5%
64.2%
62.1%
Total 10 reas
55.6% 55.9% 56.9% 54.7% 53.6%
Nota:* Las cuatro principales ciudades son Bogot, Medelln, Cali y
Barranquilla. Las seis ciudades intermedias son Manizales, Pereira,
Villavicencio, Bucaramanga, Pasto y Ccuta.
Fuente: Lpez, Hugo (1996).
En los ltimos quince aos en Colombia se han presentado dos perodos crticos en la generacin de empleo. El primero de ellos se origin en la crisis del primer lustro de los ochenta, mientras que el segundo se
relaciona, entre otros factores, con las medidas adoptadas en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectos
a partir de 1993.
Las variaciones del entorno macroeconmico en la
primera mitad de los ochenta afect la demanda laboral,
particularmente por el descenso de la actividad productiva que gener una disminucin en la demanda de empleo. La crisis de los sectores externo, financiero e industrial fueron las principales manifestaciones del componente cclico del desempleo, que para 1985 alcanz
los mayores niveles histricos35 (Grfico 1.17).
Adicionalmente se presentaron distorsiones sobre
el mercado de trabajo provenientes de factores determinantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron el
desempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabe
mencionar los efectos tardos de la transicin demogrfica y de la revolucin educativa, la mayor urbanizacin
de la poblacin en el pas y el incremento de la vinculacin de la mujer al mercado de trabajo.
La estructura demogrfica de la poblacin para este
perodo alcanz una mayor participacin de la poblacin en edad de trabajar creando presiones sobre el mercado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado de
la poblacin en las dcadas anteriores, 3.2% anual entre
1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo a un
crecimiento importante de la poblacin en edad de trabajar que an se reflejaba a inicios de la dcada de los
ochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situacin fueron los incrementos de la tasa de participacin
35
55
Cuadro 1.8
Precariedad del empleo urbano remunerado
1984 - 1994
(Porcentaje del empleo de cada tipo)
Menos de 1 sal. mnimo
Asalariados
1984
1988
1992
1994
1984
1988
1992
1994
11.1
11.9
13.3
10.0
29.5
31.6
32.2
29.5
Independientes
42.1
38.3
42.6
29.5
88.6
85.5
82.0
81.7
Otros empleos
44.6
52.4
53.9
43.7
91.1
89.0
83.8
80.0
Sector informal
37.0
34.6
39.1
27.7
82.1
79.5
77.7
74.3
Sector formal
5.08
6.4
6.9
6.0
16.2
17.0
18.2
18.6
Total
22.5
22.1
24.2
17.6
5300
52.7
51.0
48.6
Grfico 1.17
Desempleo
(siete ciudades principales) 1975 - 1996
14%
13%
12%
11%
10%
9%
8%
7%
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
6%
Fuente: ENH-Dane.
Colombia / Macroeconoma
56
Grfico 1.18
Salario mnimo real (Pesos constantes de 1988)
1970 - 1996
33 000
31 000
29 000
27 000
25 000
Salario real
deflactado por IPC
23 000
21 000
Salario real
deflactado por IPP
19 000
17 000
Salario real en
US$
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
15 000
Nota: El salario mnimo se reajust en ms de una ocasin en algunos aos. Esto ocurri en 1974(dos veces) y 1977 (tres veces).
Fuente: DNP. Clculos del autor.
mercial, logr encubrir o postergar los efectos sobre la produccin nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral.
As, desde 1994 la tasa de ocupacin empez a
desacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanz
niveles cercanos al 12%.
El pobre desempeo del sector real desde las primeras etapas de la apertura, y del resto de la economa
posteriormente, ha sido la principal causa del deterioro
del mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras que
en el perodo 1990-1993 se generaron aproximadamente 170 mil empleos por ao, entre 1994 y 1995 slo se
crearon 47 mil nuevos empleos en las siete principales
ciudades del pas y ya para 1996 se produjo una destruccin de empleos frente al ao anterior del orden de
97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimiento de la tasa global de participacin llev a aumentar
significativamente la tasa de desempleo.
La apertura econmica golpe de manera muy fuerte
al sector agropecuario, no slo debido a las medidas de
liberalizacin comercial sino tambin a la cada en los
precios internacionales de los bienes agrcolas. La crisis
del sector agropecuario contribuy a aumentar la poblacin no calificada en las zonas urbanas, va una mayor
migracin campo-ciudad. Esto llev a que se revirtiera
el comportamiento observado durante los aos ochenta,
al presentarse una cada en los salarios del sector rural y
prcticamente un estancamiento en los salarios urbanos
(Ocampo, Tovar y Prez, 1997).
El comportamiento del salario mnimo real en los
aos posteriores a la apertura presenta un comportamiento bastante interesante (Grfico 1.18). Al deflactar el sa-
57
36
37
38
Coyuntura de Empleo, marzo de 1997. Documento elaborado por el DNP como diagnstico de la situacin de empleo
previo a la Cumbre de Empleo.
