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De la sustitucin de importaciones a la apertura

COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996

Colombia / Macroeconoma

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Programa de estudio
LA INDUSTRIA DE AMRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIN ECONMICA

COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996

LUIS JORGE GARAY S


DIRECTOR
LUIS FELIPE QUINTERO
JESS ALBERO VILLAMIL
JORGE TOVAR
ABDUL FATAT
SANDRA GMEZ
ELIANA RESTREPO
BEATRIZ YEMAIL

Colombia / Macroeconoma

Departamento Nacional de Planeacin


Colciencias
Consejera Econmica y de Competitividad
Ministerio de Comercio Exterior
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Proexport

La industria de Amrica Latina ante la globalizacin econmica


Obra completa ISBN: 958-8025-14-1

Colombia: estructura industrial e internacionalizacin.1967-1996


(Tomo 1)
ISBN: 958-8025-15-X

DISEO Y PREPARACIN EDITORIAL : Ricardo Alonso


CONCEPTO DE PORTADA: Tinte.
IDEA ORIGINAL: A NDR JACQUEMAIN.
NANCY , ED . SERPENOISE Y PRESSES
UNIVERSITAIRES DE NANCY ,1986
IMPRESIN : Cargraphics S.A.
Santaf de Bogot, Colombia, Julio de1998

Programa de estudio La industria de Amrica Latina ante la globalizacin econmica.


http://www.dnp.gov.co/induslat.
http://www.colciencias.gov.co/induslat.
induslat@dnp.gov.co
induslat@colciencias.gov.co

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Contenido

Presentacin
Parte I. MACROECONOMA
Captulo 1
De la sustitucin de importaciones a la
19
apertura, 1967-1996
65 Parte II. MESOECONOMA
71
Captulo 2
Institucionalidad y poltica industrial
109
Captulo 3
Financiamiento de la industria
155
Captulo 4
Inversin extranjera
197
Captulo 5
Ciencia y tecnologa
225
Captulo 6
Organizacin laboral y recursos humanos
255
Captulo 7
Infraestructura fsica
287
Captulo 8
Tributacin
9
15

309

Parte III. POLTICAS COMERCIALES E INTEGRACIN


317
Captulo 9
Treinta aos de proteccin
357
Captulo 10 La promocin a las exportaciones en
perspectiva
415
Captulo 11 Integracin regional y cooperacin

447

Parte IV. ESTRUCTURA Y DINMICA INDUSTRIAL


453
Captulo 12 La industria manufacturera 1967-1996
531
Captulo 13 Determinantes del crecimiento industrial
y del desempeo tecnolgico

557

Parte V. COMPETITIVIDAD
563
Captulo 14 Competitividad comercial 1980-1996
621
Captulo 15 Factores de competitividad comercial

635

ndices

Colombia / Macroeconoma

LUIS JORGE GARAY S.


Luis Jorge Garay realiz estudios de ingeniera en la Universidad de los Andes de Bogot y de doctorado en economa
en el Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT). Ha sido
asesor y consultor de diversas entidades en su pas (Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Comercio Exterior, entre otras). En su trayectoria
como investigador y acadmico, ha publicado varios libros y
artculos sobre temas como la deuda externa, la integracin y
la globalizacin. Actualmente es consultor de la Divisin de
Integracin y Asuntos Hemisfricos del Banco Interamericano de Desarrollo BID. Entre sus publicaciones se destacan:
Colombia y la crisis de la deuda, Cinep-Universidad Nacional,
Bogot, 1991; Apertura y proteccin. Una evaluacin de la poltica
de importaciones, Editorial Tercer Mundo, Bogot, 1991. Amrica Latina ante el reordenamiento econmico internacional, Universidad Nacional, Bogot,1994. Estrategia industrial e insercin
internacional (Ed.), Fescol, Bogot, 1992.

LUIS FELIPE QUINTERO S.


Economista y magister en economa de la Universidad
Nacional de Colombia y especialista en evaluacin social de
proyectos de la Universidad de los Andes (1993). Estuvo
vinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo
CID de la Universidad Nacional. Ganador del Premio
Nacional Analdex-Proexport (1996). Actualmente es Jefe de
la Divisin de Estudios Sectoriales de la Unidad de Desarrollo
Empresarial del DNP

JESS ALBERTO VILLAMIL M.


Economista de la Universidad Nacional de Colombia
(1993) en donde curs estudios de maestra en ciencias econmicas. Actualmente es asesor de la Divisin de Estudios Sectoriales del DNP y catedrtico de la Pontificia Universidad
Javeriana. Particip en el Estudio Nacional sobre Determinantes del Crecimiento de la Productividad en Colombia y es autor de varios estudios sectoriales sobre la industria manufacturera en Colombia.
JORGE TOVAR M.
Economista y magister en economa de la Universidad
de los Andes. Ha sido docente de varias universidades de Bogot. Actualmente se desempea como asesor de la Divisin de
Estudios Sectoriales del DNP y catedrtico de la Universidad
del Rosario.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

ABDUL FATAT R.
ELIANA RESTREPO I.
Economista de la Universidad Externado de Colombia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maestra en ciencias econmicas en la Universidad Nacional de
Colombia. Adems se desempea como profesional especializado de la Divisin de Comercio Exterior del DNP.

Economista y magister en economa de la Universidad


de los Andes. Estuvo vinculada al CEDE en el proyecto de
investigacin sobre los Determinantes de la Productividad Total
de los Factores en Colombia. Miembro del programa "Jvenes
Investigadores" Colciencias-DNP.

SANDRA GMEZ P.
Economista de la Universidad Nacional de Colombia, en donde culmina sus estudios de maestra en ciencias
econmicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigaciones
para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional de
Colombia. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"
Colciencias-DNP.

BEATRIZ YEMAIL S.
Realiz estudios de economa en la Pontificia Universidad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa de
magister. Miembro del programa "Jvenes Investigadores"
Colciencias-DNP.

Colombia / Macroeconoma

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Presentacin

Los procesos de reforma y apertura econmica de los pases estn ocurriendo en


un ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas se
puede encontrar en el incesante reordenamiento del espacio econmico mundial.
El derrumbe del bloque sovitico, al permitir el fin de la polarizacin entre
sistemas poltico econmicos que se expres en la Guerra Fra, elimin las ltimas
barreras para la reconfiguracin de bloques econmicos de pases capitalistas a escala verdaderamente mundial. Se aceler as el avance en la internacionalizacin de
los procesos de produccin y de reproduccin del capital, y en la renovacin del
patrn internacional de especializacin.
La revolucin en la informtica y las comunicaciones est impulsando nuevas
tecnologas que propician no slo la automatizacin flexible, sino adems, con la
instauracin del posfordismo, la descentralizacin espacial de los procesos productivos y el cambio en la organizacin de la produccin y del capital.
En esta situacin, el progreso tecnolgico principalmente de ndole
informtico exige nuevas formas de calificacin del recurso humano y
replanteamientos en la organizacin social del trabajo, que preludian una nueva
divisin internacional del trabajo y se constituyen adems en fuente adicional de
presin sobre los procesos de reformas en los pases en desarrollo. Se produce as un
reacomodamiento en las ms diversas instancias de las sociedades nacionales, caracterizado por una profunda diferenciacin entre pases y grupos de pases, por la
agudizacin de divergencias entre estratos sociales en el interior de los Estados nacionales y por una tendencia a la multipolaridad en el seno de los bloques o reas
regionales.
En el hemisferio americano la recomposicin del mercado regional se est dando
bajo lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Amricas y se est
implantando en medio de la redefinicin de los mercados subregionales: Nafta,
Comunidad Andina, Mercosur, Grupo de los Tres, etctera, escenarios stos en los
que se est manifestando la globalizacin en la esfera econmica.
La globalizacin ha sido definida como un proceso social en el que las restricciones de la geografa en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante el
cual la gente va concientizndose de tal desvanecimiento (Waters, 1996). As, la
globalizacin se reproduce en tres esferas determinantes de la dinmica social: la
econmica los intercambios materiales localizan, la poltica los intercambios
polticos internacionalizan y la cultural los intercambios simblicos globalizan.
El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalizacin en la
esfera econmica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta

10

Colombia / Macroeconoma

mediante la liberacin de la movilidad de bienes, capitales y servicios pero no del


mercado de trabajo, en la privatizacin de amplios espectros de la actividad econmica, y en la reforma estructural de las economas de las naciones del Tercer
Mundo y de las antiguas economas socialistas en proceso de transformacin a una
economa de mercado.
La globalizacin es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a la
vez modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiracin de
mayor inclusin territorial, aunque desata simultneamente la exclusin de sectores ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios econmicos y jurdicos bsicos, y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales y
sociales1.
La esfera econmica del proceso de globalizacin anuncia, para esta poca, el
surgimiento de una economa cultural con la expansin simbolizada de los mercados
por encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este aspecto,
el papel del Estado consiste no slo en la interiorizacin, sino adems en la
intermediacin de la lgica de la competencia capitalista internacional para asegurar en el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderantes y de los compromisos con el nuevo orden mundial.
As, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presencia
de algn tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institucin social marco
del mismo rgimen de mercado y por su carcter de ente social racionalizador del
inters colectivo2. Puesto que el mercado es una institucin que la sociedad crea y
renueva permanentemente, el Estado es por excelencia la institucin de instituciones.
Como ha dicho Dugger (1993), los mercados no pueden existir sin los derechos de
propiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado (en ejercicio de su
soberana).
El proceso de globalizacin materializa nuevos retos, exige nuevas formas de
cooperacin: el Estado se halla en condiciones cada vez ms precarias para garantizar mercados protegidos a los productores bajo su jurisdiccin, y stos a su vez, en
la medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrn que fundamentar sus estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichos
protegidos en el mercado domstico.
Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todos
sus asociados, mediante una relacin institucional que se debe configurar con urgencia. Cabe recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o
ms formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabilidades, organizaciones y su legitimacin. La superacin de los retos pasa por la
adopcin de consensos y la activa coordinacin entre agentes pblicos y privados,
dentro de una nueva institucionalidad que resulta prioritario definir, en la bsqueda
de nuevas formas de cooperacin para la competencia en un ambiente globalizado.
1

Comisin de Anlisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos, Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo, en Anlisis Poltico, edicin especial,
Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.
Garay, Luis Jorge, En torno a las relaciones internacionales y la globalizacin, en Anlisis
Poltico, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

11

En la esfera econmica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menos


gestionar una insercin creativa que responda permanentemente a los cambios que
se producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para el
desarrollo de ventajas competitivas que garanticen la integracin de las economas
nacionales en ese mercado mundial en plena reconfiguracin. Este Programa de
Estudio se enmarca en tales propsitos.

El Programa de Estudio de la Industria de Amrica Latina ante la Globalizacin Econmica tuvo su gnesis en un proyecto de anlisis de la competitividad del sector industrial en los pases de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeacin
de Colombia DNP present, a finales de 1995, al Departamento de Integracin y
Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo BID una propuesta de
financiamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperacin tcnica
regional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.
Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades polticas para el acceso de
Colombia a la cooperacin tcnica regional no reembolsable de esa entidad.
A pesar de este revs el DNP decidi continuar con el Programa, llevando a
cabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definicin, inventario, clasificacin y recoleccin de la informacin bsica disponible para el desarrollo de lo que
constituira la segunda fase del Programa, y a la identificacin y seleccin de investigadores e instituciones idneos para la realizacin de los estudios en sus respectivos
pases. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la Comunidad
Andina con el Mercosur justificaban la inclusin de al menos los principales pases
de ambos grupos regionales Argentina, Brasil y Venezuela en el programa de
estudio. Tambin se adopt la decisin de incluir a Mxico, dada su importancia en
el hemisferio y su carcter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupo
de los Tres. La seleccin de estos pases buscaba alcanzar una mejor perspectiva de la
industria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalizacin e integracin hemisfrica.
Era claro que para entender la competitividad industrial de economas como
las latinoamericanas se deba empezar por analizar instancias determinantes de la
evolucin y estructura industrial como son la macro y la mesoeconoma contemplando en esta ltima factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento,
la inversin extranjera, las polticas de ciencia y tecnologa, la situacin de la organizacin laboral y la capacitacin del recurso humano, la infraestructura fsica y la
tributacin, lo macro sectorial y subsectorial polticas comerciales y de integracin regional, y el comportamiento del comercio exterior de los pases objeto de
estudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultados
se publican en estos dos primeros volmenes.
En el transcurso de la elaboracin de la segunda fase se fue precisando el contenido y el alcance de la tercera fase, que se especific en un taller de trabajo realizado
en Santa Fe de Bogot en abril de 1997, con la participacin de los investigadores
de los cinco pases que conforman el Programa.

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Colombia / Macroeconoma

El objetivo principal de la tercera fase consiste en el anlisis y evaluacin de los


patrones de especializacin, del comportamiento de los agentes productivos, y del
desarrollo de capacidades tecnolgicas y productivas desde una perspectiva evolutiva para los perodos pre y posapertura3. Esta fase se encuentra en curso y debe terminarse en julio del presente ao.
Para el caso colombiano la tercera fase tambin incluye una caracterizacin tecnolgica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes del
desempeo en las diferentes etapas de la produccin, comercializacin y distribucin. Se debe destacar que los principales gremios industriales del pas decidieron
incorporarse a la realizacin de esta fase del Programa.
La ejecucin del Programa se ha guiado por los siguientes criterios bsicos:
Su concepcin se enmarca dentro de un espritu de estudio e investigacin que
fortalezca las capacidades de anlisis y formulacin de acciones pblicas y privadas, antes que el de la mera consultora externa. En este sentido se busca, en
cada pas, la vinculacin de expertos especialistas de reconocida trayectoria en
el estudio del tema industrial y preferentemente con vnculos en universidades y centros de investigacin.
Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investigadores permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la realizacin de los estudios.
Colombia no cuenta con una tradicin acadmica en el campo de la economa
industrial como sucede con otros pases del grupo seleccionado, lo que en parte podra haber influido para que no se haya logrado consolidar una
institucionalidad funcional de la gestin pblica en este campo.
La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del que
adolece la administracin pblica. En el campo de las polticas relacionadas
con el sector industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos especializados en varias entidades, profundizar en el conocimiento actualizado de
las experiencias de otros pases y en la construccin de bases de informacin
peridicamente actualizables.
Por lo anterior, se decidi centralizar la realizacin del Programa en la Unidad
de Desarrollo Empresarial del DNP, con la participacin directa de tres de sus
funcionarios tcnicos, y con la incorporacin de profesionales recin egresados
en el marco del programa Jvenes Investigadores desarrollado por Colciencias.
La falta de verdaderos estudios comparativos de pases, que utilicen las mismas
metodologa, unidades de anlisis, clasificaciones y niveles de agregacin, perodos de estudio y estimaciones homogneas, en especial en el perodo
posapertura, ameritaba la realizacin de estudios como los que se estn adelantando a travs de este Programa.
Entidades pblicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fases
del Programa4, por lo cual su ejecucin debi acomodarse a restricciones de
ndole presupuestal. Esta condicin hizo ms estricto el criterio de minimizacin
3
4

"Trminos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamericana en el contexto de la globalizacin", Santa Fe de Bogot, abril 13 de 1997.
Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dicho
pas.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

13

del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costo
total de la primera y segunda fases para todos los pases, incluida su divulgacin mediante la publicacin de los dos primeros volmenes, tanto en texto
impreso como en cd rom y en una pgina Web en Internet, no super la suma
de trescientos millones de pesos.
Para la elaboracin y edicin del libro sobre el caso colombiano se busc que
cada captulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temtica tratada y
abarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con nfasis en los perodos pre y posapertura.
En cada captulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las perspectivas tericas predominantes, con especial nfasis en aquellas relevantes
para una situacin como la colombiana, as como estudiar la situacin institucional, normativa y el tipo de polticas aplicadas en el pas, as como algunos
de sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva.
Para el efecto cada captulo contiene, a manera de presentacin, una
contextualizacin terica, un desarrollo temtico para el caso colombiano, algunas conclusiones generales y una bibliografa de referencia.
Los captulos estn agrupados en partes correspondientes a las instancias
macroeconmica, mesoeconmica, macrosectorial y sectorial, y a las dinmicas
tanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industria
colombiana.

El grupo tcnico que particip en la elaboracin del estudio sobre Colombia fue el
siguiente:
Funcionarios del DNP: Jess Alberto Villamil en los Captulos 2, 3, 4, 55, 12 y
13 y apoyo en la coordinacin tcnica; Luis Felipe Quintero en los Captulos 9
y 15 y apoyo en la coordinacin administrativa y gestin del Programa; Jorge
Andrs Tovar en los Captulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte en
labores de sistemas. Se cont as mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral y
dems funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.
Programa Jvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Captulos 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Captulos 11 y 14 ; Sandra Gmez
en los Captulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Captulos 3, 7 y 8; y Rafael
Lpez y John Rodrguez.
A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, por
su entrega, dedicacin, estmulo y emulacin. Sin su contribucin, apoyo y esfuerzo no hubiera sido posible la realizacin de este trabajo.
Los investigadores que realizaron los estudios de los otros pases fueron: Bernardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da Motta
Veiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernndez Laos y Adrian Ten Kate (Mxico) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, David
Kupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de Mxico, les expreso mi

Con la participacin de Gloria Caas, exfuncionaria DNP.

14

Colombia / Macroeconoma

reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participacin en las


segunda y tercera fases del Programa.
Es una obligacin agradecer a Arturo Garca quien fuera uno de los impulsores iniciales del Programa, primero desde su posicin como jefe de la Unidad de Desarrollo
Empresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia Lpez, directora
del DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernn Jaramillo, Director y
Subdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su desarrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados,
exfuncionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernndez, Viceministro de Hacienda y Crdito Pblico; a Gabriel Misas, Consejero Econmico de la Presidencia de la Repblica y
Agustn Vlez de la Consejera Econmica y de Competitividad de la Presidencia de la
Repblica; y a Lzaro Meja, director de Proexport.
De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departamento de Integracin y Programas Regionales del BID por su participacin en la etapa de
presentacin del proyecto inicial ante dicha institucin, por su conviccin en la conveniencia de apoyar la realizacin de estudios sobre el tema, y por su inters en la posibilidad de
considerar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo manifestar, en mi
condicin de consultor de la Divisin de Integracin, Comercio y Asuntos Hemisfricos
del BID, que las opiniones expresadas no representan la posicin oficial del Banco.
Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisin y comentarios
a las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general del
Programa.
Por ltimo, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia y
confianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de los
estudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.

LUIS JORGE GARAY SALAMANCA


Santaf de Bogot, mayo de 1998

De la sustitucin de importaciones a la apertura

COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIN
1967-1996

Parte I
MACROECONOMA

15

16

Colombia / Macroeconoma

De la sustitucin de importaciones a la apertura

17

Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcanza espontneamente con la mera estabilizacin del entorno macroeconmico ni
solamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultado
de una interrelacin dinmica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadas
y pblicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan acciones
y comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones y
responsabilidades en la sociedad.
La competitividad depende cada vez ms de la creacin de ventajas competitivas dinmicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecnologa, la innovacin, la diferenciacin y el desarrollo de procesos y productos, y
no solamente de la preservacin de las ventajas comparativas estticas basadas
en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. As,
entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusivamente los relacionados directamente con el costo de produccin y el precio de
los bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de inters domstico y los
salarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importancia
progresiva en instancias diferentes a la pura macroeconoma y ms directamente relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de produccin,
distribucin y comercializacin.
En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en una
condicin necesaria pero no suficiente y cada vez ms insuficiente para avanzar
en la creacin y recreacin de la competitividad dinmica de la sociedad como
un todo. Resulta decisiva la condicin situacional en las otras instancias determinantes: la meta y mesoeconoma, la macrosectorial y subsectorial y la propiamente microeconmica. Por esta razn la competitividad en el capitalismo actual
se ha denominado como competitividad estructural y sistmica.
Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalizacin con la
liberalizacin y deregulacin de los mercados internacionales de bienes, capitales y servicios aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberal
hasta ahora imperante, ceteris paribus, se torna cada vez ms exigente el
condicionamiento externo sobre la conduccin de las economas domsticas al
incrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente econmico internacional, en especial en el caso de los pases menos diversificados y con menor
nivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultneamente van reducindose la autonoma relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales

18

Colombia / Macroeconoma

para el manejo de polticas macroeconmicas consistentes con propsitos centrales como el crecimiento econmico en condiciones de estabilidad y la equidad
distributiva.
En estas circunstancias, en un pas como Colombia, el papel de la instancia
macroeconmica debe consistir no slo en preservar una estabilidad que permita
asegurar unas condiciones bsicas favorables para el aprovechamiento de las ventajas
comparativas naturales sobre las que todava se sustenta buena parte de la pauta
exportadora del pas esto es, bienes prximos al carcter de commodities, sino a la
vez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generacin de capacidades
productivas y construccin de ventajas competitivas dinmicas y, por ende, el mejoramiento de su productividad y competitividad internacional.
A continuacin se hace un anlisis sobre la problemtica de la conduccin
macroeconmica en Colombia durante el perodo 1967-1996. Se destaca la cuestin de la conciliacin entre objetivos de estabilizacin a corto plazo y propsitos
de desarrollo a mediano y largo plazo.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

19

Captulo 1
DE LA SUSTITUCIN DE
IMPORTACIONES
A LA APERTURA
1967-1996

T
radicionalmente en Colombia el proceso de desarrollo e industrializacin ha estado sujeto a la disponibilidad de divisas como fuente de recursos para financiar el
crecimiento a largo plazo. Hasta los aos cincuenta e
incluso hasta la dcada de los sesenta el principal medio
para obtener divisas se centr principalmente en las ventas externas de caf. Incluso el desarrollo industrial en
sus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimiento del sector cafetero, especialmente en la zona occidental del pas, logrndose un avance notable durante la segunda y tercera dcadas del siglo.
El desarrollo del sector cafetero hasta los aos veinte
permiti el crecimiento del estrecho mercado interno y
un mejoramiento en la red de comunicaciones que favoreci una cierta integracin de los diversos mercados regionales. Adems, los niveles de proteccin haban descendido considerablemente con relacin a aquellos prevalecientes desde comienzos de siglo.
A mediados de los aos veinte el pas vivi una bonanza cafetera que finaliz en 1929, con el inicio de la
crisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York.
Se gener entonces una reduccin de los trminos de
intercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad de
oro y de caf exportado logr, en cierta medida, amortiguar la prdida del poder de compra de las exportaciones.
La produccin cafetera durante los aos treinta se mantuvo
dinmica, gracias a las exportaciones realizadas a los Estados Unidos y a Alemania, pero la sobreproduccin brasilea afect negativamente los precios mundiales del grano.
La crisis mundial iniciada con el colapso financiero
de 1929 y su profundizacin causada por la Segunda
Guerra Mundial, afect significativamente el comportamiento econmico no slo de Colombia sino en general de todos los pases latinoamericanos. En la dcada de
los aos treinta la industria manufacturera colombiana
inici su despegue con base esencialmente en la produccin de bienes de consumo, que resultaba adecuada para
un mercado pequeo y estrecho como el colombiano,
dada la imposibilidad de asumir la eventual produccin
de bienes intermedios y de capital.

