A Efetividade Dos Direitos Fundamentais No Mercosul e Na UE

A EFETIVIDADE DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS NO MERCOSUL
E NA UNIO EUROPIA
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa
sobre Integrao Regional) do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
da Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Grupo de Estudo e Pesquisa
sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade Franois-Rabelais, Tours/Frana.
COORDENADOR:
SAULO JOS CASALI BAHIA

Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP).
Lder do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais
Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA
A EFETIVIDADE DOS DIREITOS

FUNDAMENTAIS NO MERCOSUL
E NA UNIO EUROPIA
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa
sobre Integrao Regional) do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
da Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Grupo de Estudo e Pesquisa
sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade Franois-Rabelais, Tours/Frana.
2010
Salvador Bahia
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO UFBA

Coordenadora: Mnica Neves Aguiar da Silva
Vice-coordenador: Paulo Roberto Lyrio Pimenta
Corpo docente:
Ana Paula Costa e Silva. Doutora Universidade de Lisboa (Professora Colaboradora)
Alessandra Rapassi M. Prado (Doutora, PUC/SP)
Celso Luiz Braga de Castro (Doutor, UFPE/PE)
David Nathan Cassuto. (Doutor)
Dirley da Cunha Junior. (Doutor, PUC/SP)
Edilton Meireles de O. Santos (Doutor, PUC/SP)
Edvaldo Pereira de Brito (Doutor, USP/SP)
Fredie Souza Didier Jnior (Doutor, PUC/SP)
Heron Jos de Santana Gordilho (Doutor, UFPE)
Geisa de Assis Rodrigues (Doutora, UERJ/RJ)
Luiz de Pinho P. da Silva (Livre Docente, UFBA)
Maria Auxiliadora Minahim (Doutora, UFRJ)
Marilia Muricy Machado Pinto (Doutora, PUC/SP)
Manoel Jorge e Silva Neto (Doutor, PUC/SP)
Mnica Neves Aguiar da Silva (Doutora, PUC/SP)
Nelson Cerqueira (Doutor, Indiana University/EUA)
Paulo Roberto Lyrio Pimenta (Doutor, PUC/SP)
Paulo Csar Santos Bezerra (Ps-Doutor, U. Coimbra Portugal)
Ricardo Maurcio Freire Soares (Doutor, UFBA)
Rodolfo Mrio Veiga Pamplona Filho (Doutor, PUC/SP)
Roxana Cardoso Brasileiro Borges (Doutora, PUC/SP)
Saulo Jos Casali Bahia (Doutor, PUC/SP)
Sebasan Borges de Albuquerque Mello (Doctor., UFBA)
Selma Pereira de Santana (Doctora, U. Coimbra/ Portugal)
Washington Luiz da Trindade (Livre Docente, UFBA)
Wilson Alves de Souza (Doutor e Ps-Doutor, U. Coimbra/Portugal)
Endereo: FACULDADE DE DIREITO UFBA (Sala do PPGD, 2 andar Rua da paz, s/n, Graa,
Salvador, Bahia CEP 40.150-140 E-mail: ppgd@ua.br Telefax (71) 3017-2814)
O presente trabalho foi realizado com o apoio da CAPES, endade do Governo Brasileiro voltada
para a formao de recursos humanos.
Publicao do Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal da Bahia (PPGD/
UFBA).
Editorao eletrnica e produo grfica:

Editora Paginae E-mail: editorapaginae@yahoo.com.br
SUMRIO
Apresentao ..........................................................................................................
I. La dmocratie participative: un processus permanent
pour mieux respecter les Droits Humains (Le cas du Venezuela) ...............
A democracia participativa: um processo permanente
para melhor respeitar os direitos humanos (o caso da Venezuela)
Andrs Bansart
7
9
II. Circulao de pessoas e convalidao de diplomas

de nvel superior no Mercosul .....................................................................
Brbara Araujo Medeiros e Roberta Pires Alvim
27
III. Banco Central e moeda nica no Mercosul:

sopesando as vantagens e as desvatagens da integrao econmica ............
Bethnia Amaro e Pedro Leal Fonseca
49
IV. Efetividade do direito fundamental sade

no Mercosul (preliminar) ............................................................................
Bouzid Izerrougene
63
V. A evoluo do tratamento da matria ambiental no Mercosul ....................

Carlos Alberto Almeida Cerqueira Junior
VI. Controvrsias relativas regulao, por meio de tratados,
de matria tributria ordinariamente de competncia exclusiva
dos estados brasileiros: aplicao do princpio
do tratamento nacional ao Mercosul ........................................................
Christiane Andrade Alves
73
95
VII. O sistema de soluo de controvrsia no Mercosul:

evoluo histrica e perspectivas atuais ...................................................... 117
Clarissa Ramalho
VIII. O papel do juiz para a efetivao da integrao sul-americana:
a solicitao de opinies consultivas ao Tribunal Permanente
de Reviso do Mercosul pelo Supremo Tribunal Federal ........................... 141
Cludio Azevdo da Cruz Oliveira
IX. Leffectivite des droits fondamentaux dans le secteur
de la sante, sous le prisme de lUnion Europeenne ..................................... 165
A efetividade dos direitos fundamentais no setor
da sade, sob o prisma da Unio Europia
Diane Roman
X. A importncia do Parlasul na concretizao

dos direitos humanos e da cidadania no Mercosul ...................................... 201
Efson Batista LimaMax Bandeira
XI. Caminhos rumo regulao da livre concorrncia
no mbito do Mercosul................................................................................ 227
Felipe Barroco Fontes Cunha
XII. Anotaes sobre o acesso a justia
das demandas individuais e coletivas no Mercosul..................................... 253
Geisa de Assis Rodrigues
XIII. Regard dun economiste sur leffectivite
des droits fondamentaux en Europe ............................................................ 281
Viso de um economista sobre a efetividade
dos direitos fundamentais na Europa
Gervasio Semedo
XIV. Leffectivite des droits culturels en Europe ................................................. 311
A efetividade dos direitos culturais na Europa
Isabelle Hannequart
XV. Leffectivite des droits fondamentaux dans lunion Europenne .................. 367
A efetividade dos Direitos Fundamentais na Unio Europia
Jean Rossetto
XVI. Livre circulao de bens, servios e fatores de produo no Mercosul ...... 383
Ligia Rocha
XVII. Alca & Mercosul ......................................................................................... 415
Rafael Barros Barbosa
XVIII. Derechos sociales en el Mercosur (anlisis de la declaracin sociolaboral
del Mercosur como proyecto regional para el trabajo decente) .................. 449
Direitos sociais no Mercosul (anlise da declarao sociolaboral
do Mercosul como projeto regional para o trabalho condigno)
Rodolfo Capn Filas
XIX. O Mercosul e seus projetos institucionais ................................................... 529
Saulo Jos Casali Bahia
XX. O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia ................... 539
Saulo Jos Casali Bahia
XXI. Protocolos de cooperao jurdica no Mercosul ......................................... 547
Yves WesT Behrens
APRESENTAO
O presente livro rene artigos de renomados professores brasileiros e estrangeiros, participantes em abril/2008 do colquio internacional A Efetividade dos Direitos Fundamentais no Mercosul e na Unio Europia, organizado pelo Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal da
Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Groupe dtude et de
Recherche sur la Coopration Internationale et Europenne/Grupo de Estudo e Pesquisa sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade
Franois-Rabelais, Tours/Frana.
Rene ainda artigos produzidos por diversos membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional) do PPGD/UFBA, registrado no Diretrio de Grupos de
Pesquisa do CNPQ desde 2002, tendo sido aquele colquio uma de suas atividades planejadas.
O PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours vem consolidando forte cooperao
acadmica internacional, e desde 2006 implementam uma poltica de simpsios bianuais, alternadamente no Brasil e na Frana.
O relacionamento entre o PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours foi iniciado
no ano de 2000. A iniciativa deve-se a Isabelle Hannequart, ento vice-presidente da Universidade Franois-Rabelais de Tours, responsvel pelo setor
de relaes internacionais, com o apoio do escritrio de cooperao da Frana em Salvador (SCAC). Um acordo-quadro inicial (2000-2005) foi firmado
com a UFBA para intercmbio em diferentes reas, como literatura e direito.
Seguiu-se uma primeira misso de um membro do GERCIE em Salvador,
consistente em trs semanas de atividades na Faculdade de Direito/UFBA,
com vrias intervenes sobre a questo dos direitos humanos e sobre direito
das minorias. Esta iniciativa, secundada pela vice-presidncia, iniciou um relacionamento agora permanente de desenvolvimento da atividade cientfica. O
GERCIE coordenado pelo professor Jean Rossetto, e hoje rene uma equipe
de 43 membros, entre juristas de direito pblico (direito europeu e direito internacional) e economistas.
O primeiro simpsio foi realizado em Tours, em abril de 2006 com o ttulo UE-Mercosul entre a concorrncia e a solidariedade. Este simpsio
contou com abordagens jurdicas e econmicas, e permitiu a comparao das
experincias de integrao e das relaes institucionais entre as duas organizaes regionais, a partir do Acordo-Quadro de Cooperao Econmica e
7
Comercial, de dezembro de 1995, que liga as duas entidades. Os anais foram

publicados pela Editora LHarmattan (Paris) sob a direo de Isabelle Hannequart em abril de 2008 (376 pginas).
O segundo simpsio foi realizado em Salvador em abril de 2008. O colquio elegeu o tema A eficcia dos direitos fundamentais no Mercosul e
na Unio Europia, e buscou analisar os aspectos gerais da efetividade dos
direitos fundamentais, nos prismas jurdico e econmico, na Unio Europia
e no Mercosul, com nfase nos direitos representao democrtica, liberdade, igualdade, sade, ao meio ambiente, ao trabalho, educao, cultura e ao acesso Justia. Este evento teve apoio da Fundao Faculdade de
Direito da Bahia, da CAPES (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior), da Associao dos Procuradores do Estado da Bahia, da
ANPR (Associao Nacional dos Procuradores da Repblica) e da Faculdade
Baiana de Direito.
Colocou-se os direitos humanos no centro de duas integraes regionais,
que ainda so banhadas pela jurisprudncia produzida por instituies judicirias regionais especficas (Corte Europia dos Direitos do Homem, Tribunal
de Justia da Unio Europia e Corte Interamericana de Direitos Humanos),
elas prprias que interagem com um ambiente internacional no sentido da globalizao econmica e jurdica.
Estes colquios permitiram em paralelo reunies de trabalho entre os dois
lados, abrindo perspectivas mais amplas para a pesquisa e o intercmbio estudantil e acadmico.
Um terceiro simpsio est previsto para Tours, em outubro/2010, prosseguindo-se as discusses ocorridas nos simpsios anteriores, que destacaram o
impacto das injunes legais internacionais e da dinmica econmica das duas
integraes, e as especificidades das duas integraes no contexto global. Ele
ir analisar a forma como as duas organizaes comportam-se, quer como retransmissores de normas globais ou refgios para perturbaes internacionais,
ou ainda como fontes da ordem mundial.
Atravs destas colaboraes, os laos entre as duas equipes so reforados at ao ponto de considerar um espao comum de investigao dedicada
ao trabalho conjunto, com base na experincia adquirida e consolidada por j
uma dcada de intercmbios regulares.
Setembro/2010.
Prof. Dr. Saulo Jos Casali Bahia
Coordenador
I.
LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE:
UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX
RESPECTER LES DROITS HUMAINS
(LE CAS DU VENEZUELA)
Andrs Bansart*
SOMMAIRE: Introduction 1. Droit lidentit 2. Droit la mmoire 3. Droit
la diversit 4. Droit lducation mutuelle 5. Droit lco-dveloppement et
au dveloppement endogne 6. Droit un environnement naturel et humain sains
7. Droit la terre et leau 8. Droit la sant physique, mentale et sociale 9.
Droit un travail utile, reconnu et rmunr de manire quitable 10. Droit linformation et la communication 11. Droit une culture autochtone et la culture
universelle 12. Perspectives.
INTRODUCTION
Lorsque jai reu le programme de ce colloque, je me suis rjoui de voir
que celui-ci allait tre interdisciplinaire, en plus de son caractre interuniversitaire et international. Toutes ces dynamiques dchange nous permettront de
cerner diffrents problmes, de les comparer et de trouver des pistes nouvelles
pour avancer.
Une autre chose que jai immdiatement apprcie, cest la locution qui
est utilise ici au Brsil ou par les organisateurs du colloque pour dsigner les
Droits Humains. On a dabord parl des Droits de lHomme (cela ds 1789).
Au dbut, il tait fait rfrence aux droits de gens du sexe masculin; et les
droits de la femme ntaient pas assurs. Puis, le mot Homme a dsign tout le
genre humain. Mais la locution Droits fondamentaux me semble meilleure
parce quil sagit des fondements mme de nos socits.
Dans certains documents en relation avec les Droits Humains dans le
Mercosur, jai lu aussi le terme Droits essentiels. Celui-ci me plat aussi
beaucoup. Il sagit de lessence mme de ltre humain. Sans ces Droits, ltre
nexiste pas, il deviendrait un sous-tre.
Vnzuelien, Directeur de lInstitut des Hautes Etudes dAmrique Latine et de la Carabe

(Universidad Latinoamericana y del Caribe, Parlement Latino-amricain), Professeur titulaire de la Universidad Simn Bolvar (Caracas), Professeur mrite de lUniversit Franois
Rabelais (Tours).
ANDRS BANSART
Pour ma part, janalyserai ces droits fondamentaux partir de la ralit

concrte du Venezuela, et des propositions qui y sont faites actuellement. Volontairement donc, je vais me situer dans le contexte dune dmarche politique
bien prcise. Il ne sagit pas, bien sr, de faire du proslytisme, mais de rflchir sur ce que voudraient tre ces Droits dans le processus de transformation
en marche au Venezuela.
Je me baserai sur la Constitution de 1999, qui est actuellement en vigueur,
mais aussi sur les propositions qui furent faites par lexcutif national pour
amender cette mme constitution. Comme vous le savez sans doute, le rfrendum constitutionnel du 6 dcembre 2007 a t remport par lopposition
avec moins de 1% davantage. La dmocratie a t respecte. Nous continuons donc fonctionner avec cette Constitution qui, pour beaucoup, semble
incomplte ou imparfaite; mais nous nabandonnons pas les ides mises pour
la transformation dsire par presque la moiti de llectorat.
Jinterprte les propositions de la rvolution bolivarienne et du socialisme
du XXIme sicle comme celles dun cosocialisme. Il sagit ici dune interprtation personnelle. Celle-ci devrait me permettre de mener au plus loin,
dun point de vue thorique, ce que lon pourrait entendre comme les Droits
fondamentaux dans ce contexte prcis.
Un des points, quil me semble important de relever, cest qu tout Droit
correspond un Devoir. Souvent, il sagit du devoir de celui-l mme qui est
bnficiaire du Droit. Puis, videmment, au Devoir quont lEtat, les gouvernements et autres institutions charges de les faire respecter et de donner les
moyens pour quils soient respects.
Un nombre important des articles de la Constitution se rfrent directement aux Droits Humains: cent dix articles neuf runis dans neuf chapitres.
Dans le dixime chapitre de cette partie de la Constitution, six articles sont
consacrs aux Devoirs. Personnellement, mais sans porter de jugement de valeur, je ferais un quilibre plus grand entre les Obligations et les Droits.
La dmocratie participative, qui est un des fondements du socialisme du
XXIme sicle prn par le mouvement chaviste, me semble un bon exemple
de cette relation entre Droit et Devoir. Les citoyens ont le Droit non seulement
de recevoir les bnfices dune certaine dmocratie dite reprsentative (trs
relative et fort loigne des citoyens), mais ils ont le Droit de participer directement la res publica, la chose publique, la conduction de la Rpublique. A ce Droit correspond un Devoir de participation. Si on ne fait jouer
que le Droit, le risque est grand de vite se retrouver dans un systme populiste
qui serait prcisment loppos de la dmocratie participative.
10
LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...
Le degr de participation sera, dans les annes qui viennent, un bon test
pour mesurer lvolution du projet socialiste ou son chec. Dans une premire
phase, il y a bien sr un leader qui incarne les besoins du peuple, ses dsirs
encore mal exprims, sa volont titubante. Il exprime les intuitions du peuple,
son dsir de participer qui nest pas encore une volont. Il parle au nom des
couches populaires pour prciser quels sont les Droits de celles-ci; il propose
aussi des mesures pour que les citoyens puissent eux-mmes prciser et exiger
leurs Droits et soient capables de comprendre leurs Devoirs.
Petit petit, on devrait aller vers la dmocratie directe et un socialisme
dautogestion rellement endogne o les communauts de base soient capables de dfinir leurs Droits et ceux des autres, dfendre ceux-ci et assumer
leurs propres obligations.
Ce dont je vais parler aujourdhui au sujet des Droits fondamentaux vus
partir du processus vnzuelien, ce nest donc pas la ralit vraie daujourdhui,
sinon les dynamiques engages partir de 1998 et surtout de 2002 vers une
dfinition de ces Droits et vers un engagement populaire pour assumer les Devoirs dans ce que jaime appeler un cosocialisme.
Quels sont ces Droits fondamentaux dans loptique de la dmocratie participative quon tente de mettre en route au Venezuela? Je vais me permettre
dnumrer un certain nombre de Droits, qui nous semblent fondamentaux,
aller le plus loin possible dans lexigence, qui nous parat tre de mise, et identifier les Devoirs qui leur correspondent.
Comme nous parlons du projet dune socit socialiste, lorsque nous parlons de ltre humain, nous nous rfrons ltre collectif aussi bien quaux
tres individuels qui le conforment. Souvent, nous mettrons plutt laccent sur
le premier plutt que sur le second.
Nous allons nous rfrer certains Droits accepts par la plupart des socits de la plante (au moins en thorie), mais nous allons interprter ceux-ci
dans loptique du socialisme du XXIme sicle propos au Venezuela et voir
jusquo il nous semble ncessaire daller avec chacun deux pour atteindre le
seuil des objectifs quil poursuit. Nous allons nous rfrer aussi des Droits
dont on parle sans doute moins et qui nous paraissent indispensables de prendre en compte hic et nunc, ici dans ces Amriques, qui tentent de se refaire, et
maintenant au XXIme sicle.
1. DROIT LIDENTIT
Si ltre collectif ou ltre individuel ne peut se nommer, sidentifier, dire
lAutre qui il est, la socit restera fragmente. Or, cest ce qui sest pass et
continue se passer dans beaucoup de pays dans nos Amriques.
11
ANDRS BANSART
De nombreux tre collectifs sont rests en marge de nos socits durant

plusieurs sicles: les communauts originaires dabord, celles-l mme dont
les Droits furent bafous ds larrive des Europens sur le continent qui allait
sappeler Amrique; puis, les communauts des afro-descendants, des descendants des esclaves amens dAfrique par la force et qui, aprs labolition de
lesclavage, se sont retrouvs avec des bribes et morceaux didentits confuses et face au racisme des socits qui avaient lEurope et les Blancs comme
modles.
Dans les prambules de la Constitution de la Rpublique Bolivarienne du
Venezuela, le pays se dfinit dans le but dtablir une socit dmocratique,
participative et protagonique, multiethnique et pluriculturelle. Je souligne
les adjectifs multiethnique et pluriculturelle. Ensuite, larticle 9 prcise
La langue officielle est le castillan. Les langues indignes sont galement
utilises comme langues officielles pour les indignes et doivent tre respectes sur lensemble du territoire de la Rpublique par le fait de constituer un
patrimoine culturel de la Nation et de lHumanit.
Plusieurs autres pays de nos Amriques ont incorpor des articles semblables dans leur propre constitution, la fin du XXme sicle ou au dbut
du XXI. Et les constituantes poursuivent actuellement leurs travaux dans plusieurs pays spcialement multiethniques comme la Bolivie et lEquateur pour
permettre tous les tres collectifs jouir du Droit lidentit.
Quant aux individus, nombre dentre eux navaient jamais eu, au Venezuela, de carte didentit. Ils taient ainsi exclus de la socit. Pour la socit, ils
nexistaient pas et ne pouvaient donc exercer aucun de leurs Droits. Des oprations massives ont eu lieu pour donner voix et vote tous ces citoyens.
2. DROIT LA MMOIRE
Il ny a pas didentit possible et, partant, pas de participation ni de projets
possibles sans mmoire. Dans des pays, comme le Venezuela, o lHistoire a
t crite par le colonisateur dabord, puis par une classe sociale privilgie, il
y a une distorsion de lHistoire.
O est lHistoire des peuples originaires, lHistoire des esclaves, lHistoire des paysans pauvres, lHistoire des femmes battues, violes et dlaisses?
O est lHistoire des marrons poursuivis, des sans-terres, des sans-papiers?
O est lHistoire de la souffrance, de la douleur, de labandon? O est lHistoire des muets de lHistoire?
Mme lorsquon clbre les grands faits de nos indpendances, on se souvient de quelques noms, mais se souvient-on de ces milliers et milliers de gens
12
qui ont donn leur vie pour que nous puissions devenir ce que nous voudrions
tre.
Qui a crit lHistoire de nos Amriques durant plus de cinq sicles? Qui a
crit lHistoire indoamricaine, lHistoire afroamricaine, lHistoire des Amriques dlaisses, des Amriques agenouilles, des Amriques humilies?
Que peut devenir un arbre sans racines? Il est primordial de recrire lHistoire, de donner la voix aux muets de lHistoire. Cest un Droit quont chaque
tre collectif, chaque peuple, chaque nation. Il faut rompre le silence; cest un
Devoir.
3. DROIT LA DIVERSIT
La richesse de nos Amriques, cest son immense diversit. Sa biodiversit (nous parlerons ici du Droit des peuples dfendre cette biodiversit) et
de son ethnodiversit. Cette dernire fait face aux projets machiavliques de
la Pense Unique; elle fait front tous les imprialismes.
Les peuples des Amriques ont le Droit dtre eux-mmes et de devenir
ce quils veulent tre. Ils ont le Droit la diffrence. Or, ce Droit a t bafou durant plusieurs sicles et continue ltre tant lintrieur de nos pays
quau niveau international. La multiethnicit, le plurilinguisme et la diversit
culturelle, dont nous avons dj parl, font partie de ce Droit fondamental.
Le respect actif de celui-ci est la seule manire de nous enrichir nous-mmes
spirituellement et socialement.
Dans la Constitution vnzuelienne de 1999, cest, mon avis, larticle
100 un de ceux qui exprime le mieux ce Droit la diversit. Il commence
ainsi: Les cultures populaires constitutives de la vnzonalit jouissent dune
attention spciale grce la reconnaissance et au respect de linterculturalit
sous le principe de lgalit des cultures.
Dans la proposition de la rforme constitutionnelle, le Prsident Chvez
suggrait daller plus loin en disant que La Rpublique Bolivarienne du Vnzuela est le produit historique de la confluence des plusieurs cultures; pour
cela, lEtat reconnat la diversit de ses expressions et valorise les racines
indignes, europennes et afrodescendantes ().
Plus loin, dans le mme article, il proposait ce qui suit: Les cultures populaires, celle des peuples indignes et celle des afrodescendants, constitutives de
la vnzolanit jouissent dne attention spciale grce la reconnaissance et
au respect de linterculturalit sous le principe de lgalit des cultures.
13
ANDRS BANSART
4. DROIT LDUCATION MUTUELLE

Partout, tout le monde accepte que lenseignement est un Droit fondamental. Je dis bien: lenseignement, car enseignement nest pas synonyme
dducation. Lenseignement est dispens lcole. Des professeurs enseignent aux lves lire, crire et compter. On parle aussi dinstruction et
de personnes instruites. Cet instruction se donne lcole, dans les lyces ou
les universits.
Mais ce nest pas de cela que je veux parler. Lducation nest pas instruction. Si on peut instruire quelquun ou lui enseigner certaines choses, personne ne peut duquer une autre personne. Le verbe devrait tre sduquer. Il
sagit dun processus rflexif. Depuis longtemps dailleurs, on parle dducation permanente: ltre individuel peut ou devrait pouvoir sduquer tout au
long de sa vie, depuis sa naissance jusquau moment de sa mort. Cest de ce
Droit-l que je veux parler.
Si on est instruit par des matres, on doit sduquer soi-mme. Mais on ne
peut pas le faire seul. On a besoin des autres pour le faire. Ltre individuel
sduque de manire cooprative au sein de ltre collectif. Il sagit dchanges. La diversit, dont on vient de parler, est importante ce propos, non comme Droit seulement, mais comme richesse; non seulement dun tre collectif
lautre, mais au sein mme de ltre collectif.
Ltre collectif (surtout dans les communauts de base) et les individus
qui le conforment, ont Droit avoir le temps et les moyens pour cette ducation rflexive, cette ducation communautaire, cette ducation mutuelle.
Elle se fait ds le plus jeune ge. Lenfant est instruit par ses parents, mais
il permet ceux-ci de sduquer (ex-ducere) de sortir deux-mmes et de
crotre.
Chaque instant de la vie, chaque circonstance, chaque rencontre permettent ltre humain de sduquer dans ses dimensions individuelle et collective. Mais cela ne se fait pas de manire inconsciente. Il faut un souhait, un dsir, une volont de se faire, de se dvelopper, de se raliser, grce soi-mme,
ses effort, et grce aux autres.
Ainsi, la alfabetizacin concientizadora (je ne sais comment cela se dit en
franais), cette alphabtisation qui permet lindividu de prendre conscience de sa propre ralit et qui a t invente par le Brsilien Paulo Freire, ce
processus dalphabtisation, au cours duquel ladulte apprend lire, crire
et compter, est un processus dapprentissage, certes, mais il est en mme
temps un processus dducation mutuelle. Les femmes et les hommes qui y
prennent part napprennent pas seulement, mais se forment entre eux, grce
14
leurs rflexions, leurs expriences et leurs actions, prendre conscience des

mcanismes de la socit
Limportant, ce nest pas le texte quils apprennent lire ou crire, cest
le contexte quils apprennent dchiffrer, comprendre et transformer.
On pourrait donner des centaines dexemples ce propos pour montrer
et dmontrer ce Droit lducation mutuelle qui va beaucoup plus loin que le
Droit linstruction et qui est en relation directe avec les processus de changements que nous vivons actuellement dans nos Amriques.
Avec respect, cest une des critiques que je formulerais tant vis--vis de la
Constitution de 99 que vis--vis de la proposition de rforme. Je vois personnellement, dans les articles qui vont du 102 au 107, une confusion entre les concepts
dducation et denseignement. En plus, on souligne plus laspect individuel de
ce Droit que laspect de mutualit qu mon avis il faudrait lui donner.
Un article -le 79- va dune certaine manire dans le sens de lducation
plus que dans celui plus limit de lenseignement. Il dit: Les jeunes gens et
les jeunes filles ont le droit et le devoir dtre des sujets actifs du processus de
dveloppement. (Cest moi qui souligne). Cet article se trouve dans le Chapitre V consacr aux Droits Sociaux.
Les articles suivants -le 80 et le 81- parlent des vieillards et des handicaps. Mais il sagit plus de droits la protection individuelle quau protagonisme social et lducation mutuelle qui devrait, mon avis, tre assurs
pour toute la vie.
5. DROIT LCO-DVELOPPEMENT ET AU DVELOPPEMENT
ENDOGNE
Puisque nous venons de mentionner la biodiversit, le Droit et le Devoir de protger lenvironnement pour nous-mmes et pour les gnrations
futures, puis au Droit dentreprendre de manire cooprative des processus
dducation mutuelle, il me semble indispensable de souligner le Droit des
peuples et le Devoir des responsables des secteurs publics et privs dassurer
un dveloppement qui soit, en mme temps, soutenable, endogne et, bien sr,
participatif.
Je crois quil faut sans cesse dfinir le terme dveloppement pour savoir
clairement de quoi nous parlons. Le mot dveloppement nest pas synonyme de croissance conomique. Parfois mme, les deux concepts saffrontent.
Une forte croissance conomique peut tre en porte--faux vis--vis du dveloppement si, par exemple, il y a accumulation de richesses avec un cot
15
ANDRS BANSART
environnemental lev. Il sagirait l dune hypothque sur le futur et donc

une erreur profonde et grave.
Une forte croissance conomique peut tre aussi en porte--faux vis--vis
du dveloppement sil y a accumulation de richesses et une mauvaise rpartition de ces richesses. Il sagirait l dun faux dveloppement.
Le dveloppement est une dynamique holistique de toute une socit vers
lharmonie, lquit et le bonheur. Il sagit de conjuguer une conomie saine
avec une cologie active, dune avance sociale de tous les tres collectifs et
individuels qui la composent, dun mieux-tre pour tous et surtout pour les
plus dmunis. Le dveloppement ne peut que se faire sil apporte des bnfices spirituels, matriels et sociaux lensemble de la communaut (locale,
provinciale, nationale ou internationale).
Aucun tre collectif ne peut se dvelopper si les autres, en mme temps
que lui ne se dveloppe galement. Cest pourquoi les pays qui se disent dvelopps se trompent doublement. Premirement, parce que si de dveloppement il sagit, cela suppose non un tat, mais une dynamique. Un pays ne peut
tre dvelopp; il se dveloppe, se paralyse ou rgresse. Deuximement,
parce quun pays ne peut se dvelopper sil le fait au dtriment dautres pays
ou de lcologie plantaire. Les pays riches -qui sont riches parce quils ont
exploit dautres pays, les peuples de ces pays et mis sac la nature de ces
pays- les pays riches ne sont pas des pays dvelopps.
Dans le terme dveloppement (desenvolvimento), il y a le mot enveloppement (envolvimento). Les pays de nos Amriques ont t ou sont encore
des pays envelopps. Ils ont t ou sont encore ceinturs, enserrs, ficels,
exploits de lintrieur par des intrts individualistes et de lextrieur par des
intrts dautres nations ou transnationaux.
Cest pour cela quil faut parler de dveloppement endogne. Il ne faudrait mme pas utiliser cet adjectif, mais, comme beaucoup se refusent comprendre, il est ncessaire de le placer ct du substantif dveloppement.
Le dveloppement doit tre endogne ou il nexiste pas.
Le dveloppement doit aussi tre soutenable ou il nexiste pas. Un soit disant dveloppement qui ne respecterait pas lenvironnement est inconcevable.
Or, tout ce quon a prsent jusquil y a peu, sest fait contre ltre humain,
contre la nature et contre le futur.
Un dveloppement exogne et non-soutenable est le contraire mme du
dveloppement.
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Ltre collectif (local, provincial, national, rgional ou plantaire) a Droit

au dveloppement. Il a Droit sengager dans cette volution endogne, autogre, cologique, conomique, sociale, culturelle, politique, quitable et solidaire). Il a Droit recevoir des compensations lorsquil a t exploit. Il ne
sagit pas daide au dveloppement, comme on le dit souvent. Il sagit dun
Droit.
Combien de Devoirs correspondent alors ce Droit? Je ne vais pas parler
ici du problme pineux de la dette, mais tout le monde me comprend. On sait
trs bien quels pays, quelles entreprises transnationales, quels groupes dintrts nationaux ou quelles classes sociales ont des dettes payer parce quils se
sont enrichis au dtriment des autres et de lenvironnement.
Las pays dits (faussement) sous-dvelopps ou en voie de dveloppement
nont pas besoin de modles imports ou imposs. Ils ont le Droit rclamer
la justice, simplement, et recevoir les moyens de se dvelopper.
Ltre collectif quel que soit sa taille (du local au plantaire) a des Droits
et des Devoirs vis--vis de lHumanit daujourdhui et de demain, vis--vis
de son environnement et de celui des gnrations futures.
De nouveau comme une observation tout fait personnelle et respectueuse, jestime quautant dans la constitution de 1999 que dans la proposition du
Prsident, il faudrait prciser ce que lon entend par dveloppement. Cependant, il faut souligner le fait que le Prsident lui-mme a rpt sans cesse
dans de trs nombreuses circonstances limportance de ce que le dveloppement ft endogne.
Il est juste aussi de faire noter quau sujet de larticle 112, qui se rfre
aux droits conomiques, le Prsident proposait quelques modifications qui allaient dans le sens que nous voudrions donner au style et au modle de dveloppement.
Mais dans une perspective dco-dveloppement, qui pourrait tre celle
du socialisme du XXIme sicle, ces concepts devraient tre mis beaucoup
plus en valeur.
6. DROIT UN ENVIRONNEMENT NATUREL ET HUMAIN SAINS
Puisque nous parlons dco-dveloppement et du Droit lendognit du dveloppement, il me semble ncessaire de dire un mot de plus sur
lenvironnement ainsi que des Droits fondamentaux qui sont lis celui-ci.
Personnellement, je ne limite pas lenvironnement la nature, mais divise
celui-ci en trois: lenvironnement physique naturel, lenvironnement physique
17
ANDRS BANSART
transform par ltre humain et lenvironnement humain, c..d. les groupes

humain qui environnent un tre collectif dtermin.
Bien sr lpoque actuelle, les trois sont troitement lis entre eux. Cest
pourquoi leur protection est aussi importante, comme nous lavons dj remarqu dans le paragraphe prcdent.
La nature a ses Droits et, si ceux-ci sont bafous, ceux des tres humains
prsents et futurs le sont et le seront aussi. Or, la situation est dramatique sur
toute la plante et elle empire chaque jour. Je ne vais pas mtendre sur ce problme car ici, tout le monde est sans doute dccord sur ce point. Cependant,
le veux souligner le fait que les gouvernements et les organisations internationales ne prennent pas les mesures ncessaires pour dfendre ce Droit fondamental. Tellement fondamental quil en va de lavenir mme de lhumanit
et de la plante.
Dans larticle 107 de la Constitution, on affirme que Lducation environnementale est obligatoire dans les niveaux et modalits du systme ducatif aussi bien que dans lducation non-formelle.
Il est galement juste de noter quun chapitre complet de la Constitution
-le neuvime- consacre trois longs articles aux droits environnementaux (les
articles 127, 128 et 129). Dans le 128, on fait mention du dveloppement soutenable et, dans le 129, on met en relation les impacts environnementaux et les
impacts socio-culturels.
Mais, mon avis, il aurait fallu aller plus loin et situer ce problme dans
tout ce qui se rfre aux concepts dco-dveloppement, de dveloppement
endogne, de souverainet nationale et dducation permanente et mutuelle.
Certaines entreprises transnationales mettent en place des programmes
quon pourrait qualifier de crime contre lhumanit et contre la plante sans
que la plupart des gouvernements ne smeuvent ou ne prennent des mesures
draconiennes leur encontre. Plus mme, certains couvrent ces entreprises
criminelles et donc se font complices de leurs mfaits.
Je ne mtendrai pas outre mesure sur ce problme, mais ne peux pas non
plus lesquiver. Prenons, par exemple, un phnomne extrmement choquant
comme la privatisation de leau. Qui a Droit privatiser leau, vendre leau,
empcher les pauvres dobtenir ce service qui est vital pour notre vie ou pour
notre survie? Or, des compagnies europennes, par exemple, se sont mises
faire du commerce avec leau. Cest le cas, entre autres, dune compagnie
franaise qui sest installe en Bolivie. On sait ce que cette ingrence trangre a provoqu dans le quartier El Alto de La Paz et ses consquences.
18
Il a dautres exemples ce propos, malheureusement beaucoup trop

dexemples. Lun dentre eux a t fortement dnonc il y a quelques semaines. Il sagit de lentreprise Monsantos, qui, depuis de trs nombreuses dcennies, ralise de multiples expriences de manipulations gntiques et produisent des Organismes Gntiquement Modifis (OGM) en passant au-dessus
des lois, trompant les consommateurs et ralisant de fausses expriences de
laboratoires. L, cest la plante toute entire et lhumanit complte qui est
en danger.
Certains pays comme lArgentine, le Brsil et le Paraguay, prcisment,
trois pays du Mercosud sont particulirement touchs par les agissements de
cette entreprise. Quant au Mexique, tout le monde connat les manuvres de
son associ nord-amricain au sein de lAlena au sujet de la production du
mas.
Nos pays, particulirement les communauts paysannes de nos pays et les
consommateurs, ont le Droit la transparence au sujet de ce quils mangent,
ce quils boivent, ce quils respirent. Ils ont Droit leau et la nourriture.
Ils ont Droit un environnement sain, une nourriture saine et au contrle de
leurs ressources.
7. DROIT LA TERRE ET LEAU
Il nest pas inutile de relancer ici un slogan mille et une fois rpt et
mille et une fois pitin: La terre ceux qui la cultivent. Cest un Droit fondamental. Que de rformes agraires a-t-on vues et vcues durant le XXme
sicle et que dchecs na-t-on pas observs et soufferts.
Dans une premire instance, jusqu prsent, le gouvernement vnzuelien rcupre les grandes proprits rurales ou parties des proprits qui sont
laisses labandon et ne produisent rien.
Le XXIme sicle doit voir non pas des rformes agraires, mais des rvolutions, sinon cest une fois encore lhumanit toute entire et la plante qui
vont souffrir et peuvent mourir de par lgosme et lpret au gain de quelques pays, de quelques entreprises ou de quelques individus.
Toutes les collectivits humaines ont Droit la terre et leau. Personne
na le Droit de monopoliser ces biens essentiels. Cest un crime contre lhumanit et contre la plante dempcher des peuples entiers la proprit de la
terre et laccs leau.
On sait comment lconomie de plantation sucrire a provoqu lrosion,
lasschement et la dsertification dun pays comme Hati. Au XVIIIme
19
ANDRS BANSART
sicle, ctait la colonie la plus riche du monde; aujourdhui, cest le pays le

plus pauvre, le plus misrable de nos Amriques.
On sait comment beaucoup de nos pays ont t dboiss, saccags, appauvris par les pays qui se disent maintenant dvelopps.
On sait comment les entreprises transnationales continuent dboiser les
Guyanes, lAmazone et dautres forts, comment les paysans restent sans terre, comment la flore et la faune disparaissent chaque jour par manque de terre,
par manque deau et par manque doxygne.
On sait tout cela. Et on sait quil existe un Droit lair, leau et la
terre. Ny a-t-il pas dorganisations nationales ou internationales pour faire
respecter ce Droit?
Dans le monde, 2.600 millions dtres humains nont pas accs des eaux
saines. Les eaux non assainies provoquent dix fois plus de morts que les guerres, bien que celles-ci dtruisent des millions de vies. Des maladies, comme le
cholra, sont capables de stendre en quelques jours dans une ville entire et
tuer de manire impitoyable. Tout cela, cause des eaux pollues.
Tout cela pourrait tre vit. Cinq mille enfants meurent chaque jour par
manque deau saine ou potable. Est-il possible de voir des chiffres pareils au
XXIme sicle. Largent des guerres ne pourrait-il permettre ces millions
dtres humains de recevoir ce Droit fondamental.
Et ce peut-il que, dans nos pays dAmrique du Sur si bien pourvus en
eau, dans des pays comme le Venezuela et le Brsil, ce Droit nest encore
quun souhait?
8. DROIT LA SANT PHYSIQUE, MENTALE ET SOCIALE
Avec ce Droit leau, avec le Droit lenseignement, le Droit lalimentation et dautres Droits fondamentaux, on cite toujours le Droit la sant.
Mais de quoi parle-t-on au juste?
La sant est un tat de bien-tre physique, social et mental de ltre individuel en harmonie avec son environnement. Comme on le voit, de nombreux
autres Droits fondamentaux sont impliqus dans ce Droit particulier. Il ne
sagit pas seulement de labsence daffections ou de maladies, mais dassurer
un quilibre qui nest pas uniquement celui de lindividu, mais aussi de son
environnement naturel et social, donc de ltre collectif auquel il appartient et
du milieu dans lequel il se dveloppe.
En-dehors des mesures dhygine, de prvention et dautres, on pourrait
parler du Droit une mdecine intgrale et communautaire.
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En fait, au Venezuela, comme dans beaucoup dautres pays, il y a plusieurs

classes dans la mdecine. Les gens trs riches vont en premire classe dans
des cliniques nord-amricaines pour se faire soigner. Les classes moyennes
-quelques 20% de la population- se rendent dans des cliniques prives o il
faut prsenter sa carte de crdit pour y tre admis. Le reste, les grandes majorits doivent se contenter dune mdecine de troisime classe quon leur donne
dans des hpitaux o, souvent, il faut faire la queue et o il manque de tout.
Ce quil faut, cest une mme mdecine pour tout le monde. Ou y aurait-il
des citoyens de premire, de deuxime et de troisime classe? Non seulement
une bonne mdecine curative, mais aussi une mdecine prventive et un enseignement relatif la sant.
Si on accepte la dfinition faite de la sant, celle-ci a un double caractre
individuel et social. Non seulement parce que les causes et les consquences
de la sant ou du manque de sant affecte le corps et lesprit de lindividu
et de ceux qui lentourent, mais aussi parce que cest lensemble de lEtre
qui, dans toutes ses dimensions, qui spanouit ou souffre. Cest pour cette
raison que nous parlons dune mdecine intgrale et communautaire.
Un norme effort a t fait par lactuel gouvernement vnzuelien dans
ce domaine. Ce quon appelle les missions reprsentent dimmenses mobilisations surtout locales mais aussi provinciales et nationales pour faire face aux
problmes de la sant et permettre aux populations de se prendre en main afin
daugmenter leur qualit de vie.
9. DROIT UN TRAVAIL UTILE, RECONNU ET RMUNR DE
MANIRE QUITABLE
Pour sintgrer dans ltre collectif et tre reconnu par celui-ci, ltre individuel a besoin de participer la construction, la vie, au dveloppement
de la communaut dont il fait partie. Il ne sagit pas seulement du juste salaire
dont il a Droit et dont il a besoin pour vivre et faire vivre sa famille, mais du
sens mme du travail au sein de ltre collectif.
La personne qui na pas de travail, se trouve non seulement dans lembarras, mais elle se trouve en marge de la socit. Laspect matriel est donc important, mais tout aussi importants sont les aspects sociaux et psychologiques.
Puis, il y a le sens donner au travail. Il ne sagit pas uniquement de participer la production dun bien ou dun service, mais de savoir lutilit de ce
bien ou ce service dans la socit. Dans la socit de consommation, la production de biens et services souvent superflus conjugus au dlire de possder
21
ANDRS BANSART
sans besoin rel rend le travail souvent absurde. Il faut produire pour vendre
et travailler pour acheter.
Dans une socit co-socialiste et humaniste, le travail serait une contribution crer des richesses et satisfaire non seulement les besoins individuels
sinon les ncessits collectives.
Dans cette optique, il faut prendre en compte lorganisation du travail.
Cest un Droit pour chacun davoir un travail, mais de pouvoir donner un sens
ce travail. Le travailleur doit pouvoir situer son unit de production dans le
contexte gnral de lconomie, dans les dynamiques cologiques et sociales.
A quoi sert le travail collectif auquel il participe? Dautre part, il doit pouvoir
se situer, comme individu, au sein mme de cette unit de production de biens
ou de services. Il a le Droit savoir son travail reconnu et valoriser, quelles
que soient ses fonction dans lentreprise ou linstitution qui lemploie.
Bien sr tous ces Droits lis au travail, correspondent des Devoirs. Travailler est une obligation morale vis--vis de la socit dans laquelle on vit,
travailler bien, donner un sens son travail, se former de manire permanente
non pas tellement pour augmenter le rendement, mais pour qu lefficacit de
lindividu corresponde une satisfaction de lensemble de ltre collectif.
Dans une socit socialiste et humaniste, les Droits et les Devoirs qui
correspondent au travail devraient tre un des moteurs dun dveloppement
endogne, cologique et quitable, un des moteurs aussi de la dmocratie participative. Je mets cette phrase au conditionnel, car cest l une de mes proccupations vis--vis du processus vnzuelien actuel.
Grce aux entres gigantesques du ptrole ou, plutt, cause de cette
pluie de ptrodollars (surtout au cours de ces dernires annes), nous nous
trouvons dans la tourmente dune socit de consommation outrancire et
cest, prcisment, dans ce pays et ce moment, que surgit un mouvement qui
prtend transformer cette socit en socit socialiste. Cela semble parfois absurde, utopique et impossible. Cest l, je crois, limmense dfi qui se pose.
Dans la proposition du rfrendum constitutionnel, le Prsident voulut
modifier larticle 112 relatif au systme conomique. Une partie de cet article
modifi proposait que lEtat, je cite: encouragera et dveloppera diverses
formes dentreprises et dunits conomiques de proprit sociale, aussi bien
directe ou communale quindirecte et de lEtat, ainsi que des units conomiques de production et/ou de distribution sociale pouvant tre de proprit
mixte entre lEtat, le secteur priv et le pouvoir communal, crant les meilleures conditions pour la construction collective et cooprative dune Economie
Socialiste.
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Cette proposition damendement fut peut-tre un de ceux qui ont provoqu la rticence dune partie de la population et qui fit perdre moins d1% le
Oui la rforme constitutionnelle.
La socit de consommation et la rente ptrolire sont trop ancres dans les
modes de vie et les mentalits. La peur du socialisme est plus forte que la volont de justice, dquit et dharmonie sociale. Le Prsident rptera sans doute
sa fameuse expression Por ahora (Pour linstant); le futur nous le dira.
10. DROIT LINFORMATION ET LA COMMUNICATION
Ltre humain -que ce soit comme collectivit ou comme individualita Droit linformation. Ce Droit est intimement li la dmocratie. Dans
une dmocratie reprsentative, pour que les collectivits et les individus
puissent lire leurs reprsentants, valuer leurs actions et pouvoir exiger
leur efficacit, ils doivent tre informs non seulement des agissements de
leurs reprsentants ou possibles reprsentants, mais aussi de la situation
conomique, cologique, sociale et politique dans laquelle ils se trouvent
(au niveaux local, provincial, national et international).
Si linformation nest pas digne de confiance, la dmocratie simplement
nexiste pas. Or, les moyens dinformation sont de plus en plus nombreux et
de moins en moins crdibles. Ils se prsentent mme souvent comme acteurs
extrmement importants des luttes pour le pouvoir. Le Droit linformation
est ainsi pitin partout dans le monde.
Certaines institutions qui prtendent dfendre les Droits de lHomme,
sont souvent elles-mmes emptres dans les pires combines et ne font que
confondre une opinion publique qui finit par ne plus croire en rien: ni en la
dmocratie, ni dans les moyens qui sont senss les informer.
Si on parle, comme au Venezuela, de la dmocratie participative, le Droit
linformation se fait encore plus pressant. Il se transforme dailleurs en Droit
la communication. Il ne sagit plus de recevoir passivement les informations, mais de les recevoir de manire critique (et donc davoir les capacits
danalyser et de critiquer) et de les produire, de produire des informations et
de participer un vaste processus dchange.
On mentionne partout les moyens de communication sociale. En fait, la
plupart des chanes de tlvision et de radio, les journaux et autres priodiques
ne sont absolument pas des moyens de communication. Ce sont des instruments aux mains de minorits qui distribuent des informations et nont aucunement lintention de provoquer quelque communication qui soit.
23
ANDRS BANSART
La communication avant tout horizontale. Elle permet aux tres collectifs

et individuels de sexprimer, dexprimer leurs besoins, leurs souhaits et leurs
expriences, dexprimer leur manire de concevoir la socit et elle leur permet dcouter les autres, danalyser leurs problmes et de comprendre leurs
suggestions pour rsoudre ensemble ces problmes.
Nous nous trouvons ainsi au cur mme de la dmocratie participative.
Il sagit dinformation mutuelle, dchange dinformations, de mise en commun dinformation pour que tout le monde puisse tre inform de la mme
manire avec la capacit dtudier, de comparer, dvaluer les informations,
de les mettre en relation et de les utiliser bon escient.
La communication doit tre aussi verticale. Il faut pouvoir recevoir des
informations fiables des instances suprieures de lorganisation sociale et politique; il faut aussi pouvoir, avec autant de facilit, pouvoir envoyer des informations ces instances. De nouveau, nous le rptons, nous nous trouvons
ici au cur de la dmocratie participative.
En relation avec le Droit de recevoir, denvoyer et dchanger des informations, au Droit dtablir les communications juges ncessaires et davoir
la matrise de celles-ci, il existe un autre Droit: celui dapprendre, de manire
permanente -de la petite enfance jusqu la vieillesse, recevoir la formation
ncessaire pour pouvoir utiliser les canaux dinformation et les instruments de
communication.
Nous ne donnerons ici quun seul exemple fort simple. Donne-t-on, dans
les coles des cours pour lire le journal de manire active, des cours pour dcodifier les messages transmis par la tlvision, des cours pour utiliser internet
comme un outil pour assumer la citoyennet dans une dmocratie participative?
Il existe donc un Droit linformation partage, la communication horizontale et verticale, la formation vivre en rseau.
Quant au Devoir qui correspond ces Droits, il me semble inutile de faire
ici un discours sur lthique. Ceux qui veulent comprendre, comprennent trs
bien.
Curieusement pour moi, dans la proposition prsidentielle de rforme de
la Constitution, les articles 58 et 108 nont pas t mentionns. Il me semble
que ceux-ci laissent trop de pouvoir aux entreprises prives et aux intrts
financiers qui manipulent linformation et empchent une vritable communication. Le Prsident a peut-tre vit daborder cette question qui avait provoqu de nombreuses polmiques au cours des mois prcdents au sujet de la
non-rnovation dune licence une chane prive de tlvision.
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11. DROIT UNE CULTURE AUTOCHTONE ET LA CULTURE

UNIVERSELLE
Je place ce Droit la fin de cette communication non pas parce quil serait
moindre que les autres, mais, au contraire, parce quil me semble synthtiser
tous les autres. Parler de culture, cest parler de lEtre, de lexistence, du fait
dexister, de la conscience dexister, de la libert dassumer sa propre vie, de
la possibilit de crotre, de se dvelopper, de donner un sens son existence.
Tous les Droits sont rassembls dans ce Droit, ce qui le rend complexe.
Il ne sagit bien sr pas dtre cultiv, de possder de nombreuses connaissances, daccumuler des diplmes, mais de donner un sens la vie, lEtre,
lexistence. Il sagit dune connaissance de soi-mme et de son environnement dans le but dun plus-tre et dun mieux-tre de soi-mme et des autres.
Ltre -quil soit individuel ou collectif- se fait grce la rencontre avec
dautres tres. Il se modle en fonction de son pass, quil doit assumer, et de
son futur, quil doit modeler selon ses dsirs et ses possibilits. Il se modle
aussi en fonction de son environnement physique et humain, selon le milieu
dans lequel il sinscrit et des autres tres qui lentourent.
Ltre humain a le Droit de sassumer dans ses dimensions collective et
individuelle, de sidentifier, de se connatre et dtre reconnu avec toutes ses
spcificits.
Nous revenons l au Droit lidentit dont nous avons parl au dbut de
cette communication,
au Droit la mmoire, au Droit de connatre le pass, son pass, de se
reconnatre dans ses racines,
au Droit la diversit culturelle, au Droit dtre diffrent de lAutre et
au Devoir de souvrir lAutre,
le Droit de sduquer avec les autres dans une dynamique dchange et
de don,
le Droit de se dvelopper partir de lui-mme et de son environnement,
un environnement naturel et humain fragile, mais riche et divers, riche
de par sa diversit,
le Droit la terre, sa terre, aux racines ancestrales enfouies au fond de
la terre, au Droit aux sources, au rivire et la pluie,
le Droit la sant, la vie, lchange,
25
ANDRS BANSART
le Droit au travail, la participation la construction du monde,

le Droit la communication, au partage et lamour.
Le Droit la culture, cest le Droit tout cela. Cest la ramification de
tous ces Droits entre eux. Cest le Droit sa propre culture - la conserver,
en jouir, la transformer, la transmettre ses enfants- et le Droit la culture
universelle, le Droit connatre lAutre et senrichir ensemble.
12. PERSPECTIVES
Ce ne sont pas les actions dindividus isols, ni celles de groupes isols,
ni mme celles de pays isols qui vont faire changer les choses. Cest une
vritable rvolution dans lensemble de nos Amriques qui permettra de faire
rgner hic et nunc le Droit, la justice et lharmonie.
Le Venezuela ne prtend pas imposer un modle, mais il propose une intgration interne et internationale pour unir les efforts et se librer enfin de tous
les colonialismes. Il voit le Mercosud comme un excellent instrument dintgration. Mais il est convaincu que celui-ci ne peut tre centr sur le march.
Mercado del Sur, March du Sud, Mercado do Sul.
Les Droits fondamentaux ne sont pas ceux de pouvoir se dbrouiller et
survivre dans un march. Pour que les Droits fondamentaux soient respects,
il nous faut une intgration de tous les Droits fondamentaux pour lensemble
des tres collectifs et tous les individus qui en font partie. Le respect croissant
des Droits Fondamentaux est troitement li avec le dveloppement, lintgration et la paix de Notre Amrique.
Ce sont des Droits Essentiels. Ils nous permettent dtre, dexister et de
nous raliser comme peuples et comme personnes. Nous ne pouvons exister
comme des peuples mutils, comme des pays mutils, comme des individus
mutils dans nos Droits. Nous ne voulons pas tre des pays invalides et isols,
mais un ensemble de pays sains et forts.
N.B.: La traduction des articles de la Constitution et des propositions de
rforme faite par le Prsident de la Rpublique, monsieur Hugo Chvez Fras,
a t ralise par lauteur du prsent travail. Article: 31 mars 2008.
26
II.
CIRCULAO DE PESSOAS
E CONVALIDAO DE DIPLOMAS
DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL
Brbara Araujo Medeiros e Roberta Pires Alvim*
SUMRIO: 1. Introduo 2. Aspectos gerais da circulao de pessoas 3. A circulao de pessoas na Unio Europia 4. A Circulao de pessoas no Mercosul: 4.1
Aspectos sociolaborais; 4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia 5. Convalidao de diplomas de nvel superior 6. Concluso 7. Referncias
RESUMO: Com a globalizao, faz-se mister a compreenso do princpio da circulao de pessoas a nvel internacional. Contudo, deve-se entender esse fenmeno
tambm pela tica da regionalizao experimentada por muitos pases do mundo,
no qual a Unio Europia vanguardista. Suas fronteiras internas so imperceptveis aos cidados europeus.
Diversa a percepo desse princpio no Mercado Comum do Sul Mercosul.
Desde a sua criao, por meio do Tratado de Assuno de 26 de maro de 1991,
o bloco americano somente sentido em seu vis econmico e poltico, pouco se
discute a influncia do bloco em matrias como trnsito de pessoas, migrao ou
residncia. Entretanto, o prprio Tratado de Assuno define como objetivo final
do bloco a criao de um mercado comum, que somente ser alcanado por meio
da livre circulao de fatores produtivos, na qual o homem deve ser considerado
como fator.
Por esse motivo, existem diversos protocolos, tratados e acordos (a exemplo do
Acordo de Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolvia e
Chile) regulando a livre circulao de pessoas, alm de outros que tratam dos efeitos reflexos desse movimento, como a necessidade de harmonizao das normas de
seguridade social e trabalhistas.
Outro aspecto de extrema importncia para a livre circulao de pessoas a convalidao de diplomas de nvel superior. O Mercosul j conta com decises que
objetivam o aproveitamento dos estudos superiores. A convalidao, contudo, est
restrita somente para a rea acadmica.
PALAVRAS-CHAVES: circulao de pessoas; convalidao de diplomas; Mercosul.
RESUMEN: Con la globalizacin, se hace imprescindible la comprensin del principio de la circulacin de personas a nivel internacional. Sin embargo, este fenmeno
debe ser entendido tambin bajo la ptica de la regionalizacin experimentada por
Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
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BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

muchos pases del mundo, proceso en el que la Unin Europea es vanguardista. Sus
fronteras internas son imperceptibles a los ciudadanos europeos.
Diferente es la percepcin de ese principio en el Mercado Comn del Sur Mercosur. Desde su creacin, por medio del Tratado de Asuncin del 26 de marzo
de 1991, el bloque americano solamente es sentido en su vertiente econmica y
poltica, se discute poco la influencia del bloque en asuntos como trnsito de personas, migracin o residencia. No obstante, el propio Tratado de Asuncin define
como objetivo final del bloque la creacin de un mercado comn, que solo ser
alcanzado por medio de la libre circulacin de factores productivos, en la cual el
hombre debe ser considerado como factor.
Por esa razn, existen diversos protocolos, tratados y acuerdos (a ejemplo del
Acuerdo de Residencia para nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia
e Chile) regulando la libre circulacin de personas, adems de otros que cuidan de
los efectos reflejos de ese movimiento, como la necesidad de armonizacin de las
reglas de seguridad social y laboral.
Otro aspecto de extrema importancia para la libre circulacin de personas es la
convalidacin de diplomas de nivel superior. El Mercosur ya cuenta con decisiones
que objetivan el aprovechamiento de los estudios. Sin embargo, la convalidacin
sirve solamente para el rea academica.
PALAVRAS-CLAVE: circulacin de personas; convalidacin de diplomas; Mercosur.
1. INTRODUO
O Mercado Comum do Sul Mercosul j uma realidade. Desde a sua
criao, com o Tratado de Assuno de 1991, possvel sentir seus efeitos,
principalmente nas esferas econmica e poltica. Sem embargo, para que
o objetivo primordial institudo no artigo primeiro do referido tratado, ou
seja, a criao de um mercado comum, seja alcanado, essencial a consolidao da livre circulao de pessoas dentro do bloco.
O artigo ora exposto objetiva estudar e, por conseguinte, divulgar, este
aspecto do Mercosul a circulao de pessoas , importante, porm, pouco
explorado pela comunidade acadmica.
Como ser demonstrado no trabalho, a circulao de pessoas no Mercosul
encontra-se em fase de desenvolvimento, uma vez que seus Estados Membros
priorizaram o vis econmico da Organizao. Para que esta se concretize
muitos so os fatores necessrios, dentre eles destaca-se a essencialidade da
convalidao de diplomas de nvel superior.
Analisa-se, portanto, os documentos internacionais j existentes no que se
referem tanto circulao de pessoas como a convalidao de diplomas de nvel superior no Mercosul, e o seu processo de ratificao pelos Estados Membros. A Unio Europia utilizada como referencial visto que seu processo de
integrao atravs da circulao internacional de pessoas logrou xito, sendo
exemplo para o Mercosul.
28
CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL
2. ASPECTOS GERAIS DA CIRCULAO DE PESSOAS

A globalizao experimentada na atualidade faz com que as distncias
paream reduzir-se e os seres humanos possam se locomover mais facilmente pelo planeta. Entretanto, a circulao de pessoas existe desde tempos imemoriais. Sempre existiram indivduos saindo do ambiente em que viviam
para outro mais distante, em busca de melhores condies socioeconmicas,
no intuito de reencontrar pessoas, fugir de perseguies ou at mesmo pela
simples curiosidade de conhecer lugares novos e distintos dos que sempre
conviveu.
Esse movimento de circulao de pessoas denomina-se migrao. Se dentro do territrio do Estado o que se observa a migrao interior; para fora
dele o movimento migratrio exterior ou internacional.
Dentro do conceito internacional surgem mais dois institutos: a imigrao
e emigrao. Imigrar a ao de vir estabelecer-se num pas estrangeiro, o
contrrio de emigrao, que a sada da ptria me em grupo ou individualmente.
Os movimentos, tanto de imigrao quanto de emigrao, so freqentes e, como j explicitado, necessrios ao homem. Surgiu, ento, um direito,
o de ir e vir dos indivduos. Como conseqncia desse direito adveio tambm o princpio da livre circulao internacional de pessoas. A importncia
desse princpio tamanha que o Direito Internacional reconhece e declara o
direito de migrar em diversos institutos, exemplificados abaixo.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (Resoluo n 217 Assemblia Geral da ONU), em seu artigo 13, pargrafo 1, proclama que: Toda
pessoa tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras
de cada estado, reconhecendo assim o direito a livre circulao. Por conseguinte, o pargrafo 2 vai alm, afirmando que: Toda pessoa tem o direito de
deixar qualquer pas, inclusive o seu prprio, e a este regressar. De acordo
com a professora Thelma Thais Cavarzere1, essa meno ao pargrafo segundo o estabelecimento solene do princpio da livre circulao internacional
de pessoas.
Ademais da declarao supracitada, o princpio foi consolidado pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, que prev no artigo 12 que:
1.
CAVARZERE, Thelma Thais. Direito Internacional da Pessoa Humana: A circulao internacional de pessoas. Rio de Janeiro: Renovar, 1995
29

Artigo 12.
12 (1). Toda pessoa que se ache legalmente no territrio de um Estado ter o
direito de nele livremente circular e escolher sua residncia;
12 (2). Toda pessoa ter o direito de sair livremente de qualquer pas, inclusive de seu prprio pas;
12 (4). Ningum poder ser privado do direito de entrar em seu prprio pas.
Na esfera do continente americano, foco deste trabalho, por ser onde se

localizam geograficamente os Estados que integram o Mercosul, a Conveno
Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) expressamente prev o direito de circulao e residncia no artigo 22, muito similar
ao explicitado nos documentos anteriores, a ver:
Artigo 22.
22 (1). Toda pessoa que se ache legalmente no territrio de um Estado tem
direito de circular nele e de nele residir em conformidade com as disposies
legais; 22 (2). Toda pessoa tem o direito de sair livremente de qualquer pas,
inclusive do prprio;
22 (5) Ningum pode ser expulso do territrio do Estado do qual for nacional
nem ser privado do direito de nele entrar.
E no mbito do Mercosul os cinco pases membros prevem o direito a

livre circulao em suas Constituies Nacionais, nos captulos referentes aos
direitos e garantias fundamentais. No Brasil, a Constituio Federal de 1988
estatui a livre circulao de pessoas no art. 5, inciso XV2; na Argentina, a
previso est no art. 143; no Uruguai no art. 374; no Paraguai no art. 415; e na
Venezuela no art. 506.
2.
3.
4.
5.
6.
30
livre a locomoo no territrio nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos
termos da lei, nele entrar, permanecer, ou dele sair com seus bens.
Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio; a saber: [] de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino [].
Es libre la entrada de toda persona en el territorio de la Repblica, su permanencia en l y
su salida con sus bienes, observando las leyes y salvo perjuicios de terceros.
Todo paraguayo tienen derecho a residir en su Patria. Los habitantes pueden transitar libremente por el territorio nacional, cambiar de domicilio o de residencia, ausentarse de la
Repblica o volver a ella y, de acuerdo con la ley, incorporar sus bienes al pas o sacarlos de
l. Las migraciones sern reglamentadas por la ley, con observancia de estos derechos.
Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional,
cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la Repblica y volver, trasladar sus bienes
y pertenencias en el pas, traer sus bienes al pas o sacarlos, sin ms limitaciones que las establecidas por la ley.
Da mesma maneira, os Pases Associados, Bolvia e Chile, prevem o

princpio da livre circulao nos artigos 7 7 8 de cada uma de suas Constituies9.
Entretanto, como qualquer outro direito, o direito de ir e vir, regulado pelo
princpio da livre circulao internacional de pessoas, apesar de previsto na
Constituio de grande parte dos pases democrticos, e em instrumentos internacionais ratificados pela maioria dos Estados do mundo, no absoluto.
Os Estados so soberanos no controle de suas fronteiras. Esta uma prerrogativa reconhecida pelo Direito Internacional e que entra em conflito com
o direito livre circulao internacional de pessoas. Logo, um determinado
pas pode denegar a entrada de estrangeiros em seu territrio. Contudo, essa
deciso no pode ser arbitrria. O pacto Internacional sobre Direitos Civis e
Polticos prev os motivos no mesmo artigo 12:
Artigo 12.
12 (3) Os direitos supracitados no podero constituir objeto de restrio, a
menos que estejam previstas em lei e no intuito de proteger a segurana nacional e a ordem, a sade ou a moral pblicas, bem como os direitos e liberdades
das demais pessoas, e que sejam compatveis com os outros direitos reconhecidos no presente pacto.
Estas seriam as causas legtimas e, por conseguinte, legais. O que ocorre

que muitas vezes os Estados mascaram os reais motivos da denegao do imigrante, alegando um motivo de ordem ou de sade pblica, quando na verdade
o que se quer evitar , em sua grande maioria, a entrada macia de imigrantes
advindos de pases mais pobres, que pode gerar aumento nos ndices de criminalidade e desemprego.
O controle fronteirio exercido atravs da exigncia de passaporte e
visto. O professor italiano Egidio Reale10, citado por Thelma Thais Cavarzere, define passaporte como: o documento emitido pelas autoridades pblicas
competentes que certifica a identidade e a nacionalidade do titular, permitindo-lhe viajar sobre o territrio do Estado que o concedeu, ou dirigir-se a ou-
7.
Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: A ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional.
8. Toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la Repblica,
trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condicin de que se guarden las
normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros.
9. A Constituio Boliviana a que se refere o texto a de 1967, pois o pas encontra-se em processo de elaborao de uma nova Constituio.
10. REALE, Egidio. Le problme ds passeports. Recueil des Cours de lAcadmie de Droit
Internacional de la Haye. Paris, 63 (I), 1938.
31
tro Estado. A emisso de passaportes competncia exclusiva dos Estados.

Sem o documento, impossvel entrar no territrio da maioria dos pases do
mundo (exceo feita a entrada em pases parte de regies de livre trnsito
como a Unio Europia e o Mercado Comum do Sul Mercosul, quando j
dentro delas).
J o visto uma anotao feita pelas autoridades diplomticas, consulares
ou administrativas, no passaporte do viajante. Seria uma espcie de pr-aprovao de sua entrada no pas emissor do visto. Entretanto, apesar de designar
autorizao dada pelo Estado ao estrangeiro, domiciliado ou no, de entrada
em seu territrio (visto de entrada), ou ao nacional ou estrangeiro residente de
sair (visto de sada), algumas vezes o possuidor do passaporte com visto no
consegue a entrada ou sada do pas.
As formalidades exigidas, tanto para a emisso do passaporte quanto para
a obteno do visto so, em alguns pases, extremamente desgastantes e onerosas, visando dificultar e at mesmo desestimular o direito internacional a
livre circulao internacional de pessoas de maneira indireta. No se probe
a entrada ou sada do pas, mas os procedimentos para esse fim se tornam to
burocrticos que, na prtica, a proibio acaba acontecendo.
3. A CIRCULAO DE PESSOAS NA UNIO EUROPIA
O maior exemplo de mudana nas formalidades impostas pelos Estados
para o livre trnsito de pessoas encontra-se no mais integrado bloco econmico do mundo: a Unio Europia. Nascido com o Tratado de Roma, que foi
assinado em 25 de maro de 1957, possua o nome inicial de Comunidade
Econmica Europia (CEE). Apenas no incio da dcada de 90 passou a ter
o nome atual. Os objetivos iniciais da Unio Europia eram de recuperar a
economia dos pases membros, enfraquecidos tanto econmica, quanto social e politicamente aps a Segunda Guerra Mundial; enfrentar o avano do
comunismo; e por fim, deter a crescente influncia dos Estados Unidos da
Amrica.
Posteriormente, o objetivo primordial era o alcance das chamadas Quatro liberdades. A livre circulao de mercadorias, servios, capitais e pessoas
visavam efetivar uma real integrao regional. Contudo, apenas as trs primeiras liberdades foram alcanadas na prtica at 1993, quando comeou o
Mercado Comum Europeu. Quanto circulao de pessoas, esta somente foi
implementada quando o Acordo de Schegen foi incorporado legislao comunitria, com a assinatura do Tratado de Amsterdam em 1997.
A questo da livre circulao de pessoas na Unio Europia advm de
uma discusso econmica. Primeiro, visou-se a uma circulao de pessoas
32
como sujeitos econmicos, ou seja, aqueles que exeram alguma atividade

econmica (trabalhadores assalariados ou prestadores de servios). O Tratado
de Roma, de 1957, em seu artigo 48, trata da livre circulao de trabalhadores
nos seguintes termos:
Artigo 48
48 (2) A livre circulao dos trabalhadores implica a abolio de toda e qualquer discriminao em razo da nacionalidade, entre os trabalhadores dos
Estados-membros, no que diz respeito ao emprego, remunerao e demais
condies de trabalho.
48 (3) A livre circulao dos trabalhadores compreende, sem prejuzo das limitaes justificadas por razes de ordem pblica, segurana pblica e sade
pblica, o direito de:
a) Responder a ofertas de emprego efetivamente feitas;
b) Deslocar-se livremente, para o efeito, no territrio dos Estados-membros;
c) Residir num dos Estados-membros a fim de nele exercer uma atividade
laboral, em conformidade com as disposies legislativas regulamentares e
administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais;
d) Permanecer no territrio de um Estado-membro depois de nele ter exercido
uma atividade laboral, nas condies que sero objetivo de regulamentos de
execuo a estabelecer pela Comisso.
Portanto, nota-se a preocupao do Tratado em fornecer o suporte conceitual acerca da atividade laboral para uma maior integrao econmica. Desse
modo, os trabalhadores poderiam desenvolver suas atividades em qualquer
lugar do Mercado Comum.
Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht, que criou a chamada Cidadania Europia. Por meio deste Tratado a idia de circulao de pessoas
perde a essncia estritamente econmica de circulao de agentes laborais,
para obter um carter relacionado idia de cidadania. O cidado passa a
obter uma dupla nacionalidade, a nacionalidade do pas no qual nasceu e a
europia. Desse modo, passa a desfrutar de certos direitos e privilgios, como
o direito igualdade de oportunidades, no-descriminao por razo da nacionalidade, ao de circular e residir livremente e sem limitao de tempo no
territrio de outro Estado-membro, entre outros.
Antes da implementao da Cidadania Europia, foram realizados vrios acordos intergovernamentais com o propsito de facilitar e alcanar a
livre circulao de pessoas dentro das fronteiras dos estados signatrios. Pode-se afirmar que o mais importante deles foi o Acordo Schengen de 14 de
junho de 1985, que entrou em vigor no ano de 1995. Este previa a supresso
gradativa de mecanismos de controle fronteirio entre os pases inicialmente
participantes (Alemanha, Frana, Blgica, Holanda e Luxemburgo). Criou-se
33
o Espao Schengen, no qual haveria a transferncia dos controles das fronteiras comuns para as fronteiras externas do espao.
Com a assinatura do Tratado de Amsterdam no ano de 1997, o Acordo de
Schegen foi incorporado legislao comunitria, passando a abranger treze
Estados Membros. Desse modo, as decises realizadas, bem como as estruturas de trabalho do Acordo foram integradas Unio Europia em 01 de
maio de 1999. Os pases signatrios se comprometeram a abolir o controle nas
fronteiras internas e criar uma fronteira externa nica, onde so efetuados os
controles de acesso ao Espao Schengen, segundo procedimentos idnticos.
Ademais, foram adotadas regras comuns a exemplo das relacionadas a vistos
e direito de asilo, a fim de possibilitar a livre circulao das pessoas nos pases
signatrios sem perturbar a ordem pblica.
Para um eficiente funcionamento da dinmica do Espao Schengen foi
criado o Sistema de Informao Schengen (SIS), que se constitui numa base
de dados sofisticada que permite s autoridades responsveis dos Estados
Schengen realizarem o intercmbio de dados relativos a certas categorias de
pessoas e de bens. Por meio deste, possvel uma colaborao e coordenao
entre os servios de policias e as autoridades judiciais, alm de um maior controle da entrada de cidados originrios de pases estranhos ao tratado.
Em dezembro de 2007, esse Espao foi ampliado, passando a abranger
vinte e quatro pases. Dentre os Estados da Unio Europia, a Inglaterra e a
Irlanda no participam dessa rea. Por outro lado, existem pases que no integram a UE que participam do Espao, como a Noruega e a Islndia. Agora,
mais de quatrocentos milhes de pessoas podem transladar-se sem a necessidade de apresentao de passaporte. Com a ajuda financeira e tcnica da
UE, os novos pases foram obrigados a reforar a vigilncia, os controles nas
fronteiras e as condies de entrega de vistos. E por fim, tiveram que participar do SIS.
No mbito da Unio Europia, os direitos inerentes livre circulao de
pessoas somente podero ser limitados se justificados com base em razes de
segurana, ordem e sade pblica.
4. A CIRCULAO DE PESSOAS NO MERCOSUL
Os processos de integrao, em geral, surgem com objetivos econmicos,
uma vez que esto inseridos em uma estrutura internacional que os incentiva.
Com o Mercosul no foi diferente.
Dentre as etapas de integrao regional, a Zona de Livre Comrcio o
estgio inicial, caracterizada pela livre circulao de bens. Posteriormente, h
34
a Unio Aduaneira, caracterizada pelo acrscimo da Tarifa Externa Comum

TEC s relaes econmicas internacionais dos pases signatrios. A prxima etapa, o Mercado Comum, adiciona a este quadro a livre movimentao
de fatores.
O Tratado de Assuno, de 26 de maro de 1991, que instituiu o
Mercosul, tem como objetivo final o alcance do Mercado Comum, a ser
consolidado no ano de 1994. Todavia, no panorama atual, o Mercosul se
posiciona em fase hbrida, uma vez que ainda no completou a Unio
Aduaneira, mas j apresenta caractersticas de Mercado Comum.
Para que se alcance o objetivo consagrado pelo Tratado, ou seja, o Mercado Comum, primeiro se faz necessrio o trmino das excees a TEC, que
possibilitar o alcance pleno do status de Unio Aduaneira. Posteriormente,
e com vista consecuo do Mercado Comum, fundamental consolidar a
livre movimentao de fatores ao quadro atual, processo que consiste nas j
citadas Quatro liberdades: livre circulao de mercadorias, servios, capitais e pessoas.
O Tratado de Assuno menciona a circulao de pessoas em seu artigo 1:
Artigo 1
Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar
estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
Este Mercado Comum implica:

A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries notarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito
equivalente. (grifos nossos)
Segundo Faria11 citado por Augusto Jaeger Jnior, A expresso fatores

produtivos, empregada no artigo 1, do Tratado, compreende logicamente
dois grandes elementos: trabalho e capital. De ambos deriva um terceiro,
que o estabelecimento, como unidade de fuso orgnica de um e de outro. Pode-se tambm falar em livre circulao de pessoas, como englobando
trabalhadores e empresas, e livre circulao de capitais, referente apenas
aos investimentos materiais. Ruiz Daz Labrano12, tambm citado pelo autor, ressalva que o Tratado de Assuno No faz, portanto, uma meno
11. FARIA, Werter R. Experincias latino-americanas de integrao. Revista do Centro de Estudos Judicirios. Braslia, v. 1, n. 1. maio/ago. 1997.
12. RUIZ DAZ LABRANO, Roberto. El Mercosur, marco juridico institucional, analisis y
perspectivas de sus normas derivadas. Asuncin: Intercontinental, 1993.
35
seno indireta livre circulao de pessoas salvo pelo fato de que hoje se
interpreta e considera o homem como fator produtivo. Revela-se, desse
modo, o carter perifrico da dimenso social no Mercosul.
4.1 Aspectos sociolaborais
Devido a essa carncia de abordagem social, os Ministros do Trabalho e
as instituies sociais dos pases membros se articularam em um movimento
que culminou, em 9 de maio de 1991, na Declarao de Montevidu. Por meio
dessa declarao conjunta, eles objetivavam chamar ateno para os aspectos
sociais e laborais da integrao, e para a criao de um rgo responsvel pela
discusso e pelo desenvolvimento de polticas relacionadas a estas temticas.
A principal conseqncia de tal movimento foi o surgimento do Subgrupo de
Trabalho n 11 (SGT 11), cujo tema era Assuntos Laborais (Resoluo n
11/91 do GMC). O SGT 11 era um dos rgos de auxlio do GMC (Grupo
Mercado Comum). Entretanto, no conseguiu alcanar resultados concretos.
O tema social passou a ser pauta do Mercosul a partir da assinatura do
Protocolo de Ouro Preto, em 1994, uma vez que este criou diversos foros
negociadores que discutiam os aspectos laborais e sociais. Esses foros sociolaborais possuem a competncia de estudar esses temas, bem como de propor
polticas e projetos para a melhoria das condies dos cidados e trabalhadores do Mercosul perante o Grupo Mercado Comum (GMC) ou, conforme o
caso, o Conselho Mercado Comum (CMC). Dentre eles destacam-se:
1) Reunio de Ministros do Trabalho: foi instituda antes do Protocolo de
Ouro Preto (POP) pela Deciso do CMC n 5/91. A Reunio visa a discusso dos componentes sociolaborais do Mercosul no processo de integrao do bloco, enfatizando a questo do trabalho e estabelecendo diretrizes
para sua adequada abordagem. Eles se articulam para, alm do processo
de integrao econmica e comercial, avanar em acordos nas reas das
relaes trabalhistas, de seguridade social e migraes. Ademais, buscam
garantir a igualdade de tratamento e proteo aos trabalhadores migrantes.
2) Subgrupo de Trabalho n 10 (SGT 10): com o insucesso do SGT 11, depois da assinatura do POP e seu redimensionamento promovido na estrutura do Mercosul, o GMC adota a Resoluo n 20/95 que criou o SGT
10. Este constitudo por trs Comisses Temticas (CT): CT I Relaes de Trabalho; CT II Emprego, Migraes e Formao Profissional,
que conta tambm com o grupo Ad Hoc de Migraes laborais; e a CT
III Sade e Segurana no Trabalho, Inspeo do Trabalho e Seguridade
Social. O SGT 10 organizado de forma tripartite, servindo de amplo
36
espao de dilogo entre os governos, empregadores e trabalhadores em

torno dos componentes sociolaborais da integrao. Este grupo foi o responsvel por importantes conquistas como: a Declarao Sociolaboral do
Mercosul, o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul e seu
Regulamento Administrativo, os Nomencladores Nacionais (documentos
que compendiam as legislaes trabalhistas dos pases membros e servem
de base aos estudos comparados), o Observatrio do Mercado de Trabalho do Mercosul, o Documento Mercosul Sade e Segurana no Trabalho,
o Repertrio de Recomendaes Prticas sobre a Formao Profissional e
o Glossrio de Formao Profissional, entre outras.
3) Comisso Sociolaboral do Mercosul: foi instituda pela Declarao Sociolaboral do Mercosul que segundo afirma em seu artigo 20, um (...)
rgo tripartite, auxiliar do Grupo Mercado Comum, que ter um carter
promocional e no sancionador, dotado de instncias nacionais e regionais, com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicao do instrumento. (...). Esse ato rene os direitos e compromissos fundamentais do
trabalhador, que so reconhecidos pelos Estados signatrios.
4) Foro Consultivo Econmico e Social (FCES): o Protocolo de Ouro Preto
estabelece em seu artigo 28 que o Foro Consultivo Econmico Social o
rgo de representao dos setores econmicos e sociais e ser integrado
por igual nmero de representantes de cada Estado Parte e em seu artigo
29 definiu que o Foro Consultivo Econmico Social ter funo consultiva
e manifestar-se- mediante Recomendaes ao Grupo Mercado Comum.
da competncia do FCES acompanhar, analisar e avaliar o impacto econmico e social derivado das polticas destinadas ao processo de integrao
e as diversas fases de sua implementao, seja a nvel setorial, nacional
ou regional. O Foro pode propor normas e polticas econmicas e sociais
em matria de integrao e contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de integrao regional. Promove-se, desse modo, a
integrao do Mercosul, ampliando sua dimenso econmica e social. a
porta de acesso possvel da sociedade civil aos membros do GMC. Contudo, este um instrumento pouco utilizado, uma vez que no existe a cultura
do cidado mercosulino interessado nas questes da integrao regional.
5) Projeto Dimenso Sociolaboral do Mercosul: surge a partir de uma solicitao feita pelo Mercosul junto Comunidade Europia em 1999. Em
2000, a Comunidade Europia incumbiu ao Comit Econmico Social
Europeu (CES) a misso de elaborar uma proposta de identificao com
a finalidade de concretizar as aes de cooperao e de definir o quadro
oramentrio do Projeto. Mas, apenas em 07 de julho de 2004 foi firmado
o Convnio de Financiamento Mercosul/Unio Europia para o Projeto
37
Dimenso Social, com o perodo de vinte e quatro meses para a execuo. Esse Projeto objetiva contribuir para o desenvolvimento da dimenso sociolaboral do Mercosul, por meio do fortalecimento das instncias
envolvidas no dilogo socioeconmico entre os diferentes atores polticos
(SGT 10 e GMC), os setores socioeconmicos representados pelo FCES
e a instncia tripartite (CSL).
Apesar de toda discusso sobre a temtica social, o que existe em matria
concreta sobre circulao de pessoas dentro do espao dos pases membros
do Mercosul ainda um movimento tmido, comparando-se s conquistas nas
matrias econmicas.
4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia
Atualmente, foram institudas algumas medidas de facilitao do trnsito
de pessoas entre os pases signatrios. Para transladar-se de um pas para outro, apenas o documento de identidade ou passaporte vigente suficiente, conforme Resoluo do GMC n 75/96 (Documentos de cada Estado Parte que
habilitam o trnsito de pessoas no Mercosul), que lista os tipos de identidade
que podem servir para este fim.
Os passaportes dos cidados do Mercosul comearam a ser impressos
de forma padronizada, com a adoo da cor azul escuro e a expresso Mercosul carimbada no topo da capa, na lngua oficial do pas emissor. Este
passaporte comeou a ser emitido no Brasil a partir de 2006, primeiramente,
em Braslia (DF) e Goinia (GO). Os novos documentos seguem as normas
da Organizao de Aviao Civil Internacional e possuem dezesseis itens de
segurana, em contraposio ao passaporte antigo que possua sete. Essa nova
medida facilitou o intercmbio de informaes entre os consulados dos pases
membros do Mercosul.
A Deciso n 35/00, Mecanismos de Cooperao Consular entre os Pases do Mercosul, Bolvia e Chile permite, por exemplo, que um cidado
brasileiro receba atendimento consular em postos dos pases nos lugares onde
o Itamaraty no estiver representado.
Existem outros acordos que abordam a temtica da livre circulao de
pessoas. A Deciso n 37/04 dispe sobre Acordo contra o Trfico Ilcito de
Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a
Repblica do Chile que, contudo, encontra-se pendente de ratificao pelos
Estados signatrios. E a Deciso N 17/05, que acorda sobre o Protocolo de
Assuno sobre o Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos no Mercosul, documento ratificado apenas pela Argentina e Paraguai,
encontrando-se pendente de ratificao no Brasil e no Uruguai.
38
Contudo, nenhum acordo pode ser considerado mais importante para o

avano da circulao de pessoas e o combate migrao clandestina nos pases do Cone Sul, que o Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados
Partes do Mercosul, Bolvia e Chile, celebrado na XXIII Reunio do Conselho do Mercado Comum, realizada em Braslia, no dia 6 de dezembro de
2002. No dia 20 de maio de 2004, o Congresso Nacional Brasileiro ratificou o
acordo, Decreto Legislativo n 925/2005, concedendo, deste modo, o direito
residncia e ao trabalho para os cidados de todos os Estados Partes, sem
outro requisito alm da nacionalidade, como expresso no artigo 1, que trata
do objetivo:
Artigo 1
Os nacionais de um Estado Parte que desejem residir no territrio de outro
Estado Parte podero obter residncia legal neste ltimo, conforme os termos
deste Acordo, mediante a comprovao de sua nacionalidade e apresentao
dos requisitos previsto no artigo 4 do presente.
Por meio desse acordo, pessoas natas ou naturalizadas h pelo menos cinco anos (artigo 3) possuem o processo simplificado na obteno de residncia temporria de dois anos. exigido passaporte vlido, certido de nascimento, certido negativa de antecedentes judiciais e/ou penais e/ou policiais,
declarao de ausncia de antecedentes internacionais penais ou policiais e
dependendo do pas, certificado mdico de autoridade migratria (artigo 4).
O artigo 5 prev o processo de transformao da residncia temporria
em residncia permanente, mediante a apresentao, perante a autoridade
migratria do pas de recepo, da mera comprovao de meios de vida lcitos que permitam a subsistncia do peticionante e de seu grupo familiar de
convvio, noventa dias antes do decurso do prazo da primeira concesso.
Os pases signatrios se comprometem, tambm, por meio do acordo, a
fornecer suas respectivas regulamentaes sobre imigrao, assim como, no
caso de elaborao, suas ltimas modificaes garantiro aos cidados de outros Estados Partes que tiverem obtido sua residncia, um tratamento igualitrio quanto a direitos civis, de acordo com as respectivas legislaes internas
(artigo 7).
importante destacar, que o artigo 8 garante aos imigrantes o direito
de exercer qualquer atividade, tanto por conta prpria, como por conta de
terceiros, nas mesmas condies em que os nacionais do pas de recepo, de
acordo com as normas legais de cada pas.
O instrumento consagra em seu artigo 9 o direito dos imigrantes e dos
membros de suas famlias. de fundamental relevncia a descrio do artigo
sobre a igualdade de direitos civis:
39

Artigo 9.
Gozaro dos mesmos direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econmicas dos nacionais do pas de recepo, em particular o direito a trabalhar
e exercer toda atividade lcita, nas condies que dispem as leis; peticionar
s autoridades; entrar, permanecer, transitar e sair do territrio das Partes;
associar-se para fins lcitos e professar livremente seu culto, conforme as leis
que regulamentam seu exerccio.
Observa-se uma preocupao em garantir uma igualdade de tratamento

com os nacionais, que alcana o campo de aplicao da legislao trabalhista
especialmente em matria de remunerao, condies de trabalho e seguro
social. Esse artigo destaca, ainda, temas como a reunio familiar; o compromisso em matria previdenciria; o direito de transferir recursos livremente ao
seu pas de origem em conformidade com as normas e legislao interna de
cada uma das Partes; e o direito dos filhos dos imigrantes a ter um nome, ao
registro de seu nascimento e a ter uma nacionalidade, bem como ao acesso
educao em condies de igualdade com os nacionais.
O Acordo de Residncia dispe, ainda, sobre mecanismos de cooperao
envolvendo organismos de inspeo migratria e trabalhista dos paises signatrios e outras medidas de controle (artigo 10). Envolve-se, desse modo, de
uma forma mais completa, a temtica da livre circulao de pessoas em todos
seus mbitos. E se, por ventura, haja conflitos, a interpretao e a aplicao
acontecero de forma mais benfica aos imigrantes (artigo 11). Atualmente,
para o Brasil, o Acordo sobre Residncia encontra-se em vigor somente com
o Uruguai e Argentina, consoante afirma o Ministrio de Relaes Exteriores
brasileiro13.
Essa deciso possui uma ntima ligao com o Acordo sobre regularizao migratria interna de cidados do Mercosul, Bolvia e Chile, decreto
legislativo n 928/2005. Este ltimo trata da simplificao da tramitao migratria de nacionais que se encontrem em um territrio de outro Estado Parte,
no sentido de permitir sua regularizao sem a necessidade de regressar a seu
pas de origem. Este acordo ainda depende de ratificao dos governos da Argentina, do Paraguai e da Bolvia.
Esses instrumentos abrem uma nova expectativa para o bloco, uma vez
que buscam uma cooperao nas reas poltica, social e laboral, alm dos aspectos econmicos j explorados. Ademais, simplificam o processo migratrio para o Brasil de imigrantes provenientes dos pases signatrios. O Estatuto
do Estrangeiro (Lei n 6815 de 19 de agosto de 1980), diversamente, impe
13. Dados atualizados at fevereiro de 2008.
40
uma srie de exigncias para a entrada de imigrantes. Impe-se, primeiramente, a apresentao de visto, que no necessrio para o cidados nacionais dos
pases do Mercosul. O visto pode ser temporrio ou permanente. O temporrio dado para estrangeiros que obtenham algumas das pretenses elencadas
no artigo 13, e possui a durao de at um ano ou o tempo correspondente
durao da misso, do contrato, ou da prestao de servios, comprovada
perante a autoridade consular (redao dada pela Lei n 6964, de 09/12/81).
Este visto pode se tornar permanente para aquele que pretenda se fixar definitivamente no Brasil (artigo 16), com concesso condicionada ao exerccio de
atividade certa e fixao em regio determinada do territrio nacional, por
prazo no-superior a cinco anos (artigo 18).
De outro modo, se o Acordo de Residncia, em seus artigos 8 e 9, defende o direito de exercer qualquer atividade remunerada, tanto por conta prpria, como por conta de terceiros (nas mesmas condies dos nacionais do
pas de recepo, de acordo com as normas legais de cada pas), o Estatuto
dos Estrangeiros veda, no Ttulo X Dos Direitos e Deveres do Estrangeiro,
a partir do artigo 97, o exerccio de atividade remunerada sem o visto que a
permite. O artigo 98 do mencionado Estatuto, ainda estabelece que:
Artigo 98.
Ao estrangeiro que se encontra no Brasil ao amparo de visto de turista,
de trnsito ou temporrio de que trata o artigo 13, item IV, bem como aos
dependentes de titulares de quaisquer vistos temporrios vedado o exerccio de atividade remunerada. Ao titular de visto temporrio de que trata o
artigo 13, item VI, vedado o exerccio de atividade remunerada por fonte
brasileira.
permitido o trabalho, nos casos em que o estrangeiro admitido na

condio de temporrio, sob regime de contrato, s podendo exercer atividade
junto entidade pela qual foi contratado, na oportunidade da concesso do
visto salvo autorizao expressa do Ministrio da Justia e ouvido o Ministrio do Trabalho (artigo 100). O Estatuto tambm configura como objetivo
primordial da imigrao, de acordo com o artigo 16, propiciar mo-de-obra
especializada aos vrios setores da economia nacional, visando Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento
da produtividade, assimilao de tecnologia e captao de recursos para
setores especficos.
Existem outros impedimentos ao livre direito de circular dos estrangeiros
como determinam os artigos 51 e 52:
Artigo 51.
O estrangeiro registrado como permanente, que se ausentar do Brasil, poder
regressar independentemente de visto se o fizer dentro de dois anos;
41

Artigo 52.
O estrangeiro registrado como temporrio, que se ausentar do Brasil, poder
regressar independentemente de novo visto, se o fizer dentro do prazo de validade de sua estada no territrio nacional.
Outra questo de fundamental importncia para uma real implementao da rea de livre circulao a seguridade social. Primeiro, foi celebrado o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, Deciso n 35/04. Este acordo comeou a vigorar no dia 01 de junho de 2005,
permitindo que os trabalhadores do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai
pudessem se beneficiar dos acordos internacionais de Previdncia Social. A
Secretaria de Polticas de Previdncia Social estima que cerca de setecentos
e trinta mil brasileiros sejam beneficiados com esse acordo. Outrossim, um
trabalhador brasileiro que tenha contribudo com o sistema previdencirio
paraguaio, por exemplo, ao se aposentar, poder requerer os benefcios,
naquele pas, relativos ao tempo em que colaborou com o seu sistema previdencirio. Em sntese, os beneficirios tm aposentadoria paga pelos dois
pases proporcionalmente ao tempo contribudo: um perodo pelo tempo
do pas de origem e o outro pelo do pas em que a pessoa exerceu alguma
atividade profissional. Caso o trabalhador se desloque para outro pas a trabalho, por tempo determinado, concedido o Certificado de Deslocamento
Temporrio, que permite ao cidado continuar contribuindo para a previdncia do pas de origem.
O Ministrio da Previdncia Social do Brasil noticiou, em 01 de junho de
2006, que No dia em que o Acordo de Previdncia Social do Mercosul completou um ano, foi concedido o primeiro benefcio previdencirio, oriundo
de um acordo com os pases membros do Mercado Comum do Sul, para um
paraguaio. Sebastian Leyte, sessenta e oito anos, conseguiu sua aposentadoria porque o Acordo permitiu que ele somasse os onze anos de contribuio
previdenciria feitos na Argentina, com os vinte e dois anos de contribuio
no Paraguai. Se o Acordo no existisse ele teria que continuar a contribuir
por mais alguns anos para algum dos dois sistemas previdencirios. Antes da
entrada em vigor do Acordo do Mercosul, o Paraguai no possua nenhum
acordo de seguridade social com Brasil, Argentina e Uruguai.
Segundo o site oficial do Mercosul, o Acordo de Previdncia Social do
Mercosul foi derrogado pela Deciso n 16/06 (Acordo de Cooperao em
Matria de Seguridade Social entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia, a Repblica do Chile, a Repblica da Colmbia, a Repblica do Equador, a Repblica do Peru, a Repblica Bolivariana da Venezuela). Este acordo ainda est pendente de ratificao por todos os pases
signatrios.
42
5. CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR

Para que as previses dos acordos que visam livre circulao internacional de pessoas no Mercosul a exemplo do Acordo de Residncia venham a
ser realmente eficazes, ao menos para o intercmbio de mo de obra qualificada dentro do Mercosul, mister a regulamentao da convalidao de diplomas
de nvel superior dentro do bloco.
Alguns acordos e protocolos sobre o tema j foram assinados, a
exemplo do Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o
Exerccio de Atividades Acadmicas nos Estados Parte do Mercosul. DEC
n 04/99. O Brasil ratificou o acordo atravs do decreto legislativo n 800/03.
Porm este acordo est em vigor, desde 20 de junho de 2004, somente entre
Brasil e Argentina.
De mesmo contedo, e realizado no mesmo dia, a DEC n 05/99, que
prev o Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o Exerccio de Atividades Acadmicas nos Estados Partes do Mercosul, na Repblica
da Bolvia e na Repblica do Chile. A nica diferena entre esses acordos
que este inclui os Estados associados da Bolvia e Chile, o que no se verifica
naquele. Ademais, este acordo somente foi ratificado pelo Paraguai, e por esse
motivo no est vigente, enquanto que se verifica a vigncia daquele desde o
ano de 2004.
Nos dois documentos supracitados, os Estados membros e associados
do Mercosul admitem os ttulos de graduao, devidamente validados pela
legislao vigente nos Estados Partes, obtidos em cursos com durao mnima de 4 (quatro) anos e 2700 horas cursadas, e de ps graduao (tanto
em cursos de especializao com carga horria presencial no inferior a 360
horas, quanto em graus de mestrado e doutorado). Limita-se, contudo, ao
exerccio de atividades de docncia e pesquisa nas instituies de ensino superior. O artigo 5 menciona que o reconhecimento de ttulos para qualquer
outro efeito que no os estabelecidos ser regido pelas normas especficas
dos Estados Partes.
Ademais do exposto, o Protocolo de Integrao Educacional para o Prosseguimento de Estudos de Ps-graduao nas Universidades dos Pases Membros do Mercosul e da Repblica da Bolvia, DEC n 26/02, no est vigente,
ainda que j ratificado pelo Brasil atravs do decreto legislativo n 62/04. Contudo, o Protocolo de Integrao Educativa sobre Reconhecimento de Ttulos
Universitrios para o Prosseguimento de Estudos de Ps-Graduao nas Universidades dos Pases do Mercosul, que no inclui a Bolvia e data da DEC n
04/95, logo mais antiga que a anterior, est em vigor desde 07 de outubro de
1999 no Brasil, Paraguai, Argentina e Uruguai.
43
Os protocolos prevem o reconhecimento de ttulos de graduao, devidamente validados pela legislao vigente nos Estados Partes, obtidos em
cursos com durao mnima de quatro anos e duas mil e setecentas horas cursadas, mas, nesse caso, unicamente para ingresso em cursos de ps-graduao
nos pases signatrios.
primeira vista, analisando o contedo dos instrumentos citados, percebe-se que a inteno dos pases de reconhecer os ttulos universitrios
dos cidados somente para atividades acadmicas, a exemplo da docncia e
pesquisa, e do prosseguimento dos estudos em nvel de ps-graduao. Esta
uma fase denominada pelo Ministrio da Educao do Brasil de equivalncia
de diplomas, o que no assegura o exerccio profissional e no deve ser confundida com reconhecimento ou convalidao de diplomas.
Para o reconhecimento se realizar e surtir plenos efeitos no pas em que
se deseja atuar profissionalmente, as entidades de classe podem exigir a revalidao do diploma por uma instituio de ensino superior do pas de destino
do migrante.
A nica exceo onde se permite a convalidao do diploma aps a avaliao por uma entidade de classe do pas que recebe o imigrante para o exerccio
profissional no caso dos trabalhadores temporrios. Essa previso est na DEC
n 25/03 do CMC, baseada no artigo 11 do Protocolo de Montevidu sobre o
Comrcio de Servios do Mercosul. Nesses casos, o ttulo universitrio do trabalhador temporrio convalidado para algumas classes profissionais, a exemplo de executivos, artistas, entre outros, e por um perodo mximo de dois anos,
prorrogvel por igual perodo e vinculado a uma prorrogao do contrato.
Por advento desses entraves ao exerccio profissional, h quem acredite que
o processo para a convalidao de diplomas de nvel superior est aqum das
expectativas para que se logre o objetivo previsto no artigo primeiro do Tratado de Assuno. Analisaremos enfim como est este processo na Unio Europia, modelo para o Mercosul na busca da consecuo do Mercado Comum.
O que se observa na Unio Europia que a convalidao de diplomas
no automtica para todas as carreiras. Existe, sim, um reconhecimento automtico de diplomas para algumas profisses, a exemplo das que dependem
essencialmente do domnio mdico e da profisso de arquiteto. Nas outras
profisses regulamentadas, a Comisso das Comunidades Europias adotou
duas diretivas: a 89/48 CEE e 92/51 CEE, onde se estabelece um sistema geral
de reconhecimento dos diplomas da maioria das profisses regulamentadas,
que permite que uma pessoa obtenha o reconhecimento de suas qualificaes
profissionais adquiridas em um estado membro, em outro Estado membro, a
fim de exercer a sua profisso neste.
44
Para faz-lo, o profissional deve pedir o reconhecimento do seu ttulo s

autoridades competentes de cada pas. Estas tm um prazo de quatro meses
para dar a resposta. Sendo alguma profisso da rea mdica ou da arquitetura,
como j demonstrado, o profissional se beneficia do reconhecimento automtico do seu diploma. J no caso de profisses em que se detectem diferenas
considerveis, seja em termos de durao seja de contedo, entre a sua formao original e a ministrada no pas de acolhimento, as autoridades podem solicitar tanto uma experincia profissional que complete a sua formao, como
a freqncia do profissional em um estgio de adaptao ou que ele se habilite
atravs de um exame de aptido. importante ressaltar que s poder ser
imposto ao profissional uma destas medidas complementares, na maioria dos
casos de sua livre escolha, salvo excees propostas e motivadas pelo Estado
Membro. Por fim, se a sua profisso no se encontra regulamentada no pas
onde deseja trabalhar, o reconhecimento dos diplomas no necessrio, no
existindo qualquer obstculo jurdico ligado sua formao ou qualificao
que possa ser invocado para impedir o exerccio profissional.
O que se conclui que as duas diretivas no estabelecem o reconhecimento automtico de diplomas de nvel superior em todas as profisses. O
profissional poder ser submetido a medidas compensatrias caso existam
diferenas substanciais entre a formao que ele recebeu e a que exigida no
pas de acolhimento para o exerccio da profisso.
Entretanto, as diferenas no ensino superior de cada pas europeu tambm
esto em discusso. Em uma tentativa de harmonizao do espao de ensino
superior europeu se redigiu a Declarao de Bolonha de 1999. Esta declarao, que desencadeou o Plano Bolonha, visa criao de um espao europeu
de ensino superior, onde os vinte e nove estados signatrios dentre os quais
alguns no fazem parte da Unio Europia, a exemplo da Noruega pretendem harmonizar o ensino superior europeu, visando maior competitividade
internacional. Com a aproximao das qualificaes oferecidas pelas universidades e politcnicas no espao europeu, se facilitar, de maneira indireta,
o exerccio profissional em outro estado membro que no o da graduao,
consolidando ainda mais a livre circulao internacional de pessoas no mbito
europeu, apesar de no ser este um dos objetivos da declarao.
6. CONCLUSO
O Mercosul, com os documentos demonstrados anteriormente, a exemplo
do Acordo de Residncia, tem demonstrado que no possui somente um vis
econmico, mas tambm social, ainda que incipiente. Logo, a consolidao
da circulao internacional de pessoas no bloco ainda se faz necessria para
eliminar diversos problemas, como o trfico de mo-de-obra ilegal boliviana
45
para a indstria txtil brasileira, especialmente para confeces localizadas no

estado de So Paulo.
Por conseguinte, e de extrema importncia, a ratificao, para vigncia
mais breve possvel, dos protocolos e acordos sociais j firmados. Tambm
se percebe a urgncia da propositura de novos acordos, a exemplo de um que
permita a convalidao de diplomas de nvel superior para fins de exerccio
profissional, atravs da criao de um sistema geral de reconhecimento de diplomas, como ocorre na Unio Europia.
Por fim, realizando-se essas medidas, haver uma real efetivao do princpio da livre circulao de pessoas no Mercosul. A partir da, os cidados
dos pases do Cone Sul podero, finalmente, sentir que possuem uma identidade no somente nacional, mas tambm mercosulina, imprescindvel para
o posterior logro do objetivo previsto no artigo 1 do Tratado de Assuno, o
Mercado Comum.
7. REFERNCIAS
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46

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scadplus/leg/pt/lvb/l33020.htm>. Acesso em: 01 mar. 2008.
47
III.
BANCO CENTRAL E MOEDA NICA
NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E
AS DESVATAGENS DA INTEGRAO ECONMICA
Bethnia Amaro e Pedro Leal Fonseca*
SUMRIO: I. Introduo II. Moeda comum e Banco Central III. Benefcios de
uma Unio Monetria IV. A questo da Soberania Monetria V. Obstculos e
desvantagens da unio monetria V. Concluso
I. INTRODUO
O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assuno em 26 de maro de 1991,
tendo como pases membros a Argentina, o Brasil, o Uruguai e o Paraguai. Os
objetivos formalmente explicitados no tratado so criar um mercado comum,
adotar uma poltica externa comum, coordenar polticas e harmonizar legislaes visando a uma maior integrao. Embora o Tratado de Assuno se refira
construo de um Mercado Comum, o Mercosul considerado uma Unio
Aduaneira incompleta, dados os problemas existentes em sua Tarifa Externa
Comum, vigente desde 1 de janeiro de 1995.
Conforme explica Jos Carlos de Assis1, em 1998, na reunio em Ushuaia,
Argentina, os quatro presidentes do Mercosul firmaram um acordo no sentido
de estabelecer uma moeda comum no bloco, o que seria possvel atravs da convergncia de polticas fiscais e monetrias entre os pases-membros. Esta moeda seria o ponto de partida para uma possvel moeda comum sul-americana. No
entanto, as crises econmicas e financeiras que abalaram tanto o Brasil como a
Argentina, em 1998/1999, constituram um grande obstculo para que o projeto
se realizasse j no havia mais as condies econmicas e polticas para implantao do plano, embora as discusses estivessem particularmente adiantadas.
Somente a partir de 2004 os pases do Mercosul comearam a ter melhor
desempenho fiscal e no comrcio exterior. As discusses sobre a instalao
de uma moeda nica ressurgiram e, em 2006, na Reunio dos Ministros de
Economia e da Fazenda e Presidentes dos Bancos Centrais do Mercosul e Estados Associados, em Braslia, Brasil e Argentina assinaram um protocolo de
*
1.
Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via: www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
49
intenes para criar e adotar um sistema de pagamentos bilateral em moedas

locais. Este protocolo levaria a uma reduo dos custos de operao entre os
dois pases, j que o comrcio seria realizado em pesos ou reais, sem a converso em dlares. O sistema beneficiaria particularmente pequenos e mdios
exportadores por no impor custos desnecessrios s transaes comerciais e
seria, inicialmente, facultativo. A previso de que seja implantado em setembro de 2008 para seus primeiros testes de operacionalidade.
Logicamente, a realizao de comrcio em moedas locais entre Brasil e
Argentina, inicialmente, dever ser limitada. O que se prope que o dlar
tenha como scios operacionais o real e o peso, gerando um conjunto de vantagens2. A mais importante delas, ser o corte de custos nas transaes entre os
dois pases, estimada em at 2,5%. Isso facilitaria a exportao e importao
para pequenas e mdias empresas brasileiras e argentinas. Os demais pases
do Mercosul, especialmente Paraguai e Uruguai e mesmo Venezuela, ainda
em processo de integrao, mantm interesse na proposta e pretendem adotar
o sistema num segundo momento, utilizando suas prprias moedas. Tecnicamente, os bancos centrais dos integrantes do bloco faro ajustes dirios para
acertar o fluxo financeiro. Recente estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)3, realizado pelos economistas Fbio Giambiagi e Igor
Barenboim, prope plano estratgico para consolidar o Mercosul atravs da
plena integrao entre Brasil e Argentina,incluindo a unificao das moedas
dos dois pases a partir de 2017. Os economistas sugerem que necessrio
recuperar a flexibilidade do Tratado de Buenos Aires, que previa o mercado
comum apenas entre Argentina e Brasil. A exemplo do que ocorreu com a
Unio Europia, que se formou a partir da evoluo dos acordos entre Frana
e Alemanha, preciso criar velocidades e geometrias variveis para o bloco,
acelerando, primeiro, a integrao financeira dos pases maiores.
II. MOEDA COMUM E BANCO CENTRAL
inegvel que uma moeda sul-americana traria grande avano para os
pases integrantes do Mercosul, tanto do ponto de vista econmico-financeiro
como social. Porm, conforme afirma Fbio Giambiagi, trata-se de um passo
muito alm do processo de integrao comercial em curso, com conseqncias mais amplas que as vivenciadas at o momento pelo bloco4.
2.
3.
4.
50
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //64.233.169.104/search?q=cache:
eQvf-Ek-w3AJ: www.stn.fazenda.gov.br/premio_TN/IXPremio/mercosul/1mercosulIXPTN/
BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...
De acordo com definio de Leonardo Chagas e Renato Baumann5, uma

unio monetria composta de uma poltica cambial conjunta (fixando as
paridades entre as moedas), da integrao do mercado de capitais (livre movimentao de capitais entre os pases participantes), da coordenao das polticas monetrias (com o objetivo de ter taxas de inflao iguais dentro do
bloco), da adoo de uma moeda comum e da criao de um banco central
comum (que disciplinaria o processo de emisso da moeda comum).
Em seu trabalho sobre as perspectivas econmicas de uma moeda sulamericana, Jos Carlos de Assis afirma6:
A moeda nica pode vir a ser um instrumento central de integrao e de desenvolvimento regional da Amrica do Sul, a partir do Mercosul. Ela funcionaria,
inicialmente, como moeda contbil, para estimular o comrcio e o financiamento do desenvolvimento da infra-estrutura comum. Seria operada por um Banco
Central desenvolvimentista, articulado a um Banco de Investimento Regional.
O arranjo monetrio deveria ser de tal ordem que os investimentos de infraestrutura na regio poderiam ser financiados por emisso da moeda comum, na
proporo dos gastos em moeda local. Apenas o saldo resultante de importaes
de fora do bloco seria financiado em divisas fortes, principalmente dlar e euro.
Nesse sentido, a criao de um Banco Central para os pases-membros do

Mercosul teria importncia fundamental para a implantao da moeda nica.
Em 2007, Brasil, Argentina, Bolvia, Venezuela, Equador, Paraguai e Uruguai
fundaram o Banco do Sul, com objetivos de financiar projetos de desenvolvimento e a integrao dos pases da Amrica do Sul. O Banco do Sul, porm,
ainda no est em funcionamento, e precisaria de uma srie de ajustes e grande expanso de seus fins e capitais para configurar uma espcie de projeto para
um futuro Banco Central que, a exemplo do que ocorre na Europa, impulsionasse a criao de uma moeda sul-americana e fosse responsvel por sua
emisso e administrao das reservas internacionais que o financiam.
Explica Jos Carlos de Assis que o carter desenvolvimentista do Banco
Central da Amrica do Sul seria derivado de suas relaes com os tesouros dos
pases integrantes do bloco, na medida em que se preparasse o terreno para
5.
6.
1premio_mercosul.pdf+processo+de+integra%C3%A7%C3%A3+comercial+em+curso,+
com+conseq%C3%BC%C3%AAncias+mais+amplas+que+as+vivenciadas+at%C3%A9+o
+momento+pelo+bloco&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=2&gl=br&lr=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.
CHAGAS, Leonardo e BAUMANN, Renato. Disponvel na Internet via: ttp: //www.scielo.
br/scielo.php?pid=S1413-80502007000100005&script=sci_arttext. Arquivo capturado em
15de agosto de 2008.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via http: //www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
51
a converso da moeda contbil em moeda plena. Com a criao de projetos

comuns de investimentos em infra-estrutura e indstria, usando-se as receitas
advindas do comrcio e emprstimos intra-bloco, surgiria um mercado financeiro e monetrio da moeda comum.. Conclui o mesmo autor:
O Banco Central comum estabeleceria uma taxa bsica de juros para regular
o nvel de liquidez da economia regional de forma a assegurar o crescimento auto-sustentvel da produo e a favorecer o pleno emprego. O mercado
monetrio seria dissociado do mercado financeiro, de forma a dar eficcia
taxa bsica de juros no controle da liquidez. J a taxa de colocao dos ttulos pblicos, para financiamento do oramento comum, seria resultante de
ao coordenada entre os tesouros regionais, modulando a poltica tributria,
e o Banco Central, que interviria no mercado em defesa de sua taxa bsica
de juros mediante emisso e enxugamento de moeda no mercado aberto. A
poltica monetria como instrumento de promoo do pleno emprego opera
sobretudo no sentido de viabilizar investimentos produtivos em moeda interna e de assegurar um nvel adequado de liquidez da economia, mediante
manipulao do poder emissor e da taxa bsica de juros, de forma a assegurar
condies de crescimento econmico auto-sustentvel de acordo com a capacidade mxima da economia. No Brasil, a poltica monetria embaraada
pela figura da moeda financeira, que distorce a relao entre poupana e meio
de pagamento, entre taxa de juros, liquidez e crescimento, e deturpa o sentido
da dvida pblica no tempo, tornando a sua maior parte virtualmente vista.
Os projetos de investimentos tambm devero ser capazes de incentivar

o desenvolvimento sem aumentar a inflao, forando em excesso a produo
e levando uma elevao de custos. Conforme enfatiza Jos Carlos de Assis,
por um lado, em situao de alto desemprego, tendncia baixa da renda do
trabalho e ociosidade no parque produtivo, a instncia de planejamento regional aceitar o aumento do dficit pblico como instrumento anti-cclico de
promoo da retomada do crescimento, sem risco de inflao, tendo em vista
a situao da demanda agregada. Na situao oposta, quando amplos setores
da economia estiverem prximos do pleno emprego, com a demanda aquecida e a capacidade ociosa esgotada, ser eliminado o dficit e implementado o
equilbrio oramentrio.
Nesse sentido, Fbio Giambiagi7:
Para que esse projeto seja concretizado, entretanto, ser necessrio, alm naturalmente de uma convergncia macroeconmica baseada, por exemplo,
em tetos de inflao e dficit pblico , ter uma autoridade monetria unifica-
7.
52
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel em: http: //64.233.169.104/search?q=cache:_uzjlnfU39gJ:

www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1902.pdf+moeda+%C3%BAnica+no+mercosul+
aspectos+fiscais+f%C3%A1bio&hl=pt-R&ct=clnk&cd=3&gl=br&lr=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.

da, um mesmo regime cambial e uma conduo harmonizada das polticas de
regulao e superviso do sistema financeiro dos pases-membros.
Alm de um Banco Central, a instalao da moeda nica exigiria outras

medidas essenciais, apontadas pelo mesmo autor como sendo:
Um banco central unificado que emita a nova moeda e seja o nico administrador das reservas internacionais que lhe dem respaldo; uma nica legislao
para o funcionamento das instituies financeiras; um regime cambial unificado; uma poltica monetria nica sob a responsabilidade da citada autoridade
monetria comum; um mesmo regime contbil; um sistema de pagamentos unificado; um marco regulatrio para ambos os pases no que se refere s normas
que regem o sistema financeiro; um sistema comum de superviso prudencial e
de preveno e castigo de delitos bancrios e financeiros, incluindo a lavagem
de dinheiro; um emprestador de ltima instncia para todos os scios do clube
da nova moeda; normas idnticas em todos os pases acerca dos movimentos de
capitais; e normas comuns referentes ao regime de instituies financeiras e de
intermedirios financeiros no bancrios cooperativas de crdito ou leasing.
III. BENEFCIOS DE UMA UNIO MONETRIA

Existem diversos custos e benefcios previsveis para os pases e/ou regies que formarem uma unio monetria. A literatura a respeito enfatiza os
seguintes benefcios potenciais:
1. Reduo dos custos de transao
A reduo dos custos de transao apontada como uma das principais
vantagens da adoo de uma moeda nica. Quando se negocia diretamente
do real para o peso, e vice-versa, j no preciso pagar as taxas e comisses
relativas converso em dlares, que passar a ser desnecessria, ou realizar
operaes de hedge cambial. Conseqentemente, a medida beneficiar as
relaes comerciais entre os pases integrantes e permitir maior eficincia
produtiva.
2. Aumento de comrcio devido estabilidade cambial, alocao mais eficiente de recursos, ganhos de escala e competitividade no exterior
A reduo dos custos de transao e proteo (operaes de hedge cambial)
dever impulsionar o comrcio entre os pases dentro da rea monetria. Como
aumento do volume de negcios e reduo dos controles da circulao de capitais, haveria uma maior movimentao da moeda, bens e servios, levando
melhor distribuio de recursos entre os pases-membros. O aumento na produo das empresas, particularmente pequenas e mdias, e a reduo nos custos,
tornariam seus produtos mais competitivos no mercado internacional.
3. Menor Variabilidade de Preos Relativos / Maior credibilidade no combate inflao
53
A maior estabilidade cambial levaria menor variabilidade dos preos,

uma vez que a taxa de cmbio influencia o ndice de preos atravs do passthrough. O pass-through se refere ao aumento dos preos internos do pas,
que ocorre quando o dlar se valoriza frente moeda nacional. Dessa forma,
aumentam os preos dos produtos importados, possibilitando aos produtores
domsticos aumentar a margem dos seus produtos sem com isso perder competitividade de mercado. Alm disso, o preo dos produtos que utilizam matria prima importada tambm tende a subir.
Afirma Fbio Giambiagi, em anlise dos efetivos benefcios de uma
Unio Monetria:
Alguns autores, como De Grauwe (1994), vo alm e defendem que uma
unio monetria daria maior credibilidade no combate inflao. A questo da credibilidade da poltica monetria ento tambm muito importante (tendo sido estudada inicialmente por Kydland e Prescott (1977)).
Mas, um problema, para o caso dos pases em desenvolvimento, que os pases
perdem flexibilidade para utilizar a inflao como mecanismo para reduzir a
dvida. Segundo Minford (2002) outro argumento em prol da unio monetria o alegado benefcio de facilitar comparaes de preos, o que teria como
conseqncias uma reduo de um tipo de custo de transao e o aumento da
competio, levando a uma convergncia nos preos. Conforme Giambiagi
(2002), citando o caso da Argentina, uma unificao monetria que disponha
de instituies supranacionais e um sistema de metas inflacionrias permitiria
o controle sobre a inflao, ao mesmo tempo que daria condies flexveis de
adaptao a choques externos. Referindo-se ao Brasil o mesmo autor defende
que o aumento da credibilidade da moeda teria como conseqncia uma possvel queda das taxas de juros.
4. Maior unio poltica e ganhos estratgicos

A unificao entre as moedas necessitaria de uma srie de acordos financeiros e econmicos entre os pases, levando a uma maior unio poltica
entre eles. Uma conseqncia direta disso seria o fortalecimento do bloco e
a melhor capacidade dos pases integrantes da rea monetrio para negociar
com pases externos. O poder de barganha do grupo seria maior que o de cada
nao individualmente, e, no caso do Mercosul, aumentaria o seu poder de negociao frente a instituies financeiras e organizaes internacionais, como
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), O Banco Mundial e a Organizao
Mundial de Comrcio. Alm disso, conforme aponta Fbio Giambiagi:
Uma moeda nica pode ser mais forte (em termos de negociaes comerciais
e financeiras) que o conjunto das moedas em separado, gerando benefcios de
carter poltico e estratgico. Segundo Hawkins e Masson (2003), a adoo
de uma mesma moeda por um conjunto de pases permite uma maior colaborao poltica e facilita a execuo de reformas estruturais (onde grupos de
interesse nacionais antes tornavam o processo mais difcil). Quanto unio
poltica, esta pode assumir diversas formas: pode ser uma maior coordenao
54

entre os pases, uma confederao, uma federao ou at uma mistura desses
modelos.
5. Reduo do risco-pas e das taxas de juros, maior estabilidade econmica e menor necessidade de reservas cambiais.
A idia seria proporcionar uma unio poltica que fortalecesse a ligao
entre os pases da rea monetria. Com a diminuio do risco cambial, possivelmente haveria a reduo do risco-pas e das taxas de juros, tanto nominais
quanto reais. Alm disso, haveria menor necessidade de reservas para correo de desequilbrios entre parceiros comerciais.
Segundo Fbio Giambiagi8, a maior integrao dos mercados financeiros
tambm reduziria as taxas de juros, uma vez que proporcionaria ganhos de
escala ao setor, que poderiam ento ser repassados para menores taxas de crdito. Mais ainda, o mesmo autor ainda defende que esta integrao permitiria
um aumento da formao de capital fixo, j que a queda nos juros proporcionaria um aumento tambm no crescimento.
No entanto, o fato dos pases do MERCOSUL serem unicamente economias em desenvolvimento certamente oporia dificuldades, dentre as quais destaca-se a grande dependncia financeira por conta do histrico endividamento,
cujas perspectivas de pagamento so bastante improvveis.
Conforme explica Fbio Giambiagi:
Para Emerson et al (1992), os pases com maiores taxas de juros se beneficiaro de uma convergncia para os nveis verificados nos pases menos inflacionrios. Apesar de grande parte dessa reduo ser em termos nominais
as taxas reais tambm podem ser reduzidas caso a percepo de depreciao
e risco cambial sejam melhoradas. O prmio de risco que essas margens carregam seriam maiores que as perdas possveis de senhorIagem, no caso da
Comunidade Europia. A unificao monetria tambm levaria a uma maior
estabilidade econmica ao impedir a ocorrncia de overshootings cambiais
intra-rea, mas no eliminam sua ocorrncia porque as taxas de cmbio extrarea continuam flutuantes.
6. Estmulo a investimentos e crescimento

A adoo da moeda nica levaria ao aumento de comrcio entre pases,
tanto pela reduo de custos como pela maior integrao dentro da rea monetria comum. O aumento dos negcios levaria ao aumento das taxas de
crescimento e da produtividade para os pases-membros.
8.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel em: http: //64.233.169.104/search?q=cache: _uzjlnfU3

9gJ:www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1902.pdf+moeda+%C3%BAnica
+no+mercosul+aspectos+fiscais+f%C3%A1bio&hl=ptBR&ct=clnk&cd=3&gl=br&lr
=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.
55
Adiciona Fabio Giambiagi:

Este benefcio refere-se aos estmulos a novos investimentos internos e atrao
de mais Investimento Estrangeiro Direto IED. De acordo com o BID (2002),
a relao entre acordos de integrao em geral e variaes no investimento estrangeiro direto apresenta duas tendncias antagnicas: a) a integrao, ao reduzir as barreiras entre os pases, pode fazer com que algumas empresas decidam
no estender suas produes para outros pases do bloco, pois no haveria mais
a necessidade de produo local para escapar de barreiras comerciais; b) por
outro lado, um bloco integrado comercialmente pode significar uma reduo
dos custos de produo de uma empresa que invista na regio, pois durante seu
processo produtivo poder deslocar seus insumos e produtos atravs das fronteiras dos pases membros sem maiores custos alfandegrios.
IV. A QUESTO DA SOBERANIA MONETRIA

Trataremos, a partir deste ponto, dos custos e obstculos ao estabelecimento da moeda nica no mbito do MERCOSUL. Antes disso, contudo, consideramos pertinentes algumas observaes acerca do conceito de soberania
monetria.
A adoo de uma moeda nica implicaria aos membros do bloco a renncia da soberania monetria individual, e sua transferncia para rgos supranacionais. Na hiptese de concretizao do projeto, a estes rgos competir
o manejo de importantes mecanismos de poltica econmico-financeira, e no
mais aos bancos centrais ou rgos equivalentes de cada estado membro.
Afirmou Charles Loyseau que a soberania que faz o estado existir9.
Indubitvel, portanto, que a soberania monetria cara aos estados e governos, e a sua renncia , ao menos a priori, refutada. Tanto assim que no seio da
Unio Europia, h membros que ainda hoje se negam a adotar o Euro.
Para melhor compreenso do que vem a ser a soberania monetria recorreremos lio de Mundell, que afirma que esta pode ser dividida em trs
partes, a saber:
1) o direito de determinar a unidade contbil;
2) o direito de determinar os meios de pagamento que tero curso legal;
3) e o direito de produzir dinheiro, ou em que condies pode o dinheiro ser
produzido por outros10.
9. Traduo livre para la souverainet est la forme qui donne ltre lEtat.
10. RUBINI e GAMBIAGI (2003) reproduzem a diviso de MUNDELL, mas, ao que nos parece
por fins didticos, estabelecem 4 repercusses. Para os autores brasileiros, o direito de produzir dinheiro e a faculdade de determinar a sua produo por outrem so efeitos diferentes.
56
Dito isto, passaremos agora anlise particular dos empecilhos adoo

de uma moeda nica no MERCOSUL. Ao nosso ver, contudo, tais obstculos
defluem do apego justificvel dos estados-membros soberania monetria,
ou ao localismo monetrio, como prefere Olivier Menard11.
V. OBSTCULOS E DESVANTAGENS DA UNIO MONETRIA
Conforme se afirmou acima, a literatura especializada identifica alguns
obstculos adoo da moeda nica pelos paises membros do Mercosul, tambm denominados de custos, que devem, pois, ser cotejados com os benefcios listados anteriormente. So eles12:
1. Custos de assimetria
uma conseqncia direta da perda da independncia da poltica monetria. Trata-se, portanto, da necessidade de uma resposta nica dos pases
membros do bloco a uma crise externa.
Cada pas exercendo a sua soberania monetria tem a liberdade de alterar as taxas de juros e de cmbio de maneira independente, em decorrncia
da sua anlise particular dos fenmenos econmicos. Ou seja, nos dias atuais,
numa crise externa (ou mesmo interna), Brasil e Argentina por exemplo
podem utilizar-se destes instrumentos de interferncia macroeconmica de
maneira autnoma. possvel, por exemplo, que, numa dada conjuntura, ao
tempo que seja vantajoso para Brasil elevar a taxa de juros, os dirigentes argentinos julguem mais apropriado mant-los num patamar inferior.
Esta prerrogativa, contudo, cessa caso se adote a moeda nica. Isso porque, nesta hiptese, os pases tero que responder de forma uniforme a uma
crise externa, por exemplo. O manejo das taxas de juros e cmbios ocorrer no
mbito do bloco, e no de cada pas individualmente, ainda que a crise atinja
diferentemente cada pas membro.
Convm notar que o Mercosul no constitui (ainda) uma AMO rea
Monetria tima. Este conceito, elaborado pelo economista canadense Robert Mundell na dcada de 60 do sculo passado, de grande importncia
quando se analisa a possibilidade de uma unio monetria entre diferentes
pases. Uma AMO, na definio de Michael Kouparitsas, uma rea na qual
11. MENARD, Olivier. La souverainet montaire, un mythe face au localisme montaire.

12. Deve-se a maioria desta seo aos artigos do economista brasileiro Fbio Gambiagi, que,
sem dvida, quem mais e melhor escreveu sobre o tema da unio monetria no mbito do
Mercosul.
57
um choque monetria tem efeito relativamente simtrico entre suas regies

componentes13.
O mesmo autor afirma que, para se identificar uma AMO, deve-se observar quatro critrios: (i) as regies devem ser expostas a fontes similares de
distrbios econmicos; (ii) estes choques devem apresentar representar importncia similar; (iii) as regies respondem da mesma forma aos choques;
(iv) na hiptese de choques especficos, cada regio se ajusta rapidamente.
O fato de o Mercosul ainda no constituir uma AMO identificado por
parte da doutrina como um obstculo per si adoo da unio monetria.
Note-se, contudo, que tambm no o era a Unio Europia quando se adotou
o Euro (e continua no sendo, alis).
Nas palavras de Fbio Gambiagi, a existncia da Optimum Currency
Area meio caminho andado para a unificao monetria dos pases. E a recproca tambm verdadeira.
2. Risco de perda de credibilidade em caso de falha de algum pas membro
Trata-se da possibilidade de um dos pases-membro entrar em default,
no honrando ttulos emitidos atrelados moeda comum. Caso isto ocorra, os
outros pases do bloco podem ver-se atingidos em sua credibilidade no mercado financeiro internacional, pois se pode pensar que a crise atinge todo o
bloco, e no apenas um pas especfico.
3. Perda de eventuais ganhos com imposto inflacionrio
Tambm denominado de senhoriagem nominal, o imposto inflacionrio
constitui, especialmente para pases com economia no modelo adotado pela
Argentina e pelo Brasil, importante mecanismo de obteno de receitas. No
caso do ingresso em uma unio monetria, os pases no mais podem manejar
individualmente este mecanismo.
Conforme alerta Gambiagi14, uma alternativa vivel substituio desta
fonte de receita a criao de novos tributos. Entretanto, a criao de impostos visveis medida impopular, e que gera uma srie de outras conseqncias sociais.
4. Questes de poltica cambial
13. TELES, Vladmir; MIRANDA, Mauro. Poltica monetria e ciclos regionais no Brasil:
uma investigao das condies para uma rea monetria tima. Disponvel em: <http:
//www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-41612006000200004&lng
=&nrm=iso&tlng=>. Acesso em 10 jan 2008.
14. GAMBIAGI, F. Moeda nica no Mercosul: aspectos fiscais. Op cit.
58
Como sabido, a poltica cambial largamente utilizada como forma de

interferir no comrcio internacional. Assim, podem os governos dos diversos
pases manejar as taxas de cmbio de sorte a proteger o seu mercado produtor
interno, ou estimular exportaes.
No mbito de uma unio monetria, contudo, tal possibilidade no mais
reside nas mos dos governantes dos pases-membros.
Para Gambiagi, esta questo pode ser entendida no s como um custo,
mas tambm como um benefcio da adoo da unio monetria e da moeda
nica. Para ele, podemos considerar que este custo pode ser considerado de
fato como um benefcio no longo prazo, ao substituir desvalorizaes competitivas por medidas mais eficientes de melhoria de saldo comercial.
5. Concentrao de recursos
Com a consecuo da unio monetria, a mobilidade dos fatores de produo consideravelmente ampliada. Isso significa que as riquezas podem se
movimentar mais rpido e mais facilmente. Com isso, advm o risco da concentrao dos fatores em reas mais desenvolvidas, o que poderia aumentar a
pobreza e o subdesenvolvimento em outras regies do bloco.
Para parte da doutrina, contudo, este risco no efetivo, e tal concentrao no ocorreu no mbito da Unio Monetria, uma vez que as reas menos
desenvolvidas apresentam atrativos particulares, como, por exemplo, salrios
mais baixos. De toda sorte, tais distores podem ser corrigidas por uma poltica pblica eficiente no mbito da unio monetria.
6. Custos de transio
O processo de transio para uma efetiva unio monetria gera custos em
duas esferas: a harmonizao das legislaes locais e a criao de rgos e
instrumentos centrais. A legislao tributria e econmica de todos os pases
membros devem estar alinhadas, e, alm dos custos inerentes ao processo legislativo, a aplicao desta novel legislao tambm demanda investimentos.
A criao de rgos centrais por seu turno tambm essencial para o sucesso de uma unio monetria. Um banco central nico deve ser estruturado,
e a emisso de uma moeda nica , do mesmo modo, custosa.
V. CONCLUSO
Os obstculos implementao do projeto de um banco central e de uma
moeda nica no seio do Mercosul so inmeros. Pode-se pensar, numa anlise
apressada, que as perspectivas so muito mais vantajosas aos outros pases do
bloco (sobretudo Argentina) do que ao Brasil. Deve-se, contudo, considerar
que a integrao econmica representa um passo essencial efetiva integrao dos pases-membros, como ocorreu na Europa.
59
De fato, transferir a soberania monetria dos governos locais para um governo central uma atitude complexa. Prova disso que, na Unio Europia, a
implementao do EURO foi objeto de longas discusses, e alguns pases, at
a presente data, no aderiram moeda nica (como Inglaterra e Dinamarca).
Outros, porm, anseiam pela aprovao do seu ingresso na efetiva integrao
econmica, prova de que a moeda nica trouxe grandes vantagens s economias locais.
Voltando-se realidade europia, que, sem dvida, h de ser tomada como
modelo para os outros blocos de pases que surgiram com os movimentos de
globalizao e regionalizao, pode-se perceber que o euro acelerou a idia
de cidadania europia, to em voga naqueles pases. O cmbio um empecilho ao aumento de trocas econmicas entre os pases latino-americanos, e
a utilizao do dlar demonstra que a economia do Mercosul ainda carece de
fortalecimento, vinculando-se moeda estrangeira para efetivao das trocas
comerciais.
Um passo importante nesta escalada j foi dado: conforme se viu acima,
Brasil e Argentina j acordaram a utilizao do real e do peso como moeda de
troca para operaes comerciais entre estes dois pases. A probabilidade que
Uruguai e Paraguai, para no terem a sua participao na economia regional
enfraquecida, adiram ao acordo. Esta, sem dvida, uma tendncia do bloco:
a integrao em duas velocidades, ou seja, Brasil e Argentina tomando a
frente por meio de acordos bilaterais, para posterior adeso dos outros membros do bloco.
Os atuais governos latino-americanos j demonstraram clara inteno de
aprofundar a integrao econmica como forma de opor-se hegemonia norteamericana. A desacelerao do projeto ALCA oferece uma oportunidade importante a estes pases para efetivao de projetos que h muito vem sendo discutidos entre os pases. A integrao econmica um deles.
Outro ponto interessante nesse debate a criao da UNASUL (Unio
de Naes Sul-Americanas), que rene os membros do MERCOSUL e do
Pacto Andino. Em maio de 2008, foi criado, no seio desta instituio, o Banco do Sul, que servir como um banco de fomento para os pases-membros.
A criao de uma moeda nica tambm um projeto da UNASUL.
fundamental, todavia, que se observe que a integrao econmica est
em ritmo acelerado no MERCOSUL, especialmente depois que os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nestor Kirchner assumiram o poder em
seus respectivos pases. Aguardar, portanto, que a integrao ocorra com
mais naes parece utpico, principalmente a se considerar que este novo
60
bloco enfrenta grandes dificuldades, como as divergncias polticas entre a

Colmbia e os aliados Venezuela e Bolvia, ou a poltica econmica chilena,
mais alinhado proposta norte-americana de criao da ALCA.
, portanto, o MERCOSUL que oferece mais chances para integrao
econmica dos seus membros. A adoo de uma moeda nica entre Brasil e
Argentina (com o ingresso posterior dos outros pases-membros) pode representar uma acelerao da integrao econmica em todo o continente, uma
vez que duas economias importantes mostrar-se-iam dispostas ao progresso
do projeto.
Se bvio que essencial que se analise todas as vantagens e desvantagens da criao de uma moeda nica, sobretudo vista da fragilidade das
economias dos pases em questo, tambm no se pode adiar indefinidamente
a implementao do projeto, que h mais de 10 anos discutido por especialistas dos pases-membros. Ao argumento de no ser a regio uma rea monetria tima, no se pode responder de outra maneira, se no com a proposta
de manejo de um instrumento econmico importante, qual seja, a criao de
um banco central nico, para uniformizar-se s economias dos pases-membros. E, assim, um dia, poderemos ter, como j tm os europeus, orgulho de
uma moeda nica, e sentimento de efetiva integrao poltica, econmica e
cidad.
No caso de documentos online, apresentar a URL entre os sinais < >
precedido das expresso Disponvel em: finalizando com a data de acesso
como mostra o exemplo abaixo. ENCICLOPDIA da msica brasileira. So
Paulo, 1998. Disponvel em: <http: //www.uol.com.br/encmusical/> . Acesso
em: 16 ago. 2001
61
IV.
EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL

SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)
Bouzid Izerrougene*
SUMRIO: 1. Introduo 2. Imprescindvel interveno pblica 3. Integrao em
sade-MS 4. Desafios Consideraes finais Referncias Bibilogrficas
1. INTRODUO
Sabe-se que a integrao regional do MERCOSUL (MS) obedece a uma
lgica predominantemente comercial e nela prevalece a regra do consenso intergovernamental. Contudo, a dimenso social da integrao e o fortalecimento institucional do bloco so preocupaes fundamentais que se impem cada
vez mais nas agendas de negociaes. A unificao das polticas sociais e, de
modo mais ambicioso, a criao de uma cidadania social comunitria, apoiada
em direitos e sistemas comuns de proteo social bsica a todos os cidados
da regio, tm sido crescentemente propostas como metas do MS social.
Como ser possvel ento unir esforos para garantir o acesso universal e
equnime a direitos humanos bsicos como o da sade, consideradas as dificuldades oramentrias, a pobreza das populaes e as diversidades de polticas sociais e de sistemas de seguridade entre os paises parceiros? Quais so os
possveis efeitos da integrao sobre os benefcios sociais nos paises do MS
e como reestruturar os sistemas e servios nacionais de sade no contexto da
integrao? Tais so as prioridades que envolvem as discusses sobre a sade
no MS e cuja abordagem implica necessariamente a interveno pblica.
2. IMPRESCINDVEL INTERVENO PBLICA
A excluso social no mbito da sade marcante nos pases do MS, como
o caso de toda a Amrica Latina. Com uma populao de cerca de 300 milhes de habitantes no MS ampliado1, mais de um tero dela no est coberta
por mecanismos de proteo social e mais de 70 milhes de pessoas no tm
acesso aos servios de sade, e nem mesmo gua potvel ou saneamento bsico. Neste contexto, os desafios que se apresentam para os sistemas e servios
de sade, na tentativa de assegurar o acesso aos cuidados mdicos essenciais,
*
1.
Ps-doutor em economia pela Universidade Paris-Dauphine, professor associado da UFBA.

Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Paraguai, Uruguai e Venezuela.
63
BOUZID IZERROUGENE
confrontam-se com um padro de forte iniqidade, resultante de desequilbrios acumulados ao longo de sculos e que transformaram a regio numa rea
de extrema concentrao de renda e flagrantes desequilbrios.
Tabela 1 Mercosul: Indicadores sociais.
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
Populao
(milho)
38.747
186.405
6.158
3.463
9.182
16.295
26.749
% Urbana
90,6
84,2
58,3
93,0
64,4
87,7
88,1
Expectativa
de vida
74,9
71,3
71,5
75,9
64,9
78,3
73,4
%
alfabetizada
97,2
88,9
94,4
98,0
88,3
96,5
94,0
11.410
7.510
4.690
7.980
2.490
9.810
4.750
3,3
8,2
16,4
2,0
14,4
2,0
14,3
0,863
0,792
0,755
0,840
0,687
0,854
0,772
Pib/capita
(US$ mil)
% populao
abaixo
da linha
de pobreza
IDH
Fonte: Organizacin Panamericana de la Salud, 2005.
Os persistentes desequilbrios nas dimenses econmicas em termos de

mercado, investimento e tecnologia se revelam como fortes obstculos integrao, mostrando a necessidade de uma vontade poltica baseada nas concesses recprocas e no interesse em promover e estender as oportunidades
de desenvolvimento para os parceiros menos competitivos. A experincia da
Unio Europia (UE) constitui-se numa prova de que a reduo das disparidades regionais uma condio necessria ao xito da integrao. Ela mostra
que a expanso do comrcio e a subscrio dos acordos de cooperao so
dois movimentos complementares.
Ficou evidente com as experincias de integrao econmica em diferentes regies do mundo que o carter meramente comercial de certas
formas de regionalizao permite apenas uma cooperao relativamente limitada, sobretudo quando os parceiros possuem nveis desiguais de desenvolvimento econmico e social. Esses casos sugerem a aplicao de acordos
voluntrios e formais para aprofundar a integrao e aumentar a sua eficincia. O xito da integrao exige esforos pblicos que devem promover
processos de convergncia produtiva, institucional e social entre os comunitrios.
64
EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)
Tabela 2 Mercosul restrito: Macrodados Econmicos,

US$ milhes, preos constantes, 2005.
Indicadores
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Total
Produto Interno Bruto

Participao (%)
129.735
20,31
491.857
77,00
6.040
0,94
11.182
1,75
638.814
100
Valor Agregado Industrial

Participao (%)
50.239
26,46
135.092
71,15
1.138
0,67
3.412
1,78
189.881
100
Formao Bruta do Capital Fixo

Participao (%)
49.742
24,07
151.833
73,47
2.668
1,29
2.402
1,16
206.645
100
Exportaes
Participao (%)
37.564
26,12
99.006
68,86
3.007
2,09
4.199
2,92
143.776
100
Importaes
Participao (%)
27.133
25,27
73.078
68,07
3.354
3,12
3.778
3,51
107.343
100
Fonte: Elaborao do autor, a partir dos dados do Banco Mundial, (Relatrio 2005, do FMI (World
Economic Outlook, 2005) e da Cepal (Estadstico Anurio da Amrica latina e Caribe, 2005).
No contexto neoliberal das ltimas dcadas, a fora da competio monopolista entre os capitais e pases impulsiona a convergncia dos benefcios
sociais para um nvel mnimo (prximo aos nveis dos pases mais atrasados).
O ajustamento para cima, segundo o nvel de proteo social dos pases mais
desenvolvidos, est muito distante da realidade do momento, em razo de inmeros obstculos, como a escassez do emprego, a instabilidade dos negcios, a
crise dos sistemas de seguridade social. Enquanto isso, a estratgia da convergncia por baixo impede que as diferenas dos custos de mo-de-obra joguem
a favor dos pases e regies menos desenvolvidos, de modo que os prometidos
investimentos estrangeiros no chegam e, conseqentemente, no h emprego e
renda adicionais suficientes para reduzir o gap dos sistemas de proteo social.
Paradoxalmente, no mesmo contexto de generalizao das leis de mercado, a agenda social, especificamente, exige um alargamento da mesma
natureza. Em primeiro lugar, porque o tema do emprego excede os limites
da sua mera proteo contra os efeitos negativos da integrao, exigindo um
tratamento mais amplo que possa levar em considerao as realidades atuais
dos mercados nacionais de trabalho, to fortemente afetados pela precariedade, a baixa qualificao e as presses de competitividade internacional.
Em segundo lugar, porque a pobreza e a excluso social tm aumentado
expressivamente, contrastando com o projeto neoliberal de aumentar a cobertura mdica privada da populao em geral. Finalmente, devido ao fato
de que a poltica social no opera apenas como sistema de proteo e estabilidade social, mas tambm o faz como fator produtivo, isto , como alavanca
65
BOUZID IZERROUGENE
do prprio crescimento econmico via sustentao da demanda e qualidade

da mo de obra. No campo da integrao social pode-se, portanto, encontrar a proposio de modelos de desenvolvimento econmico que pudessem
sustentar, mais adequadamente, um efetivo processo de constituio de uma
cidadania social. No contexto atual em que a acumulao do capital tende
a abranger a totalidade do campo social, importante pensar na inverso da
relao tradicional: progresso econmico progresso social, numa relao:
progresso social progresso econmico. O setor da sade, particularmente,
reconhecido, junto com a educao, como forte indutor desenvolvimentista e fator de crescimento econmico e de avano cientfico e tecnolgico,
por suas relaes intersetoriais nas reas de servios, indstria e agricultura.
O seu fortalecimento imprescindvel ao desenvolvimento social, em razo, sobretudo, das suas contribuies formao e preservao do capital
humano.
3. INTEGRAO EM SADE-MS
Impulso importante ampliao do entendimento e valorizao da agenda social real do MS foi dado a partir dos meados da dcada de noventa,
quando foram considerados alguns dos direitos fundamentais na agenda de
discusses: o compromisso dos pases parceiros em garantir os valores do Estado de Direito e, mais amplamente, da democracia; o interesse expresso em
zelar, tambm, pelos direitos humanos no quadro mais amplo de um modelo
de desenvolvimento econmico regional pautado pela justia e pela eqidade.
Tal movimento se desenvolveu atravs de dois eixos principais. De um
lado, ocorreu um processo de fortalecimento institucional na esfera social do
MS, por meio da criao de novas e diversificadas instituies especificamente dedicadas dimenso social. De outro, ampliaram-se os conceitos intelectuais e estratgicos no tratamento dos temas sociais no contexto da integrao.
Principais marcos legais e instituies relacionados integrao social no
MERCOSUL.
1995 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES);
1995 Rede Mercocidades;
1996 Sistema de Informao em Educao no MS;
1996 Criao do SGT 11 Sade (Resoluo GMC no. 151/1996);
1997 Tratado Multilateral de Seguridade Social;
1997 Observatrio do Mercado de Trabalho;
1998 Declarao Scio-Laboral do MS (SGT 10);
66
1999 Comisso Scio-Laboral (rgo auxiliar do Grupo MS GMC);
2000 Carta Social do MS;
2000 Proposio da elaborao da agenda social da integrao (Declarao de Rosrio);
2001 Sistema Estatstico de Indicadores Sociais (SEIS);
2002 Grupo ad hoc de Integrao Fronteiria;
2004 Primeira Conferncia Regional de Emprego;
2005 Fundo Social Especial.
O tema da sade comeou a ser tratado no MS em 1992, numa inevitvel discusso sobre as normas sanitrias para a livre circulao das mercadorias. Em 1995 teve a primeira reunio dos ministros da sade do MS e dos
pases associados, que determinou o grupo ministerial como instncia suprema para as decises de polticas e estratgias de sade no bloco. Em 1996
foi criado um Sub Grupo de Trabalho (SGT-11-Sade), com a finalidade de
harmonizar as legislaes e coordenar as aes nas reas de servios, insumos e produtos de sade, como tambm na vigilncia sanitria e epidemiolgica. Diversas comisses intergovernamentais foram constitudas depois
para cuidar de inmeros assuntos, como: polticas de medicamentos, sade
sexual e reprodutiva, gesto de riscos e reduo de vulnerabilidades, sade
ambiental e do trabalhador, controle do sarampo, clera, dengue e febre
amarela, sistema de informao e comunicao em sade, banco de preos
de medicamentos, etc.
Dada a lgica ainda predominantemente comercial do MS, os avanos
mais significativos em direo a uma integrao na rea da sade esto na harmonizao das regras de vigilncia sanitria para a circulao dos produtos,
na regulamentao da vigilncia epidemiolgica e sistema de informaes em
sade. So aes comuns que se tornam importantes medida que aumente a
circulao das pessoas.
A partir do momento em que existe o livre transito das pessoas que podem
migrar indistintamente de um pas para outro, se coloca necessariamente a questo de saber que pas ser responsvel pelos cuidados de sade das populaes
migrantes. Essa responsabilidade avaliada atravs da comparao entre os direitos e benefcios dos pases de origem com os dos pases hospedeiros. Se as
prestaes de sade e de seguridade social em geral so distintas, ento de que
sistema poderia beneficiar o migrante? Como conciliar realidades sociais, econmicas e jurdicas to distintas?
67
BOUZID IZERROUGENE
At o momento, todavia, os direitos dos cidados do MS em matria de

sade ainda se limitam aos territrios nacionais e no podem ser usufrudos
nos paises vizinhos, embora cidados paraguaios, uruguaios e bolivianos das
reas fronteirias buscassem atendimento no Brasil, aproveitando a cobertura
pblica mnima neste pas. Municpios brasileiros arcam com o atendimento
da demanda da populao fronteiria sem terem condies financeiras e recursos humanos adicionais.
A urgncia da organizao conjunta da ateno sade nas fronteiras
mostra-se incompatvel com a morosidade caracterstica do processo de harmonizao. Na prtica, os sistemas de sade nestas regies se comunicam
atravs de prticas informais diversas, ocasionando efeitos colaterais indesejveis. Enquanto isso, os ministrios da sade no conseguem encontrar solues consensuais, mesmo que o problema esteja no centro de suas atenes.
Uma soluo possvel a criao de um sistema integrado de sade (SIS) para
os fronteirios.
A realidade das fronteiras traz determinaes complexas no que se refere
ao acesso sade na regio, uma vez que os sistemas nacionais de sade so
diferenciados em termos de universalidade, eqidade, modelos de cobertura e
ateno, modalidades de oferta e financiamento. Enquanto o Brasil conta com
o descentralizado e pblico Sistema nico de Sade (SUS), os demais parceiros do MS possuem sistemas mistos pblico-privado, centralizados e com
baixos e variados graus de cobertura.
As zonas de fronteira so espaos privilegiados e obrigatrios para iniciar
o processo de integrao e harmonizao dos sistemas de sade, dado que
permitem observar os dilemas concretos do atendimento, avaliar localmente
o uso formal e informal dos servios, conhecer a demanda real e as condies
de acesso, assim como as possibilidades de construir estratgias cotidianas de
cooperao e complementao.
4. DESAFIOS
O desafio integrao do sistema da sade no MS se inscreve no marco dos direitos fundamentais do homem e, portanto, leva em considerao
os princpios de eqidade, universalidade, participao, e descentralizao.
Concretamente, a atuao em sade deve abranger as medidas de promoo,
preveno, recuperao e reabilitao.
No MS, os problemas atuais de ateno sade se associam s condies
econmicas, baixa qualidade de vida, s condies ambientais, deficincia do saneamento bsico, escassez de recursos humanos e excluso social,
68
em geral. Outras dificuldades se devem a fatores scio-demogrficos que caracterizam a regio, como a alta disperso geogrfica nas zonas rurais, que se
traduz, diante da precariedade dos meios de transporte, pela inacessibilidade
aos servios de sade. Na tabela abaixo se pode observar uma certa correlao
entre a pobreza e o percentual gasto em sade, de um lado, e a expectativa de
vida e a taxa de mortalidade infanto-juvenil, de outro. Ela mostra a disparidade
que existe nestes indicadores entre os paises do MS e alguns paises da Europa.
Tabela 3: Dados comparativos, 2005.
Indicadores
Pib per capita

(US$)
Gasto
em sade
(% do Pib)
Expectativa de vida
ao nascimento (mdia:
Homem-mulher)
Mortalidade
infanto-juvenil
(por mil)
Argentina
13.920
(2005)
9,6 (2004)
74,9*
16 (2005)
Brasil
8.230
8,8 (2004)
71
33 (2004)
Bolvia
2.740
6,8 (2002)
65*
65 (2004)
Chile
11.470
6,1 (2004)
78
10
Espanha
25.820
8,1
80
Etipia
1.000
5,3
52
164
Frana
30.540
10,5
82
Hungria
16.940
7,9
73
Irlanda
34.720
7,2
79
Paraguai
4.970
7,7 (2004)
71*
23
Uruguai
9.810
8,2 (2004)
75
15
Venezuela
6.440
4,7 (2004)
75
21
Fonte: OMS, World Health Statistics, 2007. * Organizacin Panamericana de la Salud, 2005.
Quanto mais distintos forem os indicadores de sade dos pases associados

maior ser a dificuldade de harmonizar os sistemas e servios de atendimento e
generalizar o seu uso. Ora, no MS h uma marcada diferena nos indicadores2,
tanto no que diz respeito s doenas e s taxas de mortalidade, como no que se
refere aos recursos alocados. Essas diferenas so o resultado de uma longa histria de polticas pblicas distintas que, por sua vez, determinam formas singulares de organizao coletiva para atender ou no atender a realidades diversas.
2.
Indicadores nacionais que ocultam as diferenas regionais internas.
69
BOUZID IZERROUGENE
Tabela 4 Mercosul: Indicadores de Mortalidade

Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Mortalidade
infantil por mil
16,5
(2005)
33,0
(2005)
23,0
(2005)
15,0
(2003)
65,2
(2004)
Mortalidade
materna por 100 mil
43,6
(2003)
73,1
(2002)
174,1
(2003)
23
(2002)
230
(99-03)
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005 e OMS, 2007.
Tabela 5 Recursos destinados sade % PIB (2005)

Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
Sade
Pblica
5,0
3,6
2,9
2,0
4,3
2,9
1,4
Sade
Privada
3,9
3,6
4,1
10,4
2,9
3,8
2,7
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005
Tabela 6 Mdicos por 10 mil habitantes (2001)

Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
32,1
20,6
5,6
39,0
7,6
11,5
20,0
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005.
As diferenas nos indicadores esto relacionadas, tambm, aos sistemas

de sade vigente em cada pas e aos respectivos padres de financiamento. O
sistema brasileiro de natureza pblica, financiado por impostos e contribuies, que remuneram aes e servios de sade nos nveis pblicos e privados
e pagam os medicamentos bsicos e emergenciais. Os demais sistemas nacionais se organizam essencialmente em seguros privados, e as aes do setor
pblico so muito limitadas. Os valores mais reduzidos de cobertura em toda
a Amrica Latina se encontram nos parceiros do Brasil no MS: Bolvia (35%),
Paraguai (46%), Argentina (48%) e Uruguai (53%)3.
Quando as fronteiras se ampliam e os fluxos migratrios se expandem,
os antigos sistemas nacionais podem passar categoria de subsistemas de
um sistema supranacional maior e mais complexo, e as relaes que se estabelecero entre os sistemas implicaro num maior planejamento e maiores
competncias de gesto. No mesmo tempo a formao de profissionais para
3.
70
Dados da CEPAL SERIE Polticas sociales, 2005.
atuar na nova realidade, tanto para administrar o sistema, como para assegurar
um atendimento mnimo, se esbarram com a escassez dos recursos humanos
e a sua concentrao nas zonas urbanas e nas reas de maior desenvolvimento
econmico. A unificao dos atendimentos em sade iria sofrer ento de muitas dificuldades, como a precariedade do trabalho, a fuga dos recursos humanos para as regies mais ricas, o deslocamento dos usurios e a conseqente
desigualdade no acesso aos cuidados mdicos. As desigualdades socioeconmicas e sanitrias tm forte expresso territorial e evidenciam a importncia
de polticas regionais de interveno pblica.
O processo de construo da Unio Europia (EU) mostra, com abundantes evidncias, que se a convergncia constitui-se em processos bastante factveis e viveis nos mbitos das polticas econmicas, comerciais e financeiras,
ela se revela muito complexa no campo das polticas sociais. Os avanos de
integrao social que se realizaram na Europa s foram possveis na rea da
seguridade social depois que se abriu mo da estratgia de convergncia pelo
alto; quando a idia do modelo unificado de proteo foi substituda por polticas pontuais de reconhecimento e compensao de direitos nacionais, de
equivalncias e de transferncias oramentrias.
CONSIDERAES FINAIS
Na UE, as limitaes das polticas sociais parecem quase infranqueveis.
Expresses como unificao ou convergncia desapareceram do discurso oficial e so substitudas pelo projeto minimalista de harmonizao de polticas
nacionais, que so profundamente enraizadas em fortes tradies culturais e
histricas.
No MS a situao todavia diferente e o projeto de unificao do sistema de sade mais factvel por haver uma situao em que praticamente s
o Brasil oferece realmente uma cobertura social universal, integral, publica e
descentralizada com seu SUS. Nos demais pases, como j foi dito, a cobertura do sistema pblico bastante limitada. Como o Brasil representa mais de
80% da populao do MS restrito, o SUS pode ser facilmente estendido para
os parceiros.
O SUS, apesar de suas dificuldades, como as filas de espera, os hospitais
lotados e mal equipados, o mau atendimento em certos setores, a falta de remdios e outros problemas, mostra ser um sistema vivel em geral. Hoje ele faz
muito com poucos recursos, tendo um oramento que conta com menos de vinte
reais mensais por pessoa. Com isso, realiza 2,4 consultas para cada brasileiro,
em mdia por ano; efetua 200 milhes de exames laboratoriais e 6 milhes de
ultra-sonografias; garante mais de um milho de internaes por ms. D assistncia integral para a populao de portadores do HIV e doentes de Aids, renais
71
BOUZID IZERROUGENE
crnicos e pacientes com cncer; realiza 85% de todos os procedimentos de

alta complexidade do pas4. Alm de ser econmico, ele democrtico porque
promove a participao popular no controle das prestaes e do financiamento.
A sua gesto flexvel e descentralizada inclui o setor privado, admite queda de
recursos nos momentos de crise econmica e facilita adaptaes s diferenas
regionais e nacionais. Resta aumentar seus recursos e impedir o desvio destes
para outros fins (como praxe no Brasil). A adoo do SUS para o conjunto
do MS passa obviamente pela definio prvia, por acordos multilaterais, das
fontes de recursos, das modalidades de remunerao, de reembolso e de complementaridade, preservando e estimulando as possibilidades de implementar
modelos mistos de financiamento e operacionalizao.
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sgt/rosgt11/index.htm (acessado em 24/03/2008).
OMS Organizao Mundial de Sade, http: //www.who.int/countries/chl/fr/ (acessado em
26/03/2008).
4.
72
Dados do Ministrio da Sade e da Fundao Oswaldo Cruz.
V.
A EVOLUO DO TRATAMENTO
DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL
Carlos Alberto Almeida Cerqueira Junior*
SUMRIO: 1. Introduo 2. O direito ambiental internacional 3. Incio do tratamento ambiental no Mercosul: 3.1 O Tratado de Assuno e suas diretrizes
bsicas 4. Evoluo do tratamento da matria ambiental no Mercosul: 4.1. Declarao de Canela/92; 4.2 Reunio em Las Leas/Argentina em 92: 4.2.1 Reunio Especializada em Meio Ambiente REMA 5. O grupo mercado comum
e o subgrupo de trabalho n 6: 5.1 O Grupo Mercado Comum; 5.2 O Sub-grupo
de Trabalho n 6 6. O Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre meio
ambiente 7. Acordo-quadro sobre meio ambiente do Mercosul acordo de
Florianpolis/2001 8. Direito ambiental do Mercosul: 8.1 As Normas ambientais do Mercosul e sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos EstadosMembros 9. Concluso 10. Referncias
RESUMO: Nos ltimos anos o meio ambiente deixou de ser encarado como uma fonte
inesgotvel de recursos e desvinculado da vida humana, e passou a ser relacionado
com a prpria qualidade de vida, integrando os direitos fundamentais do homem. O
continente sul-americano em especial possui um grande patrimnio ambiental, com
uma rica biodiversidade. E por estar inserido nesse contexto, nesse espao fsico cobra-se do MERCOSUL uma efetiva tutela destes bens vitais. O Presente artigo busca
fazer uma anlise evolutiva sobre o tratamento da questo ambiental no mbito do
MERCOSUL, suas origens, as formas de abordagem, os Tratados, Declaraes, Protocolos e Acordos firmados sobre a matria, bem como a estrutura institucional, para
o trato das questes de planejamento, normativas, e executivas.
PALAVRAS CHAVES: Meio Ambiente. MERCOSUL. Acordo Quadro. Subgrupo de
trabalho n 6
RESUMEN: En los ltimos aos el medio ambiente dej de ser encarado como una
fuente inagotable de recursos y desvinculado de la vida humana, y pas a ser relacionado con la propia calidad de vida, integrando los derechos fundamentales
del hombre. El continente suramericano en especial posee un gran patrimonio ambiental, con una preciosa biodiversidad. Y por estar inserido en este contexto, en
este espacio fsico cobrase del MERCOSUR una efectiva tutela de estos bienes
vitales. El presente artculo se propone a hacer una anlisis evolutiva sobre el trato
de las cuestiones ambientales en el mbito del Mercosur, sus orgenes, sus formas
de abordaje, los Tratados, Declaraciones, Protocolos y Acuerdos firmados sobre
la materia, bien como la estructura institucional, para el trato de las cuestiones de
planeamiento, normativas, e ejecutivas.
PALABRAS LLAVES: Medio Ambiente. MERCOSUR. Acuerdo Marco. Subgrupo de
trabajo n 6
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
73
CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR
1. INTRODUO
A Terra e seus ecossistemas sempre estiveram em constante mudana. As
observaes e estudos cientficos nos remontam poca em que supostamente existia apenas um nico continente conhecido como Pangia, oceanos
cidos, e uma atmosfera formada por gases txicos. Com a deriva continental
e as mudanas climticas, aos poucos a Terra foi tomando a forma atual, e
proporcionando as condies propicias para o mitolgico, ou evolutivo surgimento da raa humana.
A ocupao do espao terrestre pelo homem e o seu domnio sobre os
recursos naturais, representam um importante marco nesse processo de constante mutao terrestre. Agora no somente os fatores naturais influiriam diretamente nesse processo, mas a atuao do homem ganharia cada vez mais
destaque, na alterao do ciclo natural das coisas.
Principalmente a partir do perodo da Revoluo Industrial no sculo
XVIII, o homem comeou sua busca obsessiva pelo mximo aproveitamento dos recursos naturais como fonte de renda e fortalecimento dos Estados
Nacionais recm formados. Pouca ou nenhuma importncia foi dada para as
conseqncias futuras dessa explorao e muito menos na dosagem de sustentabilidade, premissa esta, embasada nas medidas praticamente destrutivas
dos ecossistemas e paisagens naturais. O professor Guido Soares relata que:
Em seu incio, o sculo XX tinha herdado dos sculos anteriores, em especial do final do sculo XIX, a idia de que o desenvolvimento material das
sociedades, tal como potencializado pela Revoluo Industrial, era o valor
supremo a ser almejado, sem contudo, atentar-se para o fato de que as atividades industriais tem um subproduto altamente nocivo para a natureza e,
em conseqncia para o prprio homem.
O aparecimento de tais conseqncias j se faz presente assim como tambm a preocupao do homem em frear o processo de destruio ambiental
que ele mesmo comeou. Desde meados do sculo XX tm acontecido, cada
vez com mais intensidade e expresso, discusses cuja temtica central a
relao do homem com o meio ambiente, ou seja, como promover a harmonia
da parte com o todo.
Quando o homem reconhece seu papel de agente nocivo na relao com
o meio ambiente, tem inicio um complexo processo de reflexo sobre suas
aes e reaes, refletindo sobre as conseqncias de seus atos, para o meio
em que vive e para si prprio. Na medida em que desenvolve essa capacidade de refletir sobre o assunto, percebe-se a indissociabilidade da natureza,
ou seja, o meio ambiente entendido como a juno de uma srie de elementos interligados entre si, cuja relao de dependncia faz de cada elemento
uma parte importante do conjunto que por sua vez torna-se indissolvel.
74
A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL
A responsabilidade por todos os problemas ambientais de toda a sociedade, tendo em vista que todos praticam algum tipo de ato que acarreta numa
disfuno para o meio ambiente. Somando isso aos novos conhecimentos
cientficos que concluem que o homem faz parte da natureza, como vemos
por exemplo, na teoria evolucionista de Darwin, pela qual a raa humana tem
origem no mesmo ancestral dos grandes macacos e evolui como todos os
demais seres viventes, e ainda a Teoria de Gaia de Lovelock1, para a qual a
Terra, Gaia, um ser vivo que pulsa em vida plena com todos os seus seres,
incluindo o homem, em igualdade de condies, surgiu a necessidade do ser
humano rever a sua ao predatria e conseqentemente seu comportamento
integral, fazendo com que a viso antropocntrica que rege a conduta humana, tendo o homem como o centro do universo, comeasse a perder fora.2
Em meio a esta Nova Ordem Mundial sobre a abordagem e tratamento
ambiental os atuais pases membros de pleno direito do MERCOSUL (a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai, a Repblica Oriental
do Uruguai e a Repblica Argentina) levando em conta que a questo ambiental ultrapassa fronteiras geopolticas, esto desenvolvendo conjuntamente,
projetos e planos de atuao visando proteger o meio em que vivem. E esse
o objetivo deste trabalho: analisar a evoluo do tratamento ambiental que
vem sendo adotado pelos pases do MERCOSUL, apresentando os princpios
e normas comunitrias como tentativa de harmonizao da legislao ambiental, e as razes para o estabelecimento de uma poltica comum de proteo ao
meio ambiente dentro deste processo de integrao regional.
2. O DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
O direito ambiental internacional o conjunto de princpios e regras com
a finalidade de proteger o meio ambiente global e de controlar as atividades
que, dentro das jurisdies nacionais, podem afetar o meio ambiente de outros
Estados, ou reas alm da jurisdio nacional.3
Com lastro nessa noo de unidade ambiental, e na filosofia do agir
localmente, pensando globalmente consolidou-se no Direito Internacional o
princpio do poluidor pagador que, obriga quem poluiu a pagar pela poluio causada ou que pode ser causada, e o Princpio da Responsabilidade pelo
1.
2.
3.
LOVELOCK, James E. Gaia: um novo olhar sobre a vida. Rio de Janeiro: Edies 70,
1987.
Direito Ambiental: O que ? Disponvel em: http: //www.aultimaarcadenoe.com.br, no dia
18 de outubro de 2009.
BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan E. International law and the environment New York:
Oxford University Press, 1992., p. 8.
75
qual o poluidor, pessoa fsica ou jurdica, responde por suas aes ou omisses em prejuzo do meio ambiente, ficando sujeito a sanes estabelecidas.
Logo, a responsabilidade por danos ambientais objetiva.
Como conseqncia lgica, os Estados passaram a ser responsveis por
atos poluidores de particulares que ultrapassem a fronteira do nacional. Assim, quando a atividade econmica exercida em um pas gerar danos ambientais em pas diverso, o Estado onde tal atividade econmica exercida deve
ser responsabilizado por tais danos.
Esses princpios ganharam expresso no Direito Internacional a partir da Declarao de Estocolmo/72 (Adotada pela Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente), Conferncia na qual foi dado o alerta para
a gravidade desses riscos e danos causados. Na ocasio foi acordado que
os Estados, em pleno gozo de sua soberania, tm o direito de explorar seus
recursos ambientais, no entanto, a esse direito corresponde o dever de agir
para que as atividades no causem prejuzo ao meio-ambiente de outros pases. Trata-se, como se v, de uma liberdade relativa ou controlada para a explorao dos recursos naturais. Por isso de se afirmar que a soberania cria
obrigaes que so conseqncias de seus direitos. Para Valrio Mazzuoli a
responsabilizao do Estado causador do dano:
Trata-se de um corolrio ou conseqncia lgica do princpio da igualdade
jurdica, posto que, existe nica e exclusivamente em funo dela. Significa,
ademais, que os Estados tm limites de atuao no plano internacional, no
podendo agir de forma leviana, a seu alvedrio e a seu talante, prejudicando
terceiros e trazendo desequilbrio para as relaes pacificas entre os Estados4.
Para exemplificar essa situao, um exemplo bem contextualizado o caso

de pases do MERCOSUL que criaram acordos bilaterais a respeito da responsabilidade pelos danos ambientais transfronterios. Nesse sentido, portanto, o
Acordo celebrado entre Brasil e Uruguai em 1992, cujos objetivos so: estabelecer mtodos de monitoramento e de avaliao de impacto ambiental e promover a soluo coordenada das questes relacionadas aos impactos ambientais.
Segundo esse Acordo, ratificado pelo Congresso Nacional em 4 de maio de
1995 e promulgado pelo Decreto n 224, de 2.6.97 DOU 3.6.1997, no caso de
impacto ambiental, cada parte Contratante ser responsvel pelos danos causados outra Parte Contratante em decorrncia de suas prprias atividades ou
de atividades efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas que se encontrem em
territrio de sua jurisdio
4.
76
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual.
e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 460.
3. INCIO DO TRATAMENTO AMBIENTAL NO MERCOSUL

O Mercado Comum do Sul representa, o mais importante acordo poltico e econmico alcanado na regio latino-americana. Foi constitudo em
1991, com a assinatura do Tratado de Assuno pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, com o objetivo de incrementar a competitividade de seus
membros instituindo uma unio aduaneira a partir de 1995, e abarcando
outros muitos mbitos como a poltica fiscal, monetria, industrial, agrria
e ambiental.
Este processo de integrao gerou um nvel de interdependncia tal, que
o jogo de interesses cruzados leva progressivamente os atores pblicos e privados a atuarem num cenrio poltico comum, que excede os aparatos polticos nacionais. Hoje o MERCOSUL conta com quatro Estados Parte: Brasil
(1991), Argentina (1991), Paraguai (1991) y Uruguai (1991); e cinco Estados
associados: Bolvia (1996), Chile (1996), Peru (2003), Colmbia (2004) e
Equador (2004). Em especial h a situao da Venezuela.
No dia 23 de maio de 2006, os pases do MERCOSUL adotaram o Protocolo de adeso da Venezuela. Mediante este Protocolo, a Repblica Bolivariana da Venezuela aderiu ao Protocolo de Ouro Preto de 1994. Depois de sua
ratificao pelos quatro membros e sua entrada em vigor, a Venezuela ser
membro de pleno direito do MERCOSUL.
Entre os pases do MERCOSUL, o direito ambiental tratado como questo de soberania nacional, nas Constituies de todos os seus integrantes originrios (Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai). Ademais, extrai-se de suas
Cartas polticas, que a explorao dos recursos ambientais deve ser acompanhada de efetivo controle a fim de se garantir um meio-ambiente saudvel s
geraes futuras.
Em virtude de ter como membros os dois maiores pases da Amrica do
Sul, o territrio mercosulino compreende aproximadamente 56% do ecossistema sul-americano, que alm de apresentar uma grande biodiversidade e
recursos minerais, abrange importantes bacias hidrogrficas, florestas, zonas
costeiras, cerrados, o pampa, o chaco, o pantanal, regies semi-desrticas e
montanhas andinas.
Visando dar um maior alcance proteo ambiental, j que o Tratado de
Assuno no possui essa natureza, inseriu-se logo no Prembulo o entendimento do aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis e a preservao
do meio ambiente, a fim de, coordenar as polticas macroeconmicas nos diversos setores da economia com a observncia dos princpios de gradualidade,
flexibilidade e equilbrio.
77
Tendo em vista o estabelecido no Tratado de Assuno no segundo e

sexto pargrafos da introduo e no artigo 5, letra d, a Resoluo 03/91
do Conselho do Mercado Comum (CMC) estabeleceu, a necessidade dos
Acordos Setoriais contemplarem a preservao e o melhoramento do meio
ambiente.
3.1 O Tratado de Assuno e suas diretrizes bsicas
Para os doutrinadores do Direito Internacional, do Art. 1 do Tratado de
Assuno, certido de nascimento do MERCOSUL, extraem-se seis diretrizes bsicas, que podem ser sintetizadas no objetivo da integrao comercial
e econmica e facilitao das relaes econmicas entre os pases do grupo.
Tais diretrizes so: livre circulao de bens; estabelecimento de tarifa externa
comum; poltica comercial comum em relao a Estados terceiros; coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais;
polticas macroeconmicas e setoriais visando assegurar condies de concorrncia entre os Estados parte; obrigao de harmonizao das legislaes
nas reas pertinentes.
Como de se notar, no h normas de proteo ambiental no texto articulado do Tratado de Assuno. Mesmo assim, consideramos que o substrato
jurdico para a adoo de normas ambientais encontra-se nos artigos 1 e 5
do Tratado, quando se trata da necessidade de coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais que garantam condies de concorrncia entre os
Estados-Membros, no marco do compromisso pactuado por estes para harmonizar as respectivas legislaes nacionais naquelas reas pertinentes, para
fortalecer o processo de integrao e assegurar condies de real concorrncia
entre eles. Por fim, h de se considerar que o problema ambiental deve ser
sempre encarado, para que sejam efetivados os princpios do Tratado, quais
sejam: gradualidade, flexibilidade e equilbrio.5
A fim de esclarecer o alcance de cada principio faz-se necessrio explicitar o que se entende de cada um deles, em apertada sntese: Gradualidade: no
criar distores econmicas graves, ir adaptando interesses econmicos com
os interesses sociais; Flexibilidade: admitir retrocessos nos ritmos impostos
por situaes excepcionais; Equilbrio: impossibilidade de haver prejuzo para
uma parte e beneficio desmedido para outra.
5.
78
ALBUQUEQUE, Fabola Santos. O meio ambiente como objeto de direito no MERCOSUL. Disponvel em http: //www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_148/r148-18.pdf, no
dia 18 de outubro de 2009.
4. EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO

MERCOSUL
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como ECO-92, foi celebrada no Rio de Janeiro havia
sido a maior conferencia realizada pela ONU, at aquele momento histrico.
Alm da adoo de convenes e fixao de normas forenses, no mbito regional, um dos seus grandes resultados foi motivar os pases do Cone Sul a
estabelecerem uma posio conjunta a respeito do meio ambiente, j que a
partir desta os pases do MERCOSUL assinaram uma srie de documentos
em que a questo ambiental tratada direta e especificamente. Este posicionamento em bloco inclui a proteo da atmosfera, da diversidade biolgica,
a degradao dos solos, a desertificao, os bosques, os recursos hdricos, os
assentamentos humanos, os recursos financeiros, o comercio internacional, o
meio ambiente marinho, os resduos perigosos e o fortalecimento institucional
para o desenvolvimento sustentvel. De tais diplomas produzidos abordaremos os principais logo adiante.
4.1. Declarao de Canela/92
Assinada em 21 de fevereiro de 1992 pelos quatro Estados Parte juntamente com o Chile, a Declarao de Canela, pode ser considerada como
o primeiro documento acerca da matria ambiental posterior ao Tratado de
Assuno.
Ficou estabelecido que: As operaes comerciais devem incluir os custos
ambientais causados nas etapas produtivas sem transferi-los s geraes futuras. Desta forma, o nus ambiental refletiria nos intercmbios comerciais, objetivando no somente o lucro econmico, como tambm o lucro ou no
prejuzo ambiental nas transaes. O posicionamento adotado est intimamente ligado finalidade de proteo do meio ambiente, no tendo nenhuma
pretenso de se constituir como barreira ou entrave comercial.
Ficou acordado que haver o respeito s soberanias, mas simultaneamente tambm, a previso de responsabilidades por danos ambientais eventualmente ocorridos. Nesse aspecto, estabeleceu-se que ser resguardada a soberania da diversidade biolgica e das florestas, na medida em que se afirma que
os recursos biolgicos so inequivocamente recursos naturais de cada pas e,
portanto, sobre eles exercida a soberania nacional.
At este momento, no havia nenhum Sub-grupos de Trabalho do Grupo
Mercado Comum (GMC), rgo executivo do MERCOSUL, encarregado de
tratar especificamente da matria ambiental, que era tratada de forma secundria temtica de cada um. Por exemplo: O sub-grupo de trabalho n 8 que
79
trata da poltica agrcola tratava dos temas ambientais relacionados com a

agricultura, e assim acontecia com cada sub-grupo.
Como indicador da evoluo e destaque da matria ambiental no mbito
do Bloco, na II Reunio de Presidentes do MERCOSUL, celebrada em Las
Leas, Argentina, em de junho de 1992, decidiu-se pela criao da Reunio
Especializada em Meio Ambiente REMA, atravs da Resoluo n 22/92.
4.2 Reunio em Las Leas/Argentina em 92
A reunio em Las Leas representou um marco na valorizao da temtica ambiental no mbito mercosulino, principalmente devido a criao do
Subgrupo de Trabalho n. 6, rgo cuja competncia exclusiva para tratar do
meio-ambiente; e tambm pelo fato de na ocasio, terem sido lanadas metas
para o MERCOSUL, muitas das quais versavam sobre temas ambientais.
As inquietaes com o meio ambiente fez surgir, no final de 1992, as
Reunies Especiais do Meio Ambiente (REMA) teleologicamente criadas
com o fito de analisar as legislaes vigentes nos Estados parte e propor recomendaes ao GMC, rgo executivo, a fim de transform-las em resolues. A REMA encontrou-se apenas em poucas ocasies no perodo de um ano
(novembro de 93 a novembro de 94) e dentre as recomendaes produzidas
destaca-se aquela que se tornou a Resoluo 10/94 que indica as Diretrizes
Bsicas em Matria de Poltica Ambiental que viria a ser a semente do Protocolo Adicional sobre o Meio Ambiente.
4.2.1 Reunio Especializada em Meio Ambiente REMA
A professora Leila Devia, parafraseada por Antonio de Jesus da Rocha
Freitas Junior, delimita os objetivos gerais e especficos da Reunio Especializada em Meio Ambiente:
Los objetivos generales de la REMA consistieron en la formulacin de recomendaciones al Grupo Mercado Comn (GMC), tendientes a asegurar una adecuada proteccin del medio ambiente en El marco del proceso de integracin.
Los objetivos especficos fueron: contribuir a establecer en materia ambiental
condiciones adecuadas de competitividad entre los Estados parte y adecuada
competitividad externa de los productos originarios del MERCOSUR..6
Apesar da grande expectativa, a mtica Reunio Especializada em Meio

Ambiente REMA se reuniu apenas cinco vezes. O primeiro encontro foi
sediado em Montevidu, Uruguai, em 1993, quando foi proposta a identifica-
6.
80
FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Globalizao, integrao regional e meio

ambiente do MERCOUL in FERRAZ, Daniel Amin (Coord.). Manual de integrao regional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004. p.379.
o e avaliao das legislaes-marco de carter instrumental ou de alcance

geral, a identificao de temas prioritrios em matria de legislao ambiental
e a recopilao e avaliao de normas nacionais, provinciais ou locais nas reas limtrofes. Na segunda reunio, celebrada em Buenos Aires, em 1994, foi
apresentada pela Repblica Argentina um plano de Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental, e proposta a anlise das legislaes dos EstadosMembros sobre resduos no Marco do Convenio de Basilia de 1989, sobre
transporte trans-fronteirio de resduos perigosos e a sua eliminao, com o
objetivo de estabelecer solues comuns em nvel de bloco. Ainda durante
esse segundo encontro, foi elaborada uma Recomendao sobre a necessidade
de concretizar instrumentos legais para as atividades com possibilidade de gerar impacto ambiental negativo nos ecossistemas compartilhados.7
Celebrada em Braslia, em 1994, a terceira Reunio, teve como pauta a
aprovao das Diretrizes Bsicas em matria de Poltica Ambiental, atravs da
Resoluo n 10/94 do Grupo Mercado Comum. Em apertada sntese, Antonio
de Jesus8 relata os indicadores fixados para a poltica ambiental do MERCOSUL, que recomendam:
a) A harmonizao das legislaes ambientais dos pases membros;
b) Assegurar as condies equnimes de competitividade entre os membros
do bloco atravs da incluso do custo ambiental;
c) Garantir a adoo de praticas degradantes;
d) Adotar o manejo sustentvel no aproveitamento dos recursos naturais renovveis;
e) Assegurar a obrigatoriedade da avaliao de impacto ambiental;
f) Assegurar a minimizao e/ou a eliminao de contaminantes a partir da adoo e desenvolvimento de tecnologias apropriadas, limpas e de reciclagem, ademais de tratar adequadamente os resduos slidos, lquidos e gasosos;
g) Assegurar o menor grau de deteriorizao ambiental nos processos produtivos regionais e nos produtos de intercambio;
h) Harmonizar os procedimentos legais e/ou institucionais para o licenciamento / habilitao ambiental, e monitorizar as atividades que possam gerar
impactos ambientais em ecossistemas compartidos;
i) Coordenar os critrios ambientais comuns tanto na negociao como na implementao dos atos internacionais de incidncia do MERCOSUL;
j) Fortalecer as instituies para a gesto ambientalmente sustentvel, atravs
do aumento da informao ambiental para a tomada de decises;
l) Desenvolver o turismo interno do MERCOSUL com equilbrio ambiental.
7.
8.
FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit., p.379-380.

FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Ibidem. p.380-381.
81
Do exposto resta claro que as Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica

Ambiental, alm da promoo da adoo de normas que garantam as condies equnimes de competitividade, enfatizam a necessidade de harmonizar
sem igualar, isto , harmonizar a legislao ambiental dos Estados-Membros
sem padroniz-las, considerando as peculiaridades de cada um e de seus respectivos ecossistemas.
Em seu trabalho: O estabelecimento de uma poltica comum de proteo
do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum. a professora Martha Lucia Olivar Jimnez destaca diversas justificativas para fundamentar o
estabelecimento de uma poltica comum de proteo ambiental dentro de um
processo de integrao regional, dentre as quais merecem destaque:
a) o fato de que a poluio no respeita os limites nacionais,
b) que a livre circulao de mercadorias e a livre concorrncia empresarial,
princpios bsicos para a constituio de um mercado comum, podem ser alteradas pela adoo de polticas divergentes em matria ambiental,
c) no caso especifico do MERCOSUL, o Tratado de Assuno possui como
um dos seus objetivos a melhora das condies de vida de suas populaes, e
para isso necessrio um ambiente saudvel,
d) e por fim, a coordenao de uma poltica comum de bloco nos diversos
foros internacionais, resultar em um fortalecimento de sua posio na comunidade internacional.9
No mesmo ano, a capital paraguaia foi anfitri da quarta reunio. Na ocasio foram propostas mudanas no Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL, referentes a mercadorias que expem a perigo a segurana pblica e a sade ou a
vida de pessoas, animais ou plantas, para propor que nestes casos intervenha
a autoridade ambiental competente. No mesmo evento, a Repblica Argentina
comunicou oficialmente sua reforma constitucional, que incorporou de maneira expressa a tutela ambiental, e reduziu as diferenas com relao ao Brasil,
que desde 1988 possui a tutela constitucional do ambiente.
Com a entrada em vigor do Protocolo de Ouro Preto o MERCOSUL passou a funcionar com uma nova estrutura institucional, agora dotado de personalidade jurdica internacional. Neste contexto, a continuidade, ou no, da
REMA tornou-se um dilema.
Logo em junho de 1995 na reunio de Ministros do Meio Ambiente do
MERCOSUL em Montevidu, foi aprovada a Declarao de Taranco. Os signatrios reconheciam a necessidade de reforar o marco institucional para o
9.
82
JIMENEZ, Martha Lucia Olivar Jimnez O estabelecimento de uma poltica comum de proteo do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum.Braslia: ABEI, 1994.
tratamento da temtica ambiental no MERCOSUL; dando nfase a dinamizao do processo de articulao interna dos respectivos pases. Para alcanar
tal meta, restou imprescindvel a incluso da temtica ambiental no mais alto
nvel de discusso, com o entendimento que harmonizar no implica na criao de uma legislao nica, mas sim na eliminao eventuais assimetrias e
reduo das possveis divergncias. Neste sentido, foi considerado conveniente transformar a REMA em um subgrupo de Trabalho do GMC.
5. O GRUPO MERCADO COMUM E O SUBGRUPO DE TRABALHO N 6
5.1 O Grupo Mercado Comum
O Grupo Mercado Comum (GMC) foi criado atravs do Tratado de Assuno (artigos 13-15), mas s adotou sua atual estrutura e funes com o
Protocolo de Ouro Preto (artigos 10-15). O GMC responsvel por fixar os
programas de trabalho, e de negociar acordos com terceiros em nome do MERCOSUL, por delegao expressa do Conselho do Mercado Comum (CMC).
Como rgo decisrio executivo do MERCOSUL, se pronuncia atravs de
Resolues, e est integrado por representantes dos Ministrios de Relaes
Exteriores e de Economia, e dos Bancos Centrais dos Estados Parte.
o GMC que executa as decises do CMC. Em seu mbito se desenvolvem os Subgrupos de Trabalho (SGT), organismos dependentes do mesmo, encarregados de analisar e propor decises sobre todas as questes relacionadas
com a integrao, com exceo dos temas alfandegrios que correspondem
Comisso de Comercio do MERCOSUL (CCM). Suas normas se denominam
Resolues e so de aplicao obrigatria em todos os pases membros.
O Grupo Mercado Comum instituiu dentro do MERCOSUL, o Subgrupo
de Trabalho n 6 de Meio Ambiente, o qual sustenta os j mencionados princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio definidos no Tratado constitutivo (de Assuno), os princpios emanados da Declarao de Canela e a
necessidade de promover o desenvolvimento sustentvel.
No perodo de transio existiu uma Comisso de Meio Ambiente no
Subgrupo de Trabalho n 7 Poltica Industrial y Tecnolgica criada pela
Resoluo n 5/93. Esta Comisso elaborou a matriz comparativa das legislaes, o Projeto de Assistncia Tcnica para Meio Ambiente e por sua Recomendao n 20/93 instou ao CCT a aprovao de um Projeto de Cooperao
para Meio Ambiente.
5.2 O Sub-grupo de Trabalho n 6
Lastreado nos princpios da gradualidade, flexibilidade e equilbrio institudos no Tratado de Assuno e demais acordos, celebrados no mbito do
83
MERCOSUL, instituiu-se o Subgrupo n 6 do Meio Ambiente com o fito de

continuar a harmonizao das legislaes ambientais dos Estados parte.
A partir da Resoluo 38/9510, foram estabelecidas as metas e prazos desse grupo, e aprovada a insero na agenda de discusso da elaborao de um
Protocolo Adicional de Meio Ambiente. Tais metas so:
a) Restries no-tarifrias: anlise das medidas no-tarifrias relacionadas
ao Meio Ambiente e determinao do seu tratamento.
b) Competitividade e meio ambiente: contribuir para estabelecer em matria
ambiental condies de adequada competitividade entre os Estados-Partes e
entre estes e terceiros pases e/ou esquemas de integrao regional. Promover estudos que atendam valorao do custo ambiental no custo total do
processo produtivo, de modo que permita condies equnimes de proteo
ambiental e competitividade
c) Normas Internacionais ISO 14.000: elaborao e implementao da srie
como fator favorvel para a competitividade dos produtos oriundos do MERCOSUL no mercado internacional.
d) Temas Setoriais: analisar as propostas levantadas pelos demais Subgrupos
em reunies especializadas.
e) Instrumento Jurdico de meio ambiente no MERCOSUL: elaborao de um
documento que tomar como referencia os ordenamentos legais nacionais,
temas especficos de gesto ambiental, tendo como objetivo a otimizao dos
nveis de qualidade ambiental nos Estados-Partes;
f) Criao de um sistema de informao ambiental: implementao de um
sistema de informao ambiental substantiva entre os Estados-partes. (Na
Reunio de 6 a 8 de agosto de 1996, o Sub-grupo de Trabalho n 6 Meio
Ambiente criou um Grupo Ad-Hoc, responsvel pelo Sistema de Informao
Ambiental do MERCOSUL).
g) Selo verde MERCOSUL: desenvolvimento e formalizao de um sistema
de certificao ambiental comum.11
No mbito nacional, os organismos locais responsveis pela coordenao e atividades do Subgrupo so: na Argentina, o Ministerio de Desarrollo
Social Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable SayDS; no Brasil, Ministrio do Meio Ambiente Secretaria de Qualidade Ambiental nos
Assentamentos Humanos; no Paraguai, a Secretara Del Ambiente SEAM;
no Uruguai, o Ministerio de Vivienda, Ordenamento Territorial y Medio Ambiente MVOTMA.
10. Disponvel em http: //www.mercosur.int no dia 18/10/2009

11. FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit.,. p.385-386.
84
6. O PROTOCOLO ADICIONAL AO TRATADO DE ASSUNO SOBRE MEIO AMBIENTE

Devido a suas, mundialmente conhecidas, riquezas naturais e grande
biodiversidade, o MERCOSUL sempre careceu de um documento nico,
para amenizar as divergncias e harmonizar as legislaes nacionais. Tal
Instrumento daria um novo impulso ao Direito Ambiental dos Estados Partes, otimizando os nveis de qualidade ambiental e servindo como modelo
para o ordenamento jurdico local. Resta portanto, plenamente justificada
a prioridade de criao de um Instrumento Jurdico de Meio Ambiente no
MERCOSUL dentre as tarefas do 6 Subgrupo de Trabalho.
Dito instrumento tem como fundamento as diretrizes bsicas em matria
de poltica ambiental listadas na Resoluo 10/9412 do GMC. De um modo
geral traz as diretrizes em seu contedo: a harmonizao das legislaes; a
aplicao do desenvolvimento sustentvel no MERCOSUL; adoo de polticas de fiscalizao de atividades potencialmente causadores de impacto ambiental; incentivo a estudos e tecnologias para a diminuio da emisso de
poluentes; o fortalecimento das instituies que garantem a gesto ambiental
e a aplicao desses princpios tambm na rea turstica.
O Subgrupo n 6 s foi elaborar o Projeto de Deciso relativo ao Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre Meio Ambiente trs anos aps
a adoo das diretrizes bsicas, em junho de 1997. Esse projeto foi apresentado ao GMC atravs da Recomendao 4/97, porm, devido a sua m formulao, acabou por no ser votado, apesar de ter sido levado para discusso em
vrias reunies.
Dada sua rigidez, este protocolo poderia criar situaes e barreiras noalfandegrias que iriam contra o esprito e objetivos do Tratado constitutivo.
As principais crticas dirigidas ao projeto foram: a) a impreciso na terminologia utilizada; b) a desordem na estruturao dos temas; c) e a carncia a
respeito de temas importantes.
a) A impreciso era uma forte caracterstica do projeto, que como no exemplo
abaixo, deixou em aberto e omitiu informaes imprescindveis. Uma primeira falha aparente a referncia a utilizao das definies elencadas nos
Tratados assinados pelos pases membros, porm no referia especificadamente se seriam os ratificados em comum ou separadamente pelos Estados
Partes. A segunda diz respeito falta de definies. O rol de definies
12. Disponvel em http: //www.mercosur.int no dia 18/10/2009
85
utilizado era muito escasso em relao ao nmero de termos empregados.

Essas deficincias acabavam por restringir a eficcia do prprio documento,
ao dificultar seu manejo e aplicao por tcnicos e cidados.
b) A ordenao dos artigos, captulos e ttulos no era apropriada. Como
por exemplo, o caso encontrado no Ttulo II, no qual os Captulos II e III
poderiam estar em ordem inversa, j que os objetivos (Captulo III) deveriam preceder os princpios (Captulo II), pois estes se baseiam no campo
daqueles.
c) As carncias relativas a temas de extrema importncia foram analisadas
pelo Subgrupo de Trabalho Meio Ambiente do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES Seo Uruguai). O trabalho indicou a necessidade de incluso do tratamento jurdico das atividades nucleares em
suas diversas aplicaes, o zelo pela sade ambiental (sade, higiene e
segurana nos processos produtivos), o controle ambiental das prticas
e exerccios militares e a instituio de contas patrimoniais.
Mesmo com todas as crticas e imperfeies tcnicas, o Projeto Adicional
do Meio Ambiente, foi muito ousado, pois, nos seus mais de oitenta artigos,
estabelecia definies de dano ambiental, emergncia ambiental e avaliao
de impacto ambiental que, direta e indiretamente, abarcam toda a rea do Direito Ambiental.
Como j mencionado, o Protocolo Adicional do Meio Ambiente no foi
aprovado. Conforme explanado por especialistas, o referido Protocolo, apesar de
discutido em vrios episdios pelos representantes dos governos, era carente e
impreciso, tanto na terminologia quanto na estruturao e no contedo. Destarte,
como pode se observar, existiu, o persistente incentivo de adoo do Protocolo
pelo Brasil em contraposio da resistncia de outros pases. Como a legislao
brasileira muito avanada em questes ambientais, deveria ser observado se
este no resultaria em um retrocesso da poltica ambiental brasileira.
Porm, mesmo diante das falhas apresentadas e da tentativa frustrada de
implementao, o Protocolo serviu de incentivo aos governos dos Estados
Partes do bloco, conquanto que as diversas discusses a este respeito resultaram no atual Acordo Quadro sobre o Meio ambiente, que busca implementar
princpios e instrumentos ambientais.
7. ACORDO-QUADRO SOBRE MEIO AMBIENTE DO MERCOSUL
ACORDO DE FLORIANPOLIS/2001
Assinado em maro de 2001 na IV Reunio Extraordinria do SGT n 6,
ocorrida em Florianpolis e ratificado em 2004, o Acordo-Quadro sobre Meio
Ambiente do MERCOSUL at ento o documento mais relevante sobre o
86
tema ambiental no mbito comunitrio. Este importante Acordo foi o resultado da unio das propostas de um Anteprojeto da Delegao argentina e da
brasileira para a criao de um instrumento jurdico ambiental para o MERCOSUL, que sintetizasse as definies e princpios sobre os quais acredita ser
consenso entre as Delegaes, deixando para o futuro a discusso de temas
setoriais e acordos especficos que ficariam subordinados ao Acordo.
No Prembulo do presente Acordo, as Repblicas argentina, brasileira,
paraguaia e uruguaia, reafirmam a necessidade de proteger o meio ambiente e
a utilizao sustentvel dos recursos naturais, procurando melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentvel e a
importncia da cooperao entre os pases membros do bloco.
Importante destacar que os Estados Partes reafirmam os preceitos do desenvolvimento sustentvel, ou seja, aquele desenvolvimento que atende as
necessidades do momento sem comprometer a habilidade das futuras geraes atenderem suas necessidades,13 preconizados na Agenda 21, adotada na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
analisando a possibilidade de instrumentalizar a aplicao dos princpios da
Declarao do Rio de Janeiro, de 1992.
Os signatrios reconheceram a imprescindibilidade das polticas comerciais conterem o intuito de preservar o meio ambiente com adoo de polticas
comuns e a participao da sociedade civil. A preocupao ambiental tambm
atinge mbitos comerciais, ultrapassando questes meramente sociais, pois a
tutela da qualidade do meio ambiente instrumental no sentido de que, atravs dela, o que se protege um valor maior: a qualidade da vida14.
Apesar do inquestionvel avano, o Acordo de Florianpolis incorre novamente em erro ao instituir antecipadamente os princpios ao objetivo, o qual
a proteo do meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel mediante a
articulao entre as dimenses econmica, social e ambiental, contribuindo
para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populaes.
Por meio deste Acordo, elaborou-se uma verdadeira poltica ambiental
para o grupo. Estabeleceram-se seis princpios gerais, so eles:
a) promoo da proteo do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos
recursos disponveis mediante a coordenao de polticas setoriais, com
base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio;
13. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional.5.ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
14. SILVA, Jos Afonso da. Op. cit.
87
b) incorporao da componente ambiental nas polticas setoriais e incluso

das consideraes ambientais na tomada de decises que se adotem no
mbito do MERCOSUL para fortalecimento da integrao;
c) promoo do desenvolvimento sustentvel por meio do apoio recproco entre os setores ambientais e econmicos, evitando a adoo de medidas que
restrinjam ou distoram de maneira arbitrria ou injustificvel a livre circulao de bens e servios no mbito do MERCOSUL;
d) tratamento prioritrio e integral s causas e fontes dos problemas ambientais;
e) promoo da efetiva participao da sociedade civil no tratamento das
questes ambientais;
f)
fomento internalizao dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econmicos e regulatrios de gesto.
O objeto deste Acordo o desenvolvimento sustentvel e a proteo ambiental, mediante a articulao das dimenses econmica, social e ambiental,
contribuindo a uma melhor qualidade do ambiente e de vida da populao.
(art. 4).
O desenvolvimento sustentvel passou a ser tratado como diretriz de planejamento pblico e privado. Tal tratamento fica muito claro no Captulo III onde
feito um direcionamento das aes que devem ser implementadas, para maior
integrao econmico-normativa das quais destacamos: o intercmbio de informaes sobre leis, regulamentos, procedimentos, polticas e prticas ambientais,
assim como seus aspectos sociais, culturais, econmicos e de sade, em particular aqueles que possam afetar o comrcio ou as condies de competitividade
no mbito do MERCOSUL; identificao de fontes de financiamento para o
desenvolvimento das capacidades dos Estados Partes, visando a contribuir com
a implementao do presente Acordo; promover a educao ambiental formal e
no formal e fomentar conhecimentos, hbitos de conduta e a integrao de valores orientados s transformaes necessrias ao alcance do desenvolvimento
sustentvel no mbito do MERCOSUL; contribuio para promover ambientes
de trabalho salubres; incentivo de pesquisa e gerao de tecnologias limpas.
Alm disso, no acordo, a preveno integral dos danos tem prioridade sobre a reparao. V-se, tambm, que os princpios devem ser fiscalizados pela
sociedade, tendo as comunidades envolvidas papel primordial no tratamento
das questes ambientais. E, o desenvolvimento sustentvel do MERCOSUL
deve ser alcanado com a cooperao dos pases-membros e com a participao da sociedade civil, associaes ou grupos sociais (art. 4 e 5). Destarte,
nota-se uma convergncia dos princpios firmados na Declarao do Rio em
88
92, manifestada sobretudo na preocupao de o MERCOSUL no simplesmente se desenvolver economicamente, mas de forma sustentvel, preservando o meio-ambiente.
Para a resoluo de controvrsias e dvidas quanto aplicao, interpretao ou descumprimento das disposies contempladas no presente Acordo,
o mesmo confere competncia para ao Sistema de Soluo de Controvrsias
vigente no MERCOSUL, diferentemente do previsto no Protocolo Adicional
de Meio Ambiente que apontava somente a negociao diplomtica direta.
A ausncia de clusulas auto-executivas, no significa que o Acordo seja
um avano pequeno, pois transcende dele mesmo o fato de regionalizar direitos ambientais, outorgando direitos de proteo ambiental a qualquer cidado
do bloco.
Em Julho de 2004 foi criada a Reunio especializada de Ministros do
Meio Ambiente com o objetivo de aplicar o Acordo Florianpolis e de dar
a direo poltica ao Programa em matria de meio ambiente do MERCOSUL. Tambm em 2004 o Conselho do Mercado Comum adotou a Deciso
14/04 relativa ao Protocolo Adicional ao Acordo Marco do Meio Ambiente
em matria de Cooperao e Assistncia diante de Emergncias Ambientais.
O Protocolo aspira assegurar que os Estados Partes, atravs de seus Pontos de
foco, prestem-se cooperao recproca e assistncia quando se produza uma
emergncia que tenha conseqncias efetivas ou potenciais no meio ambiente
ou na populao de seu prprio territrio ou de outro Estado Parte.
8. DIREITO AMBIENTAL DO MERCOSUL
Antes da adoo do Protocolo de Ouro Preto, em 17 de dezembro de
1994, a efetividade nas normas do MERCOSUL eram muito incertas, no
havia muita segurana quanto a validez ou a obrigatoriedade das normas emanadas dos seus rgos. De fato, apesar do Tratado constitutivo ser o de Assuno, s vamos encontrar, com mais clareza, as fontes jurdicas do MERCOSUL, no artigo 41 do Protocolo de Ouro Preto, que estabelece:
Artigo 41 As fontes jurdicas do MERCOSUL so:
I. O Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou
complementares;
II. Os acordos celebrados no mbito do Tratado de Assuno e seus protocolos;
III. As Decises do Conselho do Mercado Comum, as Resolues do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno.
Deste modo, com a entrada em vigor do Tratado de Assuno e com

o aprimoramento feito pelo Protocolo de Ouro Preto, cria-se o sistema de
89
normas supranacionais do MERCOSUL. Atravs de seus rgos resolutivos,

por consenso e presena dos Estados-Membros, o MERCOSUL produz o seu
direito: O Conselho do Mercado Comum CMC adota Decises, o Grupo
Mercado Comum GMC adota Resolues e a Comisso de Comercio do
MERCOSUL CCM adota Diretivas. Assim nos encontramos com as fontes
do direito regional e seu corpo jurdico.15
De acordo com o artigo 42 do Protocolo de Ouro Preto, as normas jurdicas adotadas pelos trs rgos resolutivos so de natureza obrigatria para
cada Estado-Membro do MERCOSUL:
Artigo 42 As normas emanadas dos rgos do MERCOSUL previstos no
Artigo 2 deste Protocolo tero carter obrigatrio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas.
Apesar do reconhecimento e autoridade dos seus rgos comunitrios, as

normas do MERCOSUL no so de aplicao direta nos Estados-Membros.
Para que possam ter eficcia para os cidados no mbito nacional, elas passam por um procedimento de incorporao aos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais. De maneira que estas normas no so obrigatrias para os
habitantes, seno para os Estados, que devem aplicar essa obrigatoriedade a
seus cidados, atravs da incorporao destas a seus respectivos ordenamentos jurdicos.
8.1 As Normas ambientais do MERCOSUL e sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos Estados-Membros
Conforme dispe o Protocolo de Ouro Preto/94, o processo de vigncia
simultnea das normas do MERCOSUL nos ordenamentos jurdicos dos Estados-Parte deve respeitar a seguinte tramitao:
Artigo 40 A fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados Partes das
normas emanadas dos rgos do MERCOSUL previstos no Artigo 2 deste
Protocolo, dever ser observado o seguinte procedimento:
i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotaro as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e comunicaro
as mesmas Secretaria Administrativa do MERCOSUL;
ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua incorporao aos
respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do
MERCOSUL comunicar o fato a cada Estado Parte;
iii) As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30
dias aps a data da comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do
15. FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit.. p.391.
90

Mercosul, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados Partes,
dentro do prazo acima, daro publicidade do incio da vigncia das referidas
normas por intermdio de seus respectivos dirios oficiais.
No atual estgio do MERCOSUL, encontram-se Decises e Resolues

que foram adotadas principalmente pela necessidade de harmonizar as distintas legislaes ambientais dos Estados-membros, e pela necessidade de se
coordenar as polticas setoriais. Porm, no se verifica a existncia de um
Direito Ambiental do MERCOSUL, porquanto, nada obstante os princpios
bsicos j assentados pelo Acordo-Quadro, o acervo normativo ambiental do
bloco ainda tmido.
9. CONCLUSO
A necessidade de uma regulamentao da matria ambiental vem ganhando cada vez mais espao graas a visvel degradao ambiental e projeo
de uma sombrio futuro planetrio. A adoo de polticas verdes no mbito
supranacional vem surgindo como uma forma de abrandar as conseqncias
de sculos de explorao desenfreada dos recursos naturais. A superao do
antagonismo entre crescimento econmico e meio ambiente abre espao ao
novo conceito de desenvolvimento sustentvel, como aquele que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras
satisfazerem as suas, estabelecendo-se um dever moral e legal, para que as geraes atuais possam transferir esse patrimnio ambiental s geraes que
nos sucederem, e nas melhores condies, no sentido de se proteger o meio
ambiente, como se assumissem uma obrigao, para que possa existir um futuro sadio e equilibrado para todo o planeta.
A questo ambiental merece um tratamento, tambm no contexto dos processos de integrao econmica. A fim de no criar situaes de distoro da
concorrncia entre os pases, imprescindvel harmonizar a regulamentao
ambiental nos membros de um esquema de integrao regional buscando eliminar as assimetrias que possam existir.
O MERCOSUL, por compreender uma imensurvel biodiversidade, tem
o dever de assumir o papel de protagonista no trato da questo ambiental na
regio, no s pensando no interesse das presentes geraes, como igualmente
nas futuras. Neste aspecto animus de preservar o meio ambiente apresenta-se
expresso no prembulo do Tratado de Assuno. No decorrer do processo de
integrao, os trabalhos da REMA e, posteriormente, do Subgrupo n 6, demonstraram a necessidade de regulamentao especfica de matria ambiental, o que gerou o Protocolo Adicional do Meio Ambiente. Entretanto, sua
ousadia e falhas na disposio do texto, fizeram com que o mesmo no fosse
aprovado.
91
Os debates acerca do Protocolo Adicional culminaram no atual Acordo

Quadro Sobre Meio Ambiente, o qual veio inaugurar uma nova fase do tratamento do meio ambiente, objetivando uma implementao gradativa e setorial
de princpios e instrumentos ambientais, abandonando o imponderado ideal
do Protocolo pretrito. Nas ltimas reunies do MERCOSUL a extenso das
discusses sobre meio ambiente para toda esfera econmica e social, j um
sinal dessa mudana de paradigma, a medida na qual promove a conscientizao da sociedade, proporcionada com a implementao da educao ambiental e divulgao de informaes ambientais.
A legislao ambiental gerada a partir da estrutura institucional do MERCOSUL, na verdade so Decises e Resolues que foram adotadas principalmente pela necessidade de harmonizar as distintas legislaes ambientais dos
Estados-membros, e pela necessidade de coordenar as polticas setoriais.
A omisso e o desprezo dos governantes e a no conscientizao da prpria sociedade acerca da urgncia da tutela ambiental, no nos permite constatar a existncia de um Direito Ambiental no MERCOSUL, haja vista a existncia de divergncias, imprecises e assimetrias nas legislaes ambientais
dos Estados Partes.
O arcabouo jurdico-normativo para o tratamento da questo ambiental
no bloco tmido, mas j permite uma progressiva visualizao da incidncia da matria, atravs do trabalho regulador dos seus institutos. As lacunas e
antinomias existentes entre as legislaes nacionais devem ser preenchidas e
solucionadas, respectivamente, pela norma comunitria, atravs de suas Decises e Resolues, que gradativamente vo solidificando as bases para um
Direito Ambiental do MERCOSUL.
Pela prpria natureza de mercado comum, os principais objetivos do
MERCOSUL so eminentemente econmicos. Porm, em virtude de compromisso assumido no prembulo do Tratado de Assuno, e em sede de tratados bilaterais e convenes internacionais,tais objetivos devem ser alcanados
com a observncia de polticas de sustentabilidade. A busca pelo crescimento
econmico da regio da lugar a noo de desenvolvimento gradual e equilibrado, abrangendo aspectos sociolgicos, polticos e evidentemente ambientais, simbioticamente.
A implementao de normas regionais de proteo ambiental, aprovadas
por consenso por todos os Estados-membros do bloco, ser fruto das posturas
adotadas por cada um para o aprimoramento no trato da matria. O compartilhamento a nvel comunitrio, de avanos e conquistas nos mbitos nacionais,
atravs de polticas de cooperao conseqentemente gerar uma efetiva integrao regional, uma regulamentao legtima, viva e eficaz.
92
10. REFERNCIAS
ACORDO-QUADRO SOBRE MEIO AMBIENTE DO MERCOSUL Disponvel em <http: //
www.mercosur.int> no dia 18/10/2009
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MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual. e
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MORILLO, Celso Antnio Pacheco. Revista Brasileira de Direito Ambiental. So Paulo, Fiuza,
ano1.
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93

SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes
e responsabilidade. So Paulo: Atlas, 2001.
TRATADO DE ASUNCIN 1991 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia 18/10/2009
UNIAO EUROPIA. Documento Estratgico Regional 2007-2013. Disponvel em <ec.europa.eu/
external_relations/mercosur/rsp/07_13_pt.pdf> Acesso 01/10/09
94
VI.
CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO,
POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA
ORDINARIAMENTE DE COMPETNCIA EXCLUSIVA DOS
ESTADOS BRASILEIROS: APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL AO MERCOSUL
Christiane Andrade Alves*
SUMRIO: 1. Introduo 2. A circulao de mercadorias intra-bloco. Princpio do
tratamento nacional no Mercosul (art. 7, Tratado de Assuno) 3. Implicaes decorrentes da aplicao do princpio do Tratamento Nacional no Brasil relativamente
circulao de mercadorias: 3.1 O federalismo fiscal brasileiro; 3.2 A competncia
tributria dos Estados; 3.3 Tratados firmados no mbito do Mercosul e ICMS: 3.3.1
Arts. 151, III e 155, II da Constituio Federal e o art. 98 do Cdigo Tributario Nacional: 3.3.1.1 O dissenso doutrinrio; 3.3.1.2 O entendimento do STF e do STJ 4.
Harmonizao tributria no Mercosul: 4.1 Consideraes necessrias acerca da PEC
(Proposta de Emenda Constitucional) tributria (n. 233/2008) e ICMS: o que muda:
4.1.1 Reflexos no Mercosul; 4.1.2 Crticas e ponderaes 5. Concluso Referncias
RESUMO: O Mercado Comum do Sul (Mercosul), bloco regional com fulcro integrao econmica de seus Estados-partes, o qual o Brasil compe, ao passo dos
benefcios que proporciona, leva a inafastveis desafios, j que exige a redefinio de
inmeros paradigmas. A tradicional conformao do Estado federal brasileiro seria
uma das conceituaes a sofrer forte impacto deste indito fenmeno, porquanto h
quem diga ser impossvel observar os princpios erigidos luz da lgica regional concomitantemente s peculiaridades do sistema federativo brasileiro. O presente artigo
visa ao enfrentamento desta ltima questo, particularmente no que diz respeito
possibilidade, ou no, de ingerncia dos tratados firmados no mbito do Mercosul em
matria tributria de competncia ordinria dos Estados federados brasileiros, com
vistas a contemplar o princpio do Tratamento Nacional preconizado pelo bloco.
PALAVRAS-CHAVE: Mercosul. Tratamento Nacional. Tratados e limites de sua capacidade de ingerncia na normativa nacional. Competncia tributria dos Estados
brasileiros. ICMS. Harmonizao tributria. PEC tributria n. 233/08.
1. INTRODUO
Fenmeno poltico forjado em meio a profundas transformaes nas relaes internacionais, evidenciadas desde meados do sculo passado, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos 1, o Mercado Comum
*
1.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA
Trecho constante no prembulo do Tratado de Assuno.
95
CHRISTIANE ANDRADE ALVES
do Sul (Mercosul) composto, inicialmente, pelo Brasil, Argentina, Uruguai

e Paraguai vem arriscando tmidos passos desde 1991, tendo em mira a integrao econmica das naes participantes.
Para a plena configurao da aludida integrao, foram traados determinados objetivos a serem perseguidos pelos quatro pases. Dentre eles, logo no artigo primeiro do tratado constitutivo do bloco econmico sob anlise o Tratado
de Assuno2 , l-se a livre circulao de bens [...] entre os pases, atravs,
entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias
circulao de mercado de qualquer outra medida de efeito equivalente. Entretanto, malgrado este seja um dos propsitos ao qual visa o Mercosul, inmeros
obstculos de ordem jurdica e poltica se interpem sua satisfao.
Aponta-se como bices ao pleno atendimento deste intento mercosulino,
ademais a ausncia de rgo supranacional que obrigue os pases que compem
o bloco a observarem a normativa desenvolvida em seu mbito, as disposies
pertinentes s legislaes internas dos pases participantes, em geral reticentes a
qualquer desgnio que venha a mitigar os rgidos contornos de suas soberanias.
Isto, por sua vez, torna remota a possibilidade de harmonizao das aludidas
legislaes para contemplao do fim buscado pelo Mercosul, outra implicao
decorrente ainda do artigo primeiro do Tratado de Assuno, in verbis:
Artigo 1.
(...)
(...)
O compromisso dos Estados-Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas
pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao.
Entende-se que a harmonizao das legislaes internas dos Estados participantes do bloco, supra abordada, seria capaz de sanar os desequilbrios
insurgentes em meio tentativa de integrao de pases que guardam enormes
dessemelhanas no que diz respeito a seus respectivos pesos econmicos,
uns em relao aos outros, j que a simples coordenao entre os Estadospartes, que implica apenas reciprocidade, insuficiente, [sendo necessrio]
haver cooperao, especialmente em matria tributrio-fiscal, para que ocorra
e se aprofunde a integrao econmica.3
2.
3.
96
O Tratado de Assuno foi firmado em 26 de maro de 1991, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 197, de 25 de setembro de 1991, e promulgado pelo Decreto n. 350, de 21
de novembro do mesmo ano.
MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao
econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoes-esaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.
CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...
Neste diapaso, despontam diversos desafios a serem enfrentados, de maneira particular, pelo Brasil no que diz respeito realizao do propsito acima mencionado, o de livre circulao de bens intra-bloco, tendo em vista as
peculiaridades de sua legislao tributria.
No presente artigo, defronta-se importante questo que emerge em meio
a esta esfera de integrao referente possibilidade, ou no, de os tratados
firmados no mbito do Mercosul, com vistas adoo de medidas tributrias
comuns, tratarem de matria ordinariamente de competncia exclusiva dos
Estados federados brasileiros. Isto porque, no Brasil, diferentemente do que
ocorre nos outros pases componentes do bloco, incide sobre circulao de
mercadorias imposto indireto com contedo regulado por cada um dos seus
Estados-membros o ICMS , assim determinado a Constituio Federal.
Desta maneira, para que se vejam satisfatoriamente atendidos os princpios norteadores da integrao destes Estados soberanos, e, neste particular, o
princpio do Tratamento Nacional (artigo 7), logo frente examinado, com
vistas ao atendimento dos objetivos implicados pelo Mercosul, pe-se, neste
trabalho, em discusso o tema, e, por fim, prope-se soluo que se acredita
ser tanto jurdica quanto socialmente mais adequada.
2. A CIRCULAO DE MERCADORIAS INTRA-BLOCO. PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO MERCOSUL (ART. 7, TRATADO DE ASSUNO)
Guarda o artigo 7 do Tratado de Assuno a seguinte dico:
Artigo 7
Em matria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originrios do territrio de um Estado Parte gozaro, nos outros Estados Partes, do
mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional.
Depreende-se da leitura do dispositivo que quaisquer produtos provenientes dos pases componentes do bloco no podero sofrer discriminao tributria ou fiscal pelo pas no qual venham a ingressar, devendo gozar do mesmo
tratamento dispensado aos produtos nacionais.
O princpio exarado, dito Tratamento Nacional, pertence categoria
dos preceitos orientadores do processo de integrao econmica mercosulina.
Objetiva o mesmo que se evite a adoo de medidas de cunho discriminatrio protecionista pelo Estado que recebe os produtos provenientes de outros
Estados-Partes, o que, decerto, contrariaria a lgica de integrao.
Tendo em vista que no se acentua a pertinncia de enfrentamento de certas discusses, largamente abordadas na doutrina, acerca do apontado artigo
7 no que atine a sua falta de preciso no estabelecimento de parmetros de
97
comparao entre o produto nacional e importado, ou mesmo pela indevida

limitao que foi dada a seu campo de atuao aos impostos indiretos , mas
em face de dvidas suscitadas em relao observncia deste artigo, necessrio trazer-se tona algumas concluses arbitrais obtidas em controvrsia
travada entre Uruguai e Paraguai4, respeitantes ao tema.
No mencionado laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul decidiu-se a controvrsia entre a Repblica do Paraguai, doravante Paraguai,
e a Repblica Oriental do Uruguai, doravante Uruguai, sobre a aplicao do
Imesi (Imposto Especfico Interno) comercializao de cigarros. A discusso entre os dois pases girava, ento, em torno, dentre outras questes, da desateno praticada pelo Uruguai ao artigo 7 do Tratado de Assuno, j que o
apontado imposto estabeleceria base de clculo diferenciada para os produtos
oriundos dos Estados-Partes, o que denotaria a discriminao tributria qual
o artigo 7 visa a impedir.
Lastreados na tese de que o artigo expressaria norma de contedo programtico, portanto no vinculando os Estados sua obrigatria obedincia,
ademais ainda estar tal preceito sujeito aos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio, o Uruguai teve seus argumentos refutados pela deciso
arbitral que se seguiu. Definiu o Tribunal ad hoc que o Uruguai, ao passo
que aderiu ao Mercosul, aceitou o compromisso de adequar sua legislao s
normas ditadas nos tratados constitutivos da integrao e observar seus propsitos, de nada importando se o regime tributrio uruguaio era anterior ao
tratado. E segue:
Dita obrigao deriva do princpio do direito internacional da boa f, princpio orientador das relaes internacionais. Ademais, quando da adoo do
Tratado de Assuno, instaurou-se uma antinomia entre a forma de aplicao
do IMESI e aquele acordo internacional.5
Alm disso, no que atine auto-executoriedade, ou no, do artigo 7 do

Tratado de Assuno, imperou dizer que, apesar de no denotar necessidade
de modificaes imediatas nas legislaes internas dos pases participantes do
bloco, exige-se a mudana de suas leis com vistas apresentarem congruncia
com os objetivos da integrao. E tal exigncia no importaria afirmar desateno aos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio.
No que se refere ao Brasil, vem ganhando foros jurisprudenciais o conflito
referente questo da observncia pelo pas de medidas tributrias institudas
4.
5.
98
Reclamao do Paraguai c. Uruguai: Aplicao do Imposto Especfico Interno (Imesi)

Comercializao de Cigarros Oriundos do Paraguai (8 laudo arbitral, de 21/05/2002.)
Op. cit.
no mbito do Mercosul diante da peculiaridade que possui a normativa tributria brasileira. Erige a Constituio Federal brasileira, em seu artigo 155, II,
que competir aos Estados e ao Distrito Federal a instituio de imposto sobre
operaes relativas circulao de mercadorias, dentre outros fatos geradores
deste tributo.
Ora, se competncia exclusiva dos Estados e Distrito Federal a regulao
deste imposto, de evidente importncia para que se d a adequada dinmica da
integrao, como devero ser atendidas, pelo Brasil, as determinaes constantes de tratados subscritos pelos componentes do bloco que venham a traar
diretrizes comuns atinentes referida circulao de mercadorias? Poder-se-
obrigar o Brasil a observar o princpio do Tratamento Nacional, traduzido
pelo artigo 7 do Tratado de Assuno, apesar de este guardar, como entendem
alguns doutrinadores, incongruncia com seu ordenamento interno?
3. IMPLICAES DECORRENTES DA APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO BRASIL RELATIVAMENTE
CIRCULAO DE MERCADORIAS
Por assumir o Brasil a forma estatal de federao, no se pode desvincular
as conseqncias trazidas pela integrao econmica entre os Estados-partes
do Mercosul para o pas da feio prpria de seu sistema federativo. Urge, portanto, a abordagem acerca do federalismo fiscal brasileiro, seguindo-se para
o estudo da competncia tributria dos Estados, ambos luz do princpio do
Tratamento Nacional, um dos principais norteadores do processo regional.
3.1 O federalismo fiscal brasileiro
Definio proposta por Jellinek, ainda na segunda metade de sculo XIX,
em seu contorno tradicional trata-se o Estado Federal de Estado soberano,
formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana
dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.6 Malgrado aparente ser
simples a acepo da conceituao proposta por este expoente do pensamento
cientfico jurdico, necessrio atentar-se ao fato de que as federaes de que se
tm notcia se conformam de variadas formas, o que, em muitas oportunidades, leva a que se discuta sobre serem as mesmas Estados Unitrios, ou ainda,
Confederaes.
No que tange aos principais traos jurdicos da aludida forma de Estado,
estes, para serem definidos, demandam do estudioso do tema a contemplao
6.
Apud BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
99
de distintos prismas. Assim, prope Paulo Bonavides (2003), renomado cientista poltico, a compreenso do Estado federal como Federao, assim entendido como unio de direito constitucional contrapondo-se s unies de
direito internacional , ademais, no se confundindo com a Confederao. O
trao distintivo entre estas duas formas de Estado seria a existncia de legislao unitria na primeira, o que no ocorre na segunda. Isto porque, no Estado
federal associam-se vrios Estados que visam integrao harmnica de seus
destinos, no se falando, portanto, em soberania externa dos mesmos, e com
soberania interna limitada pelo poder federal, observado o diploma constitucional, ordenador de suas competncias.
Neste contexto, imprescindvel atentar-se aos dois princpios-chave do
sistema federativo, propostos por Georges Scelle, quais sejam, a lei da participao e a lei da autonomia.
Pela lei da participao, diz-se que os Estados-membros participam do
processo de elaborao da vontade poltica da organizao federal qual pertencem, intervindo ativamente em suas deliberaes de conjunto, podendo
ser ditos a substncia mesma da soberania. J mediante a lei da autonomia,
desponta o carter estatal das entidades federativas, pois capazes para estatuir
ordem constitucional prpria, definir as competncias dos trs poderes hodiernamente integrantes do Estado executivo, legislativo e judicirio , alm de
exercer quaisquer poderes emanados do sistema federativo que no lhes sejam
vedados constitucionalmente.
Tais princpios regentes das dinmicas internas dos entes federativos, no
particular, e do prprio Estado federal, no geral, sob a gide do ordenamento
constitucional superior, nem sempre se configuraram de forma equilibrada,
obedecendo a peculiaridades de cada Estado federal, e mesmo aos movimentos perpetrados pelo sistema internacional, atualmente podendo-se relevar o
fenmeno da globalizao.
Prope tambm Paulo Bonavides a compreenso do Estado federal em
si mesmo frente aos Estados-membros, definindo que o primeiro goza de soberania, podendo ser dito sujeito de direito internacional, nico representante
legtimo da vontade nacional; diferentemente dos Estados-membros que possuiriam autonomia, nos termos supra traados; no soberania. Neste ponto,
atenta o ilustre doutrinador para o lado unitrio da organizao federal, pois
capaz de mover-se externamente com absoluta independncia.
Nenhum dos conceitos e entendimentos aqui enfrentados possui contornos estticos. O desafio atual, tendo em vista as profundas modificaes no cenrio externo, de enorme impacto nos cenrios internos dos Estados federais,
reside exatamente no estabelecimento do ponto limitador da flexibilizao
100
dessas definies, sem recair, neste processo, nas suas descaracterizaes. J

se fala, h algum tempo, na crise do federalismo, donde apontam os doutrinadores mais tradicionalistas para o fim deste sistema.
A dita crise do federalismo se justifica na crise do Estado contemporneo,
cuja concentrao de poder tende cada vez mais a anular o que ainda resta de
autonomia nas coletividades polticas participantes da composio federativa, mal permitindo distingui-las das unidades que integram o Estado unitrio
descentralizado.7
Paulo Bonavides, contrariamente aos estudiosos do tema mais apegados
s conceituaes clssicas, acredita que neste contexto caberia falar mais num
neofederalismo que propriamente na extino do federalismo. Neste novo
federalismo, forjado em meio ocorrncia de inditos fenmenos sociais, de
ordem nacional e internacional, visando ao funcionamento dos poderes pblicos com fins de contemplar o bem-estar de seus nacionais, a lei de participao encontra-se em absoluta evidncia, em detrimento da lei de autonomia,
em franco declnio.8
Tendo em vista o panorama atual apresentado, segue-se para a contemplao da questo do federalismo fiscal no Brasil.
Como visto, pela Constituio federal, lei maior do Estado brasileiro, foi
outorgado aos Estados federados determinadas competncias. Dentre as mesmas, como se sabe, encontra-se a competncia tributria. Todavia, como tambm j evidenciado ao longo do presente artigo, comprometeu-se o Brasil com
o processo de integrao econmica, nomeado Mercosul. Tal processo regional
implica na observncia de novos regramentos, estes guardando princpios norteadores nem sempre obedientes aos rgidos contornos dos Estados federais.
Como uma das hipteses de configurao deste que pode vir a ser um
problema, tem-se que Constituio federal brasileira delega aos Estados federados a regulao em matria de imposto incidente sobre as operaes
relativas circulao de mercadorias o ICMS (art. 155, II). Desta feita, caso tratado firmado intra-bloco venha a exercer ingerncia sobre esta
7.
8.
Op. cit.
Ainda sobre o neofederalismo proposto por Bonavides: [...] Dessas transformaes resultou um federalismo novo, elstico, quase irreconhecvel queles que ainda sustentam com
entorno as mximas do federalismo clssico, e se recusam terminantemente a aceitar o que
ocorreu como a variao necessria, decorrente do desenvolvimento das prticas federativas, segundo novos tempos e novas circunstncias. Bem ao contrrio, cuidam essas vozes
defrontar-se em definitivo com a runa da idia federalista, tal a extenso e profundidade das
mudanas j verificadas. Op. cit.
101
matria, observados os artigos 49, I e 84, VIII da Constituio, este tratado

se superporia legislao estadual? Ou o mesmo restaria automaticamente
inaprecivel porquanto inconstitucional, tendo em mira ser o Brasil um Estado Federal?
Encontra-se na doutrina os mais diversos posicionamentos referentes a
este tema, oferecendo os mesmos grande nmero de resolues formalmente
razoveis, contudo, nem sempre devidamente atentas lgica das relaes
internacionais, em contnua e rpida mudana. Como j apontado, as conceituaes clssica elaboradas ainda no sculo XIX, em suas molduras rgidas,
muitas vezes, no se adequam realidade atual. Faz-se necessria a apreenso
dos contornos presentes do Estado federal, sem contudo deixar-se esvaziar
seu conceito, como unidade integrante de sistema internacional permeado por
uma globalizao em estgio absolutamente diferenciado do que ocorria h
mais de um sculo e meio. Atente-se para que tambm o entendimento do que
seria a soberania, elemento componente do Estado federal, vem sendo alvo de
acaloradas discusses porquanto seus antigos contornos encontram-se incongruentes com os fatos.
Por todo o dito, encontra-se atualmente o federalismo fiscal brasileiro carente de reformulao, a fim de apresentar-se capaz de efetivar os compromissos assumidos perante o bloco regional ao qual pertence desde 1991, bem
como a outros desafios de ordem internacional. Como se ver mais a frente,
vem-se discutindo no pas, h algum tempo, projete de emenda constitucional
em matria tributria que viria a modificar, dentre outros pontos, a competncia dos Estados-membros no que diz respeito regulao do ICMS. Isso, a
fim de resolver questes internas, como a dita guerra fiscal entre os Estados,
mas igualmente com miras a avanar na busca da harmonizao tributria preconizada pelo artigo primeiro do Tratado de Assuno, bem como na sanao
de discusses como a supra erigida sobreposio de tratados firmados pelo
Brasil s legislaes estaduais em matrias de suas competncias o que, dentre outras implicaes, atenderia ao que preceitua o artigo stimo que trata
do Tratamento Nacional , do mesmo tratado.
3.2 A competncia tributria dos Estados
Sob a gide da Constituio, brilhantemente caracterizada por Paulo Bonavides (2003, p. 181) como cimento de todo o sistema federativo, definemse as competncias das unidades federativas. Pertinente ao estudo a que se
prope este artigo, parte-se para a anlise da competncia dos Estados-membros na instituio dos impostos.
Define o artigo 155 da Constituio Federal, in verbis:
102

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
I transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos;
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes, ainda
que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
III propriedade de veculos automotores.
(...)
Necessrio neste ponto realizar novos recortes temticos.

Ocorre que, apesar de competir aos Estados a instituio dos trs impostos elencados no explicitado artigo 155, o presente trabalho presta-se a apenas
a tratar daquele constante no inciso II.
Deixe-se claro que os tratados celebrados no seio mercosulino poderiam,
por bvio, vir tambm a tocar a regulao do impostos determinados pelos
artigos I e III, gerando a controvrsia que ao longo deste artigo girou em torno
do ICMS (Art. 155, II). Igualmente, a harmonizao tributria a qual pretende
o Mercosul refere-se a todo o elenco de tributos dos pases participantes. No
entanto, quando se fala num processo de integrao, por sua prpria natureza
complexo, tal harmonizao deve dar-se de forma gradual; cuidadosamente.
Sobre este tema trata, sabiamente, Hlcio Kronberg (2003, p. 75):
de se aceitar que num processo de integrao econmica a harmonizao
tributria prioritria de tributos aduaneiros, num primeiro momento, depois
da circulao e do consumo, de incentivos fiscais; etapa seguinte de encargos
sociais, e, em sua etapa derradeira, sobre patrimnio e renda.
Ora, os impostos constantes dos incisos I e III (de siglas ITCMD e IPVA,
respectivamente) recaem sobre o patrimnio. Assim, em se observando o raciocnio apresentado pelo aludido estudioso, entende-se que seu tratamento
caberia a derradeira etapa na busca da harmonizao tributria no Mercosul.
No se pode ainda nem mesmo falar numa perfeita harmonizao aduaneira
etapa inicial , ademais as inmeras questes insurgentes quanto ao tema da
harmonizao dos impostos sobre a circulao de mercadorias etapa seguinte. E neste ponto que se insere a discusso proposta pelo presente trabalho,
referente ingerncia dos tratados em matria de ICMS.
Deduzido pelo inciso II do artigo 155, como visto, o ICMS ter sua regulao feita pelos Estados. Este poder lhe outorgou a Constituio Federal, lei
maior do Estado brasileiro. Obedecidos igualmente os limites principiolgicos
da mesma norma, supostamente, deveriam os Estados exercer sua competncia sem qualquer interferncia externa, j que, num primeiro olhar, isto seria
inconstitucional. Contudo o Estado federal brasileiro, ao passo que se comprometeu com o processo de integrao econmica almejada pelo Mercosul,
103
obrigou-se a observar os preceitos erigidos pelos tratados firmados por seus

Estados-Partes. Tais preceitos nem sempre convivero harmonicamente com
os princpios da ordem interna brasileira, o que abrir espao para inmeras
discusses.
Feitas as necessrias ponderaes, parte-se para a anlise mais detida da
questo.
3.3 Tratados firmados no mbito do Mercosul e ICMS
Consoante j contemplado nos tpicos antecedentes, a Constituio Federal defere aos Estados a competncia na instituio do ICMS. Todavia, o Estado brasileiro compe o bloco regional Mercosul, este munido de princpios
prprios, nem sempre conformes ao tradicional formato do sistema federal de
Estado. A controvrsia gerada quanto ao princpio regional do Tratamento
Nacional frente a competncia estatal na regulao do ICMS ilustra a apontada situao.
Desta feita, adentra-se a este tema apontando as solues possveis.
3.3.1 Arts. 151, III e 155, II da Constituio Federal e o art. 98 do Cdigo
Tributario Nacional
Como j devidamente elucidado, cuida o artigo 155, II da Constituio
Federal da competncia estadual na instituio do ICMS. J o artigo 151, III
tem a seguinte dico:
Art. 151. vedado Unio:
(...)
III instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
Imprescindveis para a compreenso da anlise que se seguir, aponta-se tambm outros dois artigos constitucionais, a saber, 49, I e 84, VIII,
in verbis:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
(...)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;
(...)
104
Fato notrio, o Presidente da Repblica e o Congresso Nacional so componentes do aparato poltico da Unio. Desta maneira, em ateno aos artigos
transcritos 49, I e 84, VIII da competncia da Unio a instituio de tratados,
celebrando-os e, em momento posterior, internalizando-os. Em contrapartida,
define o artigo 151, III que a Unio no poder determinar a iseno de impostos de competncia dos Estados.
A nvel infraconstitucional, tambm gerando polmica quanto a aplicao
dos tratados ao mbito de competncia que seria restrito aos Estados, encontra-se o artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN). O dispositivo em tela
possui a seguinte redao:
Art. 98. Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a
legislao tributria interna, e sero observados pela que lhe sobrevenha.
Em suma, ao passo que define o artigo 155, II da Constituio que competir aos Estados a instituio do ICMS unidamente ao artigo 151, III, da
mesma norma, que determina que Unio no compete interferir nas matrias
reguladas pelos Estados, prolata o artigo 98 do Cdigo Tributrio que os tratados revogam legislao interna posterior.
Observadas as dices dos apontados artigos, revela-se a discusso sob
anlise. A harmonizao tributria mercosulina pressupe a interferncia de
seus tratados tambm em matria de ICMS. Imposto incidente na circulao
de mercadorias que , no poderia ser excludo deste processo, por sua evidente relevncia. Ademais, veja-se, se o Estado brasileiro comprometeu-se,
mediante a assinatura e internalizao do Tratado de Assuno, a integrar-se
economicamente, devendo observar os preceitos do bloco, particularmente, o
do Tratamento Nacional. Ao lado desta consigna, como j apreciado, assume forma estatal federal a Repblica brasileira, o que pressupe o respeito
autonomia dos Estados-membros no exerccio das competncias que lhes so
asseguradas pela Constituio. Neste diapaso, surge o questionamento: qual
o ponto de equilbrio entre o respeito forma federal de Estado brasileiro e a
observncia dos princpios mercosulinos?
3.3.1.1 O dissenso doutrinrio
Como j se poderia esperar, a discusso em tela leva os que dela se ocupam a perpetrarem as mais variadas abordagens em busca da soluo mais
adequada. A bibliografia acerca do tema vasta. Tratar-se- presentemente de
alguns dos aludidos estudos que se entendeu dos mais relevantes, sem, contudo, ter-se a pretenso de exauri-los.
Inicialmente, cabe tecer alguns comentrios relativamente posio da
Unio na Federao brasileira. Contrariamente ao que muitos entendem,
105
malgrado pertena ao rol de componentes da organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro (artigo 18, caput da Constituio), a Unio, por vezes, representar a Federao brasileira internacionalmente. Composta pelos
Estados-membros, titulares de autonomia, o Estado Federal o nico a possuir soberania, e portanto, capacidade internacional na celebrao de tratados.
E quem lhe atribui voz para tanto a Unio.
Tambm a Unio possuir interesses prprios, podendo os mesmos, inclusive, contraporem-se vontade do Estado Federal. No entanto, far as vezes
da Federao na expresso do interesse nacional. Trata com clareza sobre este
tema Saulo Jos Casali Bahia (2000, p. 27):
(...)
A verdade que a Repblica Federativa do Brasil, por sempre agir atravs da
Unio, com esta freqentemente se confunde. Quando a Unio edita lei nacional ou celebra tratado internacional, age em nome da Repblica Federativa do
Brasil. Mas quando edita lei federal, restrita ao seu mbito, pode refletir vontade exclusiva, discrepante da enunciada, por exemplo, em lei nacional ou na
Constituio. Pode haver, assim, choque entre a vontade da Unio e a vontade
nacional (embora um s ente seja o emissor dessas vontades). E, nesse momento, uma entidade federada, e no federativa. E unio, assim, tanto pode
ser uma entidade federativa quanto uma entidade federada.
Neste contexto se insere a discusso atinente possibilidade de os tratados tratarem de matria de competncia dos Estados federados. Malgrado
fale-se que na celebrao de uma tratado atenda-se vontade nacional, e no
da Unio como entidade federada, no se pode dizer, sem realizar uma anlise
mais profunda do tema, que em todos os casos valer o definido naquele instrumento normativo indiscutivelmente.
Elenca-se dentre as clusulas ptreas a forma federativa de Estado, determinando o artigo 60, 4, I da Constituio Federal que a mesma no ser
mesmo objeto de deliberao quanto sua abolio. Resta que se discuta se a
ingerncia dos tratados em matria tributria estadual poderia ser vetada porquanto desobediente a este ditame.
De acordo com Luciano Amaro (2005), a discusso girou durante certo
perodo acerca apenas da possibilidade, ou no, de a Unio instituir isenes
de tributos de competncia dos Estados (artigo 151, III da Constituio). No
entanto, o problema no se resume exclusivamente definio de isenes,
mas ingerncia de qualquer ordem. Alm disso, aponta o mesmo doutrinador
que a referida proibio dirigir-se-a s famigeradas isenes heternomas,
ilegalidade perpetrada pela Unio, na qualidade de ente federado, regulando
matria tributria alheia a sua competncia. Na seara dos tratados internacionais, estaria a Unio celebrando-os pelo Estado federal, como visto. Nesse
sentido, a proibio inscrita no artigo 151, III no se referiria aos tratados
106
internacionais, sendo eficcia natural dos mesmos se sobreporem s legislaes dos Estados federados. Seriam os tratados, logo, nico modelo legislativo idneo para firmar normas de conduta (e, portanto, tambm para revoglas) entre o Estado brasileiro e outros Estados soberanos.9
Quanto ao artigo 98 do CTN, afirma o mesmo autor que este no deve ser
invocado a fim de justificar a possibilidade de os tratados ingerirem em matria tributria de regulao ordinariamente concernente aos Estados federados.
Isso porque se se entendesse pela impossibilidade de os tratados tratarem tais
matrias, consubstanciado no artigo 151, III da Constituio, no seria este
artigo, de cunho infraconstitucional, que afastaria tal proibio. Data venia o
respeitvel posicionamento deste brilhante doutrinador, entendeu-se sua abordagem, neste ponto, um tanto quanto evasiva, no trazendo maior esclarecimento sobre o tema em discusso.
Finalmente, atente-se para o fato de que Luciano Amaro no faz distino entre os tratados firmados livremente pelo Brasil com outros Estados e os
tratados firmados no mbito comunitrio, como no Mercosul. Ademais, este
autor no se refere possibilidade de tais consideraes virem a ser apontadas
como inconstitucionais por no respeitarem a forma federativa brasileira (artigo 60, 4, I da Constituio).
Saulo Jos Casali Bahia, em sua obra Tratados Internacionais no Direito
Brasileiro, faz o enfrentamento da questo, chegando mesma concluso, por
via diversa, no que se refere aos tratados firmados no seio mercosulino. Antecedendo sua anlise, o doutrinador distingue, na atuao internacional da
Unio, as estipulaes de direito internacional das de direito comunitrio. Se
se fala de estipulaes de direito internacional, de forma resumida, ele entende que os tratados no poderiam interferir nas legislaes estaduais, porquanto inconstitucional, dada a inobservncia do artigo 151, III.
Diversamente ocorrer em se referindo s estipulaes de direito comunitrio. Determina o artigo 4 da Constituio Federal, em seu pargrafo
nico:
Art. 4. A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios:
(...)
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes.
9.
AMARO, Luciano. Direito Tributrio Brasileiro. 11 ed. So Paulo: Saraiva, 2005.
107
Tendo em vista o acrscimo desta locuo legal ao pargrafo nico do

artigo 4 da Constituio, o que foi feito pelo mesmo decreto promulgador
do Tratado de Assuno, no restam dvidas quanto ao comprometimento assumido pelo Brasil na busca da aludida integrao econmica. Natural que a
mesma pressuponha a aplicao de seus tratados em detrimento da legislao
ptria (obedecido seus princpios de ordem pblica). Finalmente elucida Casali que, independentemente da adio deste pargrafo a este artigo seguem
os contornos do arranjo federativo carentes de reformulao, pois se esta
no ocorrer, toda a perspectiva de unio regional jamais ganhar concreo, e
todo o princpio e objetivo do constituinte originrio (...) dever ser tido como
letra-morta no texto constitucional (...).10
Ainda sobre o artigo 98 do CTN, na opinio deste autor o dispositivo no
poderia ser suscitado a fim de possibilitar a aplicao de quaisquer tratados
no mbito de competncia dos Estados. Quando permitindo a revogao ou
modificao da legislao tributria interna, inclusive, pelas que lhe sobrevenham o artigo 98 referiu-se aos ditos tratados-contrato e no sobre os
tratados-lei. Estes ltimos, como j elucidado acima, de acordo com Casali,
s poderiam revogar ou modificar a legislao estadual se lastreados em direito comunitrio.
Em ateno s brilhantes opinies dos dois autores apontados, percebese que no contexto do Mercosul os tratados far-se-am aplicar em detrimento
das legislaes estaduais em matria tributria de sua competncia, particularmente quanto ao ICMS. Imposto que recai sobre a circulao de mercadorias,
de regulao sob o jugo dos Estados federados, poderia vir a ser sua legislao
veculo de discriminao protecionista em relao aos produtos estrangeiros,
de pases do bloco, a qual visa a evitar o artigo 7 do Tratado de Assuno,
que contempla o princpio do Tratamento Nacional. Ademais, com vistas
buscada integrao econmica, inafastvel falar-se na adoo de polticas
comuns entre os Estados-Partes quanto a tributos que incidem sobre a circulao de mercadorias na tentativa de, mais uma vez, evitar quaisquer formas de
desobedincia ao aludido princpio, por via transversa.
Neste contexto, por certo, cabe dizer que os tratados internacionais firmados no mbito do Mercosul, independentemente da matria regulada, devem
ser observados ao passo que no atentem ordem pblica brasileira. Ainda
que se sustentasse a tese da desobedincia forma federativa do Estado brasileiro como impeditiva da observncia da regulao dos tratados em matria
10. BAHIA, Saulo Jos Casali. Op. cit.
108
de ICMS, a mesma no se sustentaria por entender-se ser o sistema federativo

capaz da flexibilizao que lhe exige a participao no fenmeno regional.
3.3.1.2 O entendimento do STF e do STJ
Malgrado seja polmica a apontada questo, ainda no se pode encontrar
deciso do Supremo Tribunal que a tenha apreciado especificamente no que
se refere ao Mercosul.
No julgamento do RE 229096/RS pelo Tribunal Pleno do e. STF firmouse entendimento no sentido de que as isenes concedidas s mercadorias de
origem nacional sero gozadas pelas mercadorias ingressantes do pas, independentemente da legislao tributria do Estado-membro ao qual destinada, isto no que se refere aos produtos provenientes de outro Estado que faa
parte no GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, atual Organizao
Mundial de Comrcio OMC). Observe-se que, como ocorre no Mercosul,
um dos princpios orientadores do GATT seria o do Tratamento Nacional, a
lastreada a presente deciso. E seguiu, afirmando que tratados subscritos pelo
Presidente da Repblica expressam a vontade nacional, porquanto este o faz
na qualidade de Chefe de Estado, e no Chefe de Governo, descaracterizada a
possibilidade de falar-se em iseno heternoma:
(...)
No direito internacional apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para firmar tratados (art. 52, 2, da Constituio da Repblica), dela
no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. O Presidente da Repblica no subscreve tratados como Chefe de Governo, mas como
Chefe de Estado, o que descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada pelo art. 151, inc. III, da Constituio.11
Diferentemente posicionava-se a Suprema Corte acerca de dez anos no

que diz respeito aos tratados firmados pelo Estado brasileiro se superporem
vontade dos Estados federados. Na apreciao do RE 113150/SP pela 2 Turma afirmou no reconhecer a prevalncia de tratado sobre a lei nacional, somente aplicando-se as disposies constantes em tratados firmados no mbito
do GATT aos ditos tratados contratuais12
No que se refere aos e. STJ, h assuno de postura atual coincidente com
a do STF, concernente aos tratados firmados no mbito do GATT. Na deciso
do REsp 309769/RJ pela 2 Turma entendeu-se que deveria ser o tratamento
tributrio entre produto nacional e seu respectivo ou similar estrangeiro ser
11. Relator Ministro Ilmar Galvo, in DJe de 11.04.2008.

12. Relator Carlos Madeira, in DJ de 28.08.1987.
109
isonmico em relao s operaes internas aplicando-se o princpio do

Tratamento Nacional. E ainda, no mesmo sentido do STJ, afirmou que embora o ICMS seja tributo de competncia dos Estados e do Distrito Federal,
lcito Unio, por tratado ou conveno internacional, garantir que o produto
estrangeiro tenha a mesma tributao do similar nacional.13
Atente-se para o fato de que quando se refere a tratados firmados no mbito do GATT, tanto o Pretrio Excelso quanto o e. STJ no se reportam a estipulaes de direito comunitrio, mas de direito internacional. Ainda assim, numa
postura mais atual, entendem que as regulaes trazidas no bojo desses tratados
se sobreporem s estaduais.14 Nem mesmo referem-se os Superiores Tribunais
possibilidade de tal orientao negar mesmo a forma federativa de Estado,
entendendo que, ao passo que participante do GATT, dever o Brasil observar
os princpios que o norteiam. Se quanto ao GATT entende-se desta maneira,
tanto mais ter validade esta postura quanto ao Mercosul, bloco com fins de integrao econmica entre os Estados que o compem, ademais a determinao
constante no pargrafo nico do artigo 4 da Constituio Federal.
Coadunando com este ponto de vista, decidiu a 1 Turma do Superior
Tribunal de Justia no REsp 480563 / RS. Por sua evidente relevncia para o
presente estudo, transcreve-se o mesmo in literis:
TRIBUTRIO. ICMS. ISENO. IMPORTAO DE LEITE DE PAS
MEMBRO DE TRATADO FIRMADO COM O MERCOSUL. POSSIBILIDADE. LEI ESTADUAL ISENCIONAL.
1. Pacto de tratamento paritrio de produto oriundo do pas aliengena em
confronto com o produto nacional, com iseno de impostos, taxas e outros
gravames internos (art. 7, do Decreto n. 350/91, que deu validade ao Tratado do Mercosul).
2. Pretenso de iseno de ICMS concedida ao leite pelo Estado com competncia tributria para faz-la.
3. A exegese do tratado, considerado lei interna, luz do art. 98, do CTN, ao
estabelecer que a iseno deve ser obedecida quanto aos gravames internos,
confirma a jurisprudncia do E. STJ, no sentido de que Embora o ICMS seja
tributo de competncia dos Estados e do Distrito Federal, lcito Unio, por
tratado ou conveno internacional, garantir que o produto estrangeiro tenha
a mesma tributao do similar nacional. Como os tratados internacionais tm
fora de lei federal, nem os regulamentos do ICMS nem os convnios interestaduais tm poder para revog-los. Colocadas essas premissas, verifica-se que
a Smula 575 do Supremo Tribunal Federal, bem como as Smulas 20 e 71 do
Superior Tribunal de Justia continuam com plena fora. (AgRg no AG n.
438.449/RJ, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 07.04.2003).
13. Relator Franciulli Netto, in DJ de 02.09.2004, p. 193.

14. O que destoa do posicionamento assumido pos Saulo Casali, como visto supra (3.3.1.1).
110

4. O Tratado do Mercosul, consoante o disposto no art. 7, do Decreto n.
350/91, estabelece o mesmo tratamento tributrio quanto aos produtos oriundos dos Estados-Membros em matria tributria e no limita que referido tratamento igualitrio ocorra somente quanto aos impostos federais, de competncia da Unio.
5. Deveras, a Smula n. 71/STJ (O bacalhau importado de pas signatrio
do GATT isento do ICM) confirma a possibilidade de, em sede de Tratado
Internacional, operar-se o benefcio fiscal concedido por qualquer Estado da
federao, desde que ocorrente o fato isentivo em unidade federada na qual se
encarte a hiptese prevista no diploma multinacional.
6. A Lei n. 8.820/89 do Estado do Rio Grande do Sul, com a redao conferida pela Lei n. 10.908/96, isenta do ICMS o leite fluido, pasteurizado ou no,
esterilizado ou reidratado, por isso que se estende o mesmo benefcio ao leite
importado do Uruguai e comercializado nesta unidade da federao.
7. Deciso em consonncia com a doutrina do tema encontradia in Tributao no Mercosul, RT, pgs. 67/69.
8. Recurso Especial provido.15
Como se l do acrdo transcrito, pugna o mesmo pela obedincia ao artigo 7 do Decreto n. 350/91, que promulgou o Tratado de Assuno. Erige o
artigo 7 o j analisado princpio do Tratamento Nacional, garantindo que os
produtos originrios dos Estados componentes do Mercosul tenham o mesmo
tratamento que os nacionais do pas aonde venham a ingressar. Desta forma, a
iseno da cobrana de ICMS atribuda ao leite no deveria limitar-se ao de origem brasileira, mas tambm ao proveniente dos Estados-Partes do Mercosul.
4. HARMONIZAO TRIBUTRIA NO MERCOSUL
Compondo o rol de compromissos assumidos pelos Estados signatrios
do Tratado de Assuno, que instituiu o Mercosul, encontra-se a harmonizao de suas legislaes a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados-Partes. Neste sentido, propugna com clareza Antonio do
Amaral (2002, p. 483):
Dado que tanto os impostos gerais ao consumo como os seletivos ou especficos se desenham de forma que se transportem de forma direta aos preos
[pelo mtodo da imposio do valor agregado], com o fim de assinalar a carga tributria que suportam os consumidores finais, resulta evidente que as
diferenas que se registre na modalidade tcnica adotada por aqueles pases
para estrutura-los, assim como os critrios e nveis de imposio aplicados,
podem distorcer as condies de concorrncia que devem imperar no mercado
ampliado, ao afetar de forma direta a formao de custos e preos dos bens
suscetveis de intercmbio.
15. Relator Luiz Fux, in DJ de 03.10.2005, p. 121.
111

(...)
Na medida em que os pases passam a estar comprometidos com o processo
de integrao, tais distores se tornam mais evidentes, urgindo eliminalas ou, ao menos restringir substancialmente o seu impacto nas operaes
de comrcio exterior a fim de se atingir o necessrio mnimo grau de
harmonizao, de forma a propiciar o desejado incremento das operaes
intrabloco.
Note-se que, diferentemente dos outros trs pases atuais componentes

do Mercosul, no Brasil o imposto incidente sobre a circulao de mercadorias tem sua instituio atribuda aos seus entes federados.16 Neste contexto,
despontam inmeros desafios para a efetivao da harmonizao das legislaes tributrias destes Estados, cabendo aos mesmo a impresso de todos os
esforos necessrios para tanto. Entende-se que este seria um dos motivos que
norteou a Proposta de Emenda Constitucional n. 233/2008 que hoje tramita
na Cmara dos Deputados. Pelas profundas transformaes que prope no que
se refere regulao do sistema tributrio nacional, ela vem sendo igualmente
apontada como proposta de reforma tributria.
Analisar-se- a seguir as modificaes que a PEC tributria prope quanto
ao ICMS luz harmonizao tributria qual visa o Mercosul.
4.1 Consideraes necessrias acerca da PEC (Proposta de Emenda Constitucional) tributria (n. 233/2008) e ICMS: o que muda
A PEC n. 233/2008 prope notveis mudanas no que se refere tributao das operaes de circulao de mercadorias. Ao artigo 153 de caput
original compete privativamente Unio instituir impostos sobre (...) ,
acrescentaria o inciso VIII, que conteria a redao: operaes com bens e
prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior. Com isso prope a criao do que vem sendo chamado popularmente
de Imposto sobre o Valor Agregado Federal (IVA-F), sendo institudo o novo
imposto por lei complementar.
Quanto ao perodo de adaptao e transio do ICMS aplicado nos
formatos atuais para o IVA-F define o artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias proposto que o ICMS vigeria at o dia 31 de dezembro
16. A Argentina, Uruguai e Paraguai, malgrado adotem como o Brasil a tcnica de imposio do valor agregado para a regulao de seus impostos incidentes sobre a circulao de
mercadorias, a competncia para sua regulao atribuda a seus governos centrais; sendo
igualmente nomeados pelos trs pases Impuesto al Valor Agregado (Imposto sobre o Valor
Agregado IVA)
112
do stimo ano subseqente ao da promulgao da emenda, sendo-lhe reduzidas as alquotas praticadas presentemente de forma gradual, at o patamar de
dois por cento.
Propondo a criao da Seo IV-A, a PEC alvitra o estabelecimento do
artigo 155-A, que determina a criao de imposto de competncia conjunta
dos Estados e do Distrito Federal. Num sistema um tanto quanto complexo,
prope a PEC que resoluo do Senado Federal defina as alquotas do imposto, alm de alquota padro aplicada s situaes no enquadradas pelas
primeiras. As propostas para as alquotas diferentes da padro partiriam de
rgo colegiado, a ser criado, presidido por representante da Unio, sem direito a voto, e integrado por representante de cada Estado e do Distrito Federal.
Alm da propositura de alquotas, seria deferido a este rgo algumas outras
competncias, dentre elas o poder de reduzir e restabelecer as alquotas que
lhe facultasse a lei complementar reguladora do IVA-F.
Pelo pargrafo 5 do artigo 155-A seria vedada a adoo de norma estadual relativamente ao ICMS, ressalvadas as hipteses definidas na lei completar
do IVA-F, a ser elaborada aps a aprovao da Emenda. Tambm de acordo
com a PEC, o ICMS seria cobrado do destino e no mais na origem, como
atualmente ocorre.
4.1.1 Reflexos no Mercosul
Por tornar a instituio do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia federal, ficam claros os importantes reflexos que a
aprovao da PEC n. 233/2008 trar para o avano na busca da harmonizao
tributria no Mercosul. Em se falando de imposto federal, no h mais o que
se discutir quanto a ingerncia dos tratados no mbito de competncia das
unidades federadas; afasta-se a possibilidade de contestao do contedo dos
tratados em face deste argumento.
Superada a questo referente ao ICMS, ainda prope a PEC o acrscimo
do pargrafo nico ao artigo 151 da Magna Carta. Este pargrafo determinaria
que a vedao constante do inciso III deste artigo no se aplicaria aos tratados
internacionais aprovados na forma do artigo 49,I.17 Acredita-se que com esta
locuo visa a reforma tributria instrumentalizar a observncia ao princpio
do Tratamento Nacional, tanto no que se refere ao Mercosul quanto a quaisquer outros tratados firmados fora da esfera regional.
17. O inciso III do artigo 151 refere-se vedao da Unio na instituio de isenes de tributos
de competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
113
4.1.2 Crticas e ponderaes.

Como visto, o novo ICMS a que se prope criar a PEC n. 233/2008 teria
a definio de suas principais balizas deixada para momento posterior, quando
da elaborao da lei complementar instituidora. Isto gera desconfortvel incerteza, ao passo que prorroga infundadamente o enfrentamento de questes
essenciais, a exemplo dos limites da no-cumulatividade do imposto18, bem
como impossibilita a seus contribuintes saber se a carga tributria ser majorada ou reduzida. Como se sabe, as mencionadas incertezas trazem impactos
para os planejamentos tributrios de empresas ou mesmo para as polticas
fiscais praticadas pelos Estados-membros.
Por outro lado, institudo o novo ICMS no formato proposto pela PEC
n. 233/2008 a discusso tratada ao longo do presente artigo restaria obsoleta,
porquanto a instituio deste imposto caberia a lei complementar. Ainda que a
questo no se referisse, exclusivamente, ao ICMS, o texto do pargrafo nico
do artigo 151 proposto afastaria a possibilidade de contestao da regulao
por tratados de matria tributria anteriormente de competncia exclusiva dos
Estado e Municpios.
Atente-se para o fato de que, ainda que aprovada a PEC, a questo tambm suscitada ao longo deste trabalho atinente necessidade de redefinio
dos contornos do Estado Federal persiste. Isto porque, como se nota, est sendo retirado dos Estados um importante instrumento no exerccio da autonomia
que lhe defere a prpria forma federativa de Estado, isto, no s no que atine
criao do IVA-F, mas tambm no que se refere ao proposto pargrafo nico,
a ser adicionado ao artigo 151.
5. CONCLUSO
A questo enfrentada pelo presente artigo, como se pde notar, encontra
seu ncleo na busca do equilbrio entre a manuteno da forma federativa do
Estado brasileiro, erigida como clusula ptrea luz do artigo 60, 4, I da
Constituio Federal e um dos princpios norteadores do Mercosul, o Tratamento Nacional.
rdua tarefa, ao passo que o aludido princpio parece no se conformar
a algumas peculiaridades de sistema federativo brasileiro sem for-lo, de alguma maneira, a desapegar-se dos contornos por ele assumidos tradicionalmente.
18. No artigo 155-A, 1, I da PEC define-se que o imposto ser no-cumulativo nos termos da
lei complementar.
114
Tornar a regulao do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia da Unio tornaria mais simples evitar a distoro das condies de concorrncia entre os componentes do Mercosul, o que contribuiria
para a harmonizao tributria objetivada pelo bloco, no entanto, a seu passo,
enfatizaria a descaracterizao do Estado Federal pela perda, pelos estados, de
uma de suas competncias.
Com advertncias feitas no se objetiva o retrocesso, a paralizao ou
mesmo o sacrifcio do processo de integrao econmica perpetrado pelo
Mercosul. Defende-se o seu aprofundamento, em busca da harmonizao tributria bem como no sentido dos seus outros objetivos, todavia no se deve
olvidar das importantes questes internas que surgem concomitantemente a
este processo, e que atualmente encontram-se carentes de apreciao.
REFERNCIAS
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 184-188.
BAHIA, Saulo Jos Casali. Tratados internacionais no direito brasileiro. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2000. p. 19-34.
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 179-191.
KRONBERG, Hlcio. A livre circulao de capitais no Mercosul. 1. ed. So Paulo: Hemus,
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MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoesesaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.
MARTINS, Ives Gandra da Silva (coordenador). Pesquisas tributrias, Tributao no Mercosul.
2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
PAULSEN, Leandro; MELO, Jos Eduardo Soares de. Impostos federais, estaduais e municipais.
2. ed. Porto Alehre: Livraria do Advogado, 2006. p. 207-235.
PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito institucional e material do Mercosul. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2 ed. 2004
115
VII.
O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA

NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA
E PERSPECTIVAS ATUAIS
Clarissa Ramalho*
SUMRIO: Introduo 1. Breve Histrico da formao do Mercosul 2. O Protocolo
de Braslia: 2.1 Fases; 2.2 Reclamaes de Estados; 2.3 Reclamao de Particulares
3. Protocolo de Ouro Preto; 3.1 Comisso de Comrcio Mercosul e reclamaes de
particulares 4. Protocolo de Olivos: 4.1 Principais Mudanas; 4.2 Criao do Tribunal Permanente de Reviso: 4.2.1 Atribuies; 4.2.2 Funcionamento; 4.3. Reclamaes de Particulares 5. Procedimentos arbitrais j realizados 6. Perspectivas atuais
para a soluo de controvrsias Consideraes Finais Referncias
INTRODUO
notrio que o fenmeno mundial da Globalizao Econmica favoreceu
a aproximao de naes, de culturas e de povos at ento separados pelas
suas diferenas. Entretanto, no se pode dizer que o processo de integrao
econmica entre Pases um fenmeno recente. Muito antes de se falar em
globalizao, algumas naes j buscavam celebrar tratados entre si, visando
crescer e se fortalecer, num ambiente de acirradas disputas pela superioridade
econmica. Na poca das Colonizaes, acordos bilaterais como os celebrados entre os reinos de Portugal e Espanha, favoreceram o destaque de tais
naes como potncias econmicas daquela era.
O surgimento da globalizao econmica fez com que esse sentimento de integrao fosse incentivado, o que favoreceu de fato, a criao de alguns blocos econmicos, sobretudo, aps as duas grandes Guerras Mundiais
que abalaram profundamente as estruturas de muitos pases europeus, arrasados com as conseqncias trazidas pela Guerra. Do surgimento da Benelux1
at a consolidao da Unio Europia como bloco econmico, com moeda nica e parlamento prprio, em muito evoluiu o processo de integrao dos pases europeus. A Amrica Latina, embora com um pouco de atraso, tambm
buscou formas de integrao que culminaram com o surgimento do Mercosul,
que ainda carece de muitas reformas para alcanar o nvel da Unio Europia.
*
1.
rea de livre comrcio formada pelos Pases Baixos, Blgica e Luxemburgo em 1958, considerado o precursor da Unio Europia.
117
CLARISSA RAMALHO
Ocorre que todo processo de integrao passa por obstculos e os conflitos

entre os membros so quase sempre inevitveis, sobretudo nos pases sul-americanos em que a integrao ocorreu concomitantemente ao desenvolvimento
destes, diferentemente do ocorrido com outros blocos. O Mercosul desde a sua
formao passa por dificuldades, e conflitos surgem com freqncia entre empresas, pases e cidados, j que as diferenas entre os membros do bloco existem e difcil manter a harmonizao de interesses num ambiente de tantas
disparidades. O surgimento de tais conflitos e divergncias, impe o desenvolvimento de mecanismos de soluo de Controvrsias, que visem regulamentar a
resoluo dessas questes dando maior estabilidade e fora ao bloco.
O presente estudo tem como fim estudar justamente os instrumentos de
soluo de controvrsia adotados no mbito do Mercosul, fazendo uma anlise de todos os Protocolos referentes ao tema j assinados pelos membros do
Mercosul, explicando o funcionamento dos rgos consultivos, dos tribunais
arbitrais e destacando as vantagens e desvantagens do processo de soluo de
controvrsias mercosulino.
1. BREVE HISTRICO DA FORMAO DO MERCOSUL
As idias de integrao na Amrica Latina remontam primeira metade
do sculo XX, mas o embrio do que hoje vem a ser o Mercosul foi a criao em 1960 da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC).
Tal associao foi criada por meio do Tratado de Montevidu celebrado por
Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai que tinha como
objetivo principal a formao num perodo de doze anos de uma rea de Livre
Comrcio entre tais pases.
Durante alguns anos a ALALC favoreceu o crescimento das relaes comerciais entre seus estados membros, por meio da celebrao de alguns acordos de desagravamento tarifrio. Entretanto, a ALALC no foi capaz de atingir seus objetivos. Antnio Marcos Nohmi2 explica os motivos:
Quando, porm, as negociaes referentes s concesses tarifrias chegaram
ao seu limite, o intercmbio comercial se estagnou. Para agravar ainda mais a
situao, o Brasil e a Argentina passaram a privilegiar seus respectivos mercados internos em detrimento da integrao regional.
At que em 1980 os membros da ALALC voltaram a se aproximar celebrando o segundo Tratado de Montevidu, com a nova idia de criao de
zonas de preferncias econmicas que terminariam por formar um Mercado
2.
118
NOHMI, Antnio Marcos. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos

entre Estados. Belo Horizonte. 2005. Del Rey. p 31.
O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS
comum de forma gradual e progressiva sem prazo definido. Assim foi criada a Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), que substituiu a
ALALC.3
A ALADI tambm enfrentou algumas crises, causadas principalmente
pelo endividamento externo de seus membros, e o Tratado de Montevidu foi
perdendo fora, com o surgimento de outras alianas sub-regionais, a exemplo
do Pacto Andino4 e do NAFTA5, e tambm de acordos bilaterais.
Em 1985 o Brasil e a Argentina voltam a se aproximar (ambos vivenciando um processo de redemocratizao aps o perodo da ditadura militar), ao
assinarem a Declarao do Iguau e se comprometerem a criar uma integrao bilateral. Tal intento foi obtido em 1987 com a criao do Programa de
Integrao e Cooperao Econmica (PICE), que um ano mais tarde, gerou a
assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (TICD)
firmado entre Argentina e Brasil com o intuito de implantar uma Unio Aduaneira6 que possibilitasse a eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias.
Tal tratado ainda tinha como objetivo a criao futura de um Mercado Comum, a harmonizao legislativa e a abertura participao de demais pases
latino-americanos.
Em 1990, Argentina e Brasil, voltam a se reunir para firmar a Ata de
Buenos Aires, estipulando o prazo de quatro anos (menor que o previsto no
tratado anterior) para concretizar a criao do mercado comum bilateral.
Um ano mais tarde, no dia 26 de maro de 1991, os dois pases, juntamente com Uruguai e Paraguai, firmaram o Tratado de Assuno, que instituiu
formalmente o Mercosul. Os pases partes deveriam ento, nesse perodo de
transio, tomar as medidas internas para que o Tratado fosse adotado, o que
de fato, s veio a ocorrer em 1994 com o Protocolo de Ouro Preto. A integrao pretendida pelo Mercosul no era poltica mas sim, econmica, visando
atravs do livre comrcio, acelerar o processo de desenvolvimento econmico
e social dos pases membros.
3.
4.
5.
6.
A ALADI possua onze Estados-membros, os que sete que j faziam parte da ALALC e mais
Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela.
Atualmente denominada Comunidade Andina e composta por Bolvia, Colmbia, Equador,
Uruguai e Venezuela.
rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte, formada por EUA, Canad e Mxico.
Fase da integrao, em que alm da livre circulao de mercadorias, h uma poltica comercial comum em relao a Estados no-membros, pelo estabelecimento de uma Tarifa Externa
Comum (TEC).
119
CLARISSA RAMALHO
Por meio da celebrao do Acordo de Complementao Econmica n 34,

firmado entre os Estados-parte do Mercosul e a Bolvia em 1995, esta passou a
integrar o bloco como membro associado. Outro pas que ingressou no Mercosul na mesma categoria de associado foi o Chile em 1996 por meio do Acordo
de Complementao Econmica n 35.
O Tratado de Assuno, dentre outros objetivos, estabeleceu: a) a criao
de uma tarifa externa comum; b)instituio de uma poltica comercial comum
em relao a estados estranhos ao grupo; c)livre circulao de bens, servios
e fatores de produo entre os pases-membros; d) eliminaes de direitos
alfandegrios e de restries no-tarifrias; e e) busca pela harmonizao das
legislaes internas.
Como toda mudana demanda tempo, o prprio Tratado estabeleceu uma
fase de transio que duraria at 1994, por isso a maioria de suas disposies
teve natureza temporria, buscando fornecer mecanismos programticos para a
futura integrao. Para tal perodo, o Tratado previu em seu artigo 3 um Sistema de Soluo de Controvrsias, constante do anexo III do Tratado.
Como rgos componentes do Mercosul o Tratado de Assuno trouxe o
Conselho do Mercado Comum(CMC) e o Grupo do Mercado Comum(GMC).
O primeiro o rgo superior do Mercosul e responsvel pela sua conduo
poltica e por tomadas de decises. J o segundo tem uma competncia executiva, sendo responsvel pela implementao e execuo das decises tomadas
pelo Conselho, fixando programas e propondo medidas tendentes a consecuo dos fins do grupo.
O Tratado de Assuno foi o instrumento que estabeleceu as bases do
Mercosul, dando incio ao processo de integrao regional entre os pases Sul
Americanos, a pedra fundamental de para a construo de um Mercado Comum do Sul.Por isso mesmo, foram previstas duas fases para implementao
do Bloco, e primeira delas se encerrou em 1994 com o Protocolo Adicional
ao Tratado de Assuno, denominado Protocolo de Ouro Preto, por ter sido
assinado nesta cidade ao dia 17 de dezembro de 1994.
O novo instrumento reiterou o quanto j havia sido disposto pelo tratado
inicial, mas trouxe tambm alguns acrscimos, ampliando a estrutura interna
do bloco. Manteve os rgos j existentes e acrescentou ainda quatro novos
rgos: a Comisso de Comrcio Mercosul (CCM), a Comisso Parlamentar
Conjunta(CPC), o Foro Consultivo Econmico-Social(FCES) e a Secretaria
Administrativa do Mercosul(SAM).
O Conselho Mercado Comum permaneceu como rgo superior do grupo, se manifestando atravs de Decises. A capacidade decisria tambm foi
120
fornecida ao Grupo Mercado Comum por meio de Resolues e Comisso

de Comrcio Mercosul, mediante Diretrizes ou Propostas.
2. O PROTOCOLO DE BRASLIA
2.1 Fases
No sistema de soluo de controvrsias previsto inicialmente pelo Tratado de Assuno7, as controvrsias deveriam ser resolvidas primeiramente por
meio de negociaes diretas. Se tais negociaes no lograssem xito, a questo deveria ser levada ao Grupo Mercado Comum, que num prazo de 60 dias
formularia recomendaes, podendo para tanto contar com o assessoramento
tcnico. Se ainda assim no fosse alcanada uma soluo, o caso seria levado
ao Conselho Mercado Comum que adotaria as recomendaes pertinentes.8
Percebe-se que o Tratado de Assuno no previu nesse primeiro momento a arbitragem como mecanismo a ser utilizado na soluo de conflitos. O
sistema precisava ser melhorado e consolidado. Foi quando em 17 de dezembro de 1991 em Braslia, os representantes de Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai, assinaram o Protocolo para a Soluo de Controvrsias no Mercosul,
cumprindo a determinao prevista no artigo 3 do anexo III do Tratado de
Assuno. Tal protocolo ficou conhecido como Protocolo de Braslia e institui
um sistema de soluo de controvrsias provisrio que deveria vigorar enquanto durasse a fase de transio.
O Protocolo de Braslia incorporou a arbitragem como procedimento
obrigatrio a ser adotado aps as fase de negociaes diretas e de Interveno
do grupo Mercado Comum por meio de formulao de recomendaes.9 De
acordo com o art. 8, a jurisdio do Tribunal Arbitral deveria ser reconhecida
como obrigatria ipso facto pelos Estados Partes.
2.2 Reclamaes de Estados
O procedimento arbitral poderia ser iniciado, aps esgotadas as fases diplomticas, pelo Estado interessado que deveria comunicar o fato Secretaria
Administrativa do Mercosul, devendo esta fazer a notificao da outra parte
envolvida e do Grupo Mercado Comum.10 O prximo passo a formao do
7.
8.
Anexo III do Tratado de Assuno

O Anexo III do Tratado de Assuno previa a adoo de um sistema permanente de resoluo
de controvrsia at o dia 31 de dezembro de 1994.
9. O artigo 5 do Protocolo de Braslia previa que tal procedimento no deveria durar mais de 30
dias contados da comunicao da Controvrsia ao GMC.
10. Art. 7 do Protocolo de Braslia.
121
CLARISSA RAMALHO
tribunal arbitral ad hoc composto por trs rbitros de notrio saber jurdico
e oriundos de listas elaboradas pelos pases membros11. Para a formao do
tribunal, cada estado parte na controvrsia designaria um rbitro, e o terceiro
rbitro iria presidir o tribunal e deveria ser designado de comum acordo, no
podendo este ser nacional de nenhum dos pases envolvidos na questo12. Se
no houvesse acordo na designao do terceiro rbitro, este seria designado
pela Secretaria Administrativa mediante sorteio de uma lista de 16 rbitros
elaborada pelo Grupo Mercado Comum.
As partes podem designar representantes e assessores para atuar perante o
Tribunal Arbitral, alm de requerer medidas provisrias13 que se determinadas
devem ser cumpridas no prazo determinado pelo Tribunal. O Tribunal designar sua sede em cada caso, devendo ser no territrio de um dos Estados-Partes.14 A deciso do tribunal dever ser orientada pelas disposies do Tratado
de Assuno, dos demais acordos, das decises do Conselho Mercado Comum
e nos princpios de direito internacional, no se excluindo a possibilidade de
decidir ex aequo et bono15 se as partes assim convierem.
A deciso a ser tomada por maioria dos rbitros deveria ser dada num prazo
de dois meses prorrogveis por mais 30 dias contados a partir da designao do
rbitro presidente. As decises so inapelveis e obrigatrias para os EstadosPartes devendo ser cumpridas imediatamente, a no ser que haja um prazo fixado pelo Tribunal. Embora no haja recurso contra a deciso proferida pelo
Tribunal, possvel solicitar seu esclarecimento ou sua interpretao, devendo
o Tribunal se manifestar quanto a esse pedido num prazo de 15 dias.
Existe a previso de medidas compensatrias como forma de penalizao
para o caso de no cumprimento dentro de 30 dias da deciso emanada do
Tribunal Arbitral. Tais medidas podero ser adotadas pelo Estado favorecido
com a deciso e devero ter carter temporrio.
Por fim, quanto aos custos com o procedimento, estabelece o Protocolo
que cada Estado-Parte custear o seu rbitro, sendo os custos com o terceiro
rbitro e demais despesas, divididas em partes iguais, a no ser que de outra
forma determine o Tribunal.
11.
12.
13.
14.
15.
122
Cada pas elaboraria uma lista com 10 rbitros conforme art. 10 do Protocolo.
Art. 9 do Protocolo de Braslia.
semelhana das medidas cautelares do Processo Civil.
Aqui o Protocolo no foi claro quanto escolha da sede do Tribunal Arbitral
Deciso com base na eqidade, com base no bom e no justo.
2.3 Reclamao de Particulares

O Protocolo de Braslia tambm prev a hiptese de reclamao de particulares, que podem ser pessoas fsicas ou jurdicas. Tal reclamao deve ser
encaminhada Seo Nacional do Grupo Mercado comum do pas de residncia habitual ou de sede de negcios do particular lesado. A parte lesada dever
apresentar sua reclamao fundamentada com provas da veracidade das alegaes que demonstrem o prejuzo sofrido ou a ameaa de prejuzo. Alice Pires,
Amanda Fonseca e Indira Croshere16 explicam:
Havendo tais provas, a reclamao ter prosseguimento; caso contrrio, no
ter. As provas devem ser de natureza incontestvel. O limite da discricionariedade da Seo Nacional reside na apreciao da confiabilidade e eficcia
das provas. A recusa ao acolhimento da reclamao s pode decorrer da inveracidade ou inadequao da provas.
Admitida a reclamao do particular pela Seo Nacional, esta, em consulta com o particular afetado, poder tomar duas decises:
1) estabelecer negociaes diretas com a Seo Nacional do Grupo Mercado
Comum do Estado ao qual atribuda a infrao, buscando mediante consultas, uma soluo imediata para a questo;
2) submeter a questo diretamente apreciao do GMC.
De qualquer modo, a segunda opo poder ser realizada a pedido do particular se, aps 15 dias, contados da comunicao da reclamao, a questo
no tiver sido resolvida.
Recebida a reclamao pelo Grupo Mercado Comum, este na primeira
reunio subseqente ao recebimento, proceder ao exame dos fundamentos
que basearam a admisso do pleito, podendo denegar-lhe sem maiores tramites, se concluir pela ausncia de requisitos necessrios.
No sendo caso de rejeio da reclamao, o GMC dever convocar imediatamente um grupo de oito peritos especialistas que dever, num prazo improrrogvel de 30 dias a partir de sua designao, emitir deciso acerca da
procedncia ou no do pleito. Dentro desse prazo, deveram ser ouvidos para
que apresentem seus argumentos, o particular reclamante e o Estado contra o
qual se deu a reclamao.
Para fins de composio de uma lista de peritos, cada Estado Membro no
tratado designar uma lista de seis pessoas de reconhecida competncia nas
16. PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no

Mercosul. So Paulo, 1998. LTr. p 62.
123
CLARISSA RAMALHO
questes que possam ser alvo de controvrsias, tal lista ficar registrada na Secretaria Administrativa. O grupo de peritos que analisar a reclamao ser formado por trs membros designados pelo Grupo Mercado Comum, e na falta de
acordo sero sorteados dentro da lista de 24 peritos formulada pelos Estados
Membros. Nesse ltimo caso, a no ser que decidido de outra forma pelo GMC,
um dos peritos designados no poder ser de nacionalidade do Estado do particular reclamante nem do estado contra o qual a reclamao foi formulada.
As despesas resultantes da atuao do grupo de peritos sero custeadas
nas propores determinadas pelo GMC, ou na falta de acordo, divididas
igualmente entre as partes envolvidas na controvrsia.
Caso o parecer dos especialistas seja favorvel ao reclamante, dando procedncia sua reclamao contra um Estado- parte, qualquer outro Estadoparte poder requerer do vencido a adoo de medidas corretivas ou a anulao das medidas questionadas. Bem ressaltam Pires, Fonseca e Croshere17, ao
explicar que o particular necessita do patrocnio de um Estado- membro para
tornar efetivo o parecer dos peritos, sendo que assim no deveria ser, pois o
laudo deveria ser suficiente para constituio em mora do vencido.
Por fim, no sendo adotadas as medidas corretivas, ou anuladas as medidas questionadas, pelo Estado vencido, o Estado requerente poder recorrer
diretamente ao Tribunal Arbitral nas condies estabelecidas no Captulo IV
do Protocolo, aqui j estudadas.
Percebe-se que o Protocolo de Braslia, nesse aspecto da reclamao de
particulares, no foi bem sucedido, ao no dar ao parecer dos peritos a fora
necessria a um laudo arbitral. Isso porque, a deciso dos especialistas fica
enfraquecida, no se operando a fora da coisa julgada, j que em caso de no
cumprimento da deciso, a parte interessada poder realizar um novo procedimento, para ver solucionada uma mesma questo. Tal falha talvez fosse
solucionada se houvesse a previso de medidas compensatrias (multas, suspenso de benefcios) para o caso de descumprimento do parecer formulado
pelos especialistas.
3. PROTOCOLO DE OURO PRETO
Como j foi anteriormente dito, o Protocolo de Ouro Preto assinado em
dezembro de 1994, foi o protocolo adicional ao Tratado de Assuno, que veio
para complementar as diretrizes estabelecidas pelo tratado que inaugurou o

124
Mercosul. Trouxe uma mudana institucional para o Mercosul ao criar quatro

novos rgos alm de facultar a criao de outros rgos auxiliares.18
Quanto ao sistema de soluo de controvrsias, o Protocolo Adicional no
trouxe muitas inovaes. Em seu artigo 43, o Protocolo remeteu a soluo de
controvrsias surgidas entre os Estados Partes aos procedimentos estabelecidos no Protocolo de Braslia. Tais controvrsias poderiam se dar em relao a
interpretao, aplicao ou no-aplicao do Tratado de Assuno e acordos
realizados dentro do seu mbito, bem como em relao aos atos normativos
oriundos dos seus rgos auxiliares (CMC, GMC e CCM).
3.1 Comisso de Comrcio Mercosul e reclamaes de particulares
Ainda em relao soluo de controvrsias o Protocolo de Ouro Preto, trouxe ao menos uma mudana em relao ao Protocolo de Braslia. Foi
atribuda Comisso de Comrcio Mercosul uma competncia especfica: a
recepo de reclamaes apresentadas pelas Seces Nacionais da Comisso
de Comrcio Mercosul formuladas por particulares ou Estados-partes relacionadas aos casos dos artigos 1 a 25 do Protocolo de Braslia.
Tal atribuio no exclui as regras de soluo de controvrsias estabelecidas pelo Protocolo de Braslia, trata-se sim, conforme bem assevera Pires,
Fonseca e Croshere19 de um sistema paralelo, utilizado para questes relativas ao comrcio entre os integrantes do Mercosul, e destes com terceiros(...)
.No mesmo sentido disciplina o pargrafo primeiro do art. 21 do Protocolo ao
estabelecer que o exame de tais reclamaes pela CCM no obstar a ao do
Estado-parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia.
O procedimento a ser adotado pela CCM ao apreciar tais reclamaes est
estabelecido no anexo ao Protocolo de Ouro Preto. As reclamaes devero
ser apresentadas perante a Presidncia Pro Tempore da CMC que dever realizar a apreciao na primeira reunio subseqente ao seu recebimento. Se a
Comisso no chegar a nenhuma deciso nessa reunio, remeter o caso, sem
outro procedimento, a um Comit Tcnico20.
O Comit Tcnico dever encaminhar CCM, num prazo mximo de 30
dias corridos, um parecer conjunto sobre a questo. Tal parecer, ou as concluses dos especialistas integrantes do Comit (quando no houver parecer),
18. Vide pg. 4 do presente artigo.