En una seccin independiente se presentan los aspectos principales abarcados por la ley 50 de 1990 y la ley 100 de 1993,
sealando cmo los cambios en la legislacin laboral han repercutido sobre la competitividad, particularmente de la industria.
Op cit, Coyuntura de Empleo, p. 5.
58
Colombia / Macroeconoma
39
40
59
Grfico 1.19
Coeficiente de Gini en Colombia
1980 - 1996
0,48
0,47
0,46
0,45
0,44
0,43
0,42
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
0,4
1976
0,41
Nota:*Se toman los datos a septiembre de cada ao. El dato de 1996 corresponde a junio.
Fuente: Nnez y Jimnez (1977).
Grfico 1.20
Porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza
1978 - 1995
80
75
70
65
60
Total
55
Resto
50
45
Cabecera
40
1978
1988
1991
1992
1993
1994
1995
CONCLUSIONES
En el captulo se ha realizado un recorrido de la
poltica econmica colombiana entre 1967 y 1996. Los
diferentes indicadores de desempeo econmico presentados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, stas
no han sido radicales y que se ha carecido del empuje
necesario para un despegue econmico definitivo. No
obstante, cabe resaltar que tampoco han estado presentes en la economa colombiana fases de fuerte recesin.
En los ltimos treinta aos Colombia ha presentado una economa estable en trminos generales, su ac-
60
Colombia / Macroeconoma
61
62
Colombia / Macroeconoma
A pesar de la tradicin de manejo econmico cauteloso, en los ltimos aos la economa colombiana ha
cedido seriamente su lugar preferencial en la regin en
trminos de la estabilidad econmica, particularmente
en los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo que
entre otras cosas ha afectado perversamente el entorno
macroeconmico para la competencia ante las nuevas
condiciones exigidas por el modelo de desarrrollo hacia
afuera. Esta situacin se ha visto agravada por las serias
deficiencias de la mesoeconoma del pas (Parte II) y por
el severo deterioro de la situacin poltica y social -principalmente la violencia en todas sus manifestaciones- y
la prdida de legitimidad de las instituciones.
Desde el inicio de los noventa, Colombia al igual
que otros pases de la regin adopt un modelo de
desarrollo basado en la apertura y liberalizacin de la
competencia y la deregulacin de mercados en la bsqueda, entre otros propsitos, de mayores niveles de crecimiento econmico y de un mejor posicionamiento del
pas ante el proceso de globalizacin.
Sin embargo, la polarizacin en torno a cmo llevar a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya ms de un
lustro que se inici, puede conducir a que se dificulte la
adopcin de una estrategia de desarrollo a largo plazo en
consulta con las prioridades de ndole domstica y de las
realidades del proceso de globalizacin en curso. Debe
facilitarse a Colombia avanzar en la bsqueda de una
insercin dinmica y creativa en el escenario internacio-
63
BIBLIOGRAFA
Arenas, Roberto, Antecedentes del Sistema de Valor Constante,
Economa Colombiana, junio, 1987.
, Poltica Fiscal, Introduccin a la Economa Colombiana, Tercer Mundo y Fedesarrollo, Bogot, 1993.
Jaramillo, Samuel, Dcada y media del sistema UPAC: un balance no apologtico, Economa Colombiana, Bogot, 1987.
Junguito, R., Melo, L. y Misas M., La Descentralizacin fiscal y la
poltica macroeconmica, Borradores Semanales de Economa
No. 31, Banco de la Repblica, Bogot, 1995.
Kalmanovitz, Salomn y Tenjo Fernando, La crisis financiera en
Colombia: anatoma de una evolucin", Controversia, No. 131,
Cinep, Bogot,1986.
Lpez, Hctor, Modernidad, tributacin y poltica fiscal en Colombia
1860-1990, Dian, Bogot, 1996.
Lpez, Hugo, Ensayos sobre economa laboral colombiana, Fonade, Carlos Valencia Editores, Bogot, 1996.
Lora, Luis Eduardo, El Upac hoy: problemas y alternativas de poltica, Economa Colombiana, Bogot, junio, 1987.
Lozano, I. y Melo, L., El dficit del sector pblico y la poltica
fiscal en Colombia, 1986-1996 Borradores Semanales de Economa No. 60, Banco de la Repblica, Bogot, 1996.
Michaely, M. et al., Lessons and Experience in the Developing World.
vol. 7, ed. Basil Blackwell, 1978.
Ministerio de Comercio Exterior, Instrumentos de promocin a las exportaciones en Colombia, Santaf de Bogot, 1994.
Montenegro, Armando, La crisis del sector financiero colombiano, en Ensayos sobre Poltica Econmica. No. 4, Bogot, 1983.
Mussa, Michael, Macroeconomic Policy and Trade Liberalization:
some Guidelines en Research Observer, January, 1987.
Nota Editorial, La Evolucin de las Importaciones, en Revista del
Banco de la Repblica, Bogot, abril de 1987.
64
Colombia / Macroeconoma