20

Colombia / Macroeconoma

Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adopcin de una serie de medidas proteccionistas, especialmente encaminadas a evitar la competencia contra industrias dinmicas en la poca, como era el caso de la
industria textil. Cabe destacar que las diversas medidas
adoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal y
externo principalmente mediante el manejo de aranceles
y el establecimiento de un control directo sobre las importaciones y cafetero se llevaron a cabo al margen de
cualquiera de los preceptos tericos que florecan por la
poca, especialmente de las visiones keynesianas y ms
tarde las cepalinas.
Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los aos
cuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vinculadas a las propuestas de Ral Prebisch, en el sentido de
que unicamente a travs de los mercados internos se lograra romper la brecha entre el centro y la periferia. El
diagnstico realizado por la Cepal concluy que en la
medida en que se dejara que las fuerzas del mercado funcionaran libremente, los pases de la periferia se encaminaran hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal,
el crecimiento disparejo entre los pases del centro y de
la periferia provena del modelo clsico basado en la divisin del trabajo, en el cual los pases del centro se especializaban en bienes intensivos en capital y los de la
periferia en bienes intensivos en mano de obra.
Con el fin de superar estos obstculos, y ante la
conclusin de que el mercado por s solo sera incapaz
de reducir la brecha, se propuso implantar una poltica
de desarrollo planificada y dirigida a mejorar los mecanismos para la asignacin de recursos (Garay et al., 1979).
De esta forma sera posible corregir las imperfecciones
del mercado y as obtener mayores beneficios para las
sociedades de Amrica Latina. Por lo tanto, los pases
latinoamericanos slo podran capitalizarse en la medida en que se protegiera al sector industrial al menos durante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951)
El comportamiento macroeconmico en la primera mitad de los aos cincuenta se vio ampliamente beneficiado por los elevados precios del caf, que favoreci
la disponibilidad de recursos y, por tanto, el financiamiento de sectores como el industrial. El posterior colapso de los precios del caf y la consiguiente ausencia
de recursos para financiar el desarrollo industrial, llevaron a que a finales de los cincuenta y comienzos de los
sesenta se reforzaran medidas proteccionistas como las
que haban sido adoptadas aos atrs. Sin embargo, la
escasa diversificacin de la base exportadora y la amplia
evidencia de la excesiva dependencia del caf para acceder a divisas, plante la necesidad de iniciar un proceso

de promocin de exportaciones. As, en esta ocasin el


fuerte proteccionismo implantado a finales de los aos
cincuenta, estuvo acompaado por una serie de medidas
encaminadas a buscar promover las exportaciones de productos no tradicionales, especialmente industriales.
El presente captulo tiene por objeto estudiar, describir y esquematizar las diferentes medidas de poltica
macroeconmicas adoptadas en Colombia desde el momento en que se decidi impulsar las exportaciones, sin
abandonar decididamente el proceso de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones, hasta la
implantacin de la apertura y las reformas estructurales en
los aos noventa. Para tal fin el captulo se divide en
siete secciones. La primera, contiene una breve descripcin general del desempeo de los principales indicadores
macroeconmicos entre 1967 y 1996. La segunda, estudia la evolucin de la estructura sectorial de la economa
colombiana. La tercera, esboza las polticas comerciales
y cambiarias adoptadas en el mismo perodo. La cuarta,
aborda la poltica monetaria, mientras que la quinta se
concentra en la poltica fiscal. La sexta, es una visin
panormica de la evolucin de los indicadores de empleo y distribucin del ingreso y en la ltima seccin se
presentan unas breves conclusiones.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

DESEMPEO MACROECONMICO
1967-1996
MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974
A finales de los aos sesenta, Colombia, al igual que el
resto de las economas latinoamericanas transitaba por
un proceso de sustitucin de importaciones, el cual, ya
desde inicios de esa dcada comenzaba a complementarse con diversos incentivos de apoyo a las exportaciones. Sin embargo, a pesar de la creacin de mecanismos
como el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual se
busc incentivar la importacin de insumos utilizados
en bienes destinados a la exportacin, factores tales como
la fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez de
divisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia proteccionista, dificultaron de manera decisiva el abandono
definitivo del modelo de sustitucin de importaciones.
El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, signific un cambio radical en las polticas del desarrollo
econmico colombiano. Las reformas llevadas a cabo durante esta administracin modernizaron el aparato institucional colombiano. Entre stas se destaca, por encima de
las dems, el decreto 444 de 1967 por medio del cual se
unific la tasa de cambio y se estableci un sistema de
devaluacin gota a gota crawding peg con el propsito de
eliminar la incertidumbre en torno al comportamiento del
dlar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo de
mecanismos y organismos de promocin de exportaciones
tal el caso de la creacin de Proexpo, debieron haber
contribuido a que ste fuera el perodo de mayor crecimiento de la economa colombiana en aos recientes.
La administracin Pastrana (1970-1974) mantuvo
o depur las medidas adoptadas durante la administra-

21

cin anterior. Con el fin de mantener e impulsar el crecimiento de la economa Pastrana bas su plan de gobierno en lo que denomin Las cuatro estrategias. La primera de ellas consisti en orientar buena parte de los
recursos de inversin hacia el desarrollo urbano, especialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia busc mantener el fomento a las exportaciones con el fin de
lograr las importaciones necesarias para conseguir romper los obstculos que impedan el crecimiento. Estas
dos estrategias se cumplieron con relativo xito. La tercera estrategia pretendi incrementar la productividad
agrcola, as como mejorar la distribucin en la tenencia
de la tierra como medio para obtener incrementos sustanciales en la competitividad de los productos exportables de origen agrario. La ltima estrategia pretendi la
mejora en la distribucin del ingreso y en el suministro
de los servicios sociales mediante una mayor dependencia en impuestos progresivos.
Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIB
registrado hasta 1974 fue, en buena medida, producto
del impulso dado por el sector manufacturero, el cual
creci a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1).
Este perodo, por tanto, se caracteriz por un fuerte crecimiento tanto del PIB global como del manufacturero,
lo cual, sin embargo, no llev a variaciones de la misma
ndole en otras variables como el PIB per cpita medido
en dlares, que en trminos histricos no creci tanto
como cabra esperar. Medido en pesos constantes, sin
embargo, este fue un perodo de crecimiento significativo. Aunque el crecimiento neto fue el ms alto alcanzado en Colombia, en trminos internacionales no fue relevante. El fenmeno adverso, reproducido con el crecimiento de la economa, fue el aumento de la inflacin
debido en buena parte al elevado gasto pblico.

Cuadro 1.1
Variables de desempeo de la economa colombiana
(Promedios anuales)
1967-1996
Crecimiento PIB
PIB Per cpita (US$)
Crecimiento PIB Per cpita (US$)

1967-74

1975-78

1979-84

1985-89

1990-96

1967-96

6.19%

4.92%

2.94%

359

662

1 180

4.36%

4.14%

4.59%

1 099

1 591

6.95%

14.22%

6.58%

974

-1.08%

9.79%

7.17%

Crecimiento PIB Per cpita (Pesos constantes)

2.47%

2.04%

0.62%

2.39%

2.31%

1.99%

Crecimiento neto*

2.96%

2.10%

0.64%

2.43%

2.35%

2.15%

Crecimiento industria manufacturera

7.80%

4.26%

1.73%

4.48%

1.56%

4.47%

Nota: * Se refiere al crecimiento del PIB menos el crecimiento de la poblacin.


Fuente: Dane. Clculos del autor.

22

Colombia / Macroeconoma

PERODO DE SHOCKS EXTERNOS 1975-1984


La administracin Lpez (1974-1978) inicialmente mostr intenciones de continuar y profundizar la poltica de
promocin de exportaciones y as convertir a Colombia
en un pas fuertemente exportador, a tal punto que se
lleg a argumentar que Colombia sera el Japn de
Sudamrica. Sin embargo, la necesidad de estabilizar las
finanzas pblicas y el boom cafetero iniciado a finales
de 1975, cuando el precio del caf colombiano se dispar como producto de las heladas registradas en el Brasil,
obligaron a reorientar la poltica econmica. El gobierno, entonces, dio prioridad a la estabilizacin del dficit
fiscal con el objetivo de controlar los medios de pago y
de esa forma frenar la inflacin que haba crecido desde
el 6.8% en 1970 al 26% en 1974. Este ajuste posteriormente se complement con la necesidad de neutralizar
el efecto de la acumulacin de reservas internacionales
provenientes del elevado precio del caf colombiano.
El resultado del perodo tuvo como principal caracterstica una poltica fiscal conservadora, manteniendo a raya el gasto pblico y una poltica monetaria
estricta, lo que condujo a un menor crecimiento econmico y del sector industrial. La neutralizacin de los efectos generados por la bonanza auspici medidas como el
freno en el ritmo de devaluacin de la tasa de cambio, lo
cual claramente iba en contrava al propsito inicial de
fomento de las exportaciones.
El ao de 1978 dio inicio al perodo de peor desempeo econmico en la historia reciente de la economa colombiana. La administracin Turbay (1978-1982)
decidi relajar el manejo fiscal bajo el argumento del
potencial desarrollo que alcanzara el pas con base en el
gasto pblico, el cual se financiara con crdito externo.
Este incremento del gasto se destinara principalmente
al sector elctrico y minero. As, el gobierno pas de
contratar US$ 785 millones en 1978 a US$ 2.258 millones en 1982, buena parte del cual se contrat con la
banca comercial y a tasas de inters variable.1 Adems
de estas medidas y para evitar que el mayor gasto pblico se reflejara en un proceso inflacionario, se adoptaron
acciones encaminadas a liberar importaciones. El paquete
de polticas adoptadas condujo a un progresivo deterioro de la economa colombiana, tendencia que se mantu1

La deuda pblica externa contratada entre 1970 y 1978 con


la banca comercial, represent escasamente el 21% de la deuda
pblica contratada, frente al 54% en el perodo 1979-1982.
Por su parte, la deuda pblica externa contratada a tasa variable con relacin a la de tasa fija, pas del 12.5% en el
perodo 1973-1978 a ms del 68% entre 1979 y 1982.

vo hasta bien entrado 1984, ya bajo la administracin


Betancur (1982-1986).
El perodo 1978-1984 se caracteriz, por tanto, por
un fuerte aumento del gasto pblico, as como por una
acumulacin de reservas internacionales, producto primero de la bonanza cafetera y luego del significativo
endeudamiento externo iniciado por la administracin
Turbay. La estrategia adoptada por el gobierno deterior
seriamente la economa del pas ante la cada de los precios del caf desde 1980 pero especialmente debido a la
crisis financiera internacional iniciada en 1982. Las reservas crecieron a tal punto que pasaron de niveles inferiores a US$ 2.500 millones en 1978 a niveles superiores a US$ 4.000 y US$ 5.000 millones entre 1978 y
1982. Sin embargo, a partir de ese momento se registr
un importante deterioro de las reservas internacionales,
lo cual llev a que en 1984 no alcanzaran los US$ 1.900
millones.
Est situacin llev a que el perodo 1978-1984
mostrara el peor desempeo en la historia reciente de
Colombia (Cuadro 1.1). El crecimiento neto escasamente super el 0.6% y como dato a destacar cabe mencionar que entre 1981 y 1982 y por primera vez desde
1941 el PIB manufacturero tuvo un desempeo negativo al caer 2.7% y 1.4%, respectivamente.

AJUSTE Y ESTABILIZACIN 1985-1989


Inicialmente la administracin Betancur opt por no frenar decididamente el crecimiento del gasto pblico y
prefiri en 1983 actuar en el sector externo al promover
una mayor devaluacin, aunque insuficiente, as como
una elevacin del arancel y un mayor control a las importaciones. Sin embargo, ante la grave crisis por la que
atravesaba el pas, la administracin Betancur decidi
en 1984 iniciar un proceso integral de ajuste y
estabilizacin para reactivar la economa. ste se centrara en dos campos: frenar el dficit fiscal y ajustar el sector externo.
El ajuste fiscal se centr en la disminucin de la
inversin pblica considerada no prioritaria as como en
el aumento de ingresos del gobierno central. Dada la
existencia de algunos estudios que afirmaban que por lo
menos hasta mediados de los aos noventa exista suficiente oferta por parte del sector elctrico, lo primero se
hizo aplazando algunos proyectos del sector.2 El incre2

Luego, el apagn de seis meses en 1992 demostrara lo errado


de dicha perspectiva.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Grfico 1.1
PIB per cpita en Colombia
1975-1996

US $
2 250
2 050
1 850
1 650
1 450
1 250
1 050
850
650

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

450
1975

mento en los recaudos se consigui por varias fuentes: la


ms importante, la reforma tributaria de 1983 que ampli la base tributaria al tiempo que se busc mayor eficiencia en el recaudo. Adems, en 1985 los salarios ponderados del sector central aumentaron en un 10%, lo
cual era ms de ocho puntos por debajo de la inflacin
del ao anterior. Con estas medidas se logr reducir
significativamente el dficit del gobierno nacional central GNC de casi el 7% del PIB en 1983 a niveles
inferiores al 1% en 1986.
El ajuste externo, por su parte, se centr en el manejo cambiario y comercial. As, la devaluacin real en
1985 fue de 14.5% logrndose mejorar la situacin de
las reservas internacionales, producto del esfuerzo por
desincentivar la salida neta de capitales y, a mayor plazo, la mejora en la balanza comercial. Adems se logr
reducir el dficit comercial a la mitad entre 1984 y 1985.
En 1986 ya se tena balanza positiva para lo cual, sin
duda, ayud la mini bonanza cafetera iniciada a finales
del ao 1985. El otro punto clave del proceso de ajuste
externo consisti en normalizar las relaciones con la banca
comercial para lograr acceso al crdito internacional, el
cual se haba frenado bruscamente desde 1982 con el
estallido de la crisis de la deuda externa en Amrica Latina. Despus de intensas negociaciones, en junio de 1985
se concret un crdito sindicado por US$ 1.000 millones, con el cual la escasez de divisas lograba superarse.
La dcada de los ochenta fue, por tanto, para Colombia, aunque en mucho menor grado que para el resto
de Amrica Latina, una dcada prdida. No obstante, Colombia, con todo, se recuper con anticipacin a los
otros pases de la regin y ya en el segundo lustro de los
ochenta tuvo un crecimiento promedio anual del PIB
de 4.4% (Grfico 1.1).
Los aos ochenta finalizan con la administracin
Barco (1986-1990), que encuentra una economa
emergiendo tras un perodo de crisis. Este perodo se
caracteriz por la bsqueda de una mejora en las condiciones de vida de la poblacin a travs del logro de altas
tasas de crecimiento econmico, aunque finalmente las
acciones se centraron en la solucin de problemas de carcter coyuntural. Se continu, por tanto, dando prioridad a la estabilizacin de las variables macro y la normalizacin de la relaciones con la comunidad financiera
internacional, aunque desde finales de 1988 las relaciones con el Banco Mundial se tensionaron, dadas las diferencias en torno a la oportunidad y la intensidad de la
adopcin de ciertas reformas, en particular aquellas relacionadas con el comercio exterior.

23

AOS

Fuente: Dane. Clculos del autor.

Entre las principales medidas adoptadas en este perodo se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo objetivo fue facilitar la capitalizacin de las empresas, as
como simplificar la distribucin de los ingresos petroleros hacia el gobierno nacional. Esto ltimo, de capital
importancia dado que en 1986 se inici la produccin de
110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientos
de Cao Limn, lo cual convirti a Colombia en exportador
neto del crudo. Hacia el final del perodo de la administracin Barco, aunque en forma tmida, se inici el proceso de apertura de la economa colombiana al reducir progresivamente las restricciones cuantitativas a las importaciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivel
de exposicin de la economa colombiana a la competencia externa para de esta forma buscar alcanzar mayores
niveles de competitividad y de desarrollo.

APERTURA ECONMICA 1990-1996


APROXIMACIONES TERICAS EN TORNO A LOS PROCESOS DE APERTURA

El intenso debate llevado a cabo en los momentos previos a la apertura, hacen necesaria una breve aproximacin a diversos planteamientos tericos desde un punto
de vista ortodoxo.
Como bien lo menciona Edwards (1994), el principal objetivo del proceso de liberalizacin es detener
las consecuencias del proteccionismo y su consecuente
sesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el proceso de apertura involucra muchos otros aspectos adems del comercial, aun cuando ste es uno de los ms
importantes. Para que el proceso de internacionalizacin

24

Colombia / Macroeconoma

tenga xito deben existir o crearse unas determinadas


condiciones buscando que los ambientes macro y
mesoeconmicos sean propicios para el sostenimiento de
las reformas llevadas a cabo. Estas ltimas son de capital
importancia dado que sin reformas institucionales, las
reformas de poltica en buena medida estn destinadas
al fracaso (Edwards, 1997).
Existe amplia literatura que discute sobre las condiciones adecuadas tanto al inicio del proceso de apertura como a
largo plazo. Michaely et al. (1978), coinciden en buena medida con Mussa (1987) y Sunkel y Zuleta (1990): argumenta que el principal determinante del xito del proceso
de liberalizacin a largo plazo es la estabilidad poltica, siendo sta una condicin necesaria mas no suficiente para el
logro de las metas. Adems existe una amplia discusin sobre la secuencia y la gradualidad de las reformas a realizar.
En torno a la secuencialidad de las reformas, Edwards
(1997) argumenta la importancia de diferenciar entre reformas de primera y segunda generacin. La primeras se
refieren a reformas polticas, es decir las que ataen a la
poltica comercial, fiscal, financiera y a la eliminacin de
controles cambiarios, entre otros. Las de segunda generacin se refieren a las reformas institucionales que deben
llevarse a cabo para garantizar el correcto funcionamiento
de las anteriores. Esto implica que no necesariamente se
deben realizar en primer lugar las reformas polticas y luego las institucionales, sino el ideal es que ambos tipos de
reformas se lleven a cabo de manera coordinada.
Mussa (1987) presenta un exhaustivo anlisis de
las diferentes reas econmicas y las condiciones que deben presentarse para lograr llevar a cabo un proceso de
apertura integral, aunque se centre en reformas del tipo
de primera generacin. Destaca que algunas de las principales variables de control son la tasa de cambio nominal y las restricciones cuantitativas. Respecto a la primera, argumenta que debe realizarse una devaluacin
nominal de la tasa de cambio suficiente para lograr que
la demanda de dinero a largo plazo se mantenga al mismo nivel que antes de la liberalizacin. Incluso, Michaely
et al. (1978) afirma que el primer paso a seguir debe ser
una devaluacin significativa, con el fin de relocalizar
recursos hacia el sector exportador y para compensar a
ste por la disminucin de las restricciones cuantitativas sobre cuya gradualidad no existe consenso.
Michaely et al. (1978) sostiene que una vez eliminadas o reducidas las restricciones cuantitativas, y aun
cuando no est claro la conveniencia o no de una reduccin inmediata o gradual de los aranceles, para que el
xito del proceso sea total debe anunciarse con absoluta
claridad el curso a seguir en la reduccin de las mismas.

Una de las consecuencias inmediatas esperadas de


la liberalizacin comercial debe ser un crecimiento significativo de las exportaciones, consecuencia directa del
manejo de la tasa de cambio y de otro elemento adicional: la promocin de exportaciones. sta no debe centrarse en ayudas por parte del Estado sino, de manera
especial, en facilitar el acceso al crdito a las empresas
privadas con el fin de que puedan llevar a cabo un proceso de expansin. Se espera por tanto que la liberalizacin comercial venga acompaada de un incremento de
las exportaciones pero tambin de las importaciones, con
el fin de mantener, en la medida de lo posible, la balanza
comercial, pero en niveles de comercio mucho ms altos.
En cuanto a la poltica fiscal, Mussa (1987) muestra que en las etapas iniciales del proceso de apertura
ocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descenso en el recaudo. Las causas de la disminucin de los
recaudos son: la cada de los aranceles y de los impuestos
a las exportaciones, la baja en los impuestos recolectados a empresas que bajo un marco de proteccin producan beneficios positivos y prdidas en empresas estatales que compiten con los nuevos bienes importados. Este
desajuste se debe superar modernizando la recaudacin
tributaria y el control a la evasin, incrementando el
ahorro pblico y mejorando la asignacin de la inversin pblica (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, estos mismos autores argumentan que acciones sugeridas
para superar el inicial desequilibrio fiscal como son las
privatizaciones, no garantizan necesariamente un impacto fiscal positivo, siendo importante analizar en este caso
la estructura de los mercados para anticipar adecuadamente el comportamiento de las empresas. Adems, advierten que debe quedar claro que no necesariamente el
origen de todo el desequilibrio surge del sector pblico:
es posible que parte de la responsabilidad sea del sector
privado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a polticas y ajustes socialmente poco deseables.
En cuanto a la liberalizacin del mercado de capitales, Michaely et al. (1978), argumentan que debe dejarse para etapas tardas del proceso de apertura, nunca
para antes de la eliminacin de las restricciones cuantitativas. Justifican esta accin por el peligro de atraer un
exceso de flujos de capitales que dificulten el manejo de
la tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987) coincide
en que las reformas comercial y financiera no deben llevarse a cabo simultneamente. A su juicio, la reforma
financiera debe preceder a la comercial, debido a que
deben corregirse inicialmente las distorsiones en los
mercados de factores antes de poner en marcha polticas
que varen la asignacin de los recursos.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Pero aunque parece existir un consenso terico en


torno a los beneficios a largo plazo de la insercin en los
mercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, a
la luz del deterioro observado en diversos pases, en especial en los aspectos sociales y laborales, en algunos mbitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre los
verdaderos beneficios de la globalizacin. Concluye, de
manera explcita, que la respuesta para solucionar este
tipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevo
fuertes esquemas proteccionistas. Para Rodrick la respuesta es actuar de manera creativa en el mejoramiento
y la creacin de instituciones tanto nacionales como internacionales que logren compaginar adecuada y
eficientemente la globalizacin reinante con las metas
de igualdad social, con gobiernos que mantengan el
balance entre las necesidades domsticas y las de liberalizacin sin olvidar la importancia de mantener las adecuadas condiciones sociales para la poblacin.
En conclusin, el xito de las reformas de apertura
dependen en buena medida de la credibilidad sobre su
sostenibilidad a largo plazo as como en el adecuado manejo de los instrumentos utilizados. No existe consenso
absoluto en la gradualidad y secuencia de muchas de las
reformas pero se coincide plenamente en que el objetivo
bsico de la liberalizacin comercial es darle un impulso a
las exportaciones y que esto se logra compensando la disminucin de la proteccin con un manejo adecuado de la
tasa de cambio. Adems, parece demostrado que con reformas polticas exclusivamente no se logra encaminar el
proceso hacia una expansin de la economa. Para lograr
un desempeo adecuado en el marco de apertura econmica se debe realizar un proceso integral, realizando modificaciones en el mbito institucional con el fin de garantizar que los nuevos instrumentos trabajen de manera
eficiente.
DESEMPEO ECONMICO 1990-1996
Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueron
complementadas y profundizadas por la administracin
Gaviria (1990-1994), la cual plante la decidida apertura e internacionalizacin de la economa. Las reformas
estructurales llevadas a cabo abarcaron desde una Asamblea Constituyente que dara origen a la nueva Constitucin Nacional de 1991, hasta reformas estructurales e
institucionales en sectores como el laboral, el financiero, el cambiario, el comercial y el tributario.
Entre las reformas institucionales se destacan dos
consignadas en la nueva Constitucin: la autonoma del
Banco Central Banco de la Repblica y el proceso de

25

descentralizacin, mediante el cual el gobierno central


debe realizar transferencias de sus ingresos corrientes a
las diferentes regiones, recursos que han ser destinados a
salud, la educacin y los servicios pblicos.
Inicialmente la reforma comercial se plante de manera gradual con el fin de no golpear excesivamente al
sector productivo domstico. Entretanto, se iba avanzando en la realizacin de otras reformas como la de las
instituciones del comercio exterior, destacando la
creacin del Ministerio de Comercio Exterior. La reforma financiera buscaba facilitar el ahorro privado,
promover la competencia entre los intermediarios y
estimular la inversin extranjera. La reforma laboral
estableca una nueva estructura normativa para el trabajo.
Con la reforma comercial y cambiaria se pretenda
agilizar la movilidad de bienes, servicios y capitales con
el exterior.
Adems, se realizaron dos reformas tributarias. En
1990 se increment el impuesto al valor agregado IVA
del 10% al 12% con el fin de compensar lo que se dejara de percibir debido a la cada de los aranceles y de la
sobretasa a las importaciones. La reforma de 1992 aument el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la financiacin de las nuevas responsabilidades instituidas
en la Constitucin de 1991.
La reforma cambiaria elimin el sistema del crawling
peg para la devaluacin de la tasa de cambio, sustituyndolo por una tasa de cambio libre que oscilara de acuerdo
con las fuerzas del mercado pero dentro de unas bandas
cambiarias establecidas por el Banco de la Repblica.
Este paquete de medidas condujo a resultados contradictorios, pues a pesar del significativo crecimiento
del PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio),
en 1990 la inflacin alcanz su nivel ms alto en los
ltimos treinta aos (32.4%), lo cual oblig a adoptar
una poltica monetaria fuertemente restrictiva. Estas medidas contraccionistas obligaron una drstica alza de las
tasas internas de inters fomentando as la entrada masiva de capitales especulativos del exterior adems de la
repatriacin de capitales, cosa que agudizaba la
revaluacin de la tasa de cambio.
El desbalance de la cuenta corriente y las expectativas sobre la gradualidad de la apertura comercial hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa
de desgravacin arancelaria, con el fin de impulsar las
importaciones3 y de esta manera disminuir las presiones
sobre la tasa de cambio. Adems, con esta medida se
3

Entre 1990 y 1991 el valor en dlares de las importaciones


cay casi un 9%.

