um novo Estado
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Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 1
Jan-Abr 1997
Na dcada de 80, logo depois da ecloso da crise de endividamento internacional, o tema que prendeu a ateno de polticos e
economistas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos
mais analticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o
mercado. Nos anos 90, embora o ajuste estrutural permanea entre
os principais objetivos, a nfase deslocou-se para a reforma do
Estado, particularmente para a reforma administrativa. A questo
central hoje como reconstruir o Estado como redefinir o novo
Estado que est surgindo em um mundo globalizado.
Tambm no Brasil ocorreu esta mudana de perspectiva. Uma
das principais reformas s quais se dedica o governo Fernando
Henrique Cardoso a reforma da administrao pblica, embora
esta no estivesse na agenda do Pas durante a campanha eleitoral
de 1994. Entretanto, uma vez eleito, o novo Presidente decidiu
transformar a antiga e burocrtica secretaria da presidncia, que
geria o servio pblico, a Secretaria da Administrao Federal, no
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ao
acrescentar a expresso Reforma do Estado ao nome do novo
ministrio, o presidente no estava apenas aumentando as atribuies
de um determinado ministrio, mas apontando na direo de uma
prioridade do nosso tempo: reformar ou reconstruir o Estado.
Escolhido para o cargo de ministro, propus que a reforma
administrativa fosse includa entre as reformas constitucionais j
definidas como prioritrias pelo novo governo reforma fiscal,
reforma da previdncia social e a eliminao dos monoplios estatais.
Luiz Carlos
Bresser Pereira
ministro de
Estado da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado
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2. Patrimonialismo e burocracia
A caracterstica que definia o governo nas sociedades prcapitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a
confuso dos patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo
significa a incapacidade ou a relutncia do prncipe distinguir entre
o patrimnio pblico e seus bens privados. A administrao do
Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista. Com
o surgimento do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer
uma distino clara entre res publica e bens privados. A democracia
e a administrao pblica burocrtica emergiram como as principais
instituies que visavam proteger o patrimnio pblico contra a
privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que
protege os direitos civis contra a tirania, que afirma os direitos
polticos de votar e ser votado, que assegura os direitos sociais contra
a explorao, e que afirma os direitos pblicos em relao res
publica. Burocracia a instituio administrativa que usa como
instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos
inerentes administrao patrimonialista os princpios de um
servio pblico profissional, e de um sistema administrativo
impessoal, formal, legal e racional.
Foi um grande progresso o aparecimento, no sculo XIX, de
uma administrao pblica burocrtica em substituio s formas
patrimonialistas de administrar o Estado. Weber (l922), o principal
analista deste processo, destacou com muita nfase a superioridade
da autoridade racional-legal sobre o poder patrimonialista. Apesar
disto, quando, no sculo XX, o Estado ampliou seu papel social e
econmico, a estratgia bsica adotada pela administrao pblica
burocrtica o controle hierrquico e formalista ou legal sobre os
procedimentos provou ser inadequada. Esta estratgia talvez
pudesse evitar a corrupo e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no tempo do Estado Liberal do sculo XVIII,
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4. Reforma neoliberal?
O enfoque gerencial sobre a administrao pblica emergiu
com vigor na Gr-Bretanha, depois do governo conservador de
Margareth Thatcher ter assumido o poder em 1979. Isto levou alguns
analistas a verem, neste enfoque, uma viso intrinsecamente
conservadora. Na verdade, s na Gr-Bretanha o gerencialismo foi
aplicado ao servio pblico imediatamente aps a posse do novo
governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bemsucedida. Uma srie de programas o programa das Unidades
de Eficincia (Efficiency Units), que envolviam a avaliao dos
custos de cada rgo do Estado; o programa Prximos Passos
(Next Steps), que introduziu as agncias executivas; e o programa
Garantia do Cidado (CitizensChart) contriburam para tomar
o servio pblico na Gr-Bretanha mais flexvel, descentralizado,
eficiente e orientado para o cidado. O servio pblico britnico
tradicional passou por uma transformao profunda, perdeu os
traos burocrticos e adquiriu caractersticas gerenciais. 11
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Concluso
Depois da grande crise dos anos 80, na dcada dos 90, est
sendo construdo um novo Estado. Este novo Estado ser o resultado
de profundas reformas. Estas reformas habilitaro o Estado a
desempenhar as funes que o mercado no capaz de
desempenhar. O objetivo construir um Estado que responda s
necessidades de seus cidados. Um Estado democrtico no qual os
burocratas prestem contas aos polticos e estes aos cidados de
uma forma responsvel (accountable). Para isto, so mudanas
essenciais: a reforma poltica, que d maior legitimidade aos
governos; o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao, que
reduzam o tamanho do Estado e recuperem sua sade financeira; e
uma reforma administrativa que, combinada com a financeira, dote
o Estado de meios para alcanar uma boa governana. Neste
trabalho, descrevi as caractersticas desta ltima reforma a
reforma do aparelho do Estado uma reforma que permitir que
se estabelea no setor pblico e na administrao pblica gerencial.
Notas
DINIZ (l995).
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3 Sobre este assunto ver as contribuies recentes de STIGLIZ (l995) e PRZEWORSKI (l995).
4 Rent-seeking, literalmente busca de rendas, a atividade de indivduos e grupos
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Referncias bibliogrficas
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Resumo
Resmen
Abstract
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Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 1
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Luiz Carlos
Bresser Pereira
ministro de
Estado da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado
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The new public administration is outcome and citizen oriented, it assumes that
politicians and civil servants are entitled to limited degree of trust: it uses as
strategy descentralization and the incentive to creativity and innovation; it controls public managers through the device of a management contracts.
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