20. O Protocolo no deixou claro como se dar a composio de tal Comit.
125
CLARISSA RAMALHO
ser considerado pela CCM quando esta decidir sobre a reclamao. A CCM
decidir sobre a questo na primeira reunio ordinria aps o recebimento do
parecer ou das concluses dos especialistas, podendo tambm ser convocada
uma reunio extraordinria para tal fim. No sendo alcanado o consenso em
tal reunio, a CCM encaminhar ao Grupo Mercado Comum as diferentes solues propostas, bem como, o parecer ou as concluses do Comit Tcnico,
para que seja decidida a matria, num prazo de 30 dias pelo GMC. Tambm se
faz necessrio o consenso para a deciso emitida pelo GMC.
Em caso de a reclamao ser considerada procedente por consenso, o Estado reclamado dever tomar as medidas aprovadas pela CCM no GMC, no
prazo razovel determinado por um desses dois rgos para a implementao da medida. Decorrido tal prazo sem que a medida seja implementada, o
Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no
Protocolo de Braslia. O mesmo ocorre em casos em que no seja alcanado o
consenso nem na CMC e nem no GMC. Em ambos os casos em que o Estado
reclamante resolve recorrer ao sistema do Protocolo de Braslia, tal fato dever ser comunicado Secretaria Administrativa do Mercosul.
Por fim, o Protocolo de Ouro Preto em seu anexo estabelece que poder
o Estado reclamante, antes da emisso do Laudo Arbitral, se manifestar, no
prazo de at 15 dias aps a composio do Tribunal Arbitral, sobre as medidas
provisrias que julgue apropriadas.
4. PROTOCOLO DE OLIVOS
Concludo na cidade de Olivos na Argentina em 2002 e tendo entrado
em vigor em 2004, sem dvidas, o Protocolo de Olivos o mais completo e
aperfeioado instrumento voltado soluo de controvrsias no Mercosul.
Tal Protocolo representa mais uma tentativa de consolidao dos instrumentos de soluo de controvrsias, substituindo o sistema precrio do Protocolo
de Braslia21, por um mais elaborado e tendente a constituio de um sistema
permanente22, sistema este que atualmente vigora no Mercosul.
4.1. Principais Mudanas
A primeira mudana trazida pelo Protocolo de Olivos foi a possibilidade
de submeter a soluo de conflitos ao sistema da Organizao Mundial de
Comrcio ou outros esquemas preferenciais de comrcio de que sejam partes
21. O Protocolo de Olivos derrogou, a partir de sua entrada em vigncia, o Protocolo de Braslia.
22. Muito embora o sistema previsto no Protocolo de Olivos continue a ser provisrio, devendo ser
modificado assim que se conclua o processo de convergncia da Tarifa Externa Comum.
126
os membros do Mercosul. Neste caso, uma vez optado por esse caminho, nenhuma das partes poder recorrer a outros mecanismos de soluo de controvrsias em relao ao mesmo objeto. Outra alterao foi a possibilidade de o
Conselho Mercado Comum solicitar opinies consultivas ao Tribunal Permanente de reviso, instncia nova criada pelo Protocolo de Olivos.
Assim como no estabelecido anteriormente no Protocolo de Braslia, o
Protocolo de Olivos coloca as negociaes diretas entre os Estados-partes envolvidos no conflito, como instncia inicial, anterior ao incio do procedimento arbitral. Tais negociaes, salvo acordo entre as partes, no podero exceder o prazo de 15 dias, devendo os Estados-partes informar ao Grupo Mercado
Comum por meio da Secretaria Administrativa do Mercosul, os trmites e os
resultados das mesmas.
Aps superadas as negociaes entre as partes em que se tenha alcanado
um acordo, poder qualquer um dos Estados-partes iniciar, de pronto,o procedimento arbitral. Esta tambm uma inovao do Protocolo de Olivos, uma
das duas alteraes destacadas por Antnio Marcos Nohmi23:
Duas foram as alteraes trazidas pelo novo Protocolo quanto ao incio
do procedimento arbitral. A primeira possibilita s partes remeter a controvrsia arbitragem to logo estejam superadas as negociaes diretas, independentemente da submisso da mesma ao Grupo Mercado Comum. A segunda
transfere, a competncia da gesto dos procedimentos da arbitragem do Grupo
Mercado Comum para a Secretaria Administrativa do Mercosul.
Sem prejuzo da possibilidade de recorrer ao Tribunal arbitral, os Estadospartes na controvrsia podero de comum acordo levar a questo considerao do Grupo Mercado Comum. Nessa hiptese, o GMC avaliar a questo
dando oportunidade, para que as partes exponham suas posies, podendo
ainda requerer ao assessoramento de especialistas24. A questo tambm poder ser levada considerao do GMC por um Estado estranho controvrsia
aps as negociaes diretas, mas tal fato no interromper o procedimento
arbitral j instaurado, salvo acordo entre os Estados-partes.
No caso em que a controvrsia seja levada ao GMC pelos Estados-partes,
este formular recomendaes que devero ser expressas e detalhadas. Caso
tenha sido levada ao GMC por um Estado que no seja parte da controvrsia, podero ser formulados comentrios ou recomendaes sobre o caso. Em
23. NOHMI, Marcos Antnio. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos

entre Estados. Belo Horizonte, 2005. Del Rey. P. 103.
24. O grupo de especialistas ser formado de acordo com o que disciplina o art. 43 do Protocolo.
127
CLARISSA RAMALHO
qualquer das hipteses, o procedimento no poder durar mais de 30 dias contados da data em que a controvrsia foi levada ao GMC.
Quanto fase arbitral, persiste a figura do Tribunal Ad hoc, composto por
trs rbitros, entretanto houve algumas pequenas alteraes em relao ao Protocolo anterior. Agora cada Estado designa doze, e no mais dez rbitros para
compor a lista que ficar registrada na Secretaria Administrativa do Mercosul,
podendo os Estados membros solicitarem esclarecimentos sobre os rbitros
designados, num prazo de 30 dias contados da notificao. Cada Estado dever ainda indicar quatro candidatos para integrar a lista de terceiros-rbitros
e, pelo menos um desses indicados, no dever ser nacional de nenhum dos
Estados membros do Mercosul. Sobre tais indicaes tambm podero recair
impugnaes num prazo de 30 dias contados da tomada de cincia. Se sobre
tal impugnao no se chegar a um acordo, prevalecer a opinio do Estado
impugnante devendo o estado impugnado indicar outro nome para a lista.
Outra mudana na composio do Tribunal Ad hoc, a possibilidade de,
em no havendo indicao de rbitro por uma das partes no prazo estipulado (15 dias), a Secretaria Administrativa design-lo em um prazo de dois
dias contados do vencimento do prazo estabelecido para o Estado-Parte, por
sorteio dentro da lista geral de rbitros.25 Outro acrscimo foi o dever de o
Estado- parte nomear um rbitro suplente, para substituir o rbitro titular em
caso de escusa ou incapacidade deste. Tambm dever ser nomeado um rbitro suplente para exercer a funo de rbitro presidente (terceiro rbitro).
A nomeao do terceiro rbitro dever ser de comum acordo, ou em caso em
que isso no ocorra, por sorteio feito pela Secretaria Administrativa. Nem o
rbitro-presidente nem seu suplente podero ser nacionais dos Estados-Partes
na controvrsia. H ainda a possibilidade de os terceiros-rbitros, dizerem se
aceitam ou no atuar na controvrsia. Tal manifestao dever ocorrer no prazo Maximo de trs dias a contar da notificao acerca da designao.
Ainda no campo das mudanas, est a obrigatoriedade de determinao
do objeto da controvrsia que no poder ser ampliado posteriormente, e a
obrigatoriedade de cumprimento dos laudos arbitrais que tero fora de coisa
julgada. Persiste ainda a possibilidade de adoo de medidas compensatrias,
o que no exime o Estado-Parte descumpridor da obrigao de cumprimento
do Laudo Arbitral. Diferentemente do estabelecido pelo protocolo de Braslia,
25. No sistema anterior, a Secretaria tinha o prazo de 15 dias para designao do rbitro que no
seria escolhido por sorteio, mas pela ordem que constasse da lista de rbitros indicada pelo
Estado inadimplente.
128
agora h a possibilidade de questionamento das medidas compensatrias pelo

Estado Parte obrigado, por consider-las desnecessrias ou excessivas.26
4.2. Criao do Tribunal Permanente de Reviso
Apesar da importncia das mudanas at aqui apresentadas, que contriburam para aprimorar o sistema de soluo de controvrsias, sem dvidas a
maior inovao trazida pelo Protocolo de Olivos foi a criao do Tribunal Permanente de Reviso, o primeiro tribunal de carter permanente do Mercosul.
Essa nova instncia veio para permitir que os laudos arbitrais emitidos pelos
tribunais ad hoc, antes irrecorrveis, pudessem ser objeto de recurso. Welber
Barral27 entende que: Esta inovao pretende claramente obter maior coerncia entre as decises adotadas pelos tribunais ad hoc que j adotaram interpretaes divergentes nos casos que at agora lhe foram submetidos.
Tal Tribunal ser composto por cinco rbitros designados da seguinte forma28: Cada Estado-Parte designa um rbitro e seu suplente, e o quinto rbitro ser escolhido por unanimidade dos Estados-Partes, ou por sorteio a ser
realizado pela Secretaria Administrativa do Mercosul. O quinto rbitro ser
escolhido de uma lista formada por oito integrantes, sendo que cada EstadoParte designar dois nomes que devero ser nacionais dos pases do Mercosul.
H ainda a possibilidade de adoo de outros critrios para escolha do quinto
rbitro, desde que de comum acordo entre os Estados membros do Mercosul.
O mandato do quinto rbitro ser de trs anos no renovveis, e o dos demais
rbitros de dois anos renovveis por no mximo dois perodos consecutivos.
Uma vez tendo aceitado a designao, os rbitros do TPR devero estar permanentemente disponveis para atuar quando necessrio.
4.2.1. Atribuies
O Tribunal Permanente de Reviso ter competncia para atuar nas seguintes hipteses: a) Emisso de opinies consultivas quando solicitado, consoante o disposto no art. 3; b) Pronunciar-se sobre o Recurso de Esclarecimento
26. Consoante o art. 32 do Protocolo de Olivos, o prazo para questionar de 15 dias e o tribunal
Ad hoc e o Tribunal Permanente de Reviso devero se pronunciar a respeito num prazo de
30 dias. Ter competncia para decidir sobre o assunto o tribunal que por ltimo conheceu
da controvrsia.
27. BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em
Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito. Ed
Grupos de Pesquisa, 2003. p. 42.
28. A composio do Tribunal Permanente de Reviso est disciplinada no art. 18 do Protocolo
de Olivos.
129
CLARISSA RAMALHO
do laudo arbitral29; c) Julgar os Recursos de reviso interpostos diante dos laudos arbitrais emitidos pelos tribunais ad hoc30; d) Atuar como instncia nica
na soluo de controvrsias31; e) Dirimir as divergncias que surgirem quanto
ao cumprimento do laudo32; e f) Pronunciar-se acerca das medidas compensatrias quando estas forem alvos de questionamento.
Exceto as funes estabelecidas nos itens a, c e d do pargrafo anterior, as demais atribuies so comuns ao Tribunal Ad hoc, s atuando o TPR
quando foi este Tribunal quem por ltimo se manifestou na controvrsia.
4.2.2. Funcionamento
O Tribunal Permanente de Reviso ter sua sede na cidade de Assuno,
podendo excepcionalmente, se reunir em outras cidades do Mercosul. O Tribunal Revisor funcionar com trs ou cinco rbitros a depender do nmero de
pases envolvidos na controvrsia. Se a controvrsia envolver dois EstadosPartes, o Tribunal ser integrado por trs rbitros, sendo dois nacionais de
cada Estado-Parte do conflito, e o terceiro que ser o rbitro presidente, designado mediante sorteio realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa,
dentre os rbitros restantes que no sejam nacionais dos Estados envolvidos
na controvrsia. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados-Partes,
o TPR ter sua composio plena, ou seja, cinco rbitros.
O tramite do recurso de reviso simples. Qualquer das partes na controvrsia poder interpor o recurso no prazo de 15 dias aps a notificao do
laudo arbitral do Tribunal Ad hoc. O objeto do recurso dever se limitar a
questes de direito tratadas na controvrsia e s interpretaes jurdicas desenvolvidas no laudo. Cabe a Secretaria Administrativa do Mercosul manter
a gesto dos tramites do procedimento recursal mantendo informados os Estados-Partes na controvrsia e o Grupo Mercado Comum. Interposto o recurso, a parte recorrida ter o prazo de 15 dias para oferecer suas contra-razes.
O Tribunal dever se manifestar no prazo mximo de 30 dias contados da
apresentao das contra-razes ou do fim do prazo para apresentao. A deciso do Tribunal Revisor poder modificar, confirmar ou revogar a deciso do
29. Conforme art. 28 do Protocolo de Olivos, tal recurso poder ser direcionado ao Tribunal Ad
Hoc ou ao Tribunal Permanente de reviso a depender de quem por ltimo se pronunciou
sobre a controvrsia. Em qualquer dos casos a manifestao sobre o recurso dever se dar
num prazo de 15 dias da apresentao do recurso.
30. Esta , de fato, a principal atribuio do TPR, embora as demais no sejam menos importantes.
31. Nesse caso, o TPR ter as mesmas competncias do tribunal Ad hoc e os seus laudos no
estaro sujeitos a recurso de reviso, tendo fora de coisa julgada para as partes.
32. Consoante art. 30 do Protocolo de Olivos.
130
Tribunal Ad hoc. O recurso de reviso suspende o prazo para cumprimento do

laudo arbitral emitido pelo Tribunal Ad hoc. Por fim, ressalte-se que os laudos
emitidos com base na eqidade- ex aequo et bono- no podero ser alvo de
recurso de reviso33, sendo irrecorrveis, portanto.
Os custos com a atividade do Tribunal Permanente de Reviso sero
custeados igualmente entre os Estados-Partes na controvrsia a menos que
diferentemente seja estabelecido pelo Tribunal. Os pagamentos podero ser
efetuados no momento de iniciado o Procedimento Arbitral ou por meio de
um fundo criado para receber as contribuies relativas ao funcionamento da
Secretaria Administrativa do Mercosul.
4.3. Reclamaes de Particulares
O Protocolo de Olivos tambm trata das reclamaes efetuadas por particulares (pessoas fsicas ou jurdicas) diante da sano ou aplicao de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo ou discriminatrias ou de
concorrncia desleal por qualquer Estado-Parte em violao ao Tratado de
Assuno e demais normas editadas no mbito do Mercosul.
necessrio que o particular demonstre a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um prejuzo, para que seja recebida e admitida a sua
reclamao que dever ser formalizada perante a Seo Nacional do Grupo
Mercado Comum do Estado Parte em que tenha sua residncia habitual ou a
sede do negcio.
Recebida a reclamao dever se buscar mediante consultas Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado a quem se atribui a violao a
soluo imediata para a questo. Concludas as consultas sem que se chegue
a uma soluo, a questo ser levada ao Grupo Mercado Comum, que poder rejeitar por ausncia de requisitos necessrios34, ou aceit-la caso em que
convocar o grupo de especialistas para emisso de um parecer. Observe-se
que no cabe recurso da deciso do GMC que negue o recebimento da reclamao, no tendo a parte que props a reclamao nenhum meio com o qual
possa contar, nesse caso. O nico requisito para a rejeio o consenso, nada
se falando sobre a fundamentao de tal deciso que rejeita a reclamao. Tal
artigo merece crtica na medida em que pode gerar margens para se questionar
a arbitrariedade de tal deciso j que no se exige a fundamentao.
33. Conforme o item 3 do art. 17 do Protocolo de Olivos.

34. Trata-se de um novo juzo de admissibilidade que avaliar os pressupostos de recebimento e
validade da Reclamao. Nesse caso (rejeio da reclamao), o GMC dever se pronunciar
por consenso.
131
CLARISSA RAMALHO
O grupo de especialistas dever emitir o parecer no prazo improrrogvel de 30 dias contados da sua designao, devendo tal parecer ser levado
ao GMC. Se a reclamao for declarada procedente, poder qualquer Estado-Parte requerer a adoo de medidas corretivas ou anulao das medidas
questionadas, no logrando xito o estado poder recorrer diretamente ao procedimento arbitral. Note-se que mesmo que o particular tenha obtido a procedncia de sua reclamao, ele estar sujeito a atuao de um Estado-Parte, j
que no poder requerer sozinho as medidas necessrias, bem como recorrer
ao procedimento arbitral. Perde-se todo o sentido a participao de um particular, se ao final do procedimento ele ser dependente de um Estado-Parte
para ver satisfeitas suas pretenses.
Em caso de parecer que declare a improcedncia da reclamao, o GMC
concluir imediatamente a mesma. Ressalte-se a exigncia de unanimidade na
deciso emanada do grupo de especialistas. No sendo possvel tal unanimidade, o grupo de especialistas elevar suas concluses ao GMC que dar por
encerrada a reclamao, o que no obstar o incio do procedimento arbitral.
O grupo de especialistas ser formado por trs membros designados pelo
GMC, ou na falta de acordo, mediante votao realizada entre os EstadosPartes que escolhero dentro de uma lista de 24 especialistas (formada pela
indicao de seis nomes por cada Estado-Parte), caso em que um dos especialistas no poder ser nacional do Estado do particular que fez a reclamao e
nem do Estado contra o qual ela foi formulada. Os custos com a atuao do
grupo de especialistas sero pagos na proporo em que determinar o GMC,
ou na falta de acordo, dividido igualmente entre a partes envolvidas na reclamao. Crtica se faz ao artigo, pois dificilmente o particular, poder arcar
com os custos oriundos da reclamao. Isso acaba por restringir as demandas
de particulares.
5. PROCEDIMENTOS ARBITRAIS J REALIZADOS
O incio da utilizao do procedimento arbitral para soluo de controvrsias entre os Estados-Membros do Mercosul se deu em 1999, ainda sob o
regime do Protocolo de Braslia. Desde ento, muitos laudos arbitrais foram
emitidos pelos tribunais ad hoc e alguns pelo Tribunal Permanente de Reviso, j sob a gide do Protocolo de Olivos.
O primeiro procedimento arbitral realizado pelo Tribunal Ad hoc ocorreu
na cidade de Montevidu em 1999 e teve como partes a Repblica Argentina (parte reclamante) e a Repblica Federativa do Brasil (parte reclamada) e
versou sobre os Comunicados n 37 de 17 de dezembro de 1997 e n 7 de 20
de fevereiro de 1998 do departamento de Operaes de Comrcio Exterior
132
(DECEX) da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX): Aplicao de Medidas Restritivas ao Comrcio Recproco. O laudo julgou a questo parcialmente procedente para a Argentina em 28 de abril de 1999.
O segundo procedimento arbitral foi sediado na cidade de Assuno e
teve novamente como partes reclamante e reclamada, respectivamente, a Argentina e o Brasil. O objeto da controvrsia foram os subsdios brasileiros
produo e exportao da carne de porco. A Argentina em sua reclamao
questionava a existncia de tais subsdios que afetariam negativamente a competitividade de seus produtos, o que seria uma violao aos compromissos
assumidos com o Tratado de Assuno. Em 27 de setembro de 1999, o Tribunal Ad hoc julgou a reclamao improcedente em dois aspectos e procedente
em outro, considerando que os prejuzos alegados no foram suficientemente
provados. Tal deciso foi objeto de recurso de esclarecimento proposto pela
Argentina.
O terceiro Tribunal Ad hoc ocorreu na cidade de Colnia (Uruguai) e
envolveu o Brasil (reclamante) e a Argentina (reclamado) na controvrsia referente Aplicao de medidas de salvaguarda sobre produtos txteis(RES
861/99) do Ministrio de Economia e Obras e Servios Pblicos. O laudo
arbitral expedido em maro de 2000 foi favorvel ao Brasil por considerar
os atos administrativos praticados pela Argentina incompatveis com o anexo IV35 do Tratado de Assuno. Novamente a Argentina interps recurso de
esclarecimento sobre o qual se pronunciou o Tribunal Ad Hoc em abril do
mesmo ano.
O quarto Tribunal Arbitral julgou a controvrsia envolvendo o Brasil (reclamante) a Argentina (reclamada) em torno da Aplicao de medidas antidumping contra a exportao de frangos inteiros, provenientes do Brasil.
O laudo julgou a reclamao improcedente em maio de 2001 no acatando o
pedido brasileiro de revogao da resoluo impugnada. O laudo contrariou
tambm o pedido da Argentina que solicitava ao Tribunal a confirmao de
que a sua legislao interna era plena e exclusivamente aplicvel situao.
Novamente houve pedido de esclarecimento da deciso, s que desta vez, solicitado pelo Brasil.
O quinto Tribunal Ad hoc sediado na cidade de Assuno cuidou da controvrsia entre a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica
35. Tal anexo trata das clusulas de salvaguarda importao dos produtos que se beneficiem do
Programa de Liberao Comercial estabelecido no Tratado. Tal regime s poderia ser aplicados pelos Estados-Partes at 31 de dezembro de 1994 e em casos excepcionais.
133
CLARISSA RAMALHO
Argentina (reclamada) sobre as restries de acesso ao mercado argentino de

bicicletas de origem uruguaia. O pedido foi julgado procedente em setembro
de 2001, determinando que a Argentina desse livre acesso em seu mercado
interno dos produtos alvos da controvrsia exportados pelo Uruguai.
O sexto Tribunal Arbitral do Mercosul sediado na cidade de Montevidu
teve como reclamante a Repblica Oriental do Uruguai e como reclamada
a Repblica Federativa do Brasil. O objeto da controvrsia foi a proibio
de pneumticos remodelados procedentes do Uruguai. O laudo considerou
a reclamao procedente, declarando a portaria expedida pela Secretaria de
Comrcio Exterior (SECEX) incompatvel com as normas do Mercosul e determinando que o Brasil adaptasse a sua legislao interna em funo dessa
incompatibilidade.
O stimo laudo arbitral foi emitido na controvrsia que envolveu a Repblica Argentina (reclamante) e a Repblica Federativa do Brasil (reclamada)
na questo dos obstculos ao ingresso de produtos fitossanitrios argentinos
no mercado brasileiro decorrentes da no-incorporao das Resolues GMC
n 48/96, 87/96, 149/96, 156/96 e 71/98, impedindo sua entrada em vigor.
O Tribunal Ad hoc, proferiu em maio de 2002, deciso favorvel Argentina
determinando que o Brasil incorporasse num prazo de 120 dias as Resolues
alvos da controvrsia ao seu ordenamento jurdico interno.
O oitavo Tribunal Arbitral foi sediado na cidade de So Paulo e resolveu a
controvrsia entre a Repblica do Paraguai (reclamante) e a Repblica Oriental do Uruguai (reclamada) sobre a aplicao do IMESI (Imposto Especfico
Interno) comercializao de cigarros. A deciso proferida pelo tribunal em
maio foi favorvel ao Paraguai determinando que o Uruguai cessasse os efeitos discriminatrios com relao aos cigarros paraguaios. Paraguai e Uruguai
interpuseram recurso de esclarecimento.
O nono Tribunal Arbitral foi sediado em Montevidu e teve como partes
a Repblica Argentina (reclamante) e a Repblica Oriental do Uruguai (reclamada) na controvrsia sobre a Incompatibilidade do regime de estmulo industrializao de l outorgado pelo Uruguai, estabelecido pela Lei. n
13695/68 e Decretos Complementares, com a Normativa Mercosul que regula
a aplicao e a utilizao de incentivos no comrcio intrazona. O pedido foi
julgado procedente em abril de 2003, obrigando o Uruguai a eliminar a bonificao estabelecida pela Lei. n 13695/68 e por seus Complementares no prazo
de 15 dias seguintes a emisso do Laudo.
134
O dcimo do Tribunal Arbitral foi realizado em Montevidu na controvrsia envolvendo a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica
Federativa do Brasil (reclamada) acerca das medidas discriminatrias e restritivas ao comercio de tabaco e produtos derivados do tabaco. A controvrsia perdeu o seu objeto por revogao das normas brasileiras que ensejaram
a reclamao. Desta forma o Tribunal Ad hoc em agosto de 2005 declarou
terminada a controvrsia por ter o Brasil satisfeito s reclamaes do Uruguai
consideradas como objeto da controvrsia.
Os dez procedimentos arbitrais analisados foram realizados com base nas
normas do Protocolo de Braslia. Aps a entrada em vigor do Protocolo de
Olivos, em 2004, dois laudos foram emitidos pelo Tribunal Ad hoc e quatro
laudos emitidos pelo Tribunal Permanente de Reviso. Dos dois laudos emitidos pelo TAH, um foi revogado pela deciso do TPR em recurso de reviso na
controvrsia envolvendo a proibio da importao de pneumticos remodelados entre Uruguai e Argentina.
O primeiro Laudo do Tribunal Ad hoc realizado com base no sistema de
Olivos foi emitido em setembro de 2006 na cidade de Montevidu. A controvrsia envolveu o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamado) tendo por
objeto a Omisso do Estado Argentino em Adotar Medidas Apropriadas para Prevenir e/ou Fazer Parar os Impedimentos Impostos Livre
Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s
Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas que unem a Repblica Argentina com a Repblica Oriental do Uruguai. A deciso acolheu
parcialmente o pedido da parte reclamante.
Aps essa controvrsia o Tribunal Ad hoc julgou ainda o conflito envolvendo o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamada) sobre a proibio de importao de pneumticos remodelados. A reclamao foi julgada improcedente em outubro de 2006, pois o Tribunal Ad hoc considerou a Lei n
25.626, promulgada pela Repblica Argentina em 08 de agosto de 2002 e publicada no Boletn Oficial, em 09 de agosto de 2002, compatvel com o disposto
no Tratado de Assuno e seu Anexo I, com as normas derivadas de tal Tratado,
bem como com as disposies de Direito Internacional aplicveis matria36.
Tal deciso como j foi dito, foi revogada pelo Laudo n 1/2005 do Tribunal Permanente de Reviso. O Recurso de Reviso foi apresentado pelo Uruguai em novembro de 2005. A deciso do TPR foi pela revogao do Laudo
do TAH considerando a incompatibilidade da lei argentina com a normativa do
36. Texto reproduzido na ntegra da deciso do Tribunal Ad hoc, disponvel em www.mercosur.int
135
CLARISSA RAMALHO
Mercosul e determinou a derrogao ou modificao da lei num prazo de 20

dias, tendo sido vedada Argentina a adoo de qualquer medida contrria a tal
pronunciamento. A Argentina ainda props um recurso de esclarecimento de
tal deciso que foi julgado pelo TPR pelo Laudo complementar de n 1/2006.
O segundo laudo a ser emitido pelo TPR foi o de n 2/2006 que julgou
o Recurso de Reviso apresentado pela Argentina contra deciso do TAH na
controvrsia envolvendo a os impedimentos Impostos Livre Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas. O recurso interposto foi inadmitido
liminarmente por no se tratar de recurso proferido contra um Laudo Arbitral
do TAH, mas sim de uma Deciso do rgo.
O terceiro laudo do TPR foi o de n 1/2007 e foi emitido para atender a
solicitao da Argentina de pronunciamento sobre o excesso na aplicao de
medidas compensatrias na controvrsia entre Uruguai e Argentina acerca da
proibio de importao de pneumticos remodelados provenientes do Uruguai. A deciso do TPR foi pela proporcionalidade da medida compensatria
adotada pelo Uruguai.
O quarto e mais recente Laudo do TPR foi o de n 1/2008 acerca da divergncia sobre o cumprimento do Laudo n 1/2005 iniciada pela Repblica
Oriental do Uruguai (art. 30 Protocolo de Olivos). A deciso emanada foi a
de que a Lei n 26.329 editada pela Argentina, no cumpria o disposto no Laudo n 1/2005, devendo a Argentina revog-la ou modific-la. Foi determinado
ainda que o Uruguai mantivesse as medidas compensatrias adotadas at o
cumprimento do Laudo em questo.
6. PERSPECTIVAS ATUAIS PARA A SOLUO DE CONTROVRSIAS
Aps seis anos da assinatura do Protocolo de Olivos e dois anos do incio
da sua vigncia, podemos considerar que o sistema de soluo de controvrsias mercosulino foi incrementado visando a sua maior especializao. O sistema atual mais completo que o anterior, j que houve algumas inovaes
em relao ao Protocolo de Braslia, que contriburam para dar uma maior estruturao ao procedimento arbitral. As alteraes vieram no sentido de criar
um sistema permanente de soluo de conflitos, sobretudo com a inovao
que foi o Tribunal Permanente de Reviso. Entretanto, no se pode falar ainda
que o sistema de soluo de controvrsias vigente no Mercosul no carea
de mais alteraes para se tornar, de fato, permanente. O procedimento atual
ainda no goza de estabilidade, tendo em vista que no h uma nica modalidade de resoluo de conflitos. O sistema ainda hbrido, pois mistura as
vias diplomticas (negociaes) com as vias arbitrais e ainda possibilita que
136
as questes possam ser submetidas a sistemas de outros organismos internacionais de comrcio.

Esta ausncia de estabilidade se confirma ainda, quando se leva em considerao que os tribunais arbitrais de primeira instncia, por serem Ad hoc,
possuem composies diferentes em cada controvrsia, o que leva a possibilidade de solues diferenciadas para conflitos semelhantes. Ou seja, a
unificao jurisprudencial no obtida pelo sistema vigente, o que ainda
gera muita insegurana entre os usurios do sistema. Provavelmente, a
substituio desses tribunais provisrios, por um tribunal permanente,
com quadro fixo de rbitros, ainda que para isso seja preciso elevar o
nmero componentes37, resolveria essa situao, dando maior segurana
jurdica e uniformidade s decises arbitrais.
H ainda uma posio que v como perspectiva futura a criao de um
Tribunal de Justia supranacional no Mercosul, nos moldes do que existe hoje
na Unio Europia. De fato, tal sistema o que mais garantiria uma uniformizao das decises garantindo a interpretao inequvoca das normas comunitrias. Entretanto, tal sistema no se adequaria situao atual em que se
encontra o Mercosul, em que ainda no se alcanou uma integrao plena. O
que funciona bem na Unio Europia poderia no se adaptar bem ao Cone Sul,
tendo em vista as realidades distantes em que se encontram os dois Blocos. O
Mercosul precisa evoluir, se fortalecer e consolidar,sobretudo no aspecto da
harmonizao legislativa, deixando de ser um Mercosul Invisvel38, para
que, s ento, se possa pensar na instituio de uma instncia supranacional de jurisdio.
Entendemos que cada vez mais os procedimentos arbitrais devam ser
buscados pelos pases membros do Mercosul, bem como por suas empresas,
visando a aplicao e o respeito das normas de comrcio estabelecidas em
decorrncia do Tratado de Assuno. Os procedimentos arbitrais tm a vantagem de serem cleres na soluo dos conflitos o que em si, j um grande
atrativo. Alm disso, o sistema permite a adoo de medidas compensatrias,
o que garante que se as decises no forem cumpridas, o Estado Reclamante
no sair prejudicado.
37. Para permitir a participao de rbitros nacionais de todos os Estados-Membros do Mercosul,

buscando no causar influncias da nacionalidade dos rbitros sobre as decises. Como todas
as decises so tomadas por consenso, o nmero par de rbitros no seria um empecilho.
38. Expresso muito bem empregada pelo Prof. Dr. Saulo Casali Bahia no artigo O Mercosul e
seus projetos institucionais e que demonstra a situao atual do Mercsoul, uma zona de livre
comrcio ainda no finalizada e um mercado comum ainda em formao.
137
CLARISSA RAMALHO
Com a vigncia do Protocolo de Olivos, o Mercosul d mais um passo

rumo a sua institucionalizao, e os mecanismos de soluo de controvrsias
se tornam mais eficazes, aumentando a credibilidade do procedimento arbitral, e incentivando o cumprimento das normas comunitrias.
Alguns detalhes ainda precisam ser revisados no Protocolo de Olivos,
como por exemplo, a forma de acesso de particulares, s vais arbitrais. O
sistema atual ainda tem altos custos de manuteno e custeio que impedem
a realizao de reclamaes por particulares, tanto que at hoje no se tenha
registro dessa modalidade. Novas regras sobre o custeio de tais demandas
particulares devem ser pensadas, visando simplificar o processo, tornando-o
no s atrativo para grandes empresas como tambm para pequenos e mdios
empresrios que so os maiores responsveis pelo desenvolvimento comercial
e pela gerao de renda dos pases emergentes.
CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo pretendeu traar uma evoluo histrica do sistema
de soluo de controvrsias adotado no Mercosul desde a sua origem at
os dias atuais. Para tanto, foi realizada a descrio de cada fase dos procedimentos, estabelecidas em Protocolos especficos como o Protocolo de
Braslia e o de Olivos que o que vige atualmente. As mudanas positivas
de cada fase foram elucidadas, bem como tambm foram trazidas crticas
ao sistema, que ainda no o ideal. Percebemos que ao menos no mbito
da soluo de controvrsias, o Mercosul evoluiu, substituindo um sistema
que inicialmente era precrio, por um mais elaborado. A criao de um
Tribunal Permanente de Reviso foi uma grande inovao, que trouxe
para as partes numa controvrsia a possibilidade de recorrer das decises
emanadas dos Tribunais Ad hoc. Os mais de dez laudos arbitrais j emitidos comprovam a utilidade do sistema arbitral, que tende a ser cada vez
mais utilizado pelas instituies comerciais atuantes no Mercosul.
Foi demonstrado tambm, que apesar de sua utilidade, o sistema apresenta ainda algumas imperfeies que tendem a ser revisadas, sobretudo para
acompanhar a prpria evoluo do Bloco, que ainda caminha a passos lentos.
Os principais erros a serem corrigidos giram em torno da falta de uniformizao da jurisprudncia e aos altos custos do procedimento para os particulares,
que at hoje no se sentem atrados pelo sistema de Reclamaes proposto
pelo Protocolo de Olivos. Outro grave problema, que as atuaes dos particulares ainda esto condicionadas ao apoio dos Estados, j que somente este
poder requerer a adoo das medidas corretivas, ou recorrer s vias arbitrais,
se necessrio.
138
Entendemos que o aperfeioamento do sistema de soluo de controvrsias deve se dar simultaneamente formalizao da integrao prevista para
o Mercosul. No futuro poderemos ter um sistema definitivo, de cunho supranacional, mas para tanto necessrio uma maior institucionalizao do Bloco que deve comear pela atuao de cada Estado-Membro. A concretizao
do Mercosul deve ser vista como meta entre os Estados Sulamericanos. E a
conscincia mercosulina deve se introduzir no cotidiano dos cidados para
que o bloco ganhe maior projeo e publicidade. preciso que faamos o
Mercosul acontecer.
REFERNCIAS
BAHIA, Saulo Jos Casali. O Mercosul e seus projetos institucionais.
BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito,2003.
Ed Grupos de Pesquisa.
BRANCO, Luizella Giardino B. Sistema de Soluo de Controvrsias no Mercosul-Perspectivas
para a criao de um modelo institucional permanente. So Paulo. 1997. LTr
NOHMI, Marcos Antnio. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos entre
Estados. Belo Horizonte, 2005. Del Rey.
PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no Mercosul. So Paulo, 1998. LTr.
SANTOS, Jonbio Barbosa dos; QURINO FILHO, Joo de Deus; PEREIRA, Guerrison de Arajo. Os mecanismos de soluo de controvrsias no Mercosul: uma anlise sobre o Protocolo de Olivos. Braslia, 2008 Revista Jurdica. V. 9. disponvel em www.presidencia.gov.
br/revistajuridica WWW.MERCOSUR.INT- Portal Oficial do Mercosul.
139
VIII.
O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA:
A SOLICITAO DE OPINIES CONSULTIVAS
AO TRIBUNAL PERMANENTE
DE REVISO DO MERCOSUL
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Cludio Azevdo da Cruz Oliveira*
SUMRIO: Introduo 1. O Protocolo de Olivos e o processo internacional da integrao sul-americana 2. Questes processuais atinentes s opinies consultivas:
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR: 2.1.1. Devido processo
legal; 2.1.2. Harmonizao da interpretao; 2.1.3. Motivao; 2.1.4. Publicidade;
2.1.5. Cooperao; 2.2. Competncia; 2.3. Jurisdio; 2.4. No-obrigatoriedade/
vinculao das opinies consultivas; 2.5. Pressupostos processuais: 2.5.1. Legitimidade para agir; 2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios
brasileiros e restrio matria normativa do Mercosul; 2.5.3. Ausncia de prvia
provocao sobre a mesma questo em outro meio de soluo de controvrsias;
2.5.4. Elementos formais da solicitao de opinio consultiva; 2.6. A participao
do Ministrio Pblico brasileiro; 2.7. A participao dos coordenadores nacionais
do Grupo de Mercado Comum; 2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas: 2.8.1. Requisitos essenciais de validade; 2.9. Prazo para emisso; 2.10.
Concluso do procedimento consultivo; 2.11. Custas processuais 3. Obstculos
efetivao da integrao sul-americana no mbito do procedimento das opinies consultivas do TPR: 3.1. Solicitao indireta dos juzes de primeiro grau; 3.2.
A no obrigatoriedade/vinculao; 3.3. Impossibilidade de consultas em abstrato
4. Concluso Referncias.
RESUMO: Anlise da dinmica de integrao da Amrica do Sul, sob o enfoque
do processo internacional no mbito do Mercosul, especificamente no que tange
a solicitao de opinies consultivas ao Tribunal Permanente de Reviso (TPR)
pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O estudo prope o instrumento consultivo
como ferramenta do juiz nacional para o aprofundamento integratrio do continente e para a harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico mercosulino,
analisando os princpios processuais concernentes prtica opinativa no TPR, bem
como o procedimento de solicitao de opinies consultivas pelo STF ou por magistrado de primeira instncia por via indireta. Por fim, se buscar estudar a importncia dos pareceres do TPR para a criao de um corpo normativo mais robusto
Advogado e Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
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CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

e que possa levar sociedade maior segurana jurdica na aplicao e interpretao
das normas da esfera do Mercosul.
PALAVRAS CHAVES: Direito da Integrao; Mercosul; Opinio consultiva; Tribunal
Permanente de Reviso.
RESUMEN: Anlisis de la dinmica de la integracin de Sudamrica, bajo el enfoque
del proceso internacional en el mbito del Mercosur, especficamente en lo que dice
respecto a la solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisin
(TPR) por el Supremo Tribunal Federal (STF). El estudio propone el instrumento
consultivo como herramienta del juez nacional para la profundizacin unificadora del
continente y para la armona de la interpretacin del ordenamiento jurdico mercosulino, analizando los principios procesales concernientes a la prctica de emisin
de opiniones del TPR, as como el procedimiento de solicitud de opiniones consultivas por el STF o por el juez de primera instancia por va indirecta. En conclusin, se
buscar estudiar la importancia de los pareceres del TPR para la creacin de un cuerpo normativo ms slido y que pueda llevar a la sociedad mayor seguridad jurdica en
la aplicacin e interpretacin de las normas de la esfera del Mercosur.
PALABRAS CLAVES: Derecho de la Integracin; Mercosur; Opinin consultiva; Tribunal Permanente de Revisin.
INTRODUO
Atualmente, quando se aborda o tema integrao da Amrica do Sul, diversas questes polticas, econmicas, jurdicas e sociais so levantadas como
necessrias para a construo de uma comunidade sul-americana. Sabe-se da
ausncia de polticas pblicas de formao de uma cultura sul-americana; sabe-se da timidez no desenvolvimento de alguns processos integratrios; sabe-se da necessidade de maior compartilhamento da soberania estatal. Todos
estes pontos so exaustivamente trabalhados e estudados pela doutrina do Direito da Integrao sul-americana.
No presente ensaio, dentre todos estes espectros, vamos buscar nos ater
em um ponto fundamental da seara jurdica comunitria: o papel dos aplicadores do direito para a efetivao da integrao sul-americana, de modo
a propiciar garantias consecuo de um verdadeiro acesso justia dentro
do mbito dos sistemas de soluo de controvrsias do Mercosul. Para esta
tarefa, analisaremos, como ponto principal de foco, as opinies consultivas
emitidas pelo Tribunal Permanente de Reviso (TPR).
Pontualmente, trataremos da experincia da justia brasileira luz do
quanto posto como princpio fundamental no pargrafo nico do art. 4. da
Constituio brasileira de 1988: A Repblica Federativa do Brasil buscar a
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina,
visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
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O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...
Nitidamente, o processo de integrao da Amrica do Sul construdo sobre bases eminentemente distintas de outras experincias integratrias mundiais, principalmente por nossas tpicas e originais razes histrico-culturais.
Logo, revela-se simplista e irresponsvel basear o processo de integrao de
nosso continente nos mesmos fundamentos de outras comunidades, como o que
se costuma fazer por parte da doutrina do Direito da Integrao que copia marcos da Unio Europia realidade do Mercosul de maneira acrtica. Contudo,
no por isso iremos deixar de aprender com as experincias parecidas ocorridas
em outras naes e unies entre pases. No valer-se de tais informaes seria
escolher tomar um caminho mais longo quando no se pode perder tempo.
Assim, vamos constatar que a existncia de um slido mecanismo de resoluo de controvrsias no mbito do Direito da Integrao, que seja formulado e utilizado adequadamente pelas partes e pelos rgos judiciais de direito
interno, resultar em segurana jurdica, elemento que se mostra fundamental
no avanar do processo de integrao entre pases soberanos e integrados.
Na verdade, o que observamos hoje em nosso continente a total falta de
acesso das pessoas e das empresas a um sistema de soluo de conflitos clere
e eficaz e o conseqente entrave de questes fulcrais para o avanar do processo integratrio. A falta do acesso s instncias existentes repercute automaticamente na falta de harmonia jurisprudencial dentro dos pases-membros do
Mercosul, j que poucos so os juzes que julgam conflitos sejam em cortes
arbitrais, sejam em cortes judiciais com base nas orientaes do Tribunal Permanente de Reviso do bloco.
Para isso, teremos que visualizar brevemente o procedimento de soluo
de conflitos fixado no marco do Protocolo de Olivos (PO) para que possamos,
posteriormente, entender de que forma o precedente poder/dever ser usado
no direito interno dos pases-membros, bem como compreender a importncia
das opinies consultivas para a harmonizao das interpretaes acerca do
ordenamento normativo mercosulino.
1. O PROTOCOLO DE OLIVOS E O PROCESSO INTERNACIONAL
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA
Inicialmente, se este ensaio busca a efetivao da integrao sul-americana e se nosso recorte foi delimitado pelas opinies consultivas do TPR,
imprescindvel se faz estudar o processo internacional da integrao disposto
dentro dos marcos normativos fixados no mbito do Mercosul.
Como se sabe, so as jurisdies dos Estados-partes as que possuem competncia para, no caso concreto a elas levado, optar ou no pela adoo de
norma da integrao no internalizada, bem como de interpretao do TPR sobre a normativa mercosulina em discusso. Neste ponto, o panorama presente
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entre os Estados Partes do Mercosul de total discrepncia entre Argentina/

Paraguai e Brasil/Uruguai. Os textos constitucionais argentino e paraguaio
sofreram modificaes para reconhecer prevalncia s normas resultantes do
processo de integrao sobre o ordenamento interno (LEHMEN, 2008, p. 11).
Contudo, por outro lado, as Constituies de Brasil e Paraguai seguem com o
procedimento para incorporao do direito de fonte internacional ao ordenamento jurdico ptrio, sem a presena de qualquer enunciado normativo que
disponha a prevalncia do Direito da Integrao sobre o direito interno.
[...] inobstante surtam as normas regionais efeitos no mbito internacional to
logo cumprido os procedimentos prprios de ratificao e subseqente notificao, quando o caso, para que as mesmas sejam efetivamente introduzidas
no ordenamento jurdico interno o que releva, e muito, para a adequada e
efetiva aplicao das normas comunitrias h de se observar as peculiaridades constitucionais de cada um dos Estados Partes [...] a no ser que os
Estados Partes consagrem de forma clara, em suas leis fundamentais, o primado do direito internacional se confrontado com norma de direito interno
[...] (LEHMEN, 2008, p. 10)
Logo, se a responsabilidade de aplicao do Direito de Integrao no de

um rgo supranacional, se faz imperioso um procedimento hbil que logre harmonizar tal aplicao jurdica no mbito interno dos pases membros do bloco.
Tal preocupao com disparidades, na verdade, provm da assinatura do marco
constitutivo do Mercosul: o Tratado de Assuno. O Tribunal Permanente de
Reviso e a possibilidade de emisso de opinies consultivas surgem, por meio
do Protocolo de Olivos, como vias para sanar aquela falta de harmonizao do
processo de integrao de maneira efetiva (POZZATI JUNIOR E SALDANHA, 2008).
O Protocolo de Olivos, que passa a regular as solues de controvrsias
no Mercosul de maneira tambm provisria, ressalte-se, fora introduzido no
ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto 4.982, de 9 de fevereiro
de 2003 pouco mais de um ms aps sua entrada em vigor no mbito internacional , substituindo o Protocolo de Braslia que, emendado por enunciados previstos no Protocolo de Ouro Preto, regulava o antigo sistema de resoluo de conflitos intra-bloco. No sistema antigo estavam previstas basicamente
duas modalidades de procedimentos: o diplomtico e o jurdico.
Com o advento do novo Protocolo, firmado na cidade Olivos, na Argentina, fora criado o Tribunal Permanente de Reviso, sanando antiga critica ao
sistema jurdico de resoluo de controvrsias do mbito do Mercosul, j que
a previso exclusiva de Tribunais ad hoc no permitia a criao de um corpo
jurisprudencial interpretativo dos conflitos. Assim, foi iniciado um processo
de atribuio de maior segurana jurdica s relaes jurdicas, que se funda
no duplo grau de jurisdio Tribunal ad hoc e TPR e nas interpretaes,
opinies e precedentes emanados do Tribunal harmonizador.
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Como mostra desta evoluo, fora includo no mbito da soluo de conflitos, a possibilidade de emisso de opinies consultivas pelo TPR, delegando
ao Conselho do Mercado Comum (CMC) estabelecer os mecanismos para a
realizao de tais consultas, bem como de definir seu procedimento e alcance
eficacial, como prev o art. 3 do PO.
Assim, posteriormente, a partir da prolao da Deciso CMC 37/03, o
ordenamento processual mercosulino sofreu forte incremento, por meio da
estipulao da competncia, legitimidade para agir, bem como pressupostos
processuais e procedimentos para a realizao de solicitaes de opinies consultivas ao TPR.
Como nosso objetivo neste trabalho estudar especificamente as opinies
consultivas como via de efetivao da integrao sul-americana, no iremos
analisar todos os aspectos processuais da supracitada Deciso CMC 37/03,
mas sim o que nos interessa para o quanto aqui discutido: o procedimento
para solicitao de opinies consultivas pelos Tribunais Superiores dos Estados Partes.
2. QUESTES PROCESSUAIS ATINENTES S OPINIES CONSULTIVAS
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR
Apesar de no ter um corpo normativo sistematizado, o processo internacional mercosulino conta, indiscutivelmente, com princpios prprios e oriundos de enunciados normativos fixados no marco do ordenamento jurdico do
bloco, provenientes, entre outras fontes, de tratados, decises, resolues, laudos arbitrais e opinies consultivas.
Como ponto de partida, optamos por abordar um princpio fulcral para
a plena vigncia das instituies do Mercosul, bem como para a evoluo
do processo de integrao entre os pases da Amrica do Sul: o princpio do
Estado de Direito Democrtico (Democratisches Staatsrechts). So diversos
os textos legais que lastram suporte normativo para a afirmao da existncia
deste princpio, tendo, dentre eles, grande relevncia o Protocolo de Ushuaia
que trata do compromisso democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile , a
Declarao Presidencial de Las Leas de 1992 e a Deciso CMC 17/05 que
aprova o Protocolo de Assuno sobre Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos do Mercosul.
Desta forma, sabendo que princpios atuam como a luz do farol que orienta todo o ordenamento jurdico, deve-se caminhar sempre na direo deles,
na direo da orientao dada pela luz do farol. Podemos encontrar e usar os
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mais variados tipos de mapas, entretanto a luz do farol continuar l, guiando

a navegao (CORNELL, 1992). Logo, no se pode pensar em processo mercosulino que contradiga o espectro valorativo emanado pelo princpio do Estado
Democrtico, base das instituies do Mercosul e da prpria integrao do
continente sul-americano.
2.1.1. Devido processo legal
No sem propsito, ento, que comearemos justamente pelo devido
processo legal (due process of law). Tal princpio se mostra como fundamental
para o processo democrtico, j que ao mesmo que fixa o respeito s normas
processuais estabelecidas da ordem jurdica (acepo formal), impe que a
deciso-opinio seja substancialmente devida, proporcional e plausvel (acepo material).
Assim, o devido processo legal obriga que o TPR siga as regras e princpios
processuais concernentes ao ordenamento jurdico mercosulino em carter formal, mas imputa-lhe, ainda, como dever a prestao de decises arbitrais e opinies consultivas de maneira devida, abdicando do mero uso do argumento de
autoridade na formulao da deliberao, caminhando em direo a argumentos
de plausibilidade e de busca da verdade real e, principalmente, da harmonizao
da aplicao e da interpretao da normativa do Mercosul.
2.1.2. Harmonizao da interpretao
Outro princpio fulcral do processo mercosulino a harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do bloco. importante lembrar que o
processo mero caminho para que sejam efetivados dispositivos normativos
presentes no mbito jurdico de um ordenamento. Desta forma, se o corpo normativo do Mercosul existe com o objetivo de efetivar e aprofundar a dinmica
de integrao entre os Estados Partes, esdrxulo seria pensar que o processo
mercosulino no estivesse submetido a este princpio.
Desta forma, de fundamental importncia a interpretao das regras processuais com a orientao do princpio da harmonizao, o que d aplicao
do procedimento maior segurana jurdica, previsibilidade e coeso normativa, sintonizando o direito material e o direito processual.
2.1.3. Motivao
Alm de tpica garantia do suscitante da consulta ao TPR, o princpio da
motivao revela efetivao da integrao sul-americana uma verdadeira
funo poltica, j que vai, diretamente, servir consecuo do princpio da
harmonizao da interpretao do ordenamento mercosulino. Isto quer dizer
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que os argumentos utilizados e fundamentados na opinio consultiva, mais do

que garantia ao Tribunal Superior ou juiz suscitante de plausibilidade do discurso dos rbitros do TPR, so de fundamental importncia para todos aqueles
cidados dos Estados Partes do Mercosul, visto que so estes quem vivem as
normas da integrao, por meio da interpretao que do aos enunciados normativos presentes no marco legal do bloco.
Assim, o princpio da motivao da opinio consultiva emitida pelo TPR
ajuda a ampliar a legitimidade de tal parecer, levando sociedade e s comunidades vivenciadoras da norma segurana de como devem proceder para estar em harmonia com o quanto prescrito nos marcos legais do Mercosul, quase
sempre distantes da realidade dos cidados sul-americanos. Ser assim que se
construir a legitimidade da opinio consultiva, se difundir a interpretao
das normas do ordenamento jurdico do sul, bem como se efetivar a imparcialidade dos rbitros.
2.1.4. Publicidade
Outro princpio do processo consultivo no mbito do TPR a publicidade
que vai, juntamente com o princpio da motivao, auxiliar o compromisso
no caso concreto exercido pela harmonizao da interpretao. Assim, apesar
dos documentos apresentados pelo STF ao TPR terem o carter de confidencialidade, conforme dispe o art. 46. 1 do PO, os laudos arbitrais e opinies
consultivas emitidos so pblicos.
Desta forma, tal caracterstica permite o que pontuamos acima: o auxlio
na efetivao da harmonizao do quanto interpretado da ordem jurdica mercosulina, no apenas entre os magistrado, mas, sobretudo, no seio social dos
pases membros, bem como a garantia da imparcialidade dos rbitros emissores da opinio consultiva que, por meio da publicizao de seus atos e decises, sofrem controle de legitimidade social externo.
2.1.5. Cooperao
Sintonizado com os fundamentos do processo democrtico ps-moderno, o
processo mercosulino se mostra baseado em um procedimento de carter dialtico que incentiva a colaborao entre o TPR e os Tribunais Superiores do
Estados Partes para a mais rpida soluo da questo, efetivando, assim, o objetivo do processo de pacificador de conflitos, bem como o escopo do Tribunal de
Reviso de harmonizador das interpretaes da normativa mercosulina.
Ainda que tmida na ampliao da participao de todos os atores interessados na interpretao do ordenamento do sul, a normativa processual do
Mercosul prev dispositivos que contribuem para a busca da verdade real, por
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meio de argumentos de plausibilidade, visto que estimula a solicitao, pelo

TPR, de esclarecimentos ao Estado Parte suscitante da opinio consultiva.
Tal previso, presente no art. 8 da Deciso CMC 37/03, incentiva o dilogo entre os rbitros e o peticionante da solicitao de opinio consultiva.
Assim, por um lado, h uma verdadeira cooperao no sentido a harmonizar
a interpretao do ordenamento mercosulino, promovendo segurana jurdica
cada vez maior s relaes entre os Estados Partes e, por outro, TPR e Tribunal Superior ou juiz, por via indireta suscitante da opinio consultiva
cooperam para chegar a uma opinio e a uma posterior deciso, em que ambas
sejam banhadas de plausibilidade e que pacifiquem a controvrsia do caso
concreto litigioso.
justamente este direito-dever do rbitro de perguntar e esclarecer a base
do princpio da cooperao (das Fragerecht), sendo possvel interposio de recurso em face seu descumprimento ou no-aplicao. A partir deste fundamento
bsico desenvolvem-se outras acepes da aplicao do princpio da cooperao,
com grande contribuio da doutrina alem e portuguesa. Assim, tal mandado
de otimizao (Optimierungsgebot)1 obriga o TPR a solicitar esclarecimentos
de pontos ambguos ou incompletos e fixar conceitos de direito utilizados na
opinio consultiva, bem como do suscitante em alegar todos os fatos relevantes
com interesse para a questo a ser estudada pelo Tribunal harmonizador.
Como fizemos questo de explicitar no pargrafo acima, a cooperao
um direito do rbitro, podendo este, baseando-se na correlao necessria entre direitos e deveres, exigir que o suscitante esclarea fatos e questes, isto
que coopere com a chegada uma deciso consultiva plausvel e coadunante
com os demais princpios da integrao sul-americana.
Contudo, cabe ressaltar que ao mesmo tempo em que a cooperao direito, mostra ao rbitro outra faceta: o dever de cooperar. Logo, deste ator
exigido o dever de esclarecimento, prestando efetiva informao ao suscitante
sobre o andamento da solicitao da consulta, bem como informando com clareza todos os esclarecimentos ou informaes necessrias para que a opinio
consultiva vingue e o processo de harmonizao possa efetivar-se.
2.2. Competncia
O Protocolo de Olivos em seu art. 3 e o anexo da Deciso CMC 37/03
em seu art. 2 dispem que de competncia exclusiva do TPR a emisso
de quaisquer tipos de opinies consultivas que devero obrigatoriamente ser
fundamentadas no ordenamento jurdico mercosulino: Tratado de Assuno,
1.
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Os princpios so compromissos que vinculam o aplicador no caso concreto (ALEXY, 2002).
Protocolo de Ouro Preto, protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno, decises do CMC, resolues do Grupo de Mercado Comum
(GMC), diretivas da Comisso de Comrcio do Mercosul, alm dos princpios
e disposies de Direito Internacional aplicveis matria da consulta.
Como se nota, o PO restringiu a competncia para emisso de opinies
consultivas apenas ao TPR, deixando a cargo do Tribunal ad hoc apenas o papel de resoluo de controvrsias pela via arbitral como antes j previsto. Este
fato se fundamenta na imensa necessidade de um incio de harmonizao da
interpretao da aplicao do ordenamento jurdico do Mercosul, papel que
passou, com a assinatura do Protocolo supracitado, a ser exercido pelo TPR.
2.3. Jurisdio
Como dito acima, so unicamente os Estados Partes os que possuem
competncia para aplicar, no caso concreto interno, a normativa mercosulina.
Isto se deve opo feita at ento por um modelo de integrao baseado na
intergovernabilidade, a despeito de um modelo comunitrio baseado na supranacionalidade. Desta forma, defeso aos Tribunais do Mercosul impor a
aplicao do ordenamento jurdico do bloco em casos concretos suscitados no
mbito do Direito Interno dos pases membros.
Alm disso, com o advento do PO, ratificado por todos os Estados Partes, fora reconhecida a jurisdio dos Tribunais mercosulinos (TPR e Ad hoc)
como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo especial. Isto , os
procedimentos de soluo de controvrsias executados pelos Tribunais ventilados culminaro em uma deciso que, por sua vez, seguindo o devido processo legal, se cristalizar em coisa julgada para as partes, sob o condo da
obrigatoriedade de cumprimento (art. 33 do PO), sob pena de aplicao de
medidas compensatrias (art. 31 do PO).
Contudo, cabe ressaltar de logo que as caractersticas da jurisdio dos
Tribunais mercosulinos expostas acima so aplicveis apenas aos procedimentos de soluo de controvrsias, no se aplicando s opinies consultivas
que, como o prprio nome diz, so meras expresses opinativas fixadas pelo
TPR. No poderia ser diferente, j que todo mecanismo de resoluo de conflitos ser espelho do modelo de integrao escolhido pelos pases membros.
Se o Mercosul ainda est na fase da intergovernabilidade, seria ilgico ainda
que louvvel que dentro deste marco a opinio do TPR fosse vinculante
parte que a solicitou.
2.4. No-obrigatoriedade/vinculao das opinies consultivas
O enunciado normativo presente no art. 11 do anexo da Deciso CMC
37/03 d suporte ao princpio da no-obrigatoriedade/vinculao das opinies
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consultivas. Desta forma, os pareceres emitidos pelo TPR no obrigaro, tampouco sero vinculantes ao STF ou ao juiz de primeira instncia que formulou
a solicitao por via indireta, no estando estes, ento, comprometidos com a
aplicao da interpretao dada pelo TPR sobre a questo suscitada.
No mbito do Mercosul, o procedimento atinente s opinies consultivas,
por meio deste princpio, se mostra como meio meramente consultivo do Tribunal Superior ou juiz nacional sobre a interpretao do ordenamento jurdico
mercosulino.
Tal princpio coaduna com o modelo escolhido pelo bloco: a intergovernamentalidade, que, a despeito da supranacionalidade, limita a cesso de soberania, conservando-a para cada Estado Parte que decidir, por meio de seu
Poder Judicirio, a adoo ou no da interpretao proposta pelo TPR.
2.5. Pressupostos processuais
2.5.1. Legitimidade para agir
Com base do PO, o anexo da Deciso CMC 37/03 fixou em seu art. 2 a
legitimidade para solicitar ao TPR opinies consultivas. So trs os legitimados, a saber: a) os Estados Partes do Mercosul; b) os rgos com capacidade
decisria do bloco; e c) os Tribunais Superiores dos Estados Partes com jurisdio nacional.
A solicitao de opinio consultiva pelos pases membros dever ser realizada de forma conjunta para que possa ser aceita pelo TPR (art. 3, 1. do
anexo da Deciso CMC 37/03). Assim, como dispe o art. 3, 1 do anexo desta
Deciso, o Estado ou os Estados Partes que desejarem solicitar uma opinio
consultiva apresentaro um projeto aos demais Estados com objetivo de lograr
consenso sobre o objeto e o contedo da solicitao. Aps a aprovao por todos os Estados do projeto supracitado, a Presidncia Pro Tempore preparar o
texto da solicitao e o apresentar ao TPR atravs de sua Secretaria.
Da mesma forma, como vimos, os rgos com capacidade decisria do
Mercosul so legitimados para solicitar opinio consultiva. So eles: o Conselho de Mercado Comum, o Grupo de Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul. Como no caso da solicitao conjunta dos pases
membros, a iniciativa consultiva destes rgos decisrios est restringida a
questes jurdicas presentes dentro dos limites dos marcos regulatrios acima
definidos.
Com pesar de deixar tais questes relativas provocao do TPR pelos
Estados Partes conjuntamente, bem como pelos rgos decisrios do Mercosul, cumpre-nos, para sucesso metodolgico, aprofundar nossa abordagem
150
nos Tribunais Superiores nacionais como legitimados para solicitar opinies

consultivas ao TPR, visto que ser esta a via que permitir ao juiz a efetivao
da integrao sul-americana como proposto por ns no ttulo do presente
ensaio.
O procedimento para solicitao de opinies consultivas ao TPR pelos
Tribunais Superiores de Justia dos Estados Partes do Mercosul foi regulado pela Deciso CMC 02/07. Assim, cada Tribunal Superior fora incumbido
de estabelecer regras internas de procedimento para a solicitao de opinies
consultivas, sendo, no Brasil, o Supremo Tribunal Federal (STF) o competente para tanto. Contudo, observe-se que os Tribunais nacionais podero, ainda,
delegar sua competncia a outra Corte, desde que esta preencha da mesma
forma o requisito de Tribunal Superior com jurisdio nacional.
Desta forma, observe-se que o CMC, por meio da Deciso 37/03 decidiu
concentrar apenas nos Tribunais Superiores a possibilidade de formular consultas ao TPR, excluindo os juzos de primeiro grau do rol de legitimados.
Assim, o magistrado de primeira instncia dos Estados Partes, aquele responsvel por aplicar primeiramente o direito interno e o direito de integrao no
caso concreto, ter que encaminhar sua consulta ao TPR por via oblqua, isto
, dever enviar pedido para o STF no caso brasileiro que, admitindo a
solicitao, a encaminhar ao TPR.
A opinio consultiva se forma ento como procedimento de consulta
composto basicamente por quatro etapas: a) o juiz nacional que, no julgamento de um caso concreto, possui dvidas sobre a aplicao/interpretao
do ordenamento jurdico do Mercosul envia ao STF um requerimento de
opinio consultiva direcionado ao TPR; b) o Supremo Tribunal Federal, por
sua vez, encaminha a solicitao ao TPR; c) o TPR analisa os pressupostos
de admissibilidade da consulta e se estes de fizeram presentes emite um
parecer, devolvendo, por meio de sua Secretaria, a consulta ao STF; e d) a
Corte Constitucional devolve, por fim, a deciso da opinio consultiva ao
juiz nacional suscitante. O procedimento de envio das solicitaes do STF
ao TPR ser coordenado pela Secretaria daquele que dever enviar, conforme o art. 5 da Deciso CMC 02/07, cpia para a Secretaria do Mercosul e
para os demais Tribunais Superiores dos Estados Partes mais uma manifestao do princpio da publicidade e da harmonizao da interpretao do
direito mercosulino.
Alm disto, nada impede que rbitro de um Tribunal Arbitral brasileiro
faa o mesmo requerimento ao STF. O art. 18 da Lei de arbitragem brasileira (Lei 9307/96) deixa absolutamente claro que o rbitro exerce funo
jurisdicional e que juiz de fato e de direito. Desta forma, seria, no mnimo,
151
esdrxulo retirar dos rbitros de Cortes arbitrais com sede no Brasil a possibilidade de requerer ao STF uma solicitao de opinio consultiva ao TPR.
Sem dvidas, tal disposio incute nas mentes dos estudiosos do tema srias dvidas acerca da efetivao da integrao por meio de um efetivo acesso
justia e harmonizao jurisprudencial na matria mercosulina, sem olvidar da
morosidade que ganha o procedimento consultivo (POZZATI JUNIOR E SALDANHA,
2008). Contudo, deixaremos tais reflexes para as linhas finais deste ensaio.
2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios brasileiros
e restrio matria normativa do Mercosul
Primeiro requisito traado para que uma solicitao de opinio consultiva
seja aceita pelo TPR que esta esteja vinculada com causa que estejam em
tramitao no Poder Judicirio ou em instncias jurisdicionais administrativas
ou arbitrais do Estado Parte que solicitou a consulta, se referindo, ainda, exclusivamente interpretao jurdica do ordenamento mercosulino.
Assim, o art. 4. 1 do anexo da Deciso 37/03 do CMC veda dois tipos de
condutas: consultas em abstrato e baseadas em normativas que no seja a presente dentro do marco do Direito de Integrao do Mercosul. Tal dispositivo
reafirma a competncia do TPR como harmonizador e Tribunal responsvel
pela interpretao do ordenamento jurdico mercosulino, bem como reala a
funo pacificadora de conflitos reputada a todo Tribunal que auxilia a resoluo de conflitos concretos iniciados no mbito do direito interno de cada pas
membro.
2.5.3. Ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo em outro meio
de soluo de controvrsias
Atravs do disposto na alnea c do art. 10 do anexo da Deciso CMC
37/03 e na mesma alnea do art. 7 da Deciso CMC 02/07, o ordenamento
jurdico do Mercosul deixa claro a inteno de vedar absolutamente tumultos
processuais provocados decises dispares que poderiam ser prolatadas por
distintas Cortes de resoluo de controvrsias internacionais.
Assim, verdadeiro pressuposto processual da opinio consultiva a ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo submetida consulta perante o TPR em outro sistema de soluo de controvrsias2. Tal medida deixa
clara a inteno de serem evitadas situaes como o pretrito conflito entre
Brasil e Argentina, envolvendo uma problemtica de frangos eviscerados. Na
2.
152
O art 1.4 do anexo da Deciso CMC 37/03 faz, inclusive, meno expressa Organizao
Mundial do Comrcio e seu sistema de resoluo de conflitos.
ocasio, o Tribunal ad hoc do Mercosul deu ganho de causa a Argentina. O

Brasil, insatisfeito, recorreu ao sistema de controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio3 (LEHMEM, 2004).
2.5.4. Elementos formais da solicitao de opinio consultiva
So quatro os elementos formais que necessitam estar presentes na apresentao de uma solicitao de opinio consultiva ao TPR, como dispe o art.
4 da Deciso CMC 02/07: a) apresentao da solicitao por escrito; b) exposio dos fatos e do objeto da solicitao; c) descrio das razes que motivaram a solicitao; e d) indicao precisa da normativa mercosulina em causa.
Desta forma, podemos concluir que tal dispositivo elenca requisitos necessrios para a admissibilidade de tais solicitaes ao TPR que devem, portanto, ser necessariamente cumpridos.
Primeiramente, a solicitao de opinio consultiva deve ser formulada
por escrito ao TPR. Apesar de relativamente bvia tal exigncia, j que refora o princpio da segurana jurdica fulcral no mbito jurisdicional da
integrao entre pases , achamos pertinente inclu-la entre os elementos formais do pedido visto que, diferentemente do processo brasileiro, o processo
mercosulino permite o uso de dois idiomas para a comunicao com os rgos
institucionais do bloco: espanhol e portugus (art. 56 do PO). Assim, ambos
devero ser usados no procedimento consultivo, como forma de garantir a
efetiva publicidade dos atos processuais em curso aos cidados de todos os
pases membros, j que todos so diretamente interessados no movimento de
harmonizao aplicado pelo TPR manifestao da funo poltica do princpio da publicidade.
Alm disso, o pedido de opinio consultiva deve expor de maneira clara
os fatos do caso concreto, bem como o objeto daquela, de forma a propiciar ao
Tribunal harmonizador slidas bases fticas da questo, bem como o que est
sendo discutido e ponderado.
No basta a descrio ftica e do objeto da consulta. O Tribunal Superior
nacional ou o juiz de primeiro grau por via indireta devem demonstrar que
tal consulta ao TPR se faz necessria, explicitando o motivo da formulao
desta. Assim, o Tribunal mercosulino analisar se os motivos que ensejam a
consulta so pertinentes resoluo do caso concreto ou se a mobilizao do
3.
Controvrsia sobre a Aplicao de Medidas Antidumping contra a exportao de frangos

inteiros, provenientes do Brasil, Resoluo n. 574/200 do Ministrio da Economia da Repblica Argentina; laudo emitido em 21/05/01.
153
aparato harmonizador no contribuir para a resoluo da controvrsia julgada pela jurisdio nacional.
Exige, por ltimo, o dispositivo supracitado que seja indicada na solicitao a norma do ordenamento jurdico mercosulino que se relaciona com o
quanto discutido na questo que fora objeto da opinio consultiva. Tal exigncia revela, uma vez mais, a funo harmonizadora do TPR que ir interpretar
dito enunciado normativo, delimitando seus efeitos no caso concreto.
2.6. A participao do Ministrio Pblico brasileiro
Ao Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato4 para a defesa
dos direitos e interesses grupo tambm concedido o direito de opinar na
solicitao da opinio consultiva que emanada do STF. Poder o MP, ento,
emitir opinio acerca da questo objeto da consulta formulada ao TPR de
modo a auxiliar nas fundamentaes e razes da solicitao.
2.7. A participao dos coordenadores nacionais do Grupo de Mercado
Comum
O art. 9 da Deciso CMC 02/07 dispe a possibilidade dada aos coordenadores nacionais do GMC em enviar ao TPR, apenas para fins informativos,
suas eventuais consideraes sobre o tema objeto da solicitao de opinio
consultiva.
2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas
Presentes os pressupostos de conhecimento da solicitao de opinio consultiva ao TPR esta admitida. O art. 18 do PO determina que para emitir tais
opinies o Tribunal dever estar integrado por todos os seus cinco membros.
Assim, caber ao Presidente do TPR coordenar com os demais integrantes do
Tribunal a escolha de um rbitro-redator que ficar responsvel por redatar
a resposta consulta formulada, conforme disposto no art. 6. 3 do anexo da
Deciso CMC 37/03 e no art. 8 da Deciso CMC 02/07. Em caso de falta de
consenso ser efetuado um sorteio do rbitro que desempenhar a tarefa.
Grande avano no mbito processual a previso no art. 7. 2. do anexo da Deciso CMC 37/03 que dispe que o TPR ter seu funcionamento
4.
154
Dizemos que o Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato no por acaso, visto
que h hipteses em que, ainda que legitimado abstrato, no se mostrar como legitimado
adequado para determinada demanda ou questo. Para uma anlise aprofundada do tema,
ver nosso trabalho: OLIVEIRA, Cludio; MELO, Pedro; FERREIRA, Rafael. A interveno do juiz
na adequao do autor coletivo: um passo rumo efetivao dos direitos fundamentais. In:
Tutela Jurisdicional Coletiva. Salvador: JusPodivm, 2009.
ordinrio baseado em intercmbio de comunicaes distncia. Desta forma, o procedimento opinativo ganha em celeridade e usa a tecnologia, como
fax e correio eletrnico, para possibilitar uma maior efetividade processual
consecuo do quanto consultado. Tal previso de fundamental importncia, visto que, como vimos, todas as consultas levadas ao TPR so necessariamente oriundas de controvrsias presentes no mbito do direito interno
do Estado Parte suscitante5.
Ainda assim, o mesmo dispositivo prev a tomada de deciso opinativa
em reunio plena do Tribunal, situao que ir ocorrer quando os rbitros do
Tribunal julguem necessrio, para um melhor conhecimento do caso e para
a chegada a uma resposta mais apropriada ao quanto perguntado, reunir-se
pessoalmente. Neste caso, o TPR dever informar previamente da realizao
da reunio aos Estados Partes para que estes possam prever os fundos necessrios para assegurar a realizao da reunio plena.
Finalizada a emisso de opinio consultiva, a Secretaria do TPR encaminhar o parecer ao STF, com cpia, como j pontuamos, para a Secretaria
do Mercosul e para todos os outros Tribunais Superiores dos demais Estados
Partes.
2.8.1. Requisitos essenciais de validade
O art. 9. 1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que quando da prolao
de uma opinio consultiva os rbitros devero necessariamente preencher trs
requisitos essenciais que daro validade processual ao parecer: a) uma relao
das questes submetidas consulta; b) um resumo dos esclarecimentos dos solicitantes, se o Tribunal os tiver pedido; e c) o parecer do TPR com a opinio da
maioria e as opinies em dissidncia dos demais rbitros, se for o caso.
Alm disso, observe-se que a emisso da opinio consultiva se submete
ao princpio do devido processo legal, no sentido de que todos os pareceres
devero ser devidamente fundamentados e firmados por todos os rbitros intervenientes.
2.9. Prazo para emisso
O art. 7.1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que o TPR dever se
pronunciar dentro do prazo de quarenta e cinco dias, a contar da recepo pelo
Tribunal da solicitao da opinio consultiva.
5.
[...] capacidade gera demanda. Se houvesse um Tribunal de Justia com juzes dedicados
exclusivamente s atividades do Mercosul, certamente, questes seriam trazidas com maior
freqncia ao rgo. Uma estrutura permanente seria o ideal (BHLKE, 2007, p. 172)
155
2.10. Concluso do procedimento consultivo

Dispe o art. 10 da Deciso CMC 37/03 trs formas de finalizao do
procedimento consultivo do TPR: a) emisso das opinies consultivas; b)
a no-deciso consultiva por alguma causa fundamentada, como a falta de
elementos necessrios para a formulao do parecer; e c) o incio de um
procedimento de soluo de controvrsias sobre a mesma questo cerne da
consulta.
A maneira tpica de concluso do procedimento consultivo do TPR a
prpria emisso de uma opinio consultiva. quando o Tribunal cumpre sua
funo harmonizadora de interpretao, auxiliando o Tribunal nacional a pacificar o conflito suscitado no mbito do direito interno, efetivando a busca por
uma resposta mais prxima a uma resposta correta.
Contudo, como vimos acima, o procedimento consultivo pode ser finalizado ainda pelo no cumprimento de requisitos necessrios para que o TPR
pudesse formular sua opinio consultiva. Neste caso, vislumbramos a no
ateno aos requisitos de admissibilidade da solicitao de opinio do Tribunal apontados em linhas passadas deste ensaio: a) apresentao da solicitao
por escrito; b) exposio dos fatos e do objeto da solicitao; c) descrio das
razes que motivaram a solicitao; e d) indicao precisa da normativa mercosulina em causa.
Obviamente, tal escolha pela no emisso da opinio consultiva deve ser
fundamentada e deve ser tomada apenas se no houver mais formas de levar
o procedimento opinativo adiante. Logo, cumpre ressaltar que tal deciso s
poder ser tomada aps exauridas as tentativas de comunicao com o Estado
requerente, j que o procedimento de solicitao de opinio consultiva ao TPR
est submetido ao princpio da cooperao. Assim, dever o rbitro tentar corrigir, junto ao suscitante, as causas de invalidade processual, orientando-o a
sanar tais vcios complementando ou esclarecendo informaes obscuras, incompletas ou imprecisas.
Por fim, como terceira forma de concluso do procedimento consultivo,
observamos o incio de um procedimento de resoluo de controvrsias sobre
a mesma questo cerne da consulta ao TPR. O ordenamento jurdico mercosulino tem como base principiolgica a harmonizao da interpretao da
normativa do bloco. Desta forma, tal proibio de uma opinio ser emitida
pelo Tribunal harmonizador ao mesmo tempo a mesma questo est sendo
decidida em sede de Corte arbitral pode resultar em um desconforto de duas
decises contraditrias sobre a mesma controvrsia. Mais que desconforto, tal
situao geraria um cenrio grave e contrrio aos princpios regentes da integrao sul-americana: a desestabilizao da segurana jurdica.
156
2.11. Custas processuais

Por meio do art. 11 da Deciso CMC 02/07 ficou estabelecido que os
gastos derivados da emisso de opinies consultivas solicitadas pelo STF tais
como os honorrios, os gastos de traslado, dirias dos integrantes do TPR e
os demais gastos que possam derivar de sua tramitao, sero custeados pelo
Brasil.
Esta regra de sustentao das custas pelo Estado de qual faz parte o Tribunal Superior solicitante da consulta se ope quela que regula o procedimento
de solicitao de opinio consultiva por provocao conjunta dos Estados Partes, bem como dos rgos decisrios do Mercosul, j que o art. 12 da Deciso
CMC 02/07 estipulou que nestes ltimos casos as custas processuais sero
suportadas por intermdio da Conta Especial para Opinies Consultivas por
partes iguais pelos Estados Partes.
Aqui, cabe fazer uma observao no sentido de que uma opinio consultiva no interessa apenas a um nico pas, mas sim a todos os Estados Partes
do Mercosul, j que o sistema consultivo ao TPR um dos mecanismos mais
desenvolvidos para efetivar a to buscada harmonizao interpretativa do ordenamento jurdico mercosulino. Isto , os pareceres do TPR cooperam para
o processo de efetivao da integrao sul-americana e para construo de um
direito da integrao slido e com maior corpo de segurana jurdica. Desta
forma, todos os pases so beneficiados neste processo, motivo pelo qual todos deveriam sustentar conjuntamente as custas processuais pertinentes. No
outro o entendimento da jurisprudncia mercosulina6.
3. OBSTCULOS EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA NO MBITO DO PROCEDIMENTO DAS OPINIES CONSULTIVAS DO TPR
3.1. Solicitao indireta dos juzes de primeiro grau
Dentre muitos pontos crticos sobre os quais o Protocolo de Olivos e as
Decises CMC aqui estudadas silenciaram, compromete de maneira mais visvel a efetividade da dinmica integratria da Amrica do Sul, no mbito
jurdico, a impossibilidade do juiz de primeira instncia solicitar informaes
diretamente ao TPR.
Como estudamos no ponto 2.5.1 deste ensaio, fora regulado pelo art. 2
do anexo da Deciso CMC 37/03 que os nicos trs legitimados diretos para
6.
A jurisprudncia do TPR questiona tambm esta regra construda pelo CMC no mbito da Deciso 02/07, como se observa na Opinio Consultiva TPR n. 01/2007 de 03 de abril de 2007.
157
suscitar consulta ao TPR so a) os Estados Partes do Mercosul; b) os rgos

com capacidade decisria do bloco; e c) os Tribunais Superiores dos Estados
Partes com jurisdio nacional.
Desta forma, o acesso do juiz nacional de primeiro grau, bem como do
juiz arbitral brasileiro ficou restrito a uma solicitao realizada por este ao
STF, que, por sua vez, ir avaliar a pertinncia ou no da solicitao. Entendendo pertinente a petio, a sim o Supremo Tribunal Federal encaminha ao
TPR a solicitao do juiz de primeiro grau. O caminho de retorno o mesmo
com vetor trocado quando da emisso da opinio consultiva pelo TPR.
Nitidamente, tal caminho indireto onera o processo de integrao, j que
impregna o procedimento consultivo de morosidade e de insegurana sobre o
encaminhamento ou no da solicitao do juiz de primeiro grau ou juiz arbitral ao TPR. Por outro lado, muito se argumenta, dentro do prprio Tribunal
Permanente de Reviso, de que a possibilidade de acesso consultivo direto
dos juzes de primeiro grau acarretaria na criao de um meio para a postergao desnecessria dos processos, em que poderiam ser solicitadas opinies
consultivas para adiar a deciso do juiz7. Assim, o papel dos Tribunais Superiores seria atuar filtrando tais desvirtuamentos de objetivo do instrumento
consultivo.
Todavia, no podemos olvidar que quem aplica o ordenamento jurdico
mercosulino no dia-a-dia so os milhares de magistrados em juzos de distintos estados. Assim, a absoluta maioria das divergncias relativas aplicao
de normas internacionais julgada por juzes nacionais, o que no garante
a uniformidade da interpretao, j que, devido a vastido territorial do territrio mercosulino e a pluralidade cultural dos atores que aplicam o direito
da integrao, cada um daqueles pode interpretar de uma maneira diferente o
corpo jurdico do marco Mercosul, contribuindo para agravar o panorama de
ausncia de previsibilidade e harmonia das interpretaes adotadas no mbito
do sistema de resoluo de controvrsias.
Assim, a nosso sentir, um caminho muito mais seguro efetivao do
princpio da harmonizao seria possibilitar a consulta direta dos juzes de primeiro grau ao TPR. Ressalte-se que as opinies consultivas, como disposto na
Deciso CMC 02/07, so formuladas pelos Tribunais Superiores, ou seja, pelos atores do Poder Judicirio e no pelas partes do processo nacional, origem
7.
158
Pronunciamento do rbitro do Tribunal Permanente de Reviso, Jos Antnio Moreno Ruffinelli, no II Encontro de Cortes Supremas dos Estados Partes e Associados do Mercosul, em
28/11/2004. Disponvel em: http: //www.stf.jus.br/encontro2/imagens/pdf/ degravacao_mercosul.pdf.
da controvrsia. Desta forma, no compartilhamos da mesma preocupao de

Jos Ruffinelli, rbitro integrante do TPR, no sentido proliferao de consultas protelatrias com a adoo de suscitao diretas dos juzes de primeiro
grau, visto que esta solicitao direito-dever do juiz-Tribunal Superior e no
das partes.
Assim, ser o magistrado que decidir, no caso concreto, se solicita ou
no opinio consultiva ao TPR. As partes teriam direito sim de influenciar
argumentativamente a deciso do magistrado: usando precedentes internos e
do Direito da Integrao, bem como pedindo que fosse solicitada ao TPR uma
opinio consultiva, mas a deciso ltima de se esta ou no necessria do
prprio juiz. Logo, o desempenho do papel de filtro de desvirtuaes do procedimento se deslocaria para o prprio juiz nacional de primeiro grau, dando
solicitao de opinies consultivas celeridade e eficcia.
Sem dvidas, a chave da efetivao do ordenamento jurdico mercosulino est no fato de que se consiga manter essa harmonizao de interpretao
normativa, desde a fase de sua produo at a de sua efetiva aplicabilidade aos cidados. Logo, imprescindvel seria permitir o acesso direto ou, ao
menos, mais clere da solicitao de opinio consultiva do juiz de primeiro
grau ao TPR, pois so nas opinies consultivas que se pode encontrar o meio
mais democrtico e efetivo para a harmonizao das jurisprudncias nacional
e mercosulina-regional.
Atualmente, grande fator de falta de aplicao do procedimento de solicitao de opinio consultiva do juiz de primeiro grau ao TPR, por meio do
STF a ausncia de regulamentao interna deste sobre o disposto no art. 1 da
Deciso CMC 02/07. Tal enunciado normativo dispe que caber a cada Tribunal Superior nacional estabelecer as regras internas de procedimento para a
solicitao de opinies consultivas ao TPR.
Lamentavelmente, at o presente momento, o STF a nica Corte Suprema de todos os Estados Partes do Mercosul que ainda no definiu o procedimento para pedidos de opinies consultivas dos juzes nacionais ao TPR.
Recentemente, a Corte Suprema de Justicia de la Repblica del Paraguay
regulamentou o procedimento consultivo interno, ao qual esto j submetidos
os juzes nacionais que desejem peticionar ao TPR, sendo a terceira a faz-lo,
aps de Argentina e Uruguai.
Nota-se, claramente, que este importante avano para a integrao jurdica na Amrica do Sul depende nica e exclusivamente da vontade poltica
do Supremo Tribunal Federal em, simplesmente, terminar a regulamentao
do procedimento supracitado que fora iniciado h mais de dois anos. Cumpre
ressaltar, ainda, que tal regulamentao trata de regras de mero procedimento
159
que serviro para orientar o juiz como proceder querendo suscitar a opinio
do TPR que, seguramente, no demandam extremo esforo jurdico para que
se chegue a uma concluso. Obviamente, tal ausncia de regulamentao limita a eficcia da norma mercosulina e atravanca sobremaneira o processo de
integrao do continente sul.
3.2. A no obrigatoriedade/vinculao
Outro fator que torna mais moroso e inseguro o processo de integrao do
sul a caracterstica das opinies consultivas de no serem vinculantes e obrigatrias ao Tribunal que a requereu. Isto , suscitando uma opinio consultiva
do TPR, o STF pode livremente optar por adotar ou no aquela interpretao
do ordenamento jurdico mercosulino.
Obviamente, tal incerteza mina mais uma vez a segurana jurdica to
bem quista em um processo de integrao entre pases, visto que o fato do
TPR ter uma viso jurisprudencial consolidada e pacfica sobre determinado
tema no implica que o STF ir adotar tal viso na aplicao do direito regional nos conflitos internos do Brasil.
Sem dvidas, todo este problema passa pelo tema do modelo de integrao adotado at o presente momento: a intergovernamentalidade. A maioria
dos estudiosos da rea admitem a supranacionalidade como um catalisador
da dinmica integratria do Mercosul, com o estabelecimento de normas e
instituies supranacionais. Contudo, a cesso de soberania ainda vista com
extrema reserva pelos Estados Partes do bloco.
Em nosso contexto, a reticncia com que os Estados sul-americanos tratam de
questes ligadas soberania explicada pelo extremo apego doutrina americana da no-interveno e o receio, consciente ou no, de que experincias
integrativas moldadas sobre uma base de supranacionalidade possam retirar
desses mesmos Estados sua autodeterminao (ROSA, 1997, p. 122).
Assim, como o TPR carece daquela supranacionalidade, inexiste aplicao imediata dos laudos exarados pelo Tribunal harmonizador, bem como
vinculao da opinio consultiva emitida, sendo indispensvel a adoo desta
pelo Tribunal Superior suscitante no caso brasileiro, o STF para que tenha
eficcia no mbito jurdico interno. Contudo, entendemos que mesmo ausente
a supranacionalidade do TPR, sua criao se mostrou como um importante e
slido passo do procedimento de soluo de controvrsias do Mercosul em
direo a uma menor politizao dos conflitos presentes nesta dinmica.
[...] quanto menor a distncia institucional entre o foco da controvrsia e um
rgo judicial, maior a legalizao no processo. Alm disso, podem-se verificar, com essa mudana, a relativa diminuio do peso do rgo poltico na
soluo de controvrsias, como tambm, a institucionalizao de um procedimento, por meio da criao de regras mais claras e a instalao de um Tribunal
Permanente de Reviso (MORAES, 2002, p. 39).
160
Paralelamente a este cenrio, existe uma forte corrente poltica8 e jurdica

que defende a criao de uma Corte de Justia supranacional, possibilitando
um slido alicerce jurdico nico que seria obrigatrio a todos os Estados Partes. Assim, os cidados sul-americanos alcanariam um maior nvel de integrao, baseado na segurana jurdica e em um corpo normativo comunitrio
slido, atravs de decises compulsrias. Assim, todas as vezes que o TPR
fosse consultado seria a ttulo prejudicial, ao menos em decises de nica ou
ltima instncia.
3.3. Impossibilidade de consultas em abstrato
Outro fator que nos parece extremamente limitador da efetividade da harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do sul a impossibilidade de solicitao de opinies consultivas ao TPR de carter abstrato. Como
vimos no ponto 2.5.2. deste ensaio, a existncia de causa em tramitao nos
rgos judicirios brasileiros pressuposto processual para a opinio consultiva. Logo, no permitida qualquer tipo de consulta em abstrato ao TPR, j
que a dvida deve ser proveniente do Poder Judicirio, com o objetivo de resolver o conflito concreto atual no foco da harmonizao interpretativa.
Parece-nos que se perdeu grande oportunidade de incluir diretamente o
Poder Legislativo nacional como legitimado para suscitar opinio consultiva
do TPR. Feito isto, teria aquele condies de submeter leis e medidas administrativas em abstrato a apreciao prvia do Tribunal harmonizador, procedimento que, sem dvidas, reduziria substancialmente os conflitos que observamos entre as normativas interna e mercosulina e aumentaria sobremaneira a
segurana jurdica sobre as normas mercosulinas aplicadas realidade interna
do Estado Parte.
4. CONCLUSO
Sem dvidas, a difuso da prtica das opinies consultivas e o aperfeioamento do procedimento consultivo mercosulino, bem como o de solicitao
indireta, com origem nos juzos de primeiro grau e por meio do STF acarretaro em um aprofundamento da dinmica de integrao da Amrica do Sul.
8.
Na XV Sesso Plenria do Parlamento do Mercosul, realizada no dia 28 de novembro de

2008, fora aprovada proposta parlamentar argentino Rodriguez Sa que manifesta apoio a
criao desta que seria a primeira instituio supranacional do Mercosul: uma Corte de Justia. Todos os parlamentares se manifestaram a favor da proposta argentina, condicionando,
at, o efetivo funcionamento do bloco existncia de uma jurisdio nica e obrigatria para
todos os Estados Partes.
161
As opinies consultivas se revelam como a coluna de sustentao do Direito Comunitrio, onde esperamos que se chegue brevemente, j que delas surge
uma interpretao comum de normas do direito mercosulino, dando a ele coeso. Logo, preciso que juzes e cidados extraiam o mximo possvel desta
ferramenta de harmonizao, aproveitando a oportunidade jurdica que dada
a todos de superar o caos presente quando existiam apenas os Tribunais Ad
Hoc, os quais poderiam, sobre um mesmo assunto, ter opinies diferentes. A
efetividade dos mecanismos propiciados aos magistrados frente ao TPR busca,
justamente, superar tais problemas que foram crnicos da unio por anos.
Todavia, para o fortalecimento do sistema de resoluo de controvrsias
do Mercosul imprescindvel a formao de um corpo humano sintonizado
com a jurisprudncia do TPR, bem como especializado e familiarizado com a
aplicao de normas regionais do Direito da Integrao e de soft law9 estas
que, por sua vez, conseguem contornar exitosamente o conflito do direito internacional com o direito interno de cada Estado Parte que tratamos em linhas
passadas. Logo, de suma importncia para o estgio atual da unio.
A despeito das opinies consultivas se revelarem ao Direito da Integrao
como um instrumento fundamental para o futuro, infelizmente, no Brasil, o
nmero de juzes nacionais que sabem que possvel fazer uma consulta ao
TPR, atravs de envio da solicitao pelo STF, irrisrio. Isto , a ferramenta
existe, mas no usada por puro desconhecimento, perdendo-se primorosa
chance de contribuir para a interpretao uniforme do Direito do Mercosul.
Assim, se mostra extremamente necessrio um maior cuidado na formao
dos juzes nacionais, a fim de que se possa propiciar um conhecimento pormenorizado do instrumento das opinies consultivas, meio que vai auxiliar
aqueles aplicadores sobremaneira na interpretao de um direito novo e ainda
pouco estudado no mbito jurdico nacional.
9.
162
As normas de soft law material ou substancial dizem respeito s caractersticas substanciais das normas de direito internacional, especialmente as contidas nos tratados internacionais, quando possuem uma ou vrias das seguintes caractersticas: disposies genricas
de modo a criar princpios e no propriamente obrigaes jurdicas; linguagem ambgua ou
incerta impossibilitando a identificao precisa de seu alcance; contedo no exigvel, como
simples exortaes e recomendaes; ausncia de responsabilizao e de mecanismos de
coercibilidade (tribunais). Alm disso, existem as normas de soft law que esto mais conectadas com a transformao dos modos de produzir direito internacional. Estas possibilitam
a criao de direito internacional atravs de mecanismos soft. Isso implica, no fundo, a
revoluo no campo das fontes desse direito. Esses mecanismos consistem em instrumentos
concertados que no so, a priori, obrigatrios. Desses instrumentos, o exemplo histrico
mais marcante, e talvez o mais relevante at hoje, o das resolues da Assemblia Geral da
ONU (NASSER, 2008b, p. 15-16)
Assim, buscando utilizar e solidificar o procedimento de resoluo de

controvrsias, como as opinies consultivas objeto deste ensaio , bem
como formando juristas com vocao integracionista seguramente estaremos
colaborando para o incremento da dinmica de efetivao da integrao sulamericana e coadunando com o objetivo j expressado no Protocolo de Olivos, qual seja: a busca pela melhor aplicao e interpretao possveis dos
tratados e normas que compe o Mercosul, criando um corpo jurisprudencial
relevante que aumente cada vez mais a carga de segurana jurdica no processo de integrao regional. Seguramente, um sistema de soluo de controvrsias previsvel e clere resultar no fortalecimento do processo de integrao
da Amrica do Sul.
Em tempos de crise econmica e incertezas mundiais a prudncia e pacincia so qualidades que se mostram extremamente relevantes. Contudo,
em momentos como estes, um ensinamento de Jos Saramago mostra-se ainda
mais valioso, principalmente dentro do mbito da integrao sul-americana:
devemos avanar sem pressa, mas sem perder tempo. Estamos convencidos
que as opinies consultivas so verdadeiras sementes de supranacionalidade e
verdadeiras e efetivas armas para o alcance de uma harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do Mercosul.
REFERNCIAS
ALEXY, Robert. Teora de los Derechos Fundamentales. Traduo: Ernesto Garzn Valds.
Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002.
BHLKE, Marcelo. Integrao regional & autonomia do seu ordenamento jurdico. 1. ed.
Curitiba: Juru, 2007.
CORNELL, Drucilla. The Philosophy of the limit. New York: Routledge, 1992.
LEHMEN, Alessandra. O Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no Mercosul:
um avano institucional? Porto Alegre: 2004. Disponvel em: www.cbsg.com.br/pdf_publicacoes/olivos_final.pdf. Acesso em: 14 dez. 2008a.
MORAES, Henrique Choer. O novo sistema jurisdicional do Mercosul um primeiro olhar sobre
o Protocolo de Olivos. In: Revista de Direito Constitucional e Internacional, n. 39. So
Paulo: IBDC, 2002.
NASSER, Salem Hikmat. Desenvolvimento, Costume Internacional e Soft law. Disponvel
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e as opinies consultivas. Santa Maria. Disponvel em: http: //bdjur.stj.gov.br/jspui/
bitstream/2011/18170/2/Uma_experincia_ Discreta_o_Mercosul.pdf. Acesso em: 14 dez.
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ROSA, Luis Fernando Franceschini da. Mercosul e funo judicial Realidade e superao.
So Paulo: LTr, 1997.
163
IX.
LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX

DANS LE SECTEUR DE LA SANTE,
SOUS LE PRISME DE LUNION EUROPEENNE
Diane Roman*
SOMMAIRE: I. Ontologie de leffectivit des droits sanitaires en droit europen: A.
La validit des droits sanitaires: 1) Droit la protection de la sant: Prvention; Egal
accs et non discrimination; 2) Respect de la personne malade; B- Lopposabilit
des droits sanitaires: 1) Opposabilit des droits et politiques publiques; 2) Opposabilit des droits et garanties judiciaires: thorie des obligations positives et effectivit des droits; II. Phnomnologie de leffectivit des droits sanitaires en droit
europen: A. Lefficience des droits sanitaires: 1. Lefficience de la protection de la
sant en droit communautaire: Rserve de sant publique et ordre public; Rserve
de sant publique et libre circulation des prestations de soins; 2. Lefficience de la
protection de la sant en droit de la convention europenne des droits de lhomme; B.
Lefficacit des droits sanitaires: 1. Lefficacit comme justification de lintervention
du droit europen; 2. Lefficacit comme talon de la performance du droit europen;
Leffectivit par lefficacit; Lefficacit au risque de leffectivit.
Leffectivit des droits fondamentaux dans le secteur de la sant, sous le

prisme de lUnion Europenne. Ainsi pos, lintitul prcis de la communication suscite une triple question, dont le srieux et la difficult vont croissant
LEurope? La dlimitation du champ dtude est moins une question
quune prcision. Il sera question dEurope, certes, ce qui inclut le droit communautaire et, au sens large, le droit de lUnion europenne. Mais cela ne
saurait exclure lautre Europe, celle du Conseil de lEurope, tant les imbrications sont certaines. La Convention europenne des droits de lhomme et les
autres traits ngocis dans le cadre de la grande Europe et notamment celui
dOviedo1 ou la Charte sociale europenne seront ainsi viss.
Les droits? La question est ici plus srieuse. Lintitul propos (droits
fondamentaux dans le domaine de la sant) est suffisamment large pour
plonger lauteur dans les affres de la perplexit; il est suffisamment vague
pour lui donner le confort du choix Loption retenue est de retourner au
*
1.
Professora de Direito Pblico, Universidade Franois-Rabelais (Tours, Frana).

Professeure de droit public, Universit Franois-Rabelais (Tours, France).
Convention pour la protection des Droits de lHomme et de la dignit de ltre humain
lgard des applications de la biologie et de la mdecine, du 4 avril 1997.
165
DIANE ROMAN
clivage communment utilis en matire de droit de lhomme mme si sa

pertinence est trs contestable- et de distinguer entre droits-liberts et droits
crances, autrement dits droits de et droits , droits civils dun cot,
droits conomiques et sociaux de lautre. Une conception large sera ainsi
retenue, qui conduira analyser aussi bien le droit la protection de la
sant et lgal accs aux soins travers ltude des politiques publiques qui
en sont le support et les droits civils de la personne dans le cadre de la relation mdicale: respect de lintgrit corporelle, protection du consentement,
garantie du secret mdical et de la vie prive Lensemble de ces droits
pouvant se regrouper sous ltiquette gnrique, au prix dun nologisme,
de droits sanitaires.
Reste la troisime question, dune difficult redoutable: celle de la dfinition de l effectivit
Longtemps occulte par la rflexion sur les qualits intrinsques de la
rgle (conformit la Justice sociale ou lordre naturel) ou les procdures
dadoption de la norme (comptence des auteurs de lacte, lgalit et validit
de la norme), la question de leffectivit du droit et de laction publique est
dsormais centrale2. Faut-il y voir la trace dune amricanisation du droit ou
dun souci de pragmatisme? Dsormais, note J. Commaille, le droit et laction publique (comme nouvelle forme de politique publique) ne se justifient
plus que par leurs rsultats3.
Actuelle, la question de leffectivit du droit et des droits est aussi complexe. Comme le remarque Vronique Champeil-Desplats4, quelle que soit la
dfinition prcise que lon adopte de leffectivit, on peut conventionnellement
saccorder sur le fait que cette notion renvoie la question gnrale du passage
du devoir tre ltre ou, en dautres termes, de lnonc de la norme juridique
sa concrtisation ou sa mise en uvre dans le monde. La notion deffectivit
des droits fondamentaux renvoie ainsi lide dobservation et de respect de
la norme nonciatrice du droit. Cest toucher du doigt la difficult de lanalyse
de leffectivit des droits fondamentaux, difficult rsultant de lobjet mme
de ltude mais aussi de ses instruments, ncessairement interdisciplinaires: si
leffectivit des droits porte sur le dcalage ventuel entre lnonc de la norme
2.
3.
4.
166
F. Rouvillois, Lefficacit des normes, rflexions sur lmergence dun nouvel impratif juridique, Fondation pour linnovation politique, Paris, novembre 2006.
J. Commaille, Effectivit, in D. Alland et S. Rials, Dictionnaire de culture juridique, PUF,
2003, p. 584.
V. Champeil-Desplats, Propos introductifs, Leffectivit des droits fondamentaux, Presses
de Paris X, 2008, paratre.
LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...
et son respect, ltude de la tension entre ltre et le devoir tre oblige ncessairement le juriste convoquer le secours dautres disciplines de sciences
sociales comme lhistoire, lconomie ou la sociologie. Elle peut emmener sur
des terrains plus exotiques encore pour le juriste normativiste, en sassociant
lanthropologie5 ou la psychologie6. La gageure consiste ainsi mobiliser des
disciplines tierces sans en avoir ncessairement les comptences scientifiques et
sans perdre de vue la spcificit du raisonnement juridique.
Dans le sillage de diffrents travaux doctrinaux7, il nous semble que ltude
de leffectivit des droits fondamentaux peut rsulter dune utilisation combine
et compare de diffrents concepts juridiques ou utilisables dans une analyse
juridique. Plus prcisment, lanalyse de leffectivit des droits fondamentaux
conduit sinterroger sur quatre questions. Celle, premirement, de la validit des droits: des droits fondamentaux sont-ils proclams? quelles consquences tirer de cette proclamation, ou absence de proclamation, de droits? Celle,
deuximement, de lopposabilit de ces droits. Lopposabilit des droits fondamentaux est un concept la mode en France depuis 2007, qui renvoie leur
mise en uvre: selon quels vecteurs ces droits sont-ils mis en uvre? et bnficient-ils de voie de droit permettant den obtenir le respect? en dautres termes,
la question de lopposabilit rejoint celle de la justiciabilit des droits. Celle,
troisimement, de lefficience des droits fondamentaux. Efficience est prendre ici dans son acception stricte, atteste par les diffrents dictionnaires comme
dune qualit attache une action qui produit un effet. En dautres termes,
il sagit de sintresser ici aux effets produits par les droits fondamentaux et
leur irruption dans la hirarchie des normes. Enfin, quatrime question: celle de
lefficacit des droits. Lefficacit se dit dune chose qui produit leffet attendu,
qui exerce une action proportionne son rle. La question portera ici sur lvaluation des rsultats et tentera deffectuer un bilan de lobjectif recherch par
rapport aux objectifs attendus. La mesure de leffectivit des droits rsulte ainsi
de lanalyse combine de quatre critres, qui, sils nen demeurent pas moins
distincts, peuvent se ramener une double grille danalyse.
5.
6.
7.
V. par exemple les travaux de N. Rouland, Anthropologie juridique, PUF, 1988; Droit des
minorits et des peuples autochtones (avec J. Poumarede et S. Pierr Caps), PUF, 1996.
V. par exemple les travaux sur la socialisation juridique mens par C. Kourilsky-Augevin,
Images et usages du droit chez les gens ordinaires: Etats-Unis, Europe, Russie, LHarmattan, Droit et Cultures, n 43, 2002; Socialisation juridique et conscience du droit: attitudes
individuelles, modles culturels et changement social, LGDJ, Collection MSH & REDS n
2, 1997; Isabelle Carles-Berkowitz, Le droit et les jeunes dorigine trangre, Une approche
par genre des phnomnes de socialisation juridique, Lharmattan, 2007.
F. Rangeon, Rflexions sur leffectivit du droit, in CURAPP, Les usages sociaux du droit,
1989, pp. 126-149; V. Champeil-Desplats, prcit.
167
DIANE ROMAN
Une premire perspective se rapporte ltude de la norme. Dans cette

perspective normative, qui regroupe analyse de la validit et de lopposabilit
des droits, la rflexion porte sur leffectivit de la norme en elle-mme, sur les
conditions prvues par lordre juridique pour la proclamation et la ralisation
du droit. Il sagit, en somme et pour emprunter au vocabulaire de la philosophie, dune analyse ontologique de leffectivit (Premire partie). Basculant du champ de la prescription celui de la ralisation, de lnonc normatif la ralisation sociale, une seconde analyse est ensuite possible. Ltude
sinscrit alors dans une perspective socio-conomique et porte sur les consquences de la mise en uvre de la norme. Efficacit et efficience des droits se
conjuguent pour tenter une analyse phnomnologique de leffectivit des
droits (Seconde partie)
I. ONTOLOGIE DE LEFFECTIVIT DES DROITS SANITAIRES
EN DROIT EUROPEN
La validit de la norme est le premier moment de leffectivit: pour
quun droit soit appliqu effectivement, encore faut-il quil soit effectivement
pos. Reprer les conditions de lnonciation de droits fondamentaux dans le
domaine de la sant et voir en quoi cette nonciation produit ipse des effets
juridiques constitue donc un pralable indispensable (A)
Mais, comme le remarque justement un auteur, on peut douter de la capacit de seuls noncs produire des effets et, donc, assurer leur propre
effectivit comme celle dautres noncs juridiques. Lnonc dune peine
damende, demprisonnement, dune aide financire ne produit des effets qu
la condition que les destinataires ont des raisons de croire son excution par
des mcanismes ancrs dans le monde. Certes, lexistence et linstitution de
ces mcanismes sont lies lnonc de la sanction, et justifies par celui-ci,
mais ils en sont matriellement distincts. Plus prosaquement, il nexiste pas
demprisonnement sans prison, ni daides financires sans agent la distribuant,
et ce quelle que soit la clart des textes juridiques. Et cest vers lanalyse de
lopposabilit des droits fondamentaux dans le domaine de la sant que nous
conduira la recherche sur leur effectivit (B).
A. La validit des droits sanitaires
La double construction europenne, aussi bien la communaut puis
lUnion europenne ou le Conseil de lEurope, a multipli les proclamations
de droits fondamentaux en matire sanitaire. Schmatiquement, deux catgories de droits se dessinent: le droit la protection de la sant (1) et le respect
de lusager du systme de sant (2).
168
1) Droit la protection de la sant

Le droit la protection de la sant est, en tant que droit fondamental,
proclam par diffrents textes, manant de lUnion europenne comme du
Conseil de lEurope. Sous les feux de lactualit, la Charte europenne des
droits fondamentaux a ainsi fait de la protection de la sant un droit consacr
plusieurs reprises. Son article 35 nonce, sous lintitul Protection de la
sant, que toute personne a le droit daccder la prvention en matire de
sant et de bnficier de soins mdicaux dans les conditions tablies par les
lgislations et pratiques nationales. Un niveau lev de protection de la sant
humaine est assur dans la dfinition et la mise en uvre de toutes les politiques et actions de lUnion. La stipulation doit se lire la lumire de larticle
34, qui dveloppe la question des moyens, en reconnaissant et respectant le
droit daccs aux prestations de scurit sociale et aux services sociaux assurant une protection dans des cas tels que la maternit, la maladie, les accidents
du travail, la dpendance ou la vieillesse () selon les modalits tablies
par le droit communautaire et les lgislations et pratiques nationales. Par
ailleurs, en complment de ces dispositions gnrales, diffrentes dispositions
catgorielles protgent la sant de lenfant (art. 24) du travailleur (art. 31), du
jeune au travail (art. 32) et implicitement le consommateur (art. 38).
Moins mdiatique, le droit la protection de la sant t nonc de faon plus dtaille par la Charte sociale europenne du Conseil de lEurope
que la Charte rvise. Dans sa dernire version, la Charte rvise prvoit, dans
son article 11, qu en vue dassurer lexercice effectif du droit la protection
de la sant, les Parties sengagent prendre, soit directement, soit en coopration avec les organisations publiques et prives, des mesures appropries
tendant notamment: liminer, dans la mesure du possible, les causes dune
sant dficiente; prvoir des services de consultation et dducation pour
ce qui concerne lamlioration de la sant et le dveloppement du sens de la
responsabilit individuelle en matire de sant; prvenir, dans la mesure du
possible, les maladies pidmiques, endmiques et autres, ainsi que les accidents. Symtriquement, larticle 12 entend assurer lexercice effectif du
droit la scurit sociale et larticle 13 affirme qu en vue dassurer lexercice effectif du droit lassistance sociale et mdicale, les Parties sengagent:
veiller ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et
qui nest pas en mesure de se procurer celles-ci par ses propres moyens ou de
les recevoir dune autre source, notamment par des prestations rsultant dun
rgime de scurit sociale, puisse obtenir une assistance approprie et, en cas
de maladie, les soins ncessits par son tat; veiller ce que les personnes
bnficiant dune telle assistance ne souffrent pas, pour cette raison, dune
diminution de leurs droits politiques ou sociaux; prvoir que chacun puisse
169
DIANE ROMAN
obtenir, par des services comptents de caractre public ou priv, tous conseils
et toute aide personnelle ncessaires pour prvenir, abolir ou allger ltat de
besoin dordre personnel et dordre familial.
Les diffrents instruments europens intgrent lobjectif pos par la Charte de lOrganisation mondiale de la sant du 27 juillet 1946, selon laquelle
la possession du meilleur tat de sant quil est capable datteindre constitue
lun des droits fondamentaux de tout tre humain, quelles que soient sa race,
sa religion, ses opinions politiques, sa conduite conomique. Lobligation de
moyen que cette disposition fait peser sur les Etats suppose la runion de deux
types dactions publiques, la fois prventives et curatives, dont la conjonction savre ncessaire la protection de la sant.
Prvention
La prvention constitue, tous gards, le premier niveau daction en matire de protection de la sant. Elle suppose la protection de lenvironnement
et la transparence sur les enjeux sanitaires, ce que le droit europen sefforce
de garantir. Or, ces deux thmes, droit vivre dans un environnement qui ne
mette pas en danger la vie humaine et droit une information sanitaire offrent
des exemples pertinents de ce processus de cration de normes visant proclamer un droit afin de garantir leffectivit dun autre.
A lorigine non mentionn dans les dclarations de droits, le droit un
environnement sain a t progressivement dduit de la Charte sociale comme
de la Convention europenne des droits de lhomme, sur la base dune interprtation en phase avec la pression montante des proccupations cologistes8.
Dune part, diffrents instruments incitatifs labors dans le cadre du Conseil
de lEurope ont proclam le droit de lhomme un environnement sain et
cologiquement quilibr dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit
et le bien-tre9. Dautre part, linterprtation faite des textes conventionnels par les organes chargs de leur application a contribu tablir un lien
8.
9.
170
Les proccupations environnementales en matire de sant publique rsultent de linvocation

de larticle 8 (vie prive). V. par ex. CEDH, 19 fvr. 1998, Guerra c/ Italie, 14967/89, Rec.
CEDH 1998, I (missions toxiques dune usine). Mais elles peuvent aussi rsulter des articles 2 (droit la vie) et 3 (interdiction des traitements inhumains et dgradants). Comme le
remarque J.-F. RENUCCI, compte tenu de la nature des droits protgs par ces deux articles,
la protection de lenvironnement par le biais de ces deux garanties est qualitativement importante. Toutefois, son importance quantitative est moindre car les affaires impliquant le droit
la vie ou linterdiction des mauvais traitements en matire environnementale sont tout fait
exceptionnelles (in Convention europenne des droits de lhomme et environnement, Jurisclasseur Europe, Fasc. 6527, 5).
Cons. Europe, Comit min., Recomm. n R (91)8, juin 1991; Voir galement la recommandation n 1614/2003 de lAssemble parlementaire du 27 juin 2003, considrant que le temps
entre protection de la sant et question environnementale. Ainsi, par exemple, le Comit europen des droits sociaux, dans une dcision de 2006, sest
fond sur le lien croissant qui est fait aujourdhui () entre la protection
de la sant et la garantie dun environnement sain pour interprter larticle
11 de la Charte (droit la protection de la sant) comme garantissant le droit
un environnement sain10. Constatant, au cas despce, que lexploitation
de lignite, bien que dangereux pour la sant humaine, est ncessaire lapprovisionnement national en lectricit, le comit rappelle que la matrise
de la pollution est certes un objectif auquel il ne peut tre que progressivement atteint. Les Etats partie doivent nanmoins sefforcer dy atteindre une
chance raisonnable, au prix de progrs mesurables, et en utilisant au mieux
les ressources quils peuvent mobiliser (). Le Comit apprcie les diligences des Etats en tenant compte de leur lgislation et de leur rglementation
nationales, des engagements pris par eux au niveau de lUnion europenne
et des Nations Unies (), et des conditions concrtes de mise en uvre du
droit applicable11. Au terme dun examen prcis, le Comit considre que
mme en tenant compte de la marge dapprciation reconnue aux autorits
nationales en la matire, (lEtat) na pas su mnager un juste quilibre entre
les intrts des personnes vivant dans les rgions dexploitation du lignite et
lintrt gnral et retient la violation de larticle 11. La position du Comit
europen des droits sociaux complte celle de la Cour europenne des droits
de lhomme. Dans diffrentes affaires, la juridiction europenne a tabli un
lien trs net entre les enjeux sanitaires et environnementaux. Ainsi, par exemple, laffaire Lopez Ostra 12 a permis la Cour de qualifier des conditions
de vie particulirement pnibles, dans un milieu trs pollu, proximit dun
gout, avec toutes les consquences que cela entrane sur le plan de la sant13,
de situations constitutives dune violation de larticle 8.
Le dveloppement de linformation sur lexposition aux risques sanitaires
constitue un autre levier daction pour assurer leffectivit du droit la protection de la sant. Les traits europens attribuent en la matire une comptence aux instances de lUnion pour dvelopper une action complmentaire pour
10.
11.
12.
13.
est venu denvisager les modalits juridiques qui permettront au systme de protection des
droits de lhomme de contribuer la protection de lenvironnement.
V. CEDS, recl. coll. n 30/2005 Fondation Marangopoulos pour les Droits de lHomme
(FMDH) c. Grce, 6 dcembre 2006, 195.
Id., 204.
CEDH, 9 dc. 1994, G. Lopez Ostra c/ Espagne, no16798/90, Srie A n 303-C.
En lespce, la Cour nexige pas ncessairement la preuve de consquences graves pour la
sant mais retient parmi les lments probatoires les certificats mdicaux fournis par la requrante.
171
DIANE ROMAN
lamlioration de la sant publique et la prvention des maladies et des affections physiques et mentales et des causes de danger pour la sant humaine. Cette
action comprend galement la lutte contre les grands flaux, en favorisant la
recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prvention ainsi que linformation et lducation en matire de sant, ainsi que la surveillance de menaces
transfrontires graves sur la sant, lalerte en cas de telles menaces et la lutte
contre celles-ci. LUnion complte laction mene par les Etats membres en vue
de rduire les effets nocifs de la drogue sur la sant, y compris par linformation
et la prvention14. Le Conseil de lEurope, de son cot, a servi de matrice la
formulation dun droit daccs linformation mdicale: dune part, la Cour
europenne a considr que ds lors quun Etat sengage dans des activits dangereuses susceptibles davoir des consquences nfastes caches sur la sant des
personnes qui y participent, larticle 8 exige la mise en place dune procdure
effective et accessible permettant semblables personnes de demander la communication de lensemble des informations pertinentes et appropries15. Dautre
part, la Convention dOviedo du 4 avril 1997 pour la protection des Droits de
lHomme et de la dignit de ltre humain lgard des applications de la biologie et de la mdecine consacre le droit de toute personne de connatre toute
information recueillie sur sa sant16.
Leffectivit du droit la protection de la sant est indiscutablement lobjectif vis par la proclamation, en amont, de proccupations cologiques et le dveloppement de lobligation dinformation en matire de risques sanitaires. Elle
est renforce, en aval, par laffirmation dun principe dgal accs aux soins.
Egal accs et non discrimination
Le principe gnral de non discrimination reoit, en ce qui concerne
lgal accs aux soins, diffrentes traductions. Deux seront tout particulirement retenues, lune emprunte au droit communautaire, lautre au droit du
Conseil de lEurope. En premier lieu, la recommandation du Conseil europen
concernant la convergence des objectifs politiques de la protection sociale invite les Etats prendre les mesures ncessaires pour assurer laccs aux soins
14. Art. 168 TFUE issu du Trait de Lisbonne (2007) remplaant en le compltant larticle 152
TCE. Les rfrences suivre aux traits communautaires se feront principalement par renvoi
au Trait sur le fonctionnement de lUnion Europenne destin, aprs la ratification du Trait
de Lisbonne, se substituer au Trait instituant la Communaut europenne. Ce dernier
texte, ayant valeur de droit positif au jour o cette communication est crite, est galement
systmatiquement rfrenc.
15. CEDH, 9 juin 1998, McGinley et Egan c. RU, n 21825/93; 23414/94, Rec. 1998-III.
16. Convention dite dOviedo, art. 10-2.
172
ncessaires de sant ainsi quaux mesures visant la prvention des maladies

et de veiller au maintien et, si ncessaire, au dveloppement dun systme de
soins de qualit, adapt lvolution des besoins de la population, et notamment ceux qui dcoulent de la dpendance des personnes ges, lvolution des pathologies et des thrapeutiques et la ncessaire intensification de
la prvention 17. En second lieu, lgal accs aux soins a t particulirement
renforc par une dcision du Comit des droits sociaux, propos du dispositif franais restreignant laccs une assistance mdicale pour les trangers
en situation irrgulire18. Lavis du Comit est particulirement intressant,
aussi bien par le raisonnement suivi que par la conclusion laquelle il aboutit. Aprs avoir rappel que la Charte sociale est un instrument vivant, vou
certaines valeurs qui linspirent comme la dignit, lautonomie, lgalit
et la solidarit et que les droits quelle garantit ne constituent pas une fin en
soi mais compltent les droits de la Convention europenne des Droits de
lHomme, le Comit se dclare autoris procder une interprtation extensive destine donner vie et sens aux droits sociaux fondamentaux. Or,
la dignit humaine reprsente la valeur fondamentale qui est au cur du droit
europen positif en matire de droits de lhomme que ce soit la Charte sociale europenne ou la Convention europenne des Droits de lHomme et les
soins de sant constituent un pralable essentiel la prservation de la dignit
humaine. (31). En consquence, le Comit estime quune lgislation ou
une pratique qui nie le droit lassistance mdicale aux ressortissants trangers, fussent-ils en situation irrgulire, est contraire la Charte. Etablissant
une diffrence, dicte par les textes, entre la situation rserve aux enfants et
celles des adultes, le comit considre que la lgislation franaise sur laide
mdicale dtat ne mconnait pas larticle 13, en ce quelle mnage un accs
une forme daide mdicale, mais est en revanche contraire larticle 17,
protecteur des enfants.
La mise en uvre europenne du principe dgal accs aux soins est rvlatrice dun phnomne de proclamation des droits en cascade: pour renforcer
leffectivit du droit la protection de la sant, des droits-ricochets sont
consacrs: ici gal accs aux soins, l droit un environnement sain, l droit
une aide mdicale gratuite ou droit une information sur les risques sanitaires. Un constat identique peut tre fait lobservation des droits reconnus la
personne dans le cadre de la relation mdicale.
17. Recommandation du Conseil 92/442/CEE du 27 juillet 1992, J.O., 1992, L 245/49.

18. Recl. coll. n 14/2003 Fdration Internationale des Ligues des Droits de lHomme (FIDH)
c. France, 8 septembre 2004.
173
DIANE ROMAN
2) Respect de la personne malade

La rdaction rsolument moderne de la Charte des droits fondamentaux
lui confre une signification particulire: pour la premire fois un texte
porte gnrale consacre les droits fondamentaux dans le domaine de la
biothique. Son article 3 affirme que toute personne a droit son intgrit
physique et mentale et ajoute que dans le cadre de la mdecine et de la
biologie, doivent notamment tre respects: le consentement libre et clair
de la personne concerne, selon les modalits dfinies par la loi, linterdiction des pratiques eugniques, notamment celles qui ont pour but la slection des personnes, linterdiction de faire du corps humain et de ses parties,
en tant que tels, une source de profit, linterdiction du clonage reproductif
des tres humains. On comprend aisment sa lecture laffirmation de M.
G. Braibant, qualifiant cet article de lun des plus riches et des plus neufs
de la charte19. Car la proclamation de la charte vient tout la fois combler
un manque et rectifier une orientation.
Le manque combl vient du silence des textes antrieurs proclamant des
droits fondamentaux. Aucun droit des patients et usagers du systme de sant
ntait reconnu en tant que tel. Certes, la Convention europenne des droits de
lhomme consacre bien de longue date le droit la vie (art. 2), linterdiction des
traitements inhumains et dgradants (art. 3) ou encore le droit au respect de la
vie prive (art. 8). Certes encore, ces stipulations ont trouv application dans le
champ mdical20. Certes, enfin, des dispositions ponctuelles se trouvaient ci et
l consacres21. Mais aucun texte navait jusquici rang globalement les droits
du malade ou de lusager du service de sant dans le corpus gnrique des droits
fondamentaux. Le choix avait t autre, et cest cette orientation que vient rectifier la Charte europenne: celui de multiplier les conscrations catgorielles,
en faisant de la biothique un droit spcifique rglement par des dispositions
parcellaires: convention dOviedo de 199722, dclarations de lUnesco sur le
19. Cit par S. Hennette Vauchez, Article II-63, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod,
Trait tablissant une constitution pour lEurope, commentaire article par article, Bruylant,
2005, p. 53.
20. V. infra.
21. V. par exemple, larticle 7 du Pacte international sur les droits civils et politiques de 1966,
qui proscrit la torture et les des peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, et
ajoute en particulier, il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement
une exprience mdicale ou scientifique.
22. Cette convention, bien que non encore ratifie par tous les Etats membres du Conseil, fait
lobjet de diffrentes propositions de protocoles additionnels: v. notamment le projet de protocole additionnel la Convention sur les droits de lhomme et la biomdecine relatif aux
tests gntiques des fins mdicales, transmis en 2007 au comit des ministres.
174
gnome ou la biothique23, directives communautaires24 et recommandations du

Conseil de lEurope25, etc. En somme, la Charte des droits fondamentaux contribue faire admettre que la biothique constitue lune des dimensions contemporaines de la problmatique des droits fondamentaux26.
Pour le reste, la protection des droits civils dans le domaine de la sant
fait lobjet, dans son principe mme, dune affirmation assez consensuelle
en Europe. Le consensus ne se retrouve pas ncessairement dans la mise en
uvre desdits droits, le diable tant dans les dtails, selon la formule connue.
Mais dans lensemble, deux propositions peuvent rsumer les droits reconnus
dans le domaine de la sant: dune part, le respect de la libert et de la dignit,
dautre part le respect de lintimit de la personne. En Europe, ces droits ont
particulirement t dvelopps par la jurisprudence de la Cour europenne
des droits de lhomme.
Respect de la libert et de la dignit, tout dabord. La protection du malade contre tout traitement inhumain et dgradant, fonde sur larticle 3 de la
Convention europenne, impose le respect de la volont du malade, y compris
dans le cadre de la mdecine psychiatrique27 ou de la mdecine carcrale28. De
mme, les standards du droit europen interdisent lexploitation de la personne, quelle sinscrive dans le cadre dexprimentations bio mdicales ou aboutissent une rification du corps et de ses lments. Le droit communautaire,
sur ce point, est lorigine de rapprochement de lgislations dans le domaine
des premiers29 comme pour les seconds30.
23. UNESCO, Dclaration universelle sur le gnome humain et les droits de lhomme, 11 novembre 1997, Dclaration internationale sur les donnes gntiques humaines, 16 octobre 2003;
dclaration universelle sur la biothique et les droits de lhomme, 19 octobre 2005.
24. Par ex., directive 2004/23/CE du 31 mars 2004 relative ltablissement de normes de qualit et de scurit pour le don, lobtention, le contrle, la transformation, la conservation, le
stockage et la distribution des tissus et cellules humains.
25. Par ex. Rec.(2006)4 du Comit des ministres aux Etats membres sur la recherche utilisant du
matriel biologique dorigine humaine, 15 mars 2006.
26. S. Hennette Vauchez, id., p. 54.
27. CEDH, Herczegfalvy c. Autriche, 24 sept. 1992, 10533/83, srie A, n 244; matrise physique des interns en hpital psychiatrique contraires larticle 3.
28. CEDH, Jalloh c. Allemagne, 11 juill. 2006, Gde ch., req. 54810/00: vomitifs administrs,
dans un cadre hospitalier et sous contrle mdical, un trafiquant de drogue prsum, pratique qualifie par la cour de traitement inhumain et dgradant.
29. Directive europenne n 2001/20/CE du 4 avril 2001 relative au rapprochement des lgislations
applicables aux bonnes pratiques cliniques dans la conduite dessais de mdicaments usage
humain (JOCE n L. 21, 1er Mai 2001): les principes de base reconnus pour la conduite dessais clinique chez lhomme sont fonds sur la protection des droits de lhomme et de la dignit
humaine lgard des applications de la biologie et de la mdecine (cons. n 2).
30. V., par exemple, propos de la brevetabilit du vivant: directive 98/44 du 6 juillet 1998 relative la protection juridique des inventions biotechnologique; JOCE n L. 213, 30 juillet;
175
DIANE ROMAN
Respect de lintimit de la personne, ensuite. L encore, et quoique les

textes fondateurs naient pas explicitement affirm de telles prrogatives, le
droit au respect de lintimit corporelle et des choix de vie de la personne a
t dduit par la Cour europenne de larticle 8 sur le fondement du droit
lautodtermination et au dveloppement personnels. La notion dautonomie
personnelle conduit ainsi reconnatre la capacit de la personne effectuer
des choix engageant sa sant, voire sa vie. Ainsi, note la Cour, propos de
la fin de vie, la dignit et la libert de lhomme sont lessence mme de la
Convention. () A une poque o lon assiste une sophistication mdicale
croissante et une augmentation de lesprance de vie, de nombreuses personnes redoutent quon ne les force se maintenir en vie jusqu un ge trs
avanc ou dans un tat de grave dlabrement physique ou mental aux antipodes de la perception aigu quelles ont delles-mmes et de leur identit personnelle () La requrante en lespce est empche par la loi dexercer son
choix dviter ce qui, ses yeux, constituera une fin de vie indigne et pnible.
La Cour ne peut exclure que cela reprsente une atteinte au droit de lintresse au respect de sa vie prive, au sens de larticle 8 1 de la Convention31.
De mme, en ce qui concerne la possibilit pour la femme de dcider dune
interruption volontaire de grossesse, la Cour a affirm quelle devait avant
tout tenir compte des droits de la mre, puisque cest elle qui est essentiellement concerne par la grossesse, sa poursuite ou son interruption32. Enfin,
quels que soient les choix effectus par le malade, le respect de la vie prive
impose lobligation de garantir le secret mdical. La Cour Europenne a soulign combien le respect du caractre confidentiel des informations sur la
sant constitue un principe essentiel du systme juridique de toutes les parties
contractantes la Convention. Il est capital non seulement pour protger la
vie prive des malades mais galement pour prserver leur confiance dans le
corps mdical et les services de sant en gnral33.
saisie des dispositions de la directive, la Cour de justice a considr que, sagissant de la

matire vivante dorigine humaine, la directive encadre le droit des brevets de faon suffisamment rigoureuse pour que le corps humain demeure effectivement indisponible et inalinable et quainsi la dignit humaine soit sauvegarde (CJCE, 9 octobre 2001 Pays Bas c.
commission, C-377/98, 77).
31. CEDH, Pretty c. RU, 29 avril 2002, req. n 2346/02, A 2002-III, 65 et 66 (la Cour considrant nanmoins comme justifi le refus des autorits britanniques dautoriser leuthanasie,
dans une but de protection des vulnrables -art. 82-).
32. CEDH, Boso c. Italie, 5 sept. 2002, 50490/99 (irrecevabilit); v. aussi CEDH, Tysiac c. Pologne, 18 mars 2007, n 5410/03: analyse de linterruption mdicale de grossesse sous langle
des obligations positives.
33. CEDH, Z c. Finlande, 25 fvrier 1997, n 22009/93, Rec. 1997-I.
176
Une premire conclusion peut ce stade tre tente: leffectivit des droits
sanitaires passe, en Europe, par la proclamation de droits connexes et dune
interprtation juridictionnelle ou proto-juridictionnelle cas du Comit des
droits sociaux, qui viennent en renforcer le socle juridique. Le simple nonc
normatif est une premire tape de leffectivit. Le rgime juridique de mise
en uvre du droit, cest--dire son opposabilit, en constitue un deuxime
tage.
B. Lopposabilit des droits sanitaires
Lemploi du concept dopposabilit des droits est replacer dans le contexte franais. La rflexion sur lopposabilit des droits, notamment sociaux, a
t relance dbut 2007, avec le vote, dans une certaine prcipitation, dune
loi instaurant le droit au logement opposable34. Puis, les dbats de llection prsidentielle ont fait merger la revendication dun droit opposable la
scolarisation des enfants handicaps et de la garde denfant des nourrissons.
Parfois sans mnagement pour les dfinitions juridiques et doctrinales bien
tablies, la question de lopposabilit des droits fondamentaux est entre dans
le vocabulaire du grand public. Cest dans le sillage de cette proccupation
que cet intitul entend sinscrire, en analysant les garanties, notamment juridictionnelles, attaches aux droits fondamentaux dans le secteur de la sant.
Selon quels procds sont-ils mis en uvre par le droit europen? Bnficientils de voies de droit permettant den obtenir le respect? Ainsi circonscrite, la
question de lopposabilit des droits sanitaires est en lien troit avec la notion
de droit subjectif35. Elle sen dmarque en revanche en ce quil ne sagit pas
de rduire ici leffectivit des droits sanitaires leur seule justiciabilit mais
bien dinclure, par exemple, une rflexion sur les procds de mise en uvre
du droit travers des politiques sociales. Deux exemples, tirs du droit communautaire (1) et europen (2) permettent dans ce cadre de prendre la mesure
du rapport existant entre opposabilit et effectivit des droits sanitaires
1) Opposabilit des droits et politiques publiques
Leffectivit des droits fondamentaux exige des moyens matriels. La critique marxiste des droits formels la ancr dans lvidence et a convaincu
jusquaux auteurs les plus loigns du socialisme. Ainsi, laffirmation reste
clbre de R. Capitant nest pas dmentie: sans un niveau de vie suffisant,
34. Loi (franaise) du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable; v. C. Wolmark,
Lopposabilit du droit au logement, D. 2008, p. 104 -108.
35. J. Duclos, Lopposabilit, essai dune thorie gnrale, LGDJ 1984, p. 157 et s.; C. Kouchner, De lopposabilit en droit priv, thse Paris X, 2004.
177
DIANE ROMAN
sans le moyen de soigner sa sant, sans le moyen dacqurir lducation, sans

la scurit dallocations en cas de chmage, de maladie ou de vieillesse, que
serait () une libert purement abstraite reconnue lindividu et mme garantie par la loi? La libert a besoin, pour tre effective, que lEtat organise
ces grands services publics, ces grandes institutions sociales qui sont () le
moyen de remplir les obligations nouvelles quil contracte envers lindividu
et de distribuer chacun les soins, lducation, les secours dfaut desquels il
ny a pas de scurit sociale et, par consquent, pas de libert vritable36. Or,
note juste titre Vronique Champeil-Desplats, si leffectivit des droits exige souvent des moyens matriels et humains concrets de passage de lnonc
juridique au monde, () il reste, bien videmment, que la capacit des services publics assurer leffectivit des droits et liberts repose sur la suffisance
des moyens mis leur disposition et sur ladaptation de leurs organisations et
de leurs actions aux fins vises37.
Sur ces prmisses, force est de sinterroger sur leffectivit des droits relatifs la sant telle que le droit europen en amnage la mise en uvre. En
effet, constate L. Dubouis, lUnion na pas une vritable politique de sant comparable aux vraies politiques telles que la concurrence, la politique
agricole ou la politique de lnergie38. Et lclatement de la protection de la
sant entre les diffrentes politiques de lUnion risque de poser des problmes
de cohrence, dans la mesure o les questions de sant relvent dune comptence partage entre lUnion et les tats membres dans certains domaines39,
double dune comptence de lUnion pour appuyer, coordonner ou complter
laction des tats membres en matire de protection et lamlioration de la
sant humaine dans leur finalit europenne40. LUnion encourage ainsi la coopration entre les Etats membres et larticle 168 TFUE41, aprs avoir affirm,
de faon liminaire qu un niveau lev de protection de la sant humaine est
36. R. Capitant, sance du 8 mars 1946, JO ANC, p. 645.