26

Colombia / Macroeconoma

pretenda eliminar la incertidumbre y se evitaba el aplazamiento de las decisiones de inversin. Estas acciones
produjeron como resultado un crecimiento de la demanda
agregada interna de ms del 10%, todo lo cual llev a
un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3%
en 1993, 5.7% en 1994 y an 5.8% en 1995. El programa de estabilizacin macro deba mantener un estricto control en el gasto pblico que, sin embargo, no
se logr, pues pas del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4%
en 1994; lo cual configuraba una dinmica expansiva
del gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidad
macroeconmica.
En efecto, la mayor inquietud provena de las fuentes del crecimiento del PIB, dado que ste estaba fuertemente impulsado por la demanda agregada interna (Grfico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluacin real,4
aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba que
esos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles a
largo plazo.5 Dicho patrn reproduca, entre otras cosas,
una balanza comercial crecientemente negativa desde
1993.6
La administracin Samper (1994-1998) inici su
perodo bajo la perspectiva de un crecimiento difcilmente sostenible a los ritmos observados en los aos previos. As, se tomaron medidas, tanto por parte del gobierno como del Banco de la Repblica, tendientes a
detener la revaluacin de la tasa de cambio. Para 1995
ya era claro que las altas tasas de inters comenzaban a
afectar la demanda domstica, al punto que despus de
que el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho ao, en
1996 escasamente crecera al 2.1%, apenas por encima
del crecimiento de la poblacin. La demanda agregada
interna en 1996 aument tan slo el 1.9%, nivel por
dems modesto si se compara con el promedio de los
aos 1992-1995 cuando aument en un 10.3%. Varios
factores afectaron la cada de la demanda, destacndose
dos de ellos: primero, el final del auge de la construccin, que haba sido uno de los pilares del crecimiento
hasta 1994 y, segundo, la cada de los precios del caf, lo
que adems afect gravemente las finanzas del Fondo
Nacional del Caf.
4
5

La revaluacin real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.


Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creci en promedio 2.55% mientras que el sector agropecuario incluyendo silvicultura, pesca y caza lo hizo en 2.51%. Como
punto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 el
crecimiento promedio fue respectivamente de 4.48% y
4.05%.
El dficit super los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$
3.000 en 1994 y 1995.

Otros factores han afectado negativamente el desempeo econmico reciente. El programa bandera de la
administracin Samper la creacin de 1.600.000 empleos en el cuatrienio 1994-1998 fracas, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el
12% en 1996. El incumplimiento de las metas de inflacin, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasa
del 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afect seriamente otro programa importante del gobierno: el
Pacto social de productividad, precios y salarios. Este
era un novedoso programa que por primera vez se aplicaba en Colombia y por medio del cual se pretenda frenar el carcter inercial de la inflacin.7

Cabe destacar que para 1997 la meta de inflacin se cumpli, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al
18% previsto.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

COMPOSICIN MACROECONMICA
A lo largo de los aos se ha mantenido vivo el debate en
torno a la importancia del modelo de sustitucin de importaciones como elemento clave para el desarrollo de la
industria manufacturera y de la economa colombiana
en general. De manera muy simplificada puede afirmarse que este propsito logr parte de su objetivo, ya que
el crecimiento anual promedio del PIB manufacturero
entre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total.
Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario an
predominante en la economa colombiana, se implant,
a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo por
medio del cual se mantena la estrategia de sustitucin
de importaciones buscando simultneamente promover
las exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sector
manufacturero. Hasta 1974 se logr un fuerte crecimiento de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientras
que otros sectores como el agrcola o el minero registraron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sector
minero (el cual cay 1.02% en el perodo 1967-1974).
El Cuadro 1.2 muestra la evolucin de los diferentes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Varias
conclusiones se extraen, destacndose, entre ellas, la significativa prdida de importancia relativa del sector
agropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo seguido por la economa colombiana, especialmente des-

27

pus de 1978, cuando el sector primario comenz a perder participacin de manera importante y sostenida, llegando a representar en 1994 tan slo el 13% del PIB
total. Cabe destacar que en este proceso hubo dos perodos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafetera
del segundo lustro de los setenta que impuls al sector
agropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto que
el otro se circunscribe a los aos noventa, cuando el sector agropecuario result seriamente afectado por la apertura econmica. As, en el perodo 1990-1996 su crecimiento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior al
conjunto de la economa que en esos mismos aos creci
al 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimiento
del sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al
1.8% en el ao 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%.
El sector manufacturero, por su parte, aument su
participacin en el PIB hasta 1978, cuando registr un
crecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que la
participacin de la industria en el PIB no ha logrado
jams superar el 24% alcanzado en 1976, mantenindose relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hasta
niveles inferiores al 20% en los aos posteriores a la apertura. A pesar de lo anterior, ste ha sido un sector relativamente dinmico, registrando un crecimiento anual
promedio de 4.1% entre 1967-1996. El perodo de peor
desempeo del sector manufacturero fue el de la cada
de los aos 1981 y 1982, comportamiento que se volvi
a registrar en 1996 con una cada del 2.8%. Los
Cuadro 1.2
Composicin de la actividad econmica
1967-1994
(medido a precios corrientes del PIB)

Agricultura, caza, silvicultura y pesca


Explotacin de minas y canteras
Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio
Restaurantes y hoteles

1967-1974

1975-1978

1979-1984

1985-1989

1990-1994

24.98%

23.78%

19.10%

17.16%

14.93%

2.24%

1.62%

2.49%

5.91%

6.84%

20.94%

23.50%

21.83%

21.36%

19.65%

1.04%

1.09%

1.74%

2.30%

2.79%
5.69%

4.09%

3.72%

5.07%

6.35%

10.24%

10.09%

9.66%

10.59%

9.87%

2.58%

2.94%

3.88%

3.54%

5.54%

Transporte y almacenamiento

7.01%

7.42%

7.47%

6.89%

803%

Comunicaciones

1.01%

0.87%

1.03%

1.28%

162%

Servicios financieros

5.87%

6.46%

6.87%

6.28%

695%

Alquileres de vivienda

7.81%

6.85%

7.13%

5.18%

4.38%

Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles)

4.09%

4.34%

5.07%

4.66%

5.03%

Servicios del gobierno

7.04%

6.70%

8.20%

8.21%

8.47%

Servicios domsticos

1.06%

0.61%

0.47%

0.28%

0.21%

Fuente: Dane. Clculos del autor.

28

Colombia / Macroeconoma

resultados de comienzos de los ochenta fueron fruto del


inadecuado manejo fiscal y del endeudamiento externo,
adems del proceso de liberalizacin de importaciones
en medio de una dinmica revaluacionista y de las altas
tasas de inters registradas en esos aos. Precisamente
estos dos ltimos factores, unidos a la cada del ciclo de
la construccin y de la demanda agregada, fueron las
principales causas del resultado del ao 1996.
Pero si la participacin del sector agrcola cay y el
sector manufacturero se mantuvo relativamente constante, entonces cul sector gan importancia relativa? El
Cuadro 1.2 muestra que no ha habido un sector en particular beneficiado, pero en general se puede afirmar que
el sector servicios junto con el sector de la construccin
son los que mayor participacin han obtenido. Dentro
del primero se destaca el sector de comunicaciones que
ha sido el ms dinmico de la economa, creciendo en
un 9% promedio anual entre 1967-1996, sobresaliendo
especialmente su desempeo en 1996 (16%), fruto de la
instauracin de la telefona celular.
La economa colombiana, en general, ha presentado
un sector terciario muy dinmico, especialmente si se compara con el sector agropecuario e industrial. Cabe aclarar,
sin embargo, que el sector terciario en la economa colombiana no cumple el mismo papel que en los pases
desarrollados, en la medida en que no ha logrado ser la
base para jalonar y apoyar el progreso y la innovacin tecnolgica ni mayores niveles de productividad del sistema
econmico en su conjunto. Por su parte el sector minero
fue importante en los aos ochenta como consecuencia de
las explotaciones carbonferas y petroleras, as como en

los aos 1995 y 1996 como resultado del inicio de la explotacin de nuevos yacimientos petroleros.
Con el fin de determinar las principales fuentes del
crecimiento econmico en Colombia durante los ltimos treinta aos, se realiz un anlisis de descomposicin del PIB de acuerdo con la metodologa propuesta
por Chenery. Mediante esta metodologa se pretende
explicar el crecimiento econmico de la economa, descomponindolo en tres fuentes diferentes: sustitucin de
importaciones, fortalecimiento exportador y demanda
domstica. Los resultados que se aprecian en el Grfico
1.2 sugieren que la sustitucin de importaciones ha dejado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Ya
desde finales de los aos sesenta, no slo dej de aportar
positivamente sino que, como era de esperar, en los aos
de apertura su contribucin ha sido negativa. Cabe destacar, sin embargo, que en el perodo comprendido entre 1983 y 1985, ste fue un factor importante en el
crecimiento alcanzado, seguramente fruto de las polticas proteccionistas adoptadas en estos aos.
La demanda domstica ha sido el principal componente del crecimiento del PIB, observndose cuatro ciclos claramente definidos. El primero corresponde al perodo 1967-1974 durante el cual la demanda explic en
ms de ocho puntos porcentuales el crecimiento de la
economa. El segundo ciclo corresponde a los aos de
bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta que
se prolong hasta finales de la dcada. La mini bonanza
del ao 1986 explica el tercer ciclo con mucha menor
importancia que los otros tres. Finalmente, la apertura
gener tal incremento de la contribucin de la demanda

Grfico 1.2
Descomposicin de Chenery
1967-1996
10%
8%
6%
4%
2%
0
-2%
-4%

Nota: * Provisional
Fuente: Dane. Umacro-DNP. Clculos del autor.

1995*

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

-6%
1967

Contribucin de la
demanda domstica
Contribucin de la
sustitucin de importaciones
Contribucin de
las exportaciones

De la sustitucin de importaciones a la apertura

domstica, que explica casi en su totalidad el significativo crecimiento econmico alcanzado en esos aos.
El ltimo componente, la contribucin de las exportaciones al crecimiento econmico, fue relativamente importante en el perodo de desarrollo mixto (19671974), en los aos de bonanza cafetera y, sorprendentemente,
no lo ha sido en los aos de apertura econmica. Uno de
los argumentos bajo los cuales se sustent la poltica de
apertura econmica fue el de la necesidad de
internacionalizar la economa colombiana y modernizar
el aparato productivo colombiano ante su escasa proyeccin internacional. Sin embargo, la contribucin de las
exportaciones al crecimiento econmico en la segunda
mitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde
1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas
(1.9% vs.1.3%).

29

SECTOR EXTERNO:
POLTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA
FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974
En Colombia, tanto la poltica cambiaria como la comercial han determinado el comportamiento del sector
externo, lo cual motiva el estudio conjunto de ambas
variables. Respecto a la poltica cambiaria, en los ltimos treinta aos ha tenido dos momentos claves. El primero, data de 1967 con la emisin del decreto 444, por
medio del cual se dio un giro radical en el manejo de la
tasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuando
se derog dicho decreto.
El modelo de sustitucin de importaciones puro en
el sentido estricto de una proteccin radical del mercado
interno frente a la competencia externa se comenz a
matizar desde finales de los aos cincuenta, cuando se
crearon mecanismos e instituciones encaminadas a promover las exportaciones no tradicionales. Posteriormente, en los aos sesenta, este proceso se fortaleci durante
el gobierno Lleras Restrepo, con la aplicacin de un
modelo mixto de desarrollo mediante la promocin de
exportaciones en un contexto de proteccin al mercado
interno.
El decreto 444 de 1967 se constituy en un elemento clave en el comportamiento de la poltica
cambiaria y comercial. El decreto adopt el sistema del
crawling peg, elimin las tasas de cambios mltiples y
fortaleci el control sobre los flujos de capital. Adems,
modific el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancel
a las importaciones de materias primas o insumos para
bienes destinados exclusivamente a la exportacin. Tambin quedaron exentas las materias primas para la elaboracin de bienes, que aunque no fuesen destinados a
la exportacin, fueran utilizados por terceras empresas
para producir bienes exportables.
Por otra parte, el objetivo de la poltica comercial
en el perodo 1967-1974 fue el del fomento de las exportaciones manteniendo alguna proteccin a la industria nacional. Para tal fin se constituy el Fondo de Promocin de Exportaciones Proexpo cuyo propsito era
facilitar el acceso a mercados externos de los productos
colombianos. Adems, se estableci el certificado de abono tributario CAT para reemplazar las ventajas
tributarias y la tasa de cambio favorable de las que se
haba disfrutado hasta entonces. En 1969 se firm el
Acuerdo de Cartagena, por medio del cual se cre el Pacto
Andino. El propsito bsico consista en profundizar el

Colombia / Macroeconoma

proceso de sustitucin de importaciones en el marco de


un mercado ampliado que permitiese superar los obstculos asociados con mercados nacionales de reducido tamao. Los resultados fueron insuficientes, pues si bien
se liber parcialmente el comercio intraregional, se aplic
una amplia lista de excepciones, proliferaron los incumplimientos y no se lograron los objetivos esperados con
la implantacin de mecanismos de asignacin de recursos de ndole administrativa como los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial. Todo ello condujo al fracaso de los objetivos iniciales.
A pesar de estas acciones encaminadas a la promocin de exportaciones, se mantuvieron de manera decidida muchos de los mecanismos de proteccin a la industria nacional tales como la licencia previa y aranceles
elevados. Sin embargo, en 1973 se suspendi el rgimen
de prohibida importacin y desde 1974 se intensific el
proceso de traslado de bienes de la lista de licencia previa
a la de libre importacin.
A partir del 1974 y hasta 1991 se observaron varios cambios importantes en la poltica comercial. As,
en 1974 se continu con un proceso gradual de reduccin del arancel nominal, el cual se profundizara en el
siguiente perodo gubernamental. Esta tendencia se revertira fuertemente en 1982, como consecuencia del
ajuste adoptado por el gobierno Betancur. El arancel
nominal promedio pas del 36% en 1974 al 29.4% en
1979 y 29.3% en 1981, para luego revertir la tendencia
y ascender al 47.2% en 1984.

AFLUENCIA DE CAPITALES EXTERNOS


1975-1982
En 1974, la administracin Lpez pretendi desarrollar
una fuerte estrategia de fomento a las exportaciones por
medio del manejo de la tasa de cambio y del crdito de
Proexpo. Con este objetivo la devaluacin nominal pas
del 8% en 1973 a ms del 18% en 1975. Sin embargo,
diversos acontecimientos, especialmente el boom cafetero, obligaron a modificar el planteamiento original. Las
mayores exportaciones de caf, primero, y luego, a partir
de 1978, la estrategia de incremento sustancial de la inversin pblica basada en crdito externo, condujeron a
un proceso de crecimiento de las reservas internacionales
que slo se detendra con la crisis de la deuda externa en
1982. As, las reservas internacionales de Colombia pasaron de US$ 553 millones en 1975 a US$ 1.172 millones
en 1976 y US$ 1.836 millones en 1978 (Grfico 1.3).
Como consecuencia de este proceso, la tasa de cam-

Grfico 1.3
Meses de importacin de bienes con cargo
a las reservas internacionales netas
1970-1996
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996

30

Fuente: Banco de la Repblica.

bio se vio seriamente afectada. En 1976 y 1977 la


devaluacin nominal fue de apenas el 5.8% y 6.4% respectivamente, niveles que contrastaban con el promedio anual registrado entre 1967 y 1975 de casi el 10%.
Estos resultados generaron en la prctica un proceso de
revaluacin del tipo de cambio real8 en cerca del 19%
entre 1975 y 1981, afectando seriamente las exportaciones diferentes al caf, en contrava al plan original de
convertir a Colombia en un pas fuertemente exportador.
En 1978 la administracin Turbay dio un giro radical al manejo de la poltica econmica, caracterizada
hasta el momento por su cautela, especialmente en el
manejo de las finanzas pblicas. La poltica comercial del
perodo estuvo muy ligada al notable incremento en las
reservas internacionales y al manejo de polticas
antiinflacionarias. Se mantuvo la tendencia revaluacionista
de la tasa de cambio real, y se liberalizaron las importaciones de bienes para reducir la acumulacin de reservas
internacionales y la desestabilizacin monetaria.
Las reservas internacionales en esos aos provinieron principalmente de dos fuentes diferentes: por una
parte, de los ingresos obtenidos por las mayores exportaciones de caf y, por otra, del crdito externo contratado por el sector pblico. En efecto, las ventas de caf al
exterior pasaron de US$ 764 millones en 1975 a US$
1.293 millones en 1976, alcanzando su mximo nivel
en 1980 cuando se lleg a US$ 2.208 millones. El
endeudamiento externo anual, por su parte, pas de US$
77 millones en 1978 a US$ 681 millones en 1979. A
partir de este ao, el crecimiento promedio anual del
8

La revaluacin real entre 1975 y 1976 fue de 4.6%, entre


1976 y 1977 de 10.2%, y entre 1977 y 1978 de 0.2%.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

endeudamiento externo hasta 1982 fue de casi un 30%


en trminos de dlares, alcanzando su tope en 1981
cuando se contrataron crditos por US$ 1.385 millones.
Simultneamente con este proceso se facilitaron las importaciones, entre otras razones como mecanismo mediante el cual se buscaba evitar presiones inflacionarias
derivadas de la acumulacin de reservas internacionales.
Sin embargo, ello no result suficiente ya que se continu la acumulacin de reservas internacionales y la
revaluacin del tipo de cambio real, lo que, unido a la
menor proteccin a la industria nacional, contribuy a
generar una importante recesin en los sectores manufacturero y agrcola.
Con el fin de neutralizar el fuerte aumento del
endeudamiento externo pblico, y el consiguiente aumento en reservas, se decret, en 1979, una profunda
reestructuracin del rgimen de importaciones. Ya se
mencion con anterioridad la significativa reduccin en
los aranceles llevada a cabo durante los aos de la administracin Turbay. Pero sta no fue la nica medida. Con
el fin de hacer uso de las reservas acumuladas entre 1979
y 1981, se traslad a libre importacin un nmero importante de tems arancelarios que entraban bajo el rgimen de licencia previa. En 1979 se traslad el 13.1%
del universo arancelario del rgimen de licencia previa
al de libre importacin, con lo cual este ltimo rgimen
pas a representar el 67% del total de posiciones arancelarias. El proceso sigui hasta que en 1982 el porcentaje
de tem bajo licencia previa representaba nicamente el
29% del total del universo arancelario (Ocampo, 1991).
El resultado de estas medidas fue un elevado crecimiento de las importaciones, superior a un 20% anual entre

31

1979 y 1982. El crecimiento fue especialmente notorio


en los bienes intermedios; sin embargo, debe tenerse en
cuenta que incluidos en los bienes intermedios estn el
petrleo y sus derivados, cuyas importaciones en ese
mismo perodo presentaron un incremento de ms del
38% promedio anual (Grfico 1.4). Los bienes de consumo, por su parte, presentaron tambin un significativo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417
millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982.
Los efectos de estas medidas de liberacin en trminos inflacionarios tuvieron xito relativo, pero la situacin fiscal y la revaluacin del peso se agravaron hasta el punto de poner en serio riesgo la estabilidad de la
economa colombiana. La afluencia de productos extranjeros demostr que la industria nacional estaba rezagada
en trminos de competitividad frente a parmetros internacionales, no obstante la proteccin que haba
usufructuado por dcadas.
Adems, la liberacin de importaciones de este perodo no se vio acompaada por el crecimiento de las
exportaciones, pues adems de coincidir con el fin de la
bonanza cafetera, motiv que los ingresos por ventas al
exterior cayeran a partir de 1980 (Grfico 1.5). As, entre los aos 1980 y 1983 las exportaciones cayeron casi
en un 10% anual, siendo la principal perjudicada las
exportaciones menores o industriales, que cayeron en promedio ms del 14% al ao. Las reservas internacionales
que en 1981 alcanzaron su mximo nivel (US$ 5.600
millones), iniciaron un rpido declive, alcanzando su
punto ms bajo tres aos despus (Grfico 1.3). Existi
el agravante de que el monto de reservas internacionales
lquidas a final de 1984 lleg a un nivel tan bajo que

Millones de $US

Grfico 1.4
Evolucin de las importaciones
1975-1996
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000

Fuente: Banco de la Repblica.

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

2 000

1976

4 000

1975

Totales
Bs. intermedios
Bs. de capital
Bs. deconsumo

Colombia / Macroeconoma

32

Millones de $US

Grfico 1.5
Evolucin de las exportaciones
1970-1996
10.000

8.000

6.000

4.000

Caf
Menores
Petrleo
Totales

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1990

2.000

Fuente: Banco de la Repblica.

alertaba la posibilidad de una crisis de liquidez cambiaria


de no optarse por medidas oportunas, tal como se hizo
con la medida de plazos mnimos de giro para el pago
de importaciones y la contratacin de un crdito de balanza de pagos, para no citar sino unos ejemplos.

AJUSTE Y ESTABILIZACIN DEL SECTOR EXTERNO 1982-1989


La difcil situacin de la economa, especialmente a partir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital hacia Amrica Latina, oblig a la administracin Betancur
a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de
ajuste y estabilizacin. Inicialmente, sin embargo, no se
opt por un programa integral de estabilizacin y las
primeras medidas estuvieron bsicamente encaminadas
a solucionar el problema del dficit del sector externo.
Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte nfasis en revertir
la poltica de liberacin de importaciones ocurrida desde mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterior
administracin.
Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de reducir el flujo de bienes importados al pas. Se traslad
gran proporcin del universo arancelario del rgimen de
libre importacin al de licencia previa. As, mientras en
1982 el 70.8% del universo estaba bajo el rgimen de
libre importacin, en 1984 nicamente el 0.5% de los
artculos se poda importar libremente. Adems se
reactiv el rgimen de prohibida importacin, alcanzando
su tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario
(Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporcin de li-

cencias rechazadas sobre las solicitadas aument


significativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9%
en 1981 (Garay et al., 1987).
En concordancia con la poltica de reduccin de importaciones, la Junta Monetaria del Banco de la Repblica tambin adopt medidas encaminadas a reducir el
flujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar que
los importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, se
introdujeron plazos mnimos de giro con lo que se buscaba forzar a los importadores a obtener financiamiento
externo. De esta forma se pretenda evitar la acelerada
cada de las reservas internacionales y, por lo menos, mantener el nivel de endeudamiento externo. En la misma
direccin, en febrero de 1984 la Junta Monetaria estableci un cupo para importaciones de US$ 3.900 millones anuales, el cual se rebaj todava ms en junio del
mismo ao a US$ 3.300 millones.
Se tomaron algunas medidas encaminadas a modificar instrumentos dirigidos a la promocin de exportaciones. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado de
reembolso tributario CERT. El primero consista en un
subsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente.
En 1983 se estableci el CERT cuyos principales objetivos eran el estmulo de las exportaciones, as como la promocin de aquellas actividades orientadas hacia el exterior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor flexibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier momento, as como la discriminacin selectiva entre productos y pases. El CERT, por tanto, no se cre como subsidio,
sino como elemento de estmulo a las exportaciones, pues
los agentes que lo poseyeran podran descontar hasta el 35%
del valor del impuesto a la renta y complementarios.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

33

casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluacin fue que se


hizo por medio del mecanismo existente del crawling peg,
sin que los diferentes agentes econmicos lo percibieran
sino hasta bien avanzado el proceso, de manera que no
se generaron expectativas especulativas-devaluacionistas
en la economa. Adems varios factores ayudaron a que
las medidas adoptadas tuviesen xito. En primer lugar,
el impacto inflacionario se vio mermado por algunos factores exgenos, entre los que se destacan dos: la cada
del precio internacional de las materias primas durante
1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosa
que proporcion una adecuada oferta y, por ende, un bajo
crecimiento de los precios. A lo anterior se adicion la
reduccin en las tasas internacionales de inters y sus
consecuentes efectos sobre la tasa interna.
Los efectos de estas medidas se pueden apreciar en
la evolucin de la balanza cambiaria. Los ingresos corrientes exportaciones de bienes y servicios comenzaron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985,
superando a final de ao en ms de US$ 360 millones lo
alcanzado el ao anterior. La cuenta corriente de la balanza de pagos por primera vez en cinco aos fue
superavitaria (US$ 109 millones). Adems, los egresos
de la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, lo
que unido a otros acontecimientos, contribuy al xito
de las polticas adoptadas. Entre otros factores exgenos

Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspecto


cambiario, pues el ritmo de devaluacin, tanto nominal
como real, se aceler significativamente (Grfico 1.6). Sin
embargo, prosigui un fuerte deterioro en la balanza de
cuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba en
condiciones de financiar ese nivel de dficit.
Las condiciones reinantes en la economa obligaron a plantearse en 1984 un ajuste mucho ms estricto e
integral, con nfasis no slo en el sector externo sino
tambin en los campos fiscal, monetario y crediticio. La
primera decisin tomada tuvo que ver con la secuencia
de las medidas a adoptar. Se decidi buscar primero el
ajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo y
cambiario necesarios.
De cualquier forma, en este proceso de ajuste la
poltica cambiaria desempe un papel fundamental.
Como se desprende del Grfico 1.6, se vena de un fuerte proceso revaluacionista que afectaba negativamente
el comportamiento de la economa colombiana. Desde
mediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajuste fiscal, los cuales se complementaron con una
devaluacin real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984
y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985,
la poltica cambiaria se hizo mucho ms intensa, dndose una devaluacin nominal de ms del 41% para el ao
1985, con una devaluacin real en ese mismo ao de

Grfico 1.6
ndice de tasa de cambio real*
1981:01-1996:12
(dic. 1996=100)
130
120
110
100
90
80

ITCR 1
ITCR 2
ITCR 3

70
60
50
Jul-96

Ene-96

Jul-95

Ene-95

Jul-94

Ene-94

Jul-93

Ene-93

Jul-92

Ene-92

Jul-91

Ene-91

Jul-90

Ene-90

Jul-89

Ene-89

Jul-88

Ene-88

Jul-87

Ene-87

Jul-86

Ene-86

Jul-85

Ene-85

Jul-84

Ene-84

Jul-83

Ene-83

Jul-82

Ene-82

Jul-81

Ene-81

Notas: ITCR 1 corresponde al ndice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 pases. La ponderacin obedece a la estructura del
comercio global sin caf en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los pases excepto Francia, Per y Ecuador.
ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta nicamente nueve de los 18 pases: Los Estados Unidos, Canad, Alemania, Espaa, Reino Unido,
Japn, Mxico, Venezuela y Ecuador.
ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente.
Fuente: Banco de la Repblica.

34

Colombia / Macroeconoma

se encuentran las medidas adoptadas por las autoridades


del Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidas
a fortalecer el control sobre los movimientos y la procedencia de capitales extranjeros con lo cual se buscaba
dificultar el lavado de dlares.
Aparte de las acciones sobre la poltica cambiaria,
tambin se adoptaron medidas en el frente de pagos externos, como el establecimiento de los plazos mnimos
de giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no solamente las importaciones continuaron hasta 1986 la cada iniciada en 1983, sino que el monto de los giros de
importacin cay en US$ 774 millones entre 1984 y
1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previa
sigui siendo utilizado aunque de una manera ms racional: se buscaba un menor trmite burocrtico, con lo
cual se dejaron bajo el rgimen de libre importacin tanto
aquellos bienes que no se importaban como los bienes
en los que el pas posea una clara ventaja comparativa.
De esta forma, mientras que en junio de 1985
nicamente el 2.4% del universo arancelario se
encontraba bajo el rgimen de prohibida importacin y
el 82.8% estaba bajo el rgimen de previa, en diciembre
de 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%,
respectivamente. Para diciembre de 1986 las participaciones respectivas eran del 1.1% y 62.7%.
El otro objetivo clave del proceso de ajuste de mediados de los ochenta radicaba en lograr la normalizacin de las relaciones con la banca internacional, recobrando as la credibilidad crediticia del pas. La deuda
externa en Colombia no alcanz nunca las proporciones
de los otros pases latinoamericanos, lo cual no implic
que no hubiera sido un factor importante en la desestabilizacin sufrida por la economa entre finales de los
setenta y mediados de los ochenta. La deuda externa
inici una fuerte expansin a partir de 1979, como respuesta a la poltica de expansin del gasto pblico; entre 1978 y 1982, ambos incluidos, el crecimiento anual
promedio de la deuda externa pblica colombiana fue,
en trminos de dlares, de ms del 36%, alcanzando un
saldo total de ms de US$ 6.000 millones en 1982.
Dada la suspensin del crdito fresco por parte de la
banca comercial internacional a los pases latinoamericanos y ante la precaria situacin cambiaria, era indispensable recuperar el financiamiento externo para respaldar el repago de amortizaciones. El punto bsico de
la negociacin era la exigencia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal stand by con el Fondo Monetario Internacional FMI, el cual no era aceptado por
las autoridades colombianas debido, entre otras razones,
a que estos recursos no son convertibles a moneda local,

sino que deben utilizarse nicamente para pagos al exterior de bienes, servicios y de capital, y adems, a que
son de disponibilidad restringida, en momentos en que
se requera financiacin externa para culminar las inversiones en los sectores del petrleo Cao Limn y carbn Cerrejn, fuentes de exportaciones y del fortalecimiento del sector externo del pas a mediano plazo.
Finalmente, despus de intensas negociaciones, se
acept la propuesta colombiana. Esta consista en montar un esquema de monitora sobre la evolucin trimestral de los principales agregados econmicos por parte
del FMI, y sobre la poltica de comercio exterior por parte
del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crdito fresco por mil millones de dlares se firm en diciembre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibilidad y el status de pas buen deudor ante la banca internacional. Las condiciones favorables de la deuda colombiana, en trminos de plazos amplios e intereses fijos y el
no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hubiese necesidad de adoptar soluciones similares a las de
los pases vecinos latinoamericanos. As, Colombia no
tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones
o intereses, ni de entrar en la reestructuracin de la deuda, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la
deuda privada externa.
Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la
bonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues pona
en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como
el estricto control del gasto pblico y la devaluacin del
peso. Sin embargo se logr aplicar un pacto entre los
cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impidiera el desbordamiento del gasto, as como una excesiva revaluacin del peso, al lograr congelar buena parte de
los recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento.
As, el manejo cambiario permiti que la devaluacin
real entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%.
El Grfico 1.7 permite observar el grave deterioro
experimentado por el sector externo en la primera mitad de los ochenta cuando, an con una fuerte
desaceleracin del crecimiento del PIB, tanto el coeficiente de exportacin como de importacin cayeron radicalmente alcanzando los niveles ms bajos de los ltimos treinta aos. La segunda mitad de los ochenta, por
el contrario, se caracteriz por una intensa actividad
exportadora, siendo especialmente dinmicas las exportaciones menores, lo cual, aunado con el inicio de importantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de
1986, dio como resultado uno de los perodos con mayor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sin
duda, resultado en parte de medidas cambiarias y co-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

35

Grfico 1.7
Coeficiente de exportaciones y de importaciones
1970-1996
18%
16%
14%
12%
10%

Coeficiente
de exportaciones

8%

Coeficiente
de importaciones

4%

6%

2%

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

0
1970

Exportaciones
menores/PIB

Fuente: DNP

merciales adoptadas a mitad de los ochenta, y terminaron por una mayor competitividad al sector externo.
Las importaciones diferentes al petrleo y sus derivados se mantuvieron con crecimientos muy discretos
durante la segunda mitad de los ochenta, lo cual favoreci una balanza comercial superavitaria desde 1985 hasta 1992.

APERTURA COMERCIAL 1990-1996


En 1989 el gobierno decidi implantar importantes reformas econmicas, entre ellas la apertura comercial y la desregulacin de mercados como el cambiario y
el laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de manera negativa para que estas decisiones tuvieran que
postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narcotrfico, cuyos momentos de mxima intensidad se alcanzaran en la campaa preelectoral de 1989, con el
asesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, en
segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional del
Caf en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los pases
productores tenan un determinado grado de control sobre el precio internacional del grano para as propender
por una adecuada estabilidad.
A principios de 1990 se volvi a plantear la necesidad de realizar la reforma comercial con el fin de permitir que fuese el sector externo el motor de crecimiento
de la economa y que se facilitara la insercin de Colombia en los mercados mundiales. La administracin Barco decidi iniciar la ejecucin de un programa de apertura para la economa colombiana. Este programa tena

la particularidad de ser gradual. En efecto, en una primera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los
siguientes dos aos, se deban reducir progresivamente
las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo
de asignacin de cupos de importacin por tem bajo el
rgimen de licencia previa, compensando esta mayor exposicin de la produccin domstica con proteccin arancelaria, y sobre todo con una devaluacin favorable de la
tasa real de cambio. As, en marzo de 1990 el 55.6% del
universo arancelario qued bajo el rgimen de libre importacin, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el
rgimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida
importacin. Esto contrastaba con la estructura existente hasta ese momento que representaban el 38.1%,
60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991).
En una segunda fase se reducira de manera gradual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres aos
un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Paralelamente, la devaluacin nominal en 1990 se aceleraba,
alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberalizacin comercial indujera una excesiva demanda de importaciones que pudiera atentar contra la estabilidad
cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundizacin del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde
enero de 1991 se inici un proceso de revaluacin real,
tendencia que se mantuvo prcticamente invariable hasta
1996.
Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estim
que el programa de apertura requera de una mayor profundizacin, pues bajo su perspectiva, la apertura comercial no haba alcanzado resultados suficientes. El arancel
promedio segua siendo alto (34.5%) y la proteccin

36

Colombia / Macroeconoma

efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al


88% de 1988, pero excesivamente elevada en trminos
internacionales. Se decidi, por tanto, reprogramar el proceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia
y claridad al programa de desgravacin arancelaria.
Con este fin se eliminaron las licencias previas de
importacin durante el ltimo trimestre de1990, salvo
para productos agropecuarios considerados sensibles como
los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96.7%
del universo arancelario era de libre importacin y nicamente el 3.3% permaneca bajo el rgimen de licencia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la
estructura tarifaria, se redujo el nmero de los niveles
arancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a slo 4
niveles antes de tres aos. Por ltimo, se busc reducir
de manera gradual el nivel promedio de los aranceles
del 34.6% a un 16% al final de la administracin Gaviria.
Esta disminucin se hara a partir de 1991 con rebajas
al final de cada ao.
En agosto de 1991 la situacin no era la ms apropiada. Por una parte, el pas se encontraba pasando por
un perodo de alta inflacin y el comportamiento del
sector externo no era el esperado. Si bien las exportaciones haban crecido ligeramente, especialmente las menores, sta era una tendencia ya sostenida desde mediados de la dcada pasada. Las importaciones, en cambio,
haban cado en trminos de dlares corrientes en cerca
del 11%, incrementndose nicamente las importaciones de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resultados iban en contrava con los objetivos de la apertura,
que buscaba, por una parte orientar la produccin hacia
los mercados externos y aumentar sustancialmente la participacin de las exportaciones en el PIB, y, por otra,
facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el
fin de reactivar la economa y elevar la capacidad productiva de la industria domstica.
Las autoridades argumentaban que la causa del descenso en el ritmo de importaciones era la decisin del
sector privado de esperar a una mayor reduccin de aranceles para ejecutar sus decisiones de inversin.
Adems, en ese mismo perodo se comenz a registrar un importante flujo de capitales hacia Colombia producto del diferencial entre las tasas de inters domstica
e internacional, la escasez de crdito interno y las amnistas tributaria y cambiaria en ausencia de una verdadera poltica de lucha contra el lavado de dlares y el
enriquecimiento ilcito. A partir del segundo trimestre
de 1991 se dispar el diferencial de la tasa de inters de
Colombia respecto a la externa, lo cual, segn Ocampo
y Tovar (1997b), fue un factor estadsticamente signifi-

cativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados similares presenta Gmez (1997), quien muestra cmo los
mrgenes de intermediacin colombianos durante los
aos noventa han sido, en promedio, los ms altos del
mundo, slo por detrs de los pases del Oriente Medio.
Encuentra, tambin, que las tasas de inters reales de
Colombia, con relacin al resto del mundo, son las ms
elevadas con excepcin nicamente de algunos pocos
pases en vas de desarrollo.
As, debido al ingreso de cuantiosos capitales de
corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos
que haba sido negativa durante toda la dcada de los
ochenta excepto 1986, se torn positiva a partir de
1990, siendo superavitaria en ms de US$ 2.350 millones en 1991, y destacndose especialmente el rubro de
transferencias que creci en ms del 65%. Steiner (1997)
presenta evidencia que sugiere que buena parte del significativo crecimiento del rubro de transferencias durante la segunda mitad de los ochenta y primeros aos
de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas provenientes de dineros ilcitos. Destaca, mediante diferentes
ejercicios, que son dos los principales mecanismos por
medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colombia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las
reservas internacionales en ese ao aumentaron un 40%,
al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500
millones en 1991. Todo este proceso pona en peligro la
estabilidad macroeconmica, por lo cual se haca necesario actuar en los frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal.
Con el fin de dar seales suficientes a los agentes
econmicos, en el sentido de que esta poltica era un
hecho cumplido, se decidi eliminar el concepto de
gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba
la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de
la rebaja de aranceles. Por lo tanto, los aranceles se ajustaron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron
los cuatro niveles de gravmenes programados para esa
fecha. El arancel promedio qued en 11.4%, alcanzando
la proteccin efectiva un nivel promedio del 26.2%.
En el frente cambiario, aunque no directamente relacionado con el problema coyuntural al que se enfrentaba la economa colombiana, se realiz, por primera vez
desde 1967, una reforma estructural. sta se dictamin
en 1991 y se ejecut en dos etapas a partir de 1992 y
1993.
La ley 9a de 1991 derog el decreto 444 de 1967.
Por medio de esta ley se elimin el monopolio del Banco de la Repblica sobre el control de divisas, con lo
cual el grueso de las operaciones financieras empezaron

De la sustitucin de importaciones a la apertura

a realizarse a travs de los intermediarios financieros.


Adems, se dio va libre al rgimen de inversin extranjera, consagrando la igualdad de derechos entre
inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentacin
de dicha ley correspondi a la Junta Monetaria del Banco
de la Repblica primero y, luego, a la Junta Directiva del
mismo. Esto como consecuencia de la autonoma del Banco
Central estipulada en la Constitucin de 1991.
As, entre 1992 y 1993 el Banco de la Repblica
moderniz y facilit las operaciones cambiarias. En primera instancia se busc descentralizar el rgimen de control de cambios, permitir una mayor participacin del
mercado en la determinacin de la tasa de cambio y facilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos en
moneda extranjera. De esta forma, se sustituy el crawling
peg por una mayor intervencin de las fuerzas del mercado en la fijacin del tipo de cambio. Sin embargo, con el
fin de mantener cierto control sobre la tasa de cambio,
se estableci el mecanismo de la banda cambiaria: as, si
se alcanza la cota superior o inferior de la banda, el Banco debe intervenir con el fin de evitar excesivas fluctuaciones en el precio del dlar.
Entre otras medidas que afectan el comercio exterior colombiano es de destacar la reactivacin del Grupo
Andino. Se estableci un arancel externo comn con el
objetivo de crear una unin aduanera, aunque imperfecta y parcial por la presencia de excepciones, entre Colombia, Ecuador y Venezuela. Adems, en junio de 1994
se firm el Tratado de Libre Comercio entre Colombia,
Venezuela y Mxico, conocido como el Grupo de los Tres,
segn el cual el universo arancelario se desgravara de
manera gradual en diez aos, con algunas excepciones
para los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor.
Adicionalmente se tomaron algunas medidas de carcter institucional con el fin de modernizar el manejo y
la promocin del sector externo. Entre stas sobresalen
la creacin, en 1991, del Ministerio del Comercio Exterior que asumi la ejecucin y el diseo de las polticas
de comercio exterior; la reestructuracin de las funciones del Instituto Colombiano de Comercio Exterior
Incomex, que era el encargado de aprobar las licencias
de importacin y que ante la eliminacin de stas, orient
su funcin a la prevencin y correccin de prcticas
desleales del comercio; la reestructuracin de Proexpo,
que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior
Bancoldex, cuyo papel es facilitar acceso a lneas de crdito a los exportadores colombianos; y, por ltimo, la
creacin de Proexport Colombia con el fin de proveer
informacin actualizada sobre los mercados internacionales a los exportadores nacionales.

37

La apertura en los frentes comercial y cambiario


surti efecto rpido sobre la balanza comercial. Las importaciones aumentaron de manera desmedida al tiempo que las exportaciones, como proporcin del PIB, cayeron de forma inesperada (Grfico 1.7). El proceso de
revaluacin real se mantuvo hasta mediados de 1994
(Grfico 1.6), lo cual afect negativamente el objetivo
de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales.
La misma revaluacin, coincidiendo con la disminucin
de las restricciones cuantitativas, favoreci las importaciones, y si bien la de bienes de capital creci (19.8%
entre 1990 y 1996), se observ un verdadero auge de
importaciones de bienes de consumo crecieron en
promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un mximo
del 100% entre 1992 y 1993. En este punto es necesario aclarar que las importaciones de bienes estrictamente
clasificados como bienes de capital, en el sentido de una
relacin directa con la actividad productiva, fue apenas,
en promedio, de un 31% del valor de las importaciones
realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados
indiscriminadamente bajo el rubro de bienes de capital9.
Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contrario al buscado por el proceso de apertura. Las exportaciones no lograron ser el motor de la economa y, por el
contrario, se redujo su contribucin al crecimiento del
PIB, lo cual se compens de manera decidida con el aumento de la demanda domstica, reflejada en el significativo aumento de las importaciones de bienes de consumo (Grfico 1.2).
El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por las
medidas estructurales tomadas en los primeros aos de
los noventa se mantuvo hasta 1995. El ao 1996 reflej
el fuerte descenso del boom de demanda iniciado el ao
anterior y se manifest en una cada en las importaciones,
incluidas las de consumo.
Hacia 1994 el pas creca con base en el incremento de la demanda domstica, entre otros factores por el
importante aumento del gasto pblico pero con proble9

Crdenas, A., (1997) realiza una clasificacin propia de los


bienes de capital. Define estos como: ...las mquinas, aparatos, equipos, instrumentos etc. que tengan simultneamente las siguientes caractersticas:
a. Que sean complejos, es decir estn compuestos por varias partes o
piezas.
b. Que cumplan una funcin propia, es decir que se pueda describir su
uso.
c. Que puedan utilizarse en procesos de transformacin que agreguen
valor a otros bienes o para la prestacin de servicios, que generen
ingresos y en consecuencia, de alguna manera, aumenten en el tiempo
el capital del usuario. Y que incluyan los componentes y repuestos
para los bienes de esta categora.