37. V. Champeil-Desplats, ibid.
38. L. Dubouis, art. II-95, protection de la sant, in L. Burguorgue, A. Levade, F. Picod, prcit.
p. 470.
39. TFUE (TCE modifi par le trait de Lisbonne), art. 4 k: comptence partage pour les
enjeux communs de scurit en matire de sant publique, pour les aspects dfinis dans le
prsent trait.
40. TFUE (TCE modifi par le trait de Lisbonne), art. 6: LUnion dispose dune comptence
pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter laction des tats membres.
Les domaines de ces actions sont, dans leur finalit europenne () a) la protection et lamlioration de la sant humaine.
41. Larticle 168 TFUE a vocation remplacer, sans le modifier profondment, larticle 152
TCE.
178
assur dans la dfinition et la mise en uvre de toutes les politiques et actions

de la Communaut, dtaille les initiatives que la Commission europenne
peut prendre en la matire, notamment en vue dtablir des orientations et
des indicateurs, dorganiser lchange des meilleures pratiques et de prparer
les lments ncessaires la surveillance et lvaluation priodiques. Le
relais europen se fait ici trs nettement dans un souci deffectivit des politiques de sant.
Toutefois, ainsi que le rappelle larticle 168-7 TFUE42, Laction de
lUnion est mene dans le respect des responsabilits des Etats membres en ce
qui concerne la dfinition de leur politique de sant, ainsi que lorganisation et
la fourniture de services de sant et de soins mdicaux. Les responsabilits des
Etats membres incluent la gestion de services de sant et de soins mdicaux,
ainsi que lallocation des ressources qui leur sont affectes. Ds lors, le dbiteur premier en matire de sant reste, conformment au principe de subsidiarit, les autorits nationales. Ce partage des comptences poss par les traits
fondateurs reoit une traduction nuance. La comptence des Etats en matire
de services de soins relgue laction europenne un rang second, sans toutefois mconnaitre lapport rel de la politique de cohsion conomique et
sociale, qui a diminu lcart de richesse entre pays membres et bnfici aux
systmes hospitaliers des Etats les plus pauvres43. Le rle rel quoique complmentaire assign lEurope apparat ainsi dans recadr dans la stratgie
communautaire dfinie en 2000 par la Commission44. Les systmes de soins
de sant font lobjet dune attention particulire, leur dveloppement tant
considr comme un facteur dterminant de ltat de sant des populations. En
consquence, la Commission a propos de mettre en place un systme dinformation sur les systmes de sant, leur financement, la mthode dallocation
des ressources, le rle des assurances publiques et prives, etc. Cette information est cense permettre aux citoyens europens une comparaison critique
entre les systmes de soins des tats membres et amnager une plus grande
transparence. De surcrot, ce rle complmentaire doit sapprcier au regard
de lvolution caractrisant lencadrement juridique des activits potentiellement dangereuses pour la sant humaine: au fil dune jurisprudence constante,
42. Larticle 152-5 TCE, que cette disposition remplace, affirmait que laction de la Communaut dans le domaine de la sant publique respecte pleinement les responsabilits des tats
membres en matire dorganisation et de fourniture de services de sant et de soins mdicaux.
43. L. Dubouis, prcit.
44. Communication de la Commission europenne sur la stratgie de sant de la Communaut
europenne, Proposition dun programme daction pour laction communautaire dans le domaine de la sant publique (2001-2006), COM (2000) 285 du 16 mai 2000.
179
DIANE ROMAN
la CJCE a interprt le TCE en affirmant le rle subsidiaire des tats: ce nest

que si la rglementation communautaire nassure pas la protection de la sant
que lEtat a le droit ddicter des mesures nationales protectrices de la sant.
Ds lors, une rpartition se dessine. A lEurope la rglementation prventive,
aux tats les prestations de soins. A lEurope la police, aux tats les institutions de soins. LEurope gendarme et les tats providence, en somme
2) Opposabilit des droits et garanties judiciaires: thorie des obligations
positives et effectivit des droits
Lexigence deffectivit des droits commande la dmarche interprtative du juge europen45. La Convention a pour but de protger des droits
non pas thoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs46 affirme la Cour
europenne, qui entend ainsi fournir lindividu les conditions matrielles
lexercice effectif de ses droits. Loin de se satisfaire dune seule abstention
de lEtat, la ralisation des droits noncs par la Convention est susceptible
de rclamer des mesures positives de ltat () En pareil cas, celui-ci ne
saurait se borner demeurer passif et il ny a (...) pas lieu de distinguer entre
actes et omissions47. LEtat doit adopter des mesures raisonnables et adquates pour protger les droits que lindividu tient de la Convention48. Bien
quelle se refuse laborer une thorie gnrale des obligations positives
de nature dcouler de la Convention49, la cour de Strasbourg a dduit de
faon prtorienne de larticle 2 une obligation gnrale de prendre les mesures ncessaires la protection de la vie. Si celle-ci excde largement la sphre
sanitaire50, elle a galement des implications en matire de protection de la
sant. Pour la Cour, et selon ses propres termes on ne saurait exclure que les
actes et omissions des autorits dans le cadre des politiques de sant publique
peuvent, dans certaines circonstances, engager leur responsabilit sous langle
du volet matriel de larticle 251.
Dans le domaine de la sant publique, les obligations positives de ltat
impliquent la mise en place dun cadre rglementaire imposant aux hpi-
45. F. Sudre, Convention europenne des droits de lhomme, Caractres gnraux, Fasc. 6500,
Jurisclasseur Europe, 2007, 58.
46. CEDH, 9 oct. 1979, Airey c/ Irlande, no 6289/73, 24.
47. Id., 25.
48. CEDH, 9 dc. 1994, Lopez Ostra c/ Espagne, prcit., 51.
49. CEDH, 21 juin 1988, Plattform Arzte fr das Leben c/ Autriche, srie A, n 139.
50. P. Wachsmann, Convention europenne des droits de lhomme Droits garantis Liberts
de la personne physique, Jurisclasseur Europe, fasc. 6520, 2006, 31 et s.
51. Powell c. Royaume-Uni (dc.) no 45305/99, 4 mai 2000, Gheorghe c. Roumanie no 19215/04,
22 septembre 2005,.
180
taux, quils soient publics ou privs, ladoption de mesures propres assurer

la protection de la vie de leurs malades, ainsi que lobligation dinstaurer
un systme judiciaire efficace et indpendant permettant dtablir la cause du
dcs dun individu se trouvant sous la responsabilit de professionnels de
la sant (...) et le cas chant dobliger ceux-ci rpondre de leurs actes52.
Par exemple, le retard pris dispenser une personne blesse ou malade les
soins mdicaux quappelle sa sant est constitutif, lorsquil a contribu de
manire dcisive lissue fatale, dun manquement de ltat ses obligations
au titre de larticle 253. De mme, les Etats parties peuvent se voir imputer une
obligation positive de surveillance de la sant des populations exposes aux
radiations provenant dessais militaires54. De faon gnrale, la Cour na pas
hsit appliquer cette doctrine des obligations positives la question de la
protection de la sant publique face aux risques environnementaux55. Ainsi,
propos dactivits caractre industriel, dangereuses par nature, telle que
lexploitation de sites de stockage de dchets, la Cour a rappel que ltat
avait le devoir de mettre en place un cadre rglementaire propre parer le risque que de telles activits font courir la vie humaine, den faire respecter les
exigences et dassurer une information adquate du public. Il a t jug que la
passivit des autorits face lampleur des risques encourus par les personnes
vivant dans un bidonville situ proximit dune dcharge dordures mnagres rvlait un manquement lobligation de protection ainsi nonce: les
autorits nont pas fait tout ce qui tait en leur pouvoir pour protger les
52. CEDH, n 32967/96, 17 janv. 2002, Calvelli et Ciglio c/ Italie, 49.

53. CEDH, n 38361/97, 13 juin 2002, Anguelova c/ Bulgarie, 125-131. La question de lobligation de soins des dtenus a fait lobjet de frquentes affirmations jurisprudentielles: La
Cour a prcis que les dtenus avaient droit faire lobjet dun suivi mdical et des soins
que requiert leur tat de sant, et aussi tre assurs de recevoir les soins appropris en cas
durgence (V. ainsi, pour un constat de violation, CEDH, 5 avr. 2005, Nevmerzhitsky c/
Ukraine, 54825/00, 102-106; CEDH, 4 oct. 2005, Sarban c/ Moldova, n 3456/05, 8287; et CEDH, 28 mars 2006, Melnik c/ Ukraine, n 72286/01, 104-106; Pour un constat de
non-violation, CEDH, 21 juill. 2005, Rohde c/ Danemark, n 69332/01, 100-110).
54. Saisie par une requrante atteinte dune leucmie impute une exposition paternelle aux
radiations nuclaires, la Cour, tout en retenant le principe de lexistence dune obligation
positive de ltat de surveiller les populations exposes, a estim que la mise en place dun
tel dispositif naurait t exige que sil tait apparu lpoque comme vraisemblable que
pareille irradiation de son pre tait susceptible dentraner des risques rels pour la sant de
la requrante, condition non remplie en lespce (CEDH, 9 juin 1998, L.C.B. c/ RoyaumeUni, n 23413/94,) .
55. J.-F. Renucci, Convention europenne des droits de lhomme et environnement, Jurisclasseur Europe, Fasc. 6527.
181
DIANE ROMAN
proches du requrant contre les dangers imminents et connus auxquels ils

taient exposs56.
La thorie des obligations positives, qui rpond au souci de garantir des
droits effectifs et non illusoires renforce ainsi lopposabilit des droits sanitaires. Toutefois, elle prsente dans lensemble une limite de taille, dans la
mesure o les droits ainsi garantis ne vont pas jusqu confrer au titulaire de
droits un pouvoir dexiger leur ralisation. Ni laccs aux soins, ni le bnfice
dune prestation mdicale ne peuvent tre exigs par le malade. Deux exemples en attestent:
Le premier exemple porte sur labsence de droit opposable aux soins
et rsulte dune affaire Pentiacova et autres c. Moldavie57. La Cour europenne tait saisie par des malades sous dialyse se plaignant dune insuffisante prise en charge financire de leur traitement. Aprs avoir admis lapplicabilit de larticle 8 de la Convention, bien que ce texte ne garantisse pas
en tant que tel un droit la gratuit des soins mdicaux, la Cour a soulign
limportante marge dapprciation dvolue aux tats: la marge dapprciation () est plus large encore lorsque, comme en lespce, les questions en
litige impliquent de fixer des priorits pour ce qui est de laffectation des
ressources limites de ltat. Au fait des sollicitations dont est lobjet le
rgime de sant ainsi que des fonds disponibles pour rpondre ces demandes, les autorits nationales sont mieux places quune juridiction internationale pour procder cette valuation () Sil est lvidence souhaitable que quiconque ait accs une gamme complte de traitement mdical,
dont des techniques mdicales et des mdicaments pouvant sauver la vie,
les tats contractants comptent malheureusement, faute de ressources, de
nombreux individus qui ne peuvent en bnficier, surtout lorsquil sagit de
traitements permanents et onreux. En substance donc, la Cour considre
que, ds lors que des soins minimaux ont t fournis, il ny a pas manquement de ltat aux obligations positives qui dcoulent pour lui de larticle 8
de la Convention. Certes, la Cour prtend nentend(re) en rien minimiser
les difficults que les requrants semblent rencontrer et a bien conscience
de lamlioration trs relle quune srie totale dhmodialyses entranerait
pour leur vie prive et familiale. Elle juge nanmoins que, dans les circonstances de la prsente affaire, on ne peut dire que ltat dfendeur na pas
mnag un juste quilibre entre les intrts concurrents des requrants et
56. CEDH, GC, 30 nov. 2004, neryildiz c/ Turquie, n 48939/99, 2004/XII, 71 et ( 109).
57. CEDH, Pentiacova et autres c. Moldavie, 4 janvier 2005, n 14462/03.
182
de la socit dans son ensemble58. Le choix dun contrle restreint par la

Cour et le renvoi la marge nationale dapprciation peut sexpliquer par un
argument dmocratique: cest au Parlement deffectuer des choix budgtaires et le juge na pas la lgitimit pour trancher des questions gnrales dordre conomique ou social. Pour la Cour, constitue une question politique et
non juridique celle de savoir quelle part du budget tatique doit tre affecte
au service public de la sant.
La crainte de devenir un super-lgislateur, apte valuer la sagesse
de la lgislation selon le mot clbre du juge amricain Black59 peut certes inciter le juge la prudence. Mais largument ne convainc pas absolument. Dautres raisonnements peuvent tre tenus, limage de la dsormais
clbre dcision Grootboom, prononce par la Cour constitutionnelle sud
africaine60. Laffaire, relative des habitants dun township de la banlieue
du Cap expulss, a permis la Cour africaine de concrtiser le droit au logement et le droit de lenfant un dveloppement harmonieux, tous deux
noncs dans la Constitution arc-en-ciel, en imposant aux pouvoirs publics
une obligation dagir dans des situations graves. La Cour a notamment soulign linterdpendance entre les droits de lhomme, en dduisant de cette
interrelation une obligation des pouvoirs publics prendre en considration les droits sociaux lorsque leur non-ralisation menace dautres droits,
comme la dignit humaine ou lgalit. Insistant sur la situation des plus
dmunis, la Cour a soulign la ncessit pour ltat de prendre les mesures
durgence, en sappuyant sur trois considrations. Dabord, la ralisation
progressive des droits conomiques et sociaux est pour ltat une obligation
indrogeable61; ensuite, la ralisation progressive des droits conomiques et
58. V. galement, CEDH, 22 septembre 2005, Gheorghe c. Roumanie, no 19215/04: propos des
difficults daccs un traitement mdical rencontres par un hmophile roumain: La Cour
est consciente de la gravit, ainsi que du caractre irrversible de la maladie du requrant.
Ds lors, elle ne peut que dplorer labsence dun traitement mdical permanent qui aurait
pu au moins contenir lvolution de la maladie. Toutefois, les choix faire en termes de
priorits et de ressources, surtout quand ces dernires sont limites, reviennent aux autorits
nationales (irrecevabilit sur ce point); v. aussi Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998,
Rec. 1998-VIII, p. 1359, 116.
59. Ferguson v. Skrupa, 372 US 731-732 [1963].
60. Aff. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and others 2001
(1) SA 46 [CC])
61. Cette affaire montre la dsolation de centaines de milliers de gens qui vivent dans des conditions dplorables dans tout le pays. La Constitution oblige ltat agir positivement pour
amliorer ces conditions. Lobligation est de fournir un accs au logement, aux soins de sant,
une nourriture et une eau suffisante, et la scurit sociale pour ceux qui ne parviennent pas
assurer leurs conditions dexistence et celles des personnes qui dpendent deux. (...) Je suis
183
DIANE ROMAN
sociaux ne signifie pas quil y ait des bnfices minimum immdiatement

exigibles mais impose par contre ltat davoir, au minimum, mis en place
un programme cohrent et adapt62. Enfin, les mesures prises par ltat ne
peuvent pas tre considres comme adquates ou raisonnables si elles ne
bnficient pas aux plus dmunis63. Pourrait galement tre cit le raisonnement proto-juridictionnel du Comit Europen des droits sociaux, lequel
na pas hsit affirmer, propos de la conscration par larticle 13 de la
charte sociale europenne dun droit lassistance sociale et mdicale pour
toute personne dmunie de ressources: il ne sagit plus pour les [Etats]
dune simple facult daccorder lassistance, dont elles pourraient faire usage de manire discrtionnaire, mais dune obligation dont le respect peut
tre rclam devant les tribunaux64
La revendication dun droit disposer de son corps et choisir le moment
de sa mort peut offrir une seconde illustration des hsitations jurisprudentielles consacrer lopposabilit des droits sanitaires. Comme la affirm avec
clat la Cour europenne des droits de lhomme, il est impossible dinterprter larticle 2 comme confrant un droit diamtralement oppos, savoir un
droit mourir65. Ce qui permet un auteur de souligner, rebours dune
littrature juridique trs prompte voquer un droit la mort, comme sil
tait consacr, trs rares sont les pays dans lesquels leuthanasie dispose dun
statut en propre qui en fait un cas non sanctionnable dinfliction de la mort
(il ny a gure que les Pays-Bas o un systme semblable est en vigueur)
() Autrement dit, le droit la vie a beau tre applicable entre personnes
prives, il lest en tant quil confre des droits de protection, mais non de
62.
63.
64.
65.
184
conscient quil est extrmement difficile pour ltat de remplir ces obligations tant donn les
conditions prvalant dans notre pays. Ceci est reconnu par la Constitution qui dispose expressment que ltat nest pas oblig daller au-del de ses ressources disponibles ni de raliser
ces droits immdiatement. Jinsiste cependant, malgr toutes ces prcisions, sur le fait que ce
sont l des droits, et que la Constitution oblige leur donner effet. Ceci est une obligation que
les tribunaux peuvent, et dans les circonstances adquates, doivent excuter.
Ni larticle 26 ni larticle 28 (de la Constitution) ne donne aux plaignants le droit de rclamer un abri ou un logement immdiatement, sur simple demande (...) Nanmoins, larticle
26 oblige bien ltat concevoir et mettre en uvre un programme cohrent et coordonn
destin remplir les obligations qui lui incombent.
Le programme (dhabitat) qui a t adopt et qui tait en vigueur dans la zone mtropolitaine du Cap au moment du dpt de cette plainte ne rpondait pas pleinement (aux obligations
dcoulant de larticle 26) (...) il chouait en effet fournir quelque sorte de secours que ce
soit ceux qui avaient dsesprment besoin daccs au logement.
Conclusions I, Observation interprtative de larticle 13, p. 64-65.
CEDH, Pretty c. RU, 29 avril 2002, prc., 39.
disposition66. Constat qui permet de relever lincertaine justiciabilit de ce

droit disposer de soi.
Une conclusion partielle peut sesquisser: les droits sanitaires bnficient
indiscutablement dune proclamation textuelle ou prtorienne diversifie, toutes affichant une mme proccupation deffectivit. Mais les possibilits de
sanction et, pour leur titulaires, la facult dagir en justice pour obtenir le
respect de leurs droits, sont attnues. En soi, leffectivit est un objectif de la
norme, cette dernire ntant toutefois pas toujours dote des instruments ncessaires son application. Constat partiel, qui conduit rendre indispensable
lanalyse des procds de rception de la norme.
II- PHNOMNOLOGIE DE LEFFECTIVIT DES DROITS SANITAIRES EN DROIT EUROPEN
Poser la question de leffectivit du droit revient sinscrire dans le registre des consquences de la norme, se proccuper de son adquation avec
les comportements sociaux et des carts ventuels (comme autant de manifestations dineffectivit) entre les normes juridiques et la ralit quelles sont
censes rgir, entre le droit et lexprience67. En dautres termes, la notion
deffectivit dsigne, dune part, un fait vrifiable, voire mesurable, celui
de lapplication, susceptible de degrs (car leffectivit nest jamais totale),
dune rgle de droit, dautre part, les effets rels de la rgle sur les comportements sociaux68. Ainsi dlimite, linterrogation sur leffectivit des droits
conduit sinterroger sur les effets produits par la norme et la concordance
entre ces rsultats et lobjectif poursuivi par la norme: autrement dit, leffectivit des droits requiert leur efficience (A) et leur efficacit (B).
A. Lefficience des droits sanitaires
Lefficience se dit propos de ce qui produit un effet69. Elle peut rejoindre la notion dimpact, qui, en sociologie du droit, dsigne toute action qui
66.
67.
68.
69.
S. Hennette-Vauchez, Fascicule Dignit, droit la vie, Jurisclasseur liberts, 2008.

J. Commaille, prcit, p. 583.
F. Rangeon, prcit., p. 126.
Certes, une telle dfinition qui nest pas unanime (V. notamment en sens contraire, F. Rangeon, pour qui lefficience consiste vrifier que les objectifs assigns la rgle de droit
ont t atteints au meilleurs cot (prcit., p. 127) ou T. Grndler, in CREDOF, Leffectivit
des droits fondamentaux, prcit.). Toutefois, lacception que nous retenons est atteste par
le dictionnaire (V. notamment Larousse, V Effectivit: qui produit rellement un effet,
dont laction aboutit un rsultat) et est utilise en doctrine (v. par ex. M. A. Frison-Roche,
Lefficacit des dcisions en matire de concurrence: notions, critres, typologie, Les Petites Affiches, n 259, 2000, p. 5).
185
DIANE ROMAN
montre linfluence dune norme70. Rapporte la question sanitaire, lanalyse

de lefficience conduit observer les effets que linvocation de la protection
de la sant humaine peut produire. Elle invite se pencher sur le contenu de ce
qui sapparente, en droit europen, une rserve de sant publique. La rserve ici voque renvoie non pas au sens prcis que cette notion joue en droit
international, mais sert exprimer lide que le droit europen admet des drogations lapplication de ses normes dans le but dune protection effective
de la sant publique. Cette rserve de sant publique se remarque aussi bien en
droit communautaire (1) quen droit de la convention europenne (2)71.
1. Lefficience de la protection de la sant en droit communautaire
La rserve de sant publique joue au moins sur deux niveaux: celui de
la police et celui des services, en ce quelle intgre aussi bien la protection
de lordre public que celle du bon fonctionnement des institutions nationales
mdico-hospitalires.
Rserve de sant publique et ordre public
A diffrents endroits, les traits institutifs de la communaut europenne mentionnent la protection de la sant publique comme un facteur
de limitation de la libert de circulation des personnes72, des services ou des
marchandises73. Pour cette dernire, la CJCE prserve la latitude des tats
invoquer la rserve de sant publique, et cette souverainet est facilite
par labsence de dfinition communautaire de lordre public; peuvent ainsi
tre dcides des mesures nationales dinterdiction dimportation74, dutili-
70. L. M. Friedman, La sociologie du droit est-elle vraiment une science? , Droit et socit, n
2, 1986, p. 99.
71. A ce stade, une prcision simpose: seul le droit europen est ici envisag, et les rgles issues de lOMC pour encadrer les mesures finalit sanitaire susceptibles dtre prises par
les Etats au dtriment de la libert des changes commerciaux (notamment laccord sur les
mesures sanitaires et phytosanitaires, SPS, de 1994) ne seront pas tudies, en dpit de leur
importance et de leur ventuelle concurrence avec le droit europen. De mme, la dimension
internationale de la rglementation sanitaire principalement celle rsultant de laction de
lOMS sera volontairement occulte.
72. Art. 45 al. 3 TFUE reprenant l39 al. 3 TCE,; V. Directive 2004/38 CE du 29 avril 2004,
JOCE 30 avril, p. 77, dressant la liste des maladies pouvant sopposer lentre dun tranger sur le territoire dun tat et reprenant la liste du rglement sanitaire international de
lOMS (maladies potentiellement pidmiques, maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses si elles font lobjet, dans le pays daccueil, de mesures de protection lgard des
nationaux).
73. Art. 36 TFUE, reprenant lart. 30 TCE; La libre circulation des capitaux nest pas affecte
par la rserve de sant publique.
74. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. p. 229.
186
sation de certains produits75 ou encore dinterdiction ou de rglementation

de publicit en faveur dautres produits76. Laffaire de la vache folle et la
revendication dune meilleure scurit sanitaire qui sen est suivie a illustr laccent mis par la CJCE sur la protection de la sant humaine, quelle
simpose aux Etats77 comme aux institutions communautaires78. Toutefois,
si limpratif de sant publique peut justifier des entraves aux changes,
encore faut il que deux conditions soient remplies79: dune part, lEtat
lorigine de la restriction doit dmontrer lexistence dun intrt de sant
publique effectivement menac, ce que la Cour naccepte quau prix dune
vrification de la finalit de la mesure80; dautre part, la mesure prise dans
un but de sant publique doit tre proportionne au risque quelle entend
parer. La jurisprudence europenne a prcis le contenu et la porte de cette
seconde condition. Selon la Cour, le principe de proportionnalit, qui fait
75. CJCE, 5 fvrier 1981, Eyssen, aff. 53/80, Rec. p. 409: interdiction dun additif une spcialit fromagre.
76. CJCE, 25 juillet 1991, Aragonesa, aff. jointes C-1-176/90, Rec. I, p. 4151; CJCE, 8 mars
2001, aff. C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products,
Rec. CJCE 2001, I, p. 1795. La loi franaise interdisant la publicit tlvise pour les boissons alcooliques, malgr ses rpercussions sur les diffusions dvnements sportifs qui se
droulent ltranger, a t dclare compatible avec la libre prestation des services (CJCE,
13 juill. 2004, aff. C-262/02, Comm. CE c/ France; CJCE, 13 juill. 2004, aff. C-429/02, Bacardi, Europe 2004, n 293, note L. Idot).
77. CJCE, 13 dcembre 2001, Commission c. France, C-1/00, Rec. I 9989; la possibilit vaut
galement malgr labsence dune totale certitude scientifique (v. CJCE, 14 juillet 1983,
Sandoz BV, aff. 174/82, Rec. p. 2445, points 16 et 17; CJCE, 11 juillet 2000, Kemikalieinspektionen c. Toolex Alpha AB, aff. C-473/98, Rec. I, p. 5681, point 40).
78. CJCE, 5 mai 1998, Royaume Uni c. Commission, C-180/96, Rec. I 2265.
79. V., pour une analyse, T. Grundler, La sant publique face aux droits fondamentaux, Thse
doctorat Paris X, 2006, p. 410-423.
80. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. I, 229: rejet de largument
invoqu par le gouvernement allemand pour interdire la commercialisation dun produit
au motif quil prsentait une valeur nutritive infrieure celle dun produit dj commercialis, le souci de garantir la population allemande un apport suffisant en protines
ntant pas corrobor par une ncessit sanitaire. En effet, selon la Cour, un Etat membre
ne saurait invoquer des raisons de sant publique pour interdire limportation dun produit
au motif que celui-ci aurait une valeur nutritive infrieure celle dun autre produit qui se
trouve dj sur le march concern car il est vident que le choix alimentaire des consommateurs dans la communaut est tel que la seule circonstance quun produit import soit
dune qualit nutritive infrieure nentraine pas un danger rel pour la sant humaine
(point 10). V. aussi CJCE, 14 juillet 1994, Van der Velt, aff. C-17/93, Rec. I, p. 3537, point
18 ( propos dune interdiction de produits de boulangerie dont la teneur en sel dpassait
2%): faute davoir avanc des donnes scientifiques sur lesquelles le lgislateur belge se
serait fond pour prendre les mesures en cause et qui pourraient justifier leur maintien, les
autorits belges nont pas dmontr le danger que reprsente une teneur en sel suprieure
2% pour la sant publique.
187
DIANE ROMAN
partie des principes gnraux du droit communautaire, exige que les actes
des institutions communautaires ne dpassent pas les limites de ce qui est
appropri et ncessaire la ralisation des objectifs lgitimes poursuivis par
la rglementation en cause, tant entendu que, lorsquun choix soffre entre
plusieurs mesures appropries, il convient de recourir la moins contraignante, et que les inconvnients causs ne doivent pas tre dmesurs par
rapport aux buts viss81. Ce qui permet des auteurs de soumettre la condition de proportionnalit deux tests82: celui defficacit et celui dinterchangeabilit. En dautres termes, la restriction doit tre ncessaire et la plus
limite possible83. La rserve de sant publique est donc efficiente, quoique
de faon limite.
Rserve de sant publique et libre circulation des prestations de soins
La jurisprudence europenne a de longue date admis que les prestations mdicales relvent du champ dapplication de la libre prestation des
services84, mme pour les soins pratiqus dans un tablissement hospitalier
public85. Toutefois, la Cour de justice admet, au titre des raisons de sant
publique, la possibilit pour les tats membres de restreindre la libre prestation des services mdicaux et hospitaliers. La rserve de sant publique a t
prcise par diffrents arrts86, tant pour son contenu que sa porte. Ainsi,
81. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Customs & Excise, ex parte:
National Farmers Union, 5 mai 1998, C-157/96, Rec. I 2211, point 60.
82. T. Grndler, thse prcit., p. 415.
83. Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products AB (GIP), prcit., point
34: les articles 30 et 36 du trait ne sopposent pas une interdiction des annonces publicitaires pour les boissons alcooliques (), sauf sil apparat que, dans les circonstances de
droit et de fait qui caractrisent la situation dans ltat membre concern, la protection de
la sant publique contre les mfaits de lalcool peut tre assure par des mesures affectant
de manire moindre le commerce intracommunautaire (CJCE, 8 mars 2001, aff. C-405/98,
Gourmet International: Rec. CJCE 2001, I, p. 1795).
84. CJCE, 4 oct. 1991, aff. C-159/90, Grogan, Rec. CJCE 1991, I, p. 4685; CJCE, 13 mai 2003,
aff. C-385/99, Mller-Faur, Rec. CJCE 2003, I, p. 4509.
85. CJCE, 12 juill. 2001, aff. C-368/98 Vanbraekel, Rec. CJCE 2001, I, p. 5363; CJCE, 12 juill. 2001,
aff. C-157/99, Smits et Peerbooms, Rec. CJCE 2001, I, p. 5473; CJCE, 13 mai 2003, MllerFaur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, aff. C-56/01, Inizan, Rec. CJCE 2003, I, p. 12403.
86. CJCE, 28 avr. 1998, Kohll et Union des caisses de maladie, C-158/96, rec. I-1931, point 51; CJCE,
12 juill. 2001, Vanbraekel, prc.; CJCE, 12 juill. 2001, Smits et Peerbooms, prc.; CJCE, 13 mai
2003, Mller-Faur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, Inizan, prc.; V. J.-G. Huglo, Droit dtablissement et libre prestation de services, RTDE 1998, p. 584; Droit dtablissement et libre prestation
de services, JurisClasseur Europe Trait, Fasc. 710, 2005, 75; P. Mavridis, Libralisation des
soins de sant en Europe, un premier diagnostic, RMCUE 1998, n 3, p. 145; C. Prieto, Libert
dtablissement et de prestation de services, RTDE 2003, chron. p. 489; S. Van Raepenbusch,
188
le risque dune atteinte grave lquilibre financier du systme de scurit

sociale peut constituer une raison imprieuse dintrt gnral susceptible
de justifier une entrave au principe de la libre prestation des services87; de
mme, la ncessit de maintenir un service mdical et hospitalier quilibr
et accessible tous peut galement relever des drogations prvues au titre
de larticle 46 CE, dans la mesure o un tel objectif contribue la ralisation dun niveau lev de protection de la sant88. Plus largement, la Cour a
encore prcis que larticle 46 CE permet aux tats membres de restreindre
la libre prestation des services mdicaux et hospitaliers, dans la mesure o
le maintien dune capacit de soins ou dune comptence mdicale sur le
territoire national est essentiel pour la sant publique, voire mme pour la
survie de sa population89.
Toutefois, l encore, le juge europen nadmet le principe dune rserve de sant publique, quaprs en avoir vrifi le contenu et la porte:
encore faut-il, pour quelle soit efficiente, que les conditions requises soient
conformes au principe de proportionnalit. Si les Etats membres se voient
reconnatre la possibilit dinvoquer des exigences imprieuses dintrt gnral, cest la condition doffrir la dmonstration que la restriction est
fonde sur des critres objectifs, non discriminatoires, connus lavance et
appliqus dans un systme procdural rpondant aux garanties habituelles
de dlai raisonnable et de recours juridictionnel. La Cour de justice vrifie
alors si la restriction en cause peut effectivement tre justifie au regard de
telles raisons imprieuses, si elle nexcde pas ce qui est objectivement ncessaire cette fin90 et si ce rsultat ne peut tre obtenu par des rgles moins
contraignantes91.
87.
88.
89.
90.
91.
Le libre choix par les citoyens europens des produits mdicaux et des prestations de soins, consquence sociale du march intrieur, Cah. dr. eur. 1998, n 5-6, p. 683.
Arrts prcits Kohll, point 41; Smits et Peerbooms, point 72, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 73.
Riet, point 67; add. CJCE, 16 mai 2006, aff. C-372/04, Watts, Rec. CJCE 2006, I, p. 4325, pt
106; Europe n 7, Juillet 2006, comm. 212, L. IDOT, point 104.
Riet, point 67; Watts, point 105.
CJCE, 19 avr. 2007, aff. C-444/05, Aikaterini Stamatelaki c/ NPDD Organismos Asfaliseos
Eleftheron Epagelmation: un rgime national excluant toute possibilit de remboursement
de soins mdicaux effectus dans un autre tat membre est contraire larticle 49 CE et est
disproportionn au regard de lintrt gnral poursuivi du fait de son caractre absolu; v.
Europe n 6, Juin 2007, comm. 164.
V. arrt Smits et Peerbooms, prcit, point 75, Watts, prcit., pt 106.
189
DIANE ROMAN
2. Lefficience de la protection de la sant en droit de la convention europenne des droits de lhomme

La Convention europenne prvoit un dispositif similaire de rserve de
sant publique pour un certain nombre de droits quelle garantit. Ainsi, le
droit au respect de la vie prive, la libert religieuse, la libert dexpression ou
de runion peuvent se voir limits au nom de la protection de la sant, objectif
suprieur mentionn parmi dautres par le texte92.
La sant quil sagit de protger peut aussi bien concerner un tiers identifi
que la collectivit. Diffrents arrts sont ainsi relatifs des mesures de placement denfants exposs un danger au sein de leur famille, en raison des choix
de vie des parents93 ou de troubles psychiatriques de la mre94. Quel que soit
le droit invoqu, quil porte sur la libert religieuse ou le respect de la vie familiale, la Cour rappelle que dun ct, il est certain que garantir aux enfants
une volution dans un environnement sain relve de cet intrt (de protection
de la sant) et que larticle 8 ne saurait en aucune manire autoriser un parent
voir prendre des mesures prjudiciables la sant et au dveloppement de ses
enfants, de lautre ct, il est clair quil est tout autant dans lintrt de lenfant
que les liens entre lui et sa famille soient maintenus, sauf dans les cas o celle-ci
sest montre particulirement indigne: briser ce lien revient couper lenfant
de ses racines. Il en rsulte que lintrt de lenfant commande que seules des
circonstances tout fait exceptionnelles puissent conduire une rupture du lien
familial, et que tout soit mis en uvre pour maintenir les relations personnelles
et, le cas chant, le moment venu, reconstituer la famille95. La Cour impose
aux autorits tatiques de mnager un juste quilibre entre les intrts de lenfant et la protection de sa sant et les droits reconnus par la Convention. Elle
insiste sur le fait que les mesures ne doivent pas compromettre dfinitivement
92. Outre ces dispositions, il convient de mentionner le cas particulier de larticle 5 de la Convention europenne des droits de lhomme, qui permet une restriction la libert individuelle
et valide lenfermement dune personne susceptible de propager une maladie contagieuse,
dun alin, dun alcoolique, dun toxicomane ou dun vagabond. La mise en quarantaine
dune personne en raison de risques pidmiologiques ne semble pas, ce jour, avoir t
soumise la Cour. En revanche, plus frquentes sont les affaires illustrant lingrence dans
lexercice du droit au respect de la vie prive ou de la libert de conscience au nom de la
protection de la sant.
93. CEDH, Schmidt c. France, 26 juillet 2007, n 35109/02, 84: Parents membre dune secte
religieuse stant vus retir la garde de lenfant au motif des risques que leur comportement
faisait courir leur enfant.
94. CEDH, E.P. c. Italie, 16 novembre 1999, n 31127/96, CEDH, aff. P., C et S., 16 juillet 2002,
n 56547/00, Rec. 2002-VI.
95. CEDH, Schmidt c. France, prcit., 84.
190
les chances de renouer une relation entre parents et enfants et doivent tre strictement proportionnes aux risques encourus.
La mme condition tire de la proportionnalit de la mesure est avance lorsque sont en cause des mesures fondes sur la protection de la sant
publique. Quil sagisse de vaccinations obligatoires96 ou dorganisation de
labattage rituel97, la Convention admet que la vie prive et la libert religieuse soient limites au nom de la sant collective. A condition, l encore, que
latteinte soit proportionne au but poursuivi. Ainsi, lancienne Commission
europenne des droits de lhomme a pu estimer quune campagne de vaccination, telle que mise en place dans la plupart des pays, obligeant lindividu
sincliner devant lintrt gnral et ne pas mettre en pril la sant de ses
semblables, lorsque sa vie nest pas en pril, ne dpasse pas la marge dapprciation laisse lEtat98.
Le dialogue des juges apparat ainsi de faon certaine: tant Bruxelles
qu Strasbourg, les juges europens admettent que la protection de la sant
soit un motif de mise lcart du droit europen. A condition toutefois que
les mesures drogatoires fondes sur la protection de la sant soient proportionnes lobjectif poursuivi. Or, par le truchement de la condition de proportionnalit, est apparue la notion defficacit. Pour que la sant publique
soit une condition efficiente, il faut quelle fonde une mesure efficace. Ce qui
amne en tudier le contour et le contenu.
B. Lefficacit des droits sanitaires
Notion dorigine conomique, lefficacit mesure un rsultat en fonction
dun objectif et dans des conditions donnes99. Lefficacit se dit dune chose
qui produit leffet attendu, qui exerce une action proportionne son rle.
Elle vise ainsi une valuation des rsultats, un bilan de lobjectif recherch
par rapport aux objectifs attendus. Or, cette question conomique est devenue
juridique. A en croire mme certains auteurs, la mesure de lefficacit de la
norme juridique est dsormais cruciale, lefficacit tendant devenir, pour
diverses raisons, la qualit primordiale que lon exige du droit100. Lefficacit est devenue la condition fondamentale laquelle doit satisfaire la rgle
de droit conformment un modle nouveau de rationalit juridique fond
96.
97.
98.
99.
100.
CEDH, Boffa c. Saint Marin, 15 janvier 1998, req. 26536/95.

CEDH, Chaare shalom ve Tsedek c. France, 27 juin 2000, no 27417/95.
CEDH, Boffa c. Saint Marin, prcit.
F. Rangeon, prcit., p. 130.
F. Rouvillois, prcit., p. 4.
191
DIANE ROMAN
sur une conception instrumentale, voire utilitariste, du droit: un droit qui tend
ainsi tre conu, labor, agenc mais aussi apprci en considration des
effets quon veut lui faire produire101.
Si lefficacit est le caractre dun acte ou dune dcision qui produit
leffet recherch par son auteur102 ou encore la proprit qu la norme de
produire, non pas seulement des effets, mais bien les effets que lon attendait
delle103, se profilent alors les critres de son valuation. La notion defficacit implique, tout la fois, la ralisation des effets voulus par lauteur de
la norme et lapplication des rgles nonces par celle-ci. Or, lapprciation
concrte de ces conditions suppose ncessairement une explicitation des buts
recherchs de la norme104.
Pour le sujet qui est le ntre, ces buts sont noncs soit de faon prcise,
comme lillustre le catalogue dtaill des objectifs assigns par larticle 11 de
la Charte sociale europenne rvise, soit sous forme dun standard gnral,
tel que fix par larticle 168 TFUE, celui visant assurer un niveau lev
de protection de la sant humaine () dans la dfinition et la mise en uvre
de toutes les politiques et actions de la Communaut. Il ne sagit pas ici de
dresser un bilan complet de lefficacit de la rglementation europenne au regard de ces objectifs de protection de la sant, envisage dans une perspective
individuelle ou collective. Le propos dpasserait la fois et notre comptence
et les exigences de volume qui circonscrivent cette analyse. Mais, plus modestement, de tenter de mesurer limportance, en droit europen, de largument
de lefficacit des mesures prises pour la protection de la sant. A cet gard,
on relve que lintrt marqu par le droit communautaire pour lefficacit des
normes sanitaires joue un double niveau: dune part, comme justification de
lintervention du droit europen (1); dautre part, comme talon de la performance du droit europen pour la protection de la sant humaine (2).
1. Lefficacit comme justification de lintervention du droit europen
La recherche defficacit de la norme juridique est si consubstantielle au
droit communautaire quelle en conditionne lintervention mme. En effet, le
principe de subsidiarit, qui structure la comptence communautaire, se justifie
par un souci defficacit105: Comme lexplique Monique Chemillier-Gendreau, la
101. Id., p. 13.

102. F. Rangeon, prcit., p. 13.
103. D. de Bchillon, Quest-ce quune rgle de droit? , Odile Jacob, 1997, p. 10.
104. F. Rouvillois, p. 15
105. Id., pp. 8 10
192
subsidiarit signifie en effet que lchelon le plus bas nabandonne lchelon

suprieur que ce qui est strictement ncessaire, et a contrario la comptence de
la collectivit suprieure stend aux fonctions quelle peut remplir de manire
plus efficace que les communauts de base. Il sagit donc dun principe de rpartition mobile des comptences. Rien ny serait prfix. Cest le principe defficacit qui, un moment donn, entrane telle ligne de rpartition106.
En matire de politiques sanitaires, cette dmarche se confirme, puisque
le droit europen reconnait une comptence directe de lUnion destine faire face aux enjeux communs de scurit107. Larticle 168-4 TFUE permet
ainsi au Conseil, depuis le trait de Maastricht108 et sans que le trait de Lisbonne nait apport de modifications majeures, dadopter des mesures fixant
des normes leves de qualit et de scurit des organes et substances dorigine humaine, des mdicaments et des dispositifs usage mdical; de fixer
des mesures dans les domaines vtrinaire et phytosanitaire ayant directement
pour objectif la protection de la sant publique. Toutefois, cette numration
npuise pas la liste des interventions communautaires dans le domaine de la
sant, puisquaussi bien la protection des consommateurs109 ou celle de lenvironnement110 se rfrent lobjectif de protection de la sant humaine. Par
ailleurs, selon le nouvel article 168-5 TFUE issu du trait de Lisbonne, le Parlement europen et le Conseil peuvent galement adopter des mesures dencouragement visant protger et amliorer la sant humaine, et notamment
lutter contre les grands flaux transfrontires, des mesures concernant la
surveillance des menaces transfrontires graves sur la sant, lalerte en cas de
telles menaces et la lutte contre celles-ci, ainsi que des mesures ayant directement pour objectif la protection de la sant publique en ce qui concerne le
tabac et labus dalcool, lexclusion de toute harmonisation des dispositions
lgislatives et rglementaires des Etats membres.
Lefficacit de lintervention europenne en matire de protection de la
sant est ainsi ambigu: elle peut de prime abord apparatre assez modeste,
106. Maastricht entre le refus et la fuite en avant. Le principe de subsidiarit: enjeu majeur,
dbat confus, Le Monde diplomatique, Juillet 1992, p. 13.
107. Article 168-4 TFUE.
108. Art. 152-4 TCE.
109. Art. 169 TFUE, remplaant lart. 153 TCE: Afin de promouvoir les intrts des consommateurs et dassurer un niveau lev de protection des consommateurs, lUnion contribue la
protection de la sant, de la scurit et des intrts conomiques des consommateurs ().
110. Art. 191 TFUE, remplaant lart. 174 TCE: La politique de lUnion dans le domaine de
lenvironnement contribue la poursuite des objectifs suivants () la prservation, la
protection et lamlioration de la qualit de lenvironnement, la protection de la sant des
personnes
193
DIANE ROMAN
laccent tant mis par le droit communautaire sur la libert de circulation des
praticiens de sant, des mdicaments ou des services mdicaux111; mais elle
peut aussi apparatre comme singulirement efficace au regard de la faible
porte de lhabilitation intervenir prvue par les traits institutifs. Comme
le souligne un auteur, tout en restant largement un domaine technique de
coordination des lgislations nationales, la sant semble de plus en plus,
au niveau communautaire, tre comprise comme un droit fondamental de
lhomme112. La recherche sur les maladies orphelines113, la lutte contre le
tabagisme114 ou les flaux pidmiques115 offrent autant dexemples de lefficacit relle de laction europenne en matire de protection de la sant.
Constatation qui permet douvrir la voie une rflexion sur lapprciation
de lefficacit du droit communautaire dans la protection de la sant et des
droits affrents.
2. Lefficacit comme talon de la performance du droit europen
Lefficacit du droit europen dans la garantie de leffectivit des droits
sanitaire est susceptible dune valuation laune de diffrents critres, aussi bien conomiques que sociaux. Le souci de garantir leffectivit des droits
sociaux europens, parmi lesquels les droits sanitaires, est mis en avant par
diffrents travaux, qui dtaillent les obstacles opposs laccs aux droits,
en vue de permettre leur suppression et de favoriser linsertion sociale116.
Or, si lefficacit du droit europen permet souvent de renforcer cette effectivit, le lien nest pas systmatique et la premire peut se dresser contre la
seconde.
111. M. Belanger nhsite pas qualifier le droit communautaire de droit de la libre circulation
en matire de sant, (Le droit international de la sant, PUF, QSJ, n 3204, p. 115).
112. M. Belanger, Les communauts europennes et la sant, PUB, 1985, p. 14
113. Rglement CE n 141/2000, 16 dcembre 1999 concernant les mdicaments orphelins,
JOCE L.18 du 22 janvier 2000.
114. V. les directives 2001/37/CE du 5 juin 2001 et 2003/33/CE du 26 mai 2003 adoptes pour
rapprocher les lgislations nationales en matire de prsentation et de vente de cigarettes
ou de publicit en faveur du tabac; v. aussi la recommandation du Conseil du 2 dcembre
2002 relative la prvention du tabac.
115. La menace pidmiologique la suite de lapparition du SRAS a ainsi entrain une prise
de conscience europenne de la ncessit de renouveler les outils de surveillance et dinformation et permis la cration en 2005 dun Centre europen de prvention et de surveillance
des maladies, limage du NCDC amricain.
116. M. Daly, Access to social rights in Europe, Ed. du Conseil de lEurope, 2002; http: //www.
coe.int/t/dg3/socialpolicies/SocialRights/source/MaryDaly_en.pdf; ce rapport est prsent
de faon significative par le site Internet du Conseil de lEurope comme le document de
rfrence sur laccs aux droits sociaux. En 2003 et sur son fondement, le Comit des Ministres du Conseil de lEurope a adopt la recommandation Rec(2003)19 pour la promotion
de laccs aux droits sociaux.
194
Leffectivit par lefficacit

Lefficacit du droit europen est trs souvent un gage de leffectivit
des droits sanitaires. Deux exemples attestent de cette conjonction, lun
en amont, relatif lefficacit des mesures de protection prventive de la
sant humaine, lautre en aval, relatif lefficacit des dispositifs garantissant un gal accs aux soins.
Primum non nocere. Ce principe de base de la mdecine a une traduction
juridique, travers le droit un environnement sain, dduit de larticle 11 de
la Charte sociale europenne par le Comit des droits sociaux. Ce dernier exige que les Etats mettent au point un cadre lgislatif suffisamment dvelopp et
prcis et consacrent une part raisonnable de leur budget la protection de lenvironnement117. Outre cette obligation gnrale, les Etats doivent dicter une
rglementation et prendre des mesures de prvention adaptes contre des risques et dangers particuliers118. Par exemple, pour ce qui concerne la pollution
de lair, des objectifs de qualit de lair dans les villes et des valeurs-limites de
concentration des principaux polluants responsables de la dgradation de lair
doivent tre fixs. Des dispositifs de mesure et dinformation de la population
doivent tre mis en place119. Les rsultats sont apprcis en termes de matrise
des missions de ces polluants120. Pour ce qui concerne la pollution lchelle plantaire, laction des pouvoirs publics est apprcie la lumire de la
Convention de Rio sur les changements climatiques et des objectifs fixs pour
la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto121. Enfin, en ce qui concerne les risques sanitaires lis des comportements individuels (tabac, alcool, substances
psychotropes), le Comit dcline toute une srie dobligations dinformation
et de dissuasion mises la charge des autorits publiques et vrifie lefficacit
de cette politique sur la base des donnes statistiques relative lvolution
de ces comportements addictifs122. Lexigence defficacit est ainsi trs nettement mise au service de leffectivit de la protection de la sant.
Le second exemple lefficacit des mesures garantissant un gal accs
aux soins sapprcie diffremment. Un exemple chiffr illustre le dca-
117. Conclusions XV-2, Addendum, Rpublique slovaque, p. 210-214.

118. Comit europen des droits sociaux, Digest de jurisprudence, dcembre 2006, p. 97.
119. Ceci concerne principalement la pollution atmosphrique par le dioxyde de soufre, le
dioxyde dazote, lozone, le plomb, les particules fines et en suspension, le monoxyde de
carbone et le benzne, dont la nocivit est dsormais atteste (Conclusions 2005, Moldova,
p. 487-492).
120. Voir notamment Conclusions XV-2, Italie, p. 331-337.
121. Voir notamment Conclusions XV-2, Italie, p. 331-337.
122. V. Digest prcit, p. 98-99 et Conclusions XVII-2, Malte, p. 579-581.
195
DIANE ROMAN
lage pouvant exister entre proclamation et ralisation des droits: en 2005,

le rseau de Mdecins du Monde en Europe a cr un Observatoire europen de laccs aux soins afin dapporter un regard objectif sur laccs aux
soins des personnes vivant dans la prcarit dans les diffrents pays de lUE.
Lobjectif qui a prsid cette fondation est de reprer les dispositions les
plus favorables une amlioration de la sant publique pour ensuite les appliquer lensemble des pays, faisant ainsi progresser lUnion toute entire.
Le premier rapport crit sest concentr sur laccs aux soins des migrants
en situation irrgulire123. Il dmontre clairement, par-del lhtrognit
des lgislations nationales, le dcalage existant entre laccs thorique une
prise en charge sanitaire telle quelle est prvue par les textes et leffectivit
de laccs ces dispositifs mdico-sociaux: ainsi, il ressort des enqutes
statistiques effectues par Mdecins du Monde, que 78% des personnes interroges pourraient thoriquement, au vu de la lgislation, bnficier dune
couverture sant. Mais dans les faits, seules 24% des personnes rencontres
bnficient concrtement dune couverture sant. En France, seules 7% des
personnes interroges sont parvenues faire valoir leurs droits, dont, dune
manire gnrale, les personnes mconnaissent ltendue. Ainsi, par exemple, un tiers des personnes ne sont pas informes de leur droit bnficier
dune couverture sant et ignorent les dispositifs permettant de bnficier
gratuitement dun dpistage ou de vaccination.
Le rapport de Mdecins du Monde, bien que restreint aux seules populations migrantes en situation irrgulire, illustre paroxystiquement la question gnrale de leffectivit des droits, telle quelle a pu tre pense par
Amartya Sen124. Les capabilits, concept forg par le Prix Nobel pour
dcrire la capacit mobiliser le droit comme ressource, dpendent troitement non seulement de caractristiques personnelles elles-mmes socioconomiquement dtermines (tat de sant, croyances, appartenance sociofamiliale, rgularit du sjour) que de lorganisation sociale globale dans
laquelle lindividu est insr. Or, lvaluation de lefficacit du droit passe
par le renforcement de ces capabilits. Cest ce qui ressort trs nettement
123. Mdecins du Monde, Premier observatoire europen de laccs aux soins, septembre 2007, http: //
www.medecinsdumonde.org/fr/presse/dossiers_de_presse/premier_observatoire_europeen
_de_l_acces_aux_soins_septembre_2007
124. A. Sen, LEconomie est une science morale, Paris, La Dcouverte, Essais, 2004; A. Sen dfinit la capabilit, ou libert relle, comme les diverses combinaisons de fonctionnements
(tats et actions) que la personne peut accomplir. La capabilit est, par consquent, un ensemble de vecteurs de fonctionnements qui indiquent quun individu est libre de mener tel
ou tel type de vie. (Repenser lIngalit, ditions du Seuil, 2000, p. 65-66).
196
de la lecture des rapports nationaux du Comit europen des droits sociaux.

Au titre de lexamen du respect de larticle 11 de la Charte sociale europenne, le Comit examine les conditions lies laccs aux soins de sant
la lumire de la Recommandation 1626 (2003) de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope relative la rforme des systmes de sant en
Europe: concilier quit, qualit et efficacit qui invite les tats employer
comme principal critre pour apprcier le succs des systmes de sant, laccs effectif aux services de soins pour tous sans discrimination en tant que
droit fondamental de lindividu125. A cet gard, lanalyse du Comit sappuie sur diffrents critres combins, qui permettent au Comit europen
des droits sociaux daffirmer que leffectivit du droit laccs aux soins de
sant suppose plusieurs exigences126. Dabord, la prise en charge des soins
de sant doit tre en tout ou en partie collective127; ensuite, le cot des soins
ne doit pas reprsenter une charge trop lourde pour les individus. A cette fin,
des mesures visant attnuer les effets de la participation financire des patients parmi les catgories dfavorises de la population doivent tre prises
128
; de mme, les modes daccs aux soins ne doivent pas entraner des retards indus dans la fourniture des soins. La gestion des listes dattente pour
laccs aux soins est examine la lumire des recommandations europennes129. Laccs aux traitements doit notamment tre fond sur des critres
transparents, convenus au niveau national, qui tiennent compte du risque
de dtrioration tant en termes cliniques quen termes de qualit de vie130;
enfin, quantitativement, les professionnels et quipements de sant doivent
tre en nombre suffisant131. De mme, qualitativement, les conditions de sjour dans les hpitaux, y compris les institutions psychiatriques, doivent tre
adquates et garantir une vie conforme la dignit humaine132.
125. Conclusions XVII-2 et 2005, Observation interprtative de larticle 11, 5.

126. Comit europen des droits sociaux, Digest de jurisprudence, dcembre 2006, p. 95-96.
127. Conclusions I, p. 59, Observation interprtative de larticle 11; Conclusions XV-2, Addendum, Chypre, p. 26.
128. Conclusions XVII-2, Portugal, p. 704-707.
129. Recommandation n R(99)21 du Comit des Ministres sur les critres de gestion des listes
dattente et des dlais dattente des soins de sant.
130. Conclusions XV-2, Royaume-Uni, p. 642-646.
131. Concernant les lits dhpitaux, le Comit se rfre lobjectif fix par lOMS pour les pays
en dveloppement, savoir trois lits pour 1000 habitants; Conclusions XV-2, Addendum,
Turquie, p. 269. Il considre galement que la densit trs faible des lits dhpitaux paralllement lexistence de liste dattente pourrait constituer un obstacle laccs aux soins de
sant par le plus grand nombre; Conclusions XV-2, Danemark, p. 132-135.
132. Conclusions XVII-2 et 2005, Observation interprtative de larticle 11, 5; Conclusions
2005, Roumanie, p. 636-639.
197
DIANE ROMAN
En sorte, leffectivit du droit nonc larticle 11 de la Charte sociale

rejoint lexamen concret, laide de critres prcis, de lefficacit des tats
respecter leurs engagements et assurer ce que Sen nomme capabilit ou
libert relle. Lefficacit vient ici au secours de leffectivit. Mais la liaison
nest pas prenne et lefficacit peut se dresser contre leffectivit du droit, ce
que dmontre lanalyse conomique.
Lefficacit au risque de leffectivit
LEurope, la suite de lAmrique du Nord, a vu se dvelopper lanalyse conomique du droit qui impose de mesurer lefficacit des rgles de
droit, principalement en termes de cots133. Directement inspire de lcole
du Law and Economics, lapport de lanalyse conomique du droit rside
dans le renouvellement de lappareil scientifique critique mobilis pour analyser les effets de la norme. La mesure de lefficacit de la norme se fait
grce une grille danalyse permettant dvaluer les consquences pratiques
et le cout conomique rsultant de lapplication dune rglementation. Elle
rpond ainsi une triple finalit134: critique (dterminer les effets inattendus
dune norme), prescriptive (indiquer les rformes quil conviendrait dadopter dans un souci defficacit) et prdictive (annoncer la lgislation qui sera
adopte). Cette mthode est tout particulirement utilise en droit interne,
les tats restant matres de la dtermination et de la conduite de leurs politiques de sant.
Lambivalence des contraintes financires et conomique sur leffectivit
du droit la protection de la sant a t dmontre135: la matrise des dpenses
de sant est la fois une garantie mais aussi une menace pour leffectivit du
droit. Garantie certaine, dans la mesure o la prennit des systmes de protection sociale fonds sur la solidarit est une des conditions de leffectivit
des droits sanitaires. Mais en mme temps une contrainte ou une menace,
dans la mesure o la conciliation entre les exigences sanitaires et les ralits
conomiques sest souvent faite en faveur des secondes et au prix dune restriction de laccs aux soins. Car, comme le dmontre T. Grundler136, lanalyse
conomique a pris une place croissante dans ce secteur hautement consommateur de ressources financires, matrielles ou humaines. Les calculs co-
133. J. Ghestin, G. Goubeaux et M. Fabre-Magnan, Trait de droit civil. Introduction gnrale,

LGDJ, 4e d, 1994, p. 84; B. Deffains (dir.), Lanalyse conomique du droit dans les pays
de droit civil, d. Cujas, 2000; B. Oppetit, Droit et conomie, APD, 1992, 37, p. 17-26.
134. B. Oppetit, Philosophie du droit, Dalloz 1999, p. 69.
135. T. Grundler, Thse prcit., pp. 324 et s.
136. T. Grundler, in CREDOF, prcit., 2008.
198
nomiques sont devenus un outil daide la dcision (calculs cot/efficacit,

QALYs137). La mise en relation du cot dune action sanitaire avec son efficacit est destine rationaliser les choix ncessaires dans une situation de
ressources par hypothse limites et cruciaux dans un domaine touchant
la vie des individus -. Elle est utilise en particulier dans la politique du mdicament (avec les mdicaments gnriques ou les dcisions de dremboursement par exemple).
Or, cette recherche de lefficacit du systme peut se faire au dtriment de
leffectivit du droit individuel la protection de la sant. Dremboursements,
franchises et tickets modrateurs peuvent freiner laccs aux soins138. De
plus, les priorits sanitaires tablies sur la base doutils conomiques, si elles
ont leur justification rationnelle, entrainent ncessairement des effets discriminatoires: car choisir quoi traiter, on en arrive dterminer qui traiter,
et quels malades laisser hors des soins: le cas des choix tragiques, formule
qui dsigne le dilemme n de laffectation de ressources mdicales quantitativement insuffisantes par rapport aux besoins 139 ou des maladies orphelines lillustre de faon connue. Mais les contraintes conomiques peuvent
avoir dautres consquences encore sur les droits fondamentaux en matire
de sant. Et notamment les droits dits civils ne sont pas pargns140. Il en
va ainsi du droit au respect de la vie prive et la confidentialit des donnes
137. Outil daide la dcision forg en matire dconomie de la sant, le QALY (quality adjusted life year) prend la mesure de lutilit dune action sanitaire en associant la longvit
gagne une dimension qualitative. Lapproche par QALY a fond diffrentes tudes sur
des choix de sant publique, lexemple classique concernant le traitement de linsuffisance
rnale par dialyse ou transplantation.
138. V. par ex. la rcente dcision du Conseil Constitutionnel franais propos de linstauration
de franchises mdicales dun montant de 50 euros (dcision n 2007-558 DC du 13 dcembre 2007, Loi de financement de la scurit sociale, cons. 7: Considrant que le montant de
la franchise et le niveau des plafonds devront tre fixs de faon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du onzime alina du Prambule de la Constitution de 1946; que,
dans ces conditions, le lgislateur na pas port atteinte au droit rparation des personnes
victimes daccidents du travail ou atteintes de maladies professionnelles; v. galement
Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 18).
139. V. la question thique de laffectation des ressources mdicales pose en 1996, dans le
cas du traitement du sida, par la pnurie temporaire de mdicaments. Le Conseil national
du Sida et le Comit consultatif national dthique (avis n 48, 1996) avaient alors admis
en dernier recours la distribution alatoire de mdicaments par tirage au sort, une fois les
critres rationnels puiss. S. Dalgalarrondo et P. Urfalino, Choix tragique, controverse
et dcision publique. Le cas du tirage au sort des malades du SIDA, Revue franaise de
sociologie, 41-1, 2000, p. 119.
140. Ce qui conforte encore le caractre trs relatif de lopposition entre droits civils et politiques et droits conomiques et sociaux.
199
DIANE ROMAN
mdicales, que les ncessits des services de protection sociale peuvent rendre
moins absolus. La Cour europenne des droits de lhomme a ainsi admis la
possibilit dune transmission dinformations caractre mdical aux services
sociaux payeurs141. Le droit europen devient ainsi le cadre dune rationalisation de la diffusion de linformation relative ltat de sant plutt que le
sanctuaire du secret mdical142.
Ces quelques exemples montrent que lefficacit conomique et leffectivit des droits, de complmentaires peuvent devenir contradictoires. Une
approche utilitariste peut conduire faire primer la premire sur les seconds.
Mais, comme le rappelle Franois Rangeon, que le droit lui-mme abandonne ses propres valeurs et se rduise un simple instrument de recherche defficacit serait une dmission, et en tout cas un recul de ltat de droit. Rduire le
droit une technique utilitaire de gestion des rapports sociaux visant la seule
efficacit, ce serait en faire un outil aux mains de nimporte quel pouvoir.
Assimiler la dmarche juridique une dmarche technologique cherchant
amliorer loutil juridique, le rendre plus performant, ce serait transformer
le juriste en ingnieur social et oublier que le droit est aussi et peut-tre avant
tout un systme de valeurs143. En ce sens, et pour lier conomie et sant, les
droits fondamentaux sont lantidote: valeurs politiques venant rappeler que
toute valeur nest pas montaire
141. CEDH, MS c. Sude 27 aot 1997, n 74/1996/693/885, Rec. 1997-IV,; Comp. avec la
solution identique du Conseil Constitutionnel franais propos de la cration dun dossier
mdical partag (Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 5 et 8: il appartient au lgislateur de concilier dune part le droit au respect de
la vie prive et dautre part les exigences de valeur constitutionnelle qui sattachent tant
la sant, qui implique la coordination des soins et la prvention des prescriptions inutiles
ou dangereuses, qu lquilibre financier de la scurit sociale).
142. V. notre article, Protection sociale et droit au respect de la vie prive, in F. Sudre (dir.),
Le droit au respect de la vie prive au sens de la convention europenne, Bruylant, 2005,
pp. 231-277.
143. F. Rangeon, prcit, p. 132.
200
X.
A IMPORTNCIA DO PARLASUL
NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS
HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL
Efson Batista Lima*
Max Bandeira**
SUMRIO: 1. Introduo histrica 2. O Mercosul e a linguagem dos direitos humanos 3. Compromissos do Mercosul com os direitos humanos 4. PARLASUL:
um espao para a poltica, a cidadania e os direitos humanos 5. Os caminhos para
o PARLASUL 6. A difcil montagem do jogo de xadrez 7. O esforo do PARLASUL para emanar decises 8. O processo eleitoral do PARLASUL no Brasil
um estmulo cidadania mercosulina 9. A perspectiva de defesa dos direitos humanos a partir do PARLASUL 10. Os paradoxos do PARLASUL Referncias
1. INTRODUO HISTRICA
Os pases integrantes do Cone Sul viveram cruis ditaduras durante boa
parte da segunda metade do sculo XX, no auge da Guerra Fria. Durante esse
perodo, o discurso dos direitos humanos, em voga no mundo depois da Segunda Guerra Mundial, foi ofuscado por um vu de arbtrio estatal, que envolveu tortura, deportaes, limitaes a liberdades fundamentais, censura,
suspenso do direito ao habeas corpus e de outras garantias contra os abusos
de poder estatais.
No mbito global, ganhou legitimidade nesse perodo a preocupao internacional com os direitos humanos, consignada nos pactos de 1966 e nos
documentos internacionais que os sucederam. Na Amrica Latina, contudo,
prevalecia sobre esses direitos a razo de Estado, ideologicamente sustentada pela ameaa comunista.
Sob esse manto ideolgico, escondiam-se razes econmicas e geopolticas, que motivaram golpes de Estado entre as dcadas de 1950 e 1970, exceto
no Paraguai, onde esses governos j estavam instalados antes dessas dcadas.
Estes governos utilizaram diversas estratgias de coero e violncia institucional para impor seu domnio.
*
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ).
** Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ). Membro da
ADVJr Consultoria Jurdica, empresa jnior da Faculdade de Direito da UFBA.
201
EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA
Instituies democrticas como os parlamentos, sindicatos, imprensa, organizaes de classe, religiosas e universidades foram parcial ou totalmente
fechadas, censuradas ou perseguidas. A suspeita em relao aos cidados individualmente e sociedade civil como um todo caracterizava tais governos.
Da, as graves violaes de direitos humanos e a atmosfera geral de medo e
suspeita.
medida que os ditadores reforavam seu poder, discurso da justia e
dos direitos humanos se distanciava do Estado, tornando-se um monoplio da
sociedade civil (Heringer e Pitanguy, 2001).
Durante as dcadas de 1980 e 1990, operou-se nesses pases, graas a
alteraes no cenrio internacional e desgaste interno das ditaduras, um processo de redemocratizao, por meio do qual foram reabertas as discusses
acerca dos direitos humanos, criando-se o ambiente para a promulgao de
constituies protetivas. Essas constituies, em regra, trouxeram um semnmero de direitos e garantias, substituindo, mais uma vez, a condio de
sdito de um Estado absoluto pela de cidado.
Foi esse tambm o momento de formao do Mercosul, que, a despeito
de trazer tona a avanada discusso sobre a integrao econmica, no foi
capaz de refletir, no nvel internacional, a pauta da poltica interna dos pases,
onde sobressaia o renascimento da pessoa humana, por meio do reconhecimento de direitos.
Com isso, obviamente, no se quer dizer que a simples existncia novas
constituies, ainda que muito avanadas em matria de direitos, suficiente
para que esses direitos sejam efetivamente respeitados. H que reconhecer,
contudo, que esses documentos estabelecem um patamar fundamental a partir
do qual possvel avanar na elaborar de uma linguagem comum de direitos
humanos.
Essa linguagem, contudo, no pautou as discusses iniciais do Mercosul. Pelo contrrio, num primeiro momento, foi sobrepujada pelos interesses
exclusivamente econmicos relativos circulao do capital no mercado comum, de tal modo que o documento fundador do Mercosul, o Tratado de Assuno, no traz sequer uma referncia a direitos humanos.
Atualmente, embora j se possa falar em consolidao das democracias
nos pases mercosulinos, esses pases atravessam momentos difceis, caracterizados pela deteriorao dos servios de bem estar oferecidos pelos governos, pelo crescimento das diferenas entre os ricos e pobres, distores no
mercado de trabalho e a degradao do meio ambiente.
Enquanto os governos, o setor comercial e as instituies financeiras
internacionais tm dialogado e definido estratgias conjuntas em questes
202
A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL
relativas integrao econmica, o nexo crtico entre comrcio e direitos tem

sido negligenciado e os indivduos e organizaes envolvidas com a defesa
dos direitos humanos tm sido frequentemente excludos deste dilogo (Heringer e Pitanguy, 2001).
Os interesses de mercado movem-se pela lgica da maximizao de lucros e oportunidades de cada pas. Desse modo, no esto necessariamente
compromissados com as polticas de direitos humanos. Deixar que esses interesses monopolizem os espaos institucionais criados pelo Mercosul significa
relegar a segundo plano a condio de pessoa humana dos habitantes desse
bloco, aprofundando as agresses a direitos decorrentes dos efeitos perversos
da desarticulao do Estado, especialmente graves no campo da sade, educao, habitao e saneamento, assim como a tendncia ao aumento do desemprego, que afetam, sobretudo aos setores mais vulnerveis.
Frente a tal quadro, inaceitvel dar continuidade ao processo de integrao do modo como se encontra. urgente a necessidade de elaborao
de uma agenda de direitos humanos, que no seja simples consequncia de
pactos econmicos, mas sim que os anteceda e oriente. Esta agenda, que deve
ter carter supranacional, tem por objetivo estabelecer um patamar bsico de
direitos polticos, civis, ambientais, reprodutivos e sexuais, assim como mecanismos de proteo contra discriminaes.
A nosso ver, a criao do Parlasul tem um importante papel na consolidao desse novo paradigma de integrao regional. Esse rgo, e notadamente
sua Comisso Interna de Direitos Humanos, tem a importante funo de reacender os debates sobre esses direitos no mbito do Mercosul, conferindo a
eles o papel merecido na consolidao da cidadania no bloco regional.
Com o Parlasul, abre-se uma perspectiva de uniformizao das legislaes de direitos humanos, que ter um efeito prospectivo muito positivo e que,
por sua vez, poder se coadunar ao efeito repressivo de agresses a direitos
humanos que hoje exercem a Comisso e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos.
2. O MERCOSUL E A LINGUAGEM DOS DIREITOS HUMANOS
Conforme afirmado acima, as ditaduras do Cone Sul eclipsaram os debates
acerca dos direitos humanos, restando monopolizados pelas organizaes da
sociedade civil os discursos da justia e dos direitos humanos. Com a redemocratizao e as j referidas alteraes no cenrio internacional, o discurso dos
direitos humanos passou a integrar a chamada linguagem contempornea da
legitimidade poltica (Donelly, 2002) e os Estados foram, inclusive por fora das constituies promulgadas, obrigados a reintegr-los a suas polticas.
203
As constituies de cada um dos pases mercosulinos traz em primeiro

plano uma diversidade de direitos fundamentais, priorizando a pessoa humana e subordinando as atividades econmicas ao respeito pelos direitos fundamentais do indivduo e considerao do interesse social. O mesmo se pode
dizer do que tange aos documentos internacionais ratificados por esses pases.
Numa anlise rpida, verificamos que, paulatinamente, vm sendo incorporados aos documentos princpios que tm a democracia e os direitos humanos
como parmetro.
Comparando, porm, com a experincia da Unio Europia, ainda bastante tmida a incorporao destes princpios no mbito do Mercosul. Os direitos trabalhistas obtiveram os maiores avanos, com a assinatura da Carta Scio-Laboral. Outras reas, tais como a proteo ambiental, o direito do
consumidor, a assistncia judiciria e a cooperao e intercmbio em matria
cultural e educacional tambm tm sido objeto de acordos especficos, apresentando, no entanto, resultados de menor alcance.
A despeito dessa consolidao da democracia, Paulo Srgio Pinheiro e
outros (1999) chamam a ateno para o fato de ainda haver, mesmo sob a gide regime constitucional brasileiro, uma continuidade de prticas arbitrrias
por agentes estatais. Isso quer dizer que apesar de atualmente os governos
latino-americanos falarem sobre direitos humanos, a sua linguagem e a da
sociedade civil e organizaes no-governamentais frequentemente diferem.
Infelizmente, o fato dos governos se manifestarem sobre questes de direitos
humanos no significa necessariamente que estejam comprometidos com sua
implementao.
Desse modo, constatamos a existncia de uma lacuna entre a linguagem
internacional de direitos humanos, a retrica governamental e a proteo concreta destes direitos. A dimenso desta lacuna est relacionada ao poder e
poltica e resultado das tenses, lutas e alianas de numerosos atores nacionais e internacionais.
Contudo, mesmo ante a essa perplexidade, no podemos deixar de lado
o otimismo e crena de que o aprofundamento das relaes dentro do Mercosul levar os pases-membros a buscarem solues em conjunto, por meio
da equalizao de dispositivos jurdicos internos (alm de acordos entre si)
para dar continuidade ao processo de integrao, agora no mbito dos direitos
fundamentais.
No se tem dvida de que esse no ser um processo fcil, que alm dos
condicionamentos particulares de cada Estado e dos interesses dos grandes
grupos econmicos, tambm dever ir de encontro aos novos desafios impostos pelo impactos pela globalizao econmica no mbito da proteo jurdica
204
da dignidade humana. Destacam-se neste contexto o neoliberalismo, a abertura dos mercados, a flexibilizao dos direitos sociais e ambientais, a privatizao e a reduo dos gastos pblicos. A prpria desigualdade interna do
Mercosul em relao situao econmica dos pases, com ampla supremacia
por parte do Brasil e Argentina, apresenta-se como uma limitao plena realizao dos direitos humanos na regio.
A estas dificuldades estruturais na implementao dos direitos humanos
podemos agregar tambm a presena ainda ostensiva das foras militares na
poltica de alguns pases da regio, a ao pouco controlada das empresas
multinacionais, alm da corrupo e impunidade que perpassam as estruturas
de poder em nossas sociedades, diminuindo a credibilidade e a legitimidade
dos aparatos jurdicos e polticos de cada Estado e dificultando o estabelecimento de polticas e procedimentos de gesto universais.
Apesar de todas as dificuldades que vm se avolumando com o desmonte
do Estado, constata-se que cada pas tem se comprometido isoladamente com
o tema dos direitos humanos. Mesmo que problemas como misria, desigualdade social, discriminaes, dentre outros, continuem presentes nesses pases,
reforando o seu elevado grau de heterogeneidade, tanto do ponto de vista do
crescimento econmico das ultimas dcadas quanto das condies de vida de
suas populaes, no se pode dizer que os Estados nada tm produzido. Ainda
que estejamos no auge de um momento de flexibilizao jurdica, tm sido
verificadas iniciativas positivas relativas problemtica dos direitos humanos, sobretudo dos chamados direitos de terceira dimenso ou de titularidade
coletiva.
Por isso, chama-se agora ateno para a necessidade de desenvolvimento
de uma identidade cidad comum aos pases do cone sul, norteada por um conjunto de direitos e responsabilidades individuais e coletivas, por compromissos governamentais e mecanismos de avaliao e acompanhamento, forneceria os alicerces nos quais assentar-se-ia um verdadeiro processo de integrao
econmica e cultural, que, tal como vem ocorrendo na comunidade europeia,
ultrapassasse o horizonte estreito de tarifas aduaneiras e funcionasse como um
vetor de fortalecimento destes pases frente aos efeitos da globalizao.
necessrio construir uma agenda de direitos humanos, que no venha a
reboque dos acordos comerciais, mas que, pelo contrrio, paute-os, estabelecendo oportunidades e balizas para sua atuao. Desse modo, poderemos garantir
um desenvolvimento equilibrado das expectativas econmicas e humanas.
De acordo com Deisy Ventura e Marcos Rolim (2005, p. 22),
O MERCOSUL uma promessa importante demais para que seja entregue aos
humores do mercado e s idiossincrasias polticas nacionais. As aspiraes
205

por mais civilizao devem ganhar fora em seu interior, projetando, desde
logo, um perfil de paz, justia e respeito s diferenas em toda a regio. Para
que este objetivo seja alcanado, os Direitos Humanos no devem ser tratados
como uma questo entre outras, nem, tampouco, como uma lembrana recorrente destinada a apaziguar as conscincias politicamente corretas ou a
ornamentar os relatrios diplomticos. Para ns, a plataforma contempornea
dos Direitos Humanos deve ser concebida como o paradigma tico por excelncia, a ambientar as discusses temticas mais importantes do MERCOSUL
e a orientar a prpria integrao regional.
Por outro lado, no podemos perder de vista a integrao jurdica entre

os pases. Para comeo de anlise, j constatamos que, por existirem convergncias entre as constituies dos pases do Mercosul e pelo fato de terem
assinado esses pases os principais tratados e convenes internacionais de
direitos humanos, pode-se dizer que h um ponto de partida relevante para a
construo dessa agenda comum de direitos humanos.
O Parlasul, conforme j se afirmou, tem um dos mais importantes papeis
nesse teatro, em que convergem interesses econmicos e interesses dos cidados mercosulinos. O mais importante agora consolidar a premissa segundo
a qual esses cidados tambm so sujeitos deste processo de integrao regional e global, merecendo mais do que apenas ter a proteo a seus direitos
fortalecida ou ampliada. Eles devem ser representados e ouvidos nos organismos parlamentares e judicirios internacionais.
Nesse sentido, a despeito de ainda haver muitas questes a colocar, parece
certa a premissa de que os cidados devem participar de todos as discusses
e tomadas de decises no mbito do bloco econmico, devendo a proteo a
seus interesses e direitos ser colocada em primeiro plano em toda e qualquer
discusso. No so incompatveis, a priori, o exerccio da atividade econmica e os direitos fundamentais, mas, em caso de conflito entre ambos, devem
sempre prevalecer os direitos da pessoa humana.
3. COMPROMISSOS DO MERCOSUL COM OS DIREITOS HUMANOS
No obstante a histria dos pases integrantes do Mercosul esteja repleta de arbitrariedades estatais contrrias a direitos humanos, conforme j
expusemos, esses pases vm se comprometendo, ainda que timidamente,
com uma agenda de direitos humanos prpria do bloco. Nos mbitos das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos, o nvel de comprometimento com tratados internacionais protetivos de direitos j se encontra
num nvel bem mais avanado, conforme mostra o quadro a seguir. (Proner,
2006, p. 15).
Embora o nmero de compromissos internacionais ratificados pelos pases mercosulinos chame a ateno, no correto afirmar que no existe nesses
206
pases violaes aos direitos elencados em tais documentos. Por isso, Ctia
Cristina de Oliveira Bethonico (2007) adverte-nos para o fato de que h uma
diferena entre o compromisso assumido e a efetiva proteo dos direitos humanos: h grandes disparidades sociais em se tratando da distribuio da renda, por exemplo. O Brasil possui srios problemas sociais em decorrncia da
desigual distribuio de renda: a maioria so pobres, que ganham muito pouco
para manter um mnimo de sobrevivncia, enquanto poucos possuem grandes
fortunas.
No mbito do Mercosul, contudo, a construo de uma agenda comum
para a garantia e a efetividade de direitos ainda est engatinhando. Graas
j nfase dada no aspecto econmico, no houve produo, em relao aos
direitos humanos, de compromissos que vinculassem seus membros, embora
haja um entendimento de que sem uma justia social e um engajamento das
populaes dos pases membros no processo de integrao, este no atingir
os objetivos propostos pelo Tratado de Assuno.
Especialistas h que entendem que no se trata de criar novas normas e
rgos em matria de direitos humanos, no mbito do Mercosul, e sim operacionalizar o que j existe (Rolim e Ventura, 2005). Essa, no entanto, no
nossa posio. Com base no exemplo do direito comunitrio europeu, trazido por Proner (2006), inferimos que a fora desse direito est justamente na
superioridade hierrquica, na supranacionalidade e na existncia de instituies prprias regulando e produzindo o direito comunitrio. As decises do
Tribunal Europeu de Direitos Humanos podem reformar as normas internas
dos Estados quando incompatveis com a Conveno Europeia de Direitos
Humanos. A fora obrigatria da legislao unificada do Mercosul, conferiria
ao bloco a uniformizao dos direitos humanos e um reforo supranacional a
garantir seu cumprimento.
Atualmente existem, de acordo com Carol Proner (2006, p. 13), dois foros do Mercosul designados para tratar do tema direitos humanos: o Foro de
Consulta e Concertao Poltica do Mercosul, formado por diplomatas designados para preparar as decises do Conselho sobre temas no comerciais,
e a Comisso Tcnica da Reunio dos Ministros de Justia), constituda por
especialistas indicados pelo Ministrio da Justia de cada Estado. As decises
dos foros no tm fora cogente e so submetidas ao Conselho do Mercado
Comum. Existe tambm um Grupo Ad Hoc de Direitos Humanos, composto
por diplomatas e responsvel pela interlocuo com o sistema das Naes
Unidas e com o sistema interamericano.
Alm disso, h trs documentos referentes a democracia e direitos humanos, os quais demonstram a ainda incipiente vocao do Mercosul para,
207
enquanto bloco, proteger os direitos humanos. So eles: A Declarao sobre o

compromisso democrtico do Mercosul (1996), a Declarao Sociolaboral do
Mercosul (1998) e o Protocolo de Ushuaia (1998).
A primeira representa o compromisso dos pases membros de consultarem-se e de aplicarem medidas punitivas, dentro do espao normativo do bloco, em caso de ruptura ou ameaa de ruptura da ordem democrtica em algum
Estado-membro. Os presidentes assinaram tambm uma declarao sobre o
dilogo poltico, estabelecendo um mecanismo de consulta e de concertao
poltica mtua.
A Declarao Sociolaboral do Mercosul (tambm chamada de Carta Sociolaboral), por seu turno, foi produto da cooperao entre as organizaes
sindicais e os governos. De acordo com Proner (2006, pp. 13-14), surtiu algum efeito como esforo comum no bloco e como declarao de intenes,
embora pouco conhecida e sem fora vinculante.
A Declarao, firmada em 1998, estabelece a garantia de direitos individuais, o princpio da no discriminao do trabalhador e o princpio da igualdade de tratamento e de oportunidades; define a proteo aos trabalhadores
migrantes e fronteirios; prev a eliminao do trabalho forado e a abolio
de toda utilizao de mo-de-obra que propicie, autorize ou tolere o trabalho forado; probe o trabalho infantil e de menores; estabelece o direito dos
empregadores, a liberdade de associao e a liberdade sindical; regula a negociao coletiva, o direito de greve e a composio dos conflitos por meios
preventivos e alternativos; prev o fomento ao dilogo social e ao emprego;
garante a proteo aos desempregados; prev a formao e desenvolvimento
de recursos humanos, a sade e segurana no trabalho, a inspeo do trabalho
e a seguridade social.
A Carta ainda define o compromisso dos Estados em se reunirem ao menos uma vez ao ano para analisar as memrias oferecidas pelos Estados Partes
e preparar o relatrio a ser levado ao Grupo Mercado Comum. A cada ano,
por intermdio de seus Ministrios do Trabalho e em consulta s organizaes
mais representativas de empregadores e de trabalhadores, devem ser entregues memrias contendo o relato das alteraes ocorridas na legislao ou na
prtica nacional relacionadas implementao dos enunciados da Declarao
e o relato dos avanos realizados na promoo da Declarao e das dificuldades enfrentadas em sua aplicao.
A importncia da Declarao Sociolaboral do Mercosul, para Bethonico
(2007), reside no fato de que foi por meio desse documento que os membros
do Mercosul declararam a disposio de promover, conforme o Tratado de
208
Assuno, a modernizao de suas economias para ampliar a oferta de bens e

servios disponveis, que em consequncia, permite a melhoria das condies
de vida de seus habitantes. Esses pases so membros da Organizao Internacional do Trabalho, e ratificaram as principais convenes que garantem os
direitos essenciais dos trabalhadores, bem como comprometeram-se com os
princpios da democracia poltica, do Estado de Direito e do respeito irrestrito
aos direitos civis e polticos da pessoa humana, que constituem base irrenuncivel do projeto de integrao.
Para proporcionar uma vida digna a seus cidados, os membros concordaram que todo trabalhador tem garantida a igualdade efetiva de direitos, tratamento e oportunidades no emprego e ocupao, sem distino ou excluso por
motivo de raa, origem nacional, cor, sexo ou orientao sexual, idade, credo,
opinio poltica ou sindical, ideologia, posio econmica ou qualquer outra
condio social ou familiar, alm de garantir que toda pessoa tem direito ao
trabalho livre e a exercer qualquer ofcio ou profisso.
Por fim, destaquemos o Protocolo de Ushuaia, por meio do qual os pases do Mercosul, incluindo Bolvia e Chile, reconheceram que a vigncia das
instituies democrticas condio indispensvel para a existncia e o desenvolvimento dos processos de integrao e que toda alterao da ordem democrtica constitui um obstculo inaceitvel para a continuidade do processo
de integrao regional. Por meio desse protocolo, reafirmaram-se os valores
da Declarao sobre o compromisso democrtico do Mercosul.
Em caso de ruptura ou ameaa de ruptura do regime democrtico, os pases membros podero reunir-se para promover as consultas pertinentes entre
si e com o Estado afetado. Se tais consultas resultarem infrutferas, os demais
membros, no mbito especfico dos Acordos de Integrao vigentes entre eles,
devero considerar a natureza e o alcance das medidas a serem aplicadas,
levando em conta a gravidade da situao existente. As medidas que podem
ser aplicadas podem ser a suspenso do direito de participao nos diferentes
rgos dos respectivos processos de integrao at a suspenso dos direitos e
obrigaes resultantes destes processos.
A Venezuela foi o nico pas a no ratificar o referido Protocolo de
Ushuaia, o que, de acordo com Bethonico (2007, p. 10), preocupante, porquanto
este o nico instrumento que defende a democracia como sendo instrumento fundamental no somente para o processo de integrao entre os pases,
mas tambm para a disseminao, a proteo e efetivao dos direitos humanos. Sem democracia, no h garantia de proteo de vrios direitos, como
os fundamentais, os civis e polticos. Nos ltimos anos o mundo viu diversas
209

manifestaes contra os direitos humanos por parte do governo venezuelano,
encabeado pelo presidente Hugo Chavez, responsvel pela deteriorao paulatina do Estado de direito na Venezuela. Dentre as mais famosas violaes,
est o fechamento de um canal de televiso oposicionista ao governo, o canal
RCTV, que afronta a liberdade de imprensa.
A tradio de governos autoritrios ainda uma ameaa que precisa ser

controlada tambm por meio do compromisso com a manuteno das instituies democrticas. O Mercosul precisa atuar e dar resposta aos crimes do
passado, precisa dar resposta aos crimes cometidos pelos regimes ditatoriais
e solues ao tema dos desaparecidos (Proner, 2006). Da, a importncia do
compromisso com a no ruptura da ordem democrtica, bem assim com o
respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais na vigncia democrtica das instituies.
Embora ainda tenha status incipiente e ainda com exigibilidade baixa, j
se percebe uma mobilizao dos pases do Mercosul no sentido de proteger
os direitos da pessoa humana, tanto os de primeira dimenso quanto os de
segunda dimenso, bem como a manifestada inteno de proteger ao governo
democrtico contra eventuais ameaas.
Entendemos, contudo, que no estar completo o sistema mercosulino de
direitos humanos, enquanto no se consolidar um sistema prprio de supranacionalidade, um tribunal de direitos humanos para investigar e punir violaes de direitos, semelhana do que existe no sistema europeu, conforme
expusemos acima.
que muito embora o sistema interamericano de proteo de direitos
humanos tenha se desenvolvido bastante e conte com participao dos pases
integrantes do Mercosul, sua concepo centrada principalmente em direitos
fundamentais negativos, aqueles em que se exige uma absteno do Estado.
Ficam excludos dessa concepo os direitos decorrentes da concepo ampla de desenvolvimento, indissocivel da democracia e direitos de liberdade
(Donelly, 2002).
Deve-se buscar, com um sistema supranacional de proteo dos direitos
humanos no mbito do Mercosul, muito mais do que afastar a interferncia
do Estado danosa a direitos fundamentais na vida dos cidados mercosulinos,
mas especialmente promover a atuao do Estado relativa a esses direitos.
Queremos com isso dizer que esse sistema deve estar pautado na atuao positiva do Estado, no sentido de garantir os direitos relativos ao trabalho, j
reconhecidos na Declarao Sociolaboral, bem como nos direitos ambientais,
reprodutivos e sexuais, proteo contra todas as formas de discriminao,
sade, educao, habitao, que ainda esto carentes de reconhecimento
expresso no mbito do Mercosul.
210
Desse modo, no ser redundante o sistema transnacional de proteo

dos direitos humanos mercosulino, do modo como o visualizamos, porquanto
atuar principalmente na promoo dos direitos conexos concepo de desenvolvimento adotada pelo bloco.
Por fim, destaquemos a importncia do Parlasul na transformao do
Mercosul em um bloco de direitos humanos.
De acordo com Ingrid Sarti (2009), o Parlamento do Mercosul mais um
passo rumo uma nova institucionalidade que busca aprofundar a representao e a participao dos povos do bloco, para alm de seu carter comercial.
o resultado de um amplo debate que aponta a necessidade de um rgo supranacional de mediao entre as orientaes polticas de desenvolvimento
da regio.
O Parlasul o lugar, por excelncia, destinado a solucionar conflitos de
interesses e proteger as assimetrias regionais, bem como instrumento para fortalecer a democracia na regio mediante a incluso das demandas polticas,
sociais e culturais de integrao que permaneceram margem do processo
integracionista (Sarti, 2009, p. 9).
Por isso, trata-se de um passo importante para a democratizao do espao mercosulino, atuando tanto no sentido de reafirmar a existncia de uma cidadania transnacional para alm dos acordos econmicos do Mercosul, quanto na propagao de uma legislao mais protetiva dos direitos humanos no
mbito desse bloco, apta inclusive a ensejar a criao de um tribunal supranacional para a garantia desses direitos, tal como defendemos acima.
4. PARLASUL: UM ESPAO PARA A POLTICA, A CIDADANIA E
OS DIREITOS HUMANOS
Desde a origem do Mercosul, observava-se que para se chegar a uma proposta real de formao do Mercado Comum do Sul, vrios caminhos precisavam ser trilhados e para esta empreitada, certamente, sem uma integrao poltica entre os pases membros e a participao dos cidados, a tarefa no seria
fcil. Depois de alguns anos de experincia do Mercosul, muitos objetivos no
passaram de mera expectativa para os Estados Partes. E no diferentemente,
para os indivduos que os pertencem.
Mesmo assim, ao observar os documentos de origem do bloco, o processo
histrico que estes pases vivenciaram em sua recente fase e a perspectiva democrtica que orienta as aes polticas dos governos locais para a efetivao
do Mercosul j apresentava uma clara sinalizao para a participao popular.
E no diferente para os legisladores nacionais na perspectiva de afirmao da
cidadania mercosulina.
211
Percebe-se que diante dos objetivos do bloco sem uma forte atuao e
apoio dos legislativos nacionais, sobretudo, quando o assunto choca com a
soberania ou o Estado mercosulino precisa aceitar as decises coletivas tomadas por outros pases e onde nem sempre, o ganhar se estabelece como
marca constante para os governos nacionais. Arrola-se ento uma complicada
engenharia poltica dentro do prprio pas. Para os estadistas que acreditam na
perspectiva integracionista, A sada encontrada o apoio popular e um rgo
para legitimar as aes do Mercosul.
As dificuldades para a integrao no so limitadas, soma-se ainda a discrepncia entre os membros do Mercosul, toma-se aqui como exemplo o gigantismo do Brasil se comparado aos demais componentes do grupo. Ilustra
tambm o cenrio, a parca economia paraguaia. paraguaia. Como fazer representar a pujana da economia e a populao de um pas sem ameaar a soberania e qual maneira adotar para superar as desconfianas? No parece ser uma
resposta fcil.
Outro elemento que dificulta a participao social o tardio processo de
democratizao das republicas que pertencem ao bloco, at recentemente elas
estavam subordinadas aos regimes ditatoriais. Elemento que prejudica o envolvimento popular. Mantm assim, o cidado margem de todo e qualquer
processo poltico no continente.
Mesmo com este cenrio, alguns esforos so vistos para permitir a participao dos cidados nas decises do Mercosul, no conferido apenas ao
bloco uma relao intergovernamental. Hoje, percebemos uma grande demanda da sociedade civil para fazer parte das discusses. Algumas Organizaes
No-Governamentais participam ou acompanham sobremaneira dos fatos que
pertencem ao seu conjunto de aes. No obstante, muitas vezes se solidarizam para atingir os objetivos.
As possibilidades para uma postura supranacional do Mercosul passam
pela consolidao do Parlasul e ao atendimento das diretrizes constitutivas
do bloco.
A colocao das idias pelos candidatos ao Parlasul nas eleies representa a abertura de dilogo com os cidados. O sufrgio Universal representar
um marco no processo democrtico do continente sul americano.
Este Parecer no pode ser finalizado sem que se registre a importncia do processo de construo de um Parlamento do Mercosul apto a conduzir democraticamente o grande e permanente dilogo a ser levado adiante pela populao
do conjunto de naes que se aproximam para se lanarem a um futuro melhor. A eleio direta dos parlamentares do Mercosul ser um acontecimento
relevante da histria do Brasil e da Amrica do Sul, do qual podemos e devemos participar com orgulho. (ROSINHA, 2009).
212
5. OS CAMINHOS PARA O PARLASUL

Desde a criao do Mercosul, o Tratado de Assuno de 1991, previu para
funcionar na estrutura do bloco a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
(CPC). Esta Comisso objetivava acelerar o processo integracionista do bloco
em direo ao Mercado Comum e permitir uma participao dos legislativos
nacionais no destino do Mercosul. Este Tratado ofereceu CPC a incumbncia de facilitar a internalizao do Mercado Comum nos ordenamentos dos
Estados Partes atravs de aes nos parlamentos nacionais e a necessidade de
harmonizao das legislaes a facilitar o processo de integrao.
A funo da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul ficou melhor
definida com o Protocolo de Ouro Preto (POP) em 1997, no Brasil. O Protocolo estabeleceu a partir dos artigos 22 ao 27, os seguintes pontos que acumulados com a realidade atual permitem inferir que a CPC o rgo representativo
dos parlamentos nacionais dos Estados Partes. A Comisso integrada por
igual nmero de parlamentares dos Estados nacionais (mesmo havendo algumas eleies diretas em alguns pases, o nmero proporcional de parlamentares em relao populao no alterou a quantidade). Ainda parte desta representao parlamentar, no foi eleita diretamente pelos eleitores nacionais,
logo, alguns parlamentos nacionais continuam a indicar seus representantes.
Percebe-se na leitura dos referidos artigos, a idia de um parlamento unicameral e a principal misso , conforme expressou o artigo 25 do POP, acelerar os procedimentos internos correspondentes aos Estados Partes para a
pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul e a
harmonizao das legislaes nacionais.
A elaborao de um ordenamento jurdico comunitrio precisa buscar a sua
legitimidade poltica direta em um foro tipicamente democrtico, qual seja,
um Parlamento em que o exerccio da cidadania possa ser ampliado do Estado
nacional para o mbito regional. A criao do Parlasul possibilita a discusso
de questes relacionadas ao processo de integrao de forma mais democrtica, incluindo a participao de representantes de diversas etnias, ideologias,
classes e regies. Ademais, de acordo com a participao desses parlamentares, entende-se que o processo de elaborao de normas ser mais legtimo,
diferentemente do atual sistema de decises pelos rgos do Mercosul. (RIBEIRO, 2008).
Observamos que a implantao da CPC deu-se ainda com a II Reunio

Parlamentar do Mercosul, realizada em Buenos Aires, em 1991. Nesta reunio, foi manifestado, interesse de criar um Parlamento. Estvamos diante
de uma outra perspectiva para o Mercosul a poltica. Abria-se um caminho
para a representao das diferentes correntes ideolgicas do bloco, voltava-se
para uma maior insero da sociedade civil nas decises do Mercosul, alm de
comportar a diversidade cultural deste grande territrio.
213
Vrias disposies emanadas da CPC que ajudariam efetivao do Parlasul decorreram, entre elas, destaca-se a de n. 14/99, esta Disposio, sugere
os estudos e trabalhos necessrios para a institucionalizao do parlamento.
Na XVI Reunio Plenria da CPC, a seo argentina, apresentou cronograma para o aperfeioamento do embrionrio Parlasul e dividiu em trs
etapas o processo de construo. Estas etapas denominadas de vontade poltica, mecanismos de transio e criao de um rgo supranacional. Na
vontade poltica, um grupo ad hoc, a partir da intergovernamentalidade,
definiu os caminhos para o Parlasul; na fase de mecanismos de transio,
constituda por tcnicos que estudaram simultaneamente com o momento da
vontade poltica um projeto para a integrao. O mesmo esboo foi apresentado ao Conselho do Mercado Comum. E por fim, cominou, na fase de rgo
supranacional o Parlasul.
Os grupos de parlamentares de cada Estado Nacional deveriam realizar
discusses com vistas a permitir o entendimento poltico sobre a possibilidade
de criao de um rgo supranacional parlamentar. Estas sees nacionais
observariam a viabilidade de financiar uma campanha de divulgao para informar a populao desses paises sobre a criao de um rgo que representasse os povos envolvidos no processo de integrao regional.
Momentos outros foram facilitados para a consolidao da proposta dos
argentinos de criao do Parlasul e na Reunio da Mesa Executiva da CPC em
Montevidu em 2003 foi apresentado o Projeto de Acordo Interinstitucional
para a instaurao da primeira fase do Parlasul. Na XXVII Reunio do Conselho do Mercado Comum, este rgo investiu CPC da atribuio de realizar
as aes necessrias instalao do Parlamento at 31 de dezembro de 2006
e apresentar projeto de protocolo. Observa-se pela primeira vez uma data definitiva para a instalao do Parlasul.
E em dezembro de 2005, o texto do Protocolo Constitutivo do Parlasul
aprovado pelo Conselho do Mercado Comum. A possibilidade de integrao
poltica do Mercosul deixa de ser uma proposta e marca definitivamente um
novo cenrio na poltica externa dos paises envolvidos. Parece que o sonho de
Simon Bolvar de integrao poltica entre os povos sul-americanos deixou de
ser um discurso e se adequa a nova fase de institucionalismo.
A criao do Parlasul representou uma guinada na integrao regional. O
Mercosul encontrava-se desgastado, mas as determinaes dos recentes presidentes argentino e brasileiro contriburam para acender a chama da integrao
novamente e desta vez, com a insero da poltica.
A criao do Parlamento do Mercosul, em 06 dezembro 2006, representou
uma guinada no processo de estagnao pelo qual passava o bloco desde o
final da dcada de noventa, quando a max -desvalorizao do real e a crise
214

Argentina abalaram a confiana nos compromissos assumidos no Tratado de
Assuno em 1991. Neste momento, as perspectivas to desoladoras que um
retrocesso ao status de Mercado Comum ou uma simples Unio Aduaneira
passou a ser considerado como possibilidade real. (GOULART, 2008)
Em Braslia, dezembro de 2006 ocorre sesso solene de constituio do

Parlasul. Mas foi em Montevidu, 07 de maio de 2007 que a sesso inaugural
do Parlasul foi concretizada e terminava a fase de especulao. Deixa-se a
fase de constituio e adentra em uma fase difcil da integrao balancear os
interesses. Nenhum Estado deseja conceder parcela de sua soberania de legislar e o Parlasul precisa encontrar um meio termo para que suas decises no
necessariamente passem pelo Conselho do Mercado Comum, caso contrrio,
os mercosulinos estaro diante de um rgo que dificultar a integrao econmica e poltica do Mercosul.
A Segunda sesso realizada em 25 de junho de 2007 discutiu temas importantes para todo o cenrio da Amrica do Sul, entre eles, destacam-se quanto
ao domnio das Ilhas Malvinas pela Inglaterra, a no renovao da concesso
de canal de televiso RCTV pelo governo venezuelano de Hugo Chaves e a
problemtica das assimetrias legislativas dos Estados Partes.
6. A DIFCIL MONTAGEM DO JOGO DE XADREZ
A denominao para indicar o parlamentar do Mercosul foi estabelecida
no Regimento do Parlasul, aprovado na Disposio 06/2007. O edil ser chamado de Parlamentar do Mercosul na verso portuguesa e a nomenclatura dos
membros do Parlamento do Mercosul em espanhol ser de Parlamentarios ou
Parlamentarias del Mercosur e Mercosur Parlamento-gua, em guarani. Estas
denominaes foram previstas a indicar o coletivo de cada Estado membro.
Na primeira fase do Parlasul, os paises deveriam ser representados por
18 parlamentares cada, escolhidos pelos parlamentos nacionais indiretamente.
Em seguida, cada membro, deveria convocar eleies diretas para a escolha
dos seus Parlamentares no Mercosul. A escolha dos parlamentares por cada
Estado membro de forma direta representa um salto qualitativo, conforme se
observa no Relatrio apresentado Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados no Brasil.
Em primeiro lugar, o conjunto dos pases que compem o Mercosul decidiram
preestabelecer o momento em que se daria um salto qualitativo no processo
de composio da instituio em que a convergncia de nossas naes e dos
vrios espaos que conformam cada uma delas mais integralmente se far
representar, que justamente a instituio parlamentar. Esse salto aconteceria
justamente com a escolha dos Parlamentares do Mercosul diretamente pela
populao mercosulina. (ZARATTINI, 2009).
215
Contudo, no Brasil, nesse momento no existe previso legal para a escolha de Parlamentares do Mercosul. O Projeto de Lei que tratava do assunto no
Congresso Nacional e que definiria o processo eleitoral no Pas foi retirado,
no existindo agora, a possibilidade de eleio para o Parlasul em 2010. Diferentemente do Brasil, o Paraguai j escolheu sua representao para o Parlamento. A bancada paraguaia ser formada por 18 parlamentares.
Diante das dificuldades encontradas para a segunda fase do Parlasul, nem
todos os Estados sero representados por parlamentares escolhidos por cidados com a finalidade de represent-los em um organismo supranacional.
Nessa etapa, todos os parlamentares seriam escolhidos por sufrgio, direto,
universal e secreto, conforme assinala o artigo 7 do Regimento Interno do
Parlamento do Mercosul.
Os Estados Partes sero representados no Parlasul atravs da proporcionalidade populacional, contudo, no totalizada por completo para Brasil e Argentina
nesse primeiro momento. Na primeira fase, o Brasil escolheria diretamente entre seus cidados trinta e sete Parlamentares do Mercosul e a Argentina vinte e
seis parlamentares. Em 2014, o Brasil completaria totalmente o ciclo escolhendo os seus setenta e cinco parlamentares e Argentina quarenta e trs em 2015. O
Uruguai escolher os dezoito parlamentares em 2011.
A quantidade de parlamentares para representar cada Estado membro,
sem dvida alguma, um dos maiores problemas para o Parlasul. Existe uma
enorme diferena entre os paises membros. O Brasil, por exemplo, possui
mais de 190 milhes de habitantes, enquanto o Paraguai possui uma populao nfima se comparada brasileira. Logo, o Brasil, teria mais da metade
dos parlamentares no Parlamento, por outro lado, abrir mo dessa proporcionalidade, permitir ficar refm da poltica dos outros Estados Partes. Ento,
buscou-se este meio termo quantitativo-representativo.
Os Parlamentares do Mercosul gozaro de uma significativa imunidade,
entre os Estados Partes. Estes mercosulinos no esto sujeitos a mandato imperativo e so orientados a atuarem com plena independncia no exerccio de
suas funes.
Os Parlamentares no podem ser julgados, civil ou penalmente, no territrio dos Estados Partes do Mercosul, em nenhum momento, nem durante
nem aps seus mandatos, pelas opinies e votos emitidos no exerccio de suas
funes. Uma marca da recente democratizao do continente que no pode
ser confundida com impunidade, sobretudo, quando assossiada s questes
polticas.
216
O Parlamentar ter deslocamento assegurado entre os Estados- Partes no

exerccio de suas funes e no podendo ser limitados por restries legais ou
administrativas.
E quem faz uso deste instituto, precisa saber que est representando todo
um povo que deposita no parlamentar os sonhos de superar o legado marcado
pela agresso liberdade e os direitos humanos.
A sede do Parlamento do Mercosul em Montevid no Uruguai e os Estados Partes precisam providenciar representao fsica em cada territrio parte.
Esta deliberao de constituir uma sub sede para as bancadas de cada nao,
uma tentativa de no afastar o Parlamento dos anseios da sociedade civil.
7. O ESFORO DO PARLASUL PARA EMANAR DECISES
Para fazer funcionar toda a estrutura legislativa e supranacional, o Regimento do Parlasul traa importantes linhas que no podem ser desprezadas. E
a maneira deste legislativo se relacionar com os demais rgos do Mercosul e
com as Casas Legislativas dos Estados Partes.
No primeiro momento, o Parlasul precisa reconhecer que um rgo dentro da estrutura do Mercosul e mais tarde, precisa tornar-se um espao de
deliberaes com capacidade de obrigar a execuo e evitar ao mximo, a
ingerncia do Conselho do Mercosul. Precisa receber a plena legitimidade
dos seus representados e atuar na defesa da democracia, direitos humanos e
na integrao dos povos. Tudo isto, equacionado com a balana dos interesses
nacionais.
Entre as profcuas misses do Parlasul, esto s emisses de pareceres
sobre os projetos de norma, apresentao de anteprojetos que visam harmonizao de legislaes nacionais, a promoo das audincias pblicas, receber
peties de particulares, aprovar o oramento do Parlasul e elaborar relatrio
sobre a situao dos Direitos Humanos.
Os institutos documentais e aes que facilitaro o desempenho do parlamento mercosulino, encontram-se no Captulo Oito do Regimento do Parlasul. Sendo assim, o Parlamento do Mercosul aturar deliberando atravs de
pareceres, projetos de normas, anteprojetos de normas, declaraes, recomendaes, relatrios e disposies.
Os Pareceres so as opinies emitidas pelo Parlamento sobre projetos de
normas que sero editados pelo Conselho do Mercado Comum e antes da
aprovao por este rgo, sero submetidas ao Parlasul e depois, seguiro aos
legislativos dos Estados Partes para receber a ateno devida.
217
Entende-se como Projeto de Norma do Mercosul a proposio normativa apresentada por parlamentar mercosulino para apreciao do Conselho
do Mercado Comum. Entre as ressalvas para projeto de norma, que ele no
poder tratar de matria contrria integrao regional e sempre de um tema
especfico.
Os Anteprojetos de norma so as proposies recomendativas aos Parlamentos Nacionais cujo objetivo harmonizao das legislaes dos Estados
Partes.
As Declaraes so as opinies do Parlasul sobre qualquer assunto de
interesse pblico. E as Recomendaes sero as indicaes gerais dirigidas
aos rgos decisrios do Mercosul. E a organizao interna do Parlamento
receber regulamentao atravs das Disposies.
Faz- se mister destacar, os Relatrios que sero emitidos pelo Parlasul e
que versaro sobre temticas diferenciadas e especficas. Abre-se nesse sentido um significativo diapaso que permitir o cruzamento dos dados de diferentes Estados Partes.
O relatrio contribuir para a troca de informaes e a possibilidade dos
parlamentares mercosulinos fazerem presso poltica, sobretudo, nas questes
tocantes aos direitos humanos e na construo da efetiva democracia no Cone
Sul. E no Regimento, a Comisso de Direitos Humanos recebeu especial ateno quanto obrigatoriedade de anualmente, para a considerao do Plenrio,
fazer Relatrio sobre a temtica dos Direitos Humanos no Mercosul.
Quanto ao qurum, exige-se para o incio de cada sesso do Parlamento
de um tero dos membros e a presena de todos os Estados Partes. As sesses
sero pblicas, exceto aquelas, quando requererem o sigilo, contudo, o pedido
dever ter aprovao da maioria dos parlamentares presentes.
As decises do Parlamento exigir um qurum especifico para cada ato.
Os rgos colegiados do Parlamento: o Plenrio, as Comisses e a Mesa Diretora adotaro suas decises por maioria simples, absoluta, especial ou qualificada. Para a maioria simples se requerir o voto de mais da metade dos
Parlamentares presentes, o caso por exemplo, de relatrios, declaraes e
recomendaes.
Compreende-se como maioria absoluta os votos somados de mais da metade do total dos membros do Parlamento, exemplo, a votao do relatrio
sobre direitos humanos no Plenrio.
Para a maioria especial se contabilizar os votos de dois teros do total dos
membros do Parlamento, que incluam, por sua vez, Parlamentares de todos os
218
Estados Partes. E para a maioria qualificada se requerir o voto afirmativo da

maioria absoluta da representao parlamentar de cada Estado Parte.
Quando destacado os critrios para as deliberaes no Parlasul, observase a carga de protecionismo dos membros, mesmo que a justificativa dada
esteja associada ao respeito integrao regional e, portanto, todos os Estados
precisam deliberar. A constante salva-guarda dos interesses nacionais impe
uma lgica que pode dificultar as prprias decises da casa legislativa. Outrora, um constante boicote de um Estado Parte no favorecer os anseios da
cidadania mercosulina.
8. O PROCESSO ELEITORAL DO PARLASUL NO BRASIL UM ESTMULO CIDADANIA MERCOSULINA
A expectativa para que o Brasil tivesse sua primeira eleio direta para o
Parlasul, no despertou significativo interesse do Congresso Nacional Brasileiro, apesar de reconhecer alguns esforos por parte de alguns poucos setores
no sentido de realizar ainda em 2010 as eleies no Brasil para a escolha dos
parlamentares brasileiros ao Parlasul
Contudo, estabelecer uma varivel que congregasse os interesses dos diferentes setores do Pas no seria fcil. Alia-se tambm no campo externo, a
dificuldade de encontrar um critrio da proporcionalidade representativa para
os Estados Partes que os envolvidos aceitassem. Prova disso, que, o critrio de proporcionalidade previsto no foi aprovado no Conselho do Mercado
Comum. Apesar de o Brasil reclamar da letargia oferecida pelos paraguaios
uma estratgia encontrada para dificultar o processo eleitoral brasileiro os
guaranis no reconheceram os esforos da representao brasileira e demoraram muito para aceitar a proporcionalidade prevista e o tempo restante para
discutir o projeto no Brasil foi insuficiente.
O Projeto de Lei no Brasil de n. 5.279, de 2009, de autoria do Deputado
Federal e Parlamentar do Mercosul Carlos Zarattini previu a importncia do
Parlasul e o irreversvel processo de integrao regional.
O irreversvel processo de integrao da Amrica do Sul ganhar, em breve, um
importantssimo desdobramento com as eleies diretas de parlamentares nos
diversos pases que participam do Parlamento do Mercosul. No se trata apenas
de um avano administrativo, mas de iniciativa que tem implicao poltica de
natureza francamente democratizante, na medida em que atrai a interveno popular para os processos decisrios que interessam a essa comunidade de naes
e povos e cujos resultados influenciam na vida de todos. (ZARATTINI, 2009).
No mesmo Projeto, velou-se pela simplicidade das discusses em nome

da concretizao das eleies para o ano de 2010. Pretendia-se a realizao do
sufrgio concomitantemente com as eleies de nvel nacional e estadual de
2010. A celeridade em aprovar o projeto justificava-se pela rigidez da norma
219
constitucional brasileira em estabelecer em no mximo um ano antes para alterar o processo eleitoral.
Pretendia-se tomar o Pas como um circunscrio nica, no reservando
aos estados e Distrito Federal esta possibilidade, caso contrrio, incorreria
quase numa eleio majoritria tendo em vista o nmero de parlamentares
que seriam eleitos.
Uma outra inovao e teste para a Reforma Eleitoral no Brasil seria a
lista preordenada pelos partidos polticos. Mas continuava-se com o sistema
proporcional. E pela primeira vez no Brasil seria utilizado o exclusivo financiamento de campanhas em eleies.
O Projeto previa a reserva de horrio em rdio e televiso pelo menos em
um breve tempo, mas que seria significativo. Com veiculao da propaganda
eleitoral referente ao Mercosul nos meios de comunicao de massa ajudaria a
tornar a temtica mais prxima do cidado brasileiro. O Mercosul estaria pela
primeira vez sendo discutido pelas pessoas comuns no Brasil. Mesmo que
alguns estudiosos da temtica pensem que o Parlamentar do Parlasul estaria
associado aos espaos acadmicos.
Apesar destes pontos positivos para realizao no Brasil do processo eleitoral para o Parlasul, infelizmente, a escolha no ser em 2010. E caso, estas
eleies sejem pensadas para ocorrer simultanemante aos processos eleitorais
nacionais, s ocorrer em 2012 ou em 2014. Perde-se um grande espao para
a discusso nacional do tema Mercosul e deslegitima os parlamentares brasileiros que sero indiretamente indicados para representar os cidados.
O Projeto que versava sobre o processo eleitoral do Parlamentar do Mercosul foi retirado pelo prprio autor em setembro, impedindo assim, sua votao. No foi possvel encontrar, mesmo com vrios esforos da atual Representao brasileira no Parlasul uma varivel que unificasse o parlamento em
torno dos pontos divergentes.
9. A PERSPECTIVA DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS A PARTIR DO PARLASUL
Para um jovem que nasceu na Amrica do Sul, na dcada de 90, falar em
democracia, pode ser algo relativo, sem muita importncia. Certamente, no experimentou diretamente os efeitos devastadores das ditaduras que se instalaram
no continente. Mas para aqueles que foram cerceados da liberdade de expresso,
a ausncia da democracia significou e abalou as estruturas pessoais.
O surgimento do Mercosul, e agora, com seu mais novo organismo, por
sinal, de carter essencialmente poltico. Muito se credita ao papel que o Parlasul exercer sobre as questes dos direitos humanos no Cone Sul.
220
Entre as Comisses previstas no Regimento do Parlasul, merece destaque

entre elas, pela inovao e marca da recente democratizao do continente, a
Comisso de Cidadania e Direitos Humanos. Um rol de funes foi estabelecida para este grupo de trabalho que muito poder contribuir se levar em
considerao a garantia dos direitos bsicos necessrios ao indivduo e que
parcela significativa da populao da Amrica do Sul no desfruta.
uma tarefa herclea, mas encarar esta realidade e dela fazer premissa para as orientaes que a Comisso de Cidadania e Direitos Humanos do
Parlasul far aos Estados Partes significar um agigantamento do bloco e se
concretizado contribuir para a incluso de milhes de pessoas no processo de
cidadania que o Parlasul pretende arrolar.
Com a criao desta Comisso, no muito distante, abre-se uma possibilidade para a uniformizao dos direitos humanos. E, qui, no desenvolva
entre os cidados a cultura da comparao benfica. Importante para aumentar
o rol de direitos que precisam ser protegidos e constitucionalizados internamente por cada Estado membro.
A defesa dos direitos humanos a ser pensada no Parlasul elemento a ser
perseguido. Alm de representar um item norteador para as aes do Parlasul,
torna-o uma questo supranacional, exigindo dos Estados uma proteo alm
de suas fronteiras. E o desrespeito aos direitos humanos por parte de um Estado, requer por parte dos outros paises uma ao de cobrana.
Comisso de Cidadania e Direitos Humanos compete discutir e informar por escrito ao Plenrio sobre os temas de direitos humanos, elaborao do
relatrio anual previsto no Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul,
questes de etnia, cidadania, infncia, juventude, idosos, gnero e minorias,
peties de cidados encaminhadas ao Parlamento, liberdade de expresso e
de culto religioso, instrumentos de democracia participativa, colaborao com
entidades no-governamentais que atuem na defesa dos direitos humanos e a
defesa do consumidor.
Um vis importante estabelecido no Parlasul a possibilidade da participao da sociedade civil em audincias pblicas e seminrios. E para isso,
permite que cada comisso realize reunies pblicas com organizaes da
sociedade civil, setores produtivos, organizaes no-governamentais e movimentos sociais, para tratar de assuntos pertinentes sua rea de atuao.
Significativo ainda, a possibilidade mediante proposta de entidade ou
setor interessado para a realizao destes instrumentos diretos de participao
social. Estas reunies podem ser realizadas na forma de audincias pblicas
ou seminrios. E podem ocorrer em qualquer Estado Parte, Estado em processo de adeso ou Associado.
221
As audincias pblicas sero regidas pelos princpios da simplicidade, informalidade, economia processual, oralidade e participao. Quando a proposta for aprovada, a Comisso selecionar para serem ouvidas, as autoridades, as
pessoas interessadas e os especialistas ligados s entidades participantes.
uma nova fase na consolidao da democracia no continente e apesar
das constantes crticas que acertadamente so feitas aos governos desses paises, elas foram importantes para empurr-los em direo a democracia almejada pelos cidados.
Vrios obstculos precisam ser retirados para a construo da cidadania
mercosulina. As pessoas precisam participar deste momento, mas o colosso
abismo social entre os moradores desta regio impede e dificulta a efetivao
da plena cidadania.
10. OS PARADOXOS DO PARLASUL
A constituio efetiva do Parlasul, passando pelas eleies nacionais que
escolhero os representantes deste Parlamento promovero uma discusso de
carter regional e questes que possibilitam uma solidariedade conjunta, certamente, receber um olhar atendo dos cidados mercosulinos.
No Brasil, as autoridades possuem um dficit com a populao. No se
nota um estmulo por parte dos gestores nacionais e o legislativo tambm no
discute a contento a temtica impossibilitando assim uma maior visibilidade
do bloco entre os cidados. O tema pouco explorado pela mdia e recebe
raramente os cuidados que tanto merece.
Apesar do gigantismo brasileiro, dificultando algumas partes do territrio
nacional em ter uma aproximao, hoje, todos os estados brasileiros mantm
alguma relao com os paises membros do bloco.
A institucionalizao do Mercado Comum prega a reduo das barreiras,
e no podemos nos manter isolados nem nos aspectos fsicos que podem ser
superados com a implementao de uma rede de transportes eficiente, nem nas
relaes comerciais e polticas. Questes como meio-ambiente deixou de ser
problema de um Estado e passou a ser de todos.
Talvez, uma das mais importantes conquistas do Parlasul a adio da poltica como instrumento a contribuir para as decises dos governos nacionais
aliando-se e aproximando as populaes dos Estados Partes no processo integracionista. E participativo que o povo sul americano, eles colaboraro de algum modo, nesse novo contexto de construo do comunitarismo mercosulino.
Acredita-se que com a instalao do Parlasul traa se um novo cenrio na
Amrica do Sul favorecendo a reduo de Estados no democrticos. E tenta superar o dficit democrtico do movimento integracionista. Oferece aos
222
cidados um espao de ampla visibilidade e assegura aos mesmos uma transparncia nas decises do bloco.
Outro elemento positivo do Parlasul a sua rdua tarefa de promover a
segurana jurdica por meio de um sistema eficaz de incorporao de norma
produzida nos Estados membros e no mbito dos rgos do bloco. uma possibilidade para superar a incompatibilidade interna e externa entre as normas
decorrentes do Mercosul. Visa reduzir as dificuldades de controle de incorporao das normas aos ordenamentos nacionais.
Contudo, carecer de uma ateno especial por parte do legislador e de
outros operadores quando incumbidos da misso de interpretar e aplicar uniformemente a norma do Mercosul. E para isso, precisar reconhecer as diferenas culturais. Um obstculo que s pode ser amenizado com o respeito e a
integrao da cultura e da poltica de seus cidados em que for possvel.
Um elemento negativo que precisa se sanado e as propostas integracionistas aparecem nesse sentido, a falta de conhecimento por parte da
populao da importncia do Mercosul. Os cidados precisam ser includos
na integrao.
Apesar desses paradoxos, a Amrica do Sul tem muito a ganhar com o
Parlasul. Este Parlamento marcar um novo momento na cidadania sul americana norteando as relaes de amizade que apesar de em algum momento
passado estivesse dbil, no a realidade na maior parte das relaes entre
estes povos.
Os desafios do Mercosul se confundem com a do Parlasul. E o comentrio
do Professor Saulo Casali no artigo O Mercosul e seus projetos institucionais
ilustra a rdua tarefa destes dois organismos.
No plano social, os objetivos correspondem a ampliar a participao da sociedade civil, a discusso de temas sociais, a promoo cultural e desportiva
do Mercosul e a implementao de um Frum de consultas de Concertao
Poltica. Busca-se aumentar a cooperao judiciria, a consolidao das normas de circulao de empregados, a avaliao sobre a aplicao das normas
do Mercosul para os trabalhadores, a difuso do portugus e do espanhol, e
fomentar as atividades do grupo ad hoc para a Promoo dos Direitos Humanos. (BAHIA, 2007.).
Aps estas colocaes, o Parlasul no deve ser entendido com um fim em

si mesmo, um meio para regionalizar as discusses e no retira as responsabilidades dos legislativos nacionais em atuarem para promover a cidadania
e encontrar um caminho para o respeito aos direitos humanos. Outrossim,
incluir os milhes de pessoas que mesmo que estivessem interesse em participar das discusses estariam fragilizadas. Faltam-lhes o direito bsico de se
223
alimentarem. E isto se constitui em um desafio imprescindvel do Parlasul em

discutir e propor as solues.
Mesmo com este cenrio perverso, o futuro do Parlasul depende dele e do
amadurecimento poltico do continente. Esperam-se decises coletivas emanadas do Parlasul e que o mesmo atue de forma preponderante nas solues dos
entraves promoo da integrao regional, seja ela poltica, social ou cultural.
REFERNCIAS
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CMARA DOS DEPUTADOS. Projeto de Lei n. 5. 279 de 2009. Autor: Carlos Zarattini.
Braslia, 2009.
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__________ . Deciso CMC n. 23/05. Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul. Montevidu, 8 de dezembro de 2005.
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__________ . Deciso CPC n. 03/00. Declarao de Santa F. Santa F, 28 de junho de 2000.
__________ . Deciso CPC n. 01/04. Declarao de Puerto Iguaz. Puerto Iguaz, 06-07 de
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__________ . Deciso CPC n. 49/04. Parlamento do Mercosul. Puerto Iguaz, 06-07 de julho
de 2004.
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Executiva da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Montevidu, 06 de outubro
de 2003.
__________ . Disposio CPC n. 02/05. Comisso Preparatria do Parlamento do Mercosul.
Assuno, 30 de maro de 2005.
224

__________ . Disposio CPC n. 03/05. Grupo Tcnico de Alto Nvel Parlamento do Mercosul.
Assuno, 30 de maro de 2005.
__________. Disposio CMC 06/07. Aprova o Regimento Interno do Parlamento do Mercosul.
Assuno, 06 de agosto de 2007.
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PITANGUY, Jaqueline e HERINGER, Rosa (org.). Direitos Humanos no Mercosul. Cadernos
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Comunitrio. Revista Universitas Jus, Braslia, n. 16, jan./jul., 2008.
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pdf/rolim_dh_mercosul.pdf. Acesso em: 10 ago. 2009.
SARTI, Ingrid. Conhecimento e Integrao: o Parlamento do Mercosul. XIV Congresso Brasileiro de Sociologia Sociologia: consensos e controvrsias. Rio de Janeiro, 2009.
225
XI.
CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE

CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL
Felipe Barroco Fontes Cunha*
Sumrio: 1. Introduo: 1.1. Breve relato sobre o surgimento do Mercosul; 1.2. Conceito de concorrncia e objetivos a serem perseguidos; 1.3. A falta de tradio dos
pases-membros em matria de livre concorrncia 2. Desenvolvimento: 2.1. Anlise do fundamento jurdico para a defesa da concorrncia no mbito do Mercosul;
2.2. Painel institucional do Mercosul em matria de defesa da concorrncia; 2.3. O
sistema normativo de defesa da concorrncia no Mercosul: 2.3.1. A regulao provisria Deciso CMC 21/94; 2.3.2. O Protocolo de Defesa da Concorrncia Deciso
CMC 18/96; 2.4. As faltas do Protocolo de Defesa da Concorrncia; 2.5. Decises
do Mercosul sobre a livre concorrncia 3. Concluso 4. Bibliografia Anexo 01.
1. INTRODUO
O presente texto visa auxiliar os estudos a respeito da livre concorrncia,
especificamente no mbito do Mercosul, buscando colaborar para a formao
de estudantes e profissionais que se interessem e/ou atuem nesta rea.
1.1. Breve relato sobre o surgimento do Mercosul
O processo de integrao do Continente Sul-Americano se iniciou na dcada de cinqenta atravs dos trabalhos da CEPAL Comisso Econmica
para a Amrica Latina. Em sua fase primeira, foram criadas associaes entre
esses pases, a exemplo da ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, posteriormente, substituda pela ALADI Associao LatinoAmericana de Integrao, as quais possuam como objetivo a criao de uma
rea de livre comrcio entre seus pases-membros.
Na dcada de noventa, por meio de tratados e protocolos bilaterais assinados por Brasil e Argentina, surge o objetivo de se constituir um mercado
comum. Essa iniciativa ganhou contornos ntidos em 26 de maro de 1991,
atravs da assinatura do Tratado de Assuno, o qual denominou esse processo de integrao de Mercado Comum do Sul Mercosul e agregou mais dois
pases, Uruguai e Paraguai.
227
FELIPE BARROCO FONTES CUNHA
Aps um perodo de forte expanso das transaes comerciais entre os

pases-membros, verificou-se uma grave crise, cujo pice ocorreu no ano de
1999, sendo esta determinante para a estagnao dos esforos rumo implantao do Mercado Comum.
Deste modo, ainda hoje, possumos a configurao de uma zona de livre
comrcio imperfeita, somada a uma unio aduaneira incompleta, somos, portanto, um quase-mercado comum1.
Atualmente, com nimos renovados por uma nova fase de crescimento
econmico, o Mercosul volta a caminhar, passo a passo, em direo ao seu
objetivo. Assim, chegada a hora de retomar diversas temticas necessrias
consecuo do mercado comum, como a discusso a respeito da livre concorrncia, a qual ser tratada nesse estudo.
1.2. Conceito de concorrncia e objetivos a serem perseguidos.
Inicialmente, parece-nos oportuno fazer uma diferenciao entre os vocbulos competio e concorrncia, principalmente em decorrncia de suas
variantes nos idiomas oficiais do Mercosul.
No espanhol, no obstante exista o termo concurrencia, o qual, aparentemente, seria mais prximo ao utilizado pelo idioma portugus, restou consagrado na doutrina e fontes normativas a palavra correspondente competio,
qual seja, competencia.
Dessa forma, recorrendo ao dicionrio da Real Academia Espanhola temos que competencia a Situacin de empresas que rivalizan en un mercado
ofreciendo o demandando un mismo producto o servicio2. Por outro lado, ao
buscarmos o verbete concurrencia no encontramos qualquer definio que
possa encaixar-se ou contribuir com nosso estudo.
J no dicionrio Aurlio, encontramos dois significados que ajudam a entender melhor o que seria a concorrncia. O primeiro nos fala que concorrncia equivale a competio, rivalidade, o segundo, a define como disputa ou
rivalidade entre produtores, negociantes, industriais etc, pela oferta de mercadorias ou servios iguais ou semelhantes3. Como se pode perceber, a idia de
competio e rivalidade entre os diferentes agentes econmicos se encontra
enraizada nos conceitos utilizados por ambas as lnguas.
1.
2.
3.
228
BAHIA, Saulo Jos Casali O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia,
pg. 3.
Dicionrio da Real Academia Espaola na internet.
Novo Dicionrio Aurlio, Editora Nova Fronteira S.A., 1 Ed., pg. 359
CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL
A concorrncia pode ainda ser dividida em diversos modelos, entre eles

apresenta-se como uma diviso clssica a proposta por Raymond Barre, cuja
autora Isabel Vaz refere-se no livro Direito Econmico da Concorrncia4 ao
expor as principais caractersticas do modelo da concorrncia pura e da concorrncia perfeita.
A concorrncia pura conta, segundo Isabel Vaz, com trs requisitos distintivos, so eles: a) atomicidade do mercado, ou seja, h no mercado um grande
nmero de agentes econmicos, todos possuindo condies equivalentes, sem
que haja qualquer tipo de preponderncia de uns sobre os outros; b) homogeneidade do produto, que diz respeito ao fato dos produtos produzidos serem
intercambiveis, assim, tanto faz para o consumidor comprar o produto A, B
ou C, pois todos eles iro satisfazer as suas necessidades de idntica maneira;
e c) livre entrada na indstria, que define a possibilidade de se entrar facilmente no mercado e iniciar a produo sem dificuldades, tendo amplo acesso
aos meios e fatores de produo5.
Por sua vez, a concorrncia perfeita seria verificada quando a essas trs
caractersticas acima fossem acrescentadas: a perfeita transparncia do mercado, ou seja, um ambiente em que todas as informaes podem ser acessadas
e so conhecidas por todos os agentes econmicos; e a perfeita mobilidade
dos fatores de produo, que determinaria a circulao ampla e irrestrita dos
fatores e meios de produo, podendo os mesmos serem utilizados por qualquer dos agentes econmicos segundo as regras de mercado6.
Contudo, como se pode facilmente perceber, ambos os modelos so ideais,
no encontrando paralelo com a realidade. Vale dizer que no esse o objetivo
buscado pelo Mercosul, o qual pretende atingir um grau de concorrncia palpvel, efetivo e concreto. Inclusive, uma definio do objetivo que se almeja alcanar por meio da aplicao do direito da concorrncia pode ser encontrada em
Holmes e Hoekman, citado por Ivo Waisberg em seu livro Direito e poltica da
concorrncia para os pases em desenvolvimento. Segundo os autores:
O grande objetivo da lei de concorrncia na maioria das jurisdies a alocao eficiente de recursos e, conseqentemente, a maximizao do bem-estar
nacional, garantindo que o processo de concorrncia no seja desviado ou impedido pelo abuso de posies dominantes (por proibio ou desregulamenta-
4.
5.
6.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 25.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 27/28.
Idem.
229

o) ou acordos prejudiciais ao bem-estar social que restrinjam a competio
entre concorrentes.7
Esse pensamento vem corroborar a opinio de John Maurice Clark que na

dcada de sessenta j afirmava com propriedade que:
Um dos servios mais desagradveis que se espera da concorrncia a
eliminao de firmas, produtos e processos ineficientes mediante teste mais
impessoal e, podemos supor, mais implacvel, do que seria provavelmente aplicado por entidades publicas se lhes coubesse essa responsabilidade.
Aqui, como no caso da diferenciao do produto, h a observar critrios
qualitativos e quantitativos. Qualitativamente, queremos que a sobrevivncia dependa da eficcia e da utilidade, e no do uso do poder econmico
no relacionado com essas qualidades. Quantitativamente, desejvel que
a eliminao ocorra a um ritmo que equilibre o estabelecimento de nova
capacidade produtiva, abrindo espao para o aparecimento de fabricas modernas e eficientes e permitindo-lhes uma razovel perspectiva de lucros. O
ritmo correspondente de eliminao variar conforme a industria esteja em
expanso ou contrao.8
Assim, chegamos insofismvel concluso de que a concorrncia um

pressuposto bsico do sistema capitalista, que desempenha um papel importantssimo para a sociedade na medida em que proporciona a efetiva regulao
dos preos, a dinamizao das economias por meio da seleo entre os agentes
econmicos que atuam em determinado mercado, forando, portanto, a sua
evoluo. Destarte, indispensvel a sua regular manuteno para que se tenha uma economia capitalista saudvel.
1.3. A falta de tradio dos pases-membros em matria de livre concorrncia
Infelizmente, a idia de livre concorrncia no se encontra enraizada no
cotidiano dos nacionais desses pases, em especial de seus dirigentes. Este
fato deve-se em parte s polticas de substituio de importaes, proteo
indstria nacional e controle da inflao que vigoraram at a dcada de noventa, em Brasil e Argentina, sendo rompidas, no caso brasileiro, pelo ento
presidente Fernando Collor, por meio da chamada abertura econmica9.
7.
8.
9.
230
HOEKMAN, B. Holmes, P. Policy, Developing Countries, and the world trade organization.
Apud WAISBERG, Ivo. Direito e poltica da concorrncia para os pases em desenvolvimento. Edies Aduaneiras, 2006, pg. 19.
CLARK, John Maurice. A concorrncia como processo dinmico. Forense Rio, Primeira
Edio Brasileira, 1966, traduzido de Competition As a Dynamic Process Segunda Edio
1963, pg. 91.
VICENTINO, Cludio. Histria do Brasil So Paulo: Scipione, 1997, pg. 450.
Apesar disso, no mbito legislativo e doutrinrio, Brasil e Argentina apresentam estudos e normas que datam do incio do sculo vinte.
Em 1909, a Argentina j possua um projeto de lei que visava coibir as
condutas monopolistas no setor de carnes e, em 1919, j havia sido aprovada a
Lei n. 11.210, chamada de Lei anti-monoplios. No caso brasileiro, a regulao foi um pouco mais tardia, iniciando-se com o governo de Getlio Vargas,
em 1938, por meio do Decreto-lei n. 839 e, posteriormente, alcanando patamar mais elevado, ao ser inscrita na Constituio Federal de 194610.
Entretanto, em ambos os casos as leis permaneceram praticamente inaplicadas ao longo de boa parte do sculo passado. Sem embargo, hoje, os dois pases
contam com legislaes modernas, consubstanciadas principalmente nas leis
8.884/94 e 25.156/99, referentes, respectivamente, a Brasil e Argentina. Alm
disso, ambas as leis so aplicadas de forma ordinria e constante, efetivamente
coibindo as violaes concorrncia. Neste sentido, em relao ao Estado brasileiro, podemos citar o exemplo do CADE Conselho Administrativo de Defesa
da Concorrncia que, apesar de ter sido criado em 1962, apenas passou a atuar
de forma efetiva aps sua modernizao, com o advento da Lei 8.884/9411.
No que tange aos demais scios do Mercosul, estes praticamente no possuem qualquer estudo ou regulamentao a respeito da matria. O Paraguai
possui como nica fonte normativa a disciplinar a livre concorrncia o artigo
107 de sua Constituio Nacional, que afirma ser garantida a concorrncia e
limita-se a proibir os monoplios e a manipulao dos preos que afetem-na12.
J o Uruguai possui alguns artigos espaados em leis infraconstitucionais que
no disciplinam uniforme e diretamente a concorrncia.
2. DESENVOLVIMENTO
Ultrapassado este breve intrito, passemos a examinar a livre concorrncia tal qual disciplinada pelas instituies do Mercosul.
Dessa forma, analisaremos o seu fundamento jurdico, a regulamentao
provisria estabelecida pela Deciso CMC 21/94, o Protocolo de Defesa da
Concorrncia e demais decises a respeito da matria.
10. ARAJO JR., Jos Tavares de. Poltica de Concorrncia no Mercosul: Uma Agenda Mnima, 2001.
11. CONSIDERA, Cludio Monteiro. Uma Breve Histria da Economia Poltica da Defesa da
Concorrncia, 2002.
12. Art. 107 da Constitucin de la Repblica del Paraguay, promulgada em 20 de junho de 1992.
231
2.1. Anlise do fundamento jurdico para a defesa da concorrncia no

mbito do Mercosul
A busca por um fundamento jurdico que determine a regulao da matria pelo Mercosul poderia ser descartada, uma vez que, por no se tratar de um
processo de integrao calcado na supranacionalidade, no h que se falar em
transferncia de competncias soberanas para as instituies do bloco, caracterstica que, por si s, limita a atuao de suas instituies s competncias
transferidas.
A estrutura do Mercosul estritamente intergovernamental, fato que lhe
confere certa flexibilidade. Dessa forma, por se encontrarem presentes os prprios Estados-partes, representados pelos seus ministros e chefes de Estado,
podem os mesmos deliberar sobre qualquer matria que considerem pertinente para a consolidao do Mercado Comum.
Sem embargo, o Tratado fundacional do Mercosul impe a normatizao
da livre concorrncia, fazendo-o de maneira clara e expressa ainda no Captulo I. Afigura-se, portanto, dentre os propsitos, princpios e instrumentos
estabelecidos por ele para o alcance da fase de Mercado Comum. Esta necessidade de definir um arcabouo jurdico de defesa da concorrncia apresentase no artigo 4 do Tratado de Assuno, sendo este o fundamento jurdico que
determina a regulamentao da livre concorrncia pelo Mercosul.
Dispe o citado artigo, in verbis:
Nas relaes com terceiros pases, os Estados Partes asseguraro condies
eqitativas de comrcio. Para tal fim, aplicaro suas legislaes nacionais,
para inibir importaes cujos preos estejam influenciados por subsdios,
dumping ou qualquer outra prtica desleal. Paralelamente, os Estados Partes
coordenaro suas respectivas polticas nacionais com o objetivo de elaborar
normas comuns sobre concorrncia comercial.13
Como se pode observar do artigo acima transcrito, o objetivo buscado

pelo Mercosul atingir a concorrncia real ou efetiva, onde os preos no
apaream distorcidos por polticas de subsdios, prticas de dumping ou por
meio de abuso de posio dominante.
importante notar que o este artigo dispensa ateno especial para as
relaes com terceiros pases quando fala que Nas relaes com terceiros
pases, os Estados Partes asseguraro condies eqitativas de comrcio.
13. Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai,
firmando na cidade de Assuno em 26/03/1991.
232
Entendemos que a expresso condies eqitativas de comrcio possui um

carter de via dupla. Deste modo, este trecho, a nosso ver, guardaria em si
duas obrigaes.
A primeira seria referente ao dever dos Estados-membros de assegurarem
que os produtos importados que ingressem em seus territrios e, conseqentemente, no territrio do bloco, no estejam eivados de prticas anti-concorrenciais, pois estes iriam afetar as condies de concorrncia no Mercado Comum.
J a segunda obrigao se apresentaria no sentido inverso, j que assegurar condies eqitativas de comrcio significa tambm no colocar no
mercado internacional produtos que, em sua cadeia produtiva, apresentem situaes que violem as regras da livre concorrncia. Seria, por exemplo, no
permitir subsdios a produtos que sero exportados, uma vez que os subsdios
afetam as condies de comrcio, tornando-as injustas. Disso, depreende-se
que devem ser coibidas todas as prticas anti-concorrenciais, mesmo que elas
venham apenas gerar efeitos para alm do Mercado Comum, exclusivamente
em relao a terceiros Estados.
Esta caracterstica decorreria de um segundo passo, superando as clusulas de extraterritorialidade contidas na lei brasileira e argentina que possibilitam a extenso do mbito de aplicao da norma para alm das fronteiras do prprio Estado, buscando abarcar uma conduta que, apesar de ter sido
produzida exclusivamente em outro territrio, traz conseqncias negativas
para o mercado domstico do primeiro. Esta clusula, at pouco tempo atrs,
constitua-se em uma inovao e vinha sendo absorvida e incorporada pelas
leis antitruste de todo o mundo, como uma forma de se proteger de prticas
anti-concorrencias perpassadas em outros pases.
No entanto, acreditamos que o artigo 4 do Tratado de Assuno d um
passo a mais, impondo a obrigao de se buscar sempre condies eqitativas
de comrcio, coibindo as distores mesmo que essas no venham a lesionar
o mercado interno ou comum, produzindo danos apenas a terceiros Estados e
trazendo vantagens comparativas para os pases-membros do Mercosul. Esta
disposio deve complementar as leis nacionais, j que estas se preocupam
somente com os danos sofridos e nunca com os que podem ser causados a outros pases. Estas distores da concorrncia, inclusive, ora so incentivadas,
ora ignoradas pelas autoridades, j que crem trazer vantagens econmicas
para seu Estado.
2.2. Painel institucional do Mercosul em matria de defesa da concorrncia
O painel institucional do Mercosul foi consolidado a partir do Protocolo
de Ouro Preto, firmado no final do ano de 1994. Este instrumento ratificou,
233
entre outros, a criao da Comisso de Comrcio do Mercosul, que havia sido

constituda por meio da Deciso CMC 9/94. Este rgo de natureza intergovernamental incumbido de assistir ao Grupo Mercado Comum nas matrias
de sua competncia, possuindo como funes precpuas a garantia aplicao
dos instrumentos de poltica comercial comum, velando pelo correto funcionamento da unio aduaneira, bem como o acompanhamento e reviso dos
temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, a exemplo
do comrcio intra-Mercosul e com terceiros pases14. Dentro deste escopo,
compete a Comisso de Comrcio do Mercosul administrar e desenvolver os
temas relacionados defesa da concorrncia, garantindo a sua aplicao, atribuio esta que se encontra referida de forma expressa na alnea j, do artigo
3, da Deciso CMC 9/94.
A Comisso pode ser considerada o rgo mais importante em matria
de defesa da concorrncia. Ela coordenada pelos Ministrios das Relaes
Exteriores dos pases-membros, os quais devem indicar, cada um, oito nacionais para conform-la, sendo que quatro membros funcionaro como titulares
e quatro como suplentes.
Outro rgo de suma importncia o Comit de Defesa da Concorrncia,
o qual tendo sido criado inicialmente pela Comisso de Comrcio do Mercosul por meio da Diretriz 1/95, tambm possui natureza intergovernamental.
Ao princpio, era chamado Comit Tcnico n. 05 e sua atribuio inicial era
elaborar o Protocolo de Defesa da Concorrncia. Atualmente, porm, o Protocolo em seu artigo oitavo atribui ao Comit a funo de aplic-lo, atuando
para tanto em conjunto com os rgos nacionais de defesa da concorrncia
dos Estados-membros e sob estrita superviso da Comisso de Comrcio do
Mercosul.
Cabe ressaltar que as instituies superiores do Mercosul apenas atuaro
de forma residual, quando as controvrsias no puderem ser resolvidas por
consenso no mbito do rgo inferior. Assim, no havendo um entendimento
na Comisso de Comrcio do Mercosul, a questo ser levada para a apreciao do Grupo Mercado Comum. Se este tambm no puder decidi-la por unanimidade, caber ao Conselho de Mercado Comum intervir. Caso nem mesmo
nesta alada o consenso a respeito da matria seja obtido, partir-se- para o
sistema de resoluo de controvrsias do Mercosul.
14. Art. 16 do Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do

Mercosul, firmando em 17 de dezembro de 1994 na cidade de Ouro Preto, Brasil.
234
2.3. O sistema normativo de defesa da concorrncia no Mercosul

Ao longo dos primeiros anos do processo de integrao, a necessidade de
dar um tratamento uniforme s questes relacionadas concorrncia, atendendo ao quanto determinado pelo artigo 4 do Tratado de Assuno, foi sentida
pelos integrantes do Mercosul. Dessa forma, foi requisitado ao Subgrupo de
Trabalho n. 10 que elaborasse uma proposta de normatizao. Surgiu, deste
modo, uma regulamentao provisria (Deciso CMC 21/94). Dois anos depois, por meio dos trabalhos do Comit Tcnico n. 05, nasce o protocolo definitivo sobre defesa da concorrncia Deciso CMC 18/96. A ele, posteriormente, foram acrescentados outros instrumentos normativos, conformando o
atual sistema de defesa da concorrncia que conta atualmente com o Anexo
ao Protocolo de Defesa da Concorrncia (Deciso CMC 02/97), o Acordo
sobre o Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia (Regulamento
firmado em Braslia em 05/12/2002) e o do Entendimento sobre Cooperao
dos Estados Parte do Mercosul para a Aplicao de suas Leis Nacionais de
Concorrncia (Deciso CMC 04/04).
Passaremos agora a estud-los mais detalhadamente.
2.3.1. A regulao provisria Deciso CMC 21/94.
A Deciso 21/94 do Conselho de Mercado Comum considerada a primeira deciso rumo a uma regulamentao especfica sobre o direito livre
concorrncia no mbito do Mercosul. Entretanto, necessrio salientar que
antes dela j havia uma preocupao com tal assunto, sendo o mesmo tratado
no bojo de outras decises. Contudo, este tratamento vinha sendo dado de forma esparsa, pouco especfica e incipiente.
Dentre essas Decises do Conselho de Mercado Comum importante
citar a 03/92, que estabeleceu um procedimento de queixas e consultas sobre prticas desleais de comrcio, dumping e subsdios, aplicvel durante o
perodo de transio de 1991 at 1994, e a Deciso 07/93, que se constitua
no Regulamento relativo defesa contra as importaes que forem objeto de
dumping ou de subsdios provenientes de pases no membros do Mercado
Comum do Sul.
Deve-se ressaltar que, desde o princpio, a Deciso CMC 21/94 apresentou-se imbuda de um carter provisrio. Seu objetivo era delinear um sistema transitrio com vigncia at o final do ano de 1995. Durante esse perodo
os Estados-partes deveriam apresentar propostas de normatizao, informar a
respeito da compatibilidade entre suas leis nacionais e as diretrizes j traadas, alm de compatibilizar suas legislaes, tendo como parmetro as pautas
235
gerais de harmonizao trazidas como anexo pela citada deciso. Este apndice tambm deveria ser utilizado como paradigma para determinar as infraes
durante o perodo de transio.
O sistema provisrio estava delineado da seguinte forma: o Estado-parte
que se considerasse afetado por uma prtica anti-concorrencial deveria apresentar um pleito ante a Comisso de Comrcio. Esta ento trataria de definir
um prazo para que o Estado-parte de onde surgisse a infrao investigasse a
conduta denunciada e tomasse as providncias necessrias, aplicando as penalidades pertinentes. Note que ambos, investigao e sano, seriam determinados de acordo com o ordenamento interno do suposto infrator.
Caso o Estado-requerente no ficasse satisfeito com o resultado do processo levado a cabo pelo Estado-requerido, poderia recorrer ao sistema de
resoluo de controvrsias do Mercosul, poca materializado no Protocolo
de Ouro Preto e no Protocolo de Braslia.
No entanto, importante ressaltar alguns aspectos desse procedimento.
Primeiramente, registre-se que salta aos olhos o fato de que o sistema
montado no contemplava o acesso direto dos particulares, os quais teriam
que se valer necessariamente da proteo diplomtica para ver satisfeita sua
pretenso. Como sabido, por ter carter voluntrio, estando na esfera de discricionariedade do Estado, a proteo diplomtica muitas vezes no exercida, fato que frustra a pretenso do particular ab initio.
Ademais, o pleito deve ser exercido contra outro Estado, no se podendo
acionar diretamente o agente infrator. Da, conclui-se de plano que, para que
este sistema seja utilizado, far-se-ia necessria a participao de ao menos
dois Estados-membros.
Neste diapaso, outras questes polmicas tambm poderiam ser levantadas. Qual Estado seria o responsvel pela investigao se o agente infrator
estivesse sediado em mais de um Estado-membro? E, caso ambos investigassem, o que fazer se as concluses fossem contraditrias entre si? Adiantaria
cessar a prtica infratora em apenas um dos Estados-membros?
Outro aspecto que pode ser considerado quase contraditrio o fato de
que, apesar da necessria participao dos Estados no processo, a regulao
provisria no servia para controlar as suas condutas. Ela era aplicvel unicamente aos particulares, uma vez que no disciplinava temas como monoplios
ou subsdios estatais.
Alm disso, em seu anexo, a Deciso CMC 21/94 vedava o abuso de posio dominante e a prtica de quaisquer atos que viessem a impedir, restringir
236
ou distorcer a concorrncia e o livre acesso ao mercado. Determinava, ainda,

que os Estados-partes deveriam submeter a controle os atos de concentrao
de empresas que implicassem em um domnio econmico igual ou superior a
20% (vinte por cento) do mercado relevante e que pudessem produzir efeitos
anti-concorrenciais em todo ou em parte do Mercosul.
Por fim, cabe consignar que a Deciso CMC 21/94 restou frustrada em
seus principais objetivos, j que o procedimento por ela estabelecido nunca foi
utilizado e a harmonizao proposta no foi alcanada. Ainda hoje, existem
pases-membros que no possuem sequer uma legislao interna especfica de
defesa da concorrncia. Assim, sua relevncia decorre principalmente do fato
de ter sido o primeiro passo concreto rumo ao estabelecimento de um sistema
de defesa da concorrncia no mbito do Mercosul.
2.3.2. O Protocolo de Defesa da Concorrncia Deciso CMC 18/96
Seguindo os ditames estabelecidos na Deciso CMC 21/94, no ano de
1995, por meio da Diretiva CCM 1/95, foi criado o Comit Tcnico de Defesa
da Concorrncia nmero 05, sendo este encarregado de dar cumprimento
ao artigo terceiro da citada deciso. Dessa forma, foi-lhe atribuda a tarefa de
elaborar o estatuto definitivo de defesa da concorrncia do Mercosul. Porm,
importante ressaltar que, neste artigo, a Deciso CMC 21/94 deixava margem
para a adoo de um instrumento de referncia, ao qual as legislaes nacionais deveriam se adequar, com o intuito de promover uma harmonizao entre
os ordenamentos dos pases-membros, ou ainda, a implementao de um protocolo com normas cogentes e imperativas15. Deste modo, tendo sido deliberado nas instncias superiores do Mercosul em favor da segunda opo, emergiu
do Comit Tcnico n. 05 a proposta de Protocolo que passa a ser estudada.
Como ser visto ao longo dessas breves linhas, a equipe de trabalho do
Comit recorreu, em diversos momentos, lei brasileira para a elaborao do
Protocolo de Defesa da Concorrncia. No por outro motivo, era esta a legislao mais moderna e atualizada entre os pases do bloco. Utilizou-se, portanto, da mesma estrutura desta, empregando-se artigos com um caput contendo
uma previso geral e abstrata, definindo a violao livre concorrncia e, posteriormente, incisos que exemplificam estas infraes por meio de condutas
que se subsumem moldura apresentada. Esses incisos no possuem carter
taxativo, sendo sua funo orientar os aplicadores da norma, mostrando de
forma mais detalhada qual o contedo da mesma. Neste sentido, determina
15. Art. 3 da Deciso CMC n. 21/94, sobre Defesa da Concorrncia
237
o artigo 6 do Protocolo que As seguintes condutas, alm de outras, na medida que configurem as hipteses do art. 4, caracterizam prticas restritivas
da concorrncia.
Alm disso, ao contrrio da Regulamentao Provisria que estabelecia
uma punio desvinculada de leses concretas sancionando condutas que pudessem afetar o comrcio entre os Estados-partes, o Protocolo no mais pune
a conduta per si. Agora, se o agente no atuou com o propsito de distorcer a
concorrncia, mas efetuou uma conduta que se encontra tipificada em um dos
incisos, s ser punido se sua conduta realmente trouxer efeitos lesivos para
o mercado.
De tal modo, mesmo que o agente venha a atuar destitudo de culpa, ou
seja, sem a inteno ou mesmo conscincia de que sua conduta viola as normas de defesa da concorrncia, ser punido de igual forma, desde que se verifiquem efeitos negativos sobre o mercado. No mais se exige a culpa para a
configurao do ilcito, o determinante o efeito negativo que viola de forma
concreta a livre concorrncia, afetando o comrcio entre os Estados-partes.
Corroborando o exposto acima, eis a redao do artigo:
Art. 4 Constituem infrao s normas do presente Protocolo, independentemente de culpa, os atos, individuais ou concertados, sob qualquer forma
manifestados, que tenham por objeto ou efeito limitar, restringir, falsear ou
distorcer a concorrncia ou o acesso ao mercado ou que constituam abuso de
posio dominante no mercado relevante de bens ou servios no mbito do
MERCOSUL e que afetem o comrcio entre os Estados Partes.
Por sua vez, o objeto e o mbito de aplicao do Protocolo se encontram

definidos nos seus trs primeiros artigos.
O artigo 2 submete s regras do protocolo as pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado ou outras entidades que tenham por objeto
produzir ou que produzam efeitos sobre a concorrncia no mbito do Mercosul. Seu pargrafo nico inclui as empresas que exercem monoplio estatal,
desde que as regras do Protocolo no impeam o desempenho regular de sua
atribuio legal.
Nota-se que o Protocolo se valeu de um conceito amplssimo com o intuito de abarcar o mximo de sujeitos possveis em suas hipteses. Na locuo
outras entidades incluem-se as mais diversas formas de associaes, entidades sem fins lucrativos e entes despersonalizados, sempre que estes produzam efeitos que influenciem a concorrncia.
Apesar do pargrafo nico incluir expressamente as empresas que
desempenham monoplio concedido pelo Estado, infelizmente, s as
238
submete nos aspectos em que a lei do Mercosul no se apresente incompatvel com a normativa nacional, ou seja, desde que a aplicao do Protocolo no obste o exerccio da atividade legalmente delegada pelo Estado-parte.
A citada redao nos apresenta a prevalncia do direito interno sobre o direito do Mercosul, deixando patente a fraqueza da norma mercosulina e a total
ausncia, ou mesmo inverso, do princpio da Primazia, tal qual consagrado
no ordenamento jurdico da Unio Europia.
Cabe ressaltar que a Deciso CMC 21/94 no se prestava a regular as
empresas que desempenhassem atividades monoplicas e, entendemos que o
Protocolo devesse ter seguido o mesmo caminho. Isto porque, ao no sobrepor
a normativa mercosulina sobre a nacional, enfraquece a primeira e, de fato,
nada regula, pois, na hiptese de um conflito entre as duas normas, ir prevalecer a normativa interna, a qual, muito provavelmente, ser permissiva em
relao infrao a concorrncia.
No que tange o mbito de aplicao territorial, o artigo 3 do Protocolo de
Defesa da Concorrncia traa as diretrizes da seguinte forma, in verbis:
da competncia exclusiva de cada Estado Parte a regulamentao dos atos
praticados no respectivo territrio por pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou privado ou outra entidade nele domiciliada e cujos efeitos sobre a
concorrncia a ele se restrinjam.
Do artigo acima transcrito, percebe-se que o Protocolo exige determinada

extraterritorialidade para que venha a ser aplicado. indispensvel afetao
de ao menos dois Estados-membros, uma vez que se as condutas e os efeitos
anti-concorrenciais se restringirem ao mbito de apenas um Estado, no se
verificar, a teor do quanto estabelecido no artigo supracitado, a incidncia do
Protocolo. Logo, faz-se indispensvel o carter transfronteirio da conduta ou
de seus efeitos.
A opo pela regulamentao acima pode ser criticada sob a tica de que
o territrio do Estado-parte conforma o territrio do Mercosul. Deste modo,
uma prtica anti-concorrencial que afete o mercado interno de um Estadomembro estar, concomitantemente, afetando as condies de concorrncia
no Mercosul. Esta situao pode ganhar maiores propores se situarmos a
violao no territrio brasileiro, dado o seu enorme peso na conformao do
Mercado Comum. Destarte, poder-se-ia concluir que um sistema de controle centralizado que atuasse em todas as situaes, transfronteirias ou no,
seria o mais adequado. Entretanto, este sistema absolutamente impensvel
no Mercosul, em decorrncia do seu carter intergovernamental. Alm disso, a prpria Unio Europia vem promovendo certa descentralizao em seu
239
sistema de defesa da concorrncia, fato que pode apontar para o possvel acerto na direo trilhada pelo Mercosul16.
No que tange o procedimento de aplicao, este se encontra disciplinado
nos captulos IV e V do Protocolo de Defesa da Concorrncia, que estabelecem, respectivamente, os rgos e os procedimentos aplicveis.
O Captulo IV traz como responsveis pela guarda e aplicao do Protocolo a Comisso de Comrcio do Mercosul e do Comit de Defesa da Concorrncia, os quais se encontram delineados no item 2.2. Painel institucional do
Mercosul em matria de defesa da concorrncia, ao qual nos remetemos.
Por sua vez, a indicao detalhada dos rgos nacionais que atuaro em
conjunto com o Comit de Defesa da Concorrncia na aplicao do Protocolo pode ser encontrada na letra b, do inciso II, do artigo 1, da Deciso
CMC 04/04, denominada de Entendimento sobre cooperao entre as autoridades de defesa da concorrncia dos Estados Partes do Mercosul, logo
abaixo transcrita, e na Deciso CMC 15/06 denominada de Entendimento
sobre cooperao entre as autoridades de defesa de concorrncia dos Estados
Partes do Mercosul para o controle de concentraes econmicas de mbito
regional. Vejamos:
Art. 1, inciso II, alnea b) Autoridade (s) de Concorrncia ou de Defesa da
Concorrncia so:
i) para a Argentina, la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia
(CNDC) ou, no momento de sua conformao, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competncia (TNDC);
ii) para o Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a
Secretaria de Direito Econmico (SDE) do Ministrio da Justia; e a Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE) do Ministrio da Fazenda;
iii) para o Paraguai, la Subsecretara de Comercio del Ministerio de Industria
y Comercio e, uma vez constituda, a Secretaria Tcnica de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, la Direccin General de Comercio del Ministerio de Economa y Finanzas;
v) qualquer outra que as complemente, substitua ou suceda, conforme a legislao nacional de cada Parte.
O procedimento de aplicao do Protocolo utiliza-se basicamente dos rgos e das leis nacionais dos Estados-partes, dessa forma, imprescindvel
16. JAEGER JUNIOR, Augusto A liberdade de concorrncia na Unio Europia e no Mercosul

So Paulo: Ltr, 2006, pg. 526.
240
ao menos identificar tambm as leis nacionais que disciplinam a livre concorrncia em cada Estado-membro. Estas se encontram igualmente definidas em
ambos os instrumentos supracitados, quais sejam, a Deciso CMC 04/04, na
letra c do inciso II, de seu artigo 1, a qual se encontra abaixo transcrita, e
tambm na Deciso CMC 15/06.
Art. 1, inciso II, alnea c) Legislao nacional ou lei de Concorrncia so:
i) para a Argentina, a Lei 25.156, sua regulamentao e o Decreto 396/01;
ii) para o Brasil, as leis 8.884/94, 9.021/95 e 10.149/00 e sua regulamentao;
iii) para o Paraguai, o Art. 107 da Constituio Nacional e, uma vez aprovada,
a Lei de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, os artigos 14, 15 e 16 da Lei 17.243, os artigos 157 e 158
da Lei 17.296, e os Decretos 86/01 e 440/02;
v) assim como qualquer emenda aos instrumentos acima mencionados.
O procedimento de aplicao do protocolo , portanto, descentralizado e

se desenvolve a partir da interao entre as autoridades nacionais de defesa da
concorrncia e das instituies do Mercosul, em especial do Comit de Defesa
da Concorrncia e da Comisso de Comrcio do Mercosul.
A deflagrao do procedimento dar-se- a partir da anlise tcnica preliminar, a qual se desenvolve no mbito do rgo nacional de defesa da concorrncia, sendo iniciada ex officio ou a requerimento fundamentado de qualquer
pessoa interessada perante o rgo nacional.
Essa legitimidade ativa encontra-se detalhada no artigo 14 do Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul, vejamos:
Art. 14 Considerar-se- parte legitimamente interessada toda pessoa fsica
ou jurdica, com ou sem fins lucrativos, que se considere direta ou indiretamente prejudicada pela conduta presumidamente infratora, incluindo as associaes de usurios e consumidores devidamente constitudas e reconhecidas
como tal em seus pases.
Sem embargo, de suma importncia frisar que a legitimao se d apenas

perante o rgo nacional de defesa da concorrncia do domiclio do denunciante, como deixa claro o artigo 15 do j citado regulamento. Conseqentemente, continua inexistindo previso legal que possibilite que pessoas distintas dos Estados-partes acessem diretamente as instituies do Mercosul.
Diante desse quadro foroso indagar quais seriam as opes disposio do particular caso o rgo nacional entenda que a denncia no pertinente, no devendo, em consequncia, ser investigada. A quem poder o
particular recorrer?
241
Acreditamos que existem duas opes possveis: (a) a primeira se consististe em bater s portas do Poder Judicirio local, vez que o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional de ato ilegal consagrado em todos os
ordenamentos jurdicos modernos e, como se trata de investigao que deve
tramitar perante o rgo nacional do Estado, este competente para conhecer
e atuar a respeito da matria; (b) a segunda opo seria, por meio do manto da
proteo diplomtica, recorrer ao Comit de Defesa da Concorrncia.
Porm, caso ocorra do prprio Comit, ou mesmo da Comisso de Comrcio do Mercosul, recomendar o arquivamento do processo, a nica opo
que restar ao denunciante , tambm via proteo diplomtica, valer-se do
sistema de soluo de controvrsias do Protocolo de Olivos.
Seguindo no estudo do procedimento, aps a denncia, o rgo nacional dever elaborar uma avaliao tcnica preliminar e encaminh-la para o
Comit de Defesa da Concorrncia do Mercosul. De posse dessa avaliao,
o Comit dever decidir se instaura a investigao, caso existam indcios de
violao da concorrncia, ou se arquiva o processo. Decidindo-se pelo arquivamento, para que sua deciso tenha validade, a Comisso de Comrcio do
Mercosul dever ratificar o posicionamento do Comit.
Depois de ultrapassada esta primeira fase, sendo admitida a denncia no
mbito do Comit, este dever estabelecer o rgo que conduzir a investigao de acordo com o domiclio do denunciado e os critrios que sero adotados pela instituio nacional responsvel pela investigao dos fatos, podendo, inclusive, determinar a realizao de diligncias especficas, estudos ou
provas que entenda necessrios para o bom deslinde do feito17.
Como se pode perceber, temos um sistema descentralizado no qual o
Comit de Defesa da Concorrncia ir estabelecer os parmetros que sero
utilizados na investigao a ser conduzida pelo rgo nacional responsvel
pelo procedimento.
Finda a parte instrutria, ser elaborado um relatrio a ser encaminhado
para o Comit, afim de que este adote as providncias necessrias.
Destaque-se que o rgo nacional pode apenas recomendar a adoo de
determinadas medidas ou posicionamento, porm, as decises devero ser tomadas no mbito do Comit.
Ocorre que, quase a totalidade das decises adotadas pelo Comit de Defesa da Concorrncia devem ser referendadas pela Comisso de Comrcio do
17. Art. 14 do Protocolo de Defesa da Concorrncia, Deciso CMC n. 18/96.
242
Mercosul. Ou seja, todas as decises importantes, a exemplo de imposio de

multas, arquivamento do processo, determinao para cessao da conduta
etc., sero decididas no mbito do Comit, porm, para que essa deciso seja
vlida, dever ser referendada pela Comisso.
Alm disso, o artigo 12 do Protocolo de Defesa da Concorrncia estabelece ainda que o Comit dever apresentar relatrios peridicos sobre o desenvolvimento dos processos em curso para a Comisso.
Pelo exposto acima, facilmente se percebe que praticamente todo poder
decisrio encontra-se nas mos da Comisso de Comrcio do Mercosul, uma
vez que por seu crivo devem passar todas as decises relevantes adotadas pelo
Comit de Defesa da Concorrncia.
A nosso ver, essa estrutura enfraquece por demais o Comit, j que lhe
retira autonomia e poder decisrio. Em verdade, da forma como o sistema
atual se encontra montado, o papel do Comit assemelha-se ao de um rgo
consultivo. Sua tarefa consiste basicamente em emitir pareceres a respeito das
investigaes e decises recomendadas pelo rgo nacional tendo em vista a
necessidade de ratificao de todas as suas decises relevantes.
Alm disso, pode-se antev que o procedimento estabelecido ser bastante moroso, fato que acabar por prejudicar a efetividade desse instrumento. As
idas e vindas entre o rgo nacional, o Comit de Defesa da Concorrncia e a
Comisso de Comrcio do Mercosul iro certamente retardar a tramitao dos
processos. Atentos a isso, acreditamos que melhor seria estabelecer a Comisso de Comrcio apenas como rgo de reviso, atuando unicamente ao fim
do processo perante o Comit, evitando-se, por conseguinte, a ratificao de
deciso por deciso.
Ademais, cabe ressaltar que todas as decises devero ser adotadas por
consenso, fato que expe a fragilidade institucional do Mercosul e sua reduzida fora coercitiva18. Dessa forma, caso o consenso no seja possvel
em um rgo, dever-se- recorrer ao imediatamente superior. Assim, a atribuio do julgamento passaria do Comit de Defesa da Concorrncia para
a Comisso de Comrcio do Mercosul. Ainda mantendo-se a dissonncia,
desta remeter-se-ia para o Grupo Mercado Comum e, em ltima instncia,
caberia a um juzo arbitral ad hoc ou ao Tribunal Permanente de Reviso por
fim na divergncia.
18. SCHMIDT, Cristiane Alkmin Junqueira. The defense of competition in the Mercosur, 2002.
243
necessrio ressaltar que, ainda na fase de investigao, existe a possibilidade de se determinar a cessao da conduta, a reverso ao estado anterior
ou qualquer outra medida que se considere necessria, desde que se perceba
urgncia ou ameaa de dano irreparvel concorrncia. Segundo o artigo 13,
essa deciso ser adotada pelo Comit, devendo ser referendada pela Comisso. Em caso de desobedincia da determinao, poder o Comit, ad referendum da Comisso, impor multa parte infratora. A sano ser executada
pelo rgo nacional do Estado-parte em cujo territrio estiver domiciliado o
infrator. O artigo 31 do Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia
detalha melhor este procedimento, vejamos:
Art. 31 O compromisso de cessao e suas eventuais modificaes a que
se refere o Captulo VI do PDC19 podero ser propostos pelo denunciado ao
ONA20 responsvel pela investigao. No caso de que o ONA competente os
considere satisfatrios, os submeter ao CDC21 para homologao, ad referendum da CCM22, em sua primeira reunio ordinria posterior recepo ou em
reunio extraordinria convocada para tal fim.
A seu turno, o artigo 16 do Protocolo estabelece a obrigao dos rgos

nacionais dos demais Estados-membros de auxiliar o rgo nacional responsvel pela investigao. Esse artigo foi esmiuado no Entendimento sobre
cooperao entre as autoridades de defesa da concorrncia dos Estados Partes
do Mercosul, Deciso CMC 04/04, a qual desenvolve de forma detalhada
como e em que condies se deve dar a cooperao entre as autoridades dos
Estados-partes. Entretanto, esta deciso encontra-se ratificada apenas pela Argentina, no estando, portanto, em vigor.
Outra questo de relevncia que merece ateno diz respeito a qual normativa ser aplicada pelas distintas instituies. Outrora, este ponto era facilmente superado, j que a sistemtica da Deciso CMC 21/94 estabelecia
expressamente que a investigao no mbito do rgo nacional se daria de
acordo com a sua legislao nacional e se aplicaria, quando pertinente,
as sanes correspondentes, de acordo com seu ordenamento jurdico interno. Contudo, esta questo agora no se apresenta to clara. O sistema desenhado pelo Protocolo, mesmo incluindo seu Regramento e demais
normas referidas, no conforma um todo auto-suficiente. Existem lacunas
e o procedimento no se apresenta totalmente detalhado, principalmente,
quando se refere atuao do rgo nacional de defesa da concorrncia.
19.
20.
21.
22.
244
PDC Protocolo de Defesa da Concorrncia

ONA rgo Nacional
CDC Comit de Defesa da Concorrncia
CCM Comisso de Comrcio do Mercosul
Acontece que, examinado as normas em seu conjunto, percebe-se que a lei

interna do pas do rgo nacional de defesa da concorrncia dever por ele
ser utilizada. Esta, porm, encontrar-se- revogada pelas normas internalizadas do Protocolo e sua legislao acessria, no que contrria, pois ambos
sero mais novos, j que internalizados posteriormente, e mais especficos
em relao matria. Destarte, entendemos que os rgos nacionais devero se valer basicamente dos procedimentos estabelecidos em sua normativa
interna, respeitando, por bvio, os preceitos e os limites estabelecidos pela
normativa mercosulina, bem como as diretrizes de investigao traadas
pelo Comit.
A sano, tal qual estabelecida, ilustra perfeitamente a problemtica
narrada. Ela, caso aplicvel, ser estabelecida pelo Comit, referendada
pela Comisso e aplicada pelo rgo nacional. O Protocolo, entretanto, no
estabelecia qualquer meio de quantific-la. Por esse motivo, no ano seguinte a sua elaborao, foi aprovada a Deciso CMC 2/97, que atualmente se
constitui em um anexo do Protocolo e trata de estabelecer critrios de quantificao das penas. Traz, como j foi tido, apenas diretrizes, cuidando, por
exemplo, de limitar os valores das multas em mximo e mnimo. Em relao ao mximo, determina que sero equivalentes a at 150% dos lucros
auferidos com a prtica infrativa; at 100% dos ativos envolvidos; ou at
30% do valor do faturamento bruto da empresa em seu ltimo exerccio,
excludos os impostos. Quanto ao mnimo, este foi fixado em montante
correspondente vantagem auferida, quando quantificvel. Portanto, est
claro que, nesta situao, a multa ser fixada de acordo com os critrios da
lei interna, observando-se os limites impostos pelo anexo ao Protocolo, Deciso CMC 2/97.
Situao distinta acontece nos casos em que a normativa do Mercosul
apresenta-se imbuda de um carter impositivo. Nestas circunstncias, a normativa define todo o espectro de atuao, no deixando margem para a aplicao da lei interna. Um exemplo dessa situao pode ser observada no 1,
do artigo 15 do Protocolo que impe ao rgo nacional responsvel pela investigao da suposta infrao a obrigao de divulgar relatrios peridicos
sobre suas atividades. Logo, mesmo que por sua normativa interna no lhe
seja imposta esta obrigao, o Protocolo a impe, devendo ser obedecida.
Por fim, faz-se necessrio falar um pouco sobre a vigncia e o processo de
internalizao das normas pelos pases-membros.
Segundo informa a Secretaria do Mercosul, o Protocolo de Defesa da
Concorrncia est em vigor desde o ano 2000, todavia, apenas para Brasil
e Paraguai, uma vez que esses foram os nicos Estados a ratific-lo, at o
245
presente momento. Alm disso, cabe ressaltar que ele ainda no foi aplicado
nenhuma vez.
Por sua vez, o Regulamento sobre o Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul, firmado em Braslia no ano de 2002, no est em vigor, j
que foi ratificado apenas pelo Paraguai. Porm, seu artigo 40 estabelece que
A adeso por parte de um Estado ao PDC23 implicar adeso ao presente
Regulamento. Ocorre que este artigo no pode ser aplicado ao Brasil, pois,
quando o mesmo ratificou o Protocolo de Defesa da Concorrncia, no havia
ainda o Regulamento, inexistindo, conseqentemente, esta previso normativa. Nada obstante, esta ser plenamente aplicvel no caso de Argentina ou
Uruguai virem a ratificar o Protocolo no futuro.
A fim de tornar mais claras as informaes acima, trazemos em anexo
uma tabela contendo um quadro comparativo de internalizaes, resumindo os principais instrumentos relacionados defesa da livre concorrncia no
Mercosul e por qual Estado j foi ratificado.
2.4. As faltas do Protocolo de Defesa da Concorrncia
O Protocolo, segundo j foi visto, abarcou em seu mbito de aplicao
as empresas pblicas e privadas que exercem monoplio estatal, entretanto,
no cuidou de regular, naquela oportunidade, tema de suma importncia para
a livre concorrncia, qual seja, o das ajudas pblicas que distorcem a concorrncia. Contentou-se em dispensar apenas uma clusula programtica, ao
estabelecer, no artigo 32, que:
Art. 32 Os Estados Partes comprometem-se, dentro do prazo de dois anos
a contar da entrada em vigncia do presente Protocolo, e para fins de incorporao a este instrumento, a elaborar normas e mecanismos comuns que disciplinem as ajudas de Estado que possam limitar, restringir, falsear ou distorcer a concorrncia e sejam suscetveis de afetar o comrcio entre os Estados
Partes.
No entanto, essa temtica j havia recebido tratamento semelhante por

meio da Deciso CMC 20/94, que cuidava especificamente dessa matria,
apesar de limitar-se a determinar a criao de um Comit Tcnico, o qual
seria responsvel pela elaborao de uma regulao a ser submetida aprovao da Comisso de Comrcio at a data de 30 de junho de 1995. Acontece
que essa proposta de regulamentao nunca foi aprovada ou sequer apresentada. Por esses motivos, acreditamos que o Protocolo incorreu em erro ao
23. PDC Protocolo de Defesa da Concorrncia
246
no regulamentar em seu bojo a referida temtica. Ademais, at hoje a norma

programtica no foi atendida, no existindo ainda qualquer regulamento a
respeito da matria no mbito do Mercosul.
Vale ressaltar que, por meio da Deciso CMC 15/96, foi determinado ao
Grupo Mercado Comum que criasse um grupo ad hoc sobre o tratamento das
polticas pblicas que distorcem a competitividade com o intuito de revisar
os critrios da Deciso CMC 20/94 e, at o prazo mximo de 30 de junho de
1997 e apresentar um esboo de regulao. Ocorre que o grupo ad hoc se reuniu poucas vezes e nenhuma proposta foi apresentada.
Estes fatos decorrem em grande parte da falta de interesse poltico-governamental dos prprios Estados-membros do Mercosul. Aparentemente, no h
um verdadeiro empenho em disciplinar a matria, pois com esta regulamentao os Estados estariam limitando seus poderes de forma relevante.
Sem embargo, h a necessidade de se dispensar tratamento ao tema, posto
que a ausncia de normas pode gerar danos incomensurveis ao processo de
integrao, como a deflagrao de guerras fiscais entre os pases-membros, a
fim de atrarem empresas para os seus territrios, ou a concesso de crditos e
subsdios a determinado setor, tornando-o predatrio em relao aos demais,
levando, desde logo, falncia desse mesmo setor nos outros Estados-partes.
Nada obstante, no se est aqui proclamando a proibio total das ajudas pblicas, mas sim o contrrio. Faz-se necessria a regulamentao para que os
agentes econmicos, nos diferentes pases-membros, possam gozar de benefcios e vantagens equivalentes, possibilitando, deste modo, o desenvolvimento
eqitativo de todos.
A segunda omisso do Protocolo de Defesa da Concorrncia que pode ser
apontada refere-se aos atos de concentrao. certo que a doutrina diverge
neste aspecto, havendo quem defenda que a disciplina a respeito desses atos
surge sempre em um momento posterior, no devendo, portanto, ser computada como uma falta do Protocolo24. Sem embargo, no esta a viso trilhada
pelo presente estudo.
No que tange aos atos de concentrao, o Protocolo estabelecia em seu
artigo stimo um prazo de dois anos para a sua regulamentao. Contudo,
esta apenas surgiu no ano de 2006, por meio da Deciso CMC 15/06 e, ainda
assim, de forma insatisfatria, uma vez que a mesma disciplina muito pouco
sobre matria, tratando no mais das vezes sobre a cooperao entre os rgos
24. JAEGER JUNIOR, Augusto A liberdade de concorrncia na Unio Europia e no Mercosul

So Paulo: Ltr, 2006, pg. 678.
247
nacionais dos Estados-partes, temtica j abordada e regulamentada pela Deciso CMC 04/04.
Alis, a respeito da Deciso CMC 15/06, faz-se necessrio destacar o seu
artigo X, que uma vez mais demonstra a inverso absoluta do princpio da Primazia no mbito do Mercosul. Constitui-se, o citado artigo, em uma clusula
de no-interferncia nas legislaes nacionais, estabelecendo que as disposies da Deciso CMC 15/06 no impedem que um Estado-parte adote ou
se abstenha de adotar qualquer medida que esteja em conformidade com sua
legislao nacional. Em outras palavras, a deciso aprovada nas instncias do
Mercosul no tem qualquer eficcia prtica, pois, em verdade, no tem poder
para constranger os Estado-membros, sendo, em ltima anlise, praticamente
destituda de fora coercitiva.
2.5. Decises do Mercosul sobre a livre concorrncia
Dentre as decises dos tribunais arbitrais do Mercosul, em apenas uma
houve meno direta a respeito de violao ao direito livre concorrncia e
a aplicao do Protocolo de Defesa da Concorrncia. Foi por meio do quarto
laudo arbitral, expedido por um Tribunal Arbitral Ad Hoc, em controvrsia
atinente a exportao de frangos inteiros envolvendo Brasil e Argentina, no
ano de 2001.
O Brasil havia apresentado reclamao contra a Repblica da Argentina
alegando que, atravs da Resoluo n. 574/2000 de seu Ministrio da Economia, estaria ela aplicando medidas antidumping provenientes de sua legislao nacional contra as exportaes de frangos inteiros originrios do Brasil,
estabelecendo, dessa forma, preos mnimos, derrubando, por conseguinte, as
exportaes do produto brasileiro.
O Estado brasileiro afirmou que as medidas adotadas eram contrrias
construo de uma Unio Aduaneira e a liberalizao do comrcio entre os
Estados-partes. Alm disso, invocou como normativas aplicadas ao caso, dentre outras, o Protocolo de Defesa da Concorrncia e a Deciso CMC 11/97,
a qual se constitui no Marco Normativo Antidumping. Justificou que estas
normas possuiriam vigncia parcial, visto que determinadas disposies no
necessitariam de incorporao, se encontrando, desde logo, em vigor.
Por sua vez, o Estado argentino suscitou, como questo prvia, a inexistncia de regras no Mercosul que regulem a aplicao de direitos antidumping no comrcio intrazona, requerendo, destarte, que o Tribunal desse por
encerrada sua atuao. Argumentou ainda que no caberia a Corte Arbitral
rever os procedimentos adotados por um Estado-membro na aplicao de sua
legislao nacional.
248
A seu turno, o Tribunal Arbitral afastou a tese de vigncia parcial das normas, fundamentando que esta traria uma insegurana jurdica inaceitvel. Alm
disso, ressaltou que no h qualquer regra que autorize a aplicao direta das
normas emanadas pelos rgos do Mercosul, sendo necessria a incorporao,
no podendo nesta obrigao ser substituda a atuao do Estado-parte.
Porm, apoiando-se no Tratado de Assuno e no seu Regime de Adequao Final Unio Aduaneira, o Tribunal Arbitral considerou-se competente
para apreciar a matria, entretanto, no ordenou a revogao da Resoluo
574/2000, por entender que no havia sido provado que a Argentina se valeu
desta para limitar a circulao dos bens no mercado intrazona e distorcendo
a concorrncia.
No julgamento, apesar de se considerar competente, superando as dificuldades atinentes a falta de legislao mercosulina a respeito da matria, nenhuma providncia foi adotada, por considerar que a infrao no havia restado
devidamente configurada.
3. CONCLUSO
Diante das consideraes trazidas nesse estudo, podemos afirmar que o
maior entrave para o efetivo funcionamento do sistema de defesa da concorrncia no Mercosul a falta de ratificao, pelos Estados-partes, dos instrumentos normativos aprovados no mbito do Conselho de Mercado Comum.
Como foi visto, de todas as normas elaboradas at o presente momento
pelas instituies do Mercosul, apenas o Protocolo de Defesa da Concorrncia se encontra em vigor e, mesmo assim, sua vigncia parcial, uma vez que
eficaz apenas em relao controvrsias envolvendo Brasil e Paraguai, pois
foram estes os nicos pases a ratific-lo.
A falta de confirmao das demais Decises do Conselho implica ainda
em uma dificuldade de se aplicar o Protocolo, porquanto as demais normas
so, em certa medida, imprescindveis para a sua correta utilizao, j que
regulamentam e completam o Protocolo, conformando o sistema de Defesa
da Concorrncia.
Paralelo a isso, deve-se advertir que a organizao institucional do Mercosul tampouco colabora para uma aplicao mais efetiva, sobretudo em matria de defesa da concorrncia, j que mais adequado seria contar com um
tribunal de carter supranacional que impusesse sua jurisdio sobre os Estados-membros, pois, como sabido, em matria de concorrncia, os tribunais
nacionais costumam ser lenientes em relao suas empresas, principalmente
quando os efeitos so sentidos apenas em outros Estados.
249
Some-se a isso o fato de que todas as decises adotadas no mbito das instituies do Mercosul devem ser alcanadas por consenso, fato que, por si s,
j atribui um peso elevado ao Estado acusado, pois, em decorrncia da necessidade de unanimidade, um poder de barganha excessivo lhe concedido. Deste
modo, acreditamos que o Estado-reclamado deveria perder o direito ao voto no
mbito do Comit de Defesa da Concorrncia e da Comisso de Comrcio do
Mercosul, permitindo que o consenso seja alcanado sem a sua participao.
Outros dois fatores que contribuem para que a defesa da concorrncia no
tenha entrado ainda como um assunto prioritrio na agenda do Mercosul so,
certamente, a falta de tradio dos pases-membros e a impossibilidade dos
particulares de acessarem diretamente nas instituies do Mercosul, alm,
claro, dos elevados custos implicados em se litigar no atual sistema arbitral.
No obstante, o Protocolo possibilita que os particulares apresentem queixas ante o rgo nacional de defesa da concorrncia de seu domiclio, fato que
tende a ampliar o acesso dos nacionais s instncias do Mercosul, mesmo que
por vias indiretas.
Cabe ainda registrar que no nos iludimos a respeito do sistema de defesa da concorrncia at o momento montado pelo Mercosul. Contudo, mesmo
cientes de que o Protocolo e demais decises no se constituem em exemplos
de tcnica legislativa, acreditamos que o Mercosul deveria empreender esforos em busca de sua ratificao, visando a entrada em vigor de forma plena.
Sem embargo, concomitantemente, seria interessante incentivar que os pases
consolidassem suas leis e seus rgos de defesa da concorrncia para que,
com todo o sistema montado e em funcionamento, pudesse ser analisado, criticado e ento, a partir desses estudos, aprimorado.
No acreditamos que o surgimento de uma nova legislao em matria
de livre concorrncia possa trazer novos nimos determinando a sua imediata
ratificao, apesar disso, temos certeza que aps mais de dez anos no limbo,
o Protocolo j esteja um tanto quanto desgastado. Apesar disso, o transcorre
desse tempo no o torna desatualizado.
Alm do mais, defendemos que um prximo projeto de normativa dever
compilar todas as matrias que hoje se encontram dispersas ou ausentes, agregando em um mesmo instrumento todos os mbitos da defesa da concorrncia,
como por exemplo, as ajudas pblicas, os atos de concentrao, a prtica de
dumping etc.
Para tanto, acreditamos que, s a partir da entrada em vigor do sistema
atual, poder o Mercosul avanar nos debates necessrios, amadurecendo
diversos entendimentos e reflexes a respeito da matria. Este nos afigura
como um degrau indispensvel a ser superado, para que, dessa forma, se possa
250
buscar a convergncia necessria em torno de um novo projeto de normativa,

levando em considerao as experincias adquiridas por meio da aplicao do
atual Protocolo de Defesa da Concorrncia.
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251

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Site da Real Academia Espaola, http: //www.rae.es/. Acessado em 12 jul. 2008.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993.
VICENTINO, Cludio. Histria do Brasil So Paulo: Scipione, 1997.
WAISBERG, Ivo. Direito e poltica da concorrncia para os pases em desenvolvimento. Edies
Aduaneiras, 2006.
ANEXO 01
Tabela 1 Quadro Comparativo de Internalizaes25
Instrumentos
Normativos
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Vigncia
Protocolo
(Dec. CMC 18/96)
Sim (2000) Sim (1997)
Sim, mas apenas

entre Brasil e Paraguai
Anexo (Dec. CMC 02/97)
Sim (2000)
No
Regulamento (05/12/2002)
Sim (2006)
No
Sim (2004)
No
No
Entendimento
(Dec. CMC 04/04)
Controle de Atos de Concentrao (Dec. CMC 15/06)
25. Fontes: Site Oficial do Mercosul (www.mercosur.int) e Assessoria Internacional do CADE

Conselho Administrativo de Defesa Econmica.
252
XII.
ANOTAES SOBRE O ACESSO

A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS
E COLETIVAS NO MERCOSUL
Geisa de Assis Rodrigues*
SUMRIO: I. Consideraes Iniciais II. Participao da Sociedade na definio da
poltica de integrao do Mercosul III. Participao dos atores sociais na esfera regional do Mercosul IV. Acesso Justia no Mercosul V. Consideraes finais
I. CONSIDERAES INICIAIS
A preocupao com a dimenso social geralmente incorporada pauta
da integrao econmica dos Estados em um momento subsequente definio poltica e econmica da integrao, como se a cronologia econmica
fosse necessariamente diversa da cronologia social.1 Como a participao em
um bloco econmico sempre revela, em alguma medida, uma restrio de
soberania estatal, a deciso fundamental da submiso do pas cooperao2
eminentemente poltica, sendo tomada pelas instncias governamentais com
apoio de sua burocracia. Na adoo desta deciso quase sempre se trava um
dilogo com as elites econmicas internas, que tm condio de influir no governo e sopesar os benefcios que lhe adviro desta opo poltica. Todavia,
os demais atores sociais ficam alijados dessa deciso inicial e apenas tm,
quando muito, algum espao de participao em momento ulterior, quando as
bases da integrao esto praticamente definidas.
Contudo, infundada a presuno de que o cotidiano dos cidados esteja
imune s opes econmicas e comerciais feitas pelos governos em suas relaes internacionais. No importa se estejamos diante de uma rea de livre
1.
2.
Professora licenciada da Universidade Federal da Bahia. Mestre e Doutora em Direito pela

UERJ. Procuradora Regional da Repblica na 3 Regio. Este artigo apresenta reflexes que
foram expostas no Seminrio promovido pela Universidade de Tours e pela Universidade
Federal da Bahia, em Tours, nos dias 12 e 13 de Abril de 2006 Mercosul e Unio Europia:
entre concorrncia e solidariedade, na Frana, e o Seminrio promovido pelas mesmas instituies acadmicas (nome do seminrio) nos dias 3 a 5 de Abril de 2008.
As expresses cronologia econmica e cronologia social so usadas por ALMEIDA, Paulo
Roberto. Mercosul, NAFTA e ALCA: a dimenso social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto
de Almeida. SP: LTR, 1999.
Embora os termos cooperao e integrao possam ter significados distintos, para os fins de
nossa abordagem os utilizaremos como sinnimos.
253
GEISA DE ASSIS RODRIGUES
comrcio, de uma unio aduaneira, de um mercado comum ou de uma unio

econmica3, em cada um desses estgios de integrao h uma dimenso social, mais ou menos complexa que deve ser levada em conta pelos Estados,
que so os verdadeiros protagonistas deste processo.
Um dos maiores desafios participao no momento inicial da integrao
que a discusso apresentada como estritamente tcnica, para a qual haveria
uma delegao de deciso aos dirigentes polticos eleitos democraticamente.
A busca por uma melhor insero do pas na arena econmica internacional
estaria dentro das atribuies dos governantes, como uma forma de compatibilizar o bem estar geral com as demandas de neocapitalismo. Todavia, no
mais das vezes as opes polticas adotadas para gerir essa tensa relao so
praticamente infensas aos controles de legitimidade tradicionais. Em suma,
el binomio tecnocracia-desideologizacin se manifiesta en la zona de la actuacin concreta del Estado como burocracia-despolitizacin: la administracin pretende sustituir a la politica.4 Esse fato acaba por gerar uma carncia
democrtica de legitimao5, o que ocorre sempre que o crculo daqueles que
tomam parte nas decises democrticas no coincide com o crculo daqueles
que so afetados por essas decises.
Some-se a isso o pouco interesse da sociedade em geral na poltica externa,
como demonstrado por estudo de Almond6, apesar de imaginado para uma outra
realidade e para outro propsito, no sentido de que a opinio pblica em geral
totalmente alheia aos temas de poltica externa, salvo quando existe um conflito
aberto com outro pas quer seja econmico ou militar. Assim, mesmo em pases
que tm uma vivncia democrtica estvel muito raro que se submeta a deciso da formao de um bloco econmico a um amplo debate pblico7.
Se por um lado existe alguma dificuldade de se tentar imprimir uma
presso democrtica interna sobre a opo da integrao de cada pas, mais
3.
4.
5.
6.
7.
254
Vide BALASSA, Bela. Teoria de la Integracin Econmica. Ciudad de Mxico: Hispano

Americano, 1980.
DIAZ, Elas. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madrid: Taurus, 1998. pg 116
HABERMAS, Jurgen. Nos limites do Estado Artigo publicado no Caderno Mais do Jornal Folha de So Paulo, de 18 de Julho de 1999, pg. 5.
ALMOND, Gabriel. The American people and foreign policy. New York: Basic Book, 1950.
Almond adota um esquema sobre a tomada de deciso na poltica externa, sendo o ncleo
da deciso das lideranas governamentais e de sua burocracia, com influncia das elites diretamente envolvidas e os formadores de opinio, o pblico interessado uma platia para o
palco das negociaes, e o pblico em geral totalmente alheio ao processo decisrio salvo
quando eclodem os conflitos.
Como parece ter sido o caso da NAFTA (1994) ou do CUSFTA (1989) Acordo de Livre
Comrcio entre o Canad e os Estados Unidos.
ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL
desafiante se revela o exerccio pleno da cidadania pelos nacionais dos pases

cooperados no mbito regional. Como cedio, toda a concepo da participao poltica dos cidados foi estruturada para os limites de um Estado
Nacional, a exemplo das instituies que caracterizam a democracia representativa e dos mecanismos que ensejam a participao direta dos eleitores.
Nas fases iniciais dos blocos econmicos a densidade institucional muito
baixa, sendo difcil se reconhecer um espao de atuao para os atores sociais,
que estejam afastados do poder governamental. Por outro lado, as tradicionais
formas de presso das quais se valem os movimentos sociais tm fora mais
limitada quando se referem a temas relacionados integrao econmica, em
vista deste tipo de questo suscitar pouca mobilizao bem como o baixo impacto das aes locais no ncleo decisrio regional. Destarte, a incluso das
demandas por polticas pblicas sociais na pauta da integrao regional, ou at
mesmo a considerao da oposio s polticas propostas um significativo
desafio para todos que estejam alijados do poder central dos governos. No
menos importante a dificuldade de se conciliar os interesses dos cidados
dos vrios pases integrados, uma vez que, em muitos casos, o que prejudicial para uma populao pode favorecer outra. Em suma, a intensificao das
relaes comerciais entre os pases no necessariamente acompanhada do
surgimento de um senso de comunidade, o que dificulta a atuao conjunta
dos movimentos nacionais, e enfraquece a sua posio como interlocutor das
demandas polticas na esfera regional.
Veremos, assim, como essas questes se apresentam no Mercosul. Dividiremos a nossa abordagem em trs perspectivas: a primeira sobre a participao da sociedade na prpria definio da poltica de integrao do Mercosul;
a segunda sobre a participao dos atores sociais nesta esfera regional, e a
terceira sobre o acesso justia no espao regional.
II. PARTICIPAO DA SOCIEDADE NA DEFINIO DA POLTICA
DE INTEGRAO DO MERCOSUL
Os antecedentes mais imediatos do Tratado de Assuno foram os pactos
binacionais firmados entre Argentina e Brasil na dcada de oitenta8. Tais pases objetivavam uma melhor insero na esfera das relaes internacionais,
8.
Como a Declarao de Iguau, firmada em 30/11/1985, e o Programa de Integrao e Cooperao Econmica-PICE, em 1986. Como antecedentes mais remotos temos as diversas
tentativas de integrao na Amrica Latina, motivados pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL- 1948): a) o Tratado de Montevidu (1960) criao da Associao
Latino-americana de Livre comrcio ALALC, b) criao da Associao Latino-americana
de Integrao (ALADI)- Tratado de Montevidu (1980)
255
para enfrentar a grave crise por que passavam suas economias protecionistas e
dar alguma resposta s demandas por padres sociais mais condizentes, surgidas com o processo de redemocratizao. Tais objetivos comuns mitigavam as
diferenas geogrficas, sociais e econmicas que caracterizam os dois pases
mais influentes da Amrica do Sul, porm igualmente dependentes na ordem
econmica internacional.
O passo seguinte foi a integrao do Paraguai e do Uruguai no projeto de
cooperao econmica de todo o Cone Sul da Amrica com a formao do
Mercosul em 1991. Conquanto no concordemos com o determinismo da teoria do spillover9, neste caso houve uma propagao da idia da integrao nos
pases que, apesar de extremamente heterogneos reconheceram a necessidade da formao do bloco econmico como uma importante poltica externa.
Como j ressaltado, a cooperao foi necessria consolidao de um projeto
de insero internacional no subalterno, bem como a modernizao das empresas e das estruturas produtivas. Importante consignar que neste mesmo perodo estes pases abriram suas economias, permitindo maior trnsito de bens
e capitais e revitalizaram suas instituies democrticas. Assim, a integrao
regional foi percebida como uma forma de fortalecer suas posies comerciais
no mbito externo10.
Nossa abordagem sobre a participao da sociedade na concepo do
MERCOSUL privilegiar os Estados-partes fundadores, sem examinar questes relativas ao Chile, ao Peru, ao Equador, Colmbia e Bolvia, pases
que em virtude de acordos de complementao econmica, celebrados entre
1996 e 2003, guardam um extenso rol de interesses comuns, mas que no
assumiram com todas as consequncias a adeso ao Tratado de Assuno e a
Repblica Bolivariana da Venezuela11, que em 4 de Julho de 2006 aderiu formalmente ao bloco regional, muito embora sua adeso ainda esteja sendo discutida pelos pases membros, sendo que, de qualquer forma, apenas adotar
9.
O conceito de spillover, que traz a noo de derramamentoem ingls, pressupe a existncia de um ncleo funcional que d origem integrao regional porque possui uma capacidade autnoma de provocar estmulos integracionistas, incorporando ao longo de seu trajeto
novos atores e setores relevantes.HIRST, Mnica. Reflexiones para um anlises poltico Del
Mercosur. Buenos Aires: Flacso, 1991.
10. No podemos esquecer, todavia, que o processo de integrao regional no se explica apenas atravs do fenmeno da globalizao, at porque a integrao regional voluntria e
a globalizao ocorre revelia dos Estados. FREITAS JUNIOR, Antnio Rodrigues de &
MERINO, Lucyla Tellez. Horizontes para o Direito numa sociedade em mudana: Dilemas
da Ala., Impasses do Mercosul e Crise do Estado-Nao como crculo retroalimentador.
So Paulo: LTr, 2004.
11. Protocolo de adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela.
256
plenamente as regras do MERCOSUL a partir de 2010. Contudo, muito do

que ser dito aplicvel tambm a estes pases sul americanos.
O Mercosul surgiu como um ambicioso projeto de criar em pouco mais de
trs anos um Mercado Comum com livre circulao de bens, servios e fatores produtivos, eliminao de direitos alfandegrios e restries no tarifrias,
estabelecimento de uma tarifa externa comum, adoo de poltica comercial
nica em relao a terceiros Estados, coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes e compromisso dos Estados de harmonizar suas legislaes12. Note-se que no h previso expressa sobre a livre
movimentao de pessoas, embora os trabalhadores sejam fatores produtivos,
a demonstar que o Mercado que originalmente se concebeu comum mas no
comunitrio.
A exemplo dos outros processos histricos de integrao regional a pauta
econmica foi a preponderante, e os protagonistas da mobilizao integracionista foram as cpulas governamentais e as elites econmicas. No tem sabor
de novidade afirmar que a formao do Mercosul foi excludente do ponto
de vista social.13 Mesmo a iniciativa uruguaia de formao de uma comisso
tripartite (governo, empresrios e trabalhadores)14 no infirma a pouqussima
participao da sociedade na discusso sobre a convenincia e o formato da
integrao. Em pases como Argentina e Brasil at mesmo o grau de conhecimento da proposta mercosulina variou entre suas diversas regies.
Nem se diga que haveria um mandato implcito dos cidados para que
seus governantes pudessem definir a idia de integrao. Enunciados principiolgicos como o do pargrafo nico do artigo 4 da Constituio brasileira, que prev que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
12. Artigo 1 do Tratado de Assuno.

13. Nesse mesmo sentido, dentre outros: VAZ, Alcides Costa. A integrao no mercosul: novos
atores e o desafio da participao poltica e social. Mercosul, NAFTA e ALCA: a dimenso
social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto de Almeida. SP: LTR, 1999; DAMATTA, Roberto. In O mercosul e a sociedade civil: em torno das trocas econmicas e da integrao
cultural. Fundao Alexandre Gusmo. O Mercosul e a integrao sul americana: mais do
que a economia. FUNAG. Braslia, 1997, p. 101-116; VIGEVANI, Tullo e MARIANO,
Karina L. Pasquarillo. Estratgias e alianas entre os atores sociais. Mercosul, NAFTA
e ALCA: a dimenso social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto de Almeida. SP: LTR,
1999; PASQUARIELLO, Karina Lilia. Mercosul e Sindicatos: a participao das Centrais
Sindicais no Subgrupo 11. Programa de Ps graduao do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP. Orientador Jos Alvaro
Moiss. 1996.
14. A Comission Sectorial para el Mercosur (COMISEC) foi criada logo depois do Mercosul.
257
formao de uma comunidade latino-americana de naes, no dispensam o

efetivo debate que cada poltica concreta de integrao pode ensejar.
No se pode olvidar, outrossim, a prpria fragilidade democrtica dos
Estados-partes, cuja histria de golpes de Estado, de ditaduras militares, de
intolerncia com oposies polticas, de extermnio de lideranas populares,
solapou o sentimento participativo da sociedade. Prova da necessidade de
subverso da cultura poltica tradicional da rea a proclamao expressa do
compromisso dos Estados-Partes contra solues heterodoxas de alterao de
poder.15
Alis, interessante consignar a relao entre integrao regional e o fortalecimento da democracia nos Estados-partes, a exemplo do que ocorreu no
Paraguai em 1996 e 1999, quando a atuao dos pases integrantes do Bloco foi fundamental para evitar um atentado normalidade democrtica paraguaia, tendo se acenado inclusive com a possibilidade de excluso do pas do
Mercosul16.
Ademais, em todos os pases do Mercosul viceja a hipertrofia do Executivo, tendo o Poder Legislativo um papel quase sempre reativo s polticas propostas pelos governos. Assim, o Parlamento, que em tese a arena adequada
para a discusso poltica dos assuntos mais relevantes da sociedade, ficou distante da opo poltica de ingresso no Mercosul, sendo convocado apenas para
chancelar os tratados e acordos que formalizaram o bloco econmico. Ainda
que desde os tratados binacionais entre Brasil e Argentina tenha se previsto
uma Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao17, e tendo, desde a criao
do Mercosul tendo funcionado a Comisso Parlamentar Conjunta, havendo
15. O protocolo de Ushuaia sobre compromisso democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile,

firmado em 1998, a partir da Declarao Presidencial de Las Leas de 1992 expresso
ao afirmar a plena vigncia das instituies democrticas como condio essencial para
o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados Partes deste Protocolo.
16. Nesse mesmo sentido: Experincias recentes no Mercosul estariam demonstrando a razoabilidade deste raciocnio: seria o caso das crises institucionais no Paraguai, dos primeiros
semestres de 1996 e de 1999, ambas ligadas ao papel poltico das foras armadas, em particular do general Oviedo. O Mercosul, como amplamente sabido, um processo de integrao regional que se apia sobre o princpio da intergovernabilidade. Foi at hoje rejeitada a
idia de supranacionalidade, com maior nfase de parte da Argentina e do Brasil. (...) O que
queremos dizer que, apesar da intergovernabilidade, de fato vm se afirmando no bloco
regional os princpios da democracia. VIGEVANI, Tullo, MARIANO, Karina Pasquariello
& OLIVEIRA, Marcelo Fernandes. Democracia e atores polticos no Mercosul. Acessado
pela Internet na pgina http: //168.96.200.17/ar/libros/sierra/vigevani.pdf, em 14/03/2006.
17. A Comisso Parlamentar Conjunta da Integrao foi prevista no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, assinado por Argentina e Brasil em novembro de 1988, sendo
composta por doze legisladores de cada pas, com carter consultivo.
258
hoje um Parlamento do Mercosul, institudo em Dezembro de 2006, o fato

que os Parlamentos Nacionais pouco se envolveram na tomada de deciso do
Mercosul18.
Alm da falta de uma cultura democrtica estvel, todos os Estados partes, em maior ou menor grau, convivem com uma intensa desigualdade social,
traduzida no contraste da pujana acadmica com o analfabetismo, das safras
agrcolas recordes com a fome, das cirurgias de ponta com o esgoto a cu
aberto, dentre outros inquietantes opostos que expem a inadequada distribuio de renda desses pases. evidncia que essas disparidades se refletem na
forma de participao dos diversos atores sociais, havendo uma significativa
parcela da populao cuja energia precisa ser destinada nica e exclusivamente para garantir a sua prpria sobrevivncia, sem contar que o exerccio pleno
da cidadania pressupe a compreenso dos signos e smbolos do discurso poltico, o que muito difcil para aqueles sem acesso educao formal.
Mesmo a parcela das sociedades nacionais organizada politicamente e
relacionada mais diretamente s questes econmicas, como os Sindicatos,
no tiveram uma participao de destaque no processo de integrao no Cone
Sul. Apesar da existncia, desde o ano de 1986, da Coordenadora de Centrais
Sindicais do Cone Sul CCSCS19, o movimento sindical nunca logrou difundir entre os trabalhadores sulamericanos seu utpico projeto bolivariano. Em
1992 foi criada no mbito da CCSCS a Comisso Mercosul, para examinar
as implicaes da integrao regional para os trabalhadores dos Estados partes. As primeiras posies, inclusive, foram francamente contrrias idia do
Mercosul, e de toda abertura econmica de seus pases, diante do potencial de
reduo dos direitos trabalhistas garantidos nas legislaes internas.
Os demais movimentos sociais foram ainda mais alheios ao processo
de integrao, seja pela intrnseca dificuldade de organizao dos interesses
difusos20, como os de defesa dos direitos dos consumidores, de defesa de
18. A pouca participao parlamentar foi anotada pelo relator do parecer quando do processo de
aprovao do Protocolo de Ouro Preto, Deputado Franco Montoro: os rumos da integrao
sero definidos exclusivamente pela negociao dos Executivos nacionais, afastada a participao direta dos parlamentos ou das populaes dos quatro pases nas decises relacionadas integrao, j que seus rgos representativos, a Comisso Parlamentar Conjunta e o
Foro Consultivo Econmico-Social, possuiro funes meramente consultivas. Acessvel
em http: //www.camara.gov.br.
19. Formada originalmente pela COB boliviana, MIT paraguaia, CNT e CDT chilenas, CGT
argentina, PIT- CNT uruguaio e CUT e CGT brasileiras.
20. Vide OLSON, Mancur. The logic of collective action. Public Goods and the theory of
Groups. Cambridge: Harvard University Press, 1971.
259
direitos sociais como a sade e a educao, seja pela conflituosa afirmao

desses direitos j em mbito nacional, qui em esfera regional. Mesmo o
movimento ambientalista, que pelas suas prprias singularidades tem uma
vocao transnacional21 (uma vez que os recursos naturais no conhecem
barreiras geogrficas e polticas, e na regio temos importantes ecossistemas em comum como o Pantanal22, o Pampa gacho23, o Aqufero Guarani24), no teve uma participao efetiva na construo do Mercosul, ainda
que a preservao do meio ambiente seja uma das justificativas do Tratado
de Assuno25. Pelos mesmos motivos tambm os movimentos de igualdade de gnero e de raa no tiveram visibilidade no momento de formao
do Mercosul. Tampouco os ndios26 tiveram espao para a qualquer tipo de
interveno na concepo mercosulina, apesar de algumas etnias, como os
guarani, serem historicamente um verdadeiro trao de identidade entre esses
vrios pases.
O resultado favorvel de algumas pesquisas de opinio da poca27 em
favor da integrao econmica no altera o quadro da pouca participao dos
organismos no governamentais no processo de formao do Mercosul, porque no retratam uma efetiva discusso sobre o tempo e o modo da integrao
concretamenete concebida pelo Tratado de Assuno.
21. Muito bem observam Freitas Jr. E Merino: interessante notar como, no curso das duas
ltimas dcadas, sua pauta de demandas foi progressivamente migrando, dos antigos recursos da poltica convencional, para uma estimulante aproximao entre as arenas estatais,
regionais e internacionais; num itinerrio que inicia na Conferncia de Estocolmo e alcana
um patamar de considervel sofisticao por ocasio da Conferncia do Rio de Janeiro, em
1992. Op., cit. pg. 105
22. Ocupa grande parte do centro oeste brasileiro e se estende pela Argentina, Bolvia e Paraguai, onde recebe outras denominaes.
23. O Pampa abrange a Argentina, o Chile, o Uruguai e o Brasil.
24. O Aqfero Guarani o maior manancial de gua doce subterrnea transfronteirio do mundo. Ocupa uma rea de 1,2 milhes de Km, estendendo-se pelo Brasil (840.000l Km), Paraguai (58.500 Km), Uruguai (58.500 Km) e Argentina (255.000 Km).
25. Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz de
recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de poltica macroeconmica da complementao dos diferentes setores
da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio.
26. Temos aproximadamente 330.000 ndios no Brasil, 700.000 na Argentina e 100.000 no Paraguai.
27. Uma pesquisa de opinio realizada pelo instituto brasileiro de pesquisa IBOPE, em agosto
de 1987, apontava que 88% da populao seria favorvel participao do Brasil em uma
comunidade de pases da Amrica Latina. Citada em MARTINEZ, Wilfredo Eduardo. Mercosul: contextualizao de impacto nas relaes scio-econmicas. Maro/ 1993. So Paulo.
USP F 338.984.4 (261.5) M337m DIN.
260
III. PARTICIPAO DOS ATORES SOCIAIS NA ESFERA REGIONAL DO MERCOSUL

Adotando-se a classificao de Bizzozzero e Grandi28 podemos identificar trs crculos de influncia em nvel de integrao regional mercosulina: no primeiro estariam as mximas autoridades polticas de cada Estado
membro, as grandes empresas nacionais e transnacionais operantes na rea,
e as prprias instituies dirigentes do Mercosul como o Conselho do Mercado Comum29, Grupo Mercado Comum30, e a Comisso de Comrcio do
28. BIZZOZERO, Lincoln, GRANDI, Jorge. Hacia una sociedad civil del Mercosur: viejos e nuevos actores e el tejido subregional. Integracion e Comrcio, n. 3, p. 33-50, Set./Dec 1997.
29. Artigo 4 O Conselho do Mercado Comum ser integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores; e pelos Ministros da Economia, ou seus equivalentes, dos Estados Partes. Artigo 8
So funes e atribuies do Conselho do Mercado Comum: I. Velar pelo cumprimento do
Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Formular
polticas e promover as aes necessrias conformao do mercado comum; III. Exercer a
titularidade da personalidade jurdica do Mercosul. IV. Negociar e firmar acordos em nome
do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organizaes internacionais. Estas funes podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condies
estipuladas no inciso VII do artigo 14; V. Manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam
elevadas pelo Grupo Mercado Comum; VI. Criar reunies de ministros e pronunciar-se sobre
os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas; VII. Criar os rgos que estime pertinentes, assim como modific-los ou extingui-los; VIII. Esclarecer, quando estime necessrio, o
contedo e o alcance de suas Decises; IX. Designar o Diretor da Secretaria Administrativa
do Mercosul. X. Adotar Decises em matria financeira e oramentria; XI. Homologar o
Regimento Interno do Grupo Mercado Comum.
30. Artigo 10 O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul. Artigo 11 O Grupo
Mercado Comum ser integrado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por
pas, designados pelos respectivos Governos, dentre os quais devem constar necessariamente
representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, dos Ministrios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado Comum ser coordenado pelos Ministrios
das Relaes Exteriores. Artigo 14 So funes e atribuies do Grupo Mercado Comum: I.
Velar, nos limites de suas competncias, pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus
Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Propor projetos de Deciso ao Conselho
do Mercado Comum; III. Tomar as medidas necessrias ao cumprimento das Decises adotadas pelo Conselho do Mercado Comum; IV. Fixar programas de trabalho que assegurem avanos para o estabelecimento do mercado comum; V. Criar, modificar ou extinguir rgos tais
como subgrupos de trabalho e reunies especializadas, para o cumprimento de seus objetivos;
VI. Manifestar-se sobre as propostas ou recomendaes que lhe forem submetidas pelos demais rgos do Mercosul no mbito de suas competncias; VII. Negociar, com a participao
de representantes de todos os Estados Partes, por delegao expressa do Conselho do Mercado
Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos especficos concedidos para esse fim,
acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, proceder assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado pelo Conselho
do Mercado Comum, poder delegar os referidos poderes Comisso de Comrcio do Mercosul; VIII. Aprovar o oramento e a prestao de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul; IX. Adotar Resolues em matria financeira e oramentria, com
base nas orientaes emanadas do Conselho do Mercado Comum; X. Submeter ao Conselho
261
Mercosul31; no segundo teramos o Parlamento do Mercosul, as centrais sindicais e o Foro Consultivo Econmico e Social, e, em terceiro as demais organizaes sociais, organismos e foros regionais de segmentos profissionais e
redes universitrias e acadmicas.
Como se percebe, excetuando-se a elite empresarial, os organismos no
governamentais no so protagonistas do desenvolvimento poltico do Mercosul, sendo as foras sociais de maior destaque aquelas diretamente relacionadas ao processo de produo e circulao de riquezas, como as entidades
representantes dos trabalhadores, j que a pauta de negociao da integrao
ainda se apresenta marcadamente econmica.
Na primeira verso organizacional do Mercosul apenas os representantes
de empresrios tinham algum canal de participao, os demais atores sociais
no tinham assento reconhecido nem nas instncias no deliberativas32. Toda-
do Mercado Comum seu Regimento Interno; XI. Organizar as reunies do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatrios e estudos que este lhe solicitar. XII. Eleger o Diretor da
Secretaria Administrativa do Mercosul; XIII. Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul; XIV. Homologar os Regimentos Internos da Comisso de Comrcio e
do Foro Consultivo Econmico-Social.
31. Artigo 17 A Comisso de Comrcio do Mercosul ser integrada por quatro membros titulares
e quatro membros alternos por Estado Parte e ser coordenada pelos Ministrios das Relaes
Exteriores. Artigo 19 So funes e atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul: I.
Velar pela aplicao dos instrumentos comuns de poltica comercial intra-Mercosul e com terceiros pases, organismos internacionais e acordos de comrcio; II. Considerar e pronunciar-se
sobre as solicitaes apresentadas pelos Estados Partes com respeito aplicao e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de poltica comercial comum; III.
Acompanhar a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum nos Estados Partes;
IV. Analisar a evoluo dos instrumentos de poltica comercial comum para o funcionamento
da unio aduaneira e formular Propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum; V. Tomar as
decises vinculadas administrao e aplicao da tarifa externa comum e dos instrumentos
de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes; VI. Informar ao Grupo Mercado
Comum sobre a evoluo e a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum, sobre
o trmite das solicitaes recebidas e sobre as decises adotadas a respeito delas; VII. Propor
ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificaes s normas existentes referentes
matria comercial e aduaneira do Mercosul; VIII. Propor a reviso das alquotas tarifrias de
itens especficos da tarifa externa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas
atividades produtivas no mbito do Mercosul; IX. Estabelecer os comits tcnicos necessrios
ao adequado cumprimento de suas funes, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos
mesmos; X. Desempenhar as tarefas vinculadas poltica comercial comum que lhe solicite o
Grupo Mercado Comum; XI. Adotar o Regimento Interno, que submeter ao Grupo Mercado
Comum para sua homologao. Artigo 20 A Comisso de Comrcio do Mercosul manifestarse- mediante Diretrizes ou Propostas. As Diretrizes sero obrigatrias para os Estados Partes.
32. Foram concebidas 10 Comisses: Subgrupo 1: Assuntos comerciais; Subgrupo 2: Assuntos aduaneiros; Subgrupo 3: Normas Tcnicas; Subgrupo 4: Poltica Fiscal e Monetria relacionada com o comrcio; Subgrupo 5: Transporte terrestre; Subgrupo 6: transporte martimo; Subgrupo 7: Poltica industrial e Tecnolgica; Subgrupo 8: Poltica agrcola;
Subgrupo 9: Poltica energtica; e Subgrupo 10: Coordenao de Poltica macroeconmica.
262
via, o Mercosul, no mesmo ano de sua fundao, graas recomendao dos

Ministros do Trabalho dos pases signatrios, sensveis s presses por participao do movimento sindical, criou um espao consultivo de participao
tripartite (governo, empresa e trabalhadores) com o Subgrupo de Trabalho 11,
de Relaes Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social.33
A principal estratgia da atuao do movimento sindical neste Subgrupo
de Trabalho foi tentar obter duas recomendaes: a) a ratificao, pelos quatro pases de 35 convenes da Organizao Internacional do Trabalho, e b)
adoo de uma Carta Social ou de Direitos fundamentais para o Mercosul.
O que se pretendia era uma proteo mnima de direitos trabalhistas, atravs da consolidao em mbito nacional dos padres sugeridos pelos organismos internacionais e da formalizao de um texto jurdico vinculante para
os Estados-Partes sobre os diversos direitos a serem respeitados na regio.
Alm desse Subgrupo de Trabalho, os trabalhadores tambm acompanharam
as discusses dos Subgrupos que tratavam de poltica industrial e tecnolgica
e poltica agrcola.
O Subgrupo de Trabalho 11 apenas recomendou ao Grupo do Mercado Comum a adeso s convenes da OIT, no tendo adotado a recomendao da
Carta Social proposta. Outro resultado digno de registro foi a recomendao do
estabelecimento de um acordo multilateral de seguridade social ao GMC.
Foram muitas as dificuldades enfrentadas pelos sindicalistas para participao neste foro consultivo do Mercosul, desde as mais prosaicas, como falta
de financiamento para a participao das reunies34 e a ausncia de um assessoramente tcnico adequado, at a necessidade de reviso de seus postulados
clssicos de atuao, que se desenvolveram para o espao pblico nacional.
Ressalte-se ainda a dificuldade, em alguns casos, de se reproduzir uma unidade de propsitos de trabalhadores de vrios pases, sobretudo quando os benefcios da integrao regional no so igualmente sentidos, e a incapacidade de
estabelecer uma pauta de discusso autnoma em relao ao proposto pelas
instncias diretivas do Mercosul. Some-se a tudo isso a pouca participao das
33. Este Subgrupo se dividiu em 8 Comisses: 1. Comisso de Relaes Individuais de Trabalho; 2. Comisso de Relaes Coletivas de Trabalho; 3. Comisso de Emprego; 4. Comisso
de Formao profisional; 5. Comisso de Sade e Segurana no Trabalho; 6. Comisso de
Seguridade Social; 7-Comisso de setores especficos, 8. Comisso de Princpios.
34. Refletindo este quadro de dificuldades, apenas a CUT brasileira e a CGT Argentina acompanharam todas as comisses do SGT-11. Centrais menores, como a CGT brasileira, tiveram
que privilegiar certas comisses, no caso a 1, de Direito Individuais, a 4, de Formao Profissional, a 7, de Setores Especficos e a 8, de Princpios.. pg. 104.APSQUARIELLO, Karina
Lilia. Op. cit.
263
bases trabalhadoras nas discusses empreendidas por seus representantes no

Subgrupo de Trabalho 11.
A Carta Social previa um amplo leque de direitos para os trabalhadores,
com fora vinculante, e a previso de mecanismos de controle para o cumprimento de seus dispositivos, como a Comisso de Direitos Sociais do Mercosul
e o Comit de Peritos, que poderia aplicar a regra de direitos compensatrios
equivalentes aos previstos no Regulamento Antidumping. At mesmo pelo estgio de desenvolvimento do Mercosul a Carta foi rejeitada, considerando-se
que os mecanismos nacionais de defesa de direitos e liberdades j seriam suficientes35.
De qualquer sorte, a participao sindical rendeu importantes frutos, como
a a instituio do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) em 1994, no
Protocolo de Ouro Preto, e a Declarao scio-laboral, em 1998. Tambm
podem ser citados outros acordos sobre matrias de interesse para os trabalhadores, como o Acordo multilateral de Seguridade Social no Mercosul (2000),
o Acordo sobre o visto mercosul na legalizao de prestao de servios
nos Estados Partes em 2003, e outros relativos revalidao de diplomas, de
integrao regional e admisso de ttulos universitrios para o exerccio de
atividade docente.
A declarao sciolaboral, considerado o documento social mais importante do Mercosul, foi adotada pelos Estados-Parte em 1998, estabelecendo
as seguintes normas relevantes: a) no discriminao dos trabalhadores em
funo de raa, origem nacional, cor, sexo ou orientao sexual, idade, credo,
opinio poltica ou sindical, ideologia, posio econmica ou qualquer outra
condio social ou familiar; b) proteo especial para as pessoas portadoras
de necessidades especiais, como educao, formao, readaptao e orientao profissional, adequao dos ambientes de trabalho e ao acesso aos bens
e servios coletivos; c) promoo de igualdade de tratamento entre mulheres e homens; d) tratamento no discriminatrio a trabalhadores migrantes e
fronteirios; e) eliminao do trabalho forado; f) regras sobre trabalho infantil e de menores; g) direitos dos empregadores; h) direitos coletivos como
liberdade de associao, liberdade sindical, negociao coletiva, direito de
greve, procedimentos preventivos e autocomposio de conflitos; i) fomento
do emprego, proteo dos desempregados, sade e segurana no trabalho, inspeo do trabalho, seguridade social; j) instituio da Comisso Sociolaboral
Regional, de formao tripartite, para a execuo da declarao; e h) vedao
35. Foi essa por exemplo a posio do governo brasileiro. SILVA, Walkre Lopes Riberiro. Tese
para concurso de Titularidade. USP: So Paulo, 1998.
264
da utilizao da Declarao sociolaboral em questes comerciais, econmicas

e financeiras.
Assim, atualmente temos quatro espaos de atuao principais36 dos organismos no governamentais: a) o Subgrupo de Trabalho n 10; b) o Parlamento do Mercosul; c) o Foro Consultivo Econmico e Social; e d) a Comisso
Sociolaboral Regional. Examinemos brevemente a composio e a forma de
atuao de cada um deles.
O Subgrupo de Trabalho 11 foi extinto na reestruturao do Grupo Mercado Comum em 1994, com o advento do Protocolo de Ouro Preto, tendo
sido reconstitudo como Subgrupo de Trabalho n 10, igualmente denominado
Relaes de Trabalho, Emprego e Seguridade Social, mantida sua composio tripartite. Desde 2005 est estruturado em trs mdulos: 1. gerao de
emprego no Mercosul; 2. livre circulao de trabalhadores e trabalhadoras; e
3. fortalecimento da dimenso sociolaboral. Note-se a recente preocupao
com a temtica da livre circulao de trabalhadores.
Apesar da conduo de alguns projetos interessantes, como a participao
na prpria elaborao da Declarao Sociolaboral do Mercosul, na criao do
Observatrio do Mercado de Trabalho do Mercosul, na criao da inspeo
regional do trabalho, a ser implementada at 2010, muitos temas vm se arrastando ao longo dos anos de forma inconclusiva, como o caso da harmonizao de nomenclaturas, a construo de um sistema de certificao ocupacional
regional, o fortalecimento de polticas de proteo aos desempregados e, at
mesmo, apresentao de um plano de trabalho mais eficiente. As dificuldades
retratadas para a participao sindical no Subgrupo de Trabalho 11 continuam
as mesmas, e ainda so muito distantes dos trabalhadores em geral as discusses travadas no mbito desta Subcomisso.
A Comisso Sociolaboral do Mercosul, instituda em 1998 para fiscalizar
o cumprimento da Declarao Sociolaboral, tem composio tripartite, nos
mesmos moldes do padro OIT de controle de normas internacionais do trabalho, comprometendo, assim, os atores sociais com os conflitos ocorridos na
aplicao do instrumento. A Comisso no logrou concluir as memrias dos
direitos previstos na Declarao, e tem dificuldades em relao ao seu funcionamento e ao cumprimento das funes de composio de conflitos, como
afirma relatrio da representao brasileira37.
36. Existem outras instncias de participao em questes especficas como a REM.

37. A Comisso tem dificuldades em relao ao seu funcionamento e ao cumprimento das funes. De outra parte, existe uma superposio de atividades relativas a um mesmo tema em
mais de um rgo sociolaboral. Ser preciso, no perodo da Presidncia pr-tempore da
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Desde a formao do Tratado de Assuno existiu a previso do funcionamento da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, concebida para facilitar a implementao da integrao. Posteriormente, com o Protocolo de
Ouro Preto, a mesma foi integrada estrutura institucional do Mercosul, sem,
contudo, ter alterado o seu papel eminentemente consultivo. No fim de 2006
foi instalado o Parlamento do Mercosul, que tenm segundo seu Protocolo
constitutivo basicamente atribuies de fiscalizao do cumprimento das normas do MERCOSUL, especialmente do compromisso democrtico: assumido
expressamente pelas Naes em Ushaia, e do funcionamento das instncias
executivas do bloco regional. Tem funo consultiva em relao s normas do
Mercosul, porque quem realmente pode torn-las obrigatrias o Parlamento
de cada pas integrante.
A Comisso Parlamentar Conjunta no teve um papel relevante no fortalecimento do debate democrtico sobre a integrao, e o Parlamento, cuja sede
foi definida no Uruguai em dezembro de 2007, ainda no uma instncia de
grande representatividade. Ao menos no Brasil, os partidos polticos se atm a
uma postura tradicional de tratar a integrao regional como um tema tipicamente de poltica externa, de alada do Executivo.38 Temos um Parlamento do
Mercosul que no exerce, na prtica, as funes plenas de um Parlamento.
O Protocolo de Ouro Preto tambm previu na estrutura do Mercosul o
Foro Consultivo Econmico e Social, instncia de assessoramento eminentemente poltico, integrada por empresrios, trabalhadores e demais representantes da sociedade tendo como prinicipais atribuies: I- pronunciar-se, no
mbito de sua competncia, emitindo Recomendaes, seja por iniciativa prpria ou sobre consultas que, acompanhando informao suficiente, realizem
o GMC e demais rgos do Mercosul; II cooperar ativamente para promover o progresso econmico e social do Mercosul, tendente a criao de um
mercado comum e sua coeso econmica e social; III acompanhar, analisar
e avaliar o impacto social e econmico derivado das polticas destinadas ao
Argentina, fazer uma discusso sobre as funes e os objetivos da Comisso, evitando perda
de tempo e de esforos em uma atividade que no tem muito claro o seu desiderato. Relatrio de atividades 2005 da Assessoria Internacional acessvel em http: //www.mte.gov.br/
internacional/conteudo/relatorioassint2005.pdf.
38. A representao brasileira nos termos da Resoluo n 1/1196 do Congresso Nacional considera como membros natos da Comisso Parlamentar Conjunta os Presidentes da Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal e da Cmara dos Deputados,
e prev representantes do bloco da minoria e do bloco de apoio ao governo. importante
considerarmos que a Seo Brasileira da CPC no Congresso que praticamente nula, pois
no considerada uma comisso parlamentar permanente, sendo subordinada Comisso de
Relaes Exteriores.
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processo de integrao e as diversas fases de sua implementao, seja a nvel

setorial, nacional, regional ou internacional; IV propor normas e polticas
econmicas e sociais em matria de integrao; V realizar investigaes, estudos, seminrios ou eventos de natureza similar sobre questes econmicas
e sociais de relevncia para o Mercosul; VI estabelecer relaes e realizar
consultas com instituies nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas,
quando for conveniente ou necessrio para o cumprimento de seus objetivos;
VI- contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de integrao regional, promovendo a real integrao no Mercosul e difundindo sua
dimenso econmica e social.39
O FCES j apresentou algumas dezenas de recomendaes ao Grupo
Mercado Comum, que vo desde aspectos econmicos, como o fortalecimento da Unio Aduaneira, at a submisso prvia dos assuntos ao Foro antes da
deliberao final, e a maior transparncia dos documentos do Mercosul para
os prprios integrantes do Foro. Todavia, tambm esta instncia padece de
baixa representatividade. Talvez pela ausncia do poder decisrio h pouco
interesse por sua atuao na maior parte dos cidados dos Estados-Partes.
A previso dessas quatro instncias participativas na estrutura do Mercosul tem um importante valor democrtico, porque vem permitindo uma
participao, ainda que no satisfatria, dos atores sociais na construo do
Mercosul, e expondo a necessidade de agregao de novos poderes e competncias para estas esferas institucionais de integrao regional. Na verdade,
um dos maiores bices participao poltica dos atores sociais tem sido a
prpria instabilidade do Mercosul, que at hoje considerado uma unio aduaneira imperfeita, em virtude da Tarifa nica Externa ainda no ser aplicada
sem ressalvas. As crises econmicas porque passaram Argentina e Brasil40 no
final da dcada de noventa, com mudanas bruscas em suas economias internas, sem qualquer tipo de concertao prvia na esfera regional, como a
desvalorizao do real e a ameaa de dolarizao da Argentina, representaram
retrocessos ao processo integrativo, alm de causarem uma certa estagnao
no prprio fluxo comercial do Mercosul. Do mesmo modo, a capitulao aos
interesses nacionalistas, como no caso da elevao das taxas alfandegrias
pela Argentina na importao de acar, de ao, e de sapatos brasileiros, pe
39. Artigo 2 do Regimento Interno.

40. As crises da economia internacional dessa poca afetaram em cheio os dois pases. Gilberto
Dupas considera que essa uma instabilidade intrnseca dos acordos regionais, em virtude
da prevalncia dos acordos globais de livre comrcio e as pautas da globalizao. Governos,
agentes econmicos e atores sociais: riscos e desafios da globalizao e da poltica de blocos.
In Mercosul. NAFTA e ALCA: a dimenso social. SP: LTR, 1999.
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em risco os pressupostos bsicos da integrao. Nesse quadro de dvidas sobre o prprio processo de integrao natural que a participao social se enfraquea. Por outro lado, essa instabilidade demonstra que o Mercosul ainda
no foi efetivamente apropriado como um valor a ser protegido pelas comunidades nacionais. Talvez porque os resultados comerciais no tenham se traduzido em ndices sociais melhores. Com efeito, a maior democratizao dos
Estados Partes em seu mbito interno, favorecida, dentre outros fatores, pelo
Mercosul, no foi acompanhada de um desenvolvimento social mais relevante, embora algum sucesso tenha ocorrido no combate pobreza.
IV. ACESSO JUSTIA NO MERCOSUL
Como j tivemos a oportunidade de nos pronunciar41, o Estado Democrtico de Direito assegura o direito de ter direitos, exercido concretamente com
a possibilidade de se recorrer a um cardpio variado de mecanismos de proteo que promovam a tutela preventiva e repressiva da agresso aos direitos,
ensejando um pleno acesso justia. Esta expresso at certo ponto bastante
equvoca42. Todavia, inegvel a existncia de um ncleo permanente e comum a todas as identidades reconhecveis no conceito de acesso justia, qual
seja, a garantia de concretizao efetiva dos direitos amalgamados no ordenamento jurdico, mais ou menos ampla, dependendo do prisma que se adote.
Mesmo a perspectiva mais limitada, de se identificar o acesso justia como
acesso aos Tribunais parte do princpio da verdadeira satisfao dos direitos
das pessoas que procuram a tutela jurisdicional.
Antes de tudo, importante esclarecer que nosso exame se circunscrever
ao acesso Justia no Mercosul dos cidados, que integram os pases membros
e associados, seja na postulao de direitos individuais, seja na postulao de
41. Na primeira parte de nosso livro Ao civil pblica e Termo de ajustamento de conduta. RJ:
Forense, 2006.
42. Antnio Herman V. Benjamim logrou demonstrar que o acesso justia pode representar
vrias idias, o que motivou o autor a ensaiar uma classificao para o fenmeno levando em
conta as diversas perspectivas divisadas pelo vocbulo: Quanto extenso o acesso justia
pode ser concebido a partir de trs enfoques bsicos: como acesso tutela jurisdicional dos
direitos(acesso aos Tribunais), acesso tutela jurisdicional ou no dos direitos(acesso a mecanismos de soluo de conflitos) e acesso ao Direito (acesso ordem jurdica justa, conhecida e implementvel). Sob o prisma dos objetivos e previdncias a que visa garantir pode o
acesso da justia ser: preventivo, reparatrio ou ressarcitrio. Quanto provocao e quanto
prestao jurisdicional pode ser individual, ou supraindividual, e quanto ao sujeito implementador da mesma judicial, ou extrajudicial. Pg. 77 A insurreio da aldeia global contra
o processo civil clssico. Apontamentos sobre a opresso e a libertao judiciais do meio ambiente e do consumidor. in Ao civil pblica (Lei 7347/85- reminiscncias e reflexes aps
dez anos de aplicao). Coordenador Edis Milar. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
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direitos coletivos. Tal abordagem exclui, naturalmente, as disputas entre os

Estados-membros. Tambm nos resumiremos a tratar do tema sob o prisma
de como as pessoas que integram esses pases podem defender direitos relacionados ao Mercosul na esfera regional. No sero, assim, examinados os
Protocolos que tratam da cooperao internacional entre os pases integrantes
do Mercosul como o Protocolo de Las Leas, o Protocolo de Buenos Aires e
o Protocolo de Santa Maria. Do mesmo, no nos ocuparemos da forma como
cada pas integrante presta jurisdio aos seus nacionais.
Antes mesmo de se apresentar o sistema de soluo de controvrsias vigente no Mercosul e as vrias regras processuais que dispensam tratamento diferenciado s decises proferidas nos pases integrantes, temos que discutir a existncia de uma ordem regional que confira direitos aos cidados mercosulinos.
A resposta a esta indagao s pode se dar sob o influxo da atual condio
do mercado comum, que como j se ressaltou ainda no foi concretizado plenamente, caracterizado pela intergovernabilidade e no pela formao de uma
comunidade. Tal fato determina, em primeiro lugar, a necessidade das regras
do Mercosul serem aprovadas no direito interno para que possam adquirir
fora jurdica. A tradio majoritria dos pases que integram o Mercosul no
sentido de que a norma interna tem prevalncia sobre a norma internacional.
Em segundo lugar, no existem estruturas supranacionais que faam as atividades legislativa e judiciria no bloco regional. Como podemos perceber no
item anterior o Parlamento do Mercosul no legisla sobre direito regional, e
nem existe um Tribunal do Mercosul. No podemos dizer, assim, que exista
um sistema jurdico comunitrio.
No houve, portanto, a mudana do enfoque da formao do Mercosul,
como j consignado, prioritariamente vinculado s questes econmicas sem
a pretenso de ser uma comunidade de naes. Assim, quando falamos de
acesso justia no Mercosul estamos levando em conta a concretizao de um
pequeno rol de normas que podem vir a criar direitos para os cidados, tais
como os Protocolos integrados no direito interno dos pases, as decises do
Conselho do Mercado Comum, do Grupo Mercado Comum e da Comisso de
Comrcio Mercado Comum43.
43. Nesse sentido o artigo 1 do Protocolo de Olivos 1. As controvrsias que surjam entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento do Tratado de Assuno,
do Protocolo de Ouro Preto, dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de
Assuno, das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul sero submetidas aos
procedimentos estabelecidos no presente Protocolo.
269
Mesmo assim, plausvel a existncia de demandas de particulares relacionadas a estas normas. Desde as mais relacionadas com as questes de mercado
como a proteo da liberdade de concorrncia aos agentes do domnio econmico, os direitos dos consumidores e dos trabalhadores envolvidos no processo de
produo e distribuio de bens e servios, at a proteo de direitos ambientais,
uma vez que o Tratado de Assuno determina que o desenvolvimento econmico ser implementado com observncia da proteo ao patrimnio natural, a
prpria garantia do princpio democrtico, firmada no Protocolo de Ushaia, e o
respeito aos direitos humanos que proclamado em vrias decises mercosulinas. Conquanto a baixa densidade normativa de vrias normas e decises do
Mercosul possam causar algum tipo de dificuldade na sua efetivao, tal caracterstica tambm pode ser atribuda a muitas regras da ordem nacional de cada
pas sem comprometer plenamente a concretizao dos dispositivos mais principiolgicos ou que se valham de conceitos jurdicos indeterminados.
Mais relevante seria a existncia de um sistema de soluo de controvrsias acessvel a todos os cidados. E como tem sido a evoluo deste aspecto
na esfera regional?
O anexo III do Tratado de Assuno de Maro de 1991 foi o primeiro
texto jurdico do bloco regional que disciplinou, ainda que provisioriamente,
o sistema de controvrsias, mas apenas quando estas se davam entre Estadosmembros, privilegiando as negociaes diretas como forma de soluo dos
litgios. Quando estas no lograssem xito haveria a interveno do Grupo
Mercado Comum, que apresentaria recomendaes a serem adotadas no prazo
de 60 dias. No sendo estas aceita pelas partes, o Conselho do Mercado Comum (CMC) adotaria as medidas pertinentes quanto ao cumprimento do recomendado44.Congruente com a lgica de formao do Mercosul, o cidado,
44. O texto do Protocolo no seguinte sentido: 1. As controvrsias que possam surgir entre
os Estados Partes como conseqncia da aplicao do Tratado sero resolvidas mediante negociaes diretas. No caso de no lograrem uma soluo, os Estados Partes submetero a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum que, aps avaliar a
situao, formular no lapso de sessenta (60) dias as recomendaes pertinentes s Partes para a soluo do diferendo. Para tal fim, o Grupo Mercado Comum poder estabelecer ou convocar painis de especialistas ou grupos de peritos com o objetivo de contar
com assessoramento tcnico. Se no mbito do Grupo Mercado Comum tampouco for alcanada uma soluo, a controvrsia ser elevada ao Conselho do Mercado Comum
para que este adote as recomendaes pertinentes. 2. Dentro de cento e vinte (120) dias
a partir da entrada em vigor do Tratado, o Grupo Mercado Comum elevar aos Governos dos Estados Partes uma proposta de Sistema de Soluo de Controvrsias, que viger durante o perodo de transio. 3. At 31 de dezembro de 1994, os Estados Partes
adotaro um Sistema Permanente de Soluo de Controvrsias para o Mercado Comum.
270
seja em sua dimenso individual ou subjetiva, no foi aventado como parte em

um conflito sobre aplicao das regras de integrao.
O segundo instrumento a disciplinar os mecanismos de soluo de controvrsias do Mercosul foi o Protocolo de Braslia, firmado em dezembro de
1991 e regulamentado pela DEC CMC 17/1998. Esta fase, que teria funo
transitria, acabou tornando-se definitiva, sofrendo posteriormente algumas
alteraes. Para as controvrsias entre Estados membros foram previstos trs
procedimentos: as negociaes diretas, a interveno do Grupo Mercado Comum e o Procedimento Arbitral45. Nesta ltima fase, estava prevista a instau-
45. Segundo os seguintes preceitos do Protocolo: Artigo 3. 1. Os Estados partes numa controvrsia informaro o Grupo Mercado Comum, por intermdio da Secretaria Administrativa,
sobre as gestes que se realizarem durante as negociaes e os resultados das mesmas. 2. As
negociaes diretas no podero, salvo acordo entre as partes, exceder um prazo de quinze
(15) dias, a partir da data em que um dos Estados Partes levantar a controvrsia. Artigo4. 1.
Se mediante negociaes diretas no se alcanar um acordo ou se a controvrsia for solucionada apenas parcialmente, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder submet-la
considerao do Grupo Mercado Comum. 2. O Grupo Mercado Comum avaliar a situao,
dando oportunidade s partes na controvrsia para que exponham suas respectivas posies
e requerendo, quando considere necessrio, o assessoramento de especialistas selecionados
da lista referida no Artigo 30 do presente Protocolo. 3. As despesas relativas a esse assessoramento sero custeadas em montantes iguais pelos Estados partes na controvrsia ou na proporo que o Grupo Mercado Comum determinar. Artigo 5. Ao trmino deste procedimento
o Grupo Mercado Comum formular recomendaes aos Estados partes na controvrsia,
visando soluo do diferendo. Artigo 6. O procedimento descrito no presente captulo no
poder estender-se por um prazo superior a trinta (30) dias, a partir da data em que foi submetida a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum. Artigo 7. 1. Quando no
tiver sido possvel solucionar a controvrsia mediante a aplicao dos procedimentos referidos nos captulos II e III, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder comunicar
Secretaria Administrativa sua inteno de recorrer ao procedimento arbitral que se estabelece no presente Protocolo. 2. A Secretaria Administrativa levar, de imediato, o comunicado
ao conhecimento do outro ou dos outros Estados envolvidos na controvrsia e ao Grupo
Mercado Comum e se encarregar da tramitao do procedimento. Artigo 8. Os Estados
Partes declaram que reconhecem como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo
especial, a jurisdio do Tribunal Arbitral que em cada caso se constitua para conhecer e
resolver todas as controvrsias a que se refere o presente Protocolo. Artigo 9. 1. O procedimento arbitral tramitar ante um Tribunal ad hoc composto de trs (3) rbitros pertencentes
lista referida no Artigo 10. 2. Os rbitros sero designados da seguinte maneira: i) cada
Estado parte na controvrsia designar um (1) rbitro. O terceiro rbitro, que no poder ser
nacional dos Estados partes na controvrsia, ser designado de comum acordo por eles e presidir o Tribunal Arbitral. Os rbitros devero ser nomeados no perodo de quinze (15) dias,
a partir da data em que a Secretaria Administrativa tiver comunicado aos demais Estados
partes na controvrsia a inteno de um deles de recorrer arbitragem; ii) cada Estado parte
na controvrsia nomear, ainda, um rbitro suplente, que rena os mesmos requisitos, para
substituir o rbitro titular em caso de incapacidade ou excusa deste para formar o Tribunal
Arbitral, seja no momento de sua instalao ou no curso do procedimento.
271
rao de um Tribunal Ad hoc composto por trs rbitros, escolhidos dentro

da lista de dez rbitros previamente registrados na Secretaria Administrativa
do Mercosul. O laudo do Tribunal era inapelvel devendo, obrigatoriamente,
ser fundamentado. No existia a possibilidade de execuo forada do laudo,
havendo um compromisso dos Estados em adotar de forma espontnea as decises do Tribunal Arbitral.
O Protocolo de Braslia admitiu a postulao de pessoas fsicas e jurdicas em razo da sano ou aplicao, por qualquer dos Estados Partes, de
medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatrias ou de
concorrncia desleal, em violao do Tratado de Assuno, dos acordos celebrados no mbito do mesmo, das decises do Conselho do Mercado Comum
ou das Resolues do Grupo Mercado Comum46. Todavia, no os tornou verdadeiros sujeitos de direitos na ordem regional porque as reclamaes apresentadas ante a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte
onde tenham sua residncia habitual ou a sede de seus negcios s poderiam
assumir os demais estgios da anlise pelo Grupo Mercado Comum e a formao de um juzo arbitral se algum dos Estados parte encampasse a reclamao apresentada47. Ademais, os custos da arbitragem seriam repartidos entre
Estado e particulares.
46. Artigo 25 do Protocolo de Braslia.

47. Artigo 26. 1. Os particulares afetados formalizaro as reclamaes ante a Seo Nacional do
Grupo Mercado Comum do Estado Parte onde tenham sua residncia habitual ou a sede de
seus negcios. 2. Os particulares devero fornecer elementos que permitam referida Seo
Nacional determinar a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um prejuzo. Artigo 27. A menos que a reclamao se refira a uma questo que tenha motivado o incio de um
procedimento de Soluo de Controvrsias consoante os captulos II, III e IV deste Protocolo, a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum que tenha admitido a reclamao conforme
o Artigo 26 do presente captulo poder, em consulta com o particular afetado: a) Entabular
contatos diretos com a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte a que se
atribui a violao a fim de buscar, mediante consultas, uma soluo imediata questo levantada; ou b) Elevar a reclamao sem mais exame ao Grupo Mercado Comum. Artigo 28. Se a
questo no tiver sido resolvida no prazo de quinze (15) dias a partir da comunicao da reclamao conforme o previsto no Artigo 27 a), a Seo Nacional que efetuou a comunicao
poder, por solicitao do particular afetado, elev-la sem mais exame ao Grupo Mercado
Comum. Artigo 29. 1. Recebida a reclamao, o Grupo Mercado Comum, na primeira reunio subsequente ao seu recebimento, avaliar os fundamentos sobre os quais se baseou sua
admisso pela Seo Nacional. Se concluir que no esto reunidos os requisitos necessrios
para dar-lhe curso, recusar a reclamao sem mais exame. 2. Se o Grupo Mercado Comum
no rejeitar a reclamao, proceder de imediato convocao de um grupo de especialistas
que dever emitir um parecer sobre sua procedncia no prazo improrrogvel de trinta (30)
dias, a partir da sua designao. 3. Nesse prazo, o grupo de especialistas dar oportunidade
ao particular reclamante e ao Estado contra o qual se efetuou a reclamao de serem escutados e de apresentarem seus argumentos. Artigo 30. 1. O grupo de especialistas a que faz
272
O Protocolo de Ouro Preto apresentou uma outra possibilidade de soluo de controvrsias quando a temtica se referir s atribuies da Comisso
de Comrcio do Mercosul, dando a esta instncia mercosulina a faculdade de
emitir uma deciso baseada em consenso, ou aps a oitiva de especialista, sem
obstar, contudo, a utilizao dos mecanismos previstos no Protocolo de Braslia48. Muito embora tambm haja previso de reclamao dos particulares,
o anexo do Protocolo, que trata sobre o tema, no especifica nenhuma singularidade para este tipo de demanda, concluindo-se que os mesmos limites
do Protocolo de Braslia incidiam quanto participao dos particulares nas
postulaes em face da Comisso de Comrcio49.
referncia o Artigo 29 ser composto de trs (3) membros designados pelo Grupo Mercado
Comum ou, na falta de acordo sobre um ou mais especialistas, estes sero eleitos dentre os
integrantes de uma lista de vinte e quatro (24) especialistas por votao que os Estados Partes
realizaro. A Secretaria Administrativa comunicar ao Grupo Mercado Comum o nome do
especialista ou dos especialistas que tiverem recebido o maior nmero de votos. Neste ltimo
caso, e salvo se o Grupo Mercado Comum decidir de outra maneira, um dos especialistas
designados no poder ser nacional do Estado contra o qual foi formulada a reclamao,
nem do Estado no qual o particular formalizou sua reclamao, nos termos do Artigo 26. 2.
Com o fim de constituir a lista dos especialistas, cada um dos Estados Partes designar seis
(6) pessoas de reconhecida competncia nas questes que possam ser objeto de controvrsia.
Esta lista ficar registrada na Secretaria Administrativa.
48. Nos seguintes termos: Artigo 21 Alm das funes e atribuies estabelecidas nos artigos
16 e 19 do presente Protocolo, caber Comisso de Comrcio do Mercosul considerar
reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul,
originadas pelos Estados Partes ou em demandas de particulares pessoas fsicas ou jurdicas , relacionadas com as situaes previstas nos artigos 1 ou 25 do Protocolo de Braslia,
quando estiverem em sua rea de competncia. Pargrafo primeiro O exame das referidas
reclamaes no mbito da Comisso de Comrcio do Mercosul no obstar a ao do Estado
Parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia para Soluo de Controvrsias. Pargrafo segundo As reclamaes originadas nos casos estabelecidos no presente
artigo obedecero o procedimento previsto no Anexo deste Protocolo.
49. Artigo 1 As reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio
do Mercosul, originadas pelos Estados Partes ou em reclamaes de particulares pessoas
fsicas ou jurdicas , de acordo com o previsto no Artigo 21 do Protocolo de Ouro Preto,
observaro o procedimento estabelecido no presente Anexo. Artigo 2 O Estado Parte reclamante apresentar sua reclamao perante a Presidncia Pro-Tempore da Comisso de
Comrcio do Mercosul, a qual tomar as providncias necessrias para a incorporao do
tema na agenda da primeira reunio subseqente da Comisso de Comrcio do Mercosul,
respeitado o prazo mnimo de uma semana de antecedncia. Se no for adotada deciso na
referida reunio, a Comisso de Comrcio do Mercosul remeter os antecedentes, sem outro
procedimento, a um Comit Tcnico. Artigo 3 O Comit Tcnico preparar e encaminhar
Comisso de Comrcio do Mercosul, no prazo mximo de 30 dias corridos, um parecer
conjunto sobre a matria. Esse parecer, bem como as concluses dos especialistas integrantes do Comit Tcnico, quando no for adotado parecer, sero levados em considerao
pela Comisso de Comrcio do Mercosul, quando esta decidir sobre a reclamao. Artigo
4 A Comisso de Comrcio do Mercosul decidir sobre a questo em sua primeira reunio
273
Atualmente, alm da atuao da Comisso de Comrcio do Mercosul,

nos termos do Protocolo de Ouro Preto, o sistema de controvrsias encontrase regulamentado no Protocolo de Olivos, assinado em fevereiro de 2002 e
vigente desde 1 de janeiro de 2004. O Protocolo expressamente reconhece
que os integrantes do Mercosul podem se valer de outros sistemas de soluo
de controvrsias como o da Organizao Mundial de Comrcio. Tal Protocolo
manteve basicamente as caractersticas tradicionais da sistemtica de soluo
de controvrsias no mbito do Mercosul, como o recurso negociao e arbitragem, sem a formao de uma instncia judicial supranacional; a limitao
da postulao dos particulares, que continuam a depender dos governos nacionais para que os conflitos por eles apresentados resultem em uma deciso arbitral50, e a provisoriedade do sistema, sujeito a modificaes quando ocorrer
a definio da tarifa externa comum.
ordinria posterior ao recebimento do parecer conjunto ou, na sua ausncia, as concluses

dos especialistas, podendo tambm ser convocada uma reunio extraordinria com essa finalidade. Artigo 5 Se no for alcanado o consenso na primeira reunio mencionada no
Artigo 4, a Comisso de Comrcio do Mercosul encaminhar ao Grupo Mercado Comum as
diferentes alternativas propostas, assim como o parecer conjunto ou as concluses dos especialistas do Comit Tcnico, a fim de que seja tomada uma deciso sobre a matria. O Grupo
Mercado Comum pronunciar-se- a respeito no prazo de trinta (30) dias corridos, contados
do recebimento, pela Presidncia Pro-Tempore, das propostas encaminhadas pela Comisso
de Comrcio do Mercosul. Artigo 6 Se houver consenso quanto procedncia da reclamao, o Estado Parte reclamado dever tomar as medidas aprovadas na Comisso de Comrcio
do Mercosul ou no Grupo Mercado Comum. Em cada caso, a Comisso de Comrcio do
Mercosul ou, posteriormente, o Grupo Mercado Comum determinaro prazo razovel para a
implementao dessas medidas. Decorrido tal prazo sem que o Estado reclamado tenha observado o disposto na deciso alcanada, seja na Comisso de Comrcio do Mercosul ou no
Grupo Mercado Comum, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento
previsto no Captulo IV do Protocolo de Braslia. Artigo 7 Se no for alcanado consenso
na Comisso de Comrcio do Mercosul e, posteriormente, no Grupo Mercado Comum, ou
se o Estado reclamado no observar, no prazo previsto no Artigo 6, o disposto na deciso
alcanada, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no
Captulo IV do Protocolo de Braslia, fato que ser comunicado Secretaria Administrativa
do Mercosul. O Tribunal Arbitral, antes da emisso de seu Laudo, dever, se assim solicitar
o Estado reclamante, manifestar-se, no prazo de at quinze (15) dias aps sua constituio,
sobre as medidas provisrias que considere apropriadas, nas condies estipuladas pelo Artigo 18 do Protocolo de Braslia.
50. A questo est disciplinada nos artigos 39 e seguintes do Protocolo: Artigo 39 O procedimento estabelecido no presente Captulo aplicar-se- s reclamaes efetuadas por particulares (pessoas fsicas ou jurdicas) em razo da sano ou aplicao, por qualquer dos
Estados Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatrias ou
de concorrncia desleal, em violao do Tratado de Assuno, do Protocolo de Ouro Preto,
dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno, das Decises do
Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes
da Comisso de Comrcio do Mercosul. Artigo 40 1. Os particulares afetados formalizaro
as reclamaes ante a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte onde tenham sua residncia habitual ou a sede de seus negcios. 2. Os particulares devero fornecer
274
Sua maior inovao foi a criao do Tribunal Permanente de Reviso que

pode reexaminar os laudos arbitrais51, bem como ser instncia consultiva, e a
elementos que permitam determinar a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um

prejuzo, para que a reclamao seja admitida pela Seo Nacional e para que seja avaliada
pelo Grupo Mercado Comum e pelo grupo de especialistas, se for convocado. Artigo 41 1.
A menos que a reclamao se refira a uma questo que tenha motivado o incio de um procedimento de Soluo de Controvrsias de acordo com os Captulos IV a VII deste Protocolo,
a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum que tenha admitido a reclamao conforme o
artigo 40 do presente Captulo dever entabular consultas com a Seo Nacional do Grupo
Mercado Comum do Estado Parte a que se atribui a violao, a fim de buscar, mediante as
consultas, uma soluo imediata questo levantada. Tais consultas se daro por concludas
automaticamente e sem mais trmites se a questo no tiver sido resolvida em um prazo de
quinze (15) dias contado a partir da comunicao da reclamao ao Estado Parte a que se
atribui a violao, salvo se as partes decidirem outro prazo. 2. Finalizadas as consultas, sem
que se tenha alcanado uma soluo, a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum elevar a
reclamao sem mais trmite ao Grupo Mercado Comum. Artigo 42 1. Recebida a reclamao, o Grupo Mercado Comum avaliar os requisitos estabelecidos no artigo 40.2, sobre os
quais se baseou sua admisso pela Seo Nacional, na primeira reunio subseqente ao seu
recebimento. Se concluir que no esto reunidos os requisitos necessrios para dar-lhe curso,
rejeitar a reclamao sem mais trmite, devendo pronunciar-se por consenso. 2. Se o Grupo Mercado Comum no rejeitar a reclamao, esta considerar-se- admitida. Neste caso, o
Grupo Mercado Comum proceder de imediato convocao de um grupo de especialistas
que dever emitir um parecer sobre sua procedncia, no prazo improrrogvel de trinta (30)
dias contado a partir da sua designao. 3. Nesse prazo, o grupo de especialistas dar oportunidade ao particular reclamante e aos Estados envolvidos na reclamao de serem ouvidos e
de apresentarem seus argumentos, em audincia conjunta. Artigo 43 1. O grupo de especialistas a que faz referncia o artigo 42.2 ser composto de trs (3) membros designados pelo
Grupo Mercado Comum ou, na falta de acordo sobre um ou mais especialistas, estes sero
escolhidos por votao que os Estados Partes realizaro dentre os integrantes de uma lista
de vinte e quatro (24) especialistas. A Secretaria Administrativa do Mercosul comunicar ao
Grupo Mercado Comum o nome do especialista ou dos especialistas que tiverem recebido o
maior nmero de votos. Neste ltimo caso, e salvo se o Grupo Mercado Comum decidir de
outra maneira, um (1) dos especialistas designados no poder ser nacional do Estado contra
o qual foi formulada a reclamao, nem do Estado no qual o particular formalizou sua reclamao, nos termos do artigo 40. 2. Com o fim de constituir a lista dos especialistas, cada um
dos Estados Partes designar seis (6) pessoas de reconhecida competncia nas questes que
possam ser objeto de reclamao. Esta lista ficar registrada na Secretaria Administrativa do
Mercosul. 3. Os gastos derivados da atuao do grupo de especialistas sero custeados na
proporo que determinar o Grupo Mercado Comum ou, na falta de acordo, em montantes
iguais pelas partes diretamente envolvidas na reclamao.
51. Artigo 17 1. Qualquer das partes na controvrsia poder apresenta um recurso de reviso do
laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc aoTribunal Permanente de Reviso, em prazo no superior
a quinze (15) dias a partir da notificao do mesmo. 2. O recurso estar limitado a questes de
direito tratadas na controvrsia e s interpretaes jurdicas desenvolvidas no laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc. 3. Os laudos dos Tribunais Ad Hoc emitidos com base nos princpios ex
aequo et bono no sero suscetveis de recurso de reviso.4. A Secretaria Administrativa do
Mercosul estar encarregada das gestes administrativas que lhe sejam encomendadas para o
trmite dos procedimentos e manter informados os Estados partes na controvrsia e o Grupo
Mercado Comum. Artigo 18 1. O Tribunal Permanente de Reviso ser integrado por cinco
(5) rbitros.2. Cada Estado Parte do Mercosul designar um (1) rbitro e seu suplente por um
275
previso de regras mais claras sobre medidas provisrias, cumprimento dos

laudos e a aplicao de medidas compensatrias no caso de seu descumprimento.
Outras disposies importantes para se compreender plenamente o sistema esto na Deciso CMC n 37/03, que aprova o Regulamento do Protocolo
de Olivos, na Deciso CMC n 23/04, que aprova o Procedimento sobre Medidas Excepcionais e de urgncia junto ao Tribunal Permanente de Reviso,
na Deciso CMC n 17/04, que aprova o Fundo Especial de Controvrsias,
na Deciso CMC n 26/04, que define os rbitros do Tribunal Permanente de
perodo de dois (2) anos, renovvel por no mximo dois perodos consecutivos. 3. O quinto
rbitro, que ser designado por um perodo de trs (3) anos no renovvel, salvo acordo em
contrrio dos Estados Partes, ser escolhido, por unanimidade dos Estados Partes, da lista referida neste numeral, pelo menos trs (3) meses antes da expirao do mandato do quinto rbitro
em exerccio. Este rbitro ter a nacionalidade de algum dos Estados Partes do Mercosul, sem
prejuzo do disposto no numeral 4 deste Artigo. No havendo unanimidade, a designao se
far por sorteio que realizar a Secretaria Administrativa do Mercosul, dentre os integrantes
dessa lista, dentro dos dois (2) dias seguintes ao vencimento do referido prazo. A lista para
a designao do quinto rbitro conformar-se- com oito (8) integrantes. Cada Estado Parte
propor dois (2) integrantes que devero ser nacionais dos pases do Mercosul.4. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para a designao do quinto rbitro.
5. Pelo menos trs (3) meses antes do trmino do mandato dos rbitros, os Estados Partes devero manifestar-se a respeito de sua renovao ou propor novos candidatos. 6. Caso expire o
mandato de um rbitro que esteja atuando em uma controvrsia, este dever permanecer em
funo at sua concluso. 7. Aplica-se, no que couber, aos procedimentos descritos neste artigo
o disposto no artigo 11.2. Artigo 20 1. Quando a controvrsia envolver dois Estados Partes, o
Tribunal estar integrado por trs (3) rbitros. Dois (2) rbitros sero nacionais de cada Estado
parte na controvrsia e o terceiro, que exercer a Presidncia, ser designado mediante sorteio a
ser realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul, entre os rbitros restantes
que no sejam nacionais dos Estados partes na controvrsia. A designao do Presidente darse- no dia seguinte interposio do recurso de reviso, data a partir da qual estar constitudo
o Tribunal para todos os efeitos. 2. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados Partes, o Tribunal Permanente de Reviso estar integrado pelos cinco (5) rbitros. 3. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para o funcionamento do Tribunal
estabelecido neste artigo. Artigo 23 1. As partes na controvrsia, culminado o procedimento
estabelecido nos artigos 4 e 5 deste Protocolo, podero acordar expressamente submeter-se
diretamente e em nica instncia ao Tribunal Permanente de Reviso, caso em que este ter as
mesmas competncias que um Tribunal Arbitral Ad Hoc, aplicando-se, no que corresponda, os
Artigos 9, 12, 13, 14, 15 e 16 do presente Protocolo. 2. Nessas condies, os laudos do Tribunal
Permanente de Reviso sero obrigatrios para os Estados partes na controvrsia a partir do
recebimento da respectiva notificao, no estaro sujeitos a recursos de reviso e tero, com
relao s partes, fora de coisa julgada. Artigo 24 O Conselho do Mercado Comum poder
estabelecer procedimentos especiais para atender casos excepcionais de urgncia que possam
ocasionar danos irreparveis s Partes. Artigo 28 1. Qualquer dos Estados partes na controvrsia poder solicitar um esclarecimento do laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc ou do Tribunal
Permanente de Reviso e sobre a forma com que dever cumprir-se o laudo, dentro de quinze
(15) dias subseqentes sua notificao. 2. O Tribunal respectivo se expedir sobre o recurso
nos quinze (15) dias subseqentes apresentao da referida solicitao e poder outorgar um
prazo adicional para o cumprimento do laudo.
276
Reviso, e na Deciso CMC n 30/04, que aprova as Regras Modelo de Procedimento dos Tribunais ad hoc do MERCOSUL.
Apresentado brevemente o sistema de controvrsias vigente no Mercosul
podemos concluir que no existe um amplo acesso justia na esfera regional.
At hoje no existem registros de reclamaes de particulares, dos dez laudos
proferidos nos conflitos apresentados nas esferas de soluo de controvrsia
do Mercosul na vigncia do Protocolo de Braslia nenhum se refere contenda iniciada por particulares. Assim como no perodo posterior do Protocolo
de Olivos, as nicas contendas solucionadas foram entre Argentina e Uruguai
quanto importao de pneumticos remodelados e quanto livre circulao
nas vias de acesso s Pontes Gal. San Martin e Gal Artigas. Seno vejamos.
Na vigncia do Protocolo de Braslia havia crticas quanto ao fato do sistema de controvrsias depender da formao de Tribunais ad hocs, ou seja,
para cada conflito haver a nomeao dos rbitros, e a ausncia da possibilidade de recurso dos laudos arbitrais, porquanto seriam respectivamente violao do princpio da garantia do juiz natural e do duplo grau de jurisdio.
Ora sempre foi fundamental idia de devido processo legal identificar como
imparcial a autoridade julgadora no que se convencionou chamar do princpio
do juiz natural. No reputamos que essas disposies fossem to limitantes. O
primeiro aspecto que o Tribunal, ainda que constitudo para cada situao,
tem os rbitros definidos dentro de uma lista pr-concebida de acordo com
critrios convencionados antes do conflito. A inapelabilidade do laudo arbitral
foi revista com a possibilidade do recurso de reviso no Protocolo de Olivos.
Na verdade, embora o ideal seja a formao de um Tribunal supranacional, o recurso arbitragem com a formao de um Tribunal arbitral ad hoc
na atual fase do Mercosul no , em si, o maior limitador de acesso Justia
s demandas dos particulares. Na verdade, as barreiras mais relevantes so
de outra ordem: a) a necessidade do Estado assumir a demanda do particular
para que ela possa prosseguir at o estgio final da arbitragem; b) o desconhecimento das normas do Mercosul e da existncia de um sistema de controvrsias que elas pudessem provocar; c) o custo do processo de escolha de
especialistas e de arbitragem, que devem ser assumidos total ou parcialmente
pelos particulares; d) ausncia de previso expressa de proteo de direitos
transindividuais.
Um problema que antecede a todos os outros, em matria de acesso justia, o efetivo acesso informao, tanto sobre a existncia dos seus prprios
direitos, quanto sobre a possibilidade de defend-los de alguma forma. Como
j demonstramos, a pauta de integrao ainda no uma pauta socialmente
compartilhada por todos, os cidados, que em geral, desconhecem o teor das
277
normas regionais e a sistemtica de defend-las quando o seu aviltamento lhes

prejudica. Apenas um processo contnuo de integrao estvel poder mitigar
este problema, na medida em que a realidade do Mercosul se tornar mais concreta para um contingente maior de pessoas,mas as instncias de direo do
Mercosul devem se esforar para mitigar este problema52.
Entretanto, seguramente existem pessoas naturais e jurdicas que j tm
uma relao direta com as normas do Mercosul e teriam de condies de deduzir postulaes na esfera regional. Mas a necessidade de um Estado-membro ter que assumir a reclamao formulada pelo particular para que esta tenha
viabilidade dificulta, sobremaneira, o reconhecimento da existncia de um
verdadeiro foro para as suas causas. Luis Fernando Franceschin Rosa adverte
que: os problemas decorrentes dessa soluo so de trs ordens: a) o estgio atual do MERCOSUL faz com que a manuteno do arranjo de interesses
polticos entre os Estados prepondere sobre a busca da efetivao do direito comunitrio; b) um Estado dificilmente se disporia a acusar outro Estado
membro de descumprimento do contido no direito comunitrio quando ele
mesmo descumpre outros tantos dispositivos; e c) as violaes que atingem os
particulares, em maior nmero, so justamente aquelas praticadas pelo Estado
do qual se nacional, para o qual no h remdio. 53
Temos ainda um problema prtico que o alto custo do processo de formulao de reclamao. Como cedio, a questo do custo do processo, como
to bem examinado por Mauro Cappelletti e Brian Garth, fundamental na
definio de intensidade de acesso justia em um dado sistema processual. A
capacidade econmica das pessoas jamais deveria ser um fator para limitar o
exerccio de seus direitos. No caso do sistema de controvrsias do Mercosul,
para afastar reclamaes temerrias se atribuiu ao particular o nus de assumir
as despesas com a contratao de especialistas ou de repartir as despesas com
o Estado no caso de arbitragem, configurando-se em um obstculo insupervel para aqueles que no podem pagar.
Por fim, o sistema no prev expressamente a possibilidade da demanda
dos direitos transindividuais. Os cidados teriam que defender direitos prprios, assim como as pessoas jurdicas, ou seria admissvel que tambm postulassem, sobretudo, as associaes direitos da coletividade? Ainda que a resposta pudesse ser positiva, seja porque no h expressa vedao, e o acesso
52. No por acaso a Unio Europia estabeleceu uma Rede Judiciria europia atravs da Deciso 2001/470/CE, que divulga informao ao pblico sobre como fazer valer os seus direitos
no Mercado Comum europeu.
53. Mercosul e funo judicial. Realidade e superao.So Paulo: LTR, 1997. Pg 139/ 140.
278
justia, mais do que nunca, sempre compreende a satisfao dos conflitos

tambm em sua dimenso coletiva, a necessidade de adeso do Estado comprometeria essa iniciativa. Todos sabemos quo conflituosas e politicamente
difceis so as demandas envolvendo interesses da coletividade em uma sociedade pluriclasse, o que se torna um relevante bice para o Estado se comprometer com uma demanda que no necessariamente contemple os interesses
reputados prioritrios.
Portanto, ainda h muito por se fazer para que o acesso justia dos cidados seja realmente uma realidade no espao regional.
V. CONSIDERAES FINAIS
Ainda necessria a observncia de uma agenda social mnima pelos
dirigentes do Mercosul, que conjugue avanos econmicos com melhoria de
qualidade de vida, e maior respeito dos direitos humanos54, enfrentando-se a
heterogeneidade scio-econmica entre os pases e a fragmentao do programas sociais de cada Estadoparte. Tm, assim, os organismos no governamentais do Cone Sul uma herclea tarefa de tentar implementar essa agenda
social, mantendo as bases econmicas da integrao e a competitividade do
bloco regional na ordem internacional.
No que tange maior democratizao das deliberaes polticas, o deslocamento do centro do poder do Estado para os mbitos regionais apenas um
dos desafios a ser superado55. Mesmo em pases no integrados formalmente
em blocos econmicos as decises econmicas e polticas mais relevantes
esto fora das mos do prncipe,como j o disse Alain Touraine56. Se o pressuposto democrtico permanece relevante,muito h que ser feito para que o
desconforto de se sentir excludo do clube dos que realmente decidem no
comprometa irremediavelmente o nimo do cidado.
Mais do que nunca o estudioso do direito precisa ter um inarredvel compromisso com a realidade, pois tem um importante papel a desempenhar no
reconhecimento das limitaes das estruturas tradicionais da democracia representativa nacional em dar conta do fenmeno poltico regional. Ademais,
54. Para uma interessante abordagem sobre o tema vide RAMOS, Andr de Carvalho. Direitos
Humanos na Integrao. Anlise comparativa da proteo de direitos humanos e conflitos
jurisdicionais na Unio Europia e Mercosul. Tese de Livre docncia do Departamento de
Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2005.
55. Para uma ampla abordagem sobre estes desafios para as sociedades perifricas vide DUPAS,
Gilberto. Economia global e excluso social. Pobreza, emprego, Estado e Futuro do capitalismo. So Paulo: Paz e Terra,2000.
56. Pourrons-nous vivre ensemble? Paris: Fayard, 1997.
279
no mbito do Mercosul no h efetiva inteno, pelo menos em curto prazo,

de se criarem rgos regionais,como um Parlamento autnomo ou um Tribunal do Mercosul, para os quais a comunidade jurdica est mais afeita, muito
embora a transposio dessas instituies do espao nacional para transnacional no seja to simples quanto parea.
Como garantir a participao dos atores sociais na tomada das decises se
no h um espao pblico tradicional? Como garantir a efetividade das declaraes e das intenes dos Estados-Partes no que concerne ao reconhecimento
de direitos civis, econmicos e sociais se os instrumentos usuais de exigibilidade no se aplicam?
O que no podemos olvidar a necessidade de se garantir com eficincia
os valores da democracia e da justia em homenagem ao legado das lutas das
geraes passadas e possibilidade de convvio das geraes futuras.
280
XIII.
REGARD DUN ECONOMISTE