Colombia / Macroeconoma

38

Grfico 1.8
Cuenta corriente y de capitales de la balanza de pagos como proporcin del PIB
1970-1996
8%
6%
4%
2%

Cuenta Corriente
0

Cuenta de capitales
-2%
-4%
-6%

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

-8%

Fuente: Banco de la Repblica.

mas como el proceso revaluacionista o el deterioro en la


cuenta corriente de la balanza de pagos financiada en
parte con el aumento de flujos de capitales hacia el pas
(Grfico 1.8). A pesar de ello, el proceso de apertura, en
esencia, se mantendra bajo la nueva administracin, centrando sus objetivos de poltica econmica en controlar
la demanda agregada y la revaluacin a travs de un freno de los flujos de capital y un aumento del ahorro interno.
Se argument que la tasa de cambio estaba siendo
fuertemente presionada por los altos niveles de
endeudamiento privado externo neto que aument, en
el perodo 1991-1994, en US$ 1.248 millones, al pasar
en este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millones
a US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitales
de la balanza de pagos pas de ser negativa en 1991 a
tener un supervit de ms de US$ 4.700 millones en
1995. Con el propsito de frenar la revaluacin, una de
las primeras medidas tomadas fue privilegiar los flujos
de inversin extranjera directa con respecto a los de
endeudamiento privado externo. As, los ingresos netos
por inversin extranjera pasaron de US$ 439 millones
en 1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en
1996, sin que estos resultados favorables puedan an considerarse una tendencia. A la inversin extranjera se la
dejaba totalmente libre, mientras que el endeudamiento
privado externo se regul de acuerdo con medidas tomadas por la Junta Directiva del Banco de la Repblica.
No obstante, la devaluacin nominal alcanz en 1995
un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar el
proceso de revaluacin.

En 1996 disminuy el ritmo de crecimiento de la


demanda domstica y se aceler la devaluacin real, aunque no slo no logr acelerarse el crecimiento de las exportaciones, sino que las exportaciones menores tuvieron
un crecimiento negativo en 1996 por primera vez desde
1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidad
de realizar una apertura de doble va, en el sentido de
que no poda darse nicamente un crecimiento de las
importaciones sin un fortalecimiento de la dinmica
exportadora. Con este propsito se estableci el denominado Plan estratgico exportador, que buscaba fomentar las exportaciones colombianas mediante la creacin
y fortalecimiento de mecanismos de apoyo a los productores nacionales.10
Se concluye que la estructura del sector externo colombiano ha presentado un importante cambio entre
1967 y 1996. Se pas de una economa cuyo principal

10

El Plan estratgico exportador, consista en cinco estrategias


bsicas. 1. Los acuerdos sectoriales de competitividad mediante los cuales se pretenda solucionar los problemas y dificultades para el desarrollo de largo plazo en diferentes sectores industriales y agropecuarios, al concertar las acciones
entre el sector pblico, el sector privado y los trabajadores.
2. Impulso a las negociaciones internacionales, siendo la ms
importante en la actualidad, la que se desarrolla con el
Mercosur. 3. La unidad especial contra el neoproteccionismo,
cuyo fin es realizar una labor de generacin de informacin,
sobre aquellos pases que introdujeran prcticas proteccionistas a productos potencialmente exportables por Colombia. 4. Ampliacin de los esquemas de fomento a las exportaciones CERT, drawback, Bancoldex, Proexport, Plan
Vallejo, Zonas Francas y 5. Fomento y promocin a la exportacin de servicios.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

producto de exportacin, el caf, representaba en 1970


el 60% de las exportaciones totales a ser tan slo el 15%
en 1996. Adems, las exportaciones menores, que en
1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996
representaron ms del 45%. Por ltimo, las reformas estructurales en materia comercial han tenido efecto
positivo en la tramitologa necesaria para comerciar con
el exterior, pero no han logrado implantar una base
decisiva para lograr que el sector exportador se convierta en el motor definitivo del crecimiento econmico.
Sin embargo, la diversificacin de las exportaciones no ha sido an un determinante del crecimiento de
las exportaciones tanto tradicionales como industriales.
As, la composicin de las exportaciones industriales no
ha variado de manera significativa, en especial desde inicios de los ochenta, siendo los principales productos de
exportacin aquellos intensivos en mano de obra alimentos, textiles y confecciones y los relacionados con
el sector petroqumico bsicamente refineras del petrleo y sustancias qumicas industriales. Por el lado
de las exportaciones tradicionales, stas siguen siendo
principalmente el caf, las flores y el banano, adems de
productos relacionados con el sector minero como petrleo, carbn y ferronquel. Finalmente, por pases de
origen y destino, el principal socio comercial siguen siendo los Estados Unidos, seguido del Grupo Andino, especialmente Venezuela.

39

LA POLTICA MONETARIA Y
EL SISTEMA FINANCIERO
POLTICA MONETARIA
A pesar de que la poltica cambiaria es uno de los componentes ms importantes de la poltica monetaria, su
estrecha relacin con el comportamiento de las principales variables asociadas al sector externo motiv el estudio conjunto de stas en la seccin inmediatamente
anterior. La presente seccin se centra primordialmente
en el comportamiento de las variables monetarias, el comportamiento de los precios y la evolucin del sistema
financiero.
La inflacin en Colombia ha sido una de las ms
estables de Amrica Latina durante los ltimos treinta
aos, especialmente desde 1973 (Grfico 1.9). El Cuadro 1.3 muestra el coeficiente de variacin de la inflacin colombiana en diversos perodos.11
De aqu se desprende que efectivamente desde 1973
la inflacin ha oscilado poco. De manera especial, merece destacarse que durante los aos ochenta, cuando en
otros pases latinoamericanos se observaron fuertes fenmenos de hiperinflacin, la volatilidad de los precios
en Colombia fue menor que la observada en los aos de
apertura.
Al respecto de la inflacin existe un amplio debate
terico sobre el efecto de la inflacin sobre el crecimiento econmico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las escuelas de Mundell y Tobin predican una correlacin positiva entre la tasa de inflacin y la acumulacin de capital, va la sustitucin de dinero y capital. Afirman que
al aumentar la inflacin, el costo de tener dinero aumenta,
razn por la cual se hace preferible adquirir capital. Otros
modelos, especialmente a partir de los nuevos modelos
de crecimiento econmico desarrollados en los aos
ochenta, presentan una visin diferente de la relacin
entre crecimiento e inflacin. Se plantean diversos mecanismos para explicar el efecto de la inflacin sobre el
crecimiento, por ejemplo, a travs de la inversin o a
travs de la productividad de la misma. En el primer
caso, se argumenta que la inflacin acta como un impuesto sobre la inversin, con lo cual aumenta el costo
del capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En el
segundo caso, la inflacin distorsiona la informacin del
11

El coeficiente de variacin es un indicador de volatilidad y se


define como el cociente entre la desviacin standard de la
serie y su media.

40

Colombia / Macroeconoma

Cuadro 1.3
Coeficiente de variacin del IPC
1967 - 1996

1973 1996

1980-1989

0.3335
0.1662
0.1596
Fuente: Grfico 10. Clculos del autor.

1990-1996
0.1743

sistema de precios, lo cual hace que las decisiones de las


empresas se tomen con un menor nivel de conocimiento
y se elijan niveles ineficientes de insumos y de capital,
lo cual desestimula la inversin en capital y sobre todo
resiente su productividad. Por ltimo, existe el debate
en torno tanto a la inflacin anticipada y a la no anticipada, como a la alta y baja inflacin. Con inflacin no
prevista y adems alta, la informacin contenida en los
precios se deteriora sensiblemente, afectando negativamente la productividad marginal del capital.
En Colombia no se presenta el problema de una
inflacin creciente. Adems se cuenta con una inflacin
claramente anticipada, lo cual en pocas de deterioro de
la economa domstica, como lo fue en los aos ochenta,
acta como una especie de seguro que facilita el control
de los precios en niveles permitidos por el desempeo de
la economa. Sin embargo, en pocas de crecimiento y
de mejora de las economas vecinas, como en general lo
han sido los aos noventa, es contraproducente, pues la
inflacin se mantiene en trminos relativamente altos.
El Grfico 1.9 presenta fuerte evidencia de una relacin negativa entre la inflacin y el crecimiento. Para
el caso de Colombia, sin embargo, algunos estudios demuestran que la inflacin no afecta de manera directa el
crecimiento de la economa, sino que lo hace a travs de
otros mecanismos.12
El Grfico 1.10 presenta evidencia de la acentuada
correlacin que existe en Colombia entre los medios de
pago y la inflacin.13 Se realiz un ejercicio de correlacin entre ambas variables con el fin de confirmar de
manera estadstica la relacin entre el logaritmo del IPC
y el logaritmo de M1 entre 1967 y 1996. El resultado
esperado se cumpli, al obtener una correlacin positiva
y significativa al 1%.14 No obstante, existe un serio de12

13

14

Partow (1995) presenta un extenso debate en torno a los diferentes puntos de vista. Algunos defienden el papel de la
inversin como determinante del crecimiento, otros defienden que es la productividad total de los factores el principal
determinante del crecimiento.
Por medios de pago se entiende M1, es decir el efectivo ms
los depsitos en cuenta corriente del sistema bancario. La serie puede presentar algunos pequeos problemas por el cambio de metodologa adoptada por el Banco de la Repblica
en diversos puntos del tiempo.
Se obtuvo un coeficiente de 0.87 con un t estadstico de
157.25.

bate en torno a si es M1 la variable de control adecuada


de la poltica monetaria (Fernndez Riva, 1994 y Urrutia,
1995). Diversos estudios plantean que M1 no presenta
una relacin suficientemente estable con la inflacin, sin
embargo sta ha sido la variable utilizada como meta
monetaria durante los ltimos treinta aos por el Banco
de la Repblica. Adems, Urrutia (1995) encuentra evidencia en la que, por razones de control, es ms fcil
manejar el M1 que otras variables ms amplias como
M3,15 a pesar de que stas ltimas presenten una relacin ms estable con la inflacin.
Del resultado anterior, as como de Fernndez Riva
(1994) y Urrutia (1995), se puede concluir que es a travs
de la poltica de manejo de los medios de pago que se
intenta controlar la inflacin. La siguiente cuestin consiste en plantearse la causa de su variacin observada.
En Colombia el control de los medios de pago se
ha buscado a travs del gasto pblico as como de diversas medidas de control monetario. En ese contexto, la
explicacin del crecimiento de la inflacin en el perodo
1970-1974 puede residir en el crecimiento del gasto pblico experimentado en esos aos. Posteriormente, el boom
cafetero de 1976, con el consiguiente aumento de las
reservas internacionales, debi contribuir a un repunte
de la inflacin. El proceso de estabilizacin de estos aos
se centr en el control del aumento en los medios de
pago. Varios problemas aquejaron la coyuntura en los
siguientes aos. Entre stos, se destaca la fuerte sequa,
ocurrida en 1977, la cual elev de manera considerable
el precio de los bienes agrcolas. El proceso de
estabilizacin se fundament en la bsqueda del aumento
selectivo del ahorro por medio del manejo de tres instrumentos: el certificado de cambio, los depsitos de
importacin y el encaje. Sobre los dos primeros se ha
hecho referencia en la seccin precedente. Con el fin de
frenar la expansin secundaria se estableci un encaje
marginal del 100% sobre las cuentas corrientes.16 De
esta medida fueron exceptuados los recursos propios de
los bancos cuyo destino era el redescuento de las operaciones de fomento. Adems, se implant un encaje para
las operaciones en moneda extranjera de los bancos. Por
ltimo, el encaje promedio de los depsitos en cuenta
corriente, de los certificados de depsito a trmino y de
la UPAC17 se aumentaron en tres, diez y cinco puntos,
15
16
17

Se define M3 como M2 ms los depsitos a la vista y los


pasivos financieros. M2 es M1 ms los cuasidineros.
Cabe anotar que el encaje marginal del 100% se mantuvo
hasta 1982.
Ms adelante se describe el origen y evolucin del sistema
Upac.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

41

Grfico 1.9
Variacin de la inflacin y crecimiento del PIB
1967-1996
35%

9%
8%

30%
7%
6%

25%

5%

Inflacin
(Escala izquierda)

20%
4%
3%

15%

2%
10%

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

0
1969

5%

1%

1967

Crecimiento PIB
(Escala derecha)

Fuente: Dane.

Grfico 1.10
Variacin de la inflacin y los medios de pago
1967-1996
45%
40%
35%
30%
25%
20%

I.P.C.

15%
10%

M1

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

0%

1967

5%

Fuente: Dane y Banco de la Repblica.

respectivamente. Los resultados fueron favorables, con


una importante disminucin en la variacin de los medios de pago (Grfico 1.10) y un significativo aumento
del ahorro como proporcin del PIB en 1977 (Grfico
1.11).
Para finales de 1978, sin embargo, el gobierno
adopt un plan de inversin basado en el gasto pblico
y financiado con creciente endeudamiento externo, lo
cual poda generar una peligrosa espiral inflacionaria.
Diversas medidas se adoptaron con el fin de evitar el
aumento en el nivel de precios. La principal medida ya

se discuti y tiene que ver con la liberalizacin de importaciones. La segunda medida se produjo en el frente
monetario. Hacia 1980 se elabor un plan tendiente a
lograr una contraccin monetaria por medio de
operaciones de mercado abierto OMAs, es decir ttulos del Banco de la Repblica. As, la inflacin se
mantuvo en niveles relativamente estables en los aos
ochenta, a pesar del desborde del gasto pblico experimentado a finales de los setenta y primeros aos de los
ochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el ao
1984, la economa colombiana no logr, en trminos de

42

Colombia / Macroeconoma

Grfico 1.11
Ahorro como proporcin del PIB
1970-1995
Total
Pblico
Privado

25%

20%

15%

10%

5%

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

Fuente: Dane.

inflacin, resultados espectaculares, aunque en trminos


relativos regionales, la variacin de precios en Colombia
fue no slo manejable sino claramente estable.
A finales de la dcada de los ochenta la inflacin
creci de manera significativa, alcanzando su pico en1990
cuando super el 30%. En estos aos el crecimiento de
la inflacin mostr indicios de estar fuertemente asociado con la tasa de cambio, en esos momentos subvaluada.
En 1991 se adoptaron una serie de medidas encaminadas a atacar la inflacin por medio de una fuerte contraccin monetaria. Se impuso, al igual que a finales de
los aos setenta, un encaje marginal del 100% y se realizaron emisiones masivas de OMAs. Adems, la Junta
Monetaria restableci los certificados de cambio, con un
descuento del 10%, para aquellos exportadores que buscaran redimir el ttulo de forma inmediata. Los resultados fueron relativamente satisfactorios, aunque no se logr reducir la inflacin ms all de los niveles histricos
para Colombia.
Sin embargo, el diferencial de tasas de inters nacionales-internacionales se dispar, lo cual incentiv la
afluencia de capitales del exterior. Esto, como ya se mencion con anterioridad, golpe seriamente la tasa de cambio, por lo que uno de los preceptos necesarios para lograr resultados positivos en un proceso de apertura, como
es el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo,
se comenzaba a incumplir. Por este motivo el principal
objetivo de la poltica monetaria dej de ser el control
de la cantidad de dinero en la economa y, en contraste,
pas a ser el control de la tasa de inters.
El Grfico 1.12 permite observar la evolucin de
la tasa de inters real, tanto de captacin como de colo-

cacin. Se nota que las medidas adoptadas encaminadas


a controlar la inflacin condujeron a un aumento de las
tasas de captacin hasta alcanzar en diciembre de 1991
casi el 8%, en trminos reales. As, con el fin de combatir las elevadas tasas de inters, se elimin el encaje marginal del 100% y se relajaron las operaciones de mercado abierto. Estas medidas lograron reducir de manera
notable para 1992 las tasas de inters, al punto que el
tipo de inters real de captacin lleg a ser negativo. Sin
embargo, los mayores pagos por intereses del Banco de
la Repblica por concepto del acervo de OMAs y la disminucin en los saldos de los certificados de cambio,
elevaron considerablemente los medios de pago, que
pasaron de un crecimiento del 33% en 1991 a uno del
41% en 1992. A pesar de esto, la inflacin no se afect
tanto por la reduccin de las tasas de inters como por la
menor presin de la tasa de cambio.
El aumento de las importaciones en 1993 contribuy a reducir notablemente el crecimiento de los medios
de pago y a mantener baja la tasa de inflacin, aunque
siempre sin apartarse de los promedios histricos. Adems, para evitar las presiones expansionistas por la facilidad del endeudamiento privado externo, en 1994 el Banco de la Repblica decidi controlarlo. Se oblig a realizar un depsito en el Banco para aquellos agentes privados que se endeudaran en el exterior, excepto para los crditos a largo plazo. De esta forma se buscaba evitar mayores presiones sobre la tasa de cambio y la inflacin.
Para 1995 la poltica contraccionista del Banco se
debi relajar dado que el crecimiento en los medios de
pago se haca insuficiente para lograr las metas monetarias establecidas para ese ao. Por lo tanto, se redujo el en-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

43

Grfico 1.12
Tasas de inters de colocacin y captacin real
1986:01 - 1996:04
25%

20%

15%

10%

Tasa de
capatacin
Tasa de
Colocacin

5%

Sep-96

Mar-96

Sep-95

Mar-95

Sep-94

Mar-94

Sep-93

Mar-93

Sep-92

Mar-92

Sep-91

Mar-91

Sep-90

Mar-90

Sep-89

Mar-89

Sep-88

Mar-88

Sep-87

Mar-87

Sep-86

Mar-86

-5%

Fuente: Banco de la Repblica.

Grfico 1.13
Inversin como proporcin del PIB
20%
18%
16%
14%
12%

Inversin total

10%

Inversin pblica

8%

Inversin privada

6%

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

4%

Fuente: Dane; DNP-Umacro.

caje marginal al 21%, as como el encaje sobre los depsitos a la vista al 40%. Para el caso de los depsitos a trmino
se unific el encaje para los diferentes plazos alrededor del
10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tnica similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, as
como la dispersin de los mismos. Los encajes sobre los
depsitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron controlar los saldos de los ttulos del Banco, especialmente en
la primera mitad del ao. Estas medidas contraccionistas
facilitaron una cada de las tasas de inters.
El control de la inflacin en 1995 y 1996 cont
con un nuevo mecanismo institucional: el denominado
Pacto social de productividad, precios y salarios. Este
mecanismo, ya utilizado con xito en otros pases, bus-

caba romper la inercia inflacionaria en Colombia. Si bien


el mecanismo ha logrado su objetivo, particularmente
en economas hiperinflacionarias, en Colombia la inflacin se ha mantenido por debajo de niveles del 20%,
pero no ha logrado romper el fuerte efecto inercial
enraizado durante los ltimos treinta aos.
Finalmente, conviene mencionar explcitamente la
evolucin de las variables de ahorro e inversin en Colombia en los ltimos treinta aos (Grficos 1.11 y 1.13).
El comportamiento del ahorro, a largo plazo, sigue la
tendencia de la economa colombiana, es decir escasos
sobresaltos, con la sola excepcin del significativo descenso en el ahorro, especialmente del privado registrado
a lo largo de la crisis de los ochenta. Por el lado de la

44

Colombia / Macroeconoma

inversin tampoco se registran fluctuaciones significativas, en donde la inversin privada representa en promedio, unas tres quintas partes de la inversin total. En
1991 la inversin total alcanz los niveles ms bajos fruto
de la cada conjunta tanto de la inversin pblica como
privada, aunque se recuper hasta alcanzar niveles histricamente altos, especialmente en 1995.
En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b),
es posible apreciar cmo la tendencia en la relacin ahorro-inversin ha cambiado entre la dcada de los ochenta cuando se relacionaba fuertemente con la finanzas
pblicas y los noventa cuando se presenta una mayor
relacin con el sector privado.

SISTEMA FINANCIERO
El sistema financiero colombiano presenta tres momentos claves en el perodo bajo estudio que merecen ser mencionados. El primero data de 1972, cuando en la administracin Pastrana se cre el sistema de la unidad de
poder adquisitivo constante Upac, por medio del cual
se buscaba facilitar la adquisicin de vivienda. El segundo, es la crisis del sistema financiero de principios de la
dcada de los ochenta que oblig a la intervencin de
varias entidades financieras. El tercero se relaciona con
las importantes reformas al sistema financiero llevadas a
cabo durante la administracin Gaviria.
Con los atributos otorgados por la reforma constitucional de 1968, el presidente de la Repblica poda intervenir en el manejo del ahorro privado. As, mediante los
decretos 677 y 678 de mayo de 1972 se cre el denominado sistema Upac y se autoriz la constitucin de las
corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo,
Las cuatro estrategias, promulgaba como uno de sus cuatro
vrtices la concentracin de recursos en la industria de la
construccin, centrado en la vivienda urbana, como sector jalonador de otros sectores, especialmente de las manufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fuese un fuerte generador de empleos tanto directos como
indirectos. El diagnstico oficial argumentaba la escasez
de fondos para prstamos a largo plazo debido a la ausencia de incentivos para el ahorro personal por ser el inters
real negativo. Se determin, por lo tanto, que los ahorros
se iran reajustando automticamente con la inflacin,
garantizndole as un inters real positivo a los ahorradores.
Adems, con la creacin de las corporaciones de ahorro y
vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una
red de intermediarios financieros cuyo principal objetivo
fuese la atencin de los ahorradores y prestatarios.