SUR LEFFECTIVITE DES DROITS
FONDAMENTAUX EN EUROPE
Gervasio Semedo*
SOMMAIRE: Introduction I. La Charte des droits fondamentaux et les vertus du
fdralisme: 1. La Charte dans un contexte de Budget communautaire a minima;
2. Thories conomiques, histoire des ides politiques et intrts du fdralisme; 3.
Les cots du fdralisme Bibliographie Annexes.
INTRODUCTION
Le poids conomique de la zone euro nest plus discutable1. Sur le plan
financier, depuis 2004, leuro est la premire devise mondiale sur les marchs obligataires2, sans ltre du point de vue des transactions internationales
relles3. Dans la configuration actuelle de lconomie mondiale, la Banque
Centrale Europenne rsiste lide de politiques inflationnistes pouvant dclencher une spculation sur leuro de la part de pays mergents et de pays
disposant de fonds souverains, non des moindres la Chine, lInde, le Brsil
Jusque-l, la plupart de ces pays ont pris le pari de soutenir la monnaie amricaine pour assurer la stabilit du systme montaire international et ainsi
viter une rcession mondiale. De ce point de vue, il est indiscutable que les
Etats Unis reprsentent le premier dbouch mondial. En tant quconomie
dominante, au regard du critre defficacit, les Etats-Unis ont un avantage
psychologique sur lEurope marque par la division des opinions du point de
vue de lorganisation des marchs et de larticulation des politiques conomiques. En effet, vingt ans aprs le Rapport Delors, trois opinions majeures
persistent sans que soient tires toutes les implications politiques dune union
conomique et montaire: les partisans dune union minimale avec simple
*
1.
2.
3.
Groupe dEudes et de Recherches sur la Coopration Internationale et Europenne (GERCIE), e-mail: gsemedo2002@yahoo.fr. Je remercie Malik Bensafata, Doctorant lUniverit
de Tours davoir recherch avec moi des donnes concernant ce papier.
LEurope de la monnaie unique reprsente 22% du PIB mondial (contre 30% pour les Etats
Unis, 13% du commerce mondial hors changes intra-europens et un march intgr de 320
millions dhabitants.
47% du stock international de dettes sont libelles en euros, et leuro reprsente 25% des
rserves officielles de change de banques centrales de 40 pays.
Si nous excluons les transactions commerciales au sein de lUnion europenne, le dollar
reprsente 85% des changes de biens et services dans le Monde.
281
GERVASIO SEMEDO
indpendance de la BCE; ceux qui veulent plus de discipline budgtaire et un

bon fonctionnement de la concurrence sur le march des biens et services; et
ceux qui plaident pour une union fdrale.
La question sociale nest pas au centre de cette discussion, malgr le Trait dAmsterdam et la dfinition des droits fondamentaux en faveur du citoyen
europen. Avec llargissement aux pays en transition, des craintes se sont exprimes pour dire que louverture provoquerait une baisse du niveau de vie
dans les pays les plus avancs avec les risques de mobilit forte de la mainduvre des pays en transition vers les pays du cur de lEurope. A rebours
les pays en transition convergeraient vers le haut en raison du dumping social
existant dans ces pays, de taux faibles de limposition sur les socits et donc
de lattraction des investissements directs. Dun point de vue thorique, cette
crainte peut tre dissipe condition de faire merger les vraies valeurs du fdralisme en adquation avec les droits fondamentaux. Comment les conomistes comprennent-ils dailleurs de tels droits? Devant lexhaustivit de tels
droits, des choix de mesure de leur effectivit devraient alors clairer par rapport aux convergences voulues et souhaitables. En tout tat de cause, la question de lefficacit elle seule ne peut pas tre au centre du dbat, parce quil
sagit dexaminer de manire empirique comment les pays europens rpondent
lobjectif dquit en conformit avec lesprit des droits sans remettre en cause
leur comptitivit et leur niveau de vie. La question globale des ingalits dans
le Monde donne un avantage lEurope, et lintrieur de lEurope un modle
social est dfendable encore quil doit tre compris par rapport la rduction
de la pauvret, aux droits des travailleurs, la protection sociale, lexercice
des droits politiques, la protection contre les diverses formes de criminalit.
Dans la section 1 de cet article, nous restituons de manire synthtique la
comprhension par des conomistes des droits fondamentaux et les attentes
que nous pouvons avoir dune Europe fdrale en nous appuyant sur lHistoire des ides politiques la rencontre de la thorie conomique. Dans la
section 2, nous tablissons des critres dvaluation de tels droits au sens de la
rduction des ingalits, de la pauvret, du droit des travailleurs, et de mise en
place dun cadre institutionnel propice lexercice de droits politiques en Europe propres peser sur les crimes comme la corruption, faire respecter les
lois A chaque fois, nous prciserons les limites de tels critres. La dfense
dun modle continental europen demande toutefois des amnagements pour
tre viable au regard de la mondialisation.
I. LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX ET LES VERTUS
DU FDRALISME
Dans cette section, nous prsentons tout dabord la Charte. Nous prcisons
de suite les limites dune telle Charte en prsence dun Budget communautaire
282
REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE
minima en dpit du fait que le parcours mi-chemin a montr une capacit

de lEurope avancer sur ce dossier important de lintgration conomique et
politique. Toutefois, mme sil existe des cots intrinsques au fdralisme,
que nous souhaitons, les consquences pleines de lunion conomique ne sont
pas remplies en labsence dun fdralisme accompli se dclinant pour les
conomistes en termes defficience, de participation la vie dmocratique, de
protection des droits et des liberts.
1. La Charte dans un contexte de Budget communautaire a minima
La Charte des droits fondamentaux4 est un document complet, exhaustif;
son humanisme est indiscutable. Elle est lexpression dune Europe gnreuse. Ds le prambule, les intentions sont claires et sinscrivent dans lEsprit
des Lumires: LUnion se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles
de dignit humaine, de libert, dgalit et de solidariten crant un espace
de libert, de scurit et de justiceLa prsente Charte affirme galement au
nom de la subsidiarit, le respect des obligations internationales communes
aux Etats membres, la sauvegarde des droits de lhomme, des liberts fondamentales et des clauses sociales adoptes par la Communaut Europenne.
Elle dfinit des services dintrt conomique gnral, encore que le problme
des services est aujourdhui confront la drglementation et des formes
de dlgation plus souples au nom de lefficacit. La protection de lenvironnement des consommateurs et des travailleurs est prcise.
Cette charte nest pas loin de reprendre son compte la devise de la Rpublique franaise, puisque dans ses dclinaisons, nous pouvons retrouver les
thmes centraux de libert, dgalit et de solidarit indispensable lexpression de la fraternit.
Les liberts fondamentales recenses dans larticle 11 concernent les
liberts dexpression, dinformation, de runions, dassociations, le droit
lducation y compris un enseignement obligatoire, de travail et de mobilit.
Elles sont dfinies au niveau des articles 16 18 essentiellement en termes de
garanties de droits de proprit et de libert dentreprendre.
Le march nest donc pas contraire lexpression de tels droits puisque:
LUnion cherche un dveloppement quilibr et durable; elle assure la libre
circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux, ainsi que la
libert dtablissement.
4.
Journal Officiel des Communauts Europennes, 18 Dcembre 2000, C 364/1
283
GERVASIO SEMEDO
Lgalit dans cette charte met bien avant dans son article 21 la rgle de la
non-discrimination sur la base de la race, du genre, du fait religieux, de lge
(droits des enfants) ou de lhandicap.
Les articles 34 36 inscrivent la solidarit: droits des travailleurs au sens
le plus large, la protection sociale universelle et le thme de laide sociale aux
pauvres et ou aux faibles revenus.
LEurope affirme notre sens une vision politique avec cette Charte,
mais nest pas alle jusquau bout de ses implications notamment les vertus
du fdralisme et la cration dun Gouvernement centralis lamricaine,
dot dun Budget important propre proposer des projets publics forte
externalit, coordonner des politiques de stabilisation conjoncturelle dans
le but damortir des chocs externes, peser sur les orientations dmocratiques et politiques des nouveaux entrants, et assurer une diplomatie unie
europenne. Dans les fdrations existantes ailleurs dans le monde dvelopp
comme au Canada et aux Etats-Unis, le budget fdral slve entre 30 et 40%
du PIB et peut couvrir quelquefois du budget dun Etat, province ou rgion
en difficult. En comparaison, le budget communautaire europen ne reprsente
que 1.2% du PIB de lensemble de lUE, soit peine 4% du budget des Etats
membres, lui dniant un rle damortisseur des chocs. Le Fonds europen de
dveloppement rgional, le Fonds social pour la mobilit, le Fonds de cohsion pour le cofinancement de projets adapts lenvironnement et aux infrastructures sont marqus par linsuffisance du budget communautaire. Ce budget ne peut pas servir un mcanisme de stabilisation automatique grce des
transferts, car cela peut induire des biais redistributifs compte tenu de lampleur
diffrente du chmage dun pays lautre, des formes de mobilit de la mainduvre et des comportements possibles de passagers clandestins pour des pays
jonglant avec la discipline budgtaire ou tents par lendettement. La thorie
conomique recommande pourtant la ncessit de coordonner les politiques
budgtaires en sappuyant sur la thorie clectique des finances publiques selon
laquelle ces politiques ont des effets allocatifs, stabilisateurs et redistributifs sur
le plan macroconomique. Il faut cependant reconnatre que la coordination de
telles politiques est difficilement praticable et constitue une solution bien plus
ardue que la dlgation du pouvoir montaire un banquier central conservateur
ciblant des objectifs dagrgats montaires. En mme temps, lEurope ne peut
pas se contenter de ne pas renforcer lUnion Economique et Montaire (UEM);
lEurope politique est interpelle pour passer un fdralisme de nature mettre en place des politiques structurelles. Mme si la place de lUEM et lentre
de nouveaux pays ont servi plus defficacit, dquit et de clart institutionnelle quant au respect des droits des personnes et des liberts. Ainsi les cots
284
et avantages dune participation une UEM ne doivent pas se limiter une

comparaison statique, mais doivent intgrer dune part les consquences futures
dune adhsion et dautre part les arrangements politiques ncessaires ce que
les Etats dj membres ou les Etats candidats puissent entrevoir quil ny a que
des stratgies de gagnant associes la participation une union conomique.
Si beaucoup de pays europens nont pas attendu la Charte, parce que lEurope des Lumires a t un enracinement des droits fondamentaux, lUEM a
cependant tant soit peu conditionn lapplication de la charte dans des pays en
transition et forte tradition centralisatrice. Lavantage comparatif institutionnel du mini fdralisme obtenu avec lUEM et ses critres dentre sur
le repli nationaliste se vrifie par la nouvelle aptitude de ses nouveaux pays
membres ou candidats assurer une transition dmocratique plus douce et
relle. La plupart de ces pays taient anciennement sous des rgimes dictatoriaux; leur choix dadhsion aux valeurs de la Charte a permis une croissance
de leur revenu rel mme de rpondre aux droits conomiques et sociaux
basiques de leurs citoyens tout en ouvrant lespace des liberts publiques et
individuelles. Il reste que ce parcours dtape doit tre renforc vers encore
plus de fdralisme. Quelles sont alors les vertus attendues du fdralisme au
regard de lHistoire des ides politiques et de la thorie conomique?
2. Thories conomiques, histoire des ides politiques et intrts du fdralisme
Sur la plan politique, le fdralisme est comparable la sous-traitance:
un systme souple de contrle vertical au moindre cot par un donneur dordre se traduisant par labsence dengagement dans le capital de la firme soustraitante et par un renforcement des obligations contractuelles partir dun
cahier de charges; le respect des obligations est une condition de prennit du
contrat assis sur un dbouch offert par la firme donneur dordre. Beer (1993)
avance dans ce sens que le fdralisme est un mlange de centralisme et de
dcentralisation (principe de subsidiarit) respectant des proccupations des
niveaux dtermins sans quil y ait inflation par les cots. La spcialisation
des institutions nempche pas des dlibrations collectives engageant des
dcisions politiques impliquant lensemble de lUnion: Etats membres et
citoyens. Des rgles sont alors ncessaires comme la dmocratie reprsentative pour dterminer les parts respectives de chaque pays, communaut ou
provinces dans les financements de choix collectifs. De mme, la centralisation propre au fdralisme, nexclut pas lexistence de contre-pouvoirs
un niveau infrieur luttant contre des abus de pouvoir, les entorses aux
droits individuels et aux liberts civiles.
Si la thorie conomique nest pas loccasion dun consensus pour le
libralisme total, elle nest pas cependant aussi marque lorsquil sagit
285
GERVASIO SEMEDO
daccords de rciprocit commerciale, de traitement prfrentiels ou de

formations dunions conomiques et montaires prsentes aujourdhui
par exemple comme une rsistance la mondialisationLa question qui
divise plus les conomistes est le degr dintervention de lEtat ou la dlgation
de pouvoir. En lespce dans le cas du fdralisme, labandon de prrogatives
nationales est discut en particulier la souverainet montaire. Mais beaucoup
dconomistes ont plaid pour le fdralisme, comme la rappel rcemment
Weingast (2006). Les arguments dautorit utiliss pour ce plaidoyer sont
un mix entre des ides conomiques et politiques; ils se dclinent en termes defficience conomique, de participation la vie dmocratique, de
protection des droits des personnes et des liberts fondamentales.
A propos de lefficience conomique. Une gouvernance de type fdral contribue une meilleure allocation des ressources; elle contribue
lefficience tant dans le secteur priv que dans le secteur public. Le revenu rel dun pays augmente avec des dbouchs plus importants obtenus
grce louverture des frontires des pays membres dune union conomique. Les entreprises profitent dun march intgr et des conomies dchelle
en dcoulent; elles donnent loccasion aux agents conomiques daugmenter
leur revenu rel par tte. La performance du secteur priv dcoule galement
des incitations fiscales accordes lchelle locale et fdrale. Les entreprises disciplinent les autorits tentes de mettre en pace des politiques fiscales
et de rgulation contraignantes. Les impts ont mieux lisss sur longue priode et chaque niveau dcentralis est attentif la dette publique. Les jeunes
travailleurs qualifis, les travailleurs polyglottes peuvent tre mobiles, optimiser la structure et le niveau de leur pargne. Laccumulation du capital est
favorise. Si un espace attractif au sens des entreprises prives, il y a afflux
dinvestissement, sdentarisation du capital; toutes chose gales croissance et
volution vers un quilibre stationnaire. Les pouvoirs publics fdraux peuvent alors inciter les entreprises se regrouper horizontalement ou verticalement et organiser des modes de gouvernance propres la grande
taille ncessaire aujourdhui pour affronter les firmes multinationales des
autres pays ou groupes. LEurope avec les directives europennes sy efforce,
sans cder la tentation du protectionnisme dfendu par certains politiciens.
Comme les agents conomiques peuvent tre mobiles, ils sont mme de
faire des arbitrages entre territoires o ils peuvent rsider; un des critres est
de pouvoir maximiser leur consommation de biens publics. Toute composante
politique offrant des services publiques essaiera sil est rationnel de contenir
la dpense publique, mais pour ne pas grer un dsert -ie un espace inhabitsefforcera den fournir en quantit et en qualit dsires les biens publics
demands par le citoyen reprsentatif. Une fdration contribue discipliner les politiciens en matire dallocations des ressources publiques. Elle
286
limite normalement linefficience et la corruption publique (Brennan, Buchanan, 1980). Mme si les agents conomiques sont peu mobiles, lindpendance politique des provinces, rgions et ou Etats, nest pas antinomique au
critre defficience, condition davoir un Budget fdral consquent pour
maximiser la fourniture de biens collectifs spcifiques lchelle de lUnion
et de mettre sous tutelle les entits qui nassurent pas cet objectif. Dun point
de vue psychologique, les citoyens dune localit regardent dailleurs tant soit
peu ce qui se passe chez les voisins rsidents dans la fdration pour exiger
les mmes services leurs lus directs aux mmes cots concurrentiels parce
que sensibles au niveau des impts quils acquittent (Beslay, Coates, 2003).
Rien ne les empche alors de brandir la menace crdible de la carte dlecteur pour les votes futurs, et de se constituer en associations pour revendiquer
leurs droits devant les tribunaux ventuellement. La judiciarisation apparat
comme incidente, mais tout dpend des cots mis en uvre pour dpartager
les citoyens entre eux, les citoyens et les politiciensToutefois les conditions
dun secteur public efficient sont subordonnes la taille du budget fdral.
Toutes choses gales, des risques de fourniture sous-optimale de services publics dans une union. Les effets allocatifs des dpenses publiques sapprcient
donc en termes deffets structurels lis aux impts et aux taxes, voire leur utilisation comme dpenses. Si des pays dune union nont pas de point de vue
commun sur les phnomnes hors march (biens publics, traitement de lenvironnement, recherche-dveloppement, amlioration du capital humain), -et
cest la cas actuellement pour lEurope, do notre option fdraliste, il en
dcoule une sous-optimalit en termes de croissance, de chmage Aussi
en labsence de coordination, les dpenses publiques nationales ne sont
pas perues comme profitant tous, cest--dire comme biens publics au
niveau de lunion: il y a sous production de services publics ou mauvaise
prise en compte de dfaillance des marchs non neutres sur la croissance
endogne et le dveloppement. De la mme faon, la comptition fiscale,
telle quelle existe actuellement en Europe, pse sur la mobilit rgionale
des facteurs et entrane leur fuite dans dautres rgions plus prospres du
Monde. Transfrer au moins limposition du capital lchelle de lUnion
permettrait de limiter lvasion fiscale; une centralisation du Budget pour
des missions bien dfinies produirait des externalits propres acclrer
la croissance (Semedo, 1998, p 240). Pour mesurer lefficience dun secteur
public, en procdant par comparaison sur longue priode avec des pays ou
groupes de pays, des critres quantitatifs existent: niveau de la dette publique;
dpenses publiques avec externalits conomiques: dpenses de sant, dpenses dducation, dpenses de recherche dveloppement, dpenses de fonctionnement des Etats, part du secteur public dans le PIB... Il existe galement des
critres qualitatifs: niveau de corruption par exemple.
287
GERVASIO SEMEDO
Concernant la participation la vie dmocratique. Puisque les citoyens

sont regardants par rapport aux impts quils payent et lutilisation quen font
les bureaucrates et les politiciens, il semble quils seront davantage impliqus
dans la vie dmocratique dune Union la condition de leur poser les bonnes questions lchelle quil convient, et cela en fonction de lchelle du dcoupage institutionnel de leur espace. Egalement le contexte pour les inviter
se prononcer est important. Lexemple britannique nous permet dargumenter.
Nous voyons bien que la question du rfrendum dentre dans la zone euro ne
pouvait pas se faire sous Tony Blair, compte tenu de la bonne sant de la Grande-Bretagne. En mme temps, lorsquil a t question dlargir lEurope, les
citoyens des pays candidats ont contraint leurs dirigeants acclrer lextension
des droits dmocratiques et ont massivement vot pour ladhsion.
Le taux de participation aux scrutins nationaux ou aux scrutins posant
des questions dintrt communautaire na dailleurs pas baiss dans ces pays,
anciennement enchans dans une tradition de rpression. Ainsi, mme si le
fdralisme nempche pas lexpression de replis identitaires, il apparat
possible avec le vote de prendre des dcisions dintrt gnral poussant
les citoyens participer massivement la vie dmocratique (Feddersen,
Sandroni, 2006). Les groupes dintrt nationaux (syndicats, partis, associations) et les lobbies (rseaux dinfluence composites dindustriels, de corps de
mtiers) apprennent avec le temps tenir compte de la communaut dintrts. Ils souvrent progressivement dautres groupes de pression de lespace intgr, dans le sens bien compris dintrts composs. Ces combinaisons
interactives posent des questions politiques lchelle fdrale suprieure
lchelle nationale ou provinciale. La stabilit des modes de gouvernance est
renforce avec la participation dmocratique. En effet, avec le fdralisme,
la lgitimit dun gouvernement lu ne peut pas tre remise en cause: lautorit
centrale veille scrupuleusement la prennit des institutions responsables
un niveau dcentralis. Les transferts de pouvoir sont pacifiques et les contestations de scrutin ou de rsultats dun vote sont moins marques. La violence politique interne doit tre attnue dans un systme fdral et lEurope nest
pas un contre-exemple dans ce domaine. Nanmoins pour contenir les drives entre pays en matire de diplomatie, les concurrences inutiles de police, les attaques terroristes, et atteindre les gains defficience, la scurit
vis--vis de lextrieur mrite dtre fortement coordonne par une dfense europenne et une politique de renseignements lchelle de lUnion.
Enfin, la protection des droits des personnes et des liberts. Les droits
conomiques (droits de proprit, possibilit de ngociation de tels droits par
vente ou achats, droits de signer des contrats) sont reconnus tous dans
la limite de leurs ressources et de leurs comptences. Les droits politiques,
288
religieux et sociaux y compris la possibilit de crer des associations dutilit

publique but lucratif ou non, les droits des minorits sont universels et non
discriminatoires. Dans lUEM europenne, ces faits sont indniables et si les
droits venaient tre menacs, laction de la Commission Europenne spcialise viendrait point nomm pour rtablir de tels droits5. Dans le mme
ordre dides, les ngociations politiques entre groupes antagoniques dans un
pays sont facilites6 et les pays de lUnion sont protgs ipso facto des vellits dexpansion de lextrieur: ce type de libert ou dindpendance est sans
commune mesure et les pays de lEst europen anciennement sous tutelle sovitique constituent des exemples parlants. Nous pouvons galement admettre que les systmes de contrle de lexercice effectif des droits des citoyens
sont dmultiplis, parce que le pouvoir est quilibr par dautres pouvoirs
lgislatifs, judiciaires, mdiatiques, informels des rseaux et associations; les
pouvoirs nexistent que parce quils existent des contre-pouvoirs. Aux droits
sont opposables des devoirs. La Banque Mondiale fournit ce propos des
indicateurs intressants relatifs au respect de la loi.
3. Les cots du fdralisme
En dpit de ses avantages qui lemportent sur ses inconvnients, il faut
tre attentif quant lvolution de ses cots, car lmotion politique se traduit
ponctuellement par des sanctions. Les lecteurs ne voient que les cots immdiats surestims par rapport aux avantages long terme. Ces cots sont lis
aux effets redistributifs des politiques conomiques. Les lecteurs estiment
de tels effets avec leurs propres instruments souvent biaiss leur myopie intertemporelle, en se focalisant uniquement sur leurs avantages sociaux. Sils
pensent que des mesures vont lencontre de leur bien-tre ponctuel, la sanction des urnes est immdiate. Comment donc quilibrer les dcisions entre
rpartition et efficacit dans la mesure o une Union nest pas isole du reste
du Monde et doit tre comptitive? Transpose lEurope, cette question
peut tre traduite de la manire suivante: Est-il possible de faire converger les normes sociales sans obrer lefficacit conomique de lensemble
devant reposer sur des entreprises de grande taille ou non mais aptes
se confronter aux entreprises du reste du monde avec une comptitivit
meilleure ou quivalente? Sen (1973) dans une proccupation dpassant
le cadre europen donne une rponse globale intressante, adapte notre rflexion sur la Charte des droits fondamentaux en Europe. Il avance
5.
6.
Le Kosovo dans la Serbie est un exemple.

Voir cas de lIrlande en Europe.
289
GERVASIO SEMEDO
lide quun gouvernement indpendamment de ses configurations institutionnelles- fdrale, nationale, provinciale- doit avoir pour premire
proccupation la rduction de la pauvret; toutes choses gales, sa mission
est de garantir au minimum des niveaux de capital humain et de sant donns
chaque citoyen dans la mesure o pour de tels biens, il sagit de dsirs justifis ou de biens primaires au sens de Rawls. Dans ces domaines, certaines
injustices sont inefficaces. Par exemple, dans ce domaine dinjustices inefficaces, une disparit trop importante dans la satisfaction de dsirs justifis
comme loffre de services publics est corriger par des taxes compensatrices
verses aux rgions les plus pauvres, pour viter ne serait-ce lexode ou lmigration vers les rgions prospres. Plusieurs critres permettent dapprcier
ltendue de ces disparits: le nombre dannes obligatoires de prsence
lcole, le pourcentage de filles scolarises dans la proportion des enfants de
moins de 17 ans, lesprance de vie, le coefficient de Gini
Section 2 O en est lconomie europenne par rapport lapplication de la Charte? Et partir de quels critres dvaluation?
La prsente section commence par prciser les prcautions mthodologiques ncessaires pour apprcier les parcours dtape des conomies europennes. En effet, ds quil sagit de comparaisons entre pays, dingalits et de mesures discrtes des crimes, de la corruption partir denqutes, tout peut devenir
sujet cautions. Mais il nen demeure pas moins que nous nous ne pouvons pas
invoquer le voile dignorance tout en refusant dexploiter les seules statistiques disponibles, et ne pas tenter de cerner ou dapprocher des vrits concernant la rpartition des revenus, ltendue des droits basiques, la protection des
citoyens et des biens Les critres dvaluation de la situation europenne une
fois dfinis et assortis de mesures concrtes nous permettront de voir le degr
dapplication de la Charte et de proposer dun point de vue normatif les politiques publiques ncessaires un approfondissement de lintgration europenne
dans le sens encore dun fdralisme beaucoup plus avanc sans obrer la recherche de lefficacit et permettant lEurope dquilibrer ses acquis sociaux
par rapport aux impratifs de lconomie mondiale.
1. Prcautions mthodologiques: diversit des sources statistiques,
chelles et validit des comparaisons, relativisme des rsultats
Les comparaisons internationales relatives la pauvret, la croissance et aux volutions institutionnelles reposent sur des statistiques fournies par diffrents organismes. En mme temps, les concepts, les groupes
de pays retenus, les donnes construites par les organismes spcialiss dpendent de donnes contingentes nationales compltes ou non, de la pondration des distributions de revenus, et du rle des prix de rfrence, et
montrent bien leurs limites. T. Smeeding (2006) a recens par exemple en ce
290
qui concerne les mesures de la pauvret les sources suivantes: LIS7, UNICEF,
le Rapport des Nations Unies pour le Dveloppement (UNDP) avec sa base
tablie par Deininger-Squire, les donnes de lOCDE. Nous pouvons ajouter
cela: la base Eurostat, les lissages effectus par des auteurs spcialiss sur la
question comme Heston et Summers avec les PennWorld Tables de la Banque
Mondiale et de son rapport annuel sur le Dveloppement ou Sala-i- Martin
(2006). De mme, et cest l un exemple, tout le monde peut admettre que la
mesure du recul de la pauvret par lvolution du revenu par tte est insatisfaisante, car elle suppose in fini que tous les individus ont le mme revenu,
et cela en dpit du fait que la croissance de ce revenu par tte peut faire reculer le seuil de pauvret. Du point de vue de la comparaison entre pays, est-il
possible de dire lorsque le revenu par tte dans ce pays est en dessous de la
moyenne, quil y a plus de pauvres en pourcentage de la population dans ce
pays que dans dautres? Egalement peut-on statistiquement dterminer la proportion de pauvres dans divers pays pour procder des comparaisons alors
que les pays nont pas une mme dfinition du seuil de pauvret?
Dune dcennie lautre, cependant, comme la dit Sala-i-Martin,
lanalyse conomique a progress et a fourni des bases consensuelles. Il sest
alors impos une littrature permettant par exemple dans les annes 90 dancrer
deux croyances universelles: dune part, le taux de croissance des pays pauvres
tait en moyenne en de du taux de croissance des pays riches entre 1970 et
1990 (-divergence au sens de Barro et Sala-i-Martin), et dautre part que la
dispersion du revenu par tte entre pays a eu tendance crotre dans le temps
(phnomne qualifi de -divergence). De ce fait, le monde tait caractris par
deux tours jumelles (twin peaked distribution). Par la suite, de tels rsultats ont
t amliors par la prise en compte de la distribution des revenus. Et, cest ainsi
que durant la dernire dcennie un autre accord empirique8 semble faire date: les
revenus des pays les plus pauvres croissent plus rapidement (-convergence) et
les ingalits de revenus semblent dcrotre (-convergence) rduisant ainsi la
diffrence dhauteur entre les deux tours. Le dernier consensus est leffet Chine;
ce pays participe dune manire indirecte la convergence en proposant des prix
de biens largement infrieurs ceux pratiqus par des pays concurrents et souvent en dcroissance. Toutefois, lunanimit est partage pour reconnatre quil
est difficile de rpondre de manire satisfaisante aux questions suivantes: Combien de personnes dans le Monde vivent dans la pauvret? Comment a chang
de pauvret dans le Monde durant ces dernires annes? Est-ce que les ingalits
7.
8.
Luxembourg Income Study

Seule le continent africain pourtant sous-peupl fait exception et diverge.
291
GERVASIO SEMEDO
se sont accrues entre citoyens dun mme pays? Pourquoi les reculs de la pauvret peuvent tre fragiles si les politiques conomiques vivent des tensions entre quilibre budgtaire et transferts nets de redistribution? Si X .Sala-i-Martin
(2006) a trouv que la pauvret a dclin presque partout dans le monde en utilisant le critre du seuil de pauvret dindividus vivant avec moins de 1.5 dollar
par jour quivalent 570 dollars an9, F. Bourguignon (2007)10 a par exemple en
ce sens insist sur le fait troublant du retour de la pauvret dans les pays dvelopps, et dont les causes ne semblent pas lis la dlocalisation. Normalement,
les mouvements de capitaux en faveur des pays du Sud, auraient d se faire au
dtriment de la main-duvre peu ou moyennement qualifie, mais il ny a pas
eu de dcrochage des salaires modestes par rapport au salaire mdian. Il convient
galement de prciser quil y a une modification progressive des normes sociales de rmunrations avec une perte de vitesse des syndicats surtout en Europe
continentale, et le fait le plus troublant est que lensemble des changements est
accompagn par une envole des hauts salaires et mme des plus hauts parmi les
plus hauts salaires. La pauvret progresse chez les jeunes, les personnes ges,
les familles monoparentales rvlant dans certains pays loffre inadapte de lappareil ducatif et des systmes de formation des travailleurs. Plus rcemment
E. Le Boucher (2008)11 est all dans le mme sens: Les craintes dun retour de
la pauvret des classes moyennes reposent sur des ralits. Aux Etats-Unis, les
ingalits sont revenues au niveau de 1920Les Allemands menacs de pauvret taient passs de 18% de la population 25% de 2000 2006; cause
du chmage, de la baisse des indemnits et de la progression du travail temporaireLes causes de ces volutions sont multiples: Les patrons se paient
selon des chelles mondialises, soctroient des stocks-optionsLa mondialisation fait pression sur certains salaires ouvriers lexception des services. La
technologie, facteur majeur en vrit, fait monter les besoins des plus qualifis
au dtriment des autres. Les impts et taxes grossissent et mangent les trs faibles marges acquises par les salaires moyens en France et en Grande-Bretagne.
2. Les progrs raliss en Europe en matire dapplication de la Charte.
Les pays europens y compris les pays de lEst ne sont pas dsavantags en termes de cration de richesses (voir tableau 2). Le rapport Wim
Kok (2003) montre bien que lEurope dans son ensemble converge vers
des taux de croissance du PIB par tte suprieur bien des gards la
moyenne mondiale (voir tableau 3). Les taux de croissance des pays en
9. Voir tableau 1.
10. F. Bourguignon (2007), Mondialisation et ingalits, Le Monde, 12 Dcembre.
11. E. Le Boucher (2008), Pile je gagne, face tu perds, Le Monde 10 Mars.
292
transition avec llargissement ont t rarement en de de 3% et donc

le cot des nouvelles adhsions (voir tableau 4) doit tre apprci par
rapport aux progrs accomplis dans ces pays, encore que malgr les distorsions des conomies planifies quelles taient ces pays avaient et ont
encore des taux de scolarisation exceptionnels. LEurope de ce point de
vue est un facilitateur de convergence en apportant les soutiens ncessaires
la croissance de pays qui aspirent btir des conomies de march.
Eurostat ne publie pas encore de manire complte des travaux pour
apprcier la pauvret dans lensemble des pays europens et pour le moment donne des statistiques dtailles pour lEurope compose des 13 pays
suivants: Belgique, Danemark, Allemagne, Grce, Espagne, France, Irlande,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Royaume-Uni. Mme si
elles sont incompltes, Smeeding avec le LIS ne fait pas mieux; en tout cas,
elles permettent de faire des comparaisons raisonnables avec des pays de
grande taille et ou suffisamment dveloppes. Eurostat prcise en conformit avec les donnes de Sala-i-Martin que le seuil de pauvret en Europe y compris les pays en transition stablirait en 2001 entre 2090
euros et 6474 SPA12, et avec un taux de pauvret moyen de 28% avant
transferts. Ce taux de pauvret en Europe est mesur par la proportion dindividus vivant dans des mnages disposant dun revenu quivalent infrieur
un seuil gal 60% de la mdiane13 nationale des revenus quivalents
adulte. Ce taux varie dun pays lautre et cela reflte les traditions sociales
et des choix socitaux. En tenant compte des transferts ncessaires la
diminution de lintensit de la pauvret14, les travaux de Cohen-Solal et
Loisy (2001) mettent en vidence que: le taux de pauvret moyen passe
17%; la proportion de pauvres reste infrieure la moyenne europenne
au Danemark, en Autriche, et aux Pays-Bas et demeure plus leve dans des
pays du Sud; la France est dans une position intermdiaire. Il est intressant
de rpondre alors de manire plus fine la question: est-ce que la proportion
de pauvres diminue aprs transferts? Subsiste t-il des ingalits de revenus
12. Le Standard pouvoir dachat permet des comparaisons entre pays aprs conversion en une
monnaie fictive dont chaque unit assure la m^me quantit de biens et services au consommateur reprsentatif, une anne prise comme rfrence.
13. La mdiane est un revenu qui spare la population en deux: la moiti des individus dun pays
dispose dun niveau de vie suprieur, et lautre moiti dun niveau infrieur.
14. Lintensit de la pauvret corrige le taux de pauvret, car elle mesure lcart de pauvret
moyen, cest dire la diffrence entre le revenu moyen des pauvres et le seuil. Elle indique
le montant de transfert quil faudrait en moyenne verser chaque mnage pauvre en dessous
du seuil pour que tous puissent vivre dans des conditions accepatbles.
293
GERVASIO SEMEDO
entre les plus pauvres aprs redistributions des revenus conformment

aux indices de concentration de Gini et de Sen? Le tableau 5 rsume les
rponses apportes ces questions. Il ressort que lampleur des effets
des transferts sociaux dpend de la distribution initiale des revenus. Si
elle est fortement ingalitaire avec une forte proportion de revenus trs
bas, les transferts ne modifient pas le taux de pauvret mais agissent sur
lintensit de la pauvret (Belgique, Irlande, Royaume-Uni). A linverse,
dans un pays avec moins de mnages pauvres, les transferts sociaux feront
plus facilement baisser le taux de pauvret (Luxembourg, Autriche, Danemark). Les transferts universels sont prfrables aux transferts cibls
sil sagit de rduire ltendue de la pauvret.
Aprs transferts en moyenne, la part des personnes vivant dans un
mnage dont le niveau de vie est infrieur 60% du revenu mdian est
comprise entre 9% pour les couples sans enfants et 45% pour les familles
monoparentales avec enfants de moins de 16 ans, qui du reste en labsence
de telles garanties de ressources avec les jeunes sans liens familiaux et les
vieux constituent la partie la plus fragile de ldifice social. Les transferts
servent bien la couverture des besoins de base: logement, alimentation
et reprsentent dans la majorit des cas de pays moins riches le tiers des
revenus des plus pauvres (Cohen-Soal et allii).
Il vient que lintensit de la pauvret est diminue aprs transferts:
lefficacit est le corollaire. Avec le temps des politiques soutenues doivent rduire la proportion de pauvres: le systme europen des degrs
divers est efficient ou rpond au critre de viabilit administrative des
mesures de politique conomique en faveur des familles. Lquit est le
but ultime de telles mesures visant attnuer de manire horizontale et
verticale les ingalits de revenus.
Une lecture dynamique du futur de lEurope par rapport aux notions
avances juste prcdemment peut se comprendre partir de la situation
des enfants. LEurope compte 3 millions denfants de moins de 14 ans au travail soit 5% de la population active, soit en de de la plupart des rgions du
monde; les pourcentages restent levs dans les pays en transition et surtout
pour les filles (tableaux 6&7). Donc au stade actuel de lUnion Europenne, il
convient de reconsidrer les besoins de lenfant en capital humain, garant de
la croissance de demain, mme si la comparaison avec le reste du Monde ne
donne pas des signes dsolants. En effet, comme lenfant nest pas acteur pleinement conscient de la vie, il en subit les effets et hrite de situations sociales,
et lon imagine mal du point de vue thique quil ne soit pas protg surtout
dans les pays candidats ou en transition. Cest pourquoi les transferts sociaux
294
lendroit des enfants, surtout lorsquils sont universels et la protection de

lenfance participent aux droits fondamentaux. Jeandidier et Albiser (2002)
ont montr quen France comme au Luxembourg, un enfant sur cinq vit sous
le seuil de pauvret hors transferts et donc il sagit dun taux analogue rencontr chez les mnages; les enfants sont pauvres parce que le ou les parents le
sont. Environ 2/3 chappent la pauvret grce aux transferts. Les politiques
de ces deux pays caractre universel sont efficaces (rduction du nombre
de pauvres) et coteuses en termes de prlvements, mais bien acceptes par
les populations, et sopposent aux dispositifs en vigueur dans les pays anglosaxons exclusivement cibls sur des catgories de mnages trs pauvres (1/4
de la population aux Etats-Unis par exemple). Daprs le tableau 8, les diffrences sont nettes lorsque lanalyse se focalise sur laccs lenseignement
suprieur et donc des formations de qualit; les pays en transition, malgr un
stock de capital humain non ngligeable ont des taux de scolarisation un peu
plus bas que la moyenne europenne.
Lquilibre des comptes sociaux a marqu lEurope ces dernires
annes; un ensemble de pays sy efforcent pour rduire les dpenses
de maladie, de retraites tout en incitant au dveloppement de fonds de
pension. En mme temps, les niveaux de protection atteints par les pays
scandinaves ne mettent pas en contradiction cet impratif defficacit et le
principe dquit. Alors que pour des pays continentaux, comme la France,
luniversalit des mesures ne rsiste pas aux quilibres financiers rompus.
Les pays anglo-saxons ont mis en avant lefficacit au dtriment de lquit.
Les pays du Sud et mditerranens butent sur par rapport ces deux impratifs. Dans les pays en transition, les prestations lies la sant et lincapacit ont t releves par le haut, et ces pays (voir tableaux 9&10) semblent
actuellement privilgier les modes de financement privs (cas de la Pologne). Pour de tels pays, la mise en place dun systme de capitalisation a t
facilite par les faibles pensions assures par leur systme ancien de rpartition, et la monte des taux dintrt rels dans les annes 90. Nous reviendrons sur cet aspect lorsque nous parlerons des politiques publiques mettre
en place pour mieux remplir les objectifs de la Charte tout en rpondant
dautres objectifs conomiques dans le contexte de la mondialisation.
Dans les pays scandinaves avec bonne protection sociale, les indices de corruption (tableau 11) montrent quils sont labri des groupes
de pression, alors que dans les systmes de capitalisation anciens (Royaume-Uni), la corruption a progress faiblement certes, avec des quilibres
financiers assurs. Dans les pays du Sud et ou mditerranens, mis
part la Grce, linefficacit du systme social et son manque dquit
sont compenss par le ralentissement de la progression de la corruption.
295
GERVASIO SEMEDO
La corruption a recul dans les petits pays baltes avec modles de capitalisation, devenus habitats prfrs de linvestissement direct avec des
taux dimposition sur les socits faibles et une main-duvre peu onreuse.
Pour les pays en transition de taille plus importante, la corruption ne
cde pas le pas entre 1996 et 2007 sauf pour la Hongrie. Les pays rests
sous le giron de la Russie sont fortement corrompus. Les pays continentaux semblent bien transformer en ressources les cots de transaction
engendrs par un tel phnomne.
La libert dexpression nest pas remise en cause dans les vieux pays
europens (tableau 12), en dpit dune progression inquitante de la concentration des mdias, des organes de presse aux mains de quelques groupes et
familles en Italie, en France, en Allemagne. Mme dans les pays en transition, exception encore des pays sous influence de la Russie, cette libert
dexpression na pas dclin attestant que la parole est libre en Europe
dans la dfense du bien commun et ou individuel. Dune faon quivalente,
la perception des risques de dstabilisation politique (tableau 13) est encore plus prsente de ces pays sous tutelle indirecte de la Russie, de plus
en plus tent par des relents tsaristes.
Les services publics ont progress en moyenne en qualit, et devant
des conflits dintrts privs, les Tribunaux ont gagn en crdibilit en
Europe (tableaux 14&15) et les citoyens ont le sentiment rel dtre protgs de plus en plus contre les crimes et la violence, mis part dans les pays
encore sous influence russe.
3. Politiques publiques, contraintes de lconomie mondiale et ncessit du fdralisme.
Tout comme systme fiscal, loptimalit dun systme de protection sociale se mesure laune des critres defficacit, dquit et de viabilit
administrative. Les cots administratifs ont t bien perus en Europe,
car les services publics ont gagn en qualit avec un effort lev et douloureux de productivit y compris la rduction de fonctionnaires, la dlgation
de services publics, la privatisation dactivits et dans la plupart des pays par
une rduction des dficits publics. Le problme est de savoir maintenant
est ce quen dynamique les choix europens seront toujours soutenables
au regard du contexte de mondialisation et des pressions concurrentielles
manant de pays mergents, de la Chine, de lInde et de la Core dune
part, et dautre part quels sont les quilibres maintenir pour renforcer
les droits fondamentaux sans nuire la comptitivit?
296
Une bonne protection sociale est subordonne la croissance et donc

au niveau de lemploi, et les pays europens largement ouverts au commerce international doivent demeurer comptitifs. LEurope protge certes globalement mieux ses ressortissants, mais cela se fait, dans la majorit des
pays membres, aux dpens de la croissance et de lemploi, tel est le constat
de Sapir A. (2005). De son point de vue, des quatre modles europens
de protection sociale, deux seulement sont efficaces: le modle anglosaxon et le modle nordique qui en plus cumule les avantages dquit.
Le premier modle est caractris par des syndicats faibles, un large ventail des salaires, une protection sociale minimaliste ciblant la couche des
plus pauvres, et qui curieusement ces dernires annes a rduit lintensit
de la pauvret. Les pays nordiques ont fiscalis leur systme de protection sociale, disposent de fonds de retraites financs quelquefois par des
revenus ptroliers et ont donn une place la capitalisation (autour de
10% en moyenne) tout en tablissant des ponts avec le march du travail fixant des droits et des devoirs aux salaris. Ce modle scandinave
se distingue par un haut niveau des dpenses sociales, des syndicats forts,
des carts moins significatifs de revenus par rapport dautres espaces, une
libert de licenciement, une forte indemnisation suite un licenciement, la
formation obligatoire des salaris tout au long de leur carrire et une solidarit intergnrationnelle active. Deux autres modles sont juxtaposs
aux prcdents et sont inefficaces: le modle mditerranen de plus inquitable (fortes dpenses, licenciements limits mais indemnits faibles)
et le modle continental dont la France et lAllemagne remplissant les
conditions dquit (fortes dpenses sociales, licenciements encadrs, indemnits de chmage gnreuses. Par rapport la classification de Sapir, les
pays en transition sont mi-chemin entre le modle mditerranen et le
modle anglo-saxon. Mais vouloir trop sauvegarder des systmes ns
aprs la deuxime guerre mondiale et o la fin du 19ime sicle, les pays
inefficaces dans la matrise des cots sociaux se privent de la flexibilit
ncessaire ladaptation au march mondial mouvant et incertain dans
le contexte de mondialisation et de larrive de nouveaux concurrents
qui non seulement disposent de grandes groupes, de technologies viables et qui sont en mesure de remplir des exigences nouvelles poses par
les conditions climatiques par exemple15. De fait, 45% des importations
europennes viennent des pays bas salaires contre seulement 8% en 1970.
15. Linsertion de ces pays dans le secteur automobile est lexemple type. Ils ont pu dfinir des
partenariats, des alliances, se sont imposs avec des groupes de grande taille comme Tata
Industries de lInde, des technologies adaptes au dveloppement durable (nanotechnologies
et voitures propres).
297
GERVASIO SEMEDO
La cration du march unique et celle de leuro se voulaient des rponses

la mondialisation, mais elles nont pas suffi gnrer un plus grand dynamisme. Parce que les efforts se sont ralentis dans les domaines de lintgration financire et des services y compris publics privatisables, parce que
le budget europen est rest trop faible et reste allou aux reliques comme
lagriculture. Mais aussi parce que les pays europens continentaux et mditerranens marqus par une forte rigidit sociale subissent les inconvnients
de la mondialisation sans en percevoir les avantages. Comme ces pays ne
peuvent pas bnficier dun dumping montaire (leuro sinterdit des politiques inflationnistes et des dvaluations comptitives), ils ne leur restent
que la comptition fiscale, qui se fait dabord entre eux et au dtriment de
certains, le risque est une guerre dincitations fiscales dont les consquences
ne sont pas correctement anticipes. La fragilit financire des systmes sociaux pnalisera dans ces pays des couches moyennes moins de consentir
des sacrifices et dintroduire progressivement des tages de capitalisation
tout en supprimant un ensemble de rgimes spciaux existants.
Quelles sont alors les politiques publiques mettre en uvre en Europe et dans le sens de conclusions par rapport ce travail?
Dans limmdiat:
1. La PAC doit tre revue en profondeur. Des pays qui comme la France
dfendent vigoureusement leurs paysans (4% de la population) doivent
comprendre quavec de nouvelles adhsions, des ressources additionnelles seront ncessaires pour fiancer des pays dont la population paysanne en pourcentage est plus importante.
2. Activer dans la concurrence dans les services et la finance tout en respectant des normes prudentielles conformment Ble II.
3. Libraliser les services publics privatisables sans remettre en cause leur
caractre dintrt gnral, cest--dire voir en quoi cette politique naggrave pas des seuils de pauvret.
4. Acclrer la mobilit intra europenne du march du travail.
5. Corriger les dsquilibres financiers des systmes de protection sociale
qui ont des incidences sur les cots de production des entreprises. Il faut
bien comprendre que lefficacit ne peut pas prvaloir comme mode
opratoire de fonctionnement. Cette efficacit ne dpend pas uniquement du niveau des dpenses et du niveau de taxation; la gestion des
caisses dans leur ensemble et les politiques concrtes mises en uvre y
compris des tages de capitalisation participent cette efficacit.
298
6. Limpratif defficacit nest pas la fin du social; il est fait pour contenir
les drives de la mondialisation. Lquit a donc un prix.
Dans une vision dynamique:
1. Renforcer des groupes europens par incitation des alliances et des
fusions.
2. La recherche-dveloppement, laugmentation du capital humain avec
des projets europens coordonnes sont ncessaires lobtention des
conomies dchelle et des bnfices de la grande taille.
3. Harmoniser limpt sur les socits et la fiscalit sur les facteurs.
4. Dfinir un budget europen refltant rellement la richesse europenne
et lallouer des fins dacclration des avantages comparatifs (formation, meilleure ducation, dveloppement de la sant ) et des avantages comptitifs des entreprises.
5. Lquit demande des transferts sociaux importants caractre le plus
souvent universel, et cela ne peut pas se concevoir sans un budget europen significatif. A court terme, le ciblage de couches dfavorises peut
tre oprationnel, comme en Grande-Bretagne durant ces vingt cinq
dernires annes, o le gouvernement a pu rduire la pauvret de cette
manire revenir dans le mme peloton form par les pays de lEurope
continentale. Mais long terme, ce sont les mesures universelles profitables aux enfants, leur ducation, la recherche dveloppement qui
sont en mesure de donner des externalits fortes sur la croissance et le
dveloppement, et donc de rduire fortement les ingalits conformment la Charte des droits fondamentaux.
BIBLIOGRAPHIE
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University, Stanford.
ANNEXES
Tableau 1 Pauvret en pourcentage par rgion du monde
au sens de la Banque Mondiale: critre du 1.5 dollar jour
Pourcentage
PopuVariation Variation Variation
de pauvres
Variation:
lation
dans la
dans la
dans la
1970 1980 1990 2000 1970dans chaque
anne
dcennie dcennie dcennie
rgion du
2000
2000
1970
1980
1990
monde
Monde
100%
100% 100% 100% 100%
Asie de lEst
30.1
50
42.3
31.3
10.3
-39.7
-7.7
-11
-21
Asie du Sud
23.5
30.2
35.5
23
8.4
-21.8
5.3
-12.6
-14.6
Afrique
au Sud du
Sahara
10.7
13.4
19.5
41.3
74.5
61.1
6.1
21.8
33.2
Amrique
Latine
8.8
1.5
3.5
5.3
1.3
-2.5
1.8
Europe de
lEst
7.7
0.7
0.2
0.4
1.1
0.4
-0.4
0.2
0.7
MoyenOrient et
Afrique du
Nord
3.9
1.6
0.7
0.4
0.3
-1.3
-0.9
-0.3
-0.1
Source: Sala-i- Martin (2006), p 379.
300
Tableau 3 Produit intrieur brut

en milliards
par tte
Population
(en millions dhab.)
euros
SPA
euros
SPA
Chypre
0,762
10,2
12,5
15 100
18 500
Rp. tchque
10,2
63,3
136,2
6 2 00
13 300
Estonie
1,4
6,2
13,4
4 500
9 800
Hongrie
10,2
58
120,6
5 700
11 900
Lettonie
2,4
8,5
18,2
3 600
7 700
Lituanie
3,5
13,4
30,5
3 800
8 700
Malte
0,394
Pologne
38,6
196,7
355,9
5 100
9 200
Slovaquie
5,4
22,8
59,5
4 200
11 100
Slovnie
20,9
31,8
10 500
16 000
UE 15
376,4
8 828,9
8 828,9
23 200
23 200
Pays
10 300
Source: Rapport Wim Kok, Elargissement de lUnion Europenne: Rsultats et dfis, Commission Europenne, 2003
Tableau 2 Taux de croissance du PIB en %

1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Hongrie
-0,6
2,9
1,5
1,3
4,6
4,9
4,2
5,2
3,8
Pologne
3,8
5,2
6,8
4,8
4,1
Slovaquie
-3,7
4,9
6,7
6,2
5,6
1,3
2,2
3,3
3,5
Slovnie
2,8
5,3
4,1
3,5
4,6
3,8
5,2
4,6
Rp tchque
0,1
2,2
5,9
4,3
-0,8
-1,2
0,5
3,3
3,3
Estonie
-9
-2
4,3
10,4
-0,7
6,9
5,4
4,5
Lettonie
-15
0,6
-0,8
3,3
8,6
3,9
1,1
6,6
7,6
Lituanie
-16,2
-9,8
3,3
4,7
7,3
5,1
-3,9
3,8
5,9
Source: Etude du CERI, 2003.
301
GERVASIO SEMEDO
Tableau 4 Cot annuel de lintgration des PECO lUE

Organisme ou auteur
CEE*
Anne
Cot
(Mds dECUS)
Cot *
(Mds de dollars)
1990
26,0
33,8
38,0
49,4
CEE**
CEPII Benaisnou
1995
26,3
34,2
ENSAE CAZES et allii
1996
45,0
58,5
ENSAE Fayolle
1996
20,3
26,4
* au taux de change de dcembre 1995;

** y compris la PAC
Source: Benaisnou (1995), Cazes et allii (1996), Fayolle (1996).
BENSAINOU (1995), Les fonds structurels: quelle application aux PECO?, Economie Internationale, n 62, 2me trimestre, pp. 215-232.
CAZES, COQUET, LERAIS, (1996), Intgrer les Pays de lEst lUnion Europenne? Une
approche macro-conomique in BADRE (1996).
FAYOLLE (1996), Lintgration des pays dEurope Centrale et Orientale lUnion Europenne: un processus construire, in BADRE (1996).
Tableau 5 Indicateurs de pauvret avant et aprs transferts

Seuil en SPA
60% de la
mdiane
Taux de pauvret
Indice de Gini
Intensit de
Indice de Sen
en pourcentage de
au-dessous
pauvret
x 100
la population
du seuil
avant
aprs avant aprs avant aprs avant aprs
28
17
52
29
43
19
21
7
30
11
47
25
38
16
20
4
Belgique
Danemark
7562
7883
Allemagne
7675
23
16
46
34
35
21
15
Grce
Espagne
France
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Autriche
Portugal
Royaume-Uni
UE 13
4313
4558
7166
5362
5188
11409
6891
7733
3772
6800
6452
23
26
27
33
21
24
24
24
27
32
26
21
19
16
18
19
13
12
13
22
19
17
37
45
42
59
40
37
58
35
40
54
46
35
32
26
24
36
23
34
26
35
26
31
24
35
29
50
29
27
50
25
29
42
35
22
21
16
17
25
16
25
17
23
15
20
12
17
16
26
12
13
19
12
16
24
17
10
9
6
7
10
4
6
5
11
7
8
Source: Cohen-Solal, Loisy (2001), op cit.
302
Tableau 6 Nombre denfants au travail,

gs de 5 14 ans dans le Monde (moyenne 1999-2006)
Nombre en millions
Pourcentage
Afrique au Sud du Sahara
69
35
Afrique de lEst et Afrique du Sud
35
36
Afrique de lOuest et Afrique Centrale
34
34
Asie du Sud Est
44
13
Amrique Latine et Carabes
12
11
Asie de lEst et Pacifiques
22
Moyen-Orient et Afrique du Nord
Union Europenne
PVD
157
15
Monde
158
14
Source: MCIS (2007)
Tableau 7 Pourcentage denfants au travail,

gs de 5 14 ans (moyenne 1999-2006)
Total
Garon
Fille
Montngro
Pays
10
12
08
Kirghizstan
Kazakhstan
Ex Rpublique Yougoslave de Macdoine
Albanie
12
14
Azerbadjan
11
11
11
Blarusse
Bosnie-Herzgovine
Tableau 8 Taux de scolarisation brut par cycle dducation
France
Grce
Portugal
Espagne
1980
111,10
102,90
123,20
109,00
Bulgarie
97,80
Primaire (%)
1990
2000
108,50 106,10
97,80
93,90
123,40
128
108,60 109,00
97,60
96,80
1980
84,60
81,20
37,20
86,90
84,50
Secondaire (%)
1990
2000
98,50
111,30
93,30
95,30
67,40
106.3
104,10
122,10
75,20
78,00
1980
25,30
17,10
10,70
23,20
Suprieur (%)
1990
39,60
24,80
23,20
36,70
2000
51,00
42,50
37,20
48,60
16,20
31,10
39,40
303
GERVASIO SEMEDO
1980
Primaire (%)
1990
Secondaire (%)
1990
2000
2000
1980
1980
104,00
114,30
91,20
98,70
17,50
Suprieur (%)
1990
2000
Rep. Tchque
95,50
96,40
16,00
21,90
Estonie
103,00
110,70
91,30
126,60
101,90
103,70
24,50
26,00
38,10
Hongrie
96,40
94,50
103,20
69,50
78,60
97,80
14,10
14,00
23,80
Lettonie
102,00
94,20
88,70
99,40
92,70
85,00
23,50
25,00
25,70
Lituanie
78,80
90,70
95,90
113,60
91,90
84,20
34,80
33,80
28,20
Pologne
99,60
98,30
96,40
77,10
81,50
97,60
18,10
21,70
24,70
Romania
103,80
91,30
99,90
93,90
92,00
77,90
12,10
9,70
18,30
Slovaquie
..
..
102,80
..
..
93,70
18,30
18,60
20,20
Slovnie
98,20
108,30
97,70
38,10
91,10
90,50
20,20
23,70
33,30
Source: Banque Mondiale
Tableau 9 Dpenses sant/habitant PPA $US

Europe Occidentale et pays Scandinaves
Autriche
Belgique
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Grce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Norvge
Portugal
Espagne
Sude
Suisse
Royaume-Uni
tats-Unis
PECO
Rpublique tchque
Hongrie
Pologne
Rpublique slovaque
Turquie
Source: OCDE 2008
304
1990
2004
Progression %
1327
1341
1521
1392
1499
1730
843
796
1380
1532
1434
1392
673
872
1581
2028
989
2738
3418
3290
2972
2202
3191
3169
2669
2742
2437
5095
3094
4103
1935
2101
2827
4045
2560
6037
158
145
95
58
113
83
217
244
77
233
116
195
188
141
79
99
159
120
570
600
296
543
168
1413
1337
814
1061
562
148
123
175
95
235
Tableau 10 Prestations lies lincapacit

par habitant, aux prix courants et PPA courants,
en dollars EU
1980
1990
2000
2003
Progression % (1990-2003)
Autriche
284
483
761
799
65
Belgique
375
488
736
690
41
Rpublique tchque
..
283
415
508
79
Danemark
433
598
1044
1310
119
Finlande
328
775
877
996
29
France
268
372
414
496
33
Allemagne
183
251
515
547
118
Grce
81
155
160
209
35
Hongrie*
..
301
313
448
49
Irlande
148
199
390
525
165
Italie
185
355
418
486
37
Luxembourg
495
838
1589
2018
141
Pays-Bas
663
1135
1104
1234
Norvge
325
859
1698
2005
133
Pologne
..
209
374
396
90
Portugal
109
272
432
452
66
..
169
242
287
70
Rpublique slovaque**
Espagne
164
304
488
586
93
Sude
509
1068
1384
1772
66
Suisse
304
455
861
1088
139
Turquie
11
..
..
Royaume-Uni
87
367
653
741
102
tats-Unis
134
228
375
464
103
OCDE Total
209
395
612
723
83
Source: OCDE
* 1999.
** 1995.
305
GERVASIO SEMEDO
Tableau 11 Indice de perception de la corruption CPI

Pays
Danemark
1996
2007
Progression de la corruption
9,33
9.4
Finlande
9,05
9.06
Sude
9,08
9.09
Pays-Bas
9.0
9.0
Suisse
8,76
9.0
Norvge
8,87
8.7
Luxembourg 1997 2007
8.61
8.4
Royaume-Uni
8,44
8.4
Autriche
7,59
8.1
Allemagne
8,27
7.8
Irlande
8,45
7.5
France
6,96
7.3
Belgique
6,84
6.1
Espagne
4,31
6.7
Slovnie
1999 2007
6.0
6.6
Estonie 1998 2007
5.7
6.5
Portugal
6,53
6.5
Malte 2004 2007
6.4
6.8
Hongrie
4,86
5.3
Chypre 2003 2007
6.1
5.3
Rpublique Tchque
5,37
5.2
Italie
3,42
5.2
Slovaquie 1998 2007
3.9
4.9
Lettonie 1998 2007
2.7
4.8
Lituanie 1999 2007
3.8
4.8
Grce
5,01
4.6
Pologne
5,57
4.2
Bulgarie 1998 2007
2.9
4.1
Roumanie 1997 2007
3,44
3.7
2.7
3.9
2,58
2.5
Croatie
1999 2001
Russie 1996 2006
Source: Transparency International (2007) sur la base dopinions des experts, de politologues et
de citoyens
306
Tableau 12 Voice and Accountability ou Capacit des citoyens

dun pays dterminer de manire dmocratique leurs gouvernants:
libert dexpression, libert dassociation, et libert des mdias
Pays
Albanie
Armenie
Autriche
Belarus
Belgique
Bosnie-herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Republique tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein
Lituanie
Luxembourg
Malte
Pays bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie et Montenegro
Republique de Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande-bretagne
1996
-0.40
-0.63
1.39
-1.10
1.44
-1.28
0.11
-0.57
1.01
1.01
1.69
0.72
1.67
1.46
-0.58
1.51
0.93
1.02
1.44
1.05
1.39
0.71
1.45
1.06
1.66
1.71
0.95
-0.04
-0.43
-1.45
0.34
0.95
1.66
1.67
-0.47
-0.46
1.34
2005
0.08
-0.64
1.24
-1.68
1.31
-0.11
0.59
0.51
1.03
1.01
1.51
1.05
1.49
1.28
-0.27
1.31
0.95
1.10
1.41
1.00
1.26
0.90
1.34
1.18
1.45
1.45
1.04
0.36
-0.85
0.12
1.04
1.08
1.41
1.43
-0.04
-0.26
1.30
Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -
307
GERVASIO SEMEDO
Tableau 13 Perception de risques de dstabilisation

politique anti-constitutionnelle y compris le terrorisme
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein 2002 2005
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne
Etats Unis
1996
-0.10
0.19
1.12
-0.18
0.69
-0.64
-0.08
0.02
0.44
0.86
1.01
0.60
1.22
0.82
-0.95
1.07
0.16
0.54
0.99
0.47
1.18
0.44
1.23
1.13
1.27
1.23
0.40
0.31
-1.17
-1.29
0.36
0.88
1.17
1.39
-1.40
-0.45
0.82
0.82
2005
-0.68
-0.22
0.98
0.01
0.66
-0.78
0.16
0.32
0.29
0.69
0.91
0.68
1.48
0.33
-0.80
0.67
0.35
0.79
1.08
0.21
1.38
0.88
1.41
1.34
0.80
1.22
0.23
0.03
-1.07
-0.91
0.69
0.94
1.18
1.26
-0.54
-0.39
0.34
0.06
2004/2005 -
308
Tableau 14 Government effectiveness (GE): Qualit et indpendance

du service public face aux groupes de pression; crdibilit
du gouvernement en matire de services publics (transparence
des appels doffre, suivi dans lexcution des projets)
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie Et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne
1996
-0.49
-0.39
1.99
-1.30
1.93
-0.86
-0.64
-0.30
1.17
0.52
2.09
0.53
2.04
1.94
-0.45
2.01
0.82
0.39
1.70
0.93
-0.34
1.65
-0.16
2.34
-0.23
2.44
2.13
0.50
-0.88
-0.79
-0.71
0.17
0.52
2.05
2.53
-0.16
-0.87
2005
-0.49
-0.17
1.60
-1.19
1.65
-0.53
0.23
0.44
1.16
0.94
2.12
1.03
2.07
1.46
-0.47
1.51
0.66
0.79
1.63
0.60
0.68
1.57
0.85
1.94
0.95
1.95
1.99
0.58
-0.03
-0.45
-0.31
0.95
0.99
1.93
2.03
0.27
-0.42
2004/2005 -
309
GERVASIO SEMEDO
Tableau 15 Respect de la loi: degr de confiance des citoyens

dans lapplication de rgles de droits dans lexercice de leur activit
professionnelle et protection contre les crimes et la violence
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie Et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne
1996
-0.37
-0.51
1.95
-1.07
1.62
-0.24
-0.14
-0.58
0.57
0.60
2.00
0.30
2.05
1.62
-0.90
1.86
0.74
0.62
1.73
0.85
0.14
1.47
-0.19
1.75
0.00
1.91
2.07
0.42
-0.34
-0.90
-1.26
0.07
0.47
2.00
2.14
-0.02
-0.73
2005
-0.84
-0.46
1.87
-1.04
1.47
-0.74
-0.19
0.00
0.85
0.70
1.99
0.82
1.96
1.35
-0.82
1.76
0.66
0.70
1.63
0.51
0.43
1.03
0.46
1.96
1.38
1.78
1.99
0.32
-0.29
-0.84
-0.81
0.41
0.79
1.84
2.02
0.07
-0.60
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report 2004/2005
310
XIV.
LEFFECTIVITE DES DROITS

CULTURELS EN EUROPE
Isabelle Hannequart*
SOMMAIRE: Introduction I. Leffectivit juridique des droits culturels: entre internationalisation et europanisation: A. Lappropriation des droits culturels internationaux:
1. Les droits la culture; 1.1. Les rfrences internationales; 1.2. Les dispositions
europennes 2. Les droits des cultures: 2.1. Les droits des personnes appartenant
des minorits; 2.2. La diversit culturelle B. La justiciabilit europenne des droits
culturels: 1. Le renforcement de leffectivit des droits culturels; 2. Lencadrement
de la crativit de la Cour II. Leffectivit politique des droits culturels entre mondialisation et globalisation: A. La comptence de lUE en matire culturelle: 1. Les
fondements de la comptence culturelle; 2. Les conflits de valeurs: culture versus
commerce; B. Un modle culturel europen?: 1. De lexception culturelle la diversit culturelle: 2. De la cohsion conomique et sociale la cohsion culturelle europenne: 2.1 Le programme Culture; 2.2 Laudiovisuel Conclusion
INTRODUCTION
LEurope institutionnelle ne sest pas faite par la culture. Jean Monnet
laurait, dit-on, regrett: Si ctait refaire, je commencerais par la culture,
aurait-il dit La culture aurait sans doute t le ciment le plus efficace pour lintgration europenne, mais deux raisons expliquent que les Europens naient
pas suivi cette route (Rapport dinformation du Snat sur lEurope et la culture,
1er fvrier 2001, site Internet, p.2). Dune part, la culture europenne tait une
vidence: Une culture bimillnaire, si profondment inscrite au cur des 300
millions dEuropens, semblait aller de soi. Philosophique avec la Grce, religieuse avec le judo-christianisme, juridique avec Rome, elle dbordait la politique dont elle constituait en quelque sorte le fondement. Il ntait pas ncessaire
den faire tat, dautant moins que lEurope avait retrouv sa force matrielle.
Dautre part, ce que cherchaient les fondateurs, ctait rendre la guerre impossible entre la France et lAllemagne; pour cela, ils pensaient avant tout rendre
les conomies interdpendantes, alors que la rivalit culturelle navait jamais t
menaante. En Europe, la domination culturelle joue lalternance entre les Etats:
Italie au XVIme sicle, France au XVIIme, Angleterre au XVIIIme, Allemagne au XIXme. Les priodes de plus forte unit culturelle, la fin du Moyen-ge
et le sicle des Lumires, nont pas gomm les spcificits nationales.
Aujourdhui, la culture europenne nest plus une vidence; la mondialisation a hiss la culture au niveau des enjeux mondiaux et lEurope du troisime
*
Professora de Direito Pblico, Universidade Franois Rabelais (Tours, Frana)
311
ISABELLE HANNEQUART
millnaire est pour la premire fois menace l mme o elle se croyait la plus
forte et comme hors datteinte. Cette conjonction de la culture et du march,
de lart et de largent est en tout point contraire sa tradition la plus ancienne
et la plus profonde (Rapport du Snat, op. cit., p.2). Un volontarisme culturel
europen apparat donc comme indispensable dans le contexte global comme
dans le contexte de relance de la construction europenne. Mais, comme sa
fondation, lEurope institutionnelle peut-elle se faire par la culture?!
LEurope et la culture: combien de politiques?, demande Odile Chenal
(Revue La pense de midi, n 16, octobre 2005, p. 65). Elle oppose deux ples
en Europe, le ple franais et le ple anglais et, entre les deux, divers modles
qui se sont mis en place dans les cinquante dernires annes selon les contextes nationaux: rle prpondrant des rgions en Allemagne ou en Espagne,
partage du dveloppement culturel entre les communauts linguistiques et le
gouvernement en Belgique, planification de la culture sur quatre ans avec un
rle dterminant des organismes professionnels intermdiaires aux Pays-Bas.
Quant lEurope de lEst entre dans lre post-communiste, les politiques
culturelles se dveloppent rapidement en sinspirant, sans les copier, des diffrents formats occidentaux, mais les pratiques professionnelles sont plus lentes
changer que les ministres de la culture (plus de quinze ministres successifs
en Pologne et treize en Roumanie depuis la fin du communisme), ce qui laisse
les jeunes sorienter vers des partenariats internationaux.
Ces politiques culturelles sont animes par des motivations diffrentes.
Dans certains Etats, le soutien aux arts sinscrit dans une tradition qui considre les uvres de lesprit comme lexpression de la civilisation et un lment de rayonnement culturel (Jean Tardiff et Jolle Farchy, Les enjeux de
la mondialisation culturelle, Ed. Hors commerce, 2006, p. 254). Cest le cas
en France, mais dautres facteurs expliquent le modle culturel franais. En
France, pays lavant-garde avec son ministre des Affaires culturelles en
1959, laction culturelle a t porte par une longue tradition qui trouvait
ses origines les plus prestigieuses dans le mcnat royal et le volontarisme
culturel du XIXme sicle et a t prennise par le dfi dune politique
dmocratique qui assure laccs de tous la culture, le pluralisme dmocratique et la libert dexpression (Jean-Miguel Pire, Pour une politique culturelle
europenne, Fondation Robert Schuman, p. 21).
Parfois, le lien entre Etat et culture est marqu par un pass autoritaire qui
a assimil culture et propagande politique et qui a fait de lide de politique
culturelle un vritable tabou. Il a fallu attendre 1998 pour que soient crs, en
Italie, un ministre des Biens et des Activits culturelles et, en Allemagne, un
poste de ministre dlgu pour la Culture auprs du Chancelier allemand. Le
caractre tardif des initiatives nationales peut sexpliquer par une rticence
312
LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE
gnrale lgard du volontarisme culturel, comme le montrent les cas de

lEspagne, du Portugal ou de la Grce.
Pour les Etats qui relvent de la famille anglo-saxonne, cest le rattachement un modle qui fonde la distance entre lEtat et la culture et entre lEtat
et sa propre intervention dans le domaine de la culture: le modle anglo-saxon
tient ordinairement le gouvernement distance de la gestion des fonds publics
destins la culture (Jean-Miguel Pire, op. cit., p. 22). Ainsi, en Grande-Bretagne, ces fonds sont grs par un Conseil des Arts (Arts Council), organisme relativement autonome. Les sommes les plus importantes consacres la culture
proviennent du secteur non-gouvernemental; le soutien de la cration artistique
est principalement confi au march. La Grande-Bretagne sest toutefois rapproche des Etats europens continentaux avec lapparition dun ministre dlgu aux affaires culturelles dans les annes 1990. Le modle amricain, quant
lui, a fait lobjet dune profonde relativisation dans ltude de Frdric Martel,
ancien attach culturel de la France aux Etats-Unis (De la culture en Amrique,
Gallimard, 2006). Celui-ci a mis en lumire les ressorts publics de lintervention
tatique et la contribution dun large secteur but non lucratif.
Pour dpasser ces contradictions, lEurope peut mettre laccent sur son
patrimoine commun. Quel est ce patrimoine commun? Plusieurs rponses
sont possibles. La premire consiste riger la segmentation culturelle en richesse culturelle et en dfinition mme de lidentit culturelle europenne. La
diversit de nos cultures serait notre patrimoine commun! Mais cest un paradoxe que de fonder de lunit uniquement sur de la diversit, de len-commun
sur ce qui ne lest pas! Une seconde rponse serait la capacit de lEurope
penser luniversel. Luniversel est en puissance dans toute pense, dans toute
culture. Mais aucune navait mis luniversel au moteur de sa culture singulire, nous dit Edgar Morin (Penser lEurope, Folio, Paris, 1990, p. 152). Mais
alors, len-commun serait fond sur un concept dpassant lide dEurope et
porteur dun potentiel hgmonique, ce qui risque de desservir lide europenne, et ce qui amne les penseurs daujourdhui, juristes et philosophes,
rechercher luniversel partir du particulier.
Pour le juriste, une troisime rponse est bien adapte la construction
de lEurope institutionnelle, cest le patrimoine juridique, ce patrimoine qui
a conduit les Europens jusqu lide de Constitution commune. Et le lien
entre le droit et la culture, ce sont les droits culturels. Les droits culturels sont
les grands oublis des droits de lhomme! Mais deux facteurs conduisent
les redcouvrir, la mondialisation qui tend faire de la culture le nouveau
paradigme des relations internationales et ladoption, en Europe, de la Charte
des droits fondamentaux qui procde la modernisation des droits. Les droits
culturels font solennellement leur entre dans le droit communautaire et vont
refonder lembryon de politique culturelle europenne dj existant.
313
ISABELLE HANNEQUART
La question de leffectivit des droits culturels en Europe soulve une

double problmatique. Premirement, est-ce leffectivit de droits culturels
en Europe ou leffectivit de droits europens? Y a-t-il une spcificit de
ces droits? Cette spcificit nest-elle pas principalement dans leffectivit?
Deuximement, si leffectivit est de mieux en mieux assure (par la Charte
des droits fondamentaux, par le Trait de Lisbonne), concrtement, dans la
politique europenne de la culture, cela ne risque-t-il pas de se faire au dtriment de la spcificit europenne, cause dun lment paradoxalement
perturbateur, la diversit culturelle. Pas la diversit en soi (qui est une notion
trs consensuelle), mais la diversit dans le contexte de la globalisation conomique? Dun ct, la diversit culturelle est elle-mme une nouvelle condition
de leffectivit des droits en Europe, mais, la lumire du contexte mondial,
on peut sinterroger sur les implications relles du principe, cause du glissement de lexception culturelle, chre aux Europens, vers cette diversit
culturelle.
LEurope ne pourra prserver son me que si elle relve le dfi de la fertilisation croise entre luniversel et le particulier, entre le projet dintgration
et le respect de la diversit, entre le mondial et le local sans confusion entre
le mondial de luniversalit et le global de la pense culturelle standardise.
Cest cette condition quelle pourra promouvoir un patrimoine et une identit selon la perspective dialogique au sens dEdgar Morin. Le principe dialogique aide penser dans un mme espace mental des logiques qui se compltent
et sexcluent, dans les cas o il est ncessaire darticuler, de relationner, de
contextualiser (Isabelle Hannequart, Science et conscience de la mondialisation, LHarmattan, 2006, p. 287).
Actuellement, on voit sexercer un jeu dallers-retours entre les problmatiques internationales et europennes droits culturels internationaux ou europens? , politique culturelle europenne ou politique europenne globalise?
Leffectivit juridique des droits culturels hsite entre linternationalisation et
leuropanisation et leffectivit politique navigue entre la mondialisation des
cultures et la globalisation du march. Le couple effectivit-spcificit nest
finalement pas bien stabilis; autrement dit, le modle culturel europen est
menac.
I. LEFFECTIVIT JURIDIQUE DES DROITS CULTURELS: ENTRE
INTERNATIONALISATION ET EUROPANISATION
LEurope proclame des droits culturels qui sont avant tout des droits internationaux; mme si la proclamation de ces droits doit beaucoup lEurope,
on ne cesse de proclamer luniversalit de ces droits. LUnion europenne les
europanise et leur assure une effectivit quand elle se les approprie tout en
314
les adaptant lintrt europen et ensuite quand elle leur assure une justiciabilit spcifique.
A. Lappropriation des droits culturels internationaux
Les droits proclams dans lUnion europenne ont-ils une couleur europenne? La rponse ces questions est complique par la difficult didentifier pralablement ces droits. Ces droits sont relatifs la culture, qui est une
notion polysmique. Daprs le Petit Robert de la langue franaise, la culture
est lensemble des aspects intellectuels dune civilisation, la civilisation tant
dfinie par lensemble des phnomnes sociaux (religieux, moraux, esthtiques, scientifiques, techniques) communs une grande socit ou un groupe
de socits. Les textes juridiques ne donnent ni dfinition ni classification de
ces droits. Ceux-ci sont dabord des droits la culture, mais ils se transforment, depuis une priode rcente, en droits des cultures.
1. Les droits la culture
Les dispositions europennes sinspirent des rfrences internationales, puises dans les grands instruments internationaux relatifs aux droits de
lhomme.
1.1. Les rfrences internationales
On peut dj reprer des droits culturels dans la Dclaration universelle
des droits de lhomme de 1948 (DUDH). Elle contient un article 27, selon lequel toute personne a le droit de prendre part librement la vie culturelle de
la communaut, de jouir des arts et de participer au progrs scientifique et aux
bienfaits qui en rsultent (1) et chacun a droit la protection des intrts
moraux et matriels dcoulant de toute production scientifique, littraire ou
artistique dont il est lauteur (2). Larticle 26 dispose que toute personne
a droit lducation (article 26), droit qui doit favoriser la comprhension,
la tolrance et lamiti entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou
religieux.
Lun des deux Pactes relatifs aux droits de lhomme de 1966 est consacr aux droits conomiques, sociauxet culturels. On y retrouve le droit
lducation (article 13) qui implique le droit de crer des tablissements et
la libert des parents de choisir lducation de leurs enfants selon leurs convictions religieuses et morales et le droit de participer la vie culturelle (article
15). On pourrait aussi classer dans les droits culturels le droit de se marier
(article 16 de la DUDH) et le droit la protection de la famille (article 16 de
la DUDH et article 10 du PIDESC), qui sont la croise des droits culturels
et des droits sociaux. En ralit, ces droits restent dans lombre des droits
315
ISABELLE HANNEQUART
conomiques et sociaux. Mme le droit lducation est parfois considr

comme un droit social.
Dailleurs, ces droits dpassent le seul PIDESC puisquon peut videmment y ranger la libert de religion, qui relve de lautre Pacte, le Pacte sur les
droits civils et politiques (article 18). Sur ce point, la DUDH (article 18) prcise, tout en reconnaissant le droit la libert de religion, que ce droit signifie
aussi la libert de changer de religion. Ici, le collectif se combine avec lindividuel, ce qui doit assurer une conception de la libert religieuse respectueuse
des droits individuels.
Les droits culturels sont donc difficiles reprer, ils ne sont pas rassembls dans un chapitre cohrent, mais disperss dans la premire gnration des
droits (libert culturelle) et dans la seconde gnration (droits la culture).
Cette inscription fonde deux interprtations. On peut estimer que la catgorie des droits culturels est une catgorie fourre-tout permettant dy ranger les
autres droits (autres que civils et politiques, autres quconomiques et sociaux)
ou on peut y voir une catgorie sous-dveloppe des droits de lhomme (P.
Meyer-Buch, Les droits culturels, une catgorie sous-dveloppe des droits de
lhomme, Editions de lUniversit de Fribourg, 1991). On peut aussi les analyser comme des droits transversaux, irriguant lensemble des autres droits,
comme des droits fondamentaux, fondamentaux parce que lis lidentit.
1.2. Les dispositions europennes
Quels droits retrouve-t-on dans lEurope communautaire? Dans ltat actuel du droit positif, larticle 6 du Trait UE distingue les principes communs
sur lesquels est fonde lUnion, principes de la libert, de la dmocratie, du
respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales et principe de
lEtat de droit, et les droits fondamentaux que respecte lUnion, renvoyant sur
ce point la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et
des liberts fondamentales (CEDH) et aux traditions constitutionnelles communes aux Etats membres.
Or, la CEDH, plus originale par le mcanisme de recours juridictionnel
que par son numration des droits, nnonce aucun droit essentiellement
culturel, au-del de la libert religieuse (article 9) et de la libert dexpression
(article 10), du droit au mariage et de la protection de la vie familiale. Cest
son Protocole additionnel de 1952, le Protocole 1 (dans son article 2), qui reconnat le droit linstruction et le droit des parents dassurer lducation de
leurs enfants selon leurs convictions religieuses et philosophiques.
La Charte des droits fondamentaux, laquelle le trait de Lisbonne donne une valeur juridique contraignante, introduit explicitement ces droits la
316
culture dans lordre communautaire. Elle attnue leffet de dispersion en rassemblant lessentiel des droits culturels de premire et deuxime gnrations
sous le titre II Liberts, la non-discrimination et le diversit culturelle relevant du titre 3 Egalit. Elle enrichit explicitement et de faon spcifique le
catalogue des droits.
Selon larticle 10, la libert religieuse implique toujours la libert de
changer de religion. Larticle 9 actualise le droit de se marier qui ne vise
plus ncessairement un homme et une femme et le droit de fonder une famille qui nest plus ncessairement li au mariage.
Le droit lducation, condition de la libert dexpression et dinformation, y figure en bonne place, dans larticle 14, sous une formulation positive
et non ngative comme dans la CEDH (Nul ne peut) et avec une notion
dducation plus moderne que celle dinstruction (celle de la CEDH). Il est
lui-mme une condition de laccs effectif aux autres droits. La Charte opre
un triple dveloppement de ce droit:
Comme le PIDESC, il prcise la libert de crer des tablissements et,

comme le PIDESC et la CEDH, celle des parents de choisir lducation de
leurs enfants selon leurs convictions religieuses ou philosophiques, mais
il ajoute les convictions pdagogiques, ce qui correspond au pluralisme
scolaire dans lUnion. En mme temps, cette libert de crer des tablissements, donc des tablissements denseignement priv, doit respecter,
non seulement les droits de lhomme, comme dans le PIDESC, mais les
principes dmocratiques, rempart commun des Etats membres.
Alors que le PIDESC distingue lenseignement primaire, obligatoire et

gratuit, et lenseignement secondaire, qui doit tre gnralis et rendu accessible tous, la Charte nonce que le droit lducation comporte la
facult de suivre gratuitement lenseignement obligatoire. Cette formule
laisse aux Etats la libert de dfinir le champ de lenseignement obligatoire et gratuit sans minimum commun. Elle signifie en ralit quelle ne
cre pas de nouvelles comptences pour lUnion, ce que confirment les
explications qui accompagnent la Charte.
Le 1 de larticle 14 est plus novateur et ambitieux. Il complte le droit

lducation dun droit daccs la formation professionnelle et continue,
un droit reconnu depuis infiniment moins longtemps et souvent difficilement mis en uvre (Olivier Duhamel, Pour lEurope, Le Seuil, Paris,
2003, p 262). Ce droit reprend le point 15 de la Charte communautaire
des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (dclaration des chefs
dEtat et de gouvernement de 1989) et larticle 10 de la Charte sociale
europenne (trait du Conseil de lEurope de 1961). La formulation nest
317
ISABELLE HANNEQUART
pas compltement limpide (gnralement, on distingue la formation professionnelle initiale et la formation professionnelle continue), mais elle
renvoie lide de formation tout au long de la vie et elle vise implicitement lenseignement suprieur qui, saprs la CJCE, fait partie de
la formation professionnelle (arrt Gravier, 13/2/85, 293/83, rec. 593).
Pour duquer, il faut chercher et crer. La Charte consacre un article 13
la libert des arts et des sciences, en disant quils sont libres et que la libert
acadmique est respecte. Ces liberts peuvent tre comprises dans la libert
de pense et dexpression et dans le droit lducation. La Cour EDH a jug
que la libert dexpression comprend la libert dexpression artistique dans
larrt Mller et autres c. Suisse du 24 mai 1988. La formulation de la charte
est beaucoup plus explicite que celle correspondante du PIDCP (article 19)
la libert dexpression comprend la libert de rechercher, de recevoir et de
rpandre des informations et des ides de tout espcesous une forme orale,
crite, imprime ou sous une forme artistique et que celle de la CEDH
(article 10), analogue et moins explicite encore. Elle peut tre vue aussi comme une adaptation du droit de participer la vie culturelle, qui ne figure pas
en tant que tel dans la Charte.
Si lon rapporte larticle 13 lhistoire de lEurope, cest--dire toutes
les expriences idologiques qua connues lEurope, du national-socialisme
au total-nationalisme, au regard du pass mdival de la grande tradition universitaire, on peut le considrer comme une adaptation au contexte historique
europen, comme une europanisation de la libert culturelle.
Daprs Jean-Christophe Galloux (Article 73, dans Trait tablissant une
constitution pour lEurope, Commentaire article par article, Tome 2, sous
la direction de Laurence Burgogne-Larsen, Anne Levade et Fabrice Picod,
Bruylant, 2005), larticle 13 rpond une revendication de longue date des
milieux acadmique et artistique. La libert de la recherche a t reconnue
avec plus de difficults et prsente un caractre plus relatif que la libert des
arts. Elle implique le droit des moyens et des conditions favorables, mais
elle doit se combiner avec des valeurs suprieures comme le respect de la dignit humaine, avec des limitations dintrt gnral et des contraintes conomiques. Quant la libert acadmique, elle est le point de convergence des
diffrentes liberts intellectuelles, bien exprim par la Recommandation de
lUNESCO du 11/11/1997 sur la condition du personnel enseignant de lenseignement suprieur. La libert acadmique est indissociable de lautonomie
institutionnelle des tablissements (ce qui signifie la reconnaissance de lindpendance des professeurs de lenseignement suprieur par les cours constitutionnelles occidentales et une certaine permanence ou scurit des emplois
318
acadmiques), ce qui ne contrarie pas lobligation de la collectivit de mettre

disposition les moyens de cette libert.
Autre dveloppement culturel explicit de la libert dexpression, la libert des mdias et leur pluralisme: La libert des mdias et leur pluralisme
sont respects. Ce paragraphe 2 de larticle 11 prend appui sur le protocole
sur le systme de radiodiffusion publique dans les Etats membres, annex au
trait CE (depuis le trait dAmsterdam) et qui est dsormais annex au trait
de Lisbonne. Ce protocole 27 est bref.
Il considre que la radiodiffusion de service public dans les Etats membres est directement lie aux besoins dmocratiques, sociaux et culturels de
chaque socit ainsi qu la ncessit de prserver le pluralisme dans les mdias. Dans un article unique, il prserve la comptence des Etats membres de
pourvoir au financement de ce service public dans la mesure o ce financement est accord aux organismes de radiodiffusion aux fins de laccomplissement de la mission de service public telle quelle a t confre, dfinie et organise par chaque Etat membre et dans la mesure o ce financement naltre
pas les conditions des changes et de la concurrence dans lUnion dans une
mesure qui serait contraire lintrt commun, tant entendu que la ralisation
du mandat de ce service public doit tre prise en compte.
Larticle 112 de la Charte sappuie aussi sur la directive 89/552/CE du
Conseil, directive visant la coordination de certaines dispositions lgislatives,
rglementaires et administratives des Etats membres relatives lexercice dactivits de radiodiffusion tlvisuelle. Cette directive Tlvision sans Frontires
est la pierre angulaire de la politique audiovisuelle de lUE. Elle a t modifie
par une directive du Parlement et du Conseil, directive 2007/65/CE du 11 dcembre 2007, qui prcise elle-mme quelle renforce le respect des droits fondamentaux et est parfaitement conforme aux principes reconnus par la charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne, notamment son article 13.
On peut, malgr laffirmation de la libert et du pluralisme et malgr la
dfense des crations audiovisuelles europennes, se demander o est pass
le droit de chaque individu de participer la vie culturelle et de bnficier du
progrs scientifique? Cette formulation, celle dun droit de lhomme, comporte un aspect positif nimpliquant pas seulement le respect dune libert, mais,
comme pour la cration europenne, une action de lEtat en vue den assurer
le plein exercice. Le TUE proclame que tout citoyen a le droit de participer
la vie dmocratique de lUnion. Curieusement, larticle 25 de la Charte reconnat le droit des personnes ges participer la vie sociale et culturelle,
quand larticle 26 reconnat le droit des personnes handicapes bnficier de
mesures visant assurer leur participation la vie de la communaut. Celui
319
ISABELLE HANNEQUART
de participer la vie culturelle serait-il abandonn des groupes au dtriment

de lindividu? Du droit la culture aux droits des cultures
2. Les droits des cultures
Ces droits prennent deux visages, celui des droits des personnes appartenant des minorits et celui de la diversit culturelle. Les premiers restent
thoriquement dans la catgorie des droits individuels. Avec la diversit, les
droits des cultures pourraient transformer la catgorie des droits culturels en
une catgorie sur-dveloppe des droits de lhomme.
2.1. Les droits des personnes appartenant des minorits
Ce nest pas la Charte qui introduit cette novation, mais le trait de Lisbonne quand il proclame les valeurs de lUnion (article 2 du Trait UE).
LUnion est fonde sur les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de lEtat de droit, ainsi que de respect des droits
de lhomme, y compris des droits des personnes appartenant des minorits.
Mais la Charte comprend aussi une rfrence relative lappartenance une
minorit nationale. Quelle est la porte de cette reconnaissance?
Le sujet nest pas nouveau dans lordre international. Lors de la rdaction
de la DUDH, les dbats avaient dj t houleux sur ce sujet. La question
tait de savoir si les droits culturels devaient explicitement reconnatre les droits
des minorits ou simplement affirmer le droit dun individu participer la
vie culturelle de la communaut. Le Canada, la plupart des pays latino-amricains et les Etats-Unis avaient plaid contre les droits des minorits alors que le
bloc des pays de lEst et lInde taient en leur faveur (Rapport mondial sur le
dveloppement humain 2004, La libert culturelle dans un monde diversifi,
Economica, 2004, p. 28). La DUDH, en son article 29, affirme que le libre et
plein dveloppement de la personnalit de lindividu nest possible quau sein
de la communaut et elle dpasse ainsi la distinction classique trs relative entre
droits individuels de la DUDH et droits collectifs des Pactes (en tant que droits
individuels dont lexercice est collectif). Mais cette communaut de larticle 29
est la communaut au singulier et en gnral, imprgne du principe dintgrit
de lEtat. La DUDH comme le PIDESC nenvisagent les droits culturels que
comme droits de lhomme, droits de chaque personne au sein des Etats-parties,
donc dans des socits culturellement homognes.
En 1966, les Etats envisagent de raisonner en termes de majorit et minorit dans la communaut; ils entrouvrent la porte aux droits des minorits.
Dans les Etats o il existe des minorits ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant ces minorits ne peuvent tre prives du
320
droit davoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre
vie culturelle, de professer ou de pratiquer leur propre religion, ou demployer
leur propre langue; ainsi est rdig larticle 27, non pas du PIDESC, mais du
Pacte international sur les droits civils et politiques/PIDCP. Les travaux dlaboration du Pacte ont fait ressurgir la problmatique des minorits, rattache
aux droits civils et politiques. Ce choix a trois significations.
Dune part, les Etats nenvisagent pas de confrer des droits des communauts culturelles en tant que collectivits; les droits sont ceux des personnes appartenant ces minorits (ethniques, religieuses ou linguistiques, selon
le triptyque). Ces droits peuvent tre exercs individuellement ou collectivement et peuvent ce titre tre qualifis de collectifs, mais ils sont garantis
chaque personne et ne sauraient se confondre avec le droit des peuples disposer deux-mmes (inscrit dans les deux pactes de 1966). La protection vise
concilier les droits des minorits comme valorisation des particularismes
avec les droits de lhomme et leur universalisme.
Dautre part, les droits des minorits dpassent les seuls droits culturels
au sens strict; ils sarticulent avec le principe gnral de non-discrimination
nonc par larticle 26 qui prcde larticle sur les minorits. Ce principe garantit que les personnes appartenant des minorits jouiront du mme traitement que les autres individus. Le souci du respect effectif des droits des
minorits conduit envisager le dveloppement de larticle 27 vers le droit de
ces personnes de participer comme les autres individus aux affaires publiques.
Il est donc important que ces droits soient troitement lis aux droits civils et
politiques.
La troisime considration dcoule de ce souci deffectivit. Lapproche
individuelle des minorits permet douvrir le droit de recours individuel du
PIDCP (le protocole relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels introduisant la justiciabilit de ces droits reste ltat de projet). Le Comit des
droits de lhomme dveloppe une jurisprudence sur le droit davoir sa propre
vie culturelle au sens de larticle 27, notamment sur le droit de ne pas tre
inquit dans la jouissance de la vie culturelle ou encore sur la libert de participer la dfinition et la mise en uvre des politiques relatives la culture.
Cette jurisprudence bnficie aux membres des peuples autochtones qui,
dfaut de dispositions internationales spcifiques et contraignantes, peuvent
utiliser le minimum conventionnel du Pacte.
Le bouleversement du monde dans les annes 1990 la place des minorits dans la recomposition de lEurope et dans la mondialisation va amener
la socit internationale et la socit europenne aborder de nouveau la problmatique des minorits, sans pour autant dfinir officiellement cette notion.
321
ISABELLE HANNEQUART
Dominique Rosenberg (Les minorits nationales et le dfi de la scurit en

Europe, travaux de recherche n 21, UNIDIR/Institut des Nations Unies pour
la recherche sur le dsarmement, publication des Nations Unies, 1993, p. 4)
retient comme dfinition des minorits (nationales) les groupes tablis sur le
territoire dun Etat, dont les membres sont des nationaux ou des rsidents de
cet Etat mais ne partagent pas ni lorigine, ni le patrimoine commun de la majorit de la population de cet Etat et sont unis par une volont de prserver leur
identit et un sentiment de solidarit. En tout cas, les textes internationaux se
multiplient: document de Copenhague de la CSCE/Confrence sur la scurit
et la coopration en Europe (document du 29 juin 1990, suivi de la nomination
dun Haut-commissaire pour les minorits nationales en 1992), Dclaration
des Nations Unies des droits des personnes appartenant des minorits nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (18 dcembre 1992), Charte
europenne des langues rgionales ou minoritaires (ouverte la signature le
5 novembre 1992 et entre en vigueur le 1 mars 1998, non ratifie par 5 Etats
France, Belgique, Grce, Luxembourg et Portugal), Convention-cadre du
Conseil de lEurope pour la protection des minorits nationales (ouverte la
signature le 1er fvrier 1995 et entre en vigueur le 1er fvrier 1998, non ratifie
par les mmes Etats moins le Portugal).
Les Etats ne peuvent plus ignorer la question des minorits. La Dclaration de lAssemble gnrale des Nations Unies leur demande, dans son article 1er, de protger lexistence et lidentit nationale ou ethnique, culturelle,
religieuse et linguistique des minorits sur leurs territoires respectifs et de
favoriser linstauration des conditions propres promouvoir cette identit,
mais ce sont encore les droits des personnes appartenant ces minorits qui
sont prciss, tels le droit lidentit, et tous ces textes fixent une limite ne
pas dpasser, le principe de lintgrit territoriale de lEtat. La promotion de
la libert culturelle se fera dans ce cadre.
Les apprhensions des Etats sont encore fortes lchelle internationale;
elles ont t recenses par le Rapport du PNUD (op. cit., p. 28). Les droits
culturels sont lis au concept de culture, qui est une cible mouvante; ils
risquent de cautionner le relativisme culturel et des violations des droits de
lhomme au nom de la culture; les droits culturels seraient un luxe par rapport dautres droits prioritaires; ces droits seraient une menace pour lEtatnation. Apprhensions renforces par lide que la reconnaissance des seuls
droits civils et politiques des individus serait suffisante pour atteindre la libert culturelle.
En Europe mme, quand il sest agi de moderniser les droits, la France
sest leve contre une telle inscription dans la Charte des droits fondamentaux,
322
contraire la tradition constitutionnelle franaise issue de la Rvolution franaise. La France a dailleurs, par une dclaration interprtative, exclu lapplication de larticle 27 du Pacte en territoire franais, parce quelle se dfinit
comme indivisible et ne peut donc reconnatre lexistence de minorits. Cette
position a volu vis--vis de loutre-mer, mais la France na pas ratifi la
Convention-cadre pour la protection des minorits nationales (quelle na pas
signe) ni la Charte europenne des langues rgionales ou minoritaires (quelle a signe le 7 mai 1999), ce que le Conseil de lEurope lui demande de faire
(Rapport de M. Alvaro Gil-Robles, commissaire du Conseil de lEurope aux
droits de lhomme, sur le respect effectif des droits de lhomme en France,
15 fvrier 2006).
La Charte contient malgr tout un article voquant explicitement, mais
via la non-discrimination, la question des minorits: Est interdite toute discrimination fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractristiques gntiques, la langue, la religion ou les
convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, lappartenance
une minorit nationale, la fortune, la naissance, un handicap, lge ou lorientation sexuelle (article 21 1). Larticle 21 consacr la non-discrimination
fut galement dnonc par certains ngociateurs franais car, en interdisant
toute discrimination fonde notamment sur () lappartenance une minorit nationale, les membres de la Convention ont dgag un droit fondamental plus protecteur que larticle 13 TCE ou 14 de la CEDH (Loc Benot, La
contribution franaise llaboration de la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne, la Tribune du droit public, n spcial, 2002, p. 13).
Larticle 13 TCE permet au Conseil de prendre les mesures ncessaires en
vue de combattre toute discrimination fonde sur le sexe, la race ou lorigine
ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, lge ou lorientation
sexuelle; il ne vise pas expressment les minorits nationales. Larticle 14 de
la CEDH mentionne clairement lappartenance une minorit nationale au
sein de la non-discrimination, mais dans la seule perspective de la jouissance
des droits et liberts reconnus par la CEDH, ce qui est plus restrictif (sous rserve du Protocole n 12).
La France na pas mis son veto cet article, car il ne sagit pas dun article reconnaissant des droits aux minorits en tant que groupe, ni mme des
droits aux personnes appartenant des minorits au-del du principe dgalit. Cet article va du principe dgalit au principe de non-discrimination ou
du principe dgalit thorique au principe dgalit relle, autrement dit
leffectivit du principe dgalit. Cependant, il dclenche des ractions virulentes de la part de ceux qui sinquitent des possibles drives de lgalit juridique. Mais au lieu de se borner la non-discrimination en gnral, on a cru
323
ISABELLE HANNEQUART
ncessaire de satisfaire chaque communaut en grenant un chapelet dappartenances diverses et varies nayant pas grand chose voir les unes avec les
autres et ressemblant un peu larche de No; La tendance post-moderne
bannir toute discrimination porte cependant en germe labolition de la hirarchisation, du discernement et du jugement de valeur (Anne-Marie Le
Pourhiet, Constitution europenne: des droits fondamentaux contraires aux
droits de lhomme, Journal Conscience juridique, mai 2005).
La France na pas non plus fait obstacle la formule relative aux valeurs
de lUE, valeurs communes aux Etats membres. Cette formule na pas t propose par la Convention europenne, mais a t introduite par la Confrence
intergouvernementale qui a retouch le texte de la Constitution europenne,
vraisemblablement la demande de la Hongrie. Les pays mditerranens, notamment la France et lEspagne, ne voulaient pas voir mentionner ces droits
dans la Charte et il ntait pas question de changer le texte de cette Charte
adopt Nice en 2000; la formule sest donc retrouve dans larticle sur les
valeurs et elle est reprise par le trait de Lisbonne, sans prciser le terme de
minorit, ce qui vise bien sr les minorits nationales, mis pourrait aussi inclure les minorits issues de limmigration.
Quelle est sa porte? Le respect des droits des personnes appartenant
des minorits est inclus dans le respect des droits de lhomme, mais ces droits
appellent des rfrences prcises (on ne peut invoquer les droits des minorits
de faon gnrale et abstraite). Comment faut-il alors interprter la formule
de larticle 2 selon laquelle ces valeurs sont communes aux Etats membres
dans une socit caractrise par le pluralisme? Deux interprtations sont
possibles.
Selon la premire interprtation, larticle 2 nonce que les valeurs sur
lesquelles est fonde lUnion sont communes aux Etats membres dans une
socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination. La rfrence
aux valeurs communes est comprise comme une limite lUnion est fonde
sur ces valeurs en tant quelle sont communes aux Etats membres -; larticle
2 renvoie donc au minimum commun la France et aux autres Etats (donc
actuellement la non-discrimination)bien que la Cour de justice retienne
une conception souple des traditions communes. Dans sa dcision du 19
novembre 2004 (dcision n 2004-505 DC Trait tablissant une constitution
pour lEurope), le Conseil constitutionnel na pas relev la formule sur les minorits, mais il sest appuy sur lobligation dharmonie de larticle 524 de la
charte pour apprcier la conformit du projet de constitution europenne la
constitution franaise. Il en a dduit le respect des articles 1er 3 de la Constitution franaise qui sopposent ce que soient reconnus des droits collectifs
quelque groupe que ce soit, dfini par une communaut dorigine, de culture,
324
de langue ou de croyance (CC, 16). Dans sa dcision du 20 dcembre 2007

(dcision n 2007-560, Trait modifiant le trait sur lUnion europenne et
le trait instituant la communaut europenne), le Conseil constitutionnel a
considr que, pour les mmes motifs que ceux noncs dans sa dcision de
1994, la Charte nappelle pas de rvision de la Constitution ni par le contenu
de ses articles ni par ses effets sur les conditions essentielles dexercice de la
souverainet nationale.
Lautre interprtation consiste distinguer les valeurs de larticle 2 et les
droits de la Charte quant aux contraintes de leur propre interprtation. En effet, la Charte contient un titre VII intitul Dispositions gnrales rgissant
linterprtation et lapplication de la Charte. Son article 52 Porte et interprtation des droits et des principes prcise, en son 4, que dans la mesure
o la prsente Charte reconnat des droits fondamentaux tels quils rsultent
des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, ces droits doivent tre interprts en harmonie avec lesdites traditions. Or, cette obligation
dharmonie ne vaut pas pour les valeurs de larticle 2.
Anne-Marie Le Pourhiet (Constitution europenne: des droits fondamentaux contraires aux droits de lhomme, Journal Conscience politique, mai
2005), pour sa part, estime que, contrairement ce qua affirm le Conseil
constitutionnel dans sa dcision du 19 novembre 2004, les droits des minorits
nauront pas respecter les principes constitutionnels nationaux. Elle ajoute
quen outre linterdiction des discriminations fondes sur lappartenance
une minorit nationale risque trs vite de glisser vers la revendication de
droits spcifiques dans un climat idologique o lassimilation juridique est
dsormais considre comme lexpression dune domination.
Lenjeu est de taille puisque larticle 2 doit tre reli trois articles du
TUE nouveau, aux articles 49, 7 et 35 du TUE:
Larticle 49 concerne ladhsion lUnion: Tout Etat europen qui respecte les valeurs vises larticle 2 et sengage les promouvoir peut
demander devenir membre de lUnion. Jusqu maintenant, le respect
des minorits et leur protection fait partie des critres de Copenhague
(juin 1993), sans catalogue prcis. Les Etats membres ont voulu imposer
ces critres aux candidats dEurope de lEst, mais nont pas voulu pour
autant importer ces critres dans lUnion.
En revanche, larticle 7 sapplique aux Etats membres. Il reprend, en

la retouchant, la procdure de suspension des droits dappartenance
lUnion. en cas de violation grave et persistante par un Etat membre
des valeurs vises larticle 2. La procdure pourrait donc viser, se325
ISABELLE HANNEQUART
lon le trait de Lisbonne, un Etat qui ne respecterait pas les droits des
personnes appartenant des minorits, dans la mesure de larticle 2
Les valeurs rapparaissent dans une perspective internationale larticle 35 TUE, o, dans ses objectifs, lUnion affirme et promeut ses valeurs, spcialement dans ses relations avec le reste du monde. La rdaction du paragraphe 5, comme celle de larticle 2, vite la qualification
des valeurs europennes en valeurs universelles. Ce sont ses propres
valeurs que lUnion promeut, mme si elles ont vocation tre diffuses
au-del de lUnion. LEurope vite la vision dun universel hgmonique.
Pour Etienne de Poncins, Quelques annes plus tt, il (ladjectif universel) y aurait sans doute figur mais aujourdhui le monde occidental
nest peut-tre plus aussi sr de lui pour qualifier ainsi ses valeurs. La
notion de dialogue entre civilisations, par nature fond sur des rfrences
diffrentes, semble avoir affaibli la confiance de lUnion dans ses valeurs! (Vers une Constitution europenne, Editions 10/18, 2003, p. 87).
2.2. La diversit culturelle

La devise de lEurope Unie dans la diversit a t emporte par la
volont de dconstitutionnalisation. Mais, selon larticle 22 de la Charte Diversit culturelle, religieuse et linguistique, LUnion respecte la diversit
culturelle, religieuse et linguistique. Les explications de la Charte prcisent
les diffrents fondements de cet article: article 6 du trait sur lUE (principes
et droits fondamentaux), article 151, 1 et 4, du trait CE relatif la culture
(comptence de la Communaut) et dclaration n 11 lacte final du trait
dAmsterdam sur le statut des Eglises et des organisations non confessionnelles. Cette dclaration nonce que lUnion europenne respecte et ne prjuge
pas le statut dont bnficient, en vertu du droit national, les glises et les associations ou communauts religieuses dans les Etats membres et que lUnion
europenne respecte galement le statut des organisations philosophiques et
non confessionnelles (la dclaration est reprise larticle 17 du TFUE).
Comme le mentionne lexplication de la Charte, le respect de la diversit
culturelle et linguistique est aussi nonc dans larticle 3 TUE nouveau relatif aux objectifs de lUE: Elle respecte la richesse de sa diversit culturelle
et linguistique, et veille la sauvegarde et au dveloppement du patrimoine
culturel europen. On soulignera que la diversit religieuse nest ici pas prise
en compte! On peut penser quelle est bien incluse dans la libert culturelle,
mais quon na pas souhait la mettre en videnceou que lUnion ne souhaite pas la promouvoir particulirement. Malgr tout, comme le projet de
Constitution, larticle 17 TFUE prcise que, Reconnaissant leur identit et
326
leur contribution spcifique, lUnion maintient un dialogue ouvert, transparent et rgulier avec ces glises et organisations.
Dsormais, la diversit culturelle sinscrit dans le projet europen. Ce faisant, lEurope intgre une problmatique mondialesans le dire! LUNESCO
a adopt en octobre 2005 la Convention sur la protection et la promotion de
la diversit des expressions culturelles. Le Conseil de lUnion europenne a
approuv cette convention au nom de la Communaut et la convention est
entre en vigueur le 18 mars 2007. Elle fait suite la Dclaration universelle
de lUnesco sur la diversit culturelle (2 novembre 2001), que les Etats, notamment francophones, avaient souhait transformer en vritable convention.
Pour une raison chronologique la Charte des droits fondamentaux et ses
Explications ont t adoptes en 2000 , la convention nest pas mentionne
dans les explications de larticle 22 alors que la convention de New York sur
les droits de lenfant figure dans celles de larticle 24 sur les droits de lenfant.
Ladaptation des Explications qui a t faite loccasion du trait de Lisbonne
a t purement formelle (Explications relatives la Charte des droits fondamentaux, 2007/C-303/02).
A lchelle europenne, la diversit culturelle est une condition de renforcement de leffectivit des droits, la suite (formelle et substantielle) du
principe de non-discrimination qui lui-mme suit le principe dgalit. Elle
garantit laccs aux droits fondamentaux comme le droit lducation. La
rciproque est galement vrifie. Larticle 2 de la convention internationale
ralise ce lien entre la diversit culturelle et les droits de lhomme: La diversit culturelle ne peut tre protge et promue que si les droits de lhomme
et les liberts fondamentales telles que la libert dexpression, dinformation
et de communication, ainsi que la possibilit pour les individus de choisir les
expressions culturelles, sont garantis. Dautre part, Nul ne peut invoquer
les dispositions de la prsente Convention pour porter atteinte aux droits de
lhomme et aux liberts fondamentales tels que consacrs par la Dclaration
universelle des droits de lhomme ou garantis par le droit international, ou
pour en limiter la porte. Lexercice effectif des droits culturels est donc une
condition de la diversit culturelle et, inversement, selon le prambule de la
Convention, la diversit culturelle est importante pour la pleine ralisation
des droits de lhomme et des liberts fondamentales proclams dans la Dclaration universelle des droits de lhomme et dans dautres instruments universellement reconnus. Diversit culturelle et droits de lhomme sont donc
interdpendants.
Cependant, la diversit culturelle soulve une question dinterprtation:
quelle est son champ dapplication? LEurope saligne-t-elle sur la logique de
la convention? Tout dabord, le trait ne parle pas de diversit des expressions
327
ISABELLE HANNEQUART
culturelles, mais de la diversit culturelle, religieuse et linguistique, faisant

ressortir ces deux aspects. Surtout, la diversit consacre sapplique-t-elle au
niveau intertatique dans la logique europenne attache aux identits nationales ou au niveau infra-tatique selon lesprit et la lettre de la convention
internationale?
Daprs le concept international (article 2 Principes directeurs, 3 Principe
de lgale dignit et du respect de toutes les cultures), La protection et le promotion de la diversit des expressions culturelles impliquent la reconnaissance
de lgale dignit et du respect de toutes les cultures, y compris celles des personnes appartenant des minorits sans autre prcision et celles des peuples autochtones. Larticle 7 Mesures destines promouvoir les expressions
culturelles dispose, dans son 1, que Les Parties sefforcent de crer sur leur
territoire un environnement encourageant les individus et les groupes sociaux:
a) crer, produire, diffuser et distribuer leurs propres expressions culturelles et
y avoir accs, en tenant dment compte des conditions et besoins particuliers
des femmes, ainsi que de divers groupes sociaux, y compris les personnes appartenant aux minorits et les peuples autochtones.
Pour Anne-Marie Le Pourhiet (op. cit.), la diversit consacre parat a
priori concerner la diversit entre les Etats membres, cest--dire interdire
lUnion dimposer luniformit. Il nest cependant pas certain que cette disposition soit lue et interprte de cette faon par des groupes minoritaires plutt
partisans de la diversit lintrieur des Etats. Il semble que certains y aient
vu un dbut de reconnaissance des minorits nationales plus que des diversits nationales. Position conforte par larticle 2 du nouveau trait.
Le trait CE actuel nous donne des lments de rponse. Larticle 6 TUE
auquel renvoie lExplication de larticle 22 nous dit que lUnion respecte
lidentit nationale de ses Etats membres (formule reprise par larticle 4 TUE
nouveau); ses Etats sont donc ou ne sont donc pas multiculturels et ce sont eux
qui sautoqualifient.
Larticle 1511 prcise que la Communaut contribue lpanouissement
des cultures des Etats membres dans le respect de leur diversit nationale et rgionale, tout en mettant en vidence lhritage culturel commun. Le 4 ajoute
que la Communaut tient compte, transversalement des aspects culturels, afin
notamment de respecter et de promouvoir la diversit de ses cultures. Dun
ct, la diversit figure dj dans le trait et elle est la fois nationale et rgionale, selon le langage de la cohsion conomique et sociale et de la politique rgionale. Dun autre ct, la diversit rgionale est canalise par le cadre national,
par les cultures des Etats. Le trait sur le fonctionnement de lUE (TFUE) reprend la mme formulation dans larticle 167. Les dispositions du trait restent
328
donc plus quilibres que celles de la Charte. Quant la diversit linguistique,

en particulier, le principe de la charte vaut pour les 23 langues officielles de
lUnion, et aussi pour les nombreuses langues rgionales et minoritaires parles
en Europe (Diversit linguistique, europa.eu/languages/fr).
La Charte reste donc ambigu par rapport la convention internationale.
Larticle 35 ne prcise pas que lEurope contribue la diversit culturelle
dans le monde, dans lesprit de lUnesco. Il reviendra au juge europen de
fixer linterprtation de cette diversit culturelle. Leuropanisation passe surtout par la justiciabilit des droits.
B. LA JUSTICIABILIT EUROPENNE DES DROITS CULTURELS
Un des apports essentiels du trait de Lisbonne est de donner valeur juridique obligatoire la Charte des droits fondamentaux. Celle-ci avait t prpare par une prcdente convention et avait t solennellement proclame
par le Parlement, le Conseil et la Commission le 8 dcembre 2000, mais elle
navait pas t intgre au trait de Nice et navait pas de force juridique
contraignante. Le Trait de Lisbonne, par son article 61 TUE, change la situation: LUnion reconnat les droits, les liberts et les principes noncs
dans la Charte des droits fondamentaux du 7 dcembre 2000, telle quadapte
le 12 dcembre 2007, laquelle a la mme valeur juridique que les traits. La
charte va renforcer leffectivit et la visibilit des droits culturels, en permettant le dveloppement dune jurisprudence de lUE sur les droits culturels.
Mais lintgration de la Charte soulve en mme temps des problmes juridiques complexes. Le dveloppement de la jurisprudence de la Cour de justice
de lUE ne sera pas compltement autonome et il faut sinterroger sur la place
des droits culturels dans cette construction.
1. Le renforcement de leffectivit des droits culturels
Leffectivit des droits trouve ici pleinement son sens. Ce thme de leffectivit des droits est aussi une problmatique internationale. Aux NationsUnies, la Commission des droits de lhomme a adopt par consensus en 2002
la rsolution sur la promotion de la jouissance effective des droits culturels
pour tous et le respect des diffrentes identits culturelles. Elle considre notamment que la promotion des droits culturels de chacun, du respect des
identits culturelles distinctes des peuples et de la protection de la diversit
culturelle de lhumanit fait progresser la mise en uvre de tous les droits
de lhomme et leur jouissance effective pour tous. Les droits culturels ne
sont donc pas un luxe, mais sont indissociables des autres droits et mme une
condition fondamentale pour le respect de tous les droits. Tel est lenjeu du
contrle du respect des droits culturels. Or, ce nest qu lchelle continentale
329
ISABELLE HANNEQUART
et notamment en Europe quon peut envisager de soumettre le contrle du respect des droits un juge. Mme deux juges!
De son ct, la Cour EDH dveloppe une jurisprudence sur le droit
lducation (article 2 du Protocole n 1), sur la libert de religion (article
9), sur la libert dexpression et les sensibilits religieuses (article 10) par
exemple, une jurisprudence de la Cour concerne les tmoins de Jhovah (elle
condamne notamment les mesures trop restrictives de la part de la Grce). La
Cour a abord des questions sensibles pour les Europens, celles de la lacit, celles des droits linguistiques en Belgique mais aussi Chypre, celle des
droits des personnes appartenant des minorits.
Le Conseil constitutionnel a lui-mme voqu dans les considrants de
sa dcision de 2004 laffaire Leyla Sahin c. Turquie (arrt de la CEDH du
29 juin 2004, n 4774/98). Cette affaire tait lie une question qui a suscit
beaucoup de passion, celle du port du foulard islamique par des femmes musulmanes. La grande Chambre a jug que le droit lducation stend au droit
lenseignement suprieur (Req. 44774/98, grande Chambre 10 novembre
2005). Il ressort que les tablissements de lenseignement suprieur, sils
existent un moment donn, entrent dans le champ dapplication de la premire phrase de larticle 2 du Protocole n 1, tant donn que le droit laccs
ces tablissements constitue un lment inhrent au droit qunonce ladite
disposition. La Grande Chambre a estim en mme temps quil ny avait pas
violation de la libert de religion quand le port du foulard aux cours, stages et
travaux pratiques est interdit par luniversit. Elle a dit que cette conception
de la lacit tait respectueuse des valeurs sous-jacentes la convention et que
la sauvegarde de ce principe, lun des principes fondateurs de lEtat turc qui
cadraient avec la prminence du droit et le respect des droits de lhomme et
de la dmocratie, pouvait tre considre comme ncessaire la protection du
systme dmocratique en Turquie (Rapport annuel 2005, site Internet de la
CEDH, http: //www.echr.coe.int).
La question linguistique se croise avec le droit lducation et la libert
des parents de choisir lducation de leurs enfants. Laffaire du rgime linguistique belge (CEDH, affaire relative certains aspects du rgime linguistique de lenseignement en Belgique, 23 juillet 1968, srie A, n 6), dans le
contexte original de la Belgique fdrale, nest toujours pas close. Cet arrt
a fix les contours de lgalit de traitement. Une distinction est possible si
elle est justifie objectivement et raisonnablement. Elle doit ainsi poursuivre un but lgitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalit. La Cour estime que le Protocole la CEDH nimpose pas aux Etats
le respect dans le domaine de lducation des prfrences linguistiques des
330
parents, mais uniquement celui de leurs convictions religieuses ou philosophiques. Larticle 14, mme combin avec larticle 2 du Protocole, na pas
pour effet de garantir aux enfants ou aux parents le droit une instruction
dispense dans la langue de leur choix. Mais la Cour juge, sur un autre plan,
un article de la loi belge contraire larticle 14 combin avec la premire
phrase de larticle 2 du Protocole additionnel. Cet article interdisait, sur le
seul fondement de la rsidence de ses parents, un enfant francophone dune
commune sans facilits (linguistiques) de frquenter une cole francophone
dune commune facilits. Cette affaire continue, quarante ans plus tard,
susciter un dbat sur le suivi de cet arrt (Assemble parlementaire, Application dun arrt de la CEDH sur le rgime linguistique de lenseignement
en Belgique, Doc. 8428, 31 mai 1999).
Cet aspect territorial se retrouve dans larrt Chypre contre Turquie du 10
mai 2001 (n 28883/95, R 2001-IV) pour lequel le Comit des ministres du
Conseil de lEurope a adopt le 4 avril 2007 une deuxime rsolution intrimaire concernant lexcution de larrt (ResDH(2007)25). La Cour a constat
plusieurs violations de la CEDH par la Turquie dans la partie nord de Chypre
depuis lintervention militaire turque en 1974, en particulier du droit lducation et de la libert religieuse. La Turquie doit soumettre des informations
pertinentes concernant toute procdure de filtrage des manuels scolaires,
assurer une ducation complte pour les enfants chypriotes grecs et maronites
enclavs et fournir certaines coles des bases de fonctionnement stables
et durables, par voie lgislative ou par tout autre moyen appropri. En ce qui
concerne la religion, la Turquie doit fournir des prcisions sur les motifs de
rejet de la dernire demande des autorits chypriotes pour la nomination dun
second prtre et sur les dveloppements ultrieurs.
La CEDH dveloppe mme une jurisprudence sur les personnes appartenant des groupes minoritaires par le biais du principe de non-discrimination
(article 14). Cela se fait dans le cadre des droits garantis par la convention
(larticle 14 peut entrer en jeu mme sans un manquement aux autres clauses
normatives si les faits du litige tombent bien sous lempire de lune de ces
clauses). Mais le principe de non-discrimination a t gnralis et pourra
donc tre invoqu sans se baser sur la violation dun article de la convention
par le Protocole n 12 (entr en vigueur le 1er avril 2005 aprs ratification par
dix Etats) La jouissance de tout droit prvu par la loi doit tre assure, sans
distinction aucune, fonde notamment sur le sexe, la race,lappartenance
une minorit nationale, (article 1) , mme si ce protocole ne prvoit pas
de discriminations positives.
331
ISABELLE HANNEQUART
La Cour est alle dans cette direction en renversant son argumentation.