El sistema, en general, tuvo xito, pues logr un fuerte incremento del ahorro privado (Grfico 1.11). Las principales crticas se centraron en que se estaba privilegiando el acceso al crdito al consumidor de estrato medio y
alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este sistema nunca tuvo la intencin de sustituir los programas de
carcter social, sino ms bien complementarlos. Adems,
al sistema Upac tambin se le critic porque, en su intento por mantener el poder adquisitivo constante, siguiendo el ritmo de la inflacin, ayud a crear y sostener una
fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemente disminuir la inflacin a niveles de un solo dgito.
El segundo momento relevante en la evolucin del
sistema financiero colombiano tuvo lugar durante la crisis experimentada por la economa colombiana en la dcada de los ochenta. Los aos de bonanza cafetera de mediados de la dcada anterior haban propiciado una economa en expansin, lo cual se facilitaba por la abundancia de recursos en el sistema financiero, tanto nacional
como internacional. Dados los incentivos existentes, las
empresas manufactureras aumentaron sus niveles de
endeudamiento con lo cual la exposicin del sector financiero al desempeo del sector real se agudiz en gran medida.18 Las previsiones optimistas de la economa en ese
entonces estimularon a un nmero considerable de empresas que intentaron apropiarse por bolsa de otras firmas. Estos intentos generalmente eran financiados por la
banca, lo cual ahondaba an ms la interdependencia entre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevino
la crisis, a partir del ao 1982, los intermediarios financieros se encontraron con una situacin recesiva en la cual
los deudores no estaban en condiciones de satisfacer las
obligaciones adquiridas.19 Con esta situacin, y en la medida en que los intermediarios no lograban recuperar la
cartera, se desat un aumento en la tasa de inters de captacin, con el fin de lograr superar la aversin al riesgo
del pblico, que iba generando expectativas sobre el eventual descalabro del sistema financiero.20
18

19

20

Kalmanovitz (1986) menciona que en los aos sesenta el 30%


de las inversiones de las sociedades fueron financiadas por los
bancos. Este porcentaje pas a representar el 55% entre 1968
y 1976 y el 70% en la primera mitad de los ochenta.
Montenegro (1983) muestra cmo la participacin de las deudas de dudoso recaudo como porcentaje del total de la cartera bancaria, paso de representar el 2.8% en 1978 al 3.3% en
1980 y el 8.4% en 1982.
Clculos propios muestran que la tasa de inters real de captacin medida por CDTs a noventa das, pas de 9.6% en
el ltimo trimestre de 1982 a 14% en el mismo perodo de
1983, alcanzando un tope de casi 17% en el segundo trimestre de 1984.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron


que ver con la inadecuada regulacin existente en esos
aos para el sistema financiero. As, por ejemplo, hasta
diciembre de 1981, los denominados autoprstamos slo
eran castigados con simples multas. En ese mes se estableci que cualquier transaccin cuyo objetivo fuese adquirir ms del 10% de las acciones de una entidad financiera, debera contar con la aprobacin de la
Superintendencia Bancaria.
Cabe mencionar que la crisis financiera se inici en
1982 y sus efectos se sintieron al menos durante un lustro. La consecuencia final fue la intervencin, entre julio de 1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de los
cuales fue liquidado, y de ocho compaas de financiamiento comercial. Entre los primeros se encontraba el
mayor banco privado del pas. Adems, en el caso del
segundo banco del pas, el gobierno opt por financiar
buena parte de las prdidas pero sin asumir la direccin
y administracin del mismo.
La solucin de la crisis consisti en medidas tanto
de corto plazo tendientes a recuperar la confianza del
pblico, como de tipo estructural con las cuales se buscaba dar solucin definitiva y evitar situaciones similares
en el futuro. Dentro de las primeras se estableci la figura de la nacionalizacin21, con el fin de dar imagen de
confianza en el sector financiero. El primer banco intervenido fue liquidado, razn por la cual, para evitar que
se interpretara como el inici de una cadena, los dems
fueron nacionalizados. Como es sabido, una de las causas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por
algunos empresarios financieros, que si bien no eran del
todo ilegales, s eran moralmente inaceptables. Por ejemplo, se lleg a utilizar los depsitos del pblico para hacerse al control de las entidades financieras. Estas acciones llevaron a la expedicin de normas encaminadas a
establecer la obligacin de actuar no slo en el marco de
la ley, sino tambin en el marco de la buena fe. Adems,
se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los anteriores propietarios de las entidades intervenidas fuesen a
verse beneficiados con las medidas que se adoptasen.
De carcter estructural fue la decisin tomada en
1984, por medio de la cual se congelaba el supervit por
valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese ao,
21

Fernndez Riva (1994), presenta las memorias del Ministro


de Hacienda de la poca, en la cual se define nacionalizacin:
El decreto 2920 de 1982, adems, permite al gobierno de turno,
en casos extremos, para proteger la confianza del pblico, y sin beneficio indebido para los responsables de la crisis de una entidad, asumir su direccin, capitalizarla y otorga una garanta general a los
acreedores, con gran rapidez.

45

con el fin de evitar que se diera un aumento ficticio del


patrimonio. Adicionalmente se cre en 1985 el Fondo
de Garantas para las Entidades Financieras con el fin de
proveer de recursos al sistema financiero en caso de
iliquidez. Por ltimo, y con el precepto claro de la estrecha relacin entre el sector financiero y el real, a partir de 1986 se dise y puso en marcha un programa
con el fin de apoyar al sector real. El objetivo bsico de
las medidas adoptadas era facilitar la capitalizacin de
las empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el impacto de la fuerte devaluacin dado el alto componente
de deuda externa.
Finalmente, como parte integral de las reformas
institucionales adoptadas por la administracin Gaviria,
se incluy la reforma financiera. El sistema financiero
colombiano se ha caracterizado por ser de carcter
oligoplico y segmentado. As, los bancos suelen trabajar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda con los oferentes y demandantes de vivienda, y
las corporaciones financieras con la industria. Por este
motivo, la competencia ha sido reducida, adems de la
existencia de escasos incentivos para la inversin extranjera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de impuestos y obligaciones fiscales, no favorecan ni estimulaban
la eficiencia en el sector.
Desde finales de la administracin Barco se haba
dado inicio a la eliminacin de un amplio nmero de
obligaciones de los intermediarios financieros. Entre stas se destaca la eliminacin de las inversiones en ttulos
emitidos por el Estado. Adems, en 1990 se permiti
que extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin
necesidad de compartir la propiedad con socios colombianos. Adicionalmente, se foment la privatizacin de
las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis
financiera de los ochenta. Este proceso se inici con la
administracin Gaviria y continu con la administracin Samper, privatizndose en total seis bancos.
En 1990 se promulg la ley 45, por medio de la
cual se transformaba, pero no se terminaba, con la figura de la especializacin. Las medidas tomadas permitan
la existencia de holdings con acceso a los diferentes usuarios del sistema financiero, aunque no se admita que
esto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993
se reestructur la ley 45 de 1990 facilitando el paso hacia un sistema de banca mltiple; es decir los intermediarios financieros podan tener injerencia en los distintos sectores de la economa. A pesar de esto, las grandes
categoras de los intermediarios financieros se mantienen.

46

Colombia / Macroeconoma

Todas estas medidas han llevado a que el sistema


financiero sea ms dinmico, as como a la llegada de
grandes inversionistas extranjeros, especialmente de Espaa. No obstante, el carcter oligoplico del sistema
no se ha logrado romper y, por el contrario, se ha concentrado an ms, aunque la competencia existente ha
favorecido en algo al usuario final.

POLTICA FISCAL
En los ltimos treinta aos las finanzas pblicas en Colombia se han caracterizado por el manejo serio y cauteloso que le han dado las diferentes administraciones. Ni
en las pocas de bonanza especialmente las cafeteras de
mediados de los setenta y de los ochenta, ni en las de
crisis primera mitad de los ochenta se ha quebrado el
criterio de manejo relativamente prudente de las finanzas pblicas. Esto no obst para que hubieran existido
perodos durante los que se ha perdido, de cierta manera, el rigor en la conduccin de las finanzas pblicas,
con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la economa.
El dficit fiscal del gobierno nacional central
GNC es uno de los indicadores que ilustra de manera
clara y sinttica la evolucin de las finanzas pblicas. A
la luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parece
relativamente sencillo analizar el comportamiento del
dficit fiscal del GNC (Grfico 1.14). El perodo de fuerte
crecimiento de la economa hasta 1974 estuvo en parte
impulsado por un aumento en el gasto pblico y, consecuentemente, de la demanda interna (Grfico 1.2), lo
cual gener un incremento del dficit fiscal del GNC.
El crecimiento del perodo se explica por los buenos resultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adoptadas bajo el decreto 444, pero tambin y de manera
significativa, por el aumento del gasto pblico, especialmente a partir de 1970, el cual se financi en buena
medida con crdito externo22. El excelente ritmo de crecimiento de las exportaciones menores, de la industria y
de la economa en general, durante este perodo, estuvo
acompaado por un crecimiento de la inflacin y del
dficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propici
un perodo de mayores ingresos corrientes en las arcas
del Estado, con lo cual el dficit fiscal del GNC se redujo
notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto
pblico adoptada a partir de ese ao y basada, adems
de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo,
provoc un cambio en la tendencia del dficit, dando
inicio al mayor descalabro de las finanzas pblicas en la
historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste iniciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumado
al impacto positivo del crecimiento de los precios del
caf desde 1985, logr la recuperacin de las finanzas
22

El crecimiento promedio de la deuda externa en el perodo


1968 - 1973 fue de 15.8%, mientras que en el perodo 19741978 fue de slo 7.5%

De la sustitucin de importaciones a la apertura

47

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

Grfico 1.14
Dficit fiscal del GNC como proporcin del PIB
1967-1996

1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%

Fuente: Confis
Fuente: Banco de
la Repblica

-5%
-6%
-7%
-8%

Fuente: Banco de la Repblica y Confis.

pblicas de manera sostenida hasta lograr un supervit


fiscal en 1991. Las significativas reformas institucionales
implantadas como parte integral del proceso de apertura, vinieron acompaadas por una serie de obligaciones
fiscales asociadas con reformas instituidas por la Constitucin de 1991, y el notable crecimiento del gasto pblico en defensa, seguridad y en otros sectores como el
social, que nuevamente han llevado a un perodo de importante desequilibrio fiscal.
El Grfico 1.15 presenta la evolucin de las finanzas
del sector pblico no financiero desde mediados de la dcada de los ochenta. El boom cafetero de mediados de la
dcada pasada, explica el supervit del Fondo Nacional
del Caf durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% del
PIB. La evolucin de las finanzas del FNC, sirve como
indicador de la corta duracin de la bonanza, pues hasta
1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares.
La reforma a la seguridad social adoptada por la ley
100 de 1993 signific el paso de un nivel de equilibrio
a un supervit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto contrasta con las fuertes transferencias a la seguridad social
que ha tenido que realizar el GNC y que son, en cierta
medida, causa del creciente dficit del GNC en los ltimos aos.
La agrupacin de otras entidades descentralizadas
present dficit continuos hasta 1989, fundamentados
en los sucesivos desequilibrios del sector elctrico,
Carbocol y el Metro de Medelln.23 En 1990 registran
un ligero supervit debido exclusivamente a la Empresa
Colombiana de Petrleos Ecopetrol, que alcanz un
23

Cabe destacar que en el perodo analizado en el Grfico


Carbocol y el Metro de Medelln registran dficit hasta 1995.

supervit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamente se observ un significativo dficit del sector pblico
no financiero SPNF de un 1% del PIB, debido a que
nicamente Telecom y Carbocol presentaron supervit
del 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente.
Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al
GNC representan aproximadamente el 70% del SPNF.
En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC
alcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF,
mientras que los pagos representaron el 30.1% del total
de egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de
manera especial desde 1993, siendo los promedios para el
perodo 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.
Para profundizar en el estudio de las polticas fiscales adoptadas desde 1967, conviene recordar que con
anterioridad al perodo de fuerte crecimiento, 19671974, se presentaron enormes dificultades financieras,
en especial la escasez de divisas originadas en la cada en
los precios del caf. A esto se sumaba la exigencia del
Fondo Monetario Internacional de realizar una
devaluacin masiva, pues de lo contrario se amenazaba
con bloquear el crdito externo. El gobierno siempre se
neg a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento
de que los efectos de la devaluacin se diluiran rpidamente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales benficos para la economa.
Bajo este ambiente se expidi el decreto 444, con
el cual se buscaba una reactivacin sostenida de la economa. Adems de lo analizado en secciones anteriores,
el decreto permiti que el diferencial cambiario fuera
reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo destino sera la cuenta especial de cambios CEC como

Colombia / Macroeconoma

48

Grfico 1.15
Dficit/supervit del sector pblico no financiero como proporcin del PIB
1985 - 1996
4%
3%

Seguridad
social

2%
1%

Gobiernos
regionales y
locales

(1)%
(2)%

Fondo Nacional
del Caf

(3)%

Otras entidades

(4)%
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Nota: * Otras entidades incluye empresas del sector elctrico, Ecopetrol, Carbn de Colombia Carbocol, Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom, Metro de Medelln y otras
Fuente: Confis.

por otro del 4% destinado al Fondo Nacional del Caf.


Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968
cre el denominado situado fiscal, mecanismo por medio
del cual se deban redistribuir una parte de los ingresos
de la nacin entre los departamentos, las intendencias y
comisaras y el Distrito Especial de Bogot. Esta norma
se reglament en 1971, cuando se aprob que el 13% de
los ingresos corrientes de la nacin iran a los entes territoriales. Este porcentaje pasara a ser del 14% en 1974
y 15% de 1975 en adelante.
Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema
presentado en el plan Las cuatro estrategias, se busc desarrollar tres objetivos fiscales especficos. Se deba aumentar el gasto como mecanismo para lograr mayores
niveles de desarrollo, el cual deba estar acompaado de
mayores niveles de ahorro, especialmente del pblico
(Grfico 1.11), como condicin necesaria para lograr mayores niveles de inversin.24 Adems, este aumento del
gasto se centraba en la inversin, intentando mantener
bajo control el rubro de gasto de funcionamiento. Por
ltimo, se requera de una estabilidad fiscal y monetaria
que garantizase certidumbre a los agentes econmicos.
Con este fin era indispensable aumentar los ingresos tributarios a travs del mejoramiento de la administracin
impositiva. Se buscaba, a travs de la poltica fiscal, una
24

En el perodo 1967 - 1974, segn series de Numpaque et al


(1996), el gasto total aument en promedio 9,5%, siendo el
crecimiento del gasto de inversin del 17.9% y de funcionamiento de 4.6%.

mejora en la distribucin del ingreso, as como un mayor crecimiento econmico.


El crecimiento de la inflacin registrado en los primeros aos de la dcada de los setenta fue el foco de
preocupacin con el cambio de gobierno. Oficialmente
se concluy que dicho aumento en el nivel de precios
tena su origen en el significativo dficit acumulado. Por
este motivo, el gobierno entrante decidi realizar un plan
de estabilizacin encaminado a controlar el creciente
desbalance en las finanzas pblicas. Inicialmente se busc
redistribuir las cargas tributarias de una manera que se
consideraba ms equitativa, combatir la evasin y utilizar eficientemente los recursos pblicos, para destinarlos a sectores de salud y educacin y a los estratos ms
bajos de la poblacin. En conjunto, lo que se plante fue
una poltica fiscal fuertemente contraccionista, cuyo principal fin era la disminucin del dficit fiscal.
A finales de 1974, la administracin Lpez declar
la emergencia econmica, bajo cuyo marco expidi su
primera reforma tributaria. El objetivo principal era atacar el dficit fiscal, considerado como la principal causa
de la inflacin en Colombia. Los ingresos del gobierno
se hacan insuficientes, y exista cierto consenso sobre la
necesidad de reducir la cada vez ms evidente evasin
tributaria.25 La reforma modific tres de los impuestos
ms importantes en Colombia: el de ventas, el de renta
25

Bernal (1993) muestra que los ingresos directos de la nacin


con relacin al ingreso nacional cayeron de 9,5% en 1970 a
8.6% en 1974.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

y el impuesto a las herencias y las donaciones. La reforma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr
mayores niveles de ingresos para el Estado. Con este fin
se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas,
pasando la tarifa general al 15%.26 Con la reforma al
impuesto de renta se busc disminuir los impuestos pagados por los salarios, as como tornar ms efectivo el
recaudo sobre las rentas mixtas y de capital.
A mediados de 1975 el precio internacional del caf
se elev notablemente, como consecuencia de las heladas registradas en el Brasil. Esto signific un flujo sin
precedentes de divisas al pas que pona en peligro las
metas macroeconmicas de estabilizacin, tanto desde
el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas condiciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de
estabilizacin. Las principales medidas fueron adoptadas en los frentes monetario y cambiario descritas con
anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se dise un
programa de austeridad que impidiese un crecimiento
desbordado de los medios de pago va mayor dficit pblico. Con este propsito se logr que el presupuesto
fuera el mecanismo a travs del cual se impeda un desborde del gasto pblico. As, se consigui reducir el dficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tributarios que gastos (Grfico 1.14), permitiendo as unos
menores desembolsos de crdito tanto externos como internos.27
A partir de 1978 se dio un giro radical en el manejo fiscal, cuando se le di prioridad a las inversiones en
los sectores de transporte, comunicaciones, energtico y
minero. Estas metas requeran ingentes esfuerzos fiscales
y por tanto se haca necesaria la bsqueda de mecanismos
para financiar el aumento del gasto,28 decidindose acudir al crdito externo, abundante en la poca. A la dificultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de
lograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974
haba buscado disminuir en lo posible la evasin fiscal,
sin embargo, como muestra Lpez (1996) a pesar del
crecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo
26

27

28

Hasta ese entonces existan cuatro categoras para el impuesto a las ventas: 25%, 15%, 10% y 4%. stas se reemplazaron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando como general la de
15%.
Sarmiento (1978) menciona que los desembolsos del Banco
de la Repblica cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientras
que la amortizacin de la deuda externa del gobierno excedi los desembolsos en US$ 122 millones.
Con series de Numpaque et al. (1996), se encuentra que en el
perodo 1978-1981, el aumento del gasto fue del 12.6%, siendo el incremento del gasto pblico del 15% y el de inversin
de solo 7.9%.

49

de la reforma, stos nuevamente se estancaron entre 1978


y 1980. Por esta razn, la estrategia tributaria de este
perodo busc la adopcin de medidas destinadas a disminuir la evasin, as como el fortalecimiento de mecanismos de control tributario. El resultado global de la
poltica de gasto publico en el perodo 1978-1982 fue
el desbordado aumento del mismo y la consecuente elevacin del dficit fiscal del GNC (Grfico 1.14). El perodo se caracteriz por el mayor crecimiento registrado
del gasto pblico en los ltimos treinta aos, alcanzando en 1983 un dficit fiscal del GNC de casi el 8% del
PIB.
El creciente dficit fiscal del GNC, unido al deterioro de la balanza de pagos, haca necesario un proceso
de estabilizacin macroeconmico. En 1982 comenzaron a aplicarse medidas principalmente en el sector externo. La insuficiencia de los resultados obtenidos obligaron a realizar un proceso de ajuste ms profundo e
integral a partir de 1984, el cual se centrara no slo en
el frente externo sino tambin en el frente fiscal. Se decidi que, antes de realizar el ajuste externo, era necesario realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestos
y el recorte de gastos.
Ya desde 1983 se venan tomando medidas en trminos de restriccin fiscal. As, se eliminaron las transferencias de las utilidades de la cuenta especial de cambios, con lo cual se buscaba obligar al gobierno a un
manejo ms racional de las finanzas pblicas, al tiempo
que se lograba neutralizar el crecimiento de los medios
de pago. Adicionalmente, se busc el fortalecimiento y
transformacin de la estructura tributaria. Nuevamente, el problema de la evasin fue uno de las principales
preocupaciones de las autoridades econmicas que deba abordar la reforma tributaria de 1983. Con este objetivo en mente se ampliaron las retenciones, se cre la
renta presuntiva sobre ingresos netos29 y se extendi el
impuesto de ventas a las actividades comerciales.30
En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por
una parte, se redujeron las exenciones del IVA, simplificando su administracin al fijar una tasa bsica del 10%,
mientras que por otra, se impuso una sobretasa del 8%
sobre el valor CIF de los productos importados. Con estas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacio-

29

30

Con la implantacin de este rgimen, se pretenda lograr una


tributacin mnima por parte de la actividad comercial y algunas otras actividades de servicios.
Hasta 1983, el impuesto a las ventas era un gravamen que
afectaba nicamente la venta inicial de los bienes y servicios
de los productores e importadores.

Colombia / Macroeconoma

50

Grfico 1.16
Algunos ingresos y gastos como proporcin del PIB
(Precios corrientes)*
1985 - 1996
12%

10%

8%

Ingresos
tributarios

6%

Intereses de deuda
externa

4%

Transferencias

2%

0%
1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Nota: *El rubro de transferencias incluye el situado fiscal, las transferencias municipales y los pagos de pensiones.
Fuente: Confis.

nal pasaron de un crecimiento anual promedio en trminos nominales del 22% entre 1980 y 1984 al 54%
en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla,
1987). Adicionalmente, las finanzas pblicas se vieron
favorecidas con el incremento en trminos reales de
las tarifas de servicios pblicos, as como con el comienzo de las exportaciones petroleras provenientes de los
yacimientos de Cao Limn.
Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno tambin realiz un importante esfuerzo de restriccin fiscal,
al lograr bajar en trminos reales el gasto de funcionamiento y el de inversin en 2.4% y 1.8%, respectivamente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resultados fueron posibles, entre otros, por el control impuesto
al crecimiento de la planta de personal oficial, as como
por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de nicamente el 10% en comparacin con una inflacin del
22.4% en dicho ao. Adems, se busc la racionalizacin
de los grandes proyectos iniciados en los aos previos,
razn por la cual se aplaz la ejecucin de algunos de los
grandes proyectos elctricos, dada la existencia de estudios en el sentido de que la oferta disponible era suficiente para satisfacer la demanda por lo menos hasta comienzos de la dcada de los noventa. La veracidad de
dicha apreciacin se hara cuestionable durante el primer semestre de 1992, cuando se lleg a soportar un
severo racionamiento elctrico.
Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente
externo, lograron recuperar el control de las finanzas pblicas, reduciendo considerablemente el dficit fiscal del

GNC (Grfico 1.14), as como aumentando los ingresos, especialmente los tributarios, incluso como proporcin del PIB (Grfico 1.16).
En el segundo semestre de 1986 se impuls una
nueva reforma tributaria con el fin de consolidar tanto
los ingresos tributarios como las transferencias del sector pblico. Los principales campos de esta reforma fueron la reestructuracin del impuesto a la renta y la eliminacin de la doble tributacin. En lo referente al primero, se redujeron las tarifas al tiempo que se elimin
una buena cantidad de exenciones, descuentos y deducciones. En el segundo campo, se pretenda estimular la
inversin, al eliminar el concepto de ganancia ocasional
para los dividendos y participaciones obtenidos por los
socios o accionistas de las empresas, siempre que aquellos tuviesen el carcter de persona natural residente en
el pas. Adems, la reforma incluy a las empresas pblicas y a las cajas de compensacin familiar como nuevos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado
que inclua a Ecopetrol, la mayor empresa del pas.
La recuperacin se consolid con la bonanza cafetera, que se prolongara hasta 1986, aunque a su vez pona en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto,
sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrse
un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacional.
El desarrollo de las reformas impulsadas por la administracin Gaviria exiga asumir nuevos gastos y requerimientos financieros de una magnitud apreciable,
ante las dificultades enfrentadas por las finanzas pbli-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

cas en el pas. Adems, algunas disposiciones establecidas por la nueva Constitucin Poltica de 1991, entre
las que se destacan las reformas al aparato judicial, el
fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundizacin del proceso de descentralizacin y la ejecucin de
planes en otros sectores obligaban a la adopcin de estrategias encaminadas a evitar la configuracin de un
desequilibrio estructural de las finanzas pblicas.
Por estos motivos se llev a cabo una nueva reforma tributaria. As, en 1990 se ampli la base del IVA,
elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo
para compensar los efectos de la reduccin de aranceles.
Adems, se adopt otra serie de medidas encaminadas a
incentivar el ahorro e impulsar la inversin. Las principales medidas de este paquete fueron las exenciones
tributarias a las ganancias de capital originadas por transacciones de bolsa, la reduccin de los impuestos de
remesas y renta a la inversin extranjera y la amnista a
los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas
adicionales, los recaudos por renta e IVA aumentaron
entre 1990 y 1992 ms de dos puntos como proporcin
del PIB, superando en conjunto el 9% del PIB. Como
resultado, en 1991 y 1992 las finanzas pblicas presentaron un supervit fiscal (Grfico 1.14). Sin embargo, el
incremento en los gastos derivados de la nueva Constitucin, as como otros gastos pblicos, obligaron a realizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir
con los compromisos adquiridos. Nuevamente se ampli la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%.
Como complemento, tambin se incluyeron en la base
tributaria, empresas industriales y comerciales del Estado y se aument el impuesto ad valorem a la gasolina.
Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se
inici un proceso de deterioro de las finanzas pblicas
fundamentado en tres factores: los compromisos adquiridos con la seguridad social, las transferencias a las regiones y municipios y el importante crecimiento de los
gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El
primero de estos factores tiene que ver con el aumento
en el nmero de pensionados a cargo de la nacin y con
los efectos de la ley 100.
La mayor novedad en el tema de la descentralizacin del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Constitucin Poltica de 1991, posteriormente reglamentado por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableci que el
situado fiscal aumentara anualmente hasta llegar a un
porcentaje de los ingresos corrientes de la nacin que
permitiese atender todos los servicios para los cuales est
destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley
estableci que la participacin en los ingresos corrientes

51

de la nacin partiran del 14% en 1993, incrementndose


anualmente hasta alcanzar el 22% en el 2002. Segn
cifras de Ocampo (1997b), las transferencias a las
entidades territoriales pasaron de menos del 30% de los
ingresos corrientes totales de la nacin en 1990 a ms
del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se
deben destinar a la educacin preescolar, primaria,
secundaria y a la salud, con lo cual, en la prctica, los
municipios deberan haber asumido la responsabilidad
de la prestacin de dichos servicios. Desafortunadamente, ello no ha ocurrido as: mientras que el gobierno
central sigue siendo responsable de buena parte de las
erogaciones en servicios supuestamente descentralizados
y cumple con las transferencias a los gobiernos regionales y locales, stos no asumen en consonancia la prestacin de servicios y pueden al final incrementar su nivel
de gastos para otras finalidades, especialmente para funcionamiento en buen nmero de casos. En estas circunstancias se genera una dinmica perversa que tiende a
aumentar el gasto del sector pblico en su conjunto. As,
a pesar de las mayores transferencias recibidas por los
entes regionales, estos han pasado de tener unas finanzas
equilibradas a alcanzar unos niveles de dficit fiscal de
casi un 1% del PIB (Grfico 1.15).
Todo este conjunto de factores ha obligado a la realizacin de nuevas reformas tributarias, para evitar una
mayor crisis de las finanzas pblicas, pues como se observa en el Grfico 1.14, nuevamente se presenta un serio dficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3%
del PIB, con el agravante de que las races del desequilibrio de las finanzas pblicas son de carcter estructural.
As, nuevamente, en 1995 se realiz una reforma
tributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos para financiar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995
la tasa general del IVA aument del 10% al 16%, al
tiempo que la tasa del impuesto de renta pas del 30%
en 1990 al 35.5% en 1995.
El carcter estructural del desequilibrio fiscal en Colombia se percibe con mayor claridad al analizar el comportamiento de entidades del SPNF. Entidades como
Ecopetrol y Telecom han presentado supervit en los ltimos aos que de alguna manera han ayudado a compensar el desequilibrio de las finanzas pblicas. Pero,
los resultados esperados en aos prximos de estas empresas, unido a la cada prevista del supervit de la seguridad social, muestran un panorama poco atractivo
para la finanzas pblicas. Por el lado del GNC, la magnitud de las transferencias y de manera especial, la duplicidad de funciones por parte de los gobiernos nacional, regionales y municipales en el sentido de no haber

52

Colombia / Macroeconoma

logrado una adecuada transferencia de funciones, complementan el difcil panorama de las finanzas del sector
pblico. Cabe mencionar, por ltimo, que las profundas
transformaciones llevadas a cabo en los ltimos aos, han
reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto
que el 85% de su gasto total se encuentra preasignado.31
Otras medidas debern adoptarse con el fin de lograr un equilibrio estable en las finanzas pblicas. Como
se ha mencionado a lo largo de este captulo, desde los
aos setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lograr una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos
tipos de impuestos, adems, uno de los preceptos para
lograr un proceso de ajuste hacia un Estado ms moderno acorde con las reformas estructurales propias de un
proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles
de evasin. En Colombia esto no se ha logrado, pues la
evasin estimada del impuesto a la renta no slo no ha
disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles
superiores al 30%. El caso del impuesto al valor agregado
es similar, mantenindose los niveles de evasin alrededor del 30%.32
Desafortunadamente, aunque se ha centrado la atencin en el diseo de diversos mecanismos, generalmente
va reforma tributaria, para lograr un aumento en el recaudo de los impuestos, no se ha brindado la atencin
que amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal.
Al respecto resultan preocupantes problemas como por
ejemplo: la duplicidad de erogaciones a las que ha llevado en la prctica real la profundizacin del proceso de
descentralizacin, el escaso margen de maniobra en el
manejo del presupuesto nacional u otros como el desconocimiento del Estado del nmero de funcionarios oficiales o la falta de claridad en la aplicacin de normas
como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales
competen a la administracin descentralizada de la salud y la financiacin de la misma (Comisin de
racionalizacin del gasto y de las finanzas pblicas, 1997).
Los problemas de eficiencia del gasto pblico deben ser
tenidos en cuenta adems en sectores como la defensa y
la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento
sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios
pblicos pero a cambio no han ofrecido los resultados
esperados.

31
32

Cifra del informe preliminar presentado por la comisin para


la regulacin del gasto pblico (1997).
De acuerdo a cifras y clculos de la Dian hasta 1993 en el
caso del impuesto a la renta y 1995 en el caso del IVA.

MERCADO LABORAL Y
DISTRIBUCIN DEL INGRESO
MERCADO LABORAL
El mercado de trabajo es uno de los principales receptores
de las transformaciones econmicas con manifestaciones
como la variacin de las tasas de desempleo y ocupacin o
el incremento de los niveles de informalidad en el empleo
y la precariedad de los ingresos. La bsqueda de la creacin de empleos de manera perdurable y sostenible requiere de la implantacin de polticas que propicien una
alta dinmica de crecimiento en las diferentes ramas econmicas, con programas focalizados que contribuyan a corregir algunos desequilibrios y situaciones crticas de empleo en los grupos ms vulnerables de la poblacin.
En el perodo comprendido entre 1980 y 1997, el
empleo en Colombia tuvo una distribucin relativamente homognea en cuanto a la participacin de las diferentes ramas de actividad en la composicin del nmero total de ocupados. As, segn la Encuesta Nacional de Hogares ENH33, los sectores con mayor peso relativo sobre el empleo son, en su orden: servicios que participaron
en promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restaurantes y hoteles con el 25.5% y la industria manufacturera con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presentaron oscilaciones bastante moderadas en su participacin
dentro del total de empleo, conservando en 1996 una contribucin similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4).
A diferencia de los anteriores, el sector financiero particip, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostrando una tendencia ascendente al final de perodo.
Por otra parte el sector de servicios se destaca por ser
indiscutiblemente el mayor generador de empleo en los
ltimos aos (Cuadro 1.5). La industria manufacturera,
con participaciones en la generacin de empleo generalmente superiores al 10%, tuvo un comportamiento relativamente estable hasta 1994, ao a partir del cual comenz a destruir puestos de trabajo por la prdida de dinamismo y ante cambios en la intensidad y composicin
del empleo industrial. El sector de la construccin como
generador de empleo tiene un comportamiento acorde con
su ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscilaciones. Es as como en el perodo 1992-1995 el sector de
construccin fue uno de los principales generadores de
33

La ENH es elaborada trimestralmente por Dane desde mediados de los aos setenta.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

53

Cuadro 1.4
Composicin del empleo por ramas de acividad
1983 - 1996
1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1996

28.9%

29.2%

28.8%

28.4%

29.8%

28.7%

27.0%

28.2%

promedio

RAMAS ECONMICAS
Servicios

perodo
28.6%

Comercio, restaurantes y hoteles

24.9%

25.1%

26.0%

25.6%

25.5%

25.9%

26.1%

25.3%

25.5%

Industria manufacturera

23.7%

23.2%

24.0%

23.7%

23.3%

23.1%

22.4%

22.1%

23.2%

Establecimientos financieros

7.3%

7.2%

6.8%

7.6%

7.3%

6.8%

8.3%

8.5%

7.5%

Transporte y comunicaciones

6.6%

6.2%

6.0%

6.1%

6.2%

6.7%

6.7%

7.0%

6.4%

Construccin

6.4%

6.7%

6.1%

6.4%

5.5%

6.4%

7.5%

6.6%

6.5%

Agropecuario

1.3%

1.4%

1.3%

1.3%

1.1%

1.3%

1.0%

1.1%

1.2%

Electricidad, gas y agua

0.6%

0.6%

0.6%

0.6%

0.8%

0.6%

0.5%

0.7%

0.6%

Minas y canteras

0.3%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.4%

0.3%

0.4%

0.4%

No especifica. No informa

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.1%

0.1%

0.1%

0.1%

Total ocupados

2 861 380 3 201 591 3 827 974 4 182 322 4 413 192 4 740 877 4 935 128 4 855 626

Fuente: ENH, Siete Ciudades (datos de junio). Clculos del autor.

Cuadro 1.5
Contribucin de los sectores en la generacin de puestos de trabajo
1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

No especif. no informa

0.3%

0.7%

0.5%

0.9%

2.7%

2.2%

Agropecuario

4.1%

5.5%

4.4%

3.1%

6.9%
3.6%

Minas y canteras
Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio, restaur. y hoteles

1.8%

10.0%

0.1%

0.2%

15.8%

22.4%

43.2%

6.8%

18.4%

16.3%

13.5%

1.2%

8.6%

3.2%

0.1%

13.7%

2.0%

15.6%

16.6%

13.7%

40.7%

12.7%

44.9%

32.1%

47.1%

41.6%

Transporte y comunicaciones

6.8%

4.9%

7.4%

38.7%

2.7%

6.8%

10.5%

Establecimientos financieros

6.3%

26.6%

7.9%

7.0%

43.1%

22.5%

3.4%

Servicios
Empleos generados

16.8%

30.5%

32.0%

42.2%

5.6%

25.2%

14.1%

62.0%

264 075

192 839

178 734

50 797

268 537

245 203

122 273

123 198

162 976

Variacin
-2.7%
-7.3%
-7.16%
428.6%
-8.7%
-50.1%
0.8%
32.3%
Nota: Los aos en que aparece * indican que el sector destruy empleos y, por tanto, no contribuy en la generacin de empleos del respectivo ao.
Fuente: ENH. Clculos del autor.

empleo, lo cual coincide con el ciclo expansivo de esta


actividad; en 1994 fue el segundo sector generador de empleo, participando con ms del 40% de los nuevos puestos de trabajo, pero ya para 1996, el ciclo descendente de
la construccin era notorio con su consecuente cada en
contribucin al incremento del desempleo.
Dos aspectos relevantes en el anlisis sobre la evolucin del empleo son los niveles de informalidad y de
salarizacin. En la ltima dcada la tasa de salarizacin
porcentaje de obreros y empleados asalariados creci
moderadamente (Cuadro 1.6), pasando de representar el
62.9% de la poblacin ocupada en 1986 al 64.5% en
1996, lo cual es un primer indicativo de que los niveles
de informalidad han cedido parcialmente. Por su parte,

la participacin de la categora de empleo denominada


otros empleos, en la que se incluyen los trabajadores de
servicio domstico y los ayudantes familiares no remunerados, mostr una tendencia a la baja durante la dcada.
El Cuadro 1.7 complementa el panorama sobre la
evolucin de la informalidad del empleo en el pas.34 En
trminos agregados ha venido perdiendo participacin
dentro del total del empleo, al pasar del 55.6% en 1984
al 53.6% en 1994; sin embargo, el nivel de informalidad del empleo sigue siendo muy elevado: 51.7% en las
34

Se entiende por empleo informal como la suma de las categoras de cuenta propia no profesionales, asalariados y patronos de microempresas, servicio domstico y ayudantes familiares.

54

Colombia / Macroeconoma

Cuadro 1.6
Estructura del empleo urbano por tipos de empleo
(% del empleo total)
86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

Asalariados

62.9%

61.9%

61.8%

62.6%

63.6%

63.7%

63.1%

63.1%

63.8%

62.9%

64.5%

Independientes

28.0%

29.5%

30.0%

30.2%

29.2%

29.9%

29.7%

30.4%

30.9%

31.8%

30.9%

Otros empleos

9.1%

8.6%

8.2%

7.2%

7.2%

6.3%

7.2%

6.4%

5.4%

5.4%

4.7%

Fuente: ENH. Clculos del autor.

principales ciudades y 62.1% en las ciudades intermedias. Al desagregar las estadsticas para las diferentes zonas urbanas, se refleja una cada de los niveles de informalidad del empleo en las cuatro ciudades principales,
pero un incremento de la informalidad en las seis ciudades intermedias.
A pesar de que en trminos relativos el nivel de
informalidad del empleo ha cado en la ltima dcada,
especialmente a partir del perodo de apertura, dicha situacin debe contrastarse con aspectos indicativos de la
calidad del mismo. La participacin de trabajadores que
reciben como remuneracin menos de un salario mnimo y la proporcin de trabajadores que no estn cobijados por el sistema de seguridad social son dos indicadores
de la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cuadro 1.8 muestra cmo se ha venido presentando una disminucin progresiva del nmero de trabajadores que recibe menos de un salario mnimo, pasando de representar el 22.5% en 1984 al 17.6 % en 1994. Sin embargo,
al considerar que los ingresos laborales menores a un salario mnimo no alcanzan a cubrir la canasta familiar
bsica, dicha participacin, a pesar de estar cayendo, sigue indicando un alto grado de precariedad de buena
parte del mercado laboral.
Con respecto a la porcin de trabajadores que no
estn cubiertos por la seguridad social, se presenta una
situacin preocupante, pues a pesar de que se ha
incrementado la cobertura en la ltima dcada, para
1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecan an
de afiliacin a la seguridad social.

Cuadro 1.7
Participacin del empleo informal en el empleo total
1984

1986

1988

1992

1994

4 ciudades principales 54.1%

54.2%

55.5%

52.6%

51.7%

6 ciudades intermedias 62.9%

64.3%

63.5%

64.2%

62.1%

Total 10 reas
55.6% 55.9% 56.9% 54.7% 53.6%
Nota:* Las cuatro principales ciudades son Bogot, Medelln, Cali y
Barranquilla. Las seis ciudades intermedias son Manizales, Pereira,
Villavicencio, Bucaramanga, Pasto y Ccuta.
Fuente: Lpez, Hugo (1996).

En los ltimos quince aos en Colombia se han presentado dos perodos crticos en la generacin de empleo. El primero de ellos se origin en la crisis del primer lustro de los ochenta, mientras que el segundo se
relaciona, entre otros factores, con las medidas adoptadas en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectos
a partir de 1993.
Las variaciones del entorno macroeconmico en la
primera mitad de los ochenta afect la demanda laboral,
particularmente por el descenso de la actividad productiva que gener una disminucin en la demanda de empleo. La crisis de los sectores externo, financiero e industrial fueron las principales manifestaciones del componente cclico del desempleo, que para 1985 alcanz
los mayores niveles histricos35 (Grfico 1.17).
Adicionalmente se presentaron distorsiones sobre
el mercado de trabajo provenientes de factores determinantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron el
desempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabe
mencionar los efectos tardos de la transicin demogrfica y de la revolucin educativa, la mayor urbanizacin
de la poblacin en el pas y el incremento de la vinculacin de la mujer al mercado de trabajo.
La estructura demogrfica de la poblacin para este
perodo alcanz una mayor participacin de la poblacin en edad de trabajar creando presiones sobre el mercado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado de
la poblacin en las dcadas anteriores, 3.2% anual entre
1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo a un
crecimiento importante de la poblacin en edad de trabajar que an se reflejaba a inicios de la dcada de los
ochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situacin fueron los incrementos de la tasa de participacin

35

El desempleo se puede clasificar en cclico y estructural. El


primero se asocia a los impactos en el nivel de empleo ocasionados por fluctuaciones en la actividad econmica. El desempleo estructural proviene de rigideces en la oferta laboral
y de dificultades de igualar la oferta y demanda de mano de
obra con diferentes grados de calificacin, ocupacin y localizacin.

De la sustitucin de importaciones a la apertura

55

Cuadro 1.8
Precariedad del empleo urbano remunerado
1984 - 1994
(Porcentaje del empleo de cada tipo)
Menos de 1 sal. mnimo
Asalariados

No afiliados a la seg. Soc.

1984

1988

1992

1994

1984

1988

1992

1994

11.1

11.9

13.3

10.0

29.5

31.6

32.2

29.5

Independientes

42.1

38.3

42.6

29.5

88.6

85.5

82.0

81.7

Otros empleos

44.6

52.4

53.9

43.7

91.1

89.0

83.8

80.0

Sector informal

37.0

34.6

39.1

27.7

82.1

79.5

77.7

74.3

Sector formal

5.08

6.4

6.9

6.0

16.2

17.0

18.2

18.6

Total

22.5

22.1

24.2

17.6

5300

52.7

51.0

48.6

Fuente: Lpez, Hugo (1996).

Grfico 1.17
Desempleo
(siete ciudades principales) 1975 - 1996
14%
13%
12%
11%
10%
9%
8%
7%

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

6%

Fuente: ENH-Dane.

laboral y las mayores presiones sobre el mercado de trabajo.


La urbanizacin de la poblacin en Colombia fue
relativamente acelerada en las dcadas del cincuenta al
ochenta, motivada en parte por el mayor crecimiento
econmico en actividades concentradas en las ciudades,
as como por la relativa tecnificacin de la agricultura y
los problemas de violencia en el campo. Esto gener un
crecimiento de la urbanizacin y con ello la oferta laboral en las ciudades.
En efecto, la poblacin urbana en 1973 era el 59.1%
de la poblacin total, mientras que en 1985 ya llegaba
al 67.4%. Los fenmenos de urbanizacin y de transicin demogrfica, generaron tasas de crecimiento de la
poblacin en edad de trabajar en las zonas urbanas del
3.4% anual en el primer lustro de los ochenta, nivel que
superaba ligeramente la tasa de crecimiento promedio
del PIB urbano para dicho perodo, 3.3%.

La transformacin educativa que se llev a cabo en


la dcada de los cincuenta y sesenta alter la estructura
de calificacin de la fuerza laboral en el pas y sus efectos se prolongaron hasta la dcada de los ochenta. Mientras que en 1950 ms del 40% de la fuerza laboral no
tena educacin de ningn tipo, esta participacin en la
dcada de los setenta descendi a niveles del 16% y para
1984 representaba slo el 3% de la fuerza laboral. El
crecimiento de la matrcula en la educacin primaria tuvo
su auge en la dcada de los cincuenta, mientras que a
partir de mediados de la dcada de los sesenta la educacin secundaria y universitaria present un crecimiento
importante.
Lo anterior condujo a que para el perodo 19781984 el porcentaje de nuevos trabajadores con algn grado de educacin secundaria fuera del 80% en las cuatro
principales ciudades. Esta situacin present una coyuntura especial en el mercado laboral durante los primeros

Colombia / Macroeconoma

56

Grfico 1.18
Salario mnimo real (Pesos constantes de 1988)
1970 - 1996
33 000
31 000
29 000
27 000
25 000

Salario real
deflactado por IPC

23 000
21 000

Salario real
deflactado por IPP

19 000
17 000

Salario real en
US$
1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

15 000

Nota: El salario mnimo se reajust en ms de una ocasin en algunos aos. Esto ocurri en 1974(dos veces) y 1977 (tres veces).
Fuente: DNP. Clculos del autor.

aos de la dcada de los ochenta cuando exista un cierto


desbalance entre la calificacin creciente de los trabajadores y la oferta de calificaciones en los puestos de trabajo.
Todo este conjunto de factores llev a un desequilibrio del mercado de trabajo que para 1985 lleg al punto de inflexin. Las medidas de ajuste adoptadas en diferentes frentes desde 1982 y profundizadas en 1984,
favorecieron una recuperacin de la actividad productiva a partir de 1985, lo que unido a un control en el
crecimiento de los salarios reales, incentiv la generacin de empleo (Grficos 1.17 y 1.18).
El proceso de apertura econmica implantado en
1990 y profundizado a partir de 1991 ha cambiado de
manera sustancial la estructura econmica del pas y las
condiciones de competencia enfrentadas por los agentes
productivos. Bajo este escenario el mercado de trabajo
tiende a ser uno de los principales receptores de los ajustes
necesarios para adecuarse a las condiciones impuestas por
el nuevo modelo econmico. Al respecto, Carrasco y Reyes (1991) sealan que en varios pases el proceso de
reconversin industrial para enfrentar la apertura, se inici con reestructuraciones en el interior de las organizaciones, a travs de ajustes en las plantas de personal y en
la gestin empresarial en procura de mayores niveles de
eficiencia, y slo despus se han realizado cambios tecnolgicos en los procesos y en la composicin de la produccin.
En Colombia, los primeros aos de apertura econmica estuvieron acompaados por el mayor ciclo
expansivo de la demanda agregada interna en la historia
reciente, lo cual, a pesar del deterioro en la balanza co-

mercial, logr encubrir o postergar los efectos sobre la produccin nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral.
As, desde 1994 la tasa de ocupacin empez a
desacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanz
niveles cercanos al 12%.
El pobre desempeo del sector real desde las primeras etapas de la apertura, y del resto de la economa
posteriormente, ha sido la principal causa del deterioro
del mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras que
en el perodo 1990-1993 se generaron aproximadamente 170 mil empleos por ao, entre 1994 y 1995 slo se
crearon 47 mil nuevos empleos en las siete principales
ciudades del pas y ya para 1996 se produjo una destruccin de empleos frente al ao anterior del orden de
97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimiento de la tasa global de participacin llev a aumentar
significativamente la tasa de desempleo.
La apertura econmica golpe de manera muy fuerte
al sector agropecuario, no slo debido a las medidas de
liberalizacin comercial sino tambin a la cada en los
precios internacionales de los bienes agrcolas. La crisis
del sector agropecuario contribuy a aumentar la poblacin no calificada en las zonas urbanas, va una mayor
migracin campo-ciudad. Esto llev a que se revirtiera
el comportamiento observado durante los aos ochenta,
al presentarse una cada en los salarios del sector rural y
prcticamente un estancamiento en los salarios urbanos
(Ocampo, Tovar y Prez, 1997).
El comportamiento del salario mnimo real en los
aos posteriores a la apertura presenta un comportamiento bastante interesante (Grfico 1.18). Al deflactar el sa-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

lario mnimo por IPC, es decir por el costo de vida para


el trabajador, este ha mantenido un nivel constante, aunque menor a aqul observado durante el segundo lustro
de la dcada de los ochenta. Al deflactarlo por IPP, es
decir por el costo para el empresario, el salario mnimo
real ha crecido, lo mismo que sucede al realizar el clculo del salario real en dlares. Estos resultados permiten
concluir que, con la apertura, se ha observado un menor
crecimiento en el precio de los insumos y bienes intermedios que en el de los bienes que componen la canasta
familiar y adems, que en trminos de costos para las
empresas, el principal costo laboral, como es el salario,
ha crecido relativamente ms que los otros costos.
El significativo incremento del salario mnimo real
en dlares (10.8% anual entre 1992 y 1996) produjo un
aumento importante en los costos para la economa en
trminos internacionales, lo que se traduce en una prdida de competitividad de los productores nacionales.
A partir de 1991 la generacin de puestos de trabajo se vio jalonada por sectores como el de la construccin y el comercio, aumentndose la vulnerabilidad de
la dinmica del empleo por ser ambos sectores particularmente sensibles al comportamiento de la demanda
agregada interna. Por el contrario, sectores que favorecen una mayor estabilidad en el empleo, como la industria manufacturera, empez a observar bajas tasas de crecimiento en el empleo e incluso desde 1993 vienen presentando tasas negativas. A su turno, aunque la generacin de puestos de trabajo en el sector comercio y la construccin fueron especialmente importantes entre 1991
y 1994, a partir de 1995 comenz a decaer con el ciclo
decreciente de tales actividades. Este comportamiento
sectorial llev a que el desempleo comenzara a aumentar desde 1994, agudizndose desde 1995 con el decaimiento del crecimiento de la demanda agregada interna
(Grfico 1.17).
Adicionalmente, el pobre desempeo del empleo
en los ltimos aos ha tenido un componente de tipo
estructural en la medida en que existe una fuerte
disparidad entre las calificaciones exigidas por las vacantes laborales y las aptitudes ofrecidas por los
desempleados. Se presenta un exceso de oferta laboral
concentrada en jvenes, mujeres y bachilleres sin formacin especfica y con poca o nula experiencia, al tiempo
que se observa un dficit de oferta concentrado en ocupaciones administrativas e industriales con una calificacin muy especfica (Lpez Hugo, 1996). El componente de tipo estructural de la tasa de desempleo ha sido calculado en alrededor del 8% por algunos estudios, agravndose en apariencia con la apertura ante la superior