Dans laffaire Thlimmenos c. Grce (6 avril 2000, req. 34369/97), la Cour
admet que lensemble de circonstances le fait davoir t trait comme une personne reconnue coupable dun crime aux fins de la nomination
un poste dexpert-comptable, bien que linfraction pour laquelle il a t
condamn ait t la consquence de ses convictions religieuses (il avait refus deffectuer le service militaire comme tmoin de Jhovah) tombe
sous lempire dune disposition de la convention, savoir larticle 9 (libert
de conscience et de religion). Et elle conclut quil y a eu violation de larticle 14 combin avec larticle 9. Donc, dans des situations sensiblement
diffrentes, les Etats doivent en principe appliquer un traitement diffrent.
La Cour introduit lobligation positive de lEtat de prvoir des discriminations positives lorsque cela est ncessaire pour donner plein effet un droit
de la Convention (Charte des droits fondamentaux, article 21 Non-discrimination, http: //www.europarl.europa.eu/comparl/libe/elsj/charter/ art21/
default_fr.htm).
Dans une affaire rcente, la Cour a apprci la conformit dune dcision
de placement denfants roms en Rpublique tchque dans des coles spciales
pour enfants atteints de dficiences intellectuelles. La requte combinait larticle 14 (interdiction de discrimination) et larticle 2 du Protocole 1 (droit
linstruction). Il fallait dterminer si le placement avait t motiv par lorigine ethnique ou raciale, par lappartenance la communaut rom. La chambre
avait conclut la non-violation (affaire D.H. et autres c/ Rpublique tchque,
req. 57325/00), mais la grande chambre a renvers ce jugement le 14 novembre 2007, prenant en compte une pratique de sgrgation des enfants roms,
sans gard pour leurs facults intellectuelles. Bien quil sagisse de non-discrimination et non de discrimination positive, cette dcision a t salue comme une dcision capitale pour les Roms travers lEurope (Internationale
de lEducation, http: //www.ei-ie.org), car elle contextualise des actes spcifiques, en les situant dans un contexte de pratiques systmatiques.
La Cour de Justice de lUE, quant elle, na pas attendu la Charte des
droits fondamentaux pour dvelopper une construction prtorienne de protection des droits fondamentaux. Elle estime que ces droits font partie intgrante
des principes gnraux du droit dont elle assure le respect. Elle sinspire des
droits constitutionnels nationaux et des instruments internationaux, notamment de la CEDH. Dsormais, la Cour veillera au respect de la Charte par les
institutions, organes et agences de lUnion et par les Etats membres lorsquils
mettent en uvre le droit de lUnion ( lexception, quoique limite, de la
Grande-Bretagne et de la Pologne), ce qui produira un changement important dans leffectivit du droit (Comprendre le Trait de Lisbonne, Jean-Luc
332
Sauron, Gualini diteur, 2008, p. 39). Quel sera lampleur du changement

pour les droits culturels?
Actuellement, On retrouve dans la jurisprudence communautaire tout
lventail des droits fondamentaux de la personne que les constitutions nationales et la Convention europenne des droits de lhomme ont conduit les Etats
membres reconnatre. Lvolution de la Communaut fait que les droits civils
et politiques sont de plus en plus souvent invoqus ct des droits conomiques et sociaux (Claude Blumann et Louis Dubouis, Droit institutionnel de
lUnion europenne, Litec, 2me dition, 2005). O sont les droits culturels?
On pourrait penser que les actes communautaires, en raison de leurs domaines
dintervention, sont moins susceptibles que les actes nationaux de mettre en
cause ces droits. Pourtant, parmi les valeurs fondamentales sur lesquelles se
prononce la Cour, se dgagent la libert religieuse, le droit lducation, la
non-discrimination et le respect du pluralisme.
Dans laffaire Prais c. Conseil (27 octobre 1976, 130/75, Rec., p. 1589), la
Cour se prononce sur les conditions dun recrutement par concours au regard
des impratifs dordre religieux. Si un candidat informe lautorit investie du
pouvoir de nomination que des impratifs dordre religieux lempchent de se
prsenter aux preuves certaines dates, celle-ci doit en tenir compte et sefforcer dviter de retenir de telles dates pour les preuves. Si, en revanche, le
candidat ninforme pas temps lautorit investie du pouvoir de nomination
de ses difficults, celle-ci peut refuser de proposer une autre date, particulirement lorsque dautres candidats ont dj t convoqus aux preuves.
Ici, la libert religieuse est renforce dans son effectivit par larticle 13
TCE: le Conseil, statuant lunanimit sur proposition de la Commission et
aprs consultation du Parlement, peut prendre les mesures appropries pour
lutter contre la discrimination fonde, entre autres, sur la religion. Cet article
devient larticle 19 TFUE: le Conseil, statuant conformment une procdure lgislative spciale, lunanimit et aprs approbation du Parlement,
peut prendre les mesures ncessaires en vue de combattre toute discrimination
fonde, entre autres, sur la religion ou les convictions; on y retrouve lorigine
ethnique mais on ny trouve pas lappartenance une minorit nationale formule de larticle 21 de la charte!
En lien avec la libert religieuse, la question de la lacit pourrait un
jour concerner un Etat membre de lUnion europenne, la Turquie si elle entre dans lUnion, ou un autre Etat. La Turquie vient dautoriser le port du
foulard luniversit, ce qui dclenche une bataille juridique. La lacit ou
sa remise en cause au niveau europen, supposer quune comptence de
333
ISABELLE HANNEQUART
lUnion puisse toucher cette question, pourrait tre soumise au juge europen
de Luxembourg.
Le contrle du droit lducation est spcialement intressant parce que
la Cour est amene contextualiser lexercice de ce droit; elle leuropanise
en le situant dans le contexte original de la libre-circulation des tudiants (libre-circulation qui nexiste pas en tant que droit cosmopolitique lchelle
plantaire). Dans la rubrique libre-circulation/culture, la Cour a dvelopp une
jurisprudence sur la reconnaissance des diplmes, lallocation dducation, la
prise en compte de lexprience professionnelle, la validation des priodes
dducation accomplies dans un autre Etat membre, le droit des enfants dun
travailleur migrant poursuivre ses tudes dans lEtat daccueil. Ici, la librecirculation vient au secours du droit lducation; elle transforme le droit
lducation en un droit de choisir son lieu dducation en Europe.
Par exemple, trois arrts illustrent la mise en place dun espace europen
de lducation:
Dans larrt DHoop du 11 juillet 2002 (C-224/98), la Cour estime que le

droit communautaire soppose ce quun Etat membre refuse lun de
ses ressortissants tudiant la recherche dun premier emploi loctroi de
lallocation dattente au seul motif que cet tudiant a termin ses tudes
dans un autre Etat membre,
Dans larrt du 13 novembre 2003 Valentina Neri c. European School of

economics (C-153/02), la Cour soppose une pratique administrative, selon laquelle les diplmes universitaires de deuxime cycle dlivrs par une
universit dun Etat membre ne peuvent tre reconnus dans un autre Etat
membre lorsque les cours en prparation de ces diplmes ont t dispenss
dans ce dernier Etat membre par un autre tablissement denseignement
conformment un accord conclu entre ces deux tablissements (cette affaire voque le droit, selon la Charte, de crer des tablissements),
Dans larrt du 23 octobre 2007 (affaires jointes C-11/06 et C-12/06), la

Cour dcide que la loi allemande viole le principe de libre-circulation en
accordant des bourses uniquement aux tudiants allemands ayant achev
un premier cycle dtude dans leur pays dorigine. Les restrictions la
libert de circulation peuvent tre justifies, mais elles doivent tre ncessaires et proportionnes (il nexiste pas dautres moyens de parvenir
lobjectif recherch).
Cette possibilit de justification anime le dbat actuel sur les quotas instaurs par la Belgique, comme par lAutriche, pour laccs aux tudes suprieures dans certaines filires telles que la mdecine vtrinaire et la kinsithrapie. LAutriche avait t condamne par la CJCE le 7 juillet 2005
334
(Commission c. Autriche, C 147/03): ce pays accordait une place dtudiant

dans ses universits aux tudiants allemands pouvant prouver que leur diplme de fin dtudes secondaires leur permettait dentreprendre immdiatement des tudes suprieures dans lEtat ayant dlivr le diplme (absence de
slection). Une telle discrimination fonde sur la nationalit tait contraire au
droit communautaire et pas justifie (LEurope des liberts, Jurisprudence de
la CJCE en matire de droits de lhomme, Olivier Cotte et Jean-Pierre Jacqu, n18, 2005). Pour faire face larrive massive dtudiants, lAutriche
a donn aux directeurs duniversit la possibilit de choisir dinstaurer des
examens dentre ou un semestre probatoire, ce qui signifie une slection pour
tous, y compris pour les Autrichiens! Harmonisation bon gr mal gr: Vienne
doit donc se plier bon gr mal gr aux rgles en vigueur en Allemagne pour
rsister cette pression (http: //www.confrontations.org/spip). Dans un arrt
du 1er juillet 2004, la Belgique a aussi t rprimande par la Cour, mais la
Communaut franaise a publi un dcret le 16 juin 2006 qui limite le nombre
dtrangers non-rsidents 30% dans certaines filires. La Commission, la
suite de plaintes dtudiants, a entam une procdure contre la Belgique (Europe Infos. Champagne-Ardennes, dcembre 2007, n 26).
Dans ce domaine, les Etats utilisent la mthode ouverte de coordination;
ils devraient rguler ensemble, en amont, cet espace dducation, en abordant
les questions de la slection lentre des filires et les droits dinscription,
qui restent sous comptence nationaleLa Cour ne peut pas se substituer aux
Etats.
Quant aux personnes appartenant des groupes minoritaires, dans le cadre de la non-discrimination, la Cour de Justice, depuis 1963 (arrt Italie c.
Commission, 17 juillet 1963, aff. 13/63), soutient une position qui prfigure
celle de la CEDH dans laffaire Thlimmenos. Le traitement diffrent de situations non similaires ne permet pas de conclure automatiquement lexistence dune discrimination, une apparence de discrimination formelle pouvant
correspondre en fait une absence de discrimination matrielle. La discrimination matrielle peut consister non seulement dans le fait de traiter de
manire diffrente des situations similaires, mais aussi dans le fait de traiter
de manire identique des situations non similaires (Charte des droits fondamentaux, article 21, op. cit.).
La Cour pourra encore tayer la spcificit de sa jurisprudence en puisant
dans la Charte des droits fondamentaux les arguments du pluralisme et la diversit culturelle. Le pluralisme des opinions et des cultures comme principe
quasi-constitutionnel pourra renforcer la dfense par la Cour (peut-tre contre
la Commission) du modle culturel europen. Dj, la Cour dveloppe une
jurisprudence axe sur le pluralisme:
335
ISABELLE HANNEQUART
Arrt Elliniki Radiophonia (), 18 juin 1991 (C-260/89): un monopole

de la TV nationale doit tre apprci par le juge national la lumire de la
libert dexpression,
Arrt Commission c. Pays-bas, 25 juillet 1991 (C-353/89): le pluralisme

dans le secteur audiovisuel dun Etat membre ne peut en rien tre affect
par la possibilit qui serait ouverte aux organismes nationaux agissant
dans ce secteur de sadresser aux prestataires de services tablis dans
dautres Etats membres; donc, lEtat ne peut pas obliger les organismes
ayant obtenu un temps dantenne dpenser auprs dune entreprise nationale dtermine lensemble des montants mis leur disposition en ce
qui concerne la ralisation des programmes de radio et un pourcentage
en ce qui concerne la ralisation des programmes de TV. Le pluralisme
sapprcie lchelle du grand march et ne peut saccommoder dune
prfrence nationale,
Arrt Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, 25 juillet 1991

(C-288-89): la lgislation des Pays-Bas imposant des restrictions la
diffusion des messages publicitaires est justifie par la maintien de la
diversit culturelle et religieuse et contribue donc au pluralisme des
mdias,
Arrt Vereinigte familiapress (), 26 juin 1995 (C-368/95): alors que les
Etats ont lobligation dassurer la libre-circulation des informations, notamment par la TV par satellite (CEDH Autronic AG c. Suisse, 22/5/90),
le maintien du pluralisme de la presse est susceptible de constituer une
exigence imprative justifiant une restriction la libre-circulation des
marchandises (si la restriction est proportionne lobjectif et que lobjectif ne peut pas tre atteint par des mesures moins restrictives); linterdiction de vendre des publications qui offrent la possibilit de participer
des jeux dots de prix peut porter atteinte la libert dexpression, mais
elle peut tre un moyen dassurer le maintien du pluralisme de la presse.
De plus, les Etats membres sont tenus au respect du pluralisme des mdias lorsquils mettent en uvre le droit communautaire. Les institutions
de lUnion, notamment la Commission, sont comptentes pour adopter des
rgles destination des Etats membres visant prserver ce pluralisme; la rvision de la Directive TSF constitue cet effet la voie la plus aise (Grard
Cohen-Jonathan, Article II-71, dans Trait tablissant une constitution pour
lEurope, op. cit., p. 177)
Au-del de lgalit et de la non-discrimination, La Cour pourra innover en dveloppant une jurisprudence sur la diversit culturelle, en fixer les
contours et la porte, puisque lengagement quil contient est de nature
336
favoriser ou renforcer la garantie de non-discrimination (Charte des droits

fondamentaux, article 21, op. cit). Actuellement, les affaires classes sous
ltiquette de la diversit ne sont pas rvlatrices de cette notion ou npuisent
pas la question. Elles renvoient la libert religieuse (arrt Prais), la nondiscrimination ou au pluralisme. Ou bien elles concernent la diversit linguistique: dans laffaire Bidel et Frantz du 24/11/98 (C-274-96, rec. I-4637), la
CJCE estime que les droits linguistiques dont peut se prvaloir une minorit
dans ses relations avec les autorits administratives et judiciaires doivent tre
tendus aux ressortissants communautaires parlant la mme langue qui circulent ou sjournent dans lEtat concern. Mais la Cour naura pas toute libert
de dvelopper sa jurisprudence.
2. Lencadrement de la crativit de la Cour
Dune par, la Cour ne sera pas compltement autonome dans le dveloppement de sa jurisprudence. Elle sera oblige de tenir compte, notamment, de
la jurisprudence de la CEDH pour viter la dysharmonie entre les jurisprudences des deux cours. Plus largement, la Charte impose des dispositions gnrales rgissant linterprtation et lapplication de la Charte (Titre VII).
Tout dabord, daprs larticle 527, les explications labores en vue
de guider linterprtation de la Charte des droits fondamentaux sont dment
prises en considration par les juridictions de lUnion et des Etats membres,
bien que ces explications naient pas en soi de valeur juridique. Le prambule
de la Charte exprime dj cette ncessaire rfrence aux explications tablies
sous lautorit du praesidium de la Convention et mises jour sous la responsabilit du praesidium de la Convention europenne (disposition ajoute par
la CIG 2003-2004 sous la pression britannique).
Le Conseil constitutionnel franais sest empress de se saisir des explications du praesidium qui ne sont pas toujours dune trs grande clart
pour donner une interprtation restrictive de la libert religieuse, libert
quil a voulu concilier avec le principe constitutionnel de lacit (Abdelkhaleq Berramdane et Jean Rossetto, Droit institutionnel de lUE, Montchrestien, 2005, p. 328). En effet, dans sa dcision du 19 novembre 2004 (op. cit.),
le Conseil raisonne de la faon suivante. Il sappuie sur les explications du
praesidium selon lesquelles le droit garanti par la Charte de manifester sa
conviction religieuse en public a le mme sens et la mme porte que celui
garanti par larticle 9 de la CEDH. Il se rfre cet article 9 de la CEDH tel
quil est constamment appliqu par la Cour EDH, cest--dire en harmonie
avec la tradition constitutionnelle de chaque Etat membre. Il en dduit que la
Cour a ainsi pris acte de la valeur du principe de lacit reconnu par plusieurs
traditions constitutionnelles nationales et quelle laisse aux Etats une marge
337
ISABELLE HANNEQUART
nationale dapprciation pour dfinir les mesures les plus appropries, compte
tenu de leurs traditions nationales, afin de concilier la libert de culte avec le
principe de lacit.
Daprs larticle 523, dans la mesure o la prsente Charte contient des
droits correspondant des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur
porte sont les mmes que ceux que leur confre ladite convention. Cette
rgle vise assurer la cohrence entre la Charte et la CEDH. Elle sapplique
aux juges, mais aussi, selon les explications, au lgislateur de lUnion qui, en
fixant des limitations ces droits, doit respecter les mmes normes que celles
fixes par le rgime dtaill des limitations prvu dans la CEDHsans que
cela porte atteinte lautonomie du droit de lUnion et de la Cour de justice
de lUE, ce quon peut malgr tout mettre en doute. La cohrence entre les
deux textes nempche pas cependant que le droit de lUnion accorde une
protection plus tendue, ou ventuellement une protection diminue en cas
de guerre ou de danger menaant la vie de la nation, ce qui placera les juges
devant deux standards diffrents.
Les explications donnent la liste des droits de la Charte quivalents
en sens et en porte ceux de la CEDH: libert de religion (article 9 de la
CEDH), libert des mdias et pluralisme (article 10 CEDH, sans prjudice des
restrictions que le droit de la concurrence de lUnion peut apporter la facult
des Etats membres dinstaurer les rgimes dautorisation viss larticle 101
3me phrase de la CEDH).
Elles donnent ensuite la liste des droits quivalents en sens, mais dont la
porte est plus tendue: droit daccs lducation (article 2 du Protocole 1,
mais son champ dapplication est tendu laccs la formation professionnelle et continue et la Charte ajoute la gratuit de lenseignement obligatoire),
droit des parents (article 2 du protocole 1, mais la Charte ajoute la libert
de crer des tablissements et le droit de choisir lducation des enfants en
fonction des convictions religieuses, philosophiques ou pdagogiques). On
peut se demander si la Cour de justice admettra le droit des parents de choisir
lducation de leurs enfants en fonction de leurs convictions linguistiques en
considrant que le pdagogique inclut le linguistique! !
Pour la libert des arts et des sciences, ce droit est dduit des liberts de
pense et dexpression, donc renvoie aux articles 9 et 10 de la CEDH et notamment aux limitations autorises par larticle 10 de la CEDH. Pour la nondiscrimination, la Charte sinspire seulement de larticle 14 de la CEDH, et,
pour autant quil concide avec larticle 14 de la CEDH, il sapplique conformment celui-ci. Ce principe est formul de faon autonome par la charte,
linstar, non pas de la CEDH, mais du protocole 12. Il y a concidence sur
338
la formule de lappartenance une minorit nationale. La Cour de justice sera

peut-tre amene savancer dans la voie des droits des personnes appartenant des minorits nationales (comme elle pourrait tre amene le faire sur
la question de lorientation sexuelle, sur laquelle la Cour vient de faire voluer
sa jurisprudence).
Pour la diversit culturelle, la Charte innove par rapport la CEDH. Une
autre rgle dinterprtation pourrait sappliquer ici. Daprs larticle 522,
les droits reconnus par la prsente charte qui font lobjet de dispositions dans
les traits sexercent dans les conditions et limites y dfinies. On doit donc
combiner cette diversit avec larticle 3 sur les buts de lUnion, qui concilie le
respect de la richesse de la diversit culturelle et linguistique de lEurope avec
la sauvegarde et le dveloppement du patrimoine culturel europen. Cest une
heureuse limite, que lon retrouve dans le Titre XIII sur la culture.
Le droit lducation a, en ralit, une origine mixte. Il est aussi inspir
des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres. Or, daprs
larticle 524, indpendamment des Explications (qui prcisent si les droits
proviennent ou non de ces traditions), dans la mesure o la prsente Charte
reconnat des droits fondamentaux tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, ces droits doivent tre interprts en
harmonie avec lesdites traditions. Larticle 53 prcise en plus que le niveau
de protection apport par la Charte ne peut tre infrieur au niveau prvu par
les conventions internationales auxquelles sont parties lUnion ou tous les
Etats membres et les constitutions nationales. Larticle 52 semble donc aller
plus loin et signifier quune fois codifis par la Charte ces droits tombent sous
la primaut des traditions constitutionnelles. Nous serions alors en prsence
dune primaut inverse, ce qui va lencontre de la rgle de primaut du droit
de lUnion (A. Berramdane et J. Rossetto, op. cit., p. 334). Cest dans cette
logique que le Conseil constitutionnel sest coul quant aux droits des minorits, neutralisant le droit des minorits sans neutraliser pour autant larticle
sur les valeurs de lUnion. Cette logique est approuve par ceux qui redoutent
les droits des groupes, mais elle est souponne par dautres de provenir de
pressions britanniques. Ne serait-ce pas l un recul par rapport la jurisprudence, et une remise en cause indirecte du principe de lapplicabilit uniforme
du droit de lUnion? (A. Berramdane et J. Rossetto, op. cit., p. 335).
Dautre part, la Charte ne constitue pas un tout homogne et on peut se
demander o se situent les droits culturels dans la double gradation des droits
opre par la Charte.
Premirement, la Charte fait une distinction entre les droits inscrits directement dans la Charte et les principes gnraux du droit issus de la
339
ISABELLE HANNEQUART
jurisprudence de la Cour de justice. En effet, selon son prambule, la Charte

raffirme les droits qui rsultent des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux Etats membres, de la CEDH, des Chartes
sociales adoptes par lUnion et le Conseil de lEurope, ainsi que de la jurisprudence de la Cour de justice de lUE et de la Cour EDH. On a l une sorte
dacquis communautaire (parce que communautaris) des Droits de lHomme
indpendamment de la Charte, ct delle. Le prambule continue en disant
que la jouissance de ces droits entrane des responsabilits et des devoirs
tant lgard dautrui qu lgard de la communaut humaine et des gnrations futures; le socle des droits prcdemment noncs entrane donc des
responsabilits de lUnion. Le prambule se termine en concluant que: En
consquence, lUnion reconnat les droits, les liberts et les principes noncs
ci-aprs. Le prambule suit un raisonnement logique en trois temps qui place
la Charte la fin comme aboutissement du socle et des responsabilits.
Est-ce que la gradation dans le raisonnement appelle une gradation dans
les droits? On retrouve la distinction dans larticle 6 entre le 1 selon lequel
lUnion reconnat les droits de la Charte et le 3 selon lequel les droits fondamentaux, tels quils sont garantis par la CEDH et tels quils rsultent des
traditions constitutionnelles communes, font partie du droit de lUnion en tant
que principes gnraux. En ralit, peut-on trouver une application pratique?
A supposer que cela concerne le droit communautaire, dans la mesure o la
Charte ne reconnat pas explicitement le droit de toute personne de participer
la vie culturelle, la Cour de justice pourrait en faire un principe gnral du
droit tir du droit international. Ce PGD pourrait tre confront un droit de
la Charte, tel le droit lducation. On pourrait imaginer que ce droit lducation prime le droit de participer la vie culturelle. Cela pourrait justifier que
des programmes denseignement de matires juges fondamentales lemportent sur les activits ducatives culturelles (hypothse dcole).
Deuximement, la Charte retient une distinction entre les droits, les liberts et les principes. A la demande de la Grande-Bretagne, larticle 52 de
la Charte prcise que les dispositions de la prsente Charte qui contiennent
des principes peuvent tre mises en uvre par des actes lgislatifs et excutifs pris par les institutions, organes et organismes de lUnion, et par des
actes des Etats membres lorsquils mettent en uvre le droit de lUnion,
dans lexercice de leurs comptences respectives, ajoutant que leur invocation devant le juge nest admise que pour linterprtation et le contrle de
la lgalit de tels actes.
Il en rsulte que les droits (comme les liberts, qui sont des droits ces
liberts, des droits subjectifs) sont de vritables droits fondamentaux immdiats et invocables totalement devant le juge, mais que les principes sont
340
simplement l pour inspirer le lgislateur national ou communautaire, selon

la rpartition des comptences (laboration du droit communautaire et mise
en uvre du droit communautaire), et encadrer leur action. Cette distinction
est motive par la volont de minorer les droits sociaux. Cette distinction entre les droits stricto sensu et les principes a permis dinscrire dans
la Charte un nombre non ngligeable de droits sociaux, nombre qui aurait
t beaucoup plus restreint si lon navait retenu que les droits justiciables
(Danile Quinty, La Charte des droits fondamentaux de lUE: la problmatique des droits sociaux, in La Tribune du droit public, n spcial, 2002/1,
Presses Universitaires de Tours, p.55). Elle pourrait trouver sappliquer
aux droits culturels.
Quels sont les droits et liberts culturels? Quels sont les principes? La
libert religieuse, la libert des mdias et le pluralisme, la libert des arts et
des sciences, le droit lducation, qui relvent tous du Titre II Liberts de
la Charte, appartiennent la premire catgorie. La non-discrimination et la
diversit culturelle, religieuse et linguistique, qui sont rangs dans le Titre III
Egalit, sont-ils des droits ou des principes? Sans aucun doute, la non-discrimination est un droit qui peut tre invoqu immdiatement devant le juge sans
attendre des mesures de mise en uvre, sans attendre notamment une politique europenne de lutte contre les discriminations. Dailleurs, larticle sur le
principe de non-discrimination est plus large, dans son champ dapplication,
que larticle sur les mesures anti-discrimination.
En revanche, la diversit serait plutt un principe. La Conseil constitutionnel, dans sa dcision prcite de 2004, a illustr cette catgorie des
principes par quelques exemples, tels que le droit de travailler ou le droit
des personnes ges mener une vie digne et indpendante et participer
la vie sociale et culturelle. Il ne cite pas la diversit culturelle. Certes,
lUnion se doit simplement de respecter cette diversit comme une libert. Mais lUnion est appele mettre en uvre une politique de la diversit
culturelle.
Premirement, lUnion sinterdit dj de discriminer raison de la
langue, de la religion, de lappartenance une minorit ethnique, des opinions. Larticle 22 naurait pas de raison dtre sil signifiait la mme chose.
Dailleurs, selon la CEDH (Campbell et Cosans c. Royaume-Uni, 22/3/83),
respecter signifie plus que reconnatre ou prendre en considration; en plus
dun engagement plutt positif, ce verbe implique la charge de lEtat une
certaine obligation positive, il peut donc entraner des obligations positives de lUE afin de rendre effective la libert en question libert de
religion, en lespce (Jean Duffau, Article II-70, dans Trait tablissant une
constitution pour lEurope. Commentaire article par article, Tome 2, sous
341
ISABELLE HANNEQUART
la direction de Laurence Burgogne-Larsen, Anne Levade, Fabrice Picod,

Bruylant, 2005, p. 175) . Deuximement, larticle 3 du TUE donne pour
but lUnion de respecter cette richesse et de veiller la sauvegarde et au
dveloppement du patrimoine culturel commun, dont fait partie cette diversit. Enfin, la diversit culturelle, selon son origine internationale, appelle
et lgitime des politiques culturelles, ide reprise par le droit europen dans
le Titre XIII TFUE consacr la culture. La diversit culturelle se retrouve
dans les programmes relatifs la culture.
Un arrt de la Cour de justice touche la question de la diversit linguistique (Parlement europen c. Conseil, 23 fvrier 1999, aff. C-42/97). Le
Parlement contestait, tort, la base juridique utilise par le Conseil pour
ladoption de sa dcision de 1996 concernant ladoption dun programme
pluriannuel pour promouvoir la diversit linguistique (les actions avaient
pour effet dviter que les entreprises soient atteintes dans leur comptitivit en raison des cots de la communication lis la diversit linguistique).
Ce nest pas cette diversit qui tait en cause, mais larrt montre que la
diversit pourrait tre invoque lgard de mesures de mise en uvre du
principe.
II. LEFFECTIVIT POLITIQUE DES DROITS CULTURELS ENTRE
MONDIALISATION ET GLOBALISATION
LUnion europenne a les moyens juridiques et politiques dassurer leffectivit de ses droits culturels. Il existe une politique europenne de la culture
dcoulant dune comptence de lUE. Mais cette comptence culturelle doit
se combiner avec dautres titres de comptence dordre conomique. LEurope saura-t-elle prserver son modle culturel europen? . Fondamentalement,
le passage de la libert culturelle au droit la culture sous-entend dj que
la culture est un bien de consommation et que lEtat me doit de la culture
(Le droit lducation comme droit culturel, Jean-Daniel Nordman, Internet).
Lvolution de la philosophie des droits culturels risque dexposer lEurope et
son modle culturel aux forces marchandes de la globalisation conomique La
promotion de la diversit culturelle, au-del de sa conformit la vision de la
mondialisation plurielle, pourrait bien cacher une possible collusion avec les
acteurs de la globalisation.
A. LA COMPTENCE DE LUE EN MATIRE CULTURELLE
Le trait europen en vigueur contient plusieurs articles intressant la
comptence culturelle europenne. Certains de ces articles ralisent la jonction avec le march conomique. La politique culturelle doit se combiner avec
la politique commercialemission impossible?
342
1. Les fondements de la comptence culturelle

Puisque lEurope ne sest pas faite par la culture mais par le march, lUE
sest dote trs progressivement dune action culturelle. La Commission publie en 1972 un mmorandum Pour une action communautaire dans le secteur culturel puis cre un service charg des Problmes du secteur culturel.
En 1973, le Parlement europen cre la commission Affaires culturelles et
jeunesse, qui est lorigine dun nouvel article budgtaire intitul dpenses
relatives laction culturelle. La culture apparat dans le texte de la Convention de Lom en 1976. Cest en 1977, vingt ans aprs le trait de Rome, que
la Commission europenne met en uvre un premier plan daction culturelle.
Par comparaison, le Conseil de lEurope, proccup par la comprhension
mutuelle entre les peuples dEurope, a adopt la Convention culturelle europenne le 19 dcembre 1954. Les signataires ont considr quil tait souhaitable dadopter une politique daction commune visant sauvegarder la
culture europenne et en encourager le dveloppement.
En revanche, le Conseil des ministres de la Communaut est rticent; les
ministres chargs de la culture ne commencrent se runir, de faon informelle, linitiative de lItalie et de la France, qu partir de 1982, puis,
de manire formelle, deux ans plus tard (Rapport dinformation du Snat
sur lEurope et la culture, 1er fvrier 2001, site Internet). Ceci en raison de la
diversit des approches nationales de la culture, et aussi parce que les petits
Etats redoutent limprialisme des grands dans un domaine trs li lidentit nationale. Au milieu des annes 80, le dveloppement de la radiodiffusion
par satellite conduit la Commission lancer un dbat partir dun livre vert
sur ltablissement du march commun de la radiodiffusion. La premire Directive TSF/Tlvision sans frontires voit le jour en octobre 1989. Avec le
Trait de Maastricht de 1992, lUE reoit une base juridique pour une action
culturelle. Le trait CE consacre un titre XII la culture compos dun seul
article 151.
Larticle 1511 confie comme objectif la Communaut de contribuer
lpanouissement des cultures des Etats membres dans le respect de leur
diversit nationale et rgionale, tout en mettant en vidence lhritage culturel
commun. Cette comptence prsente plusieurs caractristiques.
Le 2 fait de laction culturelle europenne une comptence partage soumise au principe de subsidiarit: Laction de la Communaut vise encourager la coopration entre Etats membres et, si ncessaire, appuyer et complter leur action dans quatre domaines, lamlioration de la connaissance et
de la diffusion de la culture et de lhistoire des peuples europens, la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel dimportance europenne, les
343
ISABELLE HANNEQUART
changes culturels non commerciaux, la cration artistique et littraire, y compris dans le secteur de laudiovisuel. La rdaction embarrasse de larticle
151 manifeste sans doute la crainte de la plupart des Etats membres de voir la
Communaut conduire une politique culturelle la franaise, cest--dire
promue et contrle par lEtat (Rapport du Snat, op. cit).
Le 3 donne une dimension internationale laction culturelle: La Communaut et les Etats membres favorisent la coopration avec les pays tiers et
les organisations internationales, dont le Conseil de lEurope. Larticle fonde
laction culturelle extrieure, la diplomatie culturelle europenne.
Daprs le 4, la comptence culturelle est une comptence transversale,
comme la comptence en matire denvironnement (La Communaut tient
compte des aspects culturels dans son action au titre dautres dispositions du
prsent trait, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversit de ses
cultures). Cest la diversit culturelle qui vient tout particulirement justifier
la transversalit; tous les domaines sont susceptibles daffecter la diversit,
notamment le domaine commercial.
Le 5 fixe la procdure de dcision, selon deux hypothses. Dune part,
le Conseil adopte des actions dencouragement, lexclusion de toute harmonisation des dispositions lgislatives et rglementaires des Etats membres. La
procdure de co-dcision (Conseil, Parlement) sapplique aprs consultation
du Comit des Rgions. La culture relve de lunanimit des membres du
Conseil. Dautre part, le Conseil adopte des recommandations sur proposition
de la Commission, galement lunanimit.
Prcdent larticle 151 deux articles construits selon la mme logique,
tout en insistant sur la subsidiarit, les articles 149 et 150 du chapitre 3 (Education, formation professionnelle et jeunesse) du titre XI (Politique sociale,
ducation, formation professionnelle et jeunesse). La Communaut contribue
au dveloppement dune ducation de qualit et met en uvre une politique
de formation professionnelle.
En dehors du titre XII, trois articles doivent tre mentionns. Larticle
30 du TCE sinscrit dans le chapitre 2 relatif linterdiction des restrictions
quantitatives entre les Etats membres au sein du titre I (La libre circulation des
marchandises) de la troisime partie (Les politiques de la Communaut). Celle-ci ne fait pas obstacle aux interdictions ou restrictions dimportation, dexportation ou de transit, justifies notamment par des raisons de protection des
trsors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archologique,
condition que ces mesures ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction dguise dans le commerce entre les Etats membres.
On retrouve ici les exigences du commerce mondial, les mmes que celles qui
344
sappliquent aux mesures de protection de lenvironnement. Larticle 30 fonde

des mesures de protection des biens culturels effets commerciaux.
Larticle 873 du TCE relve de la section 2 (Les aides accordes par les
Etats) du chapitre 1 (Les rgles de concurrence) du titre VI (les rgles communes sur la concurrence, la fiscalit et le rapprochement des lgislations).
Larticle 87 interdit les aides dEtat qui faussent ou menacent de fausser la
concurrence, mais certaines aides peuvent tre considres comme compatibles avec le march commun, notamment d) les aides destines promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles naltrent pas les
conditions des changes et de la concurrence dans la Communaut dans une
mesure contraire lintrt commun.
Cet article suit larticle 86 sur les entreprises charges de la gestion de services dintrt conomique gnral; elles sont soumises aux rgles de concurrence
dans les limites o lapplication de ces rgles ne fait pas chec laccomplissement en droit ou en fait de la mission particulire qui leur a t impartie.
Lensemble de ces articles permettent darticuler lexception culturelle
du niveau national avec une politique europenne, notamment dans le secteur
audiovisuel.
A lchelle nationale, le trait europen lgitime le soutien des Etats la
culture, sous le contrle de la Commission europenne. A titre dexemple, la
France apporte une aide financire au cinma par lavance sur recette et par le
fonds de soutien; le livre reoit aussi des aides financires, notamment pour
sa numrisation.
A lchelle europenne, avec larticle 151 du trait de Maastricht, le secteur audiovisuel devient une application exemplaire dans le domaine de la
culture. Avant Maastricht, il ny a aucune disposition spcifique pour une politique de laudiovisuel. Il est admis que les biens audiovisuels, spcialement
les films, tout en tant des marchandises, ne sont pas des marchandises ordinaires, mais des uvres intellectuelles de cration, qui requirent un investissement financier. De plus, la Cour de Justice considre que le Trait CE sapplique sans exception toutes les activits lucratives, quelles soient de nature
conomique, sociale ou culturelle. Par consquent, ltablissement du march
intrieur a compltement impliqu le secteur audiovisuel.
Le projet de Constitution europenne ayant explicit les types de comptences de lUnion, la culture figurait dans les nouvelles comptences dappui,
sorte de comptences partages trs subsidiaires ( loppos de la politique
rgionale, le principe de subsidiarit ne plaide pas en faveur du niveau europen, mais en faveur de celui des Etats). Le trait de Lisbonne confirme cette
345
ISABELLE HANNEQUART
comptence dappui. Selon larticle 6 TFUE, LUnion dispose dune comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter laction des Etats membres. Les domaines de ces actions sont, dans leur finalit
europenne: c) la culturee) lducation, la formation professionnelle, la
jeunesse et le sport. Le TFUE reprend, aprs le Titre XII Education, formation professionnelle, jeunesse et sport, un titre Culture (titre XIII du TFUE,
article 167 unique). Ce titre remplace la Communaut par lUnion et rcrit la
procdure de dcision.
Daprs le 5, ce nest pas le Conseil, statuant conformment la procdure de co-dcision, qui adopte des actions dencouragement; ce sont le Parlement europen et le Conseil qui statuent conformment la procdure lgislative devenue procdure ordinaire (toujours aprs consultation du Comit des
Rgions). Larticle ajoute que le Conseil, seul, adopte aussi, sur proposition de
la Commission, des recommandations.
Quant la rgle de vote au sein du Conseil, larticle ne prcise plus que
le Conseil statue lunanimit. Le recours la procdure lgislative ordinaire
saccompagne du passage au vote la majorit qualifie au sein du Conseil;
la culture fait partie des bases juridiques existantes qui cessent dtre rgies
par lunanimit. Mais le trait prvoit plusieurs tapes dans la mise en oeuvre
des nouvelles modalits de calcul de la majorit qualifie. De la date dentre
en vigueur du trait jusquau 1er novembre 2014, le systme de Nice est maintenu (pourcentage de voix, pondration des voix et filet dmographique); du
1er novembre 2014 au 31 mars 2017, les dcisions seront prises par au moins
55% des Etats reprsentant au moins 65% de la population de lUE, avec le
jeu de six clauses permettant dviter le blocage par les grands Etats; partir
du 1er avril 2017, les nouvelles dispositions sappliqueront pleinement sous
rserve du jeu possible de la clause de Ioannina (si une dcision est rejete par
un groupe de pays reprsentant au moins 55% de la population ou au moins
55% de ses Etats membres, le Conseil mettra tout en uvre pour parvenir
un accord avant le vote). Le passage la majorit qualifie vaut aussi pour
ladoption de recommandations.
Dans le TFUE, se retrouvent galement les dispositions relatives aux restrictions quantitatives (article 36), celles relatives aux aides accordes par les
Etats (article 107 pour lapplication duquel, comme avant, le Conseil prend
les rglements utiles la majorit qualifie aprs consultation du Parlement)
et larticle relatif aux entreprises (Article 106).
Une nouvelle base juridique a t inscrite dans le trait de Lisbonne pour
la proprit intellectuelle (article 118): mesures relatives la cration de titres europens pour assurer une protection uniforme des droits de proprit
346
intellectuelle dans lUnion et la mise en place des rgimes dautorisation,

de coordination et de contrle centraliss au niveau de lUnion, dans le cadre
du march intrieur. Ce domaine est rgi par la majorit qualifie et la procdure lgislative ordinaire, rserve faite du rgime linguistique des titres europens (procdure lgislative spciale et unanimit du Conseil). Actuellement,
il existe un brevet europen, mais il rsulte dune convention internationale
(convention de 1973 modifie en 2007).
La culture rejoint donc les processus majoritaires de la politique commerciale commune, politique avec laquelle elle entre en comptition.
2. Les conflits de valeurs: culture versus commerce
La comptition culture/commerce est dabord un enjeu europen. Elle est
la fois verticale et horizontale, entre lUE et ses Etats membres en tant que
promoteurs de la diversit culturelle et entre les dispositions du trait, celles
relatives la culture et celles relatives au march conomique. Il nexiste pas
de hirarchie entre ces dispositions au risque de confondre les objectifs culturels et les objectifs conomiques. Lorigine de la politique audiovisuelle fait
quil est pratiquement impossible de tracer une ligne claire entre lconomie
et la culture: Since it appears virtually impossible to draw a clear dividing
line between economy and culture (EU film policy: between Art and Commerce, Anna Herold, www.eurac.edu/edap, p. 7). Il revient aux institutions
europennes de combiner les deux types dobjectifs, tout en tenant compte
de la rpartition des comptences inspire de la Constitution allemande, o la
comptence culturelle des Lnder apparat comme le dernier bastion de leur
comptence authentique. It is particularly in the field of cultural and media
policy, the last bastions of their genuine competence, that the Member States
try to defend their positions against the extensive enforcement of European
competition law (Anna Herold, op. cit., p. 13).
La question sest pose avant le Trait de Maastricht et la Cour de Justice des Communauts a d se prononcer sur des plaintes mettant en cause
certaines mesures nationales. Les arrts Coditel (1980), Cinthque (1985),
Groener (1987) ont garanti la spcificit de la culture au regard des principes
de libre-circulation et de concurrence: un cessionnaire de droits dun film peut
sopposer la diffusion de ce film par un tldistributeur; une rglementation,
au nom de lencouragement de la cration, peut donner une priorit lexploitation des films en salle sur dautres moyens de diffusion; une politique peut
viser la dfense et la promotion de la langue dun Etat membre. Daprs larrt
Mediawet ou larrt Gouda de 1991, une politique culturelle peut constituer
une raison imprieuse dintrt gnral justifiant une restriction la libre347
ISABELLE HANNEQUART
prestation de service (dans larrt Gouda, des restrictions la diffusion des

messages publicitaires, pour empcher lemprise excessive des publicitaires
sur le contenu des programmes).
Toutefois, larrt Boucherau (1977) avait conu linvocation de lintrt
culturel comme une drogation qui ne pouvait tre justifie que si les mesures
en cause taient bien proportionnes lobjectif recherch. Par exemple, des
quotas linguistiques de 40% sur les radios franaises (pour la promotion des
chansons franaises, dont la moiti pour les nouveaux talents ou les nouvelles
productions) sont justifis, mais pas des quotas de 70 ou 80%. La diversit
doit se conjuguer louverture. La convention de lUnesco sur la protection et
la promotion de la diversit des expressions culturelles intgre cette proportionnalit sous forme de principe daccs quitable ( une gamme riche et diversifie des expressions culturelles) et de principe douverture et dquilibre
(les Etats devraient veiller promouvoir, de faon approprie, louverture
aux autres cultures du monde).
Les bases juridiques ont ensuite t renforces au niveau europen. Selon Jean-Michel Baer (Conseiller dArte et ancien directeur de la culture et
de laudiovisuel la Commission europenne, LEurope, laboratoire controvers de la diversit culturelle, Mouvements, n 37, janvier-fvrier 2005,
p. 35), lEurope a pris une srie de positions pragmatiques, dont le bilan est
relativement positif, dans la mesure o elles ont confort lapproche europenne et laffaire la plus spectaculaire a t celle du lancement dune politique audiovisuelle. Quant au financement du service public de radiodiffusion,
la Commission vrifie de faon ngative quune drogation naffecte pas
la concurrence de faon disproportionne. Les aides ne doivent pas excder
les cots nets induits par la mission de service public elle-mme.
Concrtement, le commissaire la culture (actuellement, le slovaque Jan
Figel soccupe du secteur Education, formation, culture et jeunesse et son collgue roumain, Leonard Orban, du multilinguisme) pse de plus en plus face
au commissaire la concurrence (Neelie Kroes, Pays-Bas). Jean-Michel Baer
(op. cit., p. 39) souligne loriginalit du systme europen pour les affaires de
concurrence: La Commission est le seul tribunal conomique o lun des
juges exprime en personne le point de vue de la culture et de sa spcificit. En France, par exemple, le CSA ne joue quun rle consultatif auprs du
Conseil de la concurrence.
Plusieurs dcisions de la Commission attestent de cette originalit. La
Commission a rejet, en juillet 1999, le projet du commissaire la concurrence dinterdire les systmes de prix fixe du livre en Allemagne et en Autriche ainsi que les plaintes de chanes de tlvision prives contre les services
348
publics franais, anglais, allemands. La loi Lang de 1981 a instaur le prix

unique du livre, qui permet un rseau conomique, les librairies, de trouver
un quilibre financier qui ne pourrait exister si les prix taient libres, ce qui
permettrait aux grosses structures de pratiquer des prix abusivement bas sans
risque de concurrence (Renaud Donnedieu de Vabres, Confrence du 2 juillet
2004 sur la diversit culturelle avec les ministres du commerce extrieur et
les hauts fonctionnaires des dix nouveaux Etats membres de lEurope, www.
culture.gouv.fr). Cette politique est pratique par 10 Etats (Allemagne, Grce,
Portugal). De mme, la Commission a mis des conditions certaines fusions comme Vivendi/Universal qui devait ouvrir son catalogue de films
dautres oprateurs ou Warner/EMI (qui finalement choua devant les exigences de la Commission).
Le rapprochement des points de vue entre concurrence et culture a fait
monter lexigence de la diversit culturelle comme dans le refus en 2003
daccepter le rachat de Vivendi Universal Publishing par Lagardre qui aurait
eu comme rsultat le contrle par ce groupe de plus de 70% de la distribution de livre en France (op. cit., p. 39). La Commission loigne le danger
dune position dominante et le risque dasscher le tissu des indpendants
qui sont un facteur de cration et de pluralisme vident. La convention de
lUNESCO prvoit, dans les droits des parties au niveau national (article 6,
2c) que les mesures nationales peuvent inclure les mesures qui visent
fournir aux industries culturelles nationales indpendantes et aux activits du
secteur informel un accs vritable aux moyens de production, de diffusion et
de distribution dactivits, biens et services culturels.
Mais les tensions sont visibles, notamment dans la politique cinmatographique. Les systmes publics de soutien au cinma sont lobjet denqutes
serres de la part de la Commission europenne (fnsac-cgt.com). Laction de
la Commission europenne arbitre en permanence entre les forces du libremarch et les valeurs de la diversit culturelle: The action of the European
Commission in the field of cinema mediates constantly between the forces of
the free market and the values of cultural diversity (Anna Herold, op. cit., p.
16). Jusqu maintenant, la Commission a suivi une attitude plutt indulgente
dans lapplication de larticle 87 du TCE, mais cette attitude est fragile et
Anna Herold estime que les actions europenne, nationale et rgionales devraient tre plus harmonieuses, dans lesprit du principe de subsidiarit.
La Cour de Justice apparat comme un rempart protecteur du pluralisme.
Sa jurisprudence suggests that it will not take a restrictive view on cultural national policies (op. cit., p. 17). Cette ligne jurisprudentielle est retenue dans les Explications relatives la Charte des droits fondamentaux, qui
349
ISABELLE HANNEQUART
mentionnent comme rfrence de la libert des mdias la jurisprudence de

la Cour relative la tlvision, notamment dans laffaire C-288/89, arrt du
25 juillet 1991, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda e.a., Rec. p.
1-4007 ou arrt Gouda).
Les tensions sont dautant plus fortes que la comptition entre culture et
commerce est aussi un enjeu mondial. Le conflit de valeur se hisse lchelle
mondiale, lheure de la mondialisation/globalisation des flux culturels. Ce
qui renvoie aux titres de comptence pour ngocier les accords internationaux. Actuellement, larticle 133 TCE concerne la ngociation et la conclusion daccords internationaux, notamment dans le domaine du commerce des
services culturels et audiovisuels et des services dducation. A titre de drogation, ces accords relvent de la comptence mixte associant la Communaut
et ses Etats membres. Leur ngociation requiert une dcision communautaire
(le Conseil statuant lunanimit) et le commun accord des Etats membres.
Ce double verrou garantit tout Etat membre, par exemple au nom de lexception culturelle, une capacit de blocage dans les ngociations commerciales
mondiales.
Avec le trait de Lisbonne, la situation change. Tous les accords commerciaux en matire de services relvent dsormais de la comptence exclusive
de lUE, y compris les accords dans le domaine des services culturels et audiovisuels et des services dducation. Larticle 207 du TFUE ne reprend pas le
systme protecteur de comptences partages en matire de services culturels
et audiovisuels instaur par larticle 1336, deuxime alina du TCELes
Etats membres ne sont plus en droit de participer systmatiquement, aux cts
de lUnion, la ngociation et la conclusion daccords commerciaux dans
les domaines prcits. LUnion est seule comptente pour ngocier et conclure
de tels accords (Jean-Luc Sauron, op. cit., p. 111).
En ce qui concerne les rgles de vote, le nouvel article 207 restreint la
rgle de lunanimit certains accords culturels, aux accords portant sur les
services culturels et audiovisuels lorsque ceux-ci risquent de porter atteinte
la diversit culturelle et linguistique de lUnion, aux accords dans le domaine
du commerce des services dducation, lorsque ceux-ci risquent de perturber
gravement lorganisation de ces services au niveau national et de porter atteinte la responsabilit des Etats membres pour la fourniture de ces services.
Lunanimit fait donc des Etats les garants linternational de la diversit
culturelle et du service public de lducation. LUE doit appuyer les politiques
nationales dans ces domaines et ne pas mettre en pril ces politiques dans les
ngociations mondiales. Concrtement, il reviendra la Commission et au
Conseil dapprcier, dans le cadre de la procdure de conclusion des accords,
350
lexistence des risques mentionns. Si les Etats membres ne sont pas daccord, la Cour de Justice devra se prononcer sur les contours de cette notion
de risque. Les parlements nationaux veilleront sur la responsabilit des Etats
dans la fourniture des services culturels et dducation grce leur rle dans
le contrle du respect du principe de subsidiarit.
Le Protocole sur le systme de radiodiffusion publique dans les Etats
membres, annex au Trait dAmsterdam linstigation des Pays-Bas, figure
parmi les protocoles annexs au trait europen. De plus, le protocole n9
nouveau concerne, la demande de la France, les services dintrt gnral.
Larticle 1 rappelle les valeurs communes de lUnion pour les services conomiques dintrt gnral et larticle 2 prcise que les traits ne portent pas
atteinte la comptence des Etats membres de fournir des services non conomiques dintrt gnral. Le systme de scolarit obligatoire est considr
comme un service non conomique; les services visant maintenir ou accrotre le pluralisme de linformation et de la diversit culturelle sont, daprs le
Parlement europen (Rsolution du PE du 13 janvier 2004 relative au livre
vert sur les services dintrt gnral, A5-0484/2003), exclure du champ
dapplication des rgles de concurrence, mais la Commission europenne est
plus ouverte la libralisation, mme si la culture y chappe encore. Dans une
communication du 20 novembre 2007, la Commission refuse une directivecadre sur les services publics.
Les nouvelles rgles vont sappliquer pour les ngociations de lOMC
dans le cadre du cycle de Doha lanc en 2001. Jusqu maintenant, lEurope
a gagn la bataille de lexception culturelle. Lunanimit ne doit pas tre analyse ici comme un frein lintgration europenne, mais plutt comme une
garantie de leffectivit des droits culturels en Europe, au cur dun modle
culturel europen.
B. UN MODLE CULTUREL EUROPEN?
Au cur de ce modle figure la notion dexception culturelle, mais que
signifie le glissement smantique, partir de 1997, de cette notion celle de
diversit culturelle? Laction culturelle de lUE, qui finance des programmes originaux, reste fragile. Le concept de cohsion, emprunt la politique
de cohsion conomique et socialeet territoriale, selon le trait de Lisbonne, et appliqu la culture (cohsion culturelle) pourrait venir consolider et
prenniser une vritable politique culturelle europenne.
1. De lexception culturelle la diversit culturelle
La notion dexception culturelle est une revendication dorigine franaise
(1981) concernant le livre et ldition et a t officialise en 1993 lors des
351
ISABELLE HANNEQUART
ngociations du cycle de lUruguay, qui proposait dappliquer les rgles du

commerce international aux services en crant lAGCS/Accord Gnral sur
le commerce des services. Les Etats-Unis ont libralis leur audiovisuel et
acquis une position dominante sur le march mondial; cest une solution la
crise que traversent leurs industries manufacturires (Que devient lexception
culturelle? , Vanessa Masson, www.diploweb.com, dcembre 2006). Ils veulent faire cder les dispositifs europens et ils mnent une action diplomatique
auprs des pays de lancien bloc sovitique. Ils proposent dtendre aux services le double mcanisme du GATT/General Agreement on Tariffs and Trade:
la clause de la nation la plus favorise et le traitement national, ce qui branlerait les dispositifs europens. Au sein de la Commission, Jacques Delors
qui lon doit la formule selon laquelle La culture nest pas une marchandise
comme une autre uvre pour la fixation dun mandat dans le cadre des
ngociations de lUruguay Round, qui permette lEurope daller au-del du
statu quo (la Communaut venait dadopter la directive TSF).
Le mandat donn par le Conseil de lUnion au commissaire europen
Pascal Lamy (aujourdhui Directeur gnral de lOMC) en 1999 fixe une ligne rouge; il nest pas question de remettre en cause la possibilit pour la
Communaut et ses Etats membres de prserver et dvelopper leurs politiques
culturelles et audiovisuelles pour la prservation de leur diversit culturelle.
Les Anglais et les Nerlandais avaient tent dexclure la musique du domaine
protg, mais le mandat na pas t entam: ne faire aux autres pays membres
de lOMC aucune requte de libralisation dans le domaine audiovisuel (qui
comprend donc le domaine musical), ne prendre aucun engagement de libralisation, conserver les exemptions de la clause de la nation la plus favorise
de faon garantir les prfrences europennes et nationales et permettre la
signature daccords culturels bilatraux (Jean-Michel Baer, op. cit., p. 36).
La culture nest pas exclue de lAGCS (ce qui aurait plac les changes
culturels dans le cadre bilatral); elle nest pas non plus insre comme une
vritable exception gnrale lgalisant des mesures contraires aux rgles gnrales de laccord. Elle laisse les Etats libres de souscrire ou ne pas souscrire
des engagements de libralisation. Cest le cas pour la majorit des membres
de lOMC, dont la CE. Celle-ci, dans son offre initiale douverture des marchs de services du 29 avril 2003, a exclu expressment les services dducation et denseignement publics ainsi que les services audiovisuels et culturels
(bibliothques, archives, muses) listes dexemptions et a pris des engagements trs limits dans le secteur culturel (les secteurs du spectacle, de ldition et de la presse sont offerts aux ngociations), prservant les politiques
culturelles.
352
Toutefois, lEurope va subir les demandes de libralisation dautres pays;

chaque nouvelle tape de ngociation lOMC risque de remettre en cause les
positions. Celles-ci ne sont pas considres comme dfinitives (les exceptions
doivent tre rexamines tous les cinq ans et leur dure ne peut en principe
excder dix ans) et peuvent subir un effet domino. Sur le fond, lEurope ne
soppose pas seulement aux Etats-Unis; elle heurte les pays mergents qui
sont enclins la libralisation et les pays en dveloppement attachs au dveloppement culturel et pour qui diversit nest pas solidarit. A la date du
30 septembre 2003, 17 pays ont dpos des requtes lUE pour quelle libralise le secteur audiovisuel parmi lesquels le Brsil, la Chine ou lInde
les Bric!
Cest alors que va senclencher, avec la dtermination de la France, du
Canada et de leurs allis, le processus dlaboration dune convention internationale sur la diversit culturelle au sein de lUnesco. La Dclaration
universelle sur la diversit culturelle avait dj t adopte en octobre 2001;
la convention est vote le 20 octobre 2005 lunanimit des Etats membres
prsents moins deux voix contre (Etats-Unis et Isral) et quatre abstentions
(Honduras, Nicaragua, Libria, Australie). La Convention sur la protection
et la promotion de la diversit des expressions culturelles, doit complter et
fortifier labsence doffre lOMC. Alors que lexception culturelle noffre
aucune garantie moyen et long terme, la convention incarne le volont
dlaborer un instrument de rfrence international, qui pourrait ventuellement offrir une relle dfense lgard des rgles usuelles du commerce (De
lexception la diversit culturelle. Un enjeu au cur dune bataille plantaire, Dave Atkinson, www.diplomatie.gouv.fr).
Cette convention rpond des enjeux mondiaux, des enjeux de la mondialisation. Il sagit, dune part, de considrer la diversit culturelle comme
source de crativit dans un monde soumis des forces conomiques et culturelles uniformisantes, et en consquence de lgitimer des politiques culturelles nationales protectrices, dautre part, de considrer la diversit culturelle
comme facteur de dveloppement et donc de faire le lien entre culture et dveloppement par le quatrime pilier du dveloppement durable. La diversit
culturelle apparat comme la nouvelle frontire de la paix mondiale au cours
du XXIme sicle (Katrina Stenou, Identit culturelle, dmocratie et quit
mondiale, Troisime Forum mondial sur le dveloppement humain, Unesco,
janvier 2005)
Ce texte rpond trois principaux objectifs: la reconnaissance de la nature spcifique des activits, biens et services culturels en tant que porteurs
didentit, de valeurs et de sens, la raffirmation du droit souverain des Etats
de conserver, dadopter et de mettre en uvre les politiques et mesures quils
353
ISABELLE HANNEQUART
jugent appropries en vue de la protection et de la promotion de la diversit

des expressions culturelles sur leurs territoires, le renforcement de la coopration et de la solidarit internationales dans un esprit de partenariat afin, notamment, daccrotre les capacits des pays en dveloppement de protger et
promouvoir la diversit des expressions culturelles.
Le texte envisage larticulation ncessaire avec lOMC, sujet vivement
discut. Selon larticle 20, la convention ne modifie pas les droits et obligations des Parties au titre dautres traits auxquelles elles sont parties, mais,
lorsquelles interprtent et appliquent ces autres traits ou lorsquelles souscrivent dautres obligations internationales, les Parties prennent en compte
les dispositions pertinentes de la prsente Convention. La convention nest
bien sr pas subordonne au trait OMC, mais ne rsout pas pour autant et
ne le peut pas elle seule la question de larticulation quand les cercles
dEtats parties ne concident pas. Cest la mme question que pour les AME/
Accords multilatraux pour lenvironnement. Seul lOMC a un organe quasi-juridictionnel de rglement des diffrends, ce qui lui confre un avantage.
Dans laffaire CE-Produits biotechnologiques (29 septembre 2006), le rapport
du groupe spcial a mis le droit international conomique dans un situation
disolement clinique, ne prenant en compte que les rgles de droit international applicables dans les relations entre les parties, entre les membres de
lOMC (ce qui ntait pas le cas des dispositions du Protocole bioscurit). La
convention UNESCO est entre en vigueur le 18 mars 2007; la CE y a accd
le 18 dcembre 2006 (23 Etats membres ont ratifi individuellement, de mme
que le Brsil le 16 janvier 2007), mais les Etats-Unis dAmrique nont pas
ratifi la convention.
Cette diversit culturelle a rejoint le droit europen. Est-ce que la proclamation du principe va conforter la vision de lexception culturelle telle quelle
a t porte lorigine condition de survie du modle europen ou risquet-elle den modifier voire den altrer la vision?
A premire vue, la diversit culturelle lgitime lexception culturelle et
la prise de distance lgard de lexception culturelle fonde en mme temps
une approche nouvelle. On passe dune approche dfensive de pays dvelopps ractifs la globalisation sur la base dune conception artistique ou
esthtique de la culture une approche positive et universelle, relevant de
fondements anthropologiques, pour le dveloppement durable de lhumanit.
Mais lexception culturelle tait un principe plus virulent, plus volontariste que la diversit culturelle. La diversit culturelle, qui vaut autant pour le
monde que pour lEurope, ne sert-elle pas de compromis entre les pays trs
soucieux de maintenir la capacit des Etats mettre en uvre leur politique
354
culturelle France, Allemagne, Belgique, Autriche, Luxembourg, Irlande

et les autres? (fnsac-cgt.com).
Plus encore, la diversit culturelle pourrait avoir des effets opposs aux
effets attendus. La diversit est au coeur de la mondialisation des cultures,
mais elle pourrait tre le cheval de Troie de la globalisation conomique. Une
littrature fustige la collusion entre la diversit culturelle et les socits transnationales de la globalisation conomique, via laffaiblissement des Etats, qui
reprsentent une entrave la globalisation conomique. Pierre Musso (La tlvision rgionale et locale en France, in Les Dossiers de laudiovisuel, n
95, janvier-fvrier 2001) suggre que le dveloppement de TV Breizh, tlvision rgionaliste bretonne lance par Patrick Le Lay, PDG de TF1, nest pas
exempt darrires-penses pour les firmes multinationales de laudiovisuel.
Doit-on aller jusqu penser, avec Pierre Hillard (entretien accord
lObservatoire du communautarisme et la Revue rpublicaine, 16 avril 2005,
auteur de La dcomposition des nations europennes: de lunion euro-atlantique lEtat mondial, Editions Franois-Xavier de Guibert, 2005), que la
prservation des identits est avant tout dordre conomique: En effet, le
libre-change globalis que les Anglo-saxons imposent fortement a plus de
chance de se rpandre si lEurope est miette en groupes ethniques implants
sur des petites surfaces de territoires plutt quorganise en Etats-nations plus
robustes et solidement ancrs depuis des sicles. Cest le principe dune bonne
digestion. Pour bien digrer, il faut mcher. Le principe est identique pour
lEurope. Les instances bruxelloises favorisent la mastication des Etats
europens (par la rgionalisation, par la promotion identitaire) pour ensuite
mieux les digrer la sauce mondialiste
Mais ces instances bruxelloises, ce sont avant tout les Etats; la Commission ngocie sur mandat du Conseil. Cet homme, animal culturel en devenir,
reste un animal social et politiqueLa diversit culturelle est subordonne
aux droits de lhomme et aux politiques culturelles tatiques. Il faut reconnatre que le modle culturel europen est un laboratoire de la diversit culturelle (Jean-Michel Baer, op. cit., p.35), qui tient une place centrale dans cette
nouvelle donne mondiale qui fait de la culture lun des enjeux des rapports de
force internationaux.
2. De la cohsion conomique et sociale la cohsion culturelle europenne
Laction culturelle europenne, avec ses programmes communautaires,
fait penser la politique rgionale de lUE et ses fameux fonds structurels.
Cette politique rgionale sinscrit dans le cadre de la politique de cohsion conomique et sociale, qui vise une convergence des niveaux de dveloppement
355
ISABELLE HANNEQUART
lchelle de lUnion en rduisant les carts entre les rgions les plus riches
et les rgions les plus pauvres. Une fois encore, lconomique et le social
oublient le culturel. Pourtant, peut-il y avoir cohsion sans cohsion culturelle, cest--dire ce sentiment dappartenir un ensemble cohrent de nature culturelle, un espace culturel commun, o chaque expression culturelle
connat, respecte et accueille les autres expressions culturelles. Si ctait
refaire, je commencerais par la cultureaurait dit Jean Monnet.
Le concept de cohsion devrait guider laction culturelle europenne.
Comme condition de leffectivit des droits culturels et de tous les droits et
comme condition de lappropriation de lide europenne par ses citoyens.
Cette action porte sur la culture en gnral, avec le programme Culture, et sur
laudiovisuel en particulier, avec les deux pierres angulaires que sont la directive TSF et le programme Media.
2.1 Le programme Culture
Ds 1987, la Commission avait expriment des initiatives telles que le
programme Mdia, le programme Kalidoscope, les Villes europennes de la
culture. Sur la base du trait de Maastricht, laction de la communaut sorganise en trois programmes. Kalidoscope pour les arts du spectacle, les arts
visuels et les arts appliqus, Ariane pour les domaines du livre et de la lecture,
Raphal en faveur du patrimoine. Ces programmes sont ambitieux par leur
champ dactivits, mais laction culturelle souffre du cloisonnement et des
pratiques de saupoudrage. Comme pour les programmes de la politique rgionale, une rationalisation simpose: un programme-cadre remplace les trois
programmes partir de lan 2000. La dure des programmes saligne sur les
perspectives financires pluriannuelles. Le programme Culture 2000 couvre
la priode 2000-2006; lui succde le programme Culture 2007 pour la priode
2007-2013 (un rapport intermdiaire dvaluation sera publi au plus tard le
31 dcembre 2010).
Le premier programme a engendr une dynamique et jou un rle important de catalyseur dides (Rapport sur la seconde valuation intermdiaire
externe du programme Culture 2000, COM (2006) 666 final) mais il a t
critiqu par le rapport du Snat (op. cit., p.6 et suivantes) Il devait rpondre
une demande du Parlement et du Conseil de suivre une approche directrice
globale et transparente pour laction culturelle, y compris, entre autres, ltablissement dun instrument unique de programmation et de financement.
Les objectifs restent disperss: ses objectifs, trs nombreux, tmoignent
moins dune approche cohrente que du souci de ne pas mcontenter les lobbies culturels europens. Les trois volets du programme sont le fruit dun
356
compromis entre les trois institutions: action 1 Actions spcifiques, novatrices

et/ou exprimentales (priorits du Parlement europen, 45 % du budget annuel du programme), action 2 Actions intgres au sein daccords de coopration (celles de la Commission, 35 %) et action 3 Evnements culturels spciaux ayant une dimension europenne ou internationale (celles du Conseil,
10 %). Seul le deuxime volet constitue lbauche dune vritable politique
culturelle, car elle favorise la constitution de rseaux europens entre les professionnels et sinscrit dans le long terme.
Les objectifs sont recadrs dans des priorits arrtes par la Commission
(projets proposant des productions culturelles concrtes, telles quditions,
festivals, expositions, chantiers de restauration projets sadressant au public le plus large y compris le public jeune), mais celles-ci sont connues tardivement, ce qui favorise le lobbying. La procdure de slection manque de
transparence. Le budget est insuffisant, ne reprsentant que 0,03 % du budget communautaire: enveloppe de 236,5 millions deuros. LEurope, combien
deuros? !
Le nouveau programme 2007-2013 se veut plus complet, plus ouvert et
plus simple utiliser. Les objectifs sont resserrs sur trois points, avec une
plus forte valeur ajoute: favoriser la mobilit transnationale des professionnels du secteur culturel, favoriser la circulation des uvres dart et des produits culturels et artistiques au-del des frontires nationales, promouvoir le
dialogue interculturel. Les trois actions sont remplaces par trois niveaux
dintervention:
un soutien des actions culturelles (70 % du budget du programme), ce

qui renvoie trois types dactions: des projets de coopration pluriannuelle (ils sont bass sur la coopration dau moins six oprateurs culturels issus dau moins six pays participant au programme, pour une dure
de trois cinq ans, ce qui prolonge les ex-actions intgres qui taient
limites trois ans et au moins cinq pays), des actions de coopration
(par au moins trois oprateurs de trois pays, pour deux ans, la priorit
tant accorde linnovation comme lex-action 1), des actions spciales
(emblmatiques et denvergure, on retrouve ici les vnements culturels
spciaux de Culture 2000),
un soutien des organismes actifs dans le domaine culturel (10 %): ce

sont les reprsentants et les ambassadeurs de la culture europenne,
un soutien des travaux danalyse, la collecte et la diffusion de linformation ainsi qu loptimisation de limpact des projets dans le domaine
de la coopration culturelle et du dveloppement politique (5 %): ce point
357
ISABELLE HANNEQUART
a t introduit suite aux critiques de lvaluation externe sur la visibilit

des projets.
Une agence excutive est cre Education, audiovisuel et culture par
une dcision de la Commission du 14 janvier 2005 (dcision 2005/56/CE).
Celle-ci doit permettre la Commission de se concentrer sur ses activits et
fonctions prioritaires sans perdre pour autant la matrise des actions gres par
lagence. Elle est responsable de la gestion de certains volets dune srie de
programmes communautaires dont Culture, Mdia ou Socrates.
Combien deuros? Le budget passe 400 millions deuros, cest presque
un doublement, quand lEurope vient de slargir de 25 27 et que le programme de 30 Etats (les 27 et les trois Etats de lEspace Economique Europen Islande, Liechtenstein, Norvge) sest ouvert la participation des pays
candidats bnficiant dune stratgie de pradhsion et des pays des Balkans
occidentaux. Cest quand mme une augmentation significative. Impossible
reprer dans les rubriques des perspectives financires pluriannuelles (Cohsion pour la croissance et lemploi? Citoyennet? LUE acteur mondial?).
Elles y reprsentent environ 400 millions deuros sur le total denviron 864
milliards deuros (en crdits dengagement), cest--dire 0,046 %
Le programme Culture doit tre resitu dans un Agenda europen de la
culture lre de la mondialisation, qui fixe les nouvelles priorits (Communication de la Commission au Parlement europen, au Conseil, au Comit Economique et Social europen et au Comit des Rgions du 10 mai
2007 relative un agenda europen de la culture lre de la mondialisation,
COM(2007)242 final). Alors que la dcision du Parlement et du Conseil tablissant le programme Culture est date du 12 dcembre 2006 (Dcision n
1855/2006/CE), lAgenda intervient cinq mois plus tard. On y trouve trois
priorits:
diversit culturelle et dialogue interculturel: favoriser lesprit douverture

et les changes entre les cultures, notamment par la mobilit des artistes et
des travailleurs du secteur culturel 2008, Anne europenne du dialogue
interculturel,
dynamiser la crativit dans le cadre de la stratgie de Lisbonne pour la

croissance et lemploi: la culture est aussi une conomie; comme pour
la politique rgionale, la jonction est faite entre la culture, via les industries culturelles, et la stratgie de Lisbonne de mars 2000 (faire de lUE
lconomie de la connaissance la plus comptitive et la plus dynamique
au monde, capable dune croissance conomique durable accompagne
dune amlioration quantitative et qualitative de lemploi et dune plus
grande cohsion sociale); il sagit notamment de renforcer les capacits
358
organisationnelles du secteur culturel en mettant laccent sur lesprit dentreprise,
La culture en tant qulment indispensable des relations internationales:

lenjeu se mondialise; renforcer la dimension culturelle devient un lment indispensable des relations extrieures de lUE, ce qui saccompagne de plusieurs mesures, comme celle de favoriser laccs aux marchs
mondiaux des biens et services culturels en provenance des pays en dveloppement au moyen du traitement prfrentiel.
La Commission veut tablir un dialogue structur avec lensemble du secteur culturel et la stratgie repose sur une coopration plus troite entre les
Etats membres et lUE travers la mcanisme de la MOC/mthode ouverte
de coordination. La Cour de justice quant elle contrle la mise en oeuvre du
programme. Dans larrt du 27 janvier 2000, la Commission soppose un
ensemble de requrants qui demandent lannulation de la dcision de lEFDO/
European Film Distribution Office qui a rejet leur demande de financement;
la Cour renvoie laffaire devant le Tribunal de premire instance (C-164/98).
2.2 Laudiovisuel
Lenjeu conomique sous-tend spcialement laction de lUE dans le domaine de laudiovisuel. Celui-ci reprsente plus dun million demplois dans
lUE sur prs de 5 millions pour le secteur de la culture. Les deux pierres angulaires de cette politique sont la directive TSF et le programme MEDIA.
*La directive TSF a t adopte en 1989 et rvise en 1997 pour crer
un cadre juridique qui permette la libre-circulation des programmes tlviss
europens dans le march intrieur et pour assurer la protection du cinma
europen grce un systme de quotas. Dans cette perspective, elle dfinit
plusieurs obligations:
les chanes de tlvision doivent rserver, chaque fois que cela est ralisable, plus de la moiti de leur temps dantenne des uvres europennes,
au moins 10 % du temps dantenne ou, au choix des Etats membres, au

moins 10 % du budget de programmation doit tre consacr des oeuvres
europennes manant de producteurs indpendants,
lintgrit des uvres est protge par des rgles dtailles sur le contenu
et la priodicit des publicits tlvises.
La directive a accompagn le dveloppement des chanes de tlvision

europennes; on compte aujourdhui 1100 chanes nationales ou transnationales (comme Arte, chane franco-allemande capitaux publics) et 1900 chanes
359
ISABELLE HANNEQUART
rgionales ou locales, contre une centaine en 1990. Elle dfinit un minimum

commun et les Etats peuvent prvoir des quotas plus stricts.
Les Rencontres cinmatographiques de Beaune (23 octobre 2004, www.
larp.fr, p. 3) ont nuanc le succs de cette directive: Il semble en effet difficile dimposer par des quotas aux tlvisions nationales de programmer des
uvres aux cots levs, sans branler leur quilibre financier, alors que des
chanes trangres diffusent sans contraintes via le satellite sur le territoire
national; la Grande-Bretagne a laiss, ds 1993, les deux chanes de lamricain Ted Turner (Cartoon chanel et TNT) mettre vers la France partir de la
Grande-Bretagne par satellite sans respecter les quotas.
Malgr les efforts, la part de march du film amricain dans lUE15 tait
de 64 % en 2002 contre 56 % en 1985, alors que la part du film europen aux
Etats-Unis est de lordre de 3 %. Laudiovisuel est le second poste exportateur
des Etats-Unis aprs laronautique et le seul secteur prsentant une balance
commerciale positive avec tous les pays du monde. La comptition nest pas
quitable puisque les films hollywoodiens sont amortis sur un vaste march
avant dtre exports bas prix, sans subir lobstacle de la langue (Discours
de Catherine Trautmann, Rencontre avec les professionnels de la culture et de
laudiovisuel sur les ngociations OMC, 14 octobre 1999).
Dans les ngociations commerciales mondiales, les Etats-Unis nattaquent plus de face les Europens. Dune part, ils ragissent limpasse des
discussions par la ngociation daccords bilatraux avec la Core, lAustralie,
le Honduras, le Nicaragua, le Maroc, la Colombie, la Thalandequi ont du
mal maintenir leurs politiques culturelles. Dautre part, ils cherchent cantonner lexception culturelle aux supports traditionnels la tlvision hertzienne ou le vieil audiovisuel et focaliser leur volont de libralisation
sur les nouveaux services vido la demande, tlvision par satellite, puis
via internet (www.fnsac-cgt.com). De plus, il est craindre que, si des ngociations avaient lieu dans le domaine du commerce lectronique, les EtatsUnis adopteraient un nouveau raisonnement. Ils tenteraient de faire chapper
les services offerts via internet au rgime services, en soutenant que nous
sommes en prsence de biens virtuels, de marchandises immatrielles en quelque sorte. Les transactions relveraient alors du GATT qui va plus loin dans la
libralisation que lAGCS. lUE dfend quant elle le principe de neutralit
technologique, selon lequel le mode de transmission dun service ne modifie
pas la nature de ce service (Catherine Trautmann, op. cit., p. 4).
Ce sont ces pressions qui, entre autres, expliquent la rcente rvision de
la directive TSF par la Directive 2007/65/CE du Parlement europen et du
Conseil du 11 dcembre 2007 ou Directive Services de mdias audiovisuels
360
sans frontires (JO L 332 du 18 dcembre 2007, p. 27-45). La Commission

avait lanc, en 2003, une vaste consultation publique. Elle y faisait tat des
grandes tendances du paysage audiovisuel europen:
le march europen de laudiovisuel connat, en 2001, une augmentation

de 5,2 % par rapport 2000
lexpansion du march de la tlvision sest ralentie en 2001: la tlvision

payante confirme son dynamisme, mais les chanes de tlvision commerciales traditionnelles sont touches par une crise globale dans le march
de la publicit
la balance commerciale dans le secteur de laudiovisuel reste ngative

vis--vis des Etats-Unis
lEurope produit pourtant plus de longs mtrages que les Etats-Unis (630
productions contre 450 en 2002), mais une partie importante nattire pas
une masse critique daudiences; la tendance rcente des co-productions
europennes pourrait contribuer au rquilibrage.
La Commission prsente les rsultats du processus de consultation. Dans

lensemble, les Etats ont souhait conserver la philosophie de la directive TSF
et ses quotas de production et de diffusion. Le respect de la diversit culturelle
et linguistique apparat dans le premier considrant face aux nouvelles technologies de transmission de services de mdias audiovisuels. La directive adapte et
modernise les rgles existantes, selon la position europenne qui lui permet de
continuer dvelopper ses rgles au lieu de les figer dans le cadre de lOMC.
La nouvelle directive contient plusieurs points essentiels. Le texte opre
une distinction entre les services linaires et les services non linaires.
Les premiers dsignent les services de tlvision traditionnelle, lInternet, la
tlphonie mobile que les tlspectateurs reoivent passivement; les seconds
sont les services de tlvision la demande que les tlspectateurs choisissent
de visionner (service de vido la demande, par exemple). Conformment la
vision europenne, la nouvelle dfinition des services de mdias audiovisuels
se fait indpendamment des techniques de diffusion. Mais que deviennent les
rgles sur les contenus? On peut en retenir trois:
tous les services sont soumis au principe du pays dorigine, mais, si lEtat
de destination prvoit des rgles plus strictes que celles de la directive, les
diffuseurs ne doivent pas contourner ces rgles: cela rpond, comme pour
la directive prcdente, aux proccupations lies la diversit des lois
nationales et au dumping culturel,
361
ISABELLE HANNEQUART
la directive rend plus flexible les rgles dinsertion de la publicit: on peut

parler dune tendance la drglementation plutt que dun assouplissement; le cadre juridique pour le placement de produit va aussi dans le
sens de la promotion des marques et de la marchandisation,
les dispositions applicables aux services de mdias audiovisuels la demande ne sont pas aussi rigoureuses que celles des services linaires: Les
Etats membres veillent ce que ces services promeuvent, lorsque cela
est ralisable et par des moyens appropris, la production duvres europennes ainsi que laccs ces dernires. Cette promotion pourrait notamment se traduire par la contribution financire apporte par ces services la production duvres europennes et lacquisition de droits pour
ces uvres, ou la part et/ou la place importante rserve aux uvres europennes dans le catalogue de programmes proposs (chapitre II ter,
article 3 decies); un rapport sera soumis par la Commission, qui tiendra
compte des volutions commerciales et technologiques, et de lobjectif
de diversit culturelle. Larticle ne contient pas de rfrence aux contenus
produits par des socits de production audiovisuelle indpendantes en
Europe et, pour les services linaires, la directive de dfinit pas la notion
de producteur indpendant, ce qui avait t voqu lors de la consultation dans le sens du pluralisme des mdias.
La ralit des dfenses et des choix europens dpend de la faon dont

les Etats vont se conformer la directive, au plus tard le 19 dcembre 2009. Il
semble que lEurope refuse officiellement de distinguer selon les techniques
de diffusion et quelle introduit malgr tout une diffrence de rgimes. La
Cour de justice, pour sa part, contrle le respect de la directive. Dans un arrt
rcent (Commission c. Infront WM AG, C-125/06), la Cour rejette le pourvoi
de la Commission sur la notion de personne directement et individuellement
concerne propos de la rglementation nationale britannique sur la diffusion dvnements dimportance majeure pour la socit et ses effets sur un
courtier de droits de retransmission tlvisuelle.
*Enfin, le programme MEDIA 2007 (Dcision n% 1718/2006/CE du PE
et du Conseil du 15 novembre 2006, portant sur la mise en uvre dun programme de soutien au secteur audiovisuel europen (MEDIA 2007)) est le
nouveau programme de soutien au secteur audiovisuel europen, programme
unique qui remplace les deux programmes MEDIA Plus et MEDIA Formation
et regroupe les deux volets existants. Media couvre la priode 2007-2013 et
fait la synthse du potentiel socio-conomique du secteur et de son intrt
culturel pour la culture et la citoyennet europenne. Il trouve sa base juridique dans larticle 157 du trait CE sur la politique industrielle, o la CE
362
tient compte des aspects culturels (transversaux) selon larticle 151 relatif
la culture. Depuis le trait de Nice, cest la co-dcision avec vote du Conseil
la majorit qualifie qui sapplique (et non le vote lunanimit du Conseil
aprs consultation du Parlement). Formellement, la hirarchie des objectifs
gnraux du programmea t inverse. Lobjectif culturel, la ncessit de
prserver et de mettre en uvre la diversit culturelle, est mis lhonneur
(a), au premier plan devant lobjectif industriel consistant renforcer la comptitivit de lindustrie audiovisuelle europenne (c) (Rencontres cinmatographiques de Beaune (op. cit., p. 4).
Mdia intervient trois niveaux:
en amont de la production audiovisuelle afin de favoriser lacquisition

et le perfectionnement de comptences, et le dveloppement des uvres
europennes (pr-production)
en aval de la production afin de soutenir la distribution et la promotion des

uvres europennes (post-production)
dans le soutien de projets pilotes, pour assurer ladaptation aux volutions

du march.
Or, les priorits du programme viennent conforter, dans la continuit de la

notion duvre europenne, lide de cohsion culturelle. En effet, le programme vise encourager le processus cratif et la connaissance du patrimoine cinmatographie et audiovisuel europen, renforcer la structure du secteur, en particulier les PME/petites et moyennes entreprises, accompagner
les volutions du march en matire de numrisation (lEurope sest lance
dans un projet de Bibliothque numrique europenne face aux entreprises de
Google, cf. Conclusions du Conseil sur la numrisation et laccessibilit en
ligne du matriel culturel et sur la conservation numrique, 2006/C 297/01).
Surtout, une priorit vise la rduction, au sein du march audiovisuel europen, des dsquilibres entre pays forte capacit de production audiovisuelle
et les pays ou rgions faible capacit de production et/ou zone gographique
et linguistique restreinte, dans lesprit de la diversit culturelle et du dialogue
interculturel en Europe.
Le champ du programme est potentiellement trs large. Il est ouvert, sous
rserve de conditions requises et moyennant le versement de crdits supplmentaires, aux Etats de lAELE qui sont membres de lEEE, aux pays candidats bnficiant dune stratgie de pradhsion, aux pays des Balkans occidentaux, aux Etats-parties la convention du Conseil de lEurope sur la tlvision
transfrontire, dautres pays tiers ayant conclu avec lUE des accords dassociation ou de coopration qui comportent des clauses dans le domaine de
laudiovisuel. Au 1er janvier 2007, le nombre des membres du programme est
363
ISABELLE HANNEQUART
pass 31 (UE27 plus les trois de lEEE et la Suisse). Lenveloppe financire

est augmente mais pas autant quannonc par les Rencontres cinmatographiques de 2004; elle passe de 563 millions deuros (513 millions deuros
pour Mdia Plus et pour six ans et 50 millions pour Mdia formation pour 5
ans) 755 millions deuros, dont 65 % serviront faciliter la circulation duvres europennes dans dautres pays dEurope et du monde. Tous les ans, 300
nouveaux projets de films europens sont co-financs par le programme et la
moiti des films europens diffuss dans les cinmas ont bnfici de son soutien financier (http: //europa.eu/rapid/pressReleasesAction).
Programme Culture, directive TSF et programme MEDIA nembrassent
pas toute laction communautaire pour la culture, et cest bien l un facteur de
confusion et de non-visibilit. Qui sait que 2008 est lAnne europenne du
dialogue interculturel? Qui connat la Capitale europenne de la culture pour
2008? Pour 2008, comme pour 2007, le Conseil a dsign deux villes comme
capitales europennes de la culture (cest le polycentrisme, comme pour les
siges des institutions!) , Liverpool (RU) et Stavanger (Norvge). En 2009, ce
seront les villes de Linz (Autriche) et Vilnius (Lituanie). LUE peut apporter
une contribution financire par le biais du programme Culture. En revanche,
pour lAnne europenne du dialogue interculturel, cest un budget particulier
de 10 millions deuros. Par ailleurs, il est logique que le programme LEurope pour les citoyens (2007-2013) intgre la diversit culturelle et linguistique
et la dialogue interculturel
CONCLUSION
Dialogue interculturel, diversit culturellele balancier europen suit le
balancier mondial. Nous sommes dans lre de la diversit, parce que le premier rflexe dans la mondialisation est un rflexe dfensif, un rflexe de peur.
Il est urgent que le balancier aille aussi dans lautre sens, celui du droit au
patrimoine commun et que la cohsion soit entendue comme la cohsion
territorialeet citoyenne. LUNESCO connat depuis longtemps la notion de
Patrimoine mondial; lEurope devrait rflchir la notion de patrimoine europen et valoriser ce concept lchelle europenne. En effet, la diversit par
nature na pas de limites. Le Conseil de lEurope prpare un livre blanc sur
le dialogue interculturel. Pour lui, cette notion dsigne un change de vues
ouvert et respectueux entre des individus et des groupes appartenant des
cultures diffrentes, qui permet de mieux comprendre la perception du monde
propre chacun; et le mot groupe recouvre tous les types de collectifs
pouvant agir par le biais de leurs reprsentants (famille, communaut, associations, peuples). Le Conseil de lEurope nuvre pas pour lintgration, ce qui
ne lempche pas de travailler sur les itinraires culturels europens. LUE, en
364
revanche, poursuit ce but et ne peut pas fonder sa culture commune seulement

sur la diversit.
En ce qui concerne justement les organisation europennes comptentes
dans le domaine de la culture, jusqu la Charte des droits fondamentaux,
une dichotomie existait avec, dun ct, la Communaut europenne pour
le march et, de lautre, le Conseil de lEurope pour les droits de lhomme.
Aujourdhui, une dichotomie persiste avec lUnion europenne pour le march et les droits de lhomme et le Conseil de lEurope pour les droits de lhomme et la culture. La dichotomie doit encore se rsorber grce un engagement
fort de lUnion dans la culture.
Dans une optique conomique et culturelle, le souci de lunit devrait
amener concevoir de grands regroupements europens, quitte sacrifier un
peu de diversit Le nombre de mdias est important pour le pluralisme, mais
il serait judicieux aussi davoir des chanes paneuropennes capables de simposer sur la scne audiovisuelle internationale. On est loin de grands mdias
europens audience internationale, ct de CNN (Etats-Unis), de la BBC
(RU) ou encore dAl-Jazira (Qatar). Dans le domaine du droit dauteur, lorganisation nationale des socits dauteurs et de compositeurs fractionne le
march de la musique. La France uvre actuellement dans le sens dune politique extrieure franaise de laudiovisuel, ce qui suppose une coopration
entre partenairestrois seulement, deux europens (la Belgique et la Suisse)
et le Qubec, impliqus dans TV5 Monde. La ministre franaise de la culture,
Christine Albanel, dans loptique de la prsidence franaise de lUnion au
second semestre 2008, souhaite ouvrir la perspective dun statut spcifique
europen des PME/Petites et moyennes entreprises culturelles (Libration,
Albanel galvanise, 25 mars 2008, p. 32). Ce serait un premier pas vers des
entreprises europennes vocation internationale. Jean-Michel Baer (op. cit.,
p. 39), quant lui, appelle de ses vux une rflexion et une lgislation europenne sur le pluralisme et la concentration des mdias. La Commission est
actuellement confronte un nouveau projet de fusion, entre TPS et Canal +.
Il faut changer dchelle.
Une vritable Europe de la culture est-elle pour 2014? Une Europe culturelle en diffr? Ce nest pas sr du tout, compte tenu de la tendance actuelle, avec le Trait de Lisbonne, redonner aux Etats la mainmise sur la
construction europenne. Les actions culturelles europennes font partie de
lacquis communautaire et les pays candidats ladhsion doivent fournir des
efforts importants pour se conformer aux critres europens dans le domaine
des mdias et de laudiovisuel. Par exemple, la Pologne a d modifier sa lgislation nationale sur la diffusion par satellites transfrontaliers; on a demand
lEstonie daugmenter sa capacit de production de programmes tlvisuels.
365
ISABELLE HANNEQUART
Mais le Trait contient des formules inquitantes qui insistent sur les limites
des comptences.
Sur labsence de nouvelles comptences au-del de celles qui sont clairement confres. Par exemple, le principe de gratuit de lenseignement obligatoire ne cre pas, bien entendu, de nouvelles comptences (Explications ad
article 14 droit lducation). De mme, le principe de non-discrimination
de larticle 21 de la Charte ne modifie pas ltendue des comptences confres strictement par larticle 19 du TFUE (mesures anti-discriminations).
Sur la rversibilit des comptences. Il est toujours possible de revenir
sur ces comptences dans un nouveau trait et ce nest probablement pas la
culture qui tait vise ici, maigre comptence dappui, mais ltat desprit
nest plus celui de lintgration constituante. On na pas tir les bonnes leons
de lchec de la Constitution!
366
XV.
LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX

DANS LUNION EUROPENNE
Jean Rossetto*
SOMMAIRE: Introduction I. La construction de leffectivit des droits fondamentaux: A. La dynamique jurisprudentielle et sa codification par les traits ultrieurs; B. La rdaction dune Charte des droits fondamentaux II. Les limites
leffectivit des droits fondamentaux: A. Linsuffisance des voies de recours ouvertes aux particuliers; B. Le problme particulier soulev par les piliers intergouvernementaux Conclusion.
INTRODUCTION
LUnion europenne prsente cette caractristique originale davoir dvelopp au fil du temps un corpus particulirement riche de droits fondamentaux, alors que sa vocation initiale, au moment de la cration de ce qui tait
alors la Communaut conomique europenne (ci-aprs CEE) tablie sur la
base du trait de Rome du 25 mars 1957, navait quasiment rien voir avec
la notion de droits fondamentaux1. Au dpart en effet, la question des droits
fondamentaux relevait essentiellement des constitutions nationales des Etats
membres et, dans la sphre europenne, du Conseil de lEurope au travers
de la Convention du 4 novembre 1950 relative la Sauvegarde des droits de
lhomme et des liberts fondamentales (ci-aprs CEDH), instituant une Cour
europenne des droits de lhomme sigeant Strasbourg. Le chemin parcouru
est donc considrable qui a progressivement conduit lUnion europenne
mettre en place, sous lautorit de la Cour de Justice des Communauts europennes (ci-aprs CJCE) sigeant Luxembourg, un systme de garantie des
droits fondamentaux qui lui soit propre.
Cette volution sest produite en troite symbiose avec les protections dj
existantes en la matire. En dautres termes, la CJCE sest largement inspire des
dispositions figurant dans les constitutions nationales des Etats membres, comme elle a par ailleurs puis entre autres dans la CEDH et la jurisprudence de
*
1.
Professeur lUniversit F. Rabelais de Tours Directeur du GERCIE

Dans un souci de clart, on rappellera que le trait de Rome de 1957 a institu la CEE; en
vertu du trait Maastricht de 1993, la CEE devient Communaut europenne (CE) fond sur
le trait de Communaut europenne (TCE), tandis que lUnion europenne apparat en tant
quelle comprend la CE (pilier communautaire), mais aussi les deux autres piliers intergouvernementaux (politique trangre et de scurit commune et justice et affaires intrieures).
Le trait de Lisbonne, en cours de ratification, prvoit la disparition de la CE pour ne laisser
subsister que la seule Union europenne.
367
JEAN ROSSETTO
la Cour de Strasbourg pour difier un ensemble de droits fondamentaux dans le

cadre communautaire. Llaboration de ce patrimoine constitutionnel commun
na pas toujours t sans difficults; dune part, parce que les Cours constitutionnelles des Etats membres ont parfois mis des doutes sur le niveau de la protection assure au regard de celui garanti par les constitutions nationales; dautre
part, parce que sest finalement pose la question de savoir si la Communaut
europenne (et dsormais lUnion europenne selon le trait rformateur de Lisbonne de 2007) ne devrait pas adhrer purement et simplement la CEDH, en
dpit de la mise au point dune Charte des droits fondamentaux de lUnion quil
faut lvidence concilier avec la CEDH.
Ces brves observations liminaires conduisent examiner dans un premier temps dans quelles conditions lUnion europenne a t amene btir
un socle de droits fondamentaux, la fois complmentaire et concurrent des
systmes prexistants. Dans un deuxime temps, on mettra en vidence les
limites leffectivit des droits fondamentaux qui subsistent dans lUnion
europenne.
I. LA CONSTRUCTION DE LEFFECTIVIT DES DROITS FONDAMENTAUX
La question se ramne ici fondamentalement au point de savoir comment
lUnion europenne est devenue une Union de droit, caractrise par le fait
que tous les actes de ses institutions doivent pouvoir tre contests devant le
juge communautaire. Telle est la toile de fond qui sous tend la dynamique
ayant conduit laffirmation des droits fondamentaux. A cet gard, la CJCE
a jou un rle majeur comme en tmoignent plusieurs arrts ou avis rendus
par elle. Lun dentre eux, particulirement emblmatique, dispose que La
Communaut conomique europenne est une Communaut de droit en ce que
ni ses Etats membres ni ses institutions nchappent au contrle de la conformit de leurs actes la charte constitutionnelle de base quest le trait2. Par
ailleurs, dans un avis clbre rendu propos de lventuelle adhsion de la
Communaut la CEDH, elle affirme que selon une jurisprudence constante, les droits fondamentaux font partie intgrante des principes gnraux du
droit dont la Cour assure le respectle respect des droits de lhomme constitue donc une condition de la lgalit des actes communautaires.3 Les traits
europens ont par la suite rceptionn cet acquis jurisprudentiel.
2.
3.
368
CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement europen, aff.294/83, Rec. p.1139. On observera
que dans cette affaire la Cour invoque la nature constitutionnelle du trait communautaire
afin de transposer la notion dEtat de droit dans le cadre de la CEE.
Avis 2/94, 28 mars 1996, Rec. p.I-1759, points 33-34.
LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LUNION EUROPENNE
A. La dynamique jurisprudentielle et sa codification par les traits ultrieurs

Comme on la suggr tout lheure, le trait de Rome de 1957 se montre
silencieux propos des droits fondamentaux. La raison en est que ce trait a
pour objet les seules relations conomiques et commerciales entre ses six signataires et la cration corrlative dun March commun. Ses auteurs avaient
de plus lesprit la conclusion rcente de la CEDH, ds lors il y avait un
risque vident de double emploi avec cet instrument rcent4. On peut tout au
plus relever que certains principes qui y sont noncs, la porte initialement
limite aux relations conomiques et commerciales, sont nanmoins susceptibles dintresser le champ des droits de lhomme. Il sagit du principe de non
discrimination dont la vocation premire sattachaient aux discriminations
lies la nationalit, dont on mesure demble quel point il peut connatre
un domaine dapplication bien plus large. Il sagit galement du principe de
la libre circulation, dont la parent nest gure douteuse avec la libert daller
et venir; ce principe a longtemps bnfici aux seules personnes exerant une
activit conomique ou professionnelle, mais il devait connatre plus tard une
gnralisation avec la disparition des contrles aux frontires intrieures entre
Etats membres conscutive la mise en place de lespace Schengen au seuil
des annes quatre-vingt-dix.
Les annes passant, la ncessit de constituer un catalogue de droits fondamentaux propre la CEE sest faite sentir pour trois raisons.
En premier lieu, le dveloppement des politiques communautaires dans
les secteurs les plus varis conduit mcaniquement augmenter les risques
datteinte aux droits fondamentaux, notamment ds lors que ces derniers ne
se rduisent plus lpoque contemporaine laffirmation de droits civils et
politiques, mais comportent en outre une dimension conomique et sociale.
En deuxime lieu, la CJCE a trs tt affirm le principe de la primaut du
droit communautaire qui ne figure pas au demeurant dans le trait de Rome
de 1957 sur lensemble des dispositions de droit interne dictes par les Etats
membres, cest--dire y compris sur les normes nationales de nature constitutionnelle5. A partir de l, la Cour constitutionnelle allemande a fermement
indiqu que le principe de primaut du droit communautaire trouvait sa limite
dans le respect du systme allemand de protection des droits de lhomme; plus
4.
5.
C. Blumann, L. Dubouis, Droit institutionnel de lUnion europenne, Litec, 1ire dition,

2004, p.76.
CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ENEL, aff.6/64, Rec. p.1158.
369
JEAN ROSSETTO
prcisment, la Cour de Karlsruhe a fait valoir que cette primaut ne pouvait

se concevoir qu la condition que les standards europens de protection fournissent des garanties au moins gales celles prvues dans la loi fondamentale
allemande6. Cette rserve de constitutionnalit ne pouvait quinciter la Cour
de Justice dvelopper encore davantage la notion de droits fondamentaux
lchelle europenne.
En troisime lieu, il apparut rapidement indispensable de rapprocher la
CEE du standard de protection en vigueur dans le cadre du Conseil de lEurope par le biais de la CEDH; dune part, parce que les Etats membres de la
CEE taient tous membres du Conseil de lEurope; dautre part, parce quil est
politiquement fcheux que le droit communautaire accuse un retard sur une
organisation qui symbolise la protection des droits fondamentaux en Europe.
Tel est le contexte dans lequel la CJCE a t appele mettre sur pied une
jurisprudence audacieuse en matire de droits fondamentaux. Pour ce faire,
dans le silence du trait de Rome, elle a dcid de recourir la technique des
principes gnraux du droit, en tant que source non crite du droit communautaire. Cest ainsi que dans un arrt rendu en 1969 la Cour dclare que les
droits fondamentaux de la personne sont compris dans les principes gnraux
du droit communautaire dont la Cour assure le respect7. Lanne suivante,
elle se montre encore plus explicite dans un arrt8 qui fait figure de dcision
de principe loccasion duquel elle raffirme que le respect des droits fondamentaux fait partie intgrante des principes gnraux du droit dont la Cour
assure le respect; en lespce, la Cour ajoute que ces droits sinspirent des
traditions constitutionnelles communes aux Etats membres et prcise surtout
la Cour constitutionnelle allemande y a fermement ragi, on la vu que le
droit communautaire prime en consquence sur le droit constitutionnel des
Etats membres, y compris sur les droits fondamentaux y affrant.
Dans la ligne de cette jurisprudence, la CJCE sest ensuite tourne vers
des textes dorigine internationale, et plus prcisment vers la Dclaration
universelle des droits de lhomme adopte par lAssemble gnrale des Nations Unies le 10 dcembre 1948, ainsi que vers les deux pactes internationaux des droits de lhomme adopts en 1966. Telle fut la solution de larrt
Nold9 dans lequel la Cour confre ces instruments la Dclaration de 1948
nayant pas en soi de valeur juridique la porte de principes gnraux en
6.
7.
8.
9.
370
Cette jurisprudence dite so lange rsulte dun arrt de la Cour du 29 mai 1974.
CJCE, 12 novembre 1970, Stauder, aff. 26/69, Rec. p.419.
CJCE, 17 dcembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, Rec. p.1125.
CJCE, 14 mai 1974, Nold, aff. 4/73, Rec. p.491.
droit communautaire. Cette construction jurisprudentielle trouve son point

daboutissement peu de temps aprs avec larrt Rutili10 lorsque la CJCE dcide dincorporer, la suite de la ratification de ce texte par la France en 1974,
la CEDH dans les principes gnraux du droit communautaire. Cette dcision
est capitale pour deux raisons. Dun ct, elle opre la jonction entre le droit
de la CEE et des dispositions prestigieuses en matire de droits de lhomme
dans la sphre europenne; de lautre, elle pose la question aujourdhui encore
trs brlante de ladhsion de lUnion europenne la CEDH. On y reviendra
en conclusion de cet article.
Dans ces conditions, on ne stonnera gure que linsertion des droits
fondamentaux dans le corps mme des traits communautaires ait pu tre envisage loccasion de leur rvision. Une premire disposition en ce sens
figure dans le trait dUnion europenne de Maastricht de 1993, mais cest
surtout le trait dAmsterdam sign en 1997 qui consacre vritablement la
reconnaissance des droits fondamentaux dans le trait dUnion europenne
(ci aprs TUE). Son article 6 proclame en effet que lUnion est fonde sur
les principes de libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme
et des liberts fondamentales, ainsi que de ltat de droit, principes qui sont
communs aux Etats membres lUnion respecte les droits fondamentaux tels
quils sont garantis par la CEDH, et tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes gnraux du
droit communautaire. Le mme trait garantit de surcrot lopposabilit des
droits fondamentaux aux Etats candidats ladhsion; aux termes de larticle
49 TUE, ces derniers doivent en effet satisfaire aux principes noncs larticle 6 TUE pour appartenir lUnion.
Le trait va encore plus loin en prvoyant des sanctions lencontre des
Etats membres qui viendraient commettre une violation grave et persistantedes principes noncs larticle 6TUE. En la circonstance, au terme
dune procdure fort lourde diligente par le Conseil runi au niveau des chefs
dEtat et de gouvernement, des sanctions peuvent tre dictes, allant de la
suspension de certaines prestations financires au retrait du droit de vote de
lEtat concern au sein du Conseil des ministres. Eu gard la situation politique ayant prvalu en Autriche en 2000 (participation dun parti dextrme-droite la coalition gouvernementale), le trait de Nice de 2001 envisage
quant lui que soient adresses des recommandations lEtat dans lequel
existerait un risque clair de violation grave par un Etat membre de principes
10. CJCE, 28 octobre 1975, Rutili, aff. 36/75, Rec. p.1219.
371
JEAN ROSSETTO
noncs larticle 6 TUE. Sur ce point, le trait de Nice nest gure explicite
en voquant seulement ldiction de mesures appropries.
Reste que la jurisprudence particulirement ferme de la CJCE, assortie de
linsertion des droits fondamentaux dans le TUE, nont pas paru suffisantes
pour rsorber les carences du droit communautaire. Cest pourquoi un regain
deffectivit de ces droits a t ressenti comme indispensable au moyen de la
rdaction dune Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne la
fin des annes quatre-vingt-dix.
B. La rdaction dune Charte des droits fondamentaux
Compte tenu de ce qui vient dtre dit, on peut lgitimement sinterroger
sur le besoin de confectionner un texte regroupant, au niveau de lUnion europenne, un corps de rgles spcifiques proclamant solennellement lexistence
de droits fondamentaux. Dans lesprit des Etats membres, trois lments plaidaient pourtant en faveur dune telle dmarche.
Tout dabord, il fallait tenir compte du fait que la CJCE avait clairement
affirm dans un avis que la Communaut europenne tait dans limpossibilit
dadhrer la CEDH11 ds lors, notamment, quelle ne disposait pas de comptences en matire de droits de lhomme. Dautre part, les Etats membres
taient soucieux de donner une plus grande visibilit aux droits fondamentaux
figurant dans les traits. Ceux-ci sont en effet lobjet dune dclaration de
principe larticle 6 TUE, mais ils sont par ailleurs disperss sans cohrence
au gr des diffrentes dispositions des traits; lide tait donc de regrouper la
totalit des droits fondamentaux dans une sorte de catalogue solennel. Enfin,
il ne faut pas perdre de vue qumergeait alors le projet de doter lUnion europenne dune Constitution; de la sorte, le catalogue solennel en question avait
vocation prendre place dans son Prambule, de manire constituer un bill
of rights de lUnion europenne.
Cest lors du Conseil europen tenu Cologne les 3 et 4 juin 1999 que fut
dcide la rdaction dune Charte des droits fondamentaux. Les motifs avancs pour cette entreprise sont alors formuls en des termes particulirement
solennels: le respect des droits fondamentaux est lun des principes fondateurs de lUnion europenne et la condition indispensable pour sa lgitimitil est ncessaire dtablir une Charte de ces droits afin dancrer leur importance exceptionnelle et leur porte de manire visible pour les citoyens de
lUnion. Dans cette perspective, le Conseil europen chargea une Enceinte
11. Voir, note 3.
372
- qui devait du reste rapidement se qualifier de Convention pour souligner

le caractre quasi-constituant de sa mission dtablir un texte. Compose
majoritairement de parlementaires (16 manant du Parlement europen, 30
des parlements nationaux des Etats membres), elle comptait galement 15
reprsentants des excutifs nationaux et un reprsentant de la Commission
europenne; cela sajoutait la prsence bienvenue dobservateurs, et en particulier de deux reprsentants de la Cour de justice et de deux reprsentants du
Conseil de lEurope (dont un de la Cour de Srasbourg)12.
A lissue de ses travaux accompagns dune large publicit, la Convention a livr en octobre 2000 un document qui a t sign et solennellement
proclam par le Conseil, le Parlement europen et la Commission europenne
loccasion du Conseil europen de Nice, le 7 dcembre 2000. La Charte tablit un catalogue de droits exposs en six titres successifs: Dignit, Liberts,
Egalit, Solidarit, Citoyennet, Justice. On y trouve les droits civils et politiques qui figurent pour lessentiel dans la CEDH (droit la vie, libert de pense, de conscience et de religion), mais elle leur confre parfois une porte
plus large (droit au mariage, libert dassociation); elle intgre par ailleurs,
non sans de vives rticences de la part du Royaume-Uni, des droits conomiques et sociaux (libert dentreprise, droit de grve); elle nonce enfin des
droits de nouvelle gnration lis selon son Prambule lvolution de
la socit, du progrs social, et des dveloppements scientifiques et technologiques (interdiction du clonage reproductif des tres humains, respect du
consentement libre et clair du patient). Si lon prcise que la Charte fait
galement tat de la protection des donnes personnelles, on mesurera la modernit de ce document et la plus-value quil apporte, notamment par rapport
la CEDH.
Sagissant maintenant de la porte de ce texte et de sa force juridique, on
observera que le champ dapplication de la Charte est nettement circonscrit.
Selon son article 51 en effet, la Charte sapplique uniquement lgard des
diffrentes institutions de lUnion lorsquelles dictent des normes de droit
12. Il a t relev ce propos que la composition de lEnceinte traduit la volont dassocier

un maximum dinstitutions tant communautaires quextrieuresOn est trs loin en tout cas
dun petit cnacle technique ou politique au demeurant qui reprsenterait les seuls chefs
dEtat ou de gouvernementla prminence parlementaire ne peut tonner sagissant dun
domaine qui touche au plus prs les peuples des Etats et qui permet de rduire sensiblement
le dficit dmocratique de lUnion. C. Blumann, Vers une Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne, Mlanges en hommage au Doyen Y. Madiot, Bruylant, Bruxelles,
2000, p.p.210-211.
373
JEAN ROSSETTO
communautaire ou bien lgard des Etats membres la condition que ces

derniers mettent uvre le droit de lUnion.
Quant la force juridique reconnue la Charte, il rsulte des conditions
de son adoption lors du Conseil europen de Nice quelle ne dispose pas dun
caractre obligatoire. Formellement, il ne sagit en vrit que dun accord
interinstitutionnel qui engage politiquement les trois institutions concernes,
en dpit du fait que la Charte a t conue et rdige comme si elle devait revtir une porte contraignante. Il nen demeure pas moins que ce document
exerce, par sa nature mme, une influence juridique incontestable. La Commission europenne lavait pressenti qui dclarait, ds le 11 octobre 2001,
quon pouvait faire sans grand risque le pari que la Charte dploiera des
effets, y compris sur le plan juridique, et ce quelle que soit la nature qui lui
sera attribue13.
De fait, la Charte a rapidement bnfici dune justiciabilit indirecte,
comme en tmoignent les rfrences ses dispositions opres par de nombreuses et prestigieuses juridictions europennes. Cest ainsi que Tribunal
constitutionnel espagnol sen rclame dj dans les jours qui ont prcd sa
proclamation propos de la protection des donnes caractre personnel14.
De son ct, la Cour de Strasbourg nhsite bientt pas invoquer le libell de
son article 9 au sujet des personnes transsexuelles15. Pour sa part, le Tribunal
de Premire Instance (ci-aprs TPI) sest appuy sur la Charte deux reprises
en tant quelle confirme les traditions constitutionnelles communes aux Etats
membres16. Aprs quelques hsitations, la CJCE sest elle aussi rfre la
Charte dans un arrt de 2006 relatif une directive sur le regroupement familial17, et elle accepte dsormais den faire mention dans ses arrts18.
Le trait tablissant une Constitution pour lEurope sign Rome le 29
octobre 2004 tait de nature mettre un terme cet inconfort juridique, car il
donnait la Charte des droits fondamentaux une vritable porte normative.
Malgr un affichage peu convaincant la logique et la symbolique auraient
voulu que la Charte figurt en tte de ce texte alors quelle se trouvait rlgue
13. Communication de la Commission sur la nature des droits fondamentaux de lUnion europenne, COM/2000/0664 final, 10.
14. Dcision du 30 novembre 2000, n292/2000, Revista espagnola de derecho international,
2000-1, vol.LIII, p. 438 et suivantes.
15. CEDH, 11 juillet 2002, Christine Goodwin c/ Royaume-Uni, requte n 28957/95.
16. 30 janvier 2002, Max.Mobil c/ Commission, aff. T-54/99 et 3 mai 2002, Jgo-Qur, aff.
T-177/01
17. CJCE, 27 juin 2006, Parlement europen c/ Conseil, aff. C-540/03
18. CJCE, 13 mars 2007, Unibet (London) Ltd, aff. C-432/05.
374
dans sa Partie II lentre en vigueur du trait en question aurait signifi que

la Charte tait finalement revtue dune force juridique obligatoire. Comme
on le sait, le trait constitutionnel na pas t ratifi par la totalit des Etats
membres de lUnion comme cela tait indispensable, et son abandon a eu pour
consquence de maintenir la Charte dans sa situation juridique initiale.
Fort heureusement, le trait modificatif sign Lisbonne le 13 dcembre
2007 apporte une solution cette difficult dans les conditions suivantes. La
Charte des droits fondamentaux, dans une nouvelle version reprise pour lessentiel du texte de 2000 malgr quelques modifications parfois substantielles,
est de nouveau adopte par le Parlement europen, le Conseil et la Commission europenne le 12 dcembre 2007 Strasbourg. Et, ce qui est capital, le
TUE, tel que rform par le trait de Lisbonne, indique sans ambigut en son
article 6 que lUnion reconnat les droits, les liberts et les principes noncs
dans la Charte des droits fondamentaux du 7 dcembre 2000, telle quadapte
le 12 dcembre 2007 Strasbourg, laquelle a la mme valeur juridique que
les traits.
La formule retenue, qui apparat comme une regrettable externalisation
de la Charte rduisant singulirement sa visibilit, comporte tout de mme
lavantage indniable de confrer enfin une force contraignante ce document, du moins si le trait de Lisbonne devait un jour vritablement entrer en
vigueur...
Si tel est le cas, on ne peut que se rjouir des progrs ainsi enregistrs du
ct de leffectivit des droits fondamentaux dans lUnion europenne. On
regrettera certes au passage que deux Etats membres (le Royaume-Uni pour
cause de proclamation de droits sociaux, la Pologne en raison de son souci de
protger sa lgislation nationale en matire de droit de la famille) aient cru opportun dobtenir des drogations lgard de la Charte; ces dernires figurent
dans un protocole qui est dot, comme tous les protocoles, de la mme valeur
juridique que le trait. Ce protocole, qui prtend simplement faire uvre de
clarification, a en ralit pour but dexclure lapplication de la Charte pour
ces deux Etats. On y lit en effet que la Charte ntend pas la facult de la
Cour de justice de lUnion europenne, ou de toute juridiction de la Pologne
ou du Royaume-Uni, destimer que les lois, rglements ou dispositions, pratiques ou action administratives de la Pologne ou du Royaume-Uni sont incompatibles avec les droits, les liberts et les principes fondamentaux quelle
raffirme. Ce dispositif est incontestablement critiquable dans la mesure o
il pourrait, sur une question aussi essentielle que les droits fondamentaux,
gnrer une Europe deux vitesses. Cela est dautant plus proccupant que
leffectivit des droits fondamentaux dans lUnion europenne connat par
ailleurs un certain nombre de limites.
375
JEAN ROSSETTO
II. LES LIMITES LEFFECTIVIT DES DROITS FONDAMENTAUX

La faille majeure dans le systme de protection des droits fondamentaux
de lUnion europenne provient de linsuffisance des voies de recours offertes
aux particuliers. Bien que le trait de Lisbonne et les dveloppements rcents
de la jurisprudence de la CJCE soient encourageants cet gard, les mesures
prises lencontre des particuliers dans le cadre des titres V et VI du TUE sont
galement peu favorables au respect des droits fondamentaux.
A. Linsuffisance des voies de recours ouvertes aux particuliers
La probable intgration de la Charte des droits fondamentaux dans le droit
de lUnion europenne ne saccompagne malheureusement pas dun progrs
significatif des procdures permettant dexercer des recours juridictionnels
pour non respect des droits fondamentaux. Etant entendu que la Charte ellemme linstar des articles 6 et 13 de la CEDH proclame en son article
47 le droit un recours effectif devant un tribunal, on aurait pu sattendre
ce quune voie de droit spcifique soit cre par le trait constitutionnel ou
le trait de Lisbonne pour violation allgue des droits fondamentaux19. Or
il nen est rien, sans doute parce quil tait difficile, en pratique, de distinguer les moyens concernant la protection des droits fondamentaux des autres
moyens par lesquels est conteste la lgalit dun acte de lUnion20. La volont de ne pas encombrer le prtoire de la CJCE ou du TPI fournit certainement un lment dexplication supplmentaire. On na pas manqu de faire
valoir ce sujet quun assouplissement provoquerait un engorgement du systme juridictionnel communautaire, au dtriment des justiciables et du droit
un dlai raisonnable. En consquence, les particuliers en sont rduits faire
usage dun certain nombre de voies de droit existantes dont la pleine efficacit
reste dmontrer.
La voie royale serait celle fonde sur larticle 230 du TCE aux termes
duquel la CJCE contrle la lgalit des actes adopts par les institutions de
lUnion europenne. Dans ce cadre, toute personne physique ou morale peut
former un recours en annulation contre les mesures qui contreviendraient aux
traits ou aux principes gnraux du droit communautaire. On en peroit tout
lintrt au regard de lexistence dune Union de droit.
Il se trouve cependant que ce recours nest recevable qu la condition que
lacte attaqu concerne directement et individuellement le requrant. L rside
19. Il en ainsi en Espagne (recours damparo) ou en Allemagne (Bundesverfassungsbeschwerde).

20. F.X.Priollaud, D.Siritzky, Le trait de Lisbonne, La Documentation franaise, 2008, p. 457.
376
toute la difficult, car la jurisprudence de la CJCE sest montre particulirement stricte sur ce point; depuis une dcision de 196321, cette juridiction exige
que la mesure atteigne les requrants en raison de certaines qualits qui leur
sont particulires ou dune situation de fait qui les caractrise par rapport
toute autre personne et de ce fait les individualise dune manire analogue
celle dun destinataire. On en conviendra aisment, ces conditions sont fort
difficiles runir par un particulier qui viendrait invoquer le non respect des
droits fondamentaux en contestant un acte porte gnrale.
Cest sans doute pour cette raison que le TPI a tent de revenir sur cette
jurisprudence en ayant prcisment lesprit la rdaction de la Charte des
droits fondamentaux et son article 47. Soucieux de contribuer une Union de
droit en favorisant laccs au juge, cette juridiction communautaire a estim
quen labsence de possibilit de recours devant un juge national une personne physique ou morale doit tre considre comme individuellement concerne par une disposition communautaire de porte gnrale qui la concerne
directement si la disposition en question affecte, dune manire certaine et
actuelle, sa situation juridique en restreignant ses droits ou en lui imposant
des obligations22. Mais la CJCE sest refuse entriner cette volution dans
un arrt rendu peu de temps aprs; elle a maintenu sa jurisprudence antrieure
en sappuyant sur deux arguments: la possibilit pour le requrant de trouver
une protection effective devant le juge national et lappel aux Etats membres
pour quils rvisent les traits en vue de mettre en place un systme complet
de contrle de la lgalit. Cet appel du juge, on la vu, na pour lheure pas
t entendu23.
Lexception dillgalit prvue larticle 241 du TCE nest gure plus
praticable. En loccurrence, un particulier se voit offrir la facult, une fois expir le dlai de deux mois dans lequel est enferm le recours en annulation, de
contester la lgalit dun acte communautaire (ici un rglement) loccasion
dun litige mettant en cause cet acte; encore faut-il, selon la jurisprudence,
quil existe un lien troit entre lacte attaqu et sa porte individuelle et que
lintress nait pas nglig dattaquer lacte dans le dlai fix larticle 230.
21. CJCE, 15 juillet 1963, Plaumann, aff. 25/62, p.197.

22. TPI, 3 mai 2002, Jego-Qur c/ Commission, T-177/01, Rec. p. II-2365.
23. Sauf considrer que le trait de Lisbonne assouplit les conditions de recevabilit des recours en annulation des personnes physiques et morales pour les actes rglementaires ne
comportant pas de mesures dexcution. Sur ce point, voir larticle 263 du trait de fonctionnement de lUnion europenne (ci-aprs TFUE), tel que rdig par le trait de Lisbonne.
377
JEAN ROSSETTO
La dmarche nest pas plus aise sur le terrain de la responsabilit extracontractuelle de la Communaut reposant sur les articles 235 et 288 al.2 du
TCE. Laction en rparation a beau tre ouverte toute personne physique ou
morale, elle est en effet rigoureusement encadre par trois conditions. Il importe que le requrant sappuie sur la violation dune rgle suprieure de droit
protgeant les particuliers (ce qui cadre bien avec la notion de droit fondamental), mais il faut aussi que cette violation soit suffisamment caractrise, et que
soit apporte la preuve dun dommage anormal et spcial effectivement caus
par cette violation
Ce rapide tour dhorizon des voies de droit ouvertes aux particuliers qui
sont susceptibles dassurer le respect des droits fondamentaux ne serait pas
complet si lon ne faisait pas mention de larticle 234 du TCE instituant la
question prjudicielle. Dialogue de juge juge, le renvoi prjudiciel permet
une juridiction nationale (ou loblige si elle statue en dernier ressort) dinterroger le juge communautaire au moment dun litige quelle examine sur
linterprtation donner au TCE ou bien de le solliciter sur linterprtation
ou la validit dun acte communautaire. Cette procdure trs frquente fournit
lvidence, et cest heureux, une opportunit de soulever la question de la
violation dun droit fondamental au cours dune instance; mais il convient de
souligner que les particuliers ne sont pas en mesure de saisir eux-mmes le
juge communautaire; seul le juge national est habilit poser la question prjudicielle sil le juge ncessaire la solution du litige.
B. Le problme particulier soulev par les piliers intergouvernementaux
Le trait de Maastricht de 1993 a procd un largissement des comptences de lUnion europenne. Mais ces nouvelles comptences ont parfois
t intgres en dehors de la sphre communautaire, pour relever du domaine
dit intergouvernemental; ce dernier se caractrise par une coopration entre
Etats membres, le plus souvent ralise lunanimit sur le fondement dactes spcifiques. Ainsi en est-il du Titre V actuel du TUE relatif la politique
trangre et de scurit commune (ciaprs PESC, deuxime pilier) et de son
Titre VI concernant la coopration policire et judiciaire en matire pnale
(troisime pilier comprenant lespace de libert, de scurit et de justice).
En ces domaines, malgr des progrs incontestables, les comptences de
la CJCE sont notoirement limites. Sagissant de la PESC, sa comptence est
quasiment inexistante. En ce qui regarde le Titre VI, qui par son objet affecte
au plus haut point les droits fondamentaux, la comptence de la CJCE demeure incomplte aux termes de larticle 35 TUE. En premier lieu, sa comptence
pour statuer titre prjudiciel est facultative car elle repose sur une dclaration dacceptation de la part de lEtat membre qui a de plus le choix, soit de
378
reconnatre la comptence de la Cour pour lensemble de ses juridictions nationales, soit de limiter ce droit aux seules juridictions nationales dont les dcisions sont rendues en dernier ressort; dans les deux cas de figure, la saisine
de la CJCE est facultative. En deuxime lieu, si larticle 35 TUE met bien en
place un recours en annulation calqu sur larticle 230 TCE pour contrler
la lgalit des dcisions-cadres et des dcisions adoptes dans le troisime
pilier, seuls les Etats membres et la Commission sont autoriss lexercer. En
troisime lieu, il nexiste aucune possibilit pour la CJCE de connatre dun
quelconque recours en indemnit.
Limperfection de ce systme de protection juridictionnelle a t mise
en vidence dans la jurisprudence rcente de la CJCE propos dun recours
form par des personnes qui avaient t inscrites sur des listes au titre de leur
appartenance prtendue des organisations terroristes. Les intresss demandaient rparation pour inscription sur ces listes tablies sur la base de positions communes adoptes par le Conseil de lUnion europenne, et destines
mettre en uvre la rsolution 1373/2001 du Conseil de scurit des Nations
Unies relative la lutte contre le terrorisme. Dans ce but, ils invoquaient notamment une violation des droits fondamentaux pour cause dabsence de recours juridictionnel effectif.
Les organisations concernes ont tout dabord saisi la Cour de Strasbourg
qui a rejet leur recours comme irrecevable en faisant valoir quelles navaient
pas la qualit de victimes dune violation de la CEDH24. Elles se sont ensuite
tournes vers le TPI qui na pu que constater que larticle 35 du TUE ne fait
nulle mention dun recours permettant dengager la responsabilit extracontractuelle de lUnion europenne, et les a donc dboutes en dplorant ce dfaut de protection juridictionnelle25. Ces organisations ont alors saisi la CJCE
dun pourvoi, en linvitant notamment admettre la recevabilit de leur demande au nom du droit un recours juridictionnel effectif. A linstar du TPI,
la Cour a fait observer quil nexiste aucune voie de droit larticle 35 TUE
pour rpondre la requte. Mal laise, la Cour a cependant expliqu quune
position commune, laquelle nentre pas dans le champ de son contrle au titre
de larticle 35 TUE, qui produirait des effets de droit vis--vis des tiers pourrait donner lieu un contrle de sa part si une juridiction nationale acceptait
de la requalifier (en dcision-cadre ou en dcision) loccasion dun renvoi
24. CEDH, 23 mai 2002, Segi et Gestoras Pro-Amnistia, Req. N 6422/02 et n9916/02.
25. TPI (ord.), 7 juin 2004, Segi et autres c/Conseil de lUnion europenne, aff. T-338/02, Rec.
p. II-1647 et TPI (ord.), 7 juin 2004, Gestoran Pro-Amnistia et autres c/Conseil de lUnion
europenne, Aff.T-332/02.
379
JEAN ROSSETTO
prjudiciel. De plus, la CJCE invite les juridictions nationales faire en sorte

que les particuliers disposent de voies de recours effectives en droit interne.
Face ces dcisions, on peut se fliciter des innovations introduites dans
le trait de Lisbonne sur cette dlicate question. Dans le souci de rpondre
la situation que lon vient de dcrire, larticle 275 du TFUE dispose dsormais
que la CJCE est comptente pour se prononcer sur les recours concernant la
lgalit des dcisions prvoyant des mesures restrictives lencontre de personnes physiques ou morales adoptes par le Conseil. Ce perfectionnement
trs positif de leffectivit des droits fondamentaux dans lUnion europenne
nest du reste pas le seul. De manire tout fait heureuse, le trait de Lisbonne
prvot galement daligner dans un dlai de cinq ans le rgime des actes
pris dans le domaine de la coopration judiciaire et policire dans lespace
de libert, de scurit et de justice sur le rgime de droit commun des actes
de lUnion; cela implique que la CJCE disposera leur propos dune comptence singulirement largie, elle aussi aligne sur le droit commun. Dans le
mme domaine, larticle 267 du TFUE prcise que la CJCE devra statuer dans
les plus brefs dlais lorsque laffaire faisant lobjet dun renvoi prjudiciel
concerne une personne dtenue26.
Dans une telle conjoncture favorable, on doit galement se rjouir de la
rcente prise de position de la CJCE dans deux affaires jointes27 qui concernaient la lgalit dun rglement communautaire pris en application dune
rsolution du Conseil de scurit des Nations Unies tablissant une liste de
personnes et dentits assortie dun gel de leurs fonds et de leurs ressources
conomiques. Souponnes dtre lies Oussama Ben Laden, au rseau AlQuaida et aux Taliban, ces personnes avait dans un premier temps saisi le TPI;
celui-ci avait considr, en se plaant sur le terrain du droit international, que
la mesure de gel de fonds ne mconnaissait pas leur droits fondamentaux
laune du standard de protection universelle des droits fondamentaux de la
personne humaine relevant du jus cogens28. Saisi dun pourvoi par les requrants, la CJCE a pour sa part annul ces arrts en estimant tout dabord
que le rglement litigieux, bien que transposant un acte de nature internationale, devait tre apprci au regard du respect des droits fondamentaux dans
26. La CJCE a mis en place, depuis le premier mars 2008, une procdure prjudicielle durgence
applicable aux renvois relatifs lespace de libert, de scurit et de justice (dtention de la
personne, garde denfants)
27. CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi, et Al Barakaat International Foundation c/
Conseil de lUnion europenne et Commission, aff. jointes, C-402/05P et C-415/05P.
28. TPI, 21 septembre 2005, Yussuf et Al Barakaat International Fondation c/ Conseil et Commission, T-306/01; Kadi c/ Conseil et Commission, T-315/01.
380
lUnion europenne; partir de l, elle a jug que ce rglement qui portait

atteinte selon elle plusieurs droits fondamentaux (droit de proprit, droit
dtre entendu, droit un recours juridictionnel effectif) devait tre annul. Ce
faisant, la Cour a ralis une remarquable avance de lUnion de droit, en
appliquant en lespce sa jurisprudence classique selon laquelle tous les actes
des institutions susceptibles de produire des effets de droit doivent pouvoir
tre contests devant le juge communautaire29.
CONCLUSION
Une importante question reste en suspens au sujet de leffectivit des
droits fondamentaux dans lUnion europenne. Elle intresse ladhsion ventuelle de lUnion la CEDH. Propose ds 1979 par la Commission, qui a
renouvel cette demande en 1990 et 1993, elle a t refuse par la CJCE saisie pour avis (v. supra). Elle est aujourdhui programme par le TUE tel que
rvis par le trait de Lisbonne puisque son article 6, al.2, dispose: LUnion
adhre la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et
des liberts fondamentales. Cette adhsion ne modifie pas les comptences de
lUnion telles quelles sont dfinies dans les traits; cet article est complt
par larticle 218 al.8 du TFUE qui souligne que laccord dadhsion devra
tre adopt lunanimit par le Conseil et tre ratifi par lensemble des Etats
membres conformment leurs rgles constitutionnelles respectives; laccord
sera de plus soumis lapprobation du Parlement europen.
Un protocole particulier entend apprhender limpact quaura ladhsion
la CEDH sur lUnion et ses Etats membres. A cet gard, il voque la ncessit de prserver les caractristiques de lUnion et du droit de lUnion, notamment en ce qui concerne les modalits particulires de lventuelle participation de lUnion aux instances de contrle de la CEDH et les mcanismes
ncessaires pour garantir que les recours forms par des Etats non membres
et les recours individuels soient dirigs correctement contre les Etats membres et/ou lUnion, selon le cas (problme de la rorientation vers le bon
dfendeur). De faon redondante, il ritre laffirmation de larticle 6 TUE selon laquelle ladhsion naffecte pas les comptences de lUnion; il prcise en
outre que cette adhsion naffecte ni les attributions de ses institutions (celles
de la CJCE en particulier), ni la situation particulire de ses Etats membres (au
cas par exemple o ils auraient formul des rserves la CEDH).
29. En particulier dans son arrt de principe du 23 avril 1986, Parti cologiste Les Verts c/
Parlement europen, aff. 294/83, Rec. p.1339, point 23.
381
JEAN ROSSETTO
Les avantages dune adhsion de lUnion europenne la CEDH sont de

plusieurs ordres. Au premier chef, elle contribuera au renforcement de la cohrence entre les deux systmes de protection qui coexistent actuellement en
Europe. Dune part, parce que la Cour de Stasbourg et la CEDH semploient
dj faire converger leurs jurisprudences respectives; dautre part, parce que
larticle 52 al.3 de la Charte des droits fondamentaux indique que les droits
quelle reconnat doivent tre interprts de la mme manire dans leur sens et
leur porte que ceux correspondants qui figurent dans la CEDH.
Ensuite, ladhsion permettra aux institutions de lUnion de participer
pleinement aux procdures devant la Cour de Strasbourg lorsquun acte
communautaire est en cause; il sera ainsi remdi la situation qui sest
prsente dans laquelle un Etat membre a d rpondre dune ventuelle violation de la CEDH par une norme de droit communautaire quil ne faisait
quappliquer30.
Enfin, et cest peut-tre lessentiel au regard des dveloppements qui prcdent, le respect des droits fondamentaux sera accru par louverture dun droit
de recours individuel des particuliers devant la Cour de Strasbourg contre tout
acte de lUnion affectant les droits et liberts proclams dans la CEDH; de la
sorte, pourrait ainsi tre rduite une lacune du droit de lUnion conscutive
linsuffisance des voies de droit ouvertes aux particuliers.
30. CEDH, 18 fvrier 1999, Matthews c/ Royaume-Uni.
382
XVI.
LIVRE CIRCULAO DE BENS, SERVIOS

E FATORES DE PRODUO NO MERCOSUL
Ligia Rocha*
SUMRIO: 1. O Mercosul: 1.1 Livre Circulao de Bens Servios e Fatores Produtivos:
a) O Livre Comrcio de Bens; b) Livre Comrcio de Servios; c) A livre circulao de
fatores de produo 2. Comrcio de Bens e Integrao do MERCOSUL: 2.1 Tratamento da Nao Mais Favorecida; 2.2. Tratamento Nacional 3. Programa de Liberalizao do Comrcio no MERCOSUL: 3.1. Eliminao de tarifas alfandegrias e
Programa de Desgravao Tarifria; 3.2 Eliminao das Restries No Tarifrias; 3.3
Regime de Adequao Final Unio Aduaneira 4. Excees Livre Circulao no
mbito do MERCOSUL: 4.1 Produtos Procedentes das Zonas Francas ou Similares; 4.2
Os Produtos Sensveis; 4.3. Produtos objeto de prticas desleais; 4.4. Excees de Fato
ao Livre Comrcio; 4.5 Excees a Tarifa Externa Comum (TEC) e o Livre Comrcio
no MERCOSUL 5. Livre circulao de capitais no MERCOSUL Concluso
1. O MERCOSUL
O MERCOSUL, Mercado Comum do Sul, pessoa jurdica de direito internacional, resultou de um processo de ampliao das dimenses dos mercados nacionais de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, culminando com a
entrada em vigor do Tratado de Assuno, em dezembro de 1994.
A criao do Mercosul partiu do entendimento de que somente atravs da
integrao entre os pases originrios seria possvel alcanar e acelerar o desenvolvimento econmico, cientfico e tecnolgico dos Estados Partes, objetivando a justia social e a melhora das condies de vida dos seus habitantes.
Com vistas a adequar-se ao cenrio internacional de grandes espaos econmicos, dentre outros, elege o Tratado de Assuno a integrao como a resposta mais adequada para dar vazo a esse acontecimentos.
Nesse diapaso, o termo integrar, conforme lio de Ana Cristina Paulo Pereira, citando Jos Antonio Nieto Solis, significaria, no seu sentido estrito a 1fazer um todo ou conjunto com partes diversas. No entanto, quando se trata de
aplicao do referido conceito ao processo de criao de blocos e espaos econmicos, a integrao deve ser vista sob uma tica mais ampla. Nesse sentido,
*
1.
Nesse sentido: PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito Institucional e Material do Mercosul.
Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2.ed., 2005.p. 129
383
LIGIA ROCHA
a integrao, conforme prossegue a supramencionada autora [...] implicaria a

criao de um mercado a partir da juno de mercados autnomos, cujos elementos componentes dependeriam do grau de interao desejado [...]2
Dentre os distintos graus de integrao que podem almejar os blocos
econmicos, o mercado comum, conforme se prope a ser o MERCOSUL,
mostra-se como uma etapa mais abrangente que a mera zona de preferncias
tarifrias, a zona de livre comrcio e a unio aduaneira.
A zona de preferncias tarifrias objetiva a aplicao de tarifas aduaneiras
preferenciais, ou seja, mais baixas, ao comrcio realizado entre as partes contratantes do acordo. Apesar de propriamente no existir integrao nos termos
do anteriormente citado, esta costuma ser a etapa inicial de um processo de
integrao.
A zona de livre comrcio, por outro lado, vai mais alm, j que nesta, h
uma verdadeira supresso de barreiras tarifrias e no tarifrias no comrcio
realizado dentro do bloco, tal qual como ocorre no Acordo do Livre Comrcio
da Amricas do Norte (NAFTA).
A unio aduaneira3, estgio posterior zona de livre comrcio caracterizase pela a criao e instituio de uma tarifa externa comum (TEC), enquanto
que o mercado comum estabelece alm da TEC, uma verdadeira liberdade
de comrcio de mercadorias, servios e fatores de produo. Por ltimo, o
estgio final desse processo de integrao a unio econmica, que institui a
adoo de polticas comuns nos setores sobre os quais recai a integrao.
O MERCOSUL originou-se com fim eminentemente de integrao econmica, pretendendo ser, conforme previso do artigo 1 do Tratado de Assuno4, pelo menos na teoria, um verdadeiro mercado comum, estabelecendo
2.
3.
4.
384
PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 129.

No mbito da Unio Europia, a Unio aduaneira que completa este ano quarenta anos de
estabelecimento, caracterizada, em resumo, pela ausncia de direitos de aduana nas fronteiras entre os pases membros do bloco, a existncia de direito de aduana comum sobre as
importaes procedentes de fora da UE, o estabelecimento de normas de origem comum
bem como uma definio conjunta do valor em aduana. A Unio Aduaneira da Unio Europia conformou-se no ano de 1968 por seis pases, no entanto, somente com a criao e
entrada em vigor do Cdigo Aduaneiro em 1992 que foi possvel se reunir em um nico
ato legislativo todas as legislaes aduaneiras que traduziam alguns aspectos essncias da
referida Unio Aduaneira, quais sejam a aplicao de uma tarifa externa comum, um enfoque
conjunto de dos regimes de depsito aduaneiro e a facilitao do transito aduaneiro.Disponvel em: http: //ec.europa.eu/taxation_customs/40customs/customs_general_info/about/
index_es.htm. Acesso em: 15.08.2008.
ARTIGO 1
Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar estabelecido a
31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).
LIVRE CIRCULAO DE BENS, SERVIOS E FATORES DE PRODUO NO MERCOSUL
como elementos fundamentais a livre circulao de bens, servios e fatores de

produo, o estabelecimento de uma TEC e de uma poltica comercial comum
em relao a terceiros pases; a coordenao de polticas macroeconmicas e
a harmonizao das legislaes nacionais.
Apesar de englobar caractersticas da unio econmica, hoje em dia,
questiona-se a natureza do MERCOSUL como um verdadeiro mercado comum, j que grandes as restries legais e fticas para o estabelecimento de
uma verdadeira livre circulao de bens, servios e fatores de produo.
Assim, mostra-se de suma importncia a anlise crtica dos elementos
constitutivos do MERCOSUL presentes no Tratado de Assuno e de outros
instrumentos legais do bloco em questo.
1.1. Livre Circulao de Bens Servios e Fatores Produtivos.
Com o fim de promover o desenvolvimento e integrao econmica entre
os Estados Membros, o Tratado de Assuno elegeu de forma expressa como
liberdades fundamentais do MERCOSUL, a livre circulao de bens, a livre
circulao de servios e a livre circulao de fatores produtivos.
Aliada a essas liberdades fundamentais expressamente previstas pelo Tratado de Assuno, mostra-se necessria a proteo de outros princpios bsicos, tais quais o livre estabelecimento e a livre circulao de capitais, j que
indispensveis para a promoo de uma verdadeira integrao econmica.
a) O Livre Comrcio de Bens
Eleita como o ncleo dos processos de integrao econmica, a livre circulao de bens, conforme leitura do artigo 1 do Tratado de Assuno, englobaria, em princpio, somente os bens chamados corpreos, excluindo do seu
mbito os bens ditos imateriais.

A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros,
da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente;
O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais;
A coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes de comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de servios,
alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem , a fim de assegurar
condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; e o compromisso dos Estados
Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas pertinentes, para lograr o fortalecimento do
processo de integrao.
385
LIGIA ROCHA
No entanto, no mbito dos bens corpreos assim considerados pelo Tratado de Assuno, poder-se-ia dizer que este no exclui qualquer categoria de
bens tangveis em particular, abarcando, por conseguinte tanto produtos agrcolas como industrializados, etc.
O livre comrcio de bens, como uma das liberdades fundamentais do
MERCOSUL, significa dizer que os produtos originrios dos pases membros
do bloco no so submetidos a gravames tarifrios ou no tarifrios no comrcio intrabloco.
Para tanto, revela-se de suma importncia o estudo da questo da origem
das mercadorias no MERCOSUL, diferenciando-a dos conceitos de procedncia e de indicao de origem, bem como das regras estabelecidas pelo MERCOSUL para a atribuio da qualidade de nacional s mercadorias, j que
somente so passveis de serem submetidas ao regime de livre circulao de
mercadorias, aqueles bens que ostentem a condio de nacional de qualquer/
quaisquer Estados Membros.
Nesse diapaso, o conceito de procedncia remete idia do local de onde
se originou o ltimo transporte, independentemente do local de produo ou
extrao (no caso de produtos no manufaturados), enquanto que a idia de indicao de origem, que faz referencia ao pas ou regio com o qual o produto
se identifica. A origem da mercadoria, e conseqentemente a sua qualificao
como produto nacional definida e regulamentada pelo regime de origem do
MERCOSUL, adotado pela Deciso/CMC n 01/04.5
Segundo disposio do artigo 3 do Anexo do Regime de Origem do
MERCOSUL, adotado pela supracitada deciso, somente sero considerados
como procedentes do Mercado Comum do Sul, e conseqentemente sujeito
aos privilgios da ausncia de gravames, os produtos que sejam, de forma geral, totalmente obtidos no territrio de um ou mais Estados Partes e formados
exclusivamente por componentes originrios dos membros.
Especificamente, estabelece ainda o artigo 3 do Anexo que sero considerados como produtos originrios do pas aqueles que, in literis:
Artigo 3. Sero considerados originrios:
a) Os produtos totalmente obtidos:
i) produtos do reino vegetal colhidos no territrio de uma ou mais Partes;
ii) animais vivos, nascidos e criados no territrio de uma ou mais Partes;
5.
386
A Deciso/CMC n 01/04 revogou os regimes estabelecidps pelas decisees CMC n 06/94,

05/96, 16/97, 03/00, 41/00, 04/02, 24/02, 18/03 e 35/03 a Resoluo GMC n 27/01 e as Diretrizes CCM n 08/97 e 4/00.

iii) produtos obtidos de animais vivos no territrio de uma ou mais Partes;
iv) mercadorias obtidas da caa, captura com armadilhas, pesca realizada no
territrio ou nas suas guas territoriais e zonas econmicas exclusivas, de uma
ou mais Partes;
v) minerais e outros recursos naturais no includos nos subpargrafos i) a iv)
extrados ou obtidos no territrio de uma ou mais Partes;
vi) peixes, crustceos e outras espcies marinhas obtidos do mar fora de suas
guas territoriais e das zonas econmicas exclusivas por barcos registrados ou
matriculados em uma das Partes e autorizados para arvorar a bandeira dessa
Parte, ou por barcos arrendados ou fretados a empresas estabelecidas no territrio de uma Parte;
vii) mercadorias produzidas a bordo de barcos fbrica a partir dos produtos
identificados no inciso (iv) sero consideradas originrias do pas em cujo
territrio, ou guas territoriais e zonas econmicas exclusivas se efetuou a
pesca ou a captura;
viii) mercadorias produzidas a bordo de barcos fbrica a partir dos produtos
identificados no inciso(vi), sempre que estes barcos fbrica estejam registrados, matriculados em uma das Partes e estejam autorizados a arvorar a bandeira desta Parte, ou por barcos fbrica arrendados ou fretados por empresas
estabelecidas no territrio de uma Parte;
ix) mercadorias obtidas por uma das Partes do leito do mar ou do subsolo marinho, sempre que essa Parte tenha direitos para explorar esse fundo do mar
ou subsolo marinho;
x) mercadorias obtidas do espao extraterrestre, sempre que sejam obtidas por
uma Parte ou uma pessoa de uma Parte;
xi) resduos e desperdcios resultantes da produo em uma ou mais Partes e
matria-prima recuperada dos resduos e desperdcios derivados do consumo,
recolhidos em um Estado Parte e que no possam cumprir com o propsito
para o qual haviam sido produzidos.
Destarte, genericamente estabelea como critrio para a definio da origem do produto mercosulino a sua elaborao exclusiva pelos Estados Membros e por componentes deles originados, o Anexo, excepcionalmente, engloba no conceito de produto originrio do Mercosul, aqueles em cuja elaborao
forem utilizados materiais no originrios dos Estados Partes. Neste caso, lhes
sero concedidos o certificado de origem, desde que estes resultem de um
processo de transformao que lhes confira uma nova individualidade, caracterizada pelo fato de estarem classificados em uma posio tarifria6 diferente
da dos mencionados materiais.
Tal exceo, por outro lado, no estendida queles produtos que sejam compostos exclusivamente por peas estrangeiras resultantes de simples
6.
A posio tarifria, neste caso, determinada pelo quatro primeiros dgitos da Nomenclatura
do Mercado Comum.Ver melhor em http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 11.07.2008.
387
LIGIA ROCHA
montagem ou embalagem, ainda que ocorra o chamado salto tarifrio, nem

queles, que, apesar de cumprirem o requisito da mudana de posio na Nomenclatura do Mercado Comum, sejam elaborados por componentes extrabloco cujo valor CIF porto de destino ou CIF porto martimo dos insumos de
terceiros pases exceda 40% do valor FOB das mercadorias de que se trate7.
A determinao da origem e concesso do correspondente certificado de
origem outorgado aos produtos do MERCOSUL, somente podem se prestar a
ser efetivamente eficientes caso haja regras e procedimentos objetivos para a
verificao do referido certificado.
Neste diapaso, estabelece ainda a DEC/CMC n 01/04 no seu Captulo
VI os critrios e procedimentos de controle do certificado de origem.
O certificado de origem, documento idneo a certificar a origem intra-bloco da mercadoria, emitido pelas autoridades do pas exportador,8 em modelo
padronizado para todos os pases membros. Este contm informaes acerca
da entidade exportadora, importadora, local de origem e de embarque/desembarque, etc. Em caso de dvida sobre a autenticidade do certificado e veracidade das informaes nele contidas, as autoridades do pas importador podem
dar incio a um primeiro procedimento de consulta9 em parceria com o pas
de exportao. Em sendo insuficiente tal procedimento para o esclarecimento
das eventuais dvidas sobre a origem real da mercadoria, o pas importador
pode prosseguir determinando a abertura de uma investigao, dentro do prazo total de 40 (quarenta) dias, dentre outras especificaes contidas no artigo
21 da DEC/CMC n 1/04.
Uma vez aberto o procedimento de investigao, no entanto, no podero
ser detidos os tramites de importaes concernentes a mercadorias idnticas.
7.
8.
9.
388
[...] Na ponderao da determinao do valor CIF dos materiais no originrios dos pases
sem litoral martimo, ser considerado como porto de destino o primeiro porto martimo ou
fluvial localizado no territrio dos demais Estados Partes por onde houver ingressado o produto ao MERCOSUL. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 11.07.2008
Conforme o texto do artigo 11 do Anexo da DEC/CMC n 1/04, a emisso dos certificados
de origem estar a cargo das reparties oficiais, a serem designadas pelos Estados Partes,
que podero delegar a emisso dos certificados de origem a outros organismos pblicos ou
entidades de classe de nvel superior, que atuem em jurisdio nacional, estadual ou provincial.No caso do Brasil, uma das instituies autorizadas para tanto a FIESP,conforme informao do seu stio web, disponvel em: http: //www.fiesp.com.br/derex/certificado/default.
aspx. Acesso em: 10.07.2008.O controle da emisso dos certificados de origem ser feito por
uma entidade oficial designada para tanto. Ademais, cada Estado Parte comunicar Comisso de Comrcio a repartio oficial correspondente acerca da emisso do certificado.
O procedimento de consulta deve limitar-se aos registros e documentos disponveis nas reparties oficiais ou nas entidades habilitadas a emitir os certificados de origem MERCOSUL.
A nica condio restante exigvel para o desembarao aduaneiro a prestao de garantia.

Quanto ao procedimento de investigao em si, este consiste em analisar os documentos e realizar visitas com o objetivo de confirmar ou no a
a qualidade de originrio do MERCOSUL do produto, devendo contar com
ampla colaborao do pas investigado. Caso contrrio, presumir-se- a inautenticidade do certificado de origem e da inveracidade das informaes nele
contidas, excluindo-lhes, por conseqncia os privilgios e benefcios do livre
comrcio de mercadorias.
Verificada qualquer irregularidade no certificado de origem, poder do
pas importador adotar quaisquer das sanes com o fim de preservar o seu
interesse econmico e fiscal, sem detrimento das sanes penais previstas ao
exportador, bem como do descredenciamento da entidade emissora do certificado de origem, caso comprovada a m-f desta.
O certificado de origem possui a grande funo de promover o livre-comrcio de mercadorias entre os Estados Membros do MERCOSUL, j que
certifica o carter dos produtos como verdadeiramente originrios, nos termos da DEC/CMC 1/04, dos pases do MERCOSUL, evitando que produtos
no originrios do bloco tenham direito aos privilgios previstos apenas para
aqueles com origem em um ou mais Estados Membros.
Para tanto, foram criados mecanismos de controle objetivos com vistas a
evitar verdadeiras fraudes legislao do MERCOSUL. No entanto, devemse adotar mecanismos para que estes no tenham a sua utilizao desvirtuada
com a adoo de medidas injustificadas e arbitrrias, promovendo, em vez do
livre comrcio, verdadeiras barreiras ao mesmo10
b) Livre Comrcio de Servios
O livre comrcio de servios, garantido como liberdade fundamental pelo
Tratado de Assuno, resulta na abertura do mercado interno dos Estados
10. Ana Carolina Paulo Pereira, citando matria do peridico Gazeta Mercantil Latino Americana,
diz in verbis: Durante algum tempo, por exemplo, o Uruguai no aceitava o certificado de
origem emitido pelo Brasil em uma reexportao para o Uruguai por um terceiro Estado-Parte
do MERCOSUL. Por conseguinte, um produto exportado inicialmente para a Argentina, por
exemplo, tinha de voltar para o Brasil e somente ento podia ser reexportado para o Uruguai
acompanhado do certificado de origem brasileiro. Da mesma forma, os fiscais aduaneiros argentinos cobravam a tarifa externa comum das importaes provenientes do Brasil, sempre que
constatavam o menor vcio de forma nos certificados, ainda que no restasse qualquer dvida
sobre a origem brasileira do produto em causa. (PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 140.)
389
LIGIA ROCHA
Membros para que qualquer prestador de servio de um Estado membro atue

sem qualquer restrio ou trato discriminatrio. Tal qual o livre comrcio de
bens, no queda excluda da proteo pelo Tratado de Assuno nenhum tipo
de servio especfico, bastando apenas que sejam atendidas as especificaes
do Protocolo de Montevidu sobre o Comrcio de Servios do MERCOSUL11.
O Protocolo de Montevidu sobre o Comrcio de Servios do MERCOSUL, aprovado em 1997 deu o pontap inicial no que tange a proteo e regulamentao da Livre circulao de servios no comrcio intrabloco. Resulta
em ser um acordo marco em que so estabelecidas regras de aplicao geral
em que se previa a liberalizao progressiva de setores por meio de negociaes entre os Estados Membros num prazo de dez anos desde a entrada em
vigor do Protocolo. No entanto, passados mais de dez anos da deciso que
instituiu o acordo marco, at o presente momento se aguarda a ratificao
definitiva dos Estados Partes e conseqentemente da sua entrada em vigor.
Nesse sentido a deciso CMC/DEC n 01/2006, resultado da sexta rodada de
negociao de compromissos especficos em matria de servios estabelece
uma nova prorrogao para a posta em prtica da livre circulao de servios
de dez anos a partir da entrada em vigor da referida deciso, revogando, por
conseguinte a deciso anterior DEC/CMC n 29/04.
O Protocolo de Montevidu sobre o Comrcio de Servios incide, conforme disposies do art. 2 da DEC/CMC 13/97, sobre todas as medidas adotadas pelos Estados Membros que afetem ao comrcio de servios no MERCOSUL, especialmente a prestao de servio, a compra, venda ou utilizao
de um servio, o acesso a servios oferecidos ao pblico geral pelos Estados
Partes, a presena comercial de pessoas em um estado, dentre outros.
A segunda parte do mencionado protocolo dispe acerca das obrigaes e
disciplina geral, estabelecendo condies aos Estados Partes quando da liberalizao voluntria de setores especficos, como a aplicao do tratamento da
nao mais favorecida, do tratamento nacional, etc.
Apesar de promover o livre comrcio de servios, por meio a adoo de
deveres e obrigaes a serem respeitadas pelos Estados Partes, o Protocolo
de Montevidu regula tambm as suas excees que permitem, por parte dos
Estados, a adoo legal de medidas unilaterais, mesmo que constituam um
verdadeiro obstculo ao livre comrcio. Baseadas na proteo da moral, da ordem pblica, da vida, da garantia de arrecadao, dentre outras, os membros,
11. O Protocolo de Montevidu sobre o Comrcio de Servios do MERCOSUL foi aprovado

pela DECISO/CMC n 13/97 e seus anexos aprovados pela Deciso/CMC n 9/98.
390
podem insurgir-se contra o livre comrcio de servios para garantir interesses

maiores. Esta situao, no entanto, vai na mo contrria do que se espera
de um verdadeiro processo de integrao, j que permite a adoo unilateral
por parte dos Estados, e totalmente avalizadas pelo prprio MERCOSUL, sem
critrios no muito claros e objetivos, de barreiras a outros Estados Membros,
demonstrando que o comrcio livre de servios ainda no uma realidade no
MERCOSUL.
c) A livre circulao de fatores de produo
Como livre circulao de fatores de produo no mbito do MERCOSUL,
pode-se compreender tanto os investimentos com a mo de obra, apesar de,
na prtica, tais setores ainda continuam a receber tratamento semelhante aos
procedentes de terceiros pases, j que apenas algumas atuaes pontuais, por
meio de decises, foram feitas em sentido contrrio.
A primeira iniciativa no sentido de promoo, ainda que tmida, da livre
circulao dos fatores de produo, mais especificamente em relao aos investimentos, foi adotada pela Deciso/CMC n 3/91.
A aludida Deciso, fundada a partir do disposto no art. 5, d do Tratado de
Assuno, foi a responsvel pela aprovao do marco normativo para a celebrao dos chamados acordos setoriais.
Os acordos setoriais, conforme o disposto na exposio de motivos da
DEC/CMC n 3/91, devem estar em harmonia com os objetivos do Tratado de
Assuno, tendo como escopo de, in verbis:
[...] acelerar da integrao e favorecer a racionalidade na especializao intrasetorial, baseada nas respectivas vantagens comparativas, na complementao intra-mercados e na associao para competir eficazmente em terceiros
mercados, facilitando a otimizao no uso dos fatores de produo e possibilitando melhores condies em termos de economia de escala12.
Conseqentemente DEC/CMC n 13/91, o grupo do Mercado Comum

proporcionou a aprovao de alguns acordos setoriais como o Acordo Setorial
da Indstria Siderrgica, aprovado pelas entidades industriais de cada pas
membro13, o Acordo Setorial do Arroz, assinado pelas entidades produtoras e
fabricantes dos EM, conforme a Resoluo do GMC n 47/92.
12. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm

13. MERCOSUL/GMC/RES. n 13/92. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/normas_web/Resoluciones/PT/GMC_RES_1992_013_PT_
AcuSecSiderurg.PDF. Acesso em: 10.07.2008.
391
LIGIA ROCHA
Tambm no sentido de promover a livre circulao de servios e investimentos no MERCOSUL, foi criado em 1990 o chamado Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto de empresas Binacionais Argentino-Brasileira.
Este instrumento normativo confere a empresas constitudas nos dois territrios o status de dupla nacionalidade, desde que respeitados certos requisitos,
como a porcentagem de capital proveniente dos dois pases. Por conseguinte,
estas empresas passam a ser tratadas nos dois pases como nacionais, no
podendo sofrer discriminao no que tange a tributao interna e incentivos
fiscais e creditcios. No entanto, com a criao da Emenda Constitucional n
6 de 1995, que estabeleceu o fim da distino entre empresas nacionais de capital brasileiro e estrangeiro, observou-se a perda do interesse na constituio
de empresas binacionais, j que esvaziada a sua finalidade.
No tocante livre circulao de pessoas como fator de produo, e conseqentemente como liberdade fundamental a ser protegida, percebe-se ainda
que os nacionais de pases membros no possuem tratamento to distinto daqueles previstos para os trabalhadores procedentes de terceiros pases, no se
visualizando um tratamento efetivamente favorvel,e trazendo conseqncias
para a livre circulao de servios.
No entanto, a partir do ano de 2002, os estados membros deram um passo
em direo a livre circulao de pessoas, ao menos do ponto de visita econmico com a firma do Acordo sobre a iseno de vistos entre os Estados Partes
do Mercosul e Bolvia e Chile.Em resumo, o mencionado Acordo possui o
escopo de [...]facilitar o combate ao trfico de pessoas e ao trabalho ilegal
dos imigrantes, permitindo melhoria substantiva nas condies de vida dos
trabalhadores imigrantes e na prpria economia do pas de recepo.14
Para tanto, pretende o mencionado Acordo, adotar algumas medidas, a
exemplo do, in verbis:
[...] estabelecimento de um mecanismo de cooperao permanente entre os
organismos de inspeo migratria e trabalhista, destinados deteco e sano estabelecidas de acordo com a legislao local, para pessoas fsicas ou
jurdicas que empreguem nacionais das partes em condies ilegais ou promovam movimentos ilegais ou clandestinos de trabalhadores imigrantes, cujo
objetivo seja o ingresso, a permanncia e o trabalho em condies abusivas
destas pessoas ou de seus familiares.
Uma outra medida que veio a dar mais impulso a livre circulao de pessoas e de servio, , dentre outras, aquela constante do artigo. 8 do aludido
acordo, o qual traduz o direito dos beneficirios de entrar, circular, permanecer,
14. Disponvel em: http: //www2.mre.gov.br/dai/m_12_2002.htm. Acesso em: 11/07/2008
392
etc. Uma vez beneficirio da residncia permanente, os nacionais dos pases

signatrios possuem o direito de exercer qualquer atividade econmica em
condies idnticas aos nacionais do Estado receptor.
Avana ainda o referido acordo em conferir aos imigrantes direitos que
no estejam restritos ao mbito econmico, tais como a igualdade de direitos
civis, culturais, aplicao isonmica dos direitos trabalhistas, acesso educao, entre outros.
Os direitos e garantias introduzidos pelo Acordo, entre outros instrumentos normativos15 teve o conseqncias favorveis na promoo da livre circulao de fatores produtivos e at meso na prpria evoluo do Mercado
comum do Sul como um simples bloco econmico a um MERCOSUL que
previsse a garantia de direitos da vida civil. No entanto, revela-se necessrio
que sejam tomadas medidas com vistas a uma harmonizao ou at mesmo
uma unificao das legislaes sociais e trabalhistas, evitando o deslocamento
nocivo de empresas a pases que possuam legislaes mais brandas, e gerando, conseqentemente uma concorrncia desleal entre os pases, o que levaria
a um efeito totalmente contrrio livre circulao de fatores de produo que
se quer proteger e reforar.
Para tanto, cabe ressaltar a relevncia dos trabalhos do Subgrupo de trabalho n 10, a quem compete tratar de assuntos trabalhistas, de emprego e
de seguridade social, e os quais so responsveis por dar seguimento pauta
aprovada pela Resoluo GMC n 115/9616.
Assim, deve-se passar a anlise dos princpios bsicos e fundamentais
previstos pelo Tratado de Assuno voltados integrao entre os seus Estados Partes, notadamente o tratamento da nao mais favorecida, o tratamento
nacional e o princpio da reciprocidade.
2. COMRCIO DE BENS E INTEGRAO DO MERCOSUL
2.1. Tratamento da Nao Mais Favorecida
O artigo 8 do Tratado de Assuno prev a proteo do Tratamento da
nao mais favorecida17, que se traduz na obrigao de um Estado Membro
15. PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 153.