57

exigencia de calificacin de los trabajadores en un contexto de competencia internacional. Este desequilibrio


de tipo estructural en el mercado de trabajo se ratifica
ante la evidencia de que actualmente la tasa de desempleo ms elevada es la correspondiente a personas con
educacin secundaria completa e incompleta y educacin superior incompleta.36
Finalmente, existe discusin en cuanto al impacto
en la generacin de empleo sobre aspectos referentes a la
legislacin laboral y a la seguridad social.37 Por una parte, la reforma laboral de 1990 ley 50 flexibiliz los
sistemas de contratacin y redujo algunos costos laborales relacionados con las cesantas y las pensiones por despidos sin justa causa, aspectos que en conjunto le dieron
mayor transparencia a las relaciones laborales y propiciaron mejores condiciones para contratar trabajadores
adicionales. Por otra parte, la reforma a la seguridad social de 1993 ley 100 aument las cotizaciones por
parte de los empleadores en nueve puntos porcentuales,
generando un crecimiento de los costos no salariales como
proporcin de la nmina, lo cual ha tenido repercusiones sobre la competitividad de sectores intensivos en
mano de obra y ha inducido, en cierta medida, el desplazamiento de la misma.38 Las contribuciones al Servicio Nacional de Aprendizaje Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y cajas de compensacin que no fueron modificadas por ninguna de las
dos reformas, y que actualmente suman nueve puntos
porcentuales de los costos no salariales, son objeto de
amplia discusin ya que el sector empresarial los considera excesivos y un desincentivo a una mayor contratacin laboral. Asimismo, existen serias dudas sobre la
eficiencia con que se asignan y utilizan estos recursos;
por ejemplo, con respecto al Sena, los empresarios argumentan que su contribucin no est siendo retribuida
con una eficiente oferta de recursos humanos calificados
para los requerimientos especficos de las firmas.

36

37

38

Coyuntura de Empleo, marzo de 1997. Documento elaborado por el DNP como diagnstico de la situacin de empleo
previo a la Cumbre de Empleo.
En una seccin independiente se presentan los aspectos principales abarcados por la ley 50 de 1990 y la ley 100 de 1993,
sealando cmo los cambios en la legislacin laboral han repercutido sobre la competitividad, particularmente de la industria.
Op cit, Coyuntura de Empleo, p. 5.

58

Colombia / Macroeconoma

DISTRIBUCIN DEL INGRESO


Con respecto a la evolucin de la distribucin del ingreso medida por el coeficiente de Gini39 cabe mencionar la mejora registrada durante los primeros aos de la
dcada de los ochenta, que desafortunadamente se revirti con la crisis de 1982-1983. Contrario a lo esperado
en un comienzo, con el ajuste y la estabilizacin
macroeconmicas realizadas en 1984 y 1985 se observ
una ligera mejora en la distribucin del ingreso hasta
1987 (Grfico 1.19).
Entretanto, el porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza presentaba una mejora sustancial durante los aos ochenta. En cambio, la poblacin
por debajo de la lnea de indigencia empeoraba ligeramente entre 1978 y 1988.40 Este comportamiento se centr particularmente en el rea rural, dado que la poblacin urbana, por debajo de los niveles de indigencia, en
ese lapso permaneci prcticamente constante.
Ocampo, Tovar y Prez (1997) muestran que la mejora en la distribucin del ingreso observada en el perodo 1978-1988, se debi principalmente a la mejora en
los centros urbanos, pues en las zonas rurales la distribucin empeor. Adems, los salarios reales urbanos en
este mismo perodo cayeron, mientras que los rurales
crecieron particularmente en el decil ms alto, sufriendo los deciles ms pobres un deterioro sustancial tanto
en el sector rural como en el urbano.
Los diversos factores analizados con anterioridad generaron un deterioro en la distribucin del ingreso a partir de 1990, con ligera mejora en 1993 (Grfico 1.19).
El porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de
pobreza ha presentado una ligera mejora en el sector
urbano, mantenindose los mismos niveles crticos superiores al 75% en el rea rural (Grfico 1.20). Los niveles de indigencia, por el contrario, lograron mejoras
sustanciales durante el proceso de apertura, especialmente
a partir de 1992, dado que se descendi de manera agregada de niveles del 25% al 20%.
Cabe destacar que la distribucin del ingreso no ha
cambiado sustancialmente en los ltimos quince aos,
pues el mejor perodo (1987-1988) no dista mucho del
peor registrado (1995-1996). Adicionalmente, el nivel

39

40

En este estudio se utiliza la serie de Gini estimada por Nez


y Jimnez (1997). Esta serie corrige los problemas de
censuramiento de ingresos, habito de los encuestadores a censurar y la multiplicidad de ingresos por periodicidad, observada en diferentes etapas de la ENH entre 1982 y 1995.
Pas del 25% al 27%, segn series de DNP-UDS.

promedio de finales de los aos setenta y comienzos de


los ochenta se equipara al de mediados de los noventa
(Grfico 1.19). Queda claro, por tanto, que ni en los peores aos de crisis a comienzos de la dcada de los ochenta, se registraron los niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso que se han registrado durante los aos
que cubren el proceso de apertura.
Por ltimo, Prez (1997) muestra que indicadores
como el analfabetismo o el porcentaje de aos de educacin han presentado interesantes mejoras a largo plazo,
al pasar, el primero, de niveles superiores al 20% en 1973
a niveles algo superiores al 10% en 1993, mientras que
el segundo ascenda de cuatro a siete aos, pero con un
significativo deterioro en 1985 cuando descendi a tres
aos. Estos niveles, sin embargo, no logran ocultar el
estado de atraso relativo del pas, especialmente si se observa el sector rural, donde, la tasa de analfabetismo alcanz en 1993 niveles ligeramente inferiores a los registrados en el sector urbano en 1964.
Los indicadores de pobreza revelan una ligera mejora, aunque bsicamente se limita a las ciudades, y de
manera poco notoria, pues la mejora durante la dcada
de los noventa no supera los cinco punto porcentuales.
El sector rural se ha visto afectado por una fuerte crisis
en los aos noventa, con los consiguientes efectos sobre
el nivel de vida. As, en 1993 cerca del 40% de la poblacin rural presentaba al menos un necesidad bsica insatisfecha, lo que ocurra para el 20% de la poblacin urbana (Prez 1997).

De la sustitucin de importaciones a la apertura

59

Grfico 1.19
Coeficiente de Gini en Colombia
1980 - 1996
0,48
0,47
0,46
0,45
0,44
0,43
0,42

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

0,4

1976

0,41

Nota:*Se toman los datos a septiembre de cada ao. El dato de 1996 corresponde a junio.
Fuente: Nnez y Jimnez (1977).

Grfico 1.20
Porcentaje de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza
1978 - 1995
80
75
70
65
60

Total

55

Resto

50
45

Cabecera
40
1978

1988

1991

1992

1993

1994

1995

Fuente: ENH. Clculos: DNP-UDS.

CONCLUSIONES
En el captulo se ha realizado un recorrido de la
poltica econmica colombiana entre 1967 y 1996. Los
diferentes indicadores de desempeo econmico presentados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, stas
no han sido radicales y que se ha carecido del empuje
necesario para un despegue econmico definitivo. No
obstante, cabe resaltar que tampoco han estado presentes en la economa colombiana fases de fuerte recesin.
En los ltimos treinta aos Colombia ha presentado una economa estable en trminos generales, su ac-

tividad productiva se ha diversificado aunque dirigida


hacia la terciarizacin de la economa y su dependencia
de un solo producto es cada vez menor. Sin embargo,
careci de una estrategia de desarrollo a largo plazo, lo
que en cierta medida puede haber obstaculizado el impulso necesario para un despegue definitivo.
En trminos de desempeo de la economa colombiana, se ha observado que su crecimiento anual promedio ha sido superior al 4.5%, lo cual refleja una dinmica importante, pero insuficiente para lograr recortar la
brecha con los pases ms avanzados y para evitar el incremento de la brecha con las naciones de nueva industrializacin. La composicin de la economa colombiana

60

Colombia / Macroeconoma

se ha caracterizado por su relativa terciarizacin no orientada a sectores generadores de desarrollo tecnolgico, lo


que difiere sustancialmente del proceso seguido en naciones de rpido crecimiento.
Paralelamente, la actividad agrcola ha cado en
importancia productiva, al tiempo que la industria manufacturera no ha logrado ser el jalonador definitivo del
crecimiento en Colombia, razn por la cual las bases del
desarrollo estructural de largo plazo no pueden considerarse suficientemente slidas. Esto se demuestra al apreciar que los perodos de rpido crecimiento econmico
han estado asociados con la dinmica de la demanda interna, siendo el sector externo poco relevante, salvo en
perodos puntuales de boom de algunos productos particularmente primarios.
La prdida de importancia del sector agropecuario
est relacionada con problemas de ndole estructural
como una alta concentracin de la tierra con creciente
importancia de capitales no productivos (en buena parte
de origen ilegal), elevados ndices de pobreza y desigualdad social, patrones inadecuados de especializacin y
bajos niveles de productividad y modernizacin tecnolgica, altos costos de transaccin derivados de las condiciones de violencia y de la falta de infraestructura, etctera. Esta problemtica se ha visto agravada por las
nuevas exigencias de competencia bajo un modelo de
apertura econmica y por el creciente deterioro de la condiciones sociales y polticas en el pas.
En los Captulos 12 y 13 se analiza en detalle la problemtica estructural de la dinmica industrial en los ltimos treinta aos, que le han impedido convertirse en el
sector impulsor por excelencia de la economa colombiana.
La poltica cambiaria en Colombia se ha caracterizado por un manejo prudente, basado durante ms de
dos dcadas en la eficiente aplicacin de leyes y mecanismos adoptados a finales de los aos sesenta. As, salvo el perodo de crisis de la primera mitad de los ochenta, la cual se pudo sortear con relativo xito, Colombia
no ha enfrentado desde mediados de los setenta peligro
de graves crisis cambiarias que pudiesen dar lugar a manejos especulativos desestabilizantes.
Recientemente, sin embargo, el perodo de apertura vino acompaado de un proceso de revaluacin que
sin duda afect el proceso de incorporacin de Colombia en los mercados internacionales, en la medida en que

la competitividad de las exportaciones, especialmente las


no tradicionales, todava se sustenta en buena medida
en la tasa de cambio. Pero, de otra parte, a la vez que se
encarecieron las exportaciones de productos finales en
trminos de dlares, las materias primas y los bienes
de capital importados se abarataron, cosa que, sumada a
un fuerte crecimiento de la demanda domstica, gener
unas condiciones favorables para modernizar el aparato
productivo colombiano a travs de la importacin de insumos especializados y de bienes de capital. Desafortunadamente, este proceso no se dio de manera generalizada, sino que ms bien las consecuencias de este proceso
revaluacionista constituyeron un obstculo en el mejoramiento de la actividad productiva.
El sector exportador no ha logrado ser el factor
jalonador de la economa colombiana en correspondencia con el papel que se le ha asignado aunque con diferente nfasis desde 1967. La participacin de las exportaciones totales en el PIB no ha superado el 18% en los
ltimos treinta aos, en tanto que la de las exportaciones menores siempre ha estado por debajo del 8%. Aunque la participacin de las importaciones nunca ha sido
inferior al 10% del PIB desde 1970, slo ha superado la
de las exportaciones precisamente en los perodos de liberacin de importaciones: entre finales de los setenta y
principios de los ochenta, y durante la dcada de los noventa.
Si bien las exportaciones menores han tenido una
cierta dinmica, especialmente en los perodos 19671975 y 1984-1991, el proceso de diversificacin y la
competitividad comercial de las exportaciones manufactureras han sido claramente insuficientes como para penetrar con dinamismo y variedad los mercados internacionales (este tema es tratado con mayor detalle en los
Captulos 14 y 15).
Ante estas circunstancias resulta evidente la necesidad de incrementar sustancialmente el esfuerzo exportador
de la economa colombiana para hacer viable la
sostenibilidad del modelo de internacionalizacin y evitar
la consolidacin de una tendencia a la apertura hacia adentro en lugar de una apertura hacia afuera, con las perversas
consecuencias econmicas y sociales que ello traera.
La inflacin en Colombia se distingue por su gran
estabilidad, ya que salvo en los primeros aos del perodo bajo anlisis, su variacin ha sido escasa. Esto llev a
que durante los aos ochenta, cuando la mayora de eco-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

nomas latinoamericanas presentaron altos niveles de


inflacin incluso situaciones de hiperinflacin en varias de ellas Colombia fuera considerada como caso excepcional. Sin embargo, en pocas de reactivacin y mayor dinamismo como en los noventa, cuando la mayor
parte de las economas vecinas presentan niveles de inflacin por debajo del 15%, no solamente se cuestiona la
fuerte inercia inflacionaria en la economa colombiana, en
especial bajo un modelo de desarrollo hacia afuera como
el predominante, sino adems se reafirma el papel de la
reduccin de la inflacin en el mejoramiento de la
competitividad de la economa. La indexacin se ha convertido en una importante barrera en los intentos por bajar la inflacin a cifras de un dgito, lo cual llev a la utilizacin de mecanismos como el Pacto social de precios,
salarios y productividad, que mostr eficientes resultados
en economas hiperinflacionarias, pero cuyos alcances para
Colombia no han sido del todo satisfactorios.
Como casi todas las dems variables macroeconmicas, el ahorro y la inversin en Colombia tambin
presentaron una gran estabilidad, aunque alrededor de
un nivel promedio claramente insuficiente, sobresaliendo el notorio bajo desempeo registrado en el primer
lustro de los ochenta. El excesivamente bajo nivel de
ahorro debe ser uno de los mayores temas de discusin
debido a su estrecha relacin con los niveles de inversin en el pas, los cuales se deben incrementar sustancialmente si se quiere alcanzar una senda con mayores
ritmos de crecimiento sostenido a mediano y largo plazo. Sorprenden los bajos niveles de ahorro, puesto que
las tasas reales de inters han sido especialmente altas
con relacin al resto del mundo. An as, el sistema financiero ha sido uno de los sectores ms dinmicos en
los ltimos treinta aos en el pas, registrndose en los
aos noventa un claro proceso de concentracin acompaado de un mayor nivel de competencia entre los agentes, aunque a todas luces insuficiente, sin duda asociado
con la liberalizacin de la legislacin relacionada con el
sector financiero y la inversin extranjera.
Dentro de las finanzas del sector pblico, las del
gobierno nacional central han sido quizs las que mayor
fluctuacin han experimentado en el perodo bajo anlisis. Han sido notorios la reproduccin de importantes
desequilibrios, primero en los aos ochenta, consecuencia
de las crisis financieras internacional y nacional, as como
del incremento de la inversin pblica basado en crdito
externo y, posteriormente, en los aos noventa, debido en
buena parte al crecimiento sostenido de gastos en los sec-

61

tores de la defensa, seguridad, justicia y a ciertos sectores


sociales. Adems, cambios institucionales como la profundizacin de la descentralizacin poltico administrativa, implicaron una clara reasignacin de responsabilidades entre diversos niveles de la administracin pblica,
pero ante la incapacidad de lograr coordinar adecuadamente los gastos del gobierno central con las entidades
descentralizadas, han conducido a la duplicacin de esfuerzos y a la ineficiencia en rubros del gasto pblico.
Desafortunadamente, desde los aos ochenta no
ha sido posible incorporar gran parte de la poblacin
marginada a la economa en condiciones productivas que
permitan generar y distribuir riqueza y dinamizar la estructura econmica del pas. As, salvo el desempleo, que
ha sido relativamente controlado, aunque con crisis en
algunos aos de los ochenta y mediados de los noventa,
los otros indicadores de pobreza no han mostrado avances sustanciales que permitan mostrar una verdadera mejora en los niveles de vida de los colombianos ms pobres. Los niveles de informalidad y de salarizacin an
se encuentran distantes de niveles aceptables, el salario
mnimo no alcanza a cubrir la canasta bsica familiar y
la cobertura de la seguridad social es insuficiente. Aunque en cierta medida se han logrado ligeros avances, el
grado de pobreza de la poblacin colombiana se encuentra a niveles lejanos a aquellos esperados para un pas
que busca dejar de pertenecer al denominado Tercer
Mundo. Los avances en la distribucin del ingreso han
sido mnimos. Si se analiza en retrospectiva la evolucin
del coeficiente de Gini, se concluye que Colombia presenta hoy niveles de inequidad similares a aquellos observados hace quince o veinte aos. Adems, los niveles
de educacin siguen siendo claramente insuficientes, especialmente en la educacin secundaria, en las carreras
tcnicas y universidades con lo cual una de las premisas
bsicas para lograr significativos niveles de crecimiento
no est an satisfecha en Colombia.
La recapitulacin anterior permite destacar que
en Colombia la constante de la poltica macroeconmica
ha estado basada en un manejo prudente, consecuente
con la bsqueda de la estabilidad que se ha dado en los
ltimos veinticinco aos. Esto, sin duda, ha sido un acierto, de manera especial en perodos de crisis, como lo fue
el de los aos ochenta, pero desafortunadamente, concentrar la atencin en mantener la estabilidad a corto
plazo, ha impedido valorar la importancia de preservar
una estrategia consistente de desarrollo a mediano y largo plazo. Esto, como requisito para lograr niveles de cre-

62

Colombia / Macroeconoma

cimiento que permitan reducir efectivamente la brecha


con los pases desarrollados.

nal y de niveles de desarrollo que permitan recortar la


brecha con las naciones ms avanzadas.

Es de resaltar en este punto que el comportamiento de la economa colombiana se ha beneficiado de la


presencia de consecutivas bonanzas externas con naturaleza muy variada a partir de mediados de los setenta,
asociadas con productos primarios como el caf y el petrleo, y con drogas ilcitas como la marihuana y la
cocana. No obstante sus efectos favorables en algunas
variables macroeconmicas como el nivel de reservas
internacionales, las bonanzas, especialmente de indole
ilegal, han reproducido distorsiones perversas en el
sistema econmico, al estimular el consumo, la
especulacin y el enriquecimiento rpido, agudizando
el ya de por s bajo nivel de ahorro y de inversin
observado tradicionalmente en la sociedad colombiana,
y al afectar ciertos precios relativos en favor de bienes no
transables.

En medio del proceso de internacionalizacin y a


diferencia de otras naciones incluso de Amrica Latina,
a Colombia le corresponde la exigente tarea de alcanzar
con presteza una estabilizacin macroeconmica de carcter estructural y perdurable en los frentes fiscal,
cambiario e inflacionario y avanzar sin prdida de tiempo hacia la normalizacin del ambiente poltico, social e
institucional, como requisitos necesarios aunque no suficientes para crear un entorno ms propicio para el ahorro, la inversin, el empleo, la productividad, la competencia y el crecimiento sostenido. Todo ello agravado con
la necesidad inaplazable de mejorar el bienestar y las
oportunidades de progreso para amplios estratos de su
poblacin y reducir drsticamente la inequidad existente tanto de ingresos como de capacitacin en la sociedad
colombiana.

A pesar de la tradicin de manejo econmico cauteloso, en los ltimos aos la economa colombiana ha
cedido seriamente su lugar preferencial en la regin en
trminos de la estabilidad econmica, particularmente
en los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo que
entre otras cosas ha afectado perversamente el entorno
macroeconmico para la competencia ante las nuevas
condiciones exigidas por el modelo de desarrrollo hacia
afuera. Esta situacin se ha visto agravada por las serias
deficiencias de la mesoeconoma del pas (Parte II) y por
el severo deterioro de la situacin poltica y social -principalmente la violencia en todas sus manifestaciones- y
la prdida de legitimidad de las instituciones.
Desde el inicio de los noventa, Colombia al igual
que otros pases de la regin adopt un modelo de
desarrollo basado en la apertura y liberalizacin de la
competencia y la deregulacin de mercados en la bsqueda, entre otros propsitos, de mayores niveles de crecimiento econmico y de un mejor posicionamiento del
pas ante el proceso de globalizacin.
Sin embargo, la polarizacin en torno a cmo llevar a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya ms de un
lustro que se inici, puede conducir a que se dificulte la
adopcin de una estrategia de desarrollo a largo plazo en
consulta con las prioridades de ndole domstica y de las
realidades del proceso de globalizacin en curso. Debe
facilitarse a Colombia avanzar en la bsqueda de una
insercin dinmica y creativa en el escenario internacio-

De la sustitucin de importaciones a la apertura

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