16. Ver melhor em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/normas_
web/Resoluciones/PT/96115.pdf. Acesso em: 16.07.2008
17. A clusula de tratamento da nao mais favorecida definida pelo Banco Interamericano
de Desenvolvimento(BID) como Princpio constante de acordos de comrcio e Investimento que garante a no-discriminao entre estrangeiros. Assegura que os investidores
393
LIGIA ROCHA
em conceder tratamento no menos favorvel quele dado a um terceiro pas

em relao a qualquer tipo de vantagem ou iseno de gravames. o que se
v in verbis:
Artigo 8 Os Estados Partes se comprometem a preservar os compromissos assumidos at a data de celebrao do presente Tratado, inclusive os
Acordos firmados no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao, e a coordenar suas posies nas negociaes comerciais externas que
empreendam durante o perodo de transio. Para tanto:
a) Evitaro afetar os interesses dos Estados Partes nas negociaes comerciais que realizem entre si at 31 de dezembro de 1994;
b) Evitaro afetar os interesses dos demais Estados Partes ou os objetivos do
Mercado Comum nos Acordos que celebrarem com outros pases-membros
da Associao Latino-Americana de Integrao durante o perodo de transio;
c) Realizaro consultas entre si sempre que negociem esquemas amplos de
desgravao tarifrias, tendentes formao de zonas de livre comrcio
com os demais pases-membros da Associao Latino-Americana de Integrao;
d) Estendero automaticamente aos demais Estados Partes qualquer
vantagem, favor, franquia, imunidade ou privilgio que concedam a um
produto originrio de ou destinado a terceiros pases no membros da
Associao Latino-Americana de Integrao. (grifos nossos)
O Tratamento da nao mais favorecida, conforme se extrai do contedo

acima explicitado, somente aplicvel nas relaes perpetradas entre Estados Membros e terceiros Estados no membros da ALADI, j que os benefcios aos membros desta organizao no so extensveis aos Estados Pares do
MERCOSUL.
A manuteno de medidas com vista a proteger o Tratamento da Nao
Mais Favorecida traduz ainda uma integrao imperfeita do MERCOSUL, j
que os acordos bilaterais j deveriam ter dado vazo h muito tempo a outros
capitaneados pelo bloco em conjunto. Trata-se de um princpio de suma importncia para solidificar o processo de interao entre os pases membros, j que
promove tratamento benfico entre os partcipes indispensvel no inicio da integrao. No entanto, somente ultrapassando a necessidade do estabelecimento e manuteno da clusula de TNMF que se poder dar prosseguimento a
estrangeiros e seus Investimentos (os de outro pas Parte no acordo de comrcio ou Investimento) recebam, pelo menos, o mesmo tratamento dispensado a qualquer outro investidor
estrangeiro e a seus Investimentos. [...]. Disponvel em: <http: //www.iadb.org/research/
Tradedictionary/term_desc.cfm?language=Portuguese&id=473> Acesso em: 16.07.2008
394
uma verdadeira integrao plena, em que o bloco possua uma voz nica nas
relaes mercantis com terceiros pases.
2.2. Tratamento Nacional
O Tratamento nacional, consistente no estabelecimento de um tratamento
no discriminatrio aos produtos originrios de outros pases partes, est protegido pelo artigo 7 do Tratado de Assuno. Segundo preceitos do referido
artigo, em matria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originrios do territrio de um Estado Parte gozaro, nos outros Estados
Partes, do mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional.
A previso de proteo ao principio do Tratamento Nacional promove a
integrao econmica ao tentar evitar que produtos originrios de outros estados partes sejam alvo de tratamento diferenciado e discriminatrio em relao
aos do pas receptor.
Sobre o contedo do artigo 7, revela-se necessrio tecer algumas consideraes crticas. Informa o Tratado de Assuno que no podero ser estabelecidos pelos Estados Partes qualquer tipo de impostos, taxas e outros
gravames internos que no sejam aplicados ao produto nacional. Uma das
questes diz respeito similitude dos produtos. Ante a lacuna do artigo 7,
pergunta-se se estariam abarcados no seu mbito de proteo os produtos
considerados similares, idnticos ou concorrentes entre si. Tampouco fez-se
qualquer remisso por arte do MERCOSUL em definir a amplitude de cada
conceito, o que gera impreciso e dvidas e, conseqentemente divergncias
entre os Estados.
Foi o que se viu no primeiro laudo arbitral e sua aclarao18, que versa
justamente acerca do contedo do art. 7 do Tratado de Assuno, datado do
ano de 2002.Trata-se de uma reclamao do Paraguai contra o Uruguai acerca
da aplicao de um imposto especfico interno sobre a comercializao de cigarros originrios do Paraguai.
O cerne da discusso consistia na averiguao da legalidade da incidncia de um imposto especifico interno e base de calcula maior para os
cigarros originrios do Paraguai que aqueles de origem uruguaia, o que se
caracteriza como uma clara discriminao e violao ao principio do Tratamento nacional.
18. Nesse sentido: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/controversias/

VIII%20LAUDO%20ACLARACION.pdf. Acesso em: 16.07.2008.
395
LIGIA ROCHA
Em contrapartida, a defesa uruguaia consistia na afirmao do carter

pragmtico do Tratado de Assuno, o que, segundo eles, justificaria a no
criao de obrigaes concretas aos Estados Partes. A tese do Uruguai parece
olvidar o objetivo central da criao do MERCOSUL e os princpios mais
basilares de um processo de integrao econmica e do prprio direito internacional. Este tambm revelou ser o entendimento do Tribunal Arbitral Ad
hoc, que firmou entendimento no sentido de que a ratificao do Tratado de
Assuno pelos Estados Partes reflete o comprometimento destes em adequar
as suas legislaes ao estabelecido no tratado constitutivo, sendo, desta forma,
o artigo 7 auto aplicvel, no prosperando, PR conseguinte o entendimento
uruguaio.
Outra questo a ser analisada diz respeito ao prprio sistema tributrio brasileiro e a sua adequao s disposies do artigo 7 do Tratado de
Assuno. O grande problema refere-se, principalmente, sobre os impostos
indiretos do IPI e do ICMS, j que, em relao a este ltimo a competncia
para a sua regulao estadual, enquanto que a harmonizao e o respeito
s disposies do Tratado de Assuno se d no plano federal, por meio
da Unio. Conforme infere-se da Constituio Federal de 1988, mais precisamente no seu artigo 15519, a competncia para a concluso de tratados
internacionais pela Unio que versem sobre assunto de competncia dos
estados federais poderia ser limitada, o que influenciaria na obedincia aos
princpios do MERCOSUL.
Entretanto, seguindo a lio de Ana Cristina Paulo Pereira, a competncia
do estado da federao em instituir o ICMS, no impediria a Unio de disciplinar o exerccio dessa competncia, estando a mesma impedida apenas de
instituir isenes de tributos da competncia do Distrito Federal e dos Estados
Membros, adequando-se at mesmo ao prprio objetivo do princpio de tratamento nacional, qual seja evitar a discriminao entre produtos nacionais e
estrangeiros e no conceder privilgios a produtos a estes.
19. Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)
I transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 3, de 1993)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993) [...].
Disponvel em: http: //www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm. Acesso em: 16.07.2008.
396
3. PROGRAMA DE LIBERALIZAO DO COMRCIO NO MERCOSUL

3.1. Eliminao de tarifas alfandegrias e Programa de Desgravao Tarifria.
A expresso Tarifas alfandegrias, conforme indica Ana Carolina Paulo
Pereira, abarca todos os tributos, taxas e tarifas incidentes sobre os produtos
que tenham sido importados ou exportados20. O Tratado de Assuno, por sua
vez, no seu artigo 1, com a finalidade de cobrir qualquer imposio de cunho
pecunirio, utilizou-se do termo gravame, para incluir qualquer tipo de espcie tributria, seja qual for nome a ela aplicado, a que sejam submetidas as
mercadorias importadas e exportadas. Outra ampliao da referida a expresso vista no contedo do artigo 2 do Anexo I do Protocolo de Assuno21,
o qual, ademais de abarcar qualquer gravame de cunho fiscal, estende o seu
conceito para incluir as chamadas medidas de efeitos equivalentes as quais
consistem em gravames de qualquer natureza que levem ao encarecimento do
produto.
Neste diapaso, o Anexo I do tratado de Assuno prossegue no sentido de que a eliminao dos referidos gravames deve-se dar por meio de um
Programa de Desgravao progressivo iniciado a partir da data de entrada em
vigor do Tratado, beneficiando os produtos compreendidos no universo tarifrio, classificados em conformidade com a nomenclatura tarifria utilizada pela
ALADI. Para tanto, estabelecido um cronograma o qual estabelece o percentual de degravao a ser atendido em cada perodo, conforme tabela abaixo:
DATA/PERCENTUAL DE DESCRAVAO
30/VI/91
31/XII/91
30/VI/92
31/XII/92
47
54
61
68
30/VI/93
31/XII/93
30/VI/94
31/XII/94
75
82
89
100
20. Ver em: PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op.cit. p. 181

21. Art. 2, Anexo I do Tratado de Assuno: .Para efeito do disposto no Artigo anterior, se entender: por gravames, os direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeito equivalente, sejam de carter fiscal, monetrio, cambial ou de qualquer natureza, que incidam
sobre o comrcio exterior. No esto compreendidas neste conceito taxas e medidas anlogas
quando respondam ao custo aproximado dos servios prestados; e [...]. Disponvel em: http:
//www2.mre.gov.br/dai/trassuncao.htm. Acesso em: 17.07.2008.
397
LIGIA ROCHA
Entretanto, vale ressaltar que, no que tange aos produtos ditos sensveis,
estes foram objeto de prazo diferenciado, ocorrendo a degravao em relao
a estes produtos num ritmo mais lento22.
Por derradeiro, observa-se a violao por parte dos Estados Membros do
Regime de desgravao, tanto em relao aos prazos quanto em relao aos
produtos a ele submetidos, culminando, atualmente, no chamado Regime de
Adequao Final a Unio Aduaneira23.
3.2. Eliminao das Restries No Tarifrias
O anexo I do Tratado de Assuno no seu artigo 2 avana no tratamento
legal do combate s restries ao livre comrcio, abarcando no somente as
restries ditas tarifrias, como as no tarifrias. o que se v do contedo do
artigo 2 alnea b, do Anexo I do Tratado de Assuno in literis24:
ARTIGO SEGUNDO
Para efeito do disposto no Artigo anterior, se entender:
a. por gravames, os direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeito
equivalente, sejam de carter fiscal, monetrio, cambial ou de qualquer natureza, que incidam sobre o comrcio exterior. No esto compreendidas neste
conceito taxas e medidas anlogas quando respondam ao custo aproximado
dos servios prestados; e
b. por restries, qualquer medida de carter administrativo, financeiro,
cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado Parte impea ou
dificulte, por deciso unilateral, o comrcio recproco. No esto compreendidas no mencionado conceito as medidas adotadas em virtude das situaes
previstas no Artigo 50 do Tratado de Montevidu de 1980. (grifos nossos)
No entanto, queda excluda do termo restrio todas aquelas medidas previstas no Art. 50 do Tratado de Montevidu 25 que traduziriam a proteo de
22. Brasil e Argentina deviam, a cada ano, retirar de suas respectivas listas de excees 20 %
dos produtos includos, e sobre estes produtos era aplicado o percentual de reduo correspondente ao perodo. Desta forma, previa-se que o Brasil e Argentina teriam eliminado todos
os direitos de importao at 31 de dezembro de 1994. Quanto ao Paraguia e o Uruguai, estes
deveriam retirar nos dois primeiros anos 10% dos produtos, figurando nas suas respectivas listas de excees, e 2% nos anos seguinte, para que em 31 de dezembro de 1995, todos os direitos de importao tivessem sido eliminados. (PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 182).
23. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/normas_web/
Decisiones/PT/CMC_DEC_1994-005_PT_RegimeAdecua%C3%A7%C3%A3.PDF. Acesso
em: 16.07.2008.
24. Disponvel em: http: //www2.mre.gov.br/dai/trassuncao.htm. Acesso em: 17.07.2008.
25. ARTIGO 50 .Nenhuma disposio do presente Tratado ser interpretada como impedimento
adoo e ao cumprimento de medidas destinadas :
a) Proteo da moral pblica;
398
princpios e setores bsicos e sensveis pelos Estados Partes, notadamente a

proteo da moral pblica, a regulao de importao ou exportao de armas
e munies, a proteo da vida, das pessoas, dos vegetais, etc.
Na teoria, a incluso de medidas com o fim de proteger tais princpios no
seriam consideradas como uma violao livre circulao de bens e servios, podendo o Estado, conforme previso do prprio Tratado de Montevidu,
aplicar sua legislao interna sempre baseada por normas internacionais, se
existentes. Na prtica, por outro lado, a adoo de certas medidas unilaterais podem encobrir fins inidneos e totalmente protecionistas,, devendo deste
modo, as mesmas serem devidamente regulamentadas.
Com fins de evitar o uso nocivo das disposies do art. 50 do Tratado
de Montevidu, atribuiu-se ao Comit Tcnico de Restries No Tarifrias
a tarefa de justamente identificar essas medidas unilaterais com carter eminentemente protecionista e as que visam a proteo dos interesses legtimos
previstos no contedo do art. 50 do Tratado de Montevidu.
Ademais, estaria o mencionado comit, obrigado a at 31 de maro de
1994, propor um programa para a harmonizao das medidas normas de carter no-tarifrio ainda no estejam harmonizadas. Nesse sentido, vale a pena
indicar algumas medidas adotadas pelo Grupo do Mercado Comum para proceder a harmonizao dessas normas e conseqentemente diminuir os conflitos entre os pases membros. Neste diapaso, vale mencionar a Resoluo/
GMC n 56/02, a qual foi responsvel por estabelecer diretrizes gerais e especficas para a elaborao e reviso modificao ou revogao de regulamentos tcnicos MERCOSUL e Procedimentos MERCOSUL de Avaliao
da Conformidade.
A Resoluo n 56/02 revela ser um passo adiante tomado pelo MERCOSUL na promoo do livre comrcio de bens uma vez que reconhece expressamente a necessidade de superar as barreiras tcnicas ao comrcio regional
por meio da regulao e harmonizao das legislaes existentes nos Estados.
No entanto, deve-se ter em mente que na prtica ainda h um largo caminho
b) Aplicao de leis e regulamentos de segurana;

c) Regulao das importaes ou exportaes de armas, munies e outros materiais de guerra e, em circunstncias excepcionais, de todos os demais artigos militares;
d) Proteo da vida a sade das pessoal, dos animais e dos vegetais;
e) Importao do patrimnio nacional de valor artstico, histrico ou arqueolgico; e
f) Exportao, utilizao e consumo de materiais nucleares, produtos radioativos ou qualquer outro material utilizvel no desenvolvimento ou aproveitamento da energia nuclear.
Disponvel em: http: //www2.mre.gov.br/dai/m_87054_1980.htm . Acesso em 17.07.2008.
399
LIGIA ROCHA
a ser percorrido pra evitar que os Estados Utilizem da prerrogativa do uso das
legislaes internas, conforme o art. 50 do Tratado de Montevidu para fim de
praticas enganosas e discriminatrias.
A harmonizao das legislaes tcnicas, entre elas as normas fitossanitrias e ambientais, serve ao objetivo comum do MERCSOUL ao evitar a concorrncia desleal entre os partcipes que possuem legislaes ambientais mais
brandas, j que, conseqentemente poderia haver a natural migrao das empresas para estes pases. essa necessidade, deve-se implementar uma harmonizao dos procedimentos administrativos, acabando ou pelo menos mitigando o duplo controle aduaneiro e dinamizando o trafico entre os pases.
Nesse sentido, mostra-se importante a aprovao do Cdigo Aduaneiro, o
que teria sido sinalizado pelo presidente do Brasil, Luis Incio Lula da Silva26
apesar da latente falta de consenso acerca da sua redao final.
Por fim, apesar dos intentos do Mercado Comum do Sul em promover a
livre circulao de mercadorias e o atendimento das liberdades fundamentais
do Bloco, na pratica, a falta de consenso e o protecionismo por parte dos pases membros levou a uma realidade bastante distinta daquela prevista pelo
Programa de Liberalizao Comercial, incluso no que diz respeito ao atendimento do seu cronograma, levando, por conseguinte implementao de
um Regime de Adequao Final com vistas a regularizar o presente contexto
comercial mercosulino.
3.3. Regime de Adequao Final Unio Aduaneira
Conforme o anteriormente expresso, o Regime de Adequao Final
Unio Aduaneira derivou da evidente impossibilidade de os pases membros
de cumprirem o estabelecido no Tratado de Assuno e outros instrumentos
legislativos no cronograma previsto.
Criado a partir da Deciso/CMC n 5/9427, o regime de adequao final
Unio Aduaneira possui como objetivo central facilitar os processos de reconverso e mudana estrutural de setores produtivos especficos, tendentes a
adequ-los maior concorrncia intra-regional e a existncia de importantes
mudanas nas condies produtivas dos mercados mundiais.
26. Disponvel em: http: //www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u418189.shtml. Acesso

em: 19.07.2008.
27. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm.
Acesso em: 19.07.2008.
400
Para tanto, a Deciso/CMC n 5/94 estabelece a faculdade de o Estados

Membros apresentarem uma lista de produtos que requeiram um mecanismo
de tratamento tarifrio distinto do regime geral, da a denominao Regime de
Adequao Final Unio Aduaneira. No entanto a prpria deciso faz a ressalva de que somente podero ingressar na referida lista, e conseqentemente
serem submetidos ao Regime de Adequao, aqueles produtos que, na data da
posta em vigor da deciso, constarem das Listas de Exceo Nacional ao ACE
18, bem como aqueles que tenham sido objeto de uma medida de salvaguarda
aplicada ao pas exportador.
Desde a vigncia do aludido Regime, os produtos contidos nas listas de
excees sero agraciados com um prazo final de desgravao linear e automtico, a partir das respectivas tarifas nominais. No caso argentino e brasileiro tal prazo seria de 04 anos, a partir de 1 de janeiro de 1995, ou seja at
1998, enquanto que Uruguai e Paraguai teriam este prazo estendido por mais
um ano. No tocante aos produtos submetidos ao Regime de Salvaguardas,
este somente poderia persistir at o ano de 1999, devendo as medidas serem
suspensas a partir de ento.
Com o fim do regime de adequao em dezembro de 1998, para Brasil e
Argentina, e em 1999 para Paraguai e Uruguai, verificou-se ao contrario do
objetivo geral do regime, o aumento das medidas restritivas do comrcio, notadamente por parte das autoridades argentinas contra produtos oriundos do
Brasil.Como exemplo, faz-se mister citar matria da Gazeta Mercantil Latino
Americana, citada por Ana Cristina Paulo Pereira28, in literis:
Na reunio do Grupo do Mercado Comum, realizada em junho de 2000, forma
apresentados vinte e quatro pontos de conflitos comerciais entre Brasil e Argentina. Dentre as medidas no tarifrias aplicadas pela Argentina, e contestadas pelo Brasil, encontravam-se: a incidncia do imposto de importao sobre
couros crus e sementes oleaginosas; as taxas variveis aliadas sobre o acar;
a taxa de fiscalizao de desinfectao sobre a madeira importada; a desinfectao de veculos na fronteira, sem justificao cientfica adequada; os direitos
compensatrios em vigor aplicados a cabos de alumnio, serras manuais retas
de ao rpido, garrafas de chapa para 10 kg e cabos de fibras ticas; a cota
para importao de frangos fixada em 3,8 toneladas mensais [...]
Uma vez incompatveis com o que se espera de uma rea de integrao

econmica e aps o decurso de tempo razovel desde a adoo das primeiras
medidas para a promoo do Mercado Comum, pode-se concluir que estas
mostram-se um retrocesso ao processo de Adequao Final Unio Aduaneira e a livre circulao de mercadorias.Ante esta situao de adoo de prticas
28. PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 192-193.
401
LIGIA ROCHA
protecionistas e unilaterais por parte dos Estados revela-se de suma importncia o papel dos Tribunais Arbitrais do Mercosul, no mbito do processo de
soluo de controvrsias e das prprias cortes nacionais no sentido de firmar
posio contra tais medidas e reprimindo mecanismos que visem a frustrar a
livre circulao entre os pases.
4. EXCEES LIVRE CIRCULAO NO MBITO DO MERCOSUL
Embora o Regime de Adequao Final Unio Aduaneira tenha cessado
no ano de 1999, resta evidente que o MERCOSUL no se configura como
uma rea de integrao economia total, uma vez que persistem na prtica e de
direito medidas restritivas livre circulao de mercadorias.
Quanto as chamadas excees legais ao comrcio no MERCOSUL, podem ser citados os produtos originrios de zonas francas ou similares, produtos considerados sensveis, e os objetos de dumping e subvenes ilcitas, os
quais merecem anlise a seguir.
4.1. Produtos Procedentes das Zonas Francas ou Similares
Tendo em vista o regime diferenciado das zonas francas e de reas aduaneiras especiais, a DEC/CMC n 8/9429 objetivando evitar que o tratamento
distinto natural dado a essas zonas originassem distores nos fluxos comerciais, de investimentos, bem como nos ingressos aduaneiros, estabeleceu que
os produtos fabricados em zonas francas e reas similares estariam excludos
dos benefcios do livre comrcio.
A excluso desses produtos do livre comrcio pode ser justificada pelo
fato de os produtos procedentes das zonas francas e reas afins possurem
grande parte dos seus componentes de origem estrangeira, no se enquadrando, neste caso, na condio de nacional dos pases partes, alm de serem beneficirios de incentivos fiscais exclusivos, o que geraria uma concorrncia
desleal no s com os produtos do pas onde elas esto instaladas como de outros membros do MERCOSUL. Ademais, cabe ressaltar que os produtos procedentes das zonas francas e similares por terem um regime especial voltado
exportao no so em princpio destinados aos pases em que esto sediadas
e sua introduo nestes, quando no expressamente proibida, si ser regulada
pelas mesmas regras que os produtos importados, inclusive com o pagamento
do respectivo imposto de importao.
29. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm.

Acesso em: 19.07.2008.
402
Uma vez excludos do mbito do livre comrcio, aos produtos originrios

das zonas francas e reas afins sero aplicadas a Tarifa Externa Comum, ou a
tarifa nacional no caso de produtos de exceo, sendo tratados a mesma forma
que produtos importados procedentes de terceiros pases.No entanto, alguns
acordos foram sendo firmados co vistas a mitigar essa situao, notadamente o
acordo que estabelece o comrcio bilateral entre as zonas francas de Tierra del
Fuego e Manaus (acordo bilateral), o Trigsimo Stimo Protocolo Adicional
ao ACE n 1830 e o quadragsimo quinto protocolo adicional ao ACE n 1831.
4.2. Os Produtos Sensveis
Os produtos sensveis, assim definidos como aqueles que, por serem considerados parte de setores chaves para a economia de um pas, restam excludos do regime geral de livre comrcio no mbito de blocos econmicos,
notadamente, neste caso, o mercosul.
Uma vez caracterizada a condio de produto sensvel, o comrcio destes
bens realizados entre os Estados Membros ser pautado por acordos bilaterais, que so regularmente renovados e que, de forma geral, estabelecem um
sistema de compensao entre as quantidades exportadas e importadas que
resultam serem livres do imposto de importao.
No mbito especfico do MERCOSUL, os principais produtos abarcados
pela referida restrio dizem respeito aos setores aucareiros e da indstria
automotiva. No que tange a este ultimo setor, vale a pena registrar o contedo
da Deciso/CMC n 29/94, a qual introduz as bases da excluso desse setor do
regime comum do MERCOSUL.
30. O Trigsimo Stimo Protocolo Adicional ao ACE n 18 foi aprovado pela DEC/CMC n
09/01 e determina que a partir de 1 de julho de 2001, gozaro de iseno da Tarifa Externa
Comum ou de tarifas nacionais de importao, certos produtos provenientes da Zona Franca
de Manaus e da Zona Franca de Colnia(Uruguai). Disponvel em: http: //www.mercosur.int/
msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 19.07.2008.
31. O Quadragsimo Quinto Protocolo Adicional ao ACE n 18 foi aprovado pela Deciso/CMC
n 01/03 o qual estabelece, nos seus artigos, 1,2e 3 in verbis :
Art. 1 A partir de 1 de maio de 2003, e para efeito exclusivo do comrcio bilateral entre
Argentina e Uruguai, reger a iseno da Tarifa Externa Comum ou das tarifas nacionais de
importao, quando sejam aplicveis, que se estabelece nos artigos 2 e 3.2
Art. 2 A Repblica da Argentina outorga a Repblica Oriental do Uruguai, uma cota anual
de 2000 toneladas do produto NCM 2106.90.10 (xarope) Preparaes do tipo das utilizadas para elaborao de bebidas, originrio e proveniente da Zona Franca de Colonia.
Art. 3 A Repblica Oriental do Uruguai outorga Repblica da Argentina uma cota anual
de U$S 20.000.000 (vinte milhes de dlares) FOB totalidade das exportaes dos produtos originrios e provenientes da rea Aduaneira Especial de Tierra del Fuego.
403
LIGIA ROCHA
O aludido documento, reconhecendo a necessidade de uma adequao

definitiva do setor automotivo Unio Aduaneira, estabelece a criao de um
Comit Tcnico com vistas a promover a liberalizao total do setor automotriz no comrcio intra-bloco, bem como o estabelecimento de uma tarifa externa comum, o qual deveria ter incio em 1 de janeiro do ano 2000, o que no
aconteceu. Em verdade, a Deciso/CMC n 70/200032, tendo em vista o no
atingimento da meta anterior, aprovou um acordo sobre a poltica automotiva
d MERCOSUL, prevendo a sua entrada em vigor no ano de 2001.
A referida poltica automotiva previa o estabelecimento das bases da instaurao do livre comrcio no Setor Automotivo a partir de 1 de fevereiro de
2006, o que at os tempos atuais no ocorreu. At a referida data, a aplicao
da tarifa zero no comrcio intra Mercosul somente se aplica ao chamado comrcio administrado, que em resumo, significa no comrcio compensado a
base de um dlar por outro em que at determinada porcentagem aplicada
uma TEC reduzida33.
No que tange ao setor aucareiro, a Deciso/CMC n 19/199434 estabeleceu como data limite para a implantao da liberalizao do comrcio intrazona e da Tarifa Externa Comum para o no de 2002, data esta que, conforme
acordo posterior poderia ser estendida.
O plano inicial, de implementao do livre comrcio no setor do acar de
forma gradual e progressiva, deve-se ressaltar, no foi linear, ante os inmeros
impasses entre os pases membros acerca do tema, sendo marcado tal processo
pela evidente falta de consenso entre os pases, principalmente entre Brasil e
Argentina35. Em verdade, percebe-se que a postura argentina visa, antes de
tudo, proteger os seus produtores nacionais ante o desenvolvimento e dimenso da indstria sucro-alcooleira brasileira, notadamente superiores s suas,
32.
33.
34.
35.
404
http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 19.07.2008.

PEREIRA, Ana Cristina Paulo, op. cit. p. 198
http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 19.07.2008
A divergncia entre Brasil e Argentina no tocante implementao do livre comrcio ao setor de acar diz respeito basicamente a dois fatores, prazo e lcool combustvel. Propunha o
Brasil que o prazo para a integrao gradual do acar fosse de um ousado 12 meses a partir
de janeiro de 2001, enquanto que a Argentina propunha um prazo muito mais amplo de dez
anos, sem especificao de inicio de prazo. Ademais, exigia o referido pas que o Brasil
eliminasse a adio do lcool gasolina, bem como de qualquer medida que favorecesse os
produtores brasileiros. Em contrapartida, rebatem os brasileiros afirmando que no mais persistem os subsdios do Proalcool, e que qualquer medida subsistente completamente legal
e compatvel com as regras da Organizao Mundial do Comrcio (PEREIRA, Ana Cristina
Paulo, op. cit. p.202-203.)
demonstrando mais uma vez o estgio incipiente da integrao econmica do

MERCOSUL.
4.3. Produtos objeto de prticas desleais
Em seguimento s excees ao regime comum de livre comrcio, o Mercosul admite a adoo legal de medidas por meio dos Estados Partes com vistas a defesa comercial dos seus produtos.
Em resumo, isso significa que os produtos de origem dos Estados Membro do Mercosul objetos de dumping, subveno ilcita dentre outras prticas
comercias desleais e abusivas podem, desde que seja devidamente provado,
ser tratados como produtos provenientes de terceiros pases e conseqentemente sofrerem a incidncia de tarifa alfandegria.
Infere-se desta exceo o objetivo do Mercosul de evitar a concorrncia
desleal entre os produtos originrios dos pases membros no comrcio intrabloco, reproduzindo a preocupao outrora externada pela Organizao Mundial do Comrcio no Acordo Gatt.
Nesse sentido o entendimento da Deciso/CMC n 10/94, que dispe no
seu artigo 136 a importncia de os Estados Partes respeitarem as disposies
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), notadamente os seus artigos VI e XVI.
Prossegue o referido documento identificando as medidas que, adotadas
individualmente por cada Estado parte so passveis de serem caracterizadas
como uma afronta ao livre comrcio. Neste diapaso, o artigo 3 da Deciso/
CMC n 10/94 estabelece expressamente a proibio de utilizao pelos Estados Partes de incentivos cambirios que impliquem na concesso de subsdios37.
Em contrapartida, a mencionada deciso permite aos Estados Partes a
concesso de crditos de fomento bem como financiamentos a exportaes
desde que estes tambm sejam ofertados em condies compatveis aceitas
36. Segundo o artigo 3 da Deciso/CMC n 10/94, entende-se como subsdios qualquer sistemas de tipo de cambio mltiplo ou outros que discriminem em favor de operaes de exportao ou importao ou de determinados produtos de exportao ou importao.
37. Art. 11 Os Estados Partes se comprometem a instrumentar sistemas de verificao e controle mtuo dos processos de devoluo total ou parcial de impostos indiretos, assim como
da tipificao dos bens importados e de sua integrao final aos bens a serem exportados, a
fim de evitar a descaracterizao dos regimes aduaneiros especiais referidos anteriormente.
Outrossim, instrumentaro as medidas que forem necessrias para evitar que outros incentivos setoriais, regionais ou tributrios que o mbito normativo interno reconhece a favor da
atividade produtiva/exportadora, sejam aplicados ao comrcio intra-regional.
405
LIGIA ROCHA
no mbito internacional (Art. 4). Acerca do tema das subvenes ilcitas, a

deciso n 10/94 estabelece que no se enquadrariam no conceito o reembolso
total ou parcial de impostos indiretos acumulados e pagos pelos exportadores
em etapas anteriores, desde que estejam submetidas as disposies do Acordo
GATT sobre o tema. Abre-se tambm aos Estados Partes, na tentativa de estimular as exportaes, a prerrogativa de conceder iseno fiscal de tributos
internos diretos aos bens destinados a exportao, bem como conforme disposio do art. 7 e seguintes, o estabelecimento de regimes fiscais especiais
s exportaes sem que estes sejam considerados como subveno ilcita por
parte dos Estados Membros e os quais devero ser por estes fiscalizados38.
Avanando no tema das prticas desleais o MERCOSUL prev a adoo
de medidas contra as situaes que se caracterizem como o dumping39, que,
em resumo, nas palavras de Ana Cristina Paulo Pereira significa a fixao de
um preo artificial da mercadoria exportada para um determinado pas, a um
valor abaixo do preo normal[...]40.
O tratamento legal acerca do tema da concorrncia notadamente a prtica
desleal do dumping teve incio com a Deciso/CMC n 18/96, a qual, considerando que a livre circulao de bens e servios entre os Estados Partes requer
o estabelecimento de condies adequadas de concorrncia aprova o chamado
Protocolo de Defesa da Concorrncia do MERCOSUL. A referida deciso
deu o primeiro passo no que concerne ao tratamento do dumping estabelecendo como data limite 31 de dezembro de 2000 para que as investigaes sejam
realizadas de acordo com as legislaes internas de cada membro. Comprometem-se os Estados ainda a adoo, no prazo de 02 (dois) anos a partir da
deciso, de normas comuns com vistas a controlar os atos e contratos que
possam afrontar a livre concorrncia, o que demonstra a inclinao dos Estados Membros em implementar uma efetiva rea de integrao com a criao
38. O Acordo Gatt no seu artigo VI,entende que o dumping deve ser caracterizado pelas seguintes prticas, in literis: [...] a) a diferena entre o preo de um determinado produto
exportado de um pais para outro e o preo comparvel pedido nas condies normais do comrcio por um produto similar destinado ao consumo no pas exportador ou, b) na ausncia
de tal preo no mercado interno dsse ltimo pais, a diferena entre o preo supramencionado e: (i) o preo comparvel mais eleva do para a exportao de um produto similar para um
terceiro pais nas condies normais do comrcio, ou (ii) o custo de produo dsse produto
no pas de origem, mais uma elevao razovel para as despesas de venda e o lucro.[...].
Disponvel em: < http: //www2.mre.gov.br/dai/m_313_1948.htm>. Acesso em: 20.07.2008.
39. PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 206.
40. Os direitos antidumping implicam na aplicao de uma taxa suplementar a importao queles produtos e mercadorias objeto da referida prtica desleal.
406
de uma normativa comum, indo alm da mera harmonizao das legislaes

nacionais e aliado aplicao dos chamados direitos antidumping41.
Num segundo momento, no ano de 2000, foi adotada a Deciso/CMC n
64/00 responsvel por aprovar um regulamento comum com vistas a aplicao
de mecanismos de disciplinamento de procedimentos e regras para Investigaes Antidumping e sobre Subsdios relativas a Importaes Originrias de
um Estado Parte do MERCOSUL. Em regra a aprovao desse regramento
comum seria um passo adiante no tratamento dado ao comrcio intrazona no
MERCOSUL. Entretanto, a demora dos membros em proceder a internalizaro do regulamento em seus respectivos ordenamentos internos e o conseqente prejuzo na eficcia do regulamento traz novamente tona a necessidade da criao de um mecanismo mais eficiente de internalizao das normas
do bloco que no dependesse quase que exclusivamente da atuao de cada
pas. Mostra-se relevante, sobretudo para o fortalecimento do MERCOSUL
como um todo, que a normativa do MERCOSUL, principalmente em relao
livre concorrncia, uma vez que lida diretamente com o protecionismo nas
relaes comerciais, tenha aplicao direta e vinculante aos Estados Partes
sob pena de que sua aplicao perda a eficcia ante a inrcia voluntria dos
pases em internalizar as normas comunitrias ao seu ordenamento interno.
A deciso/CMC n 13/0242 deu incio ao terceiro momento do tratamento da livre concorrncia no MERCOSUL ao estabelecer parmetros comuns
para a aplicao dos direitos antidumping atravs da internalizao do Acordo
Antidumping da Organizao Mundial do Comrcio, mais precisamente do
seu artigo IV.
A deciso/CMC n 13/02, que expressamente exclui a necessidade de
incorporao pelos membros a suas legislaes nacionais, introduz ainda a
possibilidade de os Estados Membros, em caso de conflito, poderem eleger
consensualmente o foro em que estes sero resolvidos. No existido consenso,
resta eleito o foro da OMC ou outro vigente no MERCOSUL.
Em um momento posterior, aprovou-se, ainda no ano de 2002 a Deciso/
CMC n 22/02, a qual substituiu o Anexo da Deciso CMC n 64/00 e estabelece as chamadas Disciplinas para os Procedimentos e Regras para as Investigaes Antidumping e sobre Subsdios no Comrcio Intrazona. O referido
instrumento possui como objetivo complementar os Acordo Antidumping e
41. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 20.07.2008.

42. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 20.07.2008.
407
LIGIA ROCHA
o Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias, adotados pelo MERCOSUL pelas Decises CMC n 13/02 e 14/02, respectivamente internalizados pelo MERCOSUR, prevalecendo, por outro lado sobre estes em caso de
conflito. Em resumo, a DEC/CMC n 220/02 estabelece todo o trmite para
a instaurao do processo de investigao da existncia de dumping, desde a
solicitude por parte dos Estados at a possvel aplicao de medidas antidumping ou compensatrias.
4.4. Excees de Fato ao Livre Comrcio
Como anteriormente explicitado, alm das excees ao livre comrcio expressamente reconhecidas pelo MERCOSUL e legalmente exercidas, podem
ser verificada outras tantas que, apesar de resultarem da unio de acordos entre os agentes econmicos com uma certa anuncia dos governos e at mesmo
do prprio MERCOSUL, mostram-se como verdadeiras excees de fato ao
livre comercio no Mercosul.
As excees de fato ao livre comrcio no MERCOSUL traduzem-se, geralmente pelos chamados acordos de restrio voluntria s exportaes, em
que so estabelecidas cotas, seja em relao ao volume ou do valor pecunirio
do produto, de forma espontnea pelo exportador. Desta forma, o exportador,
evitando que os seus produtos sofram outros tipos de limitaes no comrcio
entre os membros convenciona uma autolimitao do volume ou valor a ser
negociado.
Como exemplo mais notrio desta situao, pode ser citado o acordo que
limitou a exportao das geladeiras com freezer (e outros produtos da chamada linha branca) no ano de 2004 e dos calados brasileiros no comrcio com
a Argentina. Entretanto, a existncia desses mencionados acordos revela to
somente o estgio frgil da integrao econmica do MERCOSUL, em que
os pases se valem de acordos para mitigar as j esperadas artimanhas e
mecanismos protecionistas do outro membro. Ademais, tendo em vista que se
tratam de acordos entre os agentes econmicos de forma bilateral, indaga-se
acerca da posio daqueles membros no signatrios dos referidos acordos,
uma vez que resta evidente a sua posio desfavorvel no comrcio intrazona.
Em resumo, pode-se concluir que o MERCOSUL, apesar do notvel desenvolvimento do comrcio entre os pases membros nos ltimos tempos,
possui ainda um caminho muito extenso por percorrer quando se tratar de
uma efetiva integrao econmica. necessrio desvencilhar-se da postura
protecionista, para que o MERCOSUL possa firmar-se como um bloco verdadeiramente unido e integrado em que seja presenciada de maneira efetiva o
livre comrcio entre os membros.
408
4.5. Excees a Tarifa Externa Comum (TEC) e o Livre Comrcio no

MERCOSUL
O estabelecimento de uma tarifa externa comum caracteriza-se por ser
a primeira etapa na conformao de uma unio aduaneira, traduzida na aplicao de imposto de importao comum aos produtos originados de terceiros pases. Especificamente no mbito do MERCOSUL, a TEC se traduz na
aplicao de alquotas do imposto de importao relacionado com um item
tarifrio da chamada nomenclatura comum aplicada sobre o valor CIF (Cost,
Insurance and Freight).
O Tratado de Assuno, notadamente no seu art. 5, alnea c estabelece
que a Tarifa Externa Comum deveria ser implementada at dezembro de 1994
e conseqentemente determinando o funcionamento da Unio Aduaneira j
em 2005. No entanto, a Unio aduaneira prevista pelo Tratado de Assuno
revela-se imperfeita ante as excees a TEC, que no aplicvel integridade
dos itens da lista da Nomenclatura comum do MERCOSUL, e que se traduz
basicamente pela existncia dos chamados regimes de exceo temporrios.
A Deciso/CMC n 7/94 introduz a existncia de dois regimes de exceo
TEC quais sejam as chamadas Listas Bsicas de Excees Nacionais e as
Listas bsicas de convergncia.
Quanto a lista bsica de excees nacionais, esta compe-se de produtos eleitos de forma unilateral pelos Estados Membros at um determinado
limite pr-fixado os quais estaro excludos do regime geral de aplicao da
TEC. Em principio previa a deciso que at a data limite de 1 de janeiro de
2001 Brasil, Argentina e Uruguai somente poderiam manter nas suas listas
de excees nacionais um limite de at 300 itens tarifrios da nomenclatura
comum do MERCOSUL, enquanto que o Paraguai teria este limite estendido
at 399 itens43. Ainda assim, permitiu-se aos Estados o direito de que estes
itens fossem alterados constantes dessa lista fossem alterados em um nmero
mximo de 20 a cada 6 meses.
43. Nesse sentido, diz o artigo 4 da referida deciso, in verbis: Art. 4 A Argentina, o Brasil
e o Uruguai podero manter at 1 de janeiro de 2001 um nmero mximo de 300 itens tarifrios da Nomenclatura Comum do MERCOSUL como excees TEC, estando excludas
desse nmero aquelas correspondentes a Bens de Capital, Informtica e Telecomunicaes.
O Paraguai poder estabelecer at 399 excees, estando excludas desse nmero aquelas
correspondentes a Bens de Capital, Informtica e Telecomunicaes, as quais tero um regime de origem de 50% de integrao regional at o ano 2001, sendo que a partir dessa data e
at o ano 2006 ser aplicado o regime geral de origem MERCOSUL. Caso seja detectado um
incremento repentino das exportaes desses produtos que implique dano ou ameaa de dano
grave, o pas afetado poder adotar at o ano 2001 salvaguardas devidamente justificadas.
409
LIGIA ROCHA
Ante o no cumprimento da data inicialmente prevista para o fim desse regime de exceo unilateral, aprovou-se a Deciso/CMC n 31/03, que, em seu
artigo 1 estabelece a prorrogao at dezembro de 2005 da Lista de Excees
Nacional, agora limitada somente a 100 itens. Ainda, do mesmo modo que a
anterior deciso,estabelece um prazo e quantidade de itens diferenciados, agora tanto para o Paraguai quanto para o Uruguai44.
Especificamente acerca dos bens de capital45, o Conselho do Mercado Comum aprovou ainda outras decises46 que, alm de postergarem o prazo limite
da deciso 31/03, criaram o chamado Regime Comum de Bens de Capital
No Produzidos47, que vigoraria inicialmente,no MERCOSUL, at 1 de janeiro de 2006, data esta novamente prorrogada at 1 de janeiro de 2009.
Quanto ao funcionamento do referido regime, este resume-se na aplicao de uma lista comum em que vigore uma reduo temporria a 0% do imposto de importao dos estados partes pelo perodo de at 2 anos. Para tanto,
so exigidos requisitos semelhantes ao da atual concesso de Ex-tarifrios do
Brasil, ou seja entre outros requisitos a comprovao de que o referido produto no seja produzido na regio e sua aceitao seja de forma consensual.
As chamadas Listas Bsicas de Convergncia, ao contrrio da anterior,
caracterizam-se, deste modo, por serem compostas pelo esforo comum dos
Estados Partes e que engloba no seu listado bens de capital, de informtica
e de telecomunicaes48. Ante a inevitabilidade, ainda que tardia, da extino das listas de excees nacionais, percebe-se, pelos Estados Membros um
certo esforo em incluir, de forma progressiva os itens constantes das Listas
Nacionais na Lista Comum.No entanto, este parece ser um caminho largo a
44. Assim dispe o art. 2 da Deciso/CMC n 31/03: , literis: Art. 2 At 2010, Paraguai e
Uruguai podero estabelecer, respectivamente, at 150 (cento e cinqenta) e 125 (cento e
vinte e cinco) itens adicionais queles previstos no Art. 1 da presente Deciso, aplicandose os mesmos procedimentos contemplados na Deciso CMC N. 68/00 no que se refere
composio e modificao da lista de cem itens tarifrios. Esses Estados devero informar,
o mais tardar at 31 de maro de 2004, aos demais Estados Partes, os produtos que eventualmente se incluiriam nas respectivas listas adicionais .
45. No que diz respeito ao novo Regime do MERCOSUL, inexiste qualquer deciso que aborde
expressamente sobre o tratamento aos chamados Ex de Sistemas Integrados (SI) e os Ex
de Bens de Informtica e Telecomunicaes (BIT), apenas uma mera promessa, introduzido pela Resoluo CAMEX 49, de 24/07/2008 de prorrogao das excees destes itens.
Disponvel em: http: //www.mdic.gov.br/sitio/interna.php?area=5&menu=1851. Acesso em:
17.08.2008
46. Decises CMC n 33/03, 34/03, 39/05, 40/05, 13/06,27/06 e 61/07. Disponvel em http: //
www.mdic.gov.br/sitio/interna.php?area=5&menu=1851. Acesso em: 17.08.2008
47. Aprovado pela Deciso/CMC n 34/03
48. Nesse sentido, ver: PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op.cit.p.216.
410
ser percorrido, ante as inmeras prorrogaes anteriormente presenciadas que

evidenciam o carter protecionista ainda presente no comrcio entre os pases
membros.
5. LIVRE CIRCULAO DE CAPITAIS NO MERCOSUL
Ao contrrio do que ocorre com as mercadorias e servios, no h qualquer meno no Tratado de Assuno acerca de uma proteo ou promoo
expressa da livre circulao de capitais no MERCOSUL. Apesar dessa omisso do Tratado constitutivo do MERCOSUL, pode-se inferir que a promoo
da livre circulao resta englobada no conceito amplo de fatores produtivos.
Outro rumo foi o tomado pela Unio Europia que expressamente, no art.
5649, ex. art. 73-B do Tratado das Comunidades Europias probe qualquer
tipo de restrio circulao de capitais entre os Estados Membros, cabendo
ao Conselho, ante o seu carter de norma pragmtica, impor os esforos necessrios para a eficcia do determinado dispositivo pelos Estados. o que se
v in verbis:
Artigo 56.
1. No mbito das disposies do presente captulo, so proibidas todas as restries aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre EstadosMembros e pases terceiros.
2. No mbito das disposies do presente captulo, so proibidas todas as
restries aos pagamentos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros
e pases terceiros.
No entanto, uma das preocupaes quando se trata da livre circulao

de capitais no Mercosul diz respeito configurao ou no do Uruguai como
Paraso Fiscal e a sua compatibilidade com uma rea de integrao comercial
em que impera a livre concorrncia.
Segundo Helcio Kronberg, apesar de o Uruguai no constar de forma expressa como um paraso fiscal, este pas possuiria caractersticas fundamentais
de um Centro Financeiro Offshore, quais sejam a outorga de amplas excees
fiscais e a no incidncia de tributos sobre a renda ante o ingresso de capital
estrangeiro50.
Nesse sentido, a lei 11.073 de 24 de junho de 1948 estabelece a criao,
no aludido pas das chamadas SAFIs, sociedades annimas financeiras de in-
49. Disponvel em: <http: //eur-lex.europa.eu/pt/treaties/dat/12002E/htm/C_2002325PT.003301.

html >. Acesso em: 17.08.2008.
50. KRONBERG. Helcio. A livre circulao de capitais no MERCOSUL. So Paulo: Hemus,
2003.
411
LIGIA ROCHA
vestimento. Ao contrario das tradicionais sociedades annimas, as SAFIS no

sofrem imputao fiscal de qualquer natureza, entre eles rendas obtidas no
exterior. Apesar de no poderem exercer qualquer tipo de atividade e solo
uruguaio, as SAFIS podem ali ser titulares de contas-correntes, depsitos e
caixas fortes de bancos, alm de lhe ser permitida a possibilidade de emitir fatura sobre servios prestados fora do territrio do Uruguai, caracterizando-se
como um verdadeiro incentivo ao estabelecimento de empresas estrangeiras
em busca de vantagens fiscais.
Apesar de a Secretaria da Receita Federal do Brasil no considerar o Uruguai como paraso fiscal conforme a legislao interna, resta evidente, como
mnimo, o carter favorecedor do regime jurdico das SAFIS e seuclaro objetivo de atrair empresas estrangeiras por meio da iseno fiscal dentre outros
benefcios no outorgados s sociedades annimas de origem uruguaia e que
ali exeram a sua atividade.
A questo das SAFIs atinge maior proporo quando posta no contexto do
MERCOSUL, bloco que visa eminentemente a integrao econmica. Tratase de um regime que, claramente, beneficia aqueles empresrios que, com o
fim de planejamento tributrio, seja de evaso ou eliso fiscal, decidem estabelecer legalmente a pessoa jurdica no pas em questo,. No entanto, quando
se fala de integrao econmica e dos objetivos do MERCOSUL, resta clara
a incompatibilidade desse regime, uma vez que pode gerar uma migrao em
massa das empresas sediadas nos outros Estados Membros e a conseqente
concorrncia desleal no comrcio intra-zona.
Ante todo este quadro, mostra-se de suma importncia a harmonizao
das legislaes fiscais e empresariais dos pases membros51.Esta consiste,
em resumo, na adequao das legislaes nacionais dos membros com o fim
de sintoniz-los com a idia de integrao econmica objetivada pelos blocos e comunidades econmicas.O ideal da harmonizao tributria, revelase ainda uma tarefa rdua a ser buscada pelo MERCOSUL, uma vez que
esbarra no protecionismo e na postura econmica e comercial tradicional
dos Estados signatrios, alm da prpria dificuldade tcnica em compatibilizar sistemas fiscais distintos com economias e contexto social mais distintos
ainda.
51. Segundo Pita, citado por Helcio Kronberg, a harmonizao tributria um processo atravs
do qual vrios pases efetuam de comum acordo modificaes nos seus sistemas tributrios
para torn-los compatveis de modo a no gerar distores resultantes das divergncias de
maior gravidade. (KRONBERG, Helcio, op.cit. p. 44)
412
CONCLUSO
Embora o MERCOSUL se proponha a ser um mercado comum, a sua
estrutura prtica revela o seu estgio de Unio Aduaneira com imperfeies
decorrentes das inmeras excees livre circulao, mais especificamente
aplicao da Tarifa Externa Comum e a ausncia de direitos aduaneiros no
comrcio intra-bloco.
Esta concluso decorre basicamente da prpria noo que conhecemos de
Unio Aduaneira, cuja nota de diferenciao se traduz na ausncia de gravames aduaneiros no comrcio intra-bloco e no estabelecimento de uma tarifa
externa comum com o fim de incentivar o comrcio entre os pases membros e
fortalec-los, em bloco, quando do comrcio com terceiros estados. Entretanto, a realidade do MERCOSUL est muito aqum deste quadro, uma vez que
a postura ainda protecionista dos pases membros ao longo do tempo responde
pelas inmeras excees de fato e de direito aplicao da Tarifa Externa comum e livre circulao de mercadorias, servios e fatores produtivos.
Estas excees que num primeiro momento faziam frente ao inicio de
um processo de integrao e demonstravam o carter progressivo e linear do
mesmo, hoje em dia, aps dezessete anos do MERCOSUL, apenas traduzem
o carter incipiente do referido bloco econmico em questes centrais como a
livre circulao de mercadorias.
O estabelecimento das excees e, por conseguinte, de um regime de Adequao Final Unio Aduaneira resulta justamente das evidentes deficincias
do MERCOSUL em por em prtica, no prazo inicialmente previsto, do estabelecido pelo Tratado de Assuno para conformar uma Unio Aduaneira. Nesse
sentido, permitiu-se aos Estados, de pleno direito, a criao, dentre outras, de
listas nacionais de excees elaboradas de forma e com critrios unilaterais,
sem uma superviso mais ativa do MERCOSUL, situao esta que deveria ser
temporria, mas que, vem sendo prolongada por sucessivas decises.
Resta, deste modo, necessrio para a conformao do MERCOSUL como
uma verdadeira Unio Aduaneira e at mesmo um mercado comum como se
propunha a ser, que seja incorporado pelos Estados membros e pelo prprio
MERCOSUL de uma incorporao de um verdadeiro esprito integracionista,
impondo esforos para o cumprimento dos prazos e metas anteriormente estabelecidas para a criao de um real espao de livre circulao de mercadorias,
servios e outros fatores produtivos.
Juntamente ao cumprimento dos acordos e prazos previstos no Tratado
de Assuno e decises do Conselho do Mercado Comum mostra-se de suma
importncia o prosseguimento do processo de harmonizao das legislaes
413
LIGIA ROCHA
fiscais, laborais, ambientais e tcnicas dos Estados Membros, evitando, desta

forma, que as disparidades entre as normas internas de cada pas proporcionem uma migrao das empresas onde as leis sejam mais brandas ocasionando uma nociva concorrncia entre os Estados Membros no condizente com o
que se espera de uma rea de integrao econmica.
Em resumo, percebe-se que o MERCOSUL possui ainda um longo caminho a percorrer no que tange a livre circulao de bens, servios e fatores
de produo. No basta apenas desvencilhar-se de uma postura nacionalista e
protecionista dos Estados Membros. Deve-se proceder a um verdadeiro processo de reestruturao do bloco, dinamizando o processo de incorporao
das regras comunitrias nos ordenamentos nacionais e sua conseqente posta
em vigor.
414
XVII.
ALCA & MERCOSUL

Rafael Barros Barbosa*
SUMRIO: 1. Direito Internacional, poltica e Direito como poltica 2. A institucionalizao da poltica internacional 3. A era dos organismos internacionais: 3.1.
ONU; 3.2. OMC; 3.3. Unio Europia; 3.4. Nafta; 3.5. Mercosul e Unasul 4. reas de Livre Comrcio ou reas de Comrcio amplo e regulado?: 4.1. A influncia e
os interesses dos Estados Nacionais na liberdade de circulao de bens, servios e
pessoas; 4.2. A questo da liberdade de circulao de pessoas 5. O NAFTA como
paradigma: vantagens e desvantagens Aprendendo com a experincia prtica 6.
O Mercosul e a relao com outros blocos regionais 7. ALCA & MERCOSUL:
Convivncia possvel ou Excludente?: 7.1. Estratgias da Amrica Latina frente
aos EUA; 7.2. Mercosul e ALCA: Juntos, complicados e possveis Referncias.
1. DIREITO INTERNACIONAL, POLTICA E DIREITO COMO POLTICA

Inicialmente, tome-se como ponto de partida que o Direito, entendido
como conjunto normativo que prescreve, regula e probe condutas humanas
impingindo sanes queles que descumpram esses regramentos, esse somente encontra seu mais alto grau de realizao nas relaes polticas, i.e., aquelas
que propriamente dizem respeito aos conflitos que envolvem o poder.
foroso mencionar que se compreende o poder como a prerrogativa
que alguns buscam e possuem, de impor a outros o limite de seus comportamentos. Tal vocbulo, embora plurvoco de significado, encontra fronteiras de
definio mais concretas, no tangente s relaes sociais.
Stoppino (Dicionrio de Poltica, vol. 2, pg. 935), coadunando com esse
sentido relacional do conceito de poder, o define em sua modalidade atual
(referente a atos) como consistente no comportamento do indivduo A ou do
grupo A que procura modificar o comportamento do indivduo B ou do grupo
B em quem se concretiza a modificao comportamental pretendida por A,
abrangendo tambm o nexo intercorrente entre os dois comportamentos. O
mesmo autor ainda se refere modalidade potencial, que envolve a capacidade de determinar comportamentos.
Em ambos os aspectos, o poder sempre envolve capacidade de, em outros
termos, um ser humano dominar alguma coisa, seja um bem inanimado, um
*
415
RAFAEL BARROS BARBOSA
animal, ou mesmo um outro ser humano. De certo modo, a essa disputa pelo
domnio, e a resistncia quele, que se tem por poltica, entendida ora como
arte sublime, ora como ofcio nefasto, i.e., do mesmo modo como sempre
compreendida a ao humana. de se dizer, que no h nada mais humano
do que a poltica, e por isso, nada mais surpreendente, complexo (e deveras
terrvel, em alguns momentos).
A esse conflito, diversos instrumentos so construdos e postos disposio, sendo o mais antigo e elaborado como estrutura especfica o Direito.
Afinal, O Direito a poltica vista atravs de seu processo de racionalizao, assim como o poder o Direito visto em seu processo de realizao.
Esta caracterstica inerentemente poltica acaba soando mitigada por trs de
mtodos e atos que se pretendem neutros ou gerais, e por trs dos prprios
dispositivos que concretizam o mundo jurdico, seja uma deciso pretoriana
de dois mil anos passados, seja um projeto de lei apresentado numa remota
Cmara de Vereadores brasileira.
O desenvolvimento do sistema jurdico ocidental, seja no sistema romano-germnico ou anglo-saxnico (cada vez mais combinados e difceis de
distinguir como standards puros), pe ainda mais a encoberto a existncia do
conflito poltico a cada causa que decidida, seja o mais singelo conflito familiar, seja a mais intrincada e complexa negociao empresarial, e certamente
uma disputa mais complexa do que a luta de classes sociais ou entre agrupamentos sociais especficos, uma vez que os indivduos, a cada momento, esto
dispostos em variados e matizadas situaes.
No entanto, o conflito poltico subsiste. E, na verdade, mesmo o desenvolvimento referido acima, embora alcance uma aparncia impessoal, na medida em que dirigido, na produo de normas gerais ou individuais, por um
ente poltico centralizado, o conhecido detentor do monoplio da fora, que
acaba por atrair em grande proporo as atenes dos conflitos pelo poder,
traz em seu bojo a identificao entre Direito e Poltica soa to alta quanto
no ltimo sculo, pois Se considerarmos, enfim, os dois maiores tericos do
Estado moderno deste ltimo sculo, Max Weber e Hans Kelsen, a tendncia
em identificar o Direito, entendido como ordenamento coativo com o Estado,
entendido como aparelho atravs do qual os detentores do poder legtimo
exercem seu domnio, chega s suas extremas conseqncias (Bobbio in Dicionrio de Poltica, vol. 1).
Tal caracterstica acentua-se de forma drstica no assim chamado Direito
Internacional, a ponto de limitar ou anular suas caractersticas jurdicas. Ora,
no h no Direito Internacional, nenhum ente que coaja os sujeitos a praticar
416
ALCA & MERCOSUL
tais ou quais atos, de acordo com prescries normativas. No h, como na

forma clssica, seres humanos como sujeito de direito prima facie. Ainda, no
subsistem de forma clara as normas prescritivas, elaboradas na frmula A
B, Se no B, Sano, entendido B, como a conduta no defesa. todo um
mundo mais nuanado no qual a maior de todas as certezas que nenhum caso
guarda igualdade com o outro, e no qual, a negociao ganha muito maior destaque do que o contencioso da relao jurdica clssica, entre dois indivduos
sujeitos de direito.1
Com o intuito de esclarecer o carter prprio do sistema de relaes e
Direito internacional, o socilogo francs Raymond Aron (1985, pg. 380-1)
aduz que nem pacto Briand-Kellog nem as Naes Unidas puderam at o
presente suprimir trao especfico do sistema internacional que os filsofos e
juristas dos sculos passados denominavam de estado de natureza, o qual
se ope ao estado civil (com tribunais e polcia). Na ordem internacional, no
h o equivalente de um tribunal; se as Naes Unidas pretendessem submeter uma das grandes potncias, essa ao de polcia se transformaria numa
grande guerra....
E ajuiza, de modo provocativo:
Um outro exemplo o da crise dos msseis, de Cuba, no outono de 1962,
contm a mesma lio. Frederico II confiou a seus juristas o cuidado de justificar a conquista da Silsia, que tinha decidido tentar. O Presidente Kennedy
procurou os juristas para enunciar em termos aparentemente legais a quarentena de Cuba. Contudo, todas as sutilezas jurdicas no poderiam dissimular
um fato incontestvel: os Estados Unidos no deixaram de aplicar em outras
situaes o princpio de que qualquer governo tem o direito de solicitar a
presena de foras armados no seu territrio, desde que as julgue necessrias
sua segurana. De acordo com esse principio, Cuba tinha o direito de construir em seus territrio plataformas soviticas para o lanamento de foguetes
de mdico alcance, da mesma forma como a Turquia podia admitir armas
norte-americanas.
1.
Na viso de Kelsen (2003, pg. 366), criticando a incoerncia lgica da postura dualista,
s h coerncia em uma ciso do Direito Internacional e do Estatal, em uma teoria que
cr ter de aceitar a existncia de conflitos insolveis entre Direito internacional e Direito
estadual e considera o Direito internacional, no como Direito, mas apenas como uma
espcie de Moral internacional. Viso que encampamos aqui- e da qual o prprio Kelsen
afasta-se. Sem querer minimamente esgotar o tema em exguo espao, entendemos que
a considerao do Direito internacional como jurdico s possvel caso seja tomado o
Direito de um ponto de vista: i) normativo; ii) instvel; iii) imprevisivel; iv) dependente
de foras e competncias no total ou expressamente previstas em documentos. Ora, com
respeito aos divergentes, isto equivale a tratar o Direito no mais como instrumento da poltica, mas como sinnimo e ainda mais sintomtico, reduzir a proximidade entre Direito e
indivduos.
417
Felizmente, o Presidente Kennedy no se deixou embargar por tais consideraes jurdicas. Como Frederico, confiou a seus juristas a legitimao
aparente de uma necessidade.
Em outros termos, os princpios enunciados de Direito Internacional, a
exemplo do Pacta Sunt Servanda, da soberania das naes, no tm aplicabilidade imediata ou mesmo mediata, estando submetidos a longo procedimento
ratificador posterior, procedimento ademais que no se assemelha ao procedimento jurdico ordinrio, e pertencente ao campo da diplomacia2.
O Direito objetivo, ento, parece no prescindir da existncia de algum
ente centralizado, e no outra a razo de a menina dos olhos do Direito Internacional Contemporneo, a Unio Europia, esteja cada vez mais num processo de centralizao negociada, no sendo a supranacionalidade hoje aventada
algo diverso de um caminho rumo a um super-Estado federal futuro (nota
falando das divergncias, Irlanda, Frana, etc.).
Assim, no possvel compreender que o Direito Internacional Pblico hoje em tela como algo distinto de um conjunto complexo de normas
programticas, prescritivas, no executveis sem um longo (no necessariamente medido em tempo, mas tambm em esforos) procedimento poltico que as ratifiquem e ainda, de aes de diversos agentes, especialmente
entidades nacionais, internacionais ou supranacionais e pessoas jurdicas de
direito privado que alcanam maior dimenso, a exemplo de ONGs ou associaes.
2. A INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA INTERNACIONAL
A despeito do carter da poltica e do Direito realizados num mbito
que ultrapasse as dimenses estatais, a inexistncia de uma executividade
direta no impede que a institucionalidade seja operada. Ao contrrio, no
havendo o que se pode chamar de polcia ou exrcitos extranacionais, de
modo que operem em esfera distinta ou complementar quelas estatais, no
se podendo mesmo falar num conceito de soberania internacional, preciso que os agentes polticos que controlam os rgos estatais encontrem
formas de relacionamento que ultrapassem as foras coercitivas ordinrias
estatais.
2.
418
A rigor, a arte diplomtica institucionalizada, mas o procedimento a ela dado, a despeito

de ser balizado em costumes, est por demais sujeito a vicissitudes dos governos de ocasio
para considerarmos um procedimento tipicamente jurdico.
ALCA & MERCOSUL
Nesse contexto, inserem-se os mais diversos rgos de Direito Internacional. importante lembrar que as mais diversas experincias ocorreram ao
longo da histria.
No entanto, boa parte das relaes ainda se davam em base de conquistadominao direta, com a anexao ou instituio de colnias, protetorados,
dentre outras formas de combinao subordinada. A histria no linear, e
ainda hoje se encontram exemplos das citadas relaes polticas, ao passo que
a partir do sculo XIX que se percebe com maior intensidade a presena de
certas organizaes que no tinham como finalidade direta a poltica da guerra
ainda que, bem verdade, a Cruz Vermelha tenha surgido no contexto blico.
no sculo passado que encontramos as mais ambiciosas tentativas de
criao de fruns deliberativos, nos quais as mais variadas naes poderiam
relacionar-se num contexto pretensamente estvel, sem o taco da guerra a
espreitar os debates e ajustes internacionais.
De primeiro, a marcante e notvel Liga das Naes, de efmera e ineficaz
existncia, no conseguindo evitar a deflagrao da II Grande Guerra. Aps,
o alvorecer das Naes Unidas, mas no s, porquanto nas dcadas seguintes
surgiria a Benelux, posteriormente, CECA, CEE e UE, os agrupamentos de
naes asiticas e africanas, especialmente aps o processo de descolonizao, a APEC, e as iniciativas na Amrica Latina, do Norte e Caribe, que sero
exploradas abaixo.
Se no possvel contar com um Direito organizado de forma centralizada e pretensamente uniforme, essas instncias conferiram algo semelhante
prpria racionalidade burocrtica ao processo de negociao entre os mais
diversos Estados-naes que surgiram. Se no possvel afirmar que guerras
foram evitadas pela existncia de tais instituies, diga-se que foi ampliada a
gama de circunstncias na qual as negociaes e o embate no blico poderiam acontecer, para alm, inclusive, das diferenas ideolgicas aqui e ali proclamadas entre pases, foi a poltica internacional que garantia a no aniquilao mtua e para isso, o maior conhecimento entre os corpos diplomticos
internacionais garantido pelas instituies contribuiu de certa maneira, muito
embora no tenham sido essenciais.
Conquanto sejam alvos de duras crticas, as instituies internacionais
acabaram por ganhar importncia demasiada em os meados do sculo, especialmente com a onda de flexibilizao comercial e com o maior fluxo de
informaes e transportes, notadamente no crepsculo dos 1900.
Esse desenvolvimento gerou as mais diversas organizaes internacionais, que geraram efeitos concretos nas sociedades de todo o planeta, no aspecto poltico, social e econmico, inclusive nas vidas privadas.
419
3. A ERA DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS

Nesse contexto de desenvolvimento das instituies internacionais ganham importncia os organismos internacionais, entidades arranjadas inicialmente no interesse dos Estados nacionais, e tendo como foco bsico evitar
contendas blicas ou negoci-las em termos menos danosos possveis, mas
que a cada dia adquirem maior importncia e penetrao na vida cotidiana de
todos os indivduos.
de se dizer que as organizaes internacionais distinguem-se dos modelos clssicos de unies, pactos ou alianas de Estados, embora encontrem traos embrionrios naqueles, porquanto possuem natureza jurdica prpria, com
estatutos, procedimentos e modos de atuao autnomos, ainda que possa ter
em seus agentes representantes dos Estados Nacionais. Explica-se: Ainda que,
e.g., um funcionrio do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil integre
como representante oficial um desses rgos, no rgo, ele ocupa uma posio prpria, funo distinta da ocupada no Ministrio. Em instituies mais
desenvolvidas, com funes mais especializadas, o caso de um nacional
ocupar um cargo totalmente distinto, no respondendo aos interesses diretos
de seu pas.
Naturalmente, no o escopo deste artigo traar rvores genealgicas ou
histricos dos respectivos organismos, o que j sobejamente encontrado nas
melhores obras de Direito Internacional, manuais ou livros especializados. Ao
invs, pretende-se arrolar as funes atualmente desempenhadas pelos rgos,
junto s crticas que vem recebendo e s perspectivas que os agentes polticos
internacionais trazem baila.
3.1. ONU
As Naes Unidas so a mais conhecida e a maior organizao estritamente poltica existente no Direito Internacional. Com uma rea de atuao
que abrange desde o clima do planeta at as condies laborais, passando
pelas questes alimentares e de sade, as atividades do rgo do-se das mais
variadas formas, por meio de agncias, como a FAO, a OMS, a OIT, entre outras, por meio do maior frum deliberativo internacional, que a AssembliaGeral das Naes, anualmente realizadas em Nova Iorque, mas no somente.
Em relao Guerra, o rgo maior da ONU o Conselho de Segurana,
composto por 10 membros, sendo 5 fixos e com poder de veto (China, EUA,
Frana, Inglaterra e Rssia, em ordem alfabtica) e 10 variveis hoje ocupam
as cadeiras frica do Sul (frica), Blgica (Europa Ocidental), Crocia (Leste Europeu),Burkina Faso (frica),Indonsia (sia), Itlia (Europa Ocidental), Panam (Amrica), Costa Rica (Amrica), Lbia (frica)e Vietn (sia)
420
ALCA & MERCOSUL
De momentos em momentos, o CS tem sua legitimidade questionada por

pases que no possuem assento ou poder de veto. Afirma-se que a formao
do CS data de fins da II Guerra e retrata um equilbrio de poder, que no mais
se nota nos dias de hoje, desconsiderando a importncia de certos pases que
possuem grande populao ou economia, a exemplo do Brasil, da ndia, da
Alemanha e do Japo. Estes quatro pases tm intentado esforos diplomticos, todavia nem sempre combinados, uma vez que so mltiplas as variveis
da poltica entre naes, sendo os aliados para certas causas, frontais inimigos
ou concorrentes em outras.
Por sua vez, os pases que hoje ocupam o CS desconfiam da ampliao do
foro, por motivos que vo desde a reduo relativa de sua influncia geoestratgica at a ineficcia do CS j nos dias presentes, motivo que alegado como
clara desnecessidade de qualquer reforma no rgo.
Naturalmente, as propostas de reforma encontram outros termos, j tendo sido sugerida a criao dos membros permanentes sem poder de veto nas
decises do Conselho. Tal expectativa de reforma foi sepultada, porm, dada
a existncia de obstculos representados por rivais regionais (Argentina e Mxico, no caso do Brasil, Paquisto para a ndia, Itlia para Alemanha) explcita
oposio da China (rival regional em influncia estratgica dos nipnicos), a
maior potncia em ascenso das ltimas 2 dcadas, um gigante poltico e econmico que vem espalhando seus tentculos de influncia ao redor do globo,
para alm das fronteiras continentais asiticas. O maior exemplo o continente africano e a prpria realidade da economia norte-americana hoje, na qual os
ttulos de crdito da dvida governamental encontram-se em grande parte na
mo de investidores chineses e do prprio governo.
De outro lado, os EUA possuem uma poltica ambgua, em relao no
somente ao CS, como no que respeita prpria ONU. As propostas de reforma no so recebidas nem com esfuziante entusiasmo, mas tambm no o so
com taxativas negativas, o que reflete a prpria poltica de idas e voltas do
governo americano com respeito s Naes Unidas como um todo.
Se, de um ponto de vista, so os maiores financiadores da ONU e um de
seus veementes construtores nos idos dos anos 40 e 50 do sculo passado,
dos Estados Unidos da Amrica tambm que surgem as maiores crticas no
que toca ao prprio rgo, seja no aspecto de sua organizao de nossa poca,
seja na crtica a essncia do prprio rgo.
Sintomtico que tenha sido nomeado recentemente embaixador americano no rgo, John Bolton, diplomada que um de seus maiores crticos, j tendo defendido proposta no sentido de mudar a atual contribuio financeira
compulsria de cada pas para voluntria (...) as posies norte-americanas
421
no so levadas em conta, uma vez que podemos ser derrotados ou ser alvo
de manobras lideradas por pases com porcentagem de contribuio muito
pequena 3, ainda afirmando em 1994 que no existe algo chamado Naes
Unidas e que se o edifcio da ONU em Nova Iorque perdesse 10 andares
no faria diferena.4
Do mesmo modo, h quem repreenda a paridade de condies dos pases
nas Naes Unidas, corolrio de uma das bases do sistema internacional, com
base no desrespeito s condies bsicas de democracia. Alegam os crticos
que ditadores no podem votar questes referentes a direitos humanos, o que
causa grande polmica, opondo Autodeterminao dos Povos, Dignidade Humana e mesmo desrespeitos flagrantes a direitos humanos em notveis democracias5.
H na estrutura das Naes Unidas as Foras de Paz, representadas pelos
capacetes azuis (e integradas por exrcitos nacionais), que hoje esto presentes no Haiti, com presena brasileira, inclusive. A respeito das aes humanitrias, calorosas polmicas so instauradas, debatendo-se soberanistas de
um lado, humanitrios do outro, sem embargo de outras posies ainda mais
radicais a favor da interveno, que alegam ser extremamente casustico e lento o mecanismo que dispara a ao da ONU, negligenciando certos conflitos
(o exemplo mais citado atualmente Darfur, no Sudo).
Para completar o quadro, denncias de corrupo no programa Petrleo
por Comida (Oil for Food ) no Iraque, envolvendo altos escales do rgo,
colaboraram para o desgaste na imagem da ONU.
O que parece clara uma insatisfao geral com as Naes Unidas, a
despeito de este continuar sendo o organismo internacional que goza de maior
credibilidade em todo o mundo, inclusive nos prognsticos que suas agncias
realizam a respeito da situao dos mais diversos Estados.
3.
4.
5.
422
Entrevista a Folha de S. Paulo, 10.12.2007

A indicao de Bolton foi bastante controversa, no tendo sido submetida ao Congresso,
que estava em recesso quando de sua nomeao. Ademais, o embaixador renunciou assim
que percebeu ser invivel sua continuidade no cargo, dada a rejeio a seu nome no Congresso. Exemplo de um falco da poltica internacional dos EUA, Bolton encara forte
rejeio dos democratas e dos chamados liberais americanos, tendo sido criado na poca
de sua indicao um sitio virtual denominado Stop Bolton. Suas polmicas declaraes
sobre o prdio da ONU foram noticiadas entre outros jornais, pelo Valor, de 07 de maro
de 2005.
Bem-aventurada a deciso da Suprema Corte dos EUA que restituiu o Habeas Corpus aos
prisioneiros de Guantnamo.
ALCA & MERCOSUL
3.2. OMC
Derivao do GATT sigla em ingls para Acordo Geral de Tarifas do Comrcio, esta Organizao Mundial do Comrcio, desde sua instituio como
organizao internacional, em oposio ao acordo multinacional que a originou,
ganha cada vez mais importncia e relevncia no preparo das polticas comerciais externas dos pases que ela integram, ainda mais com a entrada da China,
potncia em ascenso e um dos grandes negociantes globais contemporneos.
Basicamente, a Organizao tem como fins a liberao do comrcio entre
pases, e com esse intuito deveriam comportar-se seus integrantes e em respeito aos princpios bsicos da instituio que so:
i)
Multilateralismo
iv) Concorrncia leal

ii) No discriminao tarifria
v) Proibies de restries quantitativas
iii) Previsibilidade
vi) Tratamento especial aos pases em desenvolvimento
No entanto, desde a Rodada Uruguai, de 1986/1993 (a reunio do GATT
que deu vazo a OMC), grandes problemas tm sido encontrados no sentido
de flexibilizar o comrcio internacional, sendo as decises da Rodada Doha
postergadas alm do prazo definitivo institudo em seu incio (2001), visto que
no h concordncia entre os pases a respeito da excluso de barreiras, especialmente aquelas no tarifrias.
Em verdade, o rgo vem encontrando obstculos na poltica de cada pas
(ou grupo de pases, no caso da Unio Europia), que no parece disposto a
ceder em pontos quentes de sua agenda poltica e econmica. a situao
dos agricultores americanos e europeus, que constituem grupos de presso
que exercem considervel influncia na poltica local, alm de serem tomados
como smbolos nacionais, em oposio aos produtos estrangeiros.
De outro lado, os pases em desenvolvimento resolveram emperrar negociaes que tratam de propriedade industrial e em matrias como comunicaes e educao, de grande interesse dos pases desenvolvidos tecnologicamente, ainda mais dada o aperfeioamento da tecnologia e sua penetrao na
sociedade global.
3.3. Unio Europia
A menina-dos-olhos do Direito Internacional mais do que uma srie de
acordos entre Estados, mais que uma organizao internacional e mais at
423
do que uma comunidade supranacional. possvel dizer que a Unio Europia possui natureza jurdica em construo, ou pelo que est, tem natureza
hbrida. Se de um lado temos instituies estatais (Banco Central, moeda,
Parlamento e rgos administrativos prprios), que certamente limitam a autonomia dos Estados Nacionais integrantes (a despeito de nem todos os seus
membros utilizarem o Euro, como o caso do Reino Unido e da Dinamarca),
do outro ainda restam Exrcitos e polcias nacionais autnomas (mas h uma
espcie de poltica de defesa europia em curso e em discusso), e h a ausncia mesma da prpria Constituio- no por falta de tentativa, porm.
Como se sabe, a Constituio Europia est em processo de aprovao
pelos pases-membros e encontra neste curso, desafios gigantescos. A reprovao da Constituio na Frana, na Holanda e na Irlanda, quando foi submetida a consulta popular e a diviso de opinies mesmo quando bem aprovada
pelos Parlamentos, mostra que se a Unio Europia a mais bem sucedida
experincia do Direito Internacional moderno, tem tambm um dficit de legitimidade de razovel monta.
Isto se explica, na viso de alguns, pelo modo como foi dirigido o processo de unificao europia. No foi propriamente a aspirao dos cidados do
Velho Continente que encaminhou a integrao, mas sim a vontade de seus
dirigentes, o que mais tardar, ensejou o desenvolvimento progressivo de uma
burocracia prpria, a continuar o projeto. Se isto positivo do ponto de vista
weberiano, visto que a conseqncia uma dominao racional e impessoal,
do outro, traz em seu bojo a pior das conseqncias para as democracias, que
o afastamento das instituies daqueles a quem deveriam interessar-se pelas
mesmas. fato que no foram a Unio Europia e os integracionistas os responsveis diretos pelo afastamento do processo, mas fora de dvida que o
processo ter sido dirigido em gabinetes diplomticos, se acelerou o caminho
da Unio, afastou a quem pertencia a tradies seculares e to ciosas de si
quanto as europias.
Os efeitos positivos da Unio so evidentes e sentidos em boa parte do
continente-maior dinamicidade de algumas economias (os paradigmas so Espanha, Portugal e Grcia), livre circulao de bens e trabalhadores, com efeitos no milionrio mundo dos esportes, como no caso do futebol e da chamada
Lei Bosman e ainda, com efeitos no turismo.
De outra mo, natural que decorrncias negativas apareceram- e mesmo quando circunstncias no eram causas, assim foram interpretadas pelas
populaes. Dessa maneira, os problemas dos maiores pases da Europa continental (Frana e Alemanha) em elevar o PIB, a maior imigrao de africanos
e latino-americanos e o aumento do desemprego em alguns pases, aliados aos
424
ALCA & MERCOSUL
problemas com o agronegcio, com produtividade inferior aos concorrentes

dos pases em desenvolvimento, problema agravado pelo fato de grandes populaes concentrarem-se no campo levaram a muitos no se reconhecerem
na bandeira estrelada da UE. Esse grande n a ser desatado no embaa, todavia, a perspectiva positiva que alguns pases tm ao desejar o ingresso no grupo. No foi toa que 4 anos passados, mais 10 naes do leste juntaram-se as
15 que j integravam a Unio, e a Turquia cada vez mais demonstra interesse
de participar da comunidade- o que no pacfico, no seio da comunidades,
turca e europia, porm. Do mesmo modo, especula-se que no futuro, a zona
de influncia europia ainda conte com a participao de mediterrneos africanos, constituindo uma verdadeira potncia global, junto com EUA e China.
Todavia, h perspectivas bastante pessimistas quanto ao futuro europeu.
TOURAINE (2007, pg. 79) assevera que a paralisia das instituies europias (...) torna agora ilusria a possibilidade de que a Unio Europia se
engaje em uma poltica ativa que corresponda s demandas da Turquia, em
particular, dando assim um sentido real ao projeto de poltica mediterrnea.
Ainda lamenta: O tempo em que alguns intelectuais, sobretudo alemes, de
Jrgen Habermas a Daniel Cohn-Bendit, queriam fazer da Europa um Heimat nos parece muito distante e j no encontra apoio importante. E a mais
recenete reunio do conselho europeu fez desaparecer alguns dos smbolos da
unidade europia, como a bandeira e o hino.
Se o assunto a natureza jurdico-poltica europia, se um Estado, um
quase-Estado, uma Confederao (de um ponto de vista clssico, isso que a
Europa hoje), TOURAINE contraria a perspectiva comum, ao dizer: Deve-se
evitar falar da Europa, da Unio Europia, como se fosse um nvel superior
de organizao poltica- como se-depois de ter passado dos feudos para as
comunas e destas para os Estados-naes- tivesse sido enfim criado um Estado supranacional(...) vemos aparecer claramente a deteriorizao da construo europia
S o futuro dir se o pessimismo do socilogo francs justificvel ou se
o otimismo dos entusiastas da soluo europia prevalecer.
3.4. Nafta
Infelizmente o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte no
bastante estudado no Brasil. Ao contrrio, no so muitas as fontes e as existentes no tem acesso facilitado. De qualquer modo, conhecer melhor a experincia do acordo, especialmente o caso Mxico, pode ajudar muito a
entender como o Brasil poderia proceder (e no proceder) num acordo de livre
comrcio em todas as Amricas.
425
Inicialmente, preciso pr em vista as insatisfaes que toda situao de

livre comrcio (chamemos assim esse acordo, uma vez que abaixo ser discutido se um acordo de livre comrcio realmente propicia livre comrcio nas
melhores condies) gera. Dado o aumento de concorrncia, a necessidade de
modernizao do parque industrial e tecnolgico, as demandas por aumento
de produtividade e melhora dos servios e produtos oferecidos, com efeitos
inclusive nos salrios (afinal, a concorrncia da fora de trabalho tambm
pode aumentar), o livre comrcio parece apresentar derrotados de primeira
mo. So essas conseqncias, alis, que levam setores polticos a considerar
e defender prticas protecionistas.
Parece-nos, porm, que isso um grave equvoco, tendo em vista que leva
em conta somente o curto prazo. No se trata de defesa meramente terica.
Basta notar, alis, o que aconteceu com o mercado de informtica brasileiro,
extremamente fechado e ineficiente nos anos 1980 e que hoje tem sido incrementado, oferecendo servios de qualidade, inclusive em setores de difcil
elaborao, como o caso de softwares.
Voltando ao Mxico, no entanto, parece que as posies que analisam o
NAFTA partem de concepes pr-estabelecidas, o que prejudica a apreenso
do real fenmeno.
Evidente que o NAFTA apresenta efeitos crticos, p.ex, no campo e nos
trabalhadores e fbricas que so deslocadas de seu local de origem. Sendo
estes trabalhadores especializados, tendo laborado grande parte de suas vidas
em um setor somente, a mudana de uma fbrica motivo de desespero para
certas famlias. No toa que certos Estados estadunidenses, justamente
aqueles com grande concentrao industrial, apavoram-se com a perspectiva
do acordo (basta notar a recente polmica envolvendo a Pensilvnia, Hillary
Clinton e Barack Obama nas prvias de 2008). Do mesmo modo, produtores
agrcolas, mexicanos ou americanos, tambm criticam o acordo e sempre que
podem, protestam ou exercem lobby junto aos deputados e senadores para que
sejam reduzidos os termos do acordo- alis, de se notar quo difcil aprovar
medidas de liberalizao comercial no Congresso americano.
SANTOS (2007) trata o ingresso mexicano no NAFTA como continuao
de um processo de subordinao ao projeto estadunidense de integrao das
Amricas. Critica ainda os dispositivos do Tratado que permite s empresas
processarem os Estados da Federao Mexicana em Tribunais Arbitrais, a respeito de danos causados por normas ambientais- cita ainda o caso de processo
contra o governo canadense.
No entanto, algumas de suas crticas dizem respeito mais natureza
desses acordos de comrcio, que impedem a mudana brusca de polticas
426
ALCA & MERCOSUL
econmicas dos pases sem qualquer contrapartida aos empreendedores. Alis, crtica semelhante quela que se faz ao limite de endividamento dos pases europeus- impedindo que ocorram maiores gastos do governo.
Ainda, Santos considera que o acordo no trouxe grandes vantagens ao
Mxico. In verbis (idem, 2007, pg. .154):
... os investimentos estrangeiros no pas foram, em boa parte, feitos na aquisio de empresas estatais e privadas do pas. Desse modo, na maioria dos
casos, esses investimentos no representaram novas bases produtivas e tecnolgicas, alm de serem responsveis pela desarticulao de cadeias produtivas
nacionais e por aumentarem as remessas de lucros para o exterior (...) a taxa
mdia anula de crescimento do PIB mexicano aps o tratado foi de apenas
2,5%, nada alm dos 2,3% do perodo 1984-2003 (sic) e muito distante dos
ndices das dcadas de 60 e 70. Para Weisbrot, Rosnick e Baker (2004), o impacto do Nafta para o crescimento do PIB foi muito pequeno, algo em torno
de 0,5 % ao ano.
Todavia, o professor parece ignorar a inexistncia de um verdadeiro acordo de livre comrcio entre Mxico, EUA e Canad. A produo agrcola mexicana prejudicada pelos subsdios americanos produo do acar e do
milho. Ainda, abundam regulaes que restringem de modo inequvoco um
comrcio de maior monta- sem falar que no h sombra de livre trnsito legal
de pessoas, restando o tema da imigrao ilegal como sempre ativo nas discusses da Amrica do Norte6.
Os defeitos do NAFTA talvez sejam menos pelo livre comrcio e mais
pela timidez do acordo.
3.5. Mercosul e Unasul
Este ambicioso plano de parte dos pases sul-americanos (e destrinchado
no presente livro) traz em seu bojo no apenas a ambio de uma zona de livre
comrcio ou zona aduaneira, mas se pretende mais: um rgo com vistas a
instaurar um mercado comum, no qual vigorem as quatro liberdades: de circulao de pessoas, bens, servios e capitais.
Ainda, h planos de ir alm, com Moeda nica, Parlamento e eventual
unificao de polticas macroeconmicas e de defesa.
A situao do MERCOSUL, porm, vista com ressalvas em alguns momentos, ou com desbragado otimismo em outros. o caso de se pesar em que
se estgio est a integrao sul-americana hoje- e at onde possvel chegar.
6.
No que a rea de livre comrcio necessariamente precise da livre circulao de pessoas.

Que esta seja um tabu, isto sim um problema ao livre e verdadeiro intercmbio de bens.
427
De incio, como o professor Saulo Casali enuncia, talvez no se esteja

em uma situao to ruim: o chamado MERCOSUL invisvel, se no vistoso
e miditico como a Unio Europia, j passvel de ser visualizado em sua
extenso no ordenamento jurdico, no planejamento de empresas maiores- ou
naquelas dos Estados de fronteira, alm das obvias lides fronteirias que envolvem a participao de Judicirios diversos. In verbis: Entretanto, alguns
avanos at agora foram inegveis. A tarifa aduaneira zero se aplica a 95 %
do comrcio intra-regional, e a TEC cobre 85% das atividades(...) O modo
inergovernamental de tomada de decises faz com que inexista, no dia a dia, a
presena do Mercosul na vida dos habitantes. Por vezes, certas medidas decididas no mbito do Conselho Mercado Comum, por deverem ser introduzidas
pelo Legislativo e/ou Executivo de cada pas, so sentidas e conhecidas como
medidas nacionais e no comunitrias.
CASALI afirma que A ao indireta, e o Mercosul se torna invisvel
aos olhos de todos, o que aumenta ainda mais a sensao de inao e de inexistncia entre os habitantes dos pases-membros, e ainda que e atuao do
CMC seja extenuante e finde por lograr sucesso com a adoo de medidas
internas por cada pas, justamente o fato de apenas se perceber a adoo
de medidas nacionais, quase sempre sem qualquer referncia origem e
iniciativa das mudanas, fornece combustvel para os cticos. O Mercosul
continua invisvel, embora atuante 7
ainda importante notar que a prioridade dada ao MERCOSUL pelas
polticas brasileira e argentina, essencialmente em temas de comrcio internacional, tem ajudado a esses pases barganhar de forma unificada, o que se no
vem garantindo ganhos, certamente evita perdas.
Mas h problemas srios, na integrao do bloco e no somente externamente e com membros associados ou na negociao com a America do Norte
e Europa- h srias controvrsias internas que pem em risco a experincia
mercosulina.
7.
428
O problema da legitimidade outro dos temas essenciais do Direito Internacional, especialmente para aqueles que entendem ser esse imprescindvel para o desenvolvimento
democrtico e pela expanso de direitos fundamentais em todo o mundo. Se a atuao de
um rgo essencialmente afastado dos eleitores como o CMC aponta um sinal claro de distanciamento entre cidados e as regulaes que ordenam suas condutas, pode-se dizer que
o mesmo ocorre com a Unio Europia, a despeito de haver Parlamento e outros rgos
polticos. O mal-estar europeu indica que a formao de consensos (mesmo os por omisso) que deram ensejos formao dos Estados nacionais no ocorre da mesma maneira- e
no h exatamente uma direo poltica a qual seguir. Se chegamos ao colapso da Era dos
Estados, no se tem claro qual seria o modelo suplementar ou substituto.
ALCA & MERCOSUL
Primeiro, a insatisfao paraguaia. Menor pas do bloco, com populao

equivalente a da grande Porto Alegre, a economia paraguaia ainda bastante diminuta, com influncia de investimentos brasileiros (o caso dos brasiguaios), que se destacam na usina de Itaipu, motivo dos questionamentos mais
recentes. H certo clamor no Paraguai de que o MERCOSUL no tem atinado
aos menores pases, sendo um bloco excessivamente brasileiro e argentino.
No mesmo sentido, concordam os uruguaios (a populao do pas equivale da grande Fortaleza ou da grande Salvador) e tal ponto de vista pde ser
externado nos ltimos anos, com insatisfaes em relao guerra das papeleiras com a Argentina e com a demora em negociar o acordo de livre comrcio das Amricas. O atual presidente uruguaio, especula-se, j teria ameaado
negociar em separado acordos bilaterais com a UE e com os EUA, tal qual fez
um membro associado, o Chile.
A Argentina, aps a grave crise do fim dos anos 90, incio da atual dcada, tem alternado sua poltica em endossar o bloco ou neg-lo subrepticiamente, insatisfeito com afirmaes da poltica externa brasileira. de se
ressaltar que na primeira reunio da Comunidade Sul-Americana de Naes,
o ento chefe de Estado argentino, Nestor Kirchner, no esteve presente
cerimnia. Relativo poltica externa de Kirchner, PREZ LHANA (2007),
em artigo bastante crtico ao ltimo governo argentino, afirma que em vez
de privilegiar a cooperao e o multilateralismo, considera mais apropriado aderir s coalizes estabelecidas, privilegiando um soft balancing, em
outras palavras, recursos de poder concebidos a servio de uma poltica
de hostilidade ao hegemnico (...) No que se refere s alianas comerciais,
ainda que tudo faa crer que a prioridade diplomtica argentina deveria
concentrar-se multilateralmente no Mercosul e bilateralmente no Brasil e
no Chile, a realidade outra, o aliado a Venezuela de Chvez. (Grifado
no original)
J no que tange Bolvia e Venezuela, o primeiro associado, e o segundo membro que depende da aprovao dos parlamentos dos pases integrantes
do MERCOSUL para que se torne efetivo, as divergncias polticas tm tornado complicadas as negociaes do bloco.
A Bolvia est num processo de reconstitucionalizao, i.e., numa nova
acomodao poltica que teve origem com a maior participao dos militantes
indgenas e descendentes, com destaque ao movimento cocalero e aos sindicalistas, e no parece ser para to breve o fim desse processo. De um lado,
departamentos do Leste (inclusive aquele vizinho ao Brasil, o de Santa Cruz)
se opem ao governo central, que conta com grande apoio no Oeste de maioria
indgena.
429
Por sua vez, so notrias as idas e vindas, num verdadeiro bal diplomtico, entre Brasil e Venezuela, por um protagonismo- retrico e prtico- na
Amrica do Sul. O primeiro, especialmente por sua vantagem histrica, econmica e populacional, a despeito de certo afastamento em relao aos pases de lngua espanhola, tenta liderar os pases sul-americanos, mormente em
questes de comrcio. J o segundo, personificado na figura de seu Presidente,
tem maiores participaes polticas, tendo Hugo Chvez intervindo com opinies em relao a candidatos presidenciais das eleies as mais diversas, a
exemplo das mexicanas, peruanas, equatorianas, bolivianas e nicaragenses.
DUARTE VILLA (2007, pg. 42) entende que os pases sul-americanos, mesmo os que parecem ter algumas coincidncias ideolgicas, no tm
um projeto de poltica externa em comum. (...) parecem existir trs projetos de
poltica externa: um representado pelos pases fundadores do Mercosul que,
embora as sucessivas crises e estilos de governo neste bloco, compartem de
que necessrio manter a autonomia do bloco com uma agenda positiva em
relao aos Estados Unidos; um segundo projeto mais orientado a uma relao forte com os Estados Unidos, em que se inserem o Chile e a Colmbia(...)
E, finalmente, a perspectiva do bloco do Alba, uma proposta mais radicalizada, em que se inserem basicamente trs pases andinos (Venezuela, Bolvia,
Equador), mas cujo principal promotor o governo da Venezuela.
Essas divergncias tm atrasado qualquer desenvolvimento de maior destaque do MERCOSUL. Ou melhor, tem afastado a divulgao e qui, a democratizao do processo de integrao sul-americana.
O Parlamento do MERCOSUL foi definitivamente instalado entre 2006
e 2007, sem maiores destaques, e ainda em meio a desgastes como os acima
narrados, que no vem sendo resolvidos a contento, talvez nem acomodados
do melhor modo possvel.
Hoje o MERCOSUL uma zona aduaneira imperfeita, na qual a tarifa
nica abrange a maioria dos produtos, mas aqueles que no so tocados, possuem grande importncia na economia nacional.
De outro curso, j possvel notar maior integrao entre pases, dada
a maior facilidade de trnsito (desnecessidade de passaporte), o que facilita,
inclusive, maior integrao cultural.
Temos ainda uma hesitante integrao legislativa, como exemplifica o
prof. Casali, em seu artigo, no caso da legislao consumerista, integrada a
partir de diretivas do rgo do Cone Sul.
Ora, as notcias, se no so de todo alvissareiras, demonstram que h
o que se fazer. Parece adequado, demonstrar tambm, que se a integrao
430
ALCA & MERCOSUL
europia tem muito a ensinar, no pode ser o modelo nico da integrao sulamericana. Pode servir de exemplo na maior lentido do processo, inclusive,
uma vez que Maastrich s aparece quase 35 anos depois do Tratado de Roma.
A iluso da supranacionalidade como a nica soluo pode obstar pensamentos mais concretos que permitam aos pases do MERCOSUL viver com maior
integrao e que possam compartilhar maiores liberdades entre si, com benefcios mtuos. No preciso que se edifique a priori uma nao sul-americana
para que o MERCOSUL produza grandes resultados. Inclusive so esses resultados que podem conduzir a um ciclo de maior interpenetrao cultural- o
que, alis, j melhor, se comparado ao perodo de 30 anos atrs.
Outro equvoco pensar que bases solidaristas do MERCOSUL so incompatveis com a liberdade de comrcio. Na verdade, justamente o contrrio. A liberdade de comrcio, desde que bem equacionada, para que avanos
no sejam postos em riscos por desgastes inevitveis num processo de flexibilizao, pode servir justamente maior integrao cultural dos pases, afinal,
o fluxo de cultura pode ser incrementado em bases econmicas.
Entrementes, necessrio que se estabelea uma poltica com metas e
rumos definidos, que balizem o trabalho no apenas do corpo diplomtico,
mas tambm dos juristas, empresrios e cidados como um todo do projeto.
Um exemplo de conduo complicada do processo a recente instituio da
UNASUL, sucessora da CASA (Comunidade Sul-Americana de Naes), que
desde 2003 tem chamado a ateno da diplomacia brasileira, um espao ainda
mais amplo que o Mercado Comum do Cone Sul, e por isso mesmo mais heterogneo e com maiores dificuldades na integrao. O grande questionamento
que se faz : No se estaria dando um passo maior que as pernas? Na reunio
que formalizou a instituio do novo rgo, falou-se em poltica de defesa
unificada, Banco Comum de Desenvolvimento (j existe, alis, um prottipo
no projeto do prprio Mercosul, com grande participao venezuelana e brasileira, que j se pode notar em alguns projetos de engenharia- especificamente
rodoviria e petrolfera- no Brasil e na Venezuela).
SEITENFUS (2005) identifica a ento CASA como um instrumento de
natureza poltica capaz de transformar-se em foro no qual seriam identificas
os problemas comuns e tomadas medidas coletivas para suplant-los. Afirma, ainda, que Sua natureza absolutamente estatal, pura emanao do
Poder Executivo, e decorre essencialmente de uma vontade diplomtica. Ou
seja, no se tem alterao substancial em relao aos modelos de integrao
do Mercosul ou da Unio Europia, conduzido pelas diplomacias nacionais.
A UNASUL , pois, uma espcie de Unio futura para Mercosul e CAN,
mas to ambicioso projeto padece de alguns defeitos de formao. Na reunio
431
de 2005, nota SEITENFUS que o presidente venezuelano divergiu explicitamente do modus operandi da reunio. Em relao insatisfao do Chefe de
Estado venezuelano, alm dos contornos polticos j referidos (e da oposio
retrica ao comrcio livre e mercantilizao liberal que feita por Chvez
retrica, porque seu pas usa o comrcio, essencialmente de petrleo, como
base da economia), cabe ressaltar que h mesmo esse risco diplomtico da falta de dilogo na formao do rgo sul-americano. Constata que h temas de
importncia crucial que so includos nos documentos sem que se faa uma
discusso prvia pelos Chefes de Estado. A burocracia diplomtica se autoincumbe de responsabilidades polticas incompatveis com suas funes.
A crtica de Seitenfus prossegue na afirmao de que o desejo da maioria
dos pases sul-americanos ultrapassa a dimenso meramente comercial. No
particular, reiteramos a inexistncia de oposio entre integrao comercial e
cultural, reconhecendo, porm, que h sobreposio da UNASUL e do Mercosul, o que parece inexplicvel do ponto de vista da coerncia diplomtica.
Ainda mantendo dvidas a respeito da necessidade de supranacionalidade na integrao sul-americana, ao contrrio de Seitenfus, foroso reconhecer que alguma razo lhe assiste em seu opinativo de que o Mercosul
o grande derrotado da estratgia diplomtica dos Estados Unidos e que Se
ele persistir como estrutura flexvel de cooperao, verifica-se uma redundncia em relao Casa, e logo as agendas decisrias rasparo produzindo
fascas.
o caso de ter em mente qual a diretriz da integrao latino-americana,
e quais seriam as conseqncias jurdicas da mesma. Afinal, o Mercosul encontrou seu esgotamento histrico e ser abarcado pela UNASUL? Em havendo uma pretenso de integrao poltica (mesmo que em matrias nem sempre
idnticas) nos dois rgos, como compatibilizar a atuao diplomtica?
O que resta claro, em meio a tantas perplexidades, que o Mercosul
uma realidade, conquanto invisvel, ao passo que a UNASUL mais um projeto, que s chama a ateno miditica de reunio em reunio inclusive com
a mudana de nome de Comunidade para Unio Sul-Americana de Naes.
novamente de esperar os prximos lances diplomticos para entender essa
nova configurao sobreposta das relaes sul-americanas.8
8.
432
A proposta de uma rea de Livre Comrcio sul-americana (ALCSA) surgiu pela primeira
vez, no governo Itamar Franco (1992-1994), quando o ministro das relaes exteriores era o
mesmo de hoje, Celso Amorim.
ALCA & MERCOSUL
4. REAS DE LIVRE COMRCIO OU REAS DE COMRCIO AMPLO E REGULADO?

O debate sobre o livre comrcio no novo. Alis, o sculo XIX teve
muito maior abertura relativamente comparando ao sculo XX, especialmente
os cinqenta primeiros anos.
(...) s entre 1812 e 1914 verificaram-se 16 casos de constituio de unies aduaneiras, sendo o mais significativo (...) o da criao da Zollverein em
1833, com a abertura das fronteiras entre 18 Estados alemes e o estabelecimento de uma pauta comum em relao ao exterior. (LOPES PORTO e
FLORES JR., 2006, pg. 13)
No de hoje tambm as controvrsias acerca dos benefcios que o livre

comrcio traz ou no para os pases que adotam polticas de inspirao liberal. Alegam os crticos que a liberdade de comrcio favorece s maiores economias, especialmente s grandes empresas que as integrem, porquanto no
cuidam as polticas liberais de tratar daqueles em piores condies.
Do outro lado, os liberais defendem as polticas de liberalizao comercial como aumentadoras de concorrncia, levando a incremento da concorrncia, da tecnologia, contribuindo para o chamado equilbrio de mercado (nota
falando que h quem no acredite em equilbrio perfeito, mas tendncia ao
equilbrio), ou seja, os efeitos em maior prazo seriam melhores para a grande
maioria dos agentes econmicos- e todos em algum momento ganhariam, tendo em vista sua posio de consumidores.
No entanto, no possvel afirmar que um Estado tenha aberto totalmente
suas fronteiras ao comrcio.
Conforme Tiziano TREU, Quando Smith atacava o mercantilismo britnico, admitia, no obstante, que os Atos de Navegao (leis tipicamente
mercantilistas) haviam sido talvez a mais sbia de todas as regulamentaes
comerciais da Inglaterra, se avaliadas no s no plano da economia, como
tambm no da potncia nacional.
Explica-se: O livre comrcio no garante ao ente estatal, que depende de
certa concentrao de poder, interna e externa, para manter seu monoplio
coercivo. A instabilidade que pode gerar a concorrncia em relao a, p.ex.,
empresas ineficientes, pode causar alguns transtornos imediatos, que, do ponto de vista poltico, ponham em risco o ocupante do cargo de planto. No
toa, a idia corrente de que o livre comrcio s defendido por aquelas naes
que possuem maiores condies de proteger suas economias, por contraditrio que parea. E,de certo modo, . Cabe questionar, ento: So os acordos
de livre comrcio e o livre comrcio propagado retoricamente pelas naes
verdadeiro comrcio livre?
433
Uma outra denominao dada a esses acordos pode ajudar na resposta. H

quem os chame de acordos de preferncia comercial entre pases. Ora,
medida em que todas as propostas at ento presentes de livre comrcio englobam excees- que muitas vezes, tornam-se regra, quando envolvem maiores
volumes de comrcio, talvez seja o caso de adotar essa nomenclatura de modo
mais corrente, nos textos analticos.
O comrcio proposto nos termos de acordos como o NAFTA, a ALCA e
mesmo a UE bastante regulado- para isso, basta ver a quantidade de artigos
e regulamentos que so gerados aps um acordo do porte dos acima citados,
com a criao de trmites burocrticos bastante rigorosos- e severamente rigorosos para quem no participe dos acordos.
No toa que os intelectuais liberais mais radicais do debate poltico
contemporneo, os libertrios, opem-se de forma cabal e veemente aos
acordos.
Murray Rothbard (1993) comentando o ento recm-nascido acordo da
Amrica do Norte diz que: Os indivduos que criaram o NAFTA e ousam
cham-lo de livre comrcio so os mesmos que dizem que os gastos do governo so investimentos, que impostos so contribuies, e que aumento
de impostos reduo do dficit. Ainda, compara a atitude dos pases que a
todo custo buscam supervits e incentivos exportao, mesmo que garantindo subsdios, dos mercantilistas e a busca incessante pelo ouro e por evitar o
dficit na balana comercial.
Nesse mesmo sentido, Manuel Ayau, citado por Tucker9, afirma que O
livre comrcio no requer tratados. Tudo o que ele necessita que se removam
(unilateral ou multilateralmente) todas as barreiras artificiais ao comrcio: a
Inglaterra fez isso em meados do sculo XIX, Hong Kong o fez em meados do
sculo XX. Em 1879, a Constituio dos Estados Unidos usou apenas cinqenta
e quatro palavras para estabelecer o livre comrcio entre os estados. J o NAFTA, o acordo de livre comrcio entre o Canad, o Mxico e os EUA tem duas
mil pginas, novecentas das quais se referem unicamente a tarifas.
Essas posies, contudo, so minoritrias no debate pblico. De certo
modo, os acordos de livre comrcio so tratados como inevitveis e sintoma
de novos tempos10. Contudo, preciso que se tenha com cautela os riscos de
que o nome embote a realidade.
9. Em Livre Comrcio X Acordos de livre comrcio,

10. Em sentido contrrio, um libertrio ingls, Antoine Clarke posiciona-se da seguinte maneira: As tentativas de criar uma Fortaleza Europa no so realmente diferentes doEuroceticismo: os isolacionistas Eurocntricos esto tentando bloquear a Globalizao do
434
ALCA & MERCOSUL
LOPES PORTO E FLORES JR alertam se no iremos assistir apenas

passagem para estes espaos geogrficos das prticas protecionistas que
em tempos anteriores tinham lugar nos espaos nacionais. No se trataria de
passos no sentido do livre-comrcio e em geral da globalizao, mas sim de
passos no sentido da formao de blocos fechados .
Tal risco agravado pela existncia de Estados intervencionistas (consagrados pela alcunha do Bem-Estar Social), que no vem com bons olhos
o comrcio que no traga todo tipo de vantagens s empresas de controle
nacional. Basta ver as declaraes de polticos franceses quando da venda da
Danone ou da novssima aquisio (ainda no totalmente concretizada) da
Anheuser-Busch pela Inbev, que tem provocado algum barulho nos EUA.
Tem-se, pelo visto, 3 cenrios bsicos pela frente. O primeiro a inexistncia de qualquer acordo comercial; o segundo a realizao de um acordo
comercial e a terceira a posio unilateral de remoo de tarifas, conforme
albergado pelos liberais clssicos ou radicais. Ora, este ltimo cenrio improvvel numa perspectiva de dcadas. Os outros dois so verossmeis, embora o segundo seja o cenrio mais factvel, tendo em vista as presses exercidas
nesse sentido por setores empresariais e financeiros e a prpria disposio de
que o acordo encampe possibilidades futuras de maior integrao poltica e
cultural- o que no significa um caminho para a supranacionalidade.
Dados os termos no qual deve se desenvolver a poltica internacional, que
so o contedo da realidade, aliado a alguma disposio de prevalecer interesses majoritrios num Estado nacional, a orientao da diplomacia brasileira
a negociao de acordos, sem que estes sejam tidos como imprescindveis.
uma posio pragmtica, que pode colher ou no bons frutos aos cidados
brasileiros, e essa colheita pode sim ocorrer num acordo de preferncia comercial.
4.1. A influncia e os interesses dos Estados Nacionais na liberdade de circulao de bens, servios e pessoas
Numa perspectiva realista, como a aqui enunciada, as relaes internacionais so guiadas pelos interesses concretos de poder e segurana dos Estados,
capitalismo, enquanto os Euro-cticos esto tentando bloquear o pan-europesmo. Ambas

so reaes conservadoras mudana, ambas tm o natural pessimismoquanto ao futuro
dos conservadores: os brbaros esto no porto e ns s odemos segur-los por um pequeno
perodo. E arremata: Na verdade, em matrias de liberdade sexual, de expresso e na possibilidade de curtir uma festa, a harmonizao para a mdia europia criaria maior liberdade
em certas reas. (Euro-Scepticism is not Libertarianism).
435
em jogo no tabuleiro internacional. Naturalmente, a expresso interesses

concretos ainda soa abstrata, e preciso verificar em cada contexto o que
que significam aquelas aspiraes referidas e defendidas em textos diplomticos.
Consoante dito em tpico anterior, da prpria essncia dos Estados,
como entes polticos que dependem de alguma concentrao de fora, que
em ltima instncia assegurem esse poder, que lhes garanta a legitimidade (ou
melhor, a autoridade) perante seus integrantes. , portanto, a sobrevivncia, a
primordial razo de Estado. Da a aparente irracionalidade (pois quando detidamente analisada, acaba sendo verificada a racionalidade do processo) das
guerras, externas ou as de guerras de afirmao de um grupo poltico no poder
do Estado, as guerras civis, que estonteantes prejuzos trazem aos civis, que
no possuem, via de regra, maior poder de deciso ou influncia quanto ao
destino das armadas e militares.11
No s na Guerra que a poltica da razo de Estado tem influncia. Ela
ajuda a determinar a insero dos Estados ante seus semelhantes na ordem
que ultrapassa a soberania.
A posio dos Estados Unidos em relao ao livre comrcio paradigmtica nesse sentido. A federao americana, desde sua origem, contm em seu
seio contradies abissais, decorrentes da grandiosidade e da prpria cultura
de liberdade na qual foi erigido o pas. Assim, se de um lado o pas visto
como um dos campees do livre comrcio (na feliz expresso de Ricupero),
de outro encarado por setores agrcolas principalmente, como os maiores
viles na criao de entraves comercializao sem barreiras tarifrias. Na
viso do internacionalista brasileiro, os EUA lideraram o processo de liberalizao internacional no sculo XX, seguindo o que o Reino Unido fez no sculo anterior, a despeito de antes ter possudo uma forte poltica protecionista. O
grande xis da questo que (...) as tarifas pesadas concentram-se justamente
sobre os artigos exportados pelos subdesenvolvidos, s vezes pelos mais pobres, e afetam de modo particular o Brasil. (ricupero)
Ora, essa justamente uma questo de poltica interna americana influenciando o seu comportamento diante dos outros Estados. Mesmo que retoricamente os EUA sejam os maiores defensores do comrcio livre, no possvel
concretizar o discurso em todas as reas. Se politicamente possvel faz-lo
11. Naturalmente, a opinio pblica exerce alguma influncia no problema da guerra, como no
caso da retirada das tropas americanas do Vietn. um poder indireto e sujeito a outras influncias, porm.
436
ALCA & MERCOSUL
nas reas de tecnologia, propriedade industrial e autoral, no possvel defender a liberdade comercial irrestrita e absoluta para o setor agrcola, no qual
a competitividade dos produtores americanos inferior a de alguns de seus
concorrentes internacionais. Num exemplo direto, tem-se a questo dos produtores de laranja da Califrnia e da laranja brasileira. O mesmo ocorre no
que se refere reticncia brasileira em abrir seu mercado, nos temas de maior
interesse dos EUA, muito por causa da escala das empresas americanas, muito
maior que a das brasileiras.
A impossibilidade sobredita no , claro, um problema natural, fsico,
mas sim poltico. O alcance e a extenso da importncia dos produtores agrcolas em certos Estados ianques pem em risco os mandatos dos polticos que
por ventura sejam identificados com a liberao comercial- o que no acontece somente na agricultura, conforme se nota nos tpicos 3.3 e 4.
Ao determinar o alcance da possibilidade que os nacionais de outros pases podem ou no fazer em seu territrio, o Estado negocia parte de sua prpria existncia, uma vez que queles pode igualar ou desigualar sob sua jurisdio.
Um exemplo candente a o tema complicado desde os tempos gregos,
que a condio dos estrangeiros em solo dos Estados, quando aqueles decidem morar definitivamente em terras que no a sua.
4.2. A questo da liberdade de circulao de pessoas
O tema da imigrao nem sequer foi posto em discusso no NAFTA. No
que toca ALCA, a restrio do tema das negociaes ao livre comrcio,
evitou que mais polmica fosse feita. Ora, o problema claro diz respeito aos
EUA.
Estima-se que 11 milhes de imigrantes ilegais moram nos Estados Unidos. A poltica do pas alterna em alguns momentos, mas no de todo rigorosa com aqueles que conseguem se estabelecer alm das fronteiras- h certa
tolerncia, a despeito de leis que probem a contratao de imigrantes e no
toa que uma mirade de descendentes de imigrantes tenham constitudo comunidades no pas. (nota sobre o tratamento ruim dado aos no estabelecidos)
No entanto, a legalizao das condies desses imigrantes tema polmico, dividindo os linha-dura e os liberais- curiosamente, o atual candidato
republicano presidncia americana, a despeito de integrar o Partido Republicano, que concentra os maiores linha-dura, John McCain tem projetos de lei
que visam garantir a cidadania americana aos filhos dos imigrantes ilegais.
Desde a dcada de 90, constri-se uma cerca em parte da fronteira dos
EUA com o Mxico, o que causa protestos de ativistas dos direitos humanos
437
e do prprio governo mexicano. Tais reclamaes foram intensificadas com a

aprovao pelo Congresso, em outubro de 2006, da construo de um muro
para toda a fronteira, ainda no iniciada.
A situao europia de tentativa de limitao da circulao de pessoas
distinta, porquanto esteja restrita ao mbito extrabloco, uma vez que no Espao Schengen a liberdade ampla.
Por sua vez, o MERCOSUL colaborou com maior agilidade no trnsito
de pessoas, dispensando o passaporte, no que talvez seja o efeito concreto
mais visvel do Mercado Comum para a populao no especializada, cf. se
ver em outro captulo da presente obra.
H de se dizer que, ainda que se diga explicitamente, a ampla cobertura
social que boa parte dos pases europeus garante a seus residentes um dos
motivos para que a imigrao seja restrita- afinal, todo bem-estar tem um amplo custo.
5. O NAFTA COMO PARADIGMA: VANTAGENS E DESVANTAGENS
APRENDENDO COM A EXPERINCIA PRTICA
Implementado em 1994, aps aprovao dos respectivos congressos nacionais em ano anterior, no bojo do otimismo que grassou no fim dos anos
80 e comeo dos 90, de que polticas favorveis ao mercado livre trariam
ganhos a todos- em contraste com os problemas econmicos que ajudaram
a arruinar o bloco socialista, o Acordo de Livre Comrcio para a Amrica
do Norte aprofundamento de um acordo j existente entre os EUA e o
Canad, em vigor desde janeiro de 1988. O tratado que instituiu o NAFTA
no aborda outros temas de integrao internacional que no aqueles comerciais- comrcio de bens, propriedade intelectual, eliminao de barreiras
tarifrias, etc., guardando ainda uma srie de excees, com relao a, p.ex.,
segurana nacional.
Em relao aos efeitos do NAFTA, estudos do Carnegie Endowment for
International Peace indicam que o Nafta no trouxe benefcios em grande
escala ao Mxico. Ou melhor, trouxe para alguns setores e no trouxe a outros. Um outro estudo do Banco Mundial (NAFTA Lessions for Latin America
and Carribean) indica que sem o NAFTA, o investimento estrangeiro estaria
hoje 40% menor, a renda per capita de US$ 5.920 (2002) seria 5% menor e as
exportaes mexicanas estariam 25% menores. Por outro lado, aumentaram
as diferenas na renda de trabalhadores qualificados e no qualificados, bem
como a desigualdade entre as regies do norte e do centro em relao ao sul
do Mxico, assim como no houve incremento de crdito s pequenas e mdias empresas.
438
ALCA & MERCOSUL
No que toca agricultura, a previso que a possibilidade de subsidiar

a produo de milho expire neste 2008. Tal dia D tem assustado os agricultores mexicanos, que protestam por prorrogao dos prazos, quando no pela
denncia do acordo. O mesmo ocorre com o acar americano.
A insatisfao decorre justamente pela incapacidade do governo mexicano (e americano, no caso dos trabalhadores industriais) de possibilitar
uma transio a essas pessoas, inclusive com uma ajuda adaptao. Ao
invs da poltica simples de subsdios ou preferncia nas compras, o caso
de ofertar possibilidades de readaptao realidade de uma rea mais ampla
de comrcio.
No entanto, essa incapacidade governamental pode ser vista como inerente poltica das lideranas que coordenam o acordo- e talvez, miopia prpria
dos Estados nacionais em acordo. Um acordo de preferncia comercial no
necessariamente trar mais liberdade de comrcio, e certamente no trar, se
os governos apenas tratam de regulaes, sem uma preocupao genuna de
que os cidados possam inserir-se no livre comrcio, de acordo com sua iniciativa prpria. preciso que, alm disso, se tenha em mente a necessidade de
garantir uma transio sem maiores choques econmicos ou polticos em setores especficos da sociedade, sem que se eternizem polticas de subsdios12- e
esse justamente o grande esforo e desafio dos acordos de integrao internacional.
6. O MERCOSUL E A RELAO COM OUTROS BLOCOS REGIONAIS
Desde o principio, o MERCOSUL jamais teve sua natureza fechada
queles de fora do bloco. Primeiro, de acordo com o tempo em que surgiu,
de maior liberalizao das economias nacionais (em detrimento, inclusive,
de medidas protecionistas que grassaram na Amrica Latina nos anos 1980),
depois pela natureza da economia dos pases integrantes do bloco, que tomaram as exportaes como necessidade primria de garantir crescimento econmico. Assim, foram negociados acordos de preferncia comercial
(livre comrcio) com pases latino-americanos como Chile, Bolvia, Peru,
Colmbia e Venezuela. Se com Bolvia e Venezuela, as tratativas avanaram a ponto daqueles alcanarem o status de membros associados, o mesmo
ocorreu com o Chile, que somente no se tornou membro pleno por opo
12. Subsdios que, mesmo na melhor das intenes, no passa de vantagens econmicas dadas
pelos Estados a grupos especficos da economia (e em detrimento de outros).
439
de manter-se independente, sempre oscilando entre uma poltica de um

assumido free trader de pequeno tamanho (...) e uma de maior cooperao
com os seus colegas sul-americanos.
Ao invs de negociaes bilaterais, como era a praxe, uma guinada na
poltica sul-americana deu direo CASA, hoje UNASUL.
Com relao Unio Europia, desde o ano 2000, a opo do MERCOSUL foram negociaes em bloco (ademais, como vem sendo no que pertine
a outros blocos), ora com avanos, ora com regressos. bem verdade que a
crise argentina, os efeitos econmicos do 11 de setembro e a elevao cambial no Brasil (alm do baque econmico sofrido pelo Uruguai ao longo dos
anos 90) deixaram atnito o bloco do Cone Sul e atravancaram as negociaes com a Unio Europia. Alm desses problemas, os obstculos prprios
da negociao evidenciaram-se, com problemas semelhantes queles notados no caso ALCA, conforme LOPES PORTO e FLORES JR:
No inicio, tambm a EU se recusou a incluir nas ofertas o setor agrcolavital para o MERCOSUL, sobretudo a Argentina(...) A UE(...) insistia em
maiores aberturas em servios e compras governamentais, com o MERCOSUL, principalmente o Brasil, reagindo a tal demanda.
Restam as arestas tpicas de todas as discusses comerciais no mundo

hoje. De um lado, os pases em desenvolvimento (MERCOSUL) exigindo
maior abertura aos mercados agrcolas, do outro os pases desenvolvidos
(UE e ALCA) limitando aqueles e buscando maiores vantagens nos novos
mercados, de servios, compras do governo, mdia, propriedade intelectual, etc...
A situao no parece ter esfriado, sendo suficiente o recente caso do
embargo compra de carne brasileira pela UE, sob alegados problemas fitossanitrios (que so um dos instrumentos polticos de controle comercial, dado
o desprestgio internacional das barreiras tarifrias).
Este , ademais, o grande n da negociao entre blocos de pases, talvez a grande dificuldade e limitao nos acordos de preferncia comercial e
inclusive na OMC. Se de um lado, dentro do bloco h considerveis vantagens- tendentes a aumentar, quando se insere no conjunto do bloco a ampliao de liberdades individuais, como a de circulao de pessoas, para aqueles
pases que no integram os blocos, h rgidas limitaes, seja na quota de
produtos a serem vendidos (ou na incidncia de tarifas ou bloqueios sanitrios e ambientais), restrio ao fluxo de pessoas e a restrio mesma da
atividade de venda, porquanto h desvantagem comparativa em relao aos
membros do bloco.
440
ALCA & MERCOSUL
7. ALCA & MERCOSUL: CONVIVNCIA POSSVEL OU EXCLUDENTE?

A idia de uma zona de comrcio que envolva toda a Amrica no nova.
Se, de acordo nos conta RICUPERO (op. Cit. 2003), em 1889, James Blaine,
secretrio de Estado dos EUA, propunha uma unio aduaneira que se estendesse do Alasca Patagnia, com forte oposio da ento gigante agroexportadora Argentina, tal idia foi posta de lado ao longo de todo o sculo XX,
ressurgindo no incio dos anos 90, com a proposta de George Bush pai, de uma
zona de livre comrcio. Esta proposta insere-se num contexto de garantia da
influncia regional americana sobre a Amrica Latina.
Afirmam LOPES PORTO e FLORES JR. Que [a proposta da ALCA
se deu] no clmax da tenso com a Europa devida iniciativa do comissrio
Jacques Delors, conhecida como Europa 92, que os EUA temiam fosse transformar a Europa numa fortaleza(...) os EUA usaram, uma vez mais, a sua
internacionalmente reconhecida (e aceita) influncia sobre a Amrica Latina,
para uma manobra em favor de seus interesse mundiais e sinalizar as reaes
que poderiam advir contra associaes que no lhe parecessem muito agradveis.
Ainda que seja inegvel o paradigma estratgico da ALCA para os EUA,
parece-nos que os autores negligenciam a postura americana em negociar tratados de livre comrcio ao longo das dcadas de 80 e 90, visto que(...) os
americanos continuaram crticos do bilateralismo e do regionalismo, que
lhes parecia sria ameaa ao multilateralismo comercial. Essa posio principia a mudar quando, em 1985, pela primeira vez em dcadas, os EUA assinamum acordo bilateral de livre-comrcio- no caso, com Israel. Ao longo
da Rodada Uruguai (...) Washington foi se afastando gradualmente da defesa
intransigente do multilateralismo (Ricupero, fls. 17).
Pode-se dizer, pois, que os acordos de preferncias comerciais sinalizam
a formao de estratgias simblicas (afinal, ensina a histria, que parceiros
comerciais so menos suscetveis ao conflito), mas parece exagerado que os
EUA tenham intentado a ALCA em temor a Europa- a uma, pela proximidade
fsica e influncia histrica dos EUA sobre o continente americano e a duas,
a poltica europia de integrao tem muito de suas garantias de estabilidade esteadas na segurana americana, conquanto haja divergncias aqui e ali,
ainda o eixo anglo-americano fiador da segurana e estabilidade continental
europia.
A proposta da ALCA d-se ainda em meio a disseminao dos acordos de
Livre Comrcio no mundo, na modalidade cruzada (por exemplo, entre a UE
441
e os pases do mediterrneo africano, entre os EUA e o Chile) ou na formao

de blocos regionais, como no caso do NAFTA.13
A ALCA, porm, nos moldes em que exsurge, no apenas um acordo
de preferncias comerciais clssico. Tanto Ricupero como Lopes Porto e Flores Jr. concordam que as negociaes do-se em torno de maiores regulaes
acerca de servios e proteo de investimentos- neste caso, com grande similaridade ao Acordo da America do Norte.
No toa, por sinal, que a proposta tenha influenciado a formao da estrutura de negociao da rea. So os grupos negociadores: Agricultura, Acesso a Mercado, Subsdios, Antidumping e Direitos Compensatrios; Servios;
Direitos de propriedade intelectual; Investimentos; Poltica de concorrncia;
Compras governamentais; e Soluo de controvrsias.
Na negociao, vigoram (vigoraram?) o principio do consenso nas decises, o de ultrapassar as obrigaes garantidas na OMC, o de single undertaking (em uma traduo precisa, porm informal, de uma tacada s) e
ateno s necessidades das menores economias.
Em relao ao princpio do consenso, uma opo diplomtica, muito
embora seja difcil acreditar que caso uma considervel maioria de pases,
incluindo o MERCOSUL aceitasse o acordo, este teria sua vigncia prejudicada. No h dvidas de que o eixo do acordo resta nas pretenses do Brasil
(e MERCOSUL) e dos EUA, tendo em considerao o tamanho das economias desses pases e de suas populaes. Com o NAFTA, Mxico e Canad
parecem comprometidos com o projeto americano, do mesmo modo que os
pases da Amrica Central (muitos deles j tendo celebrado acordo bilateral),
Chile e Colmbia.
Parece claro que os atuais governos da Venezuela, Equador e Bolvia encenariam a maior resistncia a ALCA, junto a Cuba. De qualquer modo, o
consenso parece mais difcil hoje do que h 10 anos.
A caracterstica de WTO plus (ou a mais que OMC) polmica,
pois novamente se confrontam interesses dos pases que desejam manter
setor agrcola aberto e Eua e Canad, que desejam maior abertura na rea
dos servios. Ademais, a declarao de coexistncia da ALCA com outros
13. Ricupero menciona a sensvel semelhana entre a proposta preliminar da ALCA e do acordo
do NAFTA, a ponto de haver quem tenha asseverado a identidade plena entre certos trechos
do tratado e da proposta.
442
ALCA & MERCOSUL
acordos, desde que as obrigaes sejam as mnimas garantidas pela rea,

trouxe algumas crticas, vez que estabelecia uma solidez maior ALCA
do que uma simples zona de livre comrcio garante, malferindo os outros
acordos.
Acerca da negociao de uma tacada s, significa que no deve haver
discusses paralelas, sendo a ALCA centralizada nos nove grupos negociadores, com eventuais querelas dirimidas pela Secretaria Geral. A respeito
desse tema, h a grande vantagem de que no se ceda em demasia em espera
de uma contrapartida que ser dada em outro momento, em outra mesa de
negociao, mas h tambm o problema de tornar a negociao mais lenta
em caso de dissenso. E um pouco o que aconteceu quando se chegou ao
impasse muito similar ao da rodada de Doha.
No foi explicitado como se daria essa maior ateno s menores economias do continente, o que relevante, dada a existncia de pequena populao e economia, se comparadas s de Brasil, EUA e Mxico, especialmente. Este inclusive, um dos dilemas do MERCOSUL, e sempre alvo
de complicada equao poltica, que envolve setores da economia nacional- que podem sentir-se desprestigiados em relao queles estrangeiros,
e evidencia a necessidade de que haja um consenso interno nos pases signatrios de acordos internacionais para que saibam da necessidade de ceder
em alguns momentos.
Aprovado o fast track, em 2002 (garantia de que o acordo comercial
ser aprovado ou rejeitado pelo Congresso americano, na ntegra, sem alteraes pontuais), esperava-se uma acelerao do projeto, que foi tentada, mas
sem grande sucesso. Explica-se pela existncia de trs estratgias diferentes
propostas, uma pelo Canad e Costa Rica, que defendiam lista e calendrios
nicos para supresso de barreiras; a outra, pelo MERCOSUL e pases andinos, que advogavam a reduo proporcional, com mais rapidez para Canad e
EUA; e por fim, a dos EUA, sugerindo a negociao pais a pas.
Esta oposio fundamental de mtodo agravou o andamento das negociaes. De um lado, a negociao brasileira, fundada no MERCOSUL (e de
modo similar negociao na OMC, acima citada) e do outro, a tendncia
americana em tratar cada pas de um modo um tanto em contradio com
os princpios de multilateralismo que erigiriam a OMC, mas perfeitamente explanados pelo panorama genrico das relaes internacionais no psGuerra Fria. Afinal o fim da bipolaridade e mais para frente, os atentados
terroristas de 11 de Setembro, reforaram o unilateralismo norte-americano
e propiciaram uma maior arbitrariedade no uso do poder. (Russel e Totkalian)
443
7.1. Estratgias da Amrica Latina frente aos EUA

Russel e Totkatlian identificam em cinco as estratgias dos pases latinoamericanos diante dos EUA: acoplamento, acomodamento, oposio limitada, desafio e isolamento.
Dentre elas, o Mxico que assinou o NAFTA, no governo Salinas, optou
pelo acoplamento, o mesmo fazendo hoje o governo Uribe na Colmbia, no
qual h perfeita consonncia de objetivos de poltica externa- com grande influncia na poltica interna dos pases.
Os autores qualificam o Brasil no grupo da oposio limitada, poltica
na qual se combinam desacordo e colaborao, conciliao e entopercimento, deferncia e resistncia. Nessa diretriz mista, h concertao entre um
papel considervel do Estado na dirigncia de processos polticos amplos, nos
quais est inclusa a economia. Sobre o pas, afirma-se: apresenta uma condio nica na Amrica Latina: a de ser um pas com aspirao de liderana
regional e projeo extra-hemisfrica. Isto exige distanciar-se de Washington
para ser reconhecido como poder na rea, mas tambm aproximar-se dos Estados Unidos para que facilite sua ascenso internacional.
Por sua vez, como perspectiva, apontam a aplicao conjunta do multilateralismo vinculante e conteno limitada, respectivamente, como formas de
utilizar as instituies mundiais existentes, de espaos e instrumentos regionais prprios de ao, para balizar a ao americana em termos institucionais,
evitando ou reduzindo a ingerncia americana na poltica de seus pases, ainda
com um terceiro vetor, o da colaborao seletiva, numa tentativa de contornar
o rumo americano em retorno ao multilateralismo.
7.2. Mercosul e ALCA: Juntos, complicados e possveis
No deixa de ser nessas bases pragmticas que ocorrem as negociaes da
ALCA, que encontra defensores e adversrios aguerridos. Muitas vezes a discusso d-se em termos ridos, no propriamente econmicos, mas puramente
matemticos, nos quais se pretende provar a eficincia ou no da ALCA com
base em modelos de concorrncia perfeita, etc.
Parece claro, porm, que no so definies contbeis que presidiro o
processo de criao da rea, sendo uma deciso eminentemente poltica.
O fato de no ser uma discusso meramente numrica, claro, no se faz
com que se desprezem as estatsticas. Ricupero afirma que certas tarifas
americanas, em especial as incidentes sobre exportaes que excedam quotas, so de tal maneira elevadas que eliminar qualquer possibilidade de exportao. Esse , por exemplo, o caso do acar (236% extra-quota), tabaco
(350% extra-quota), etanol (2,5% mais US$ 0,52 por galo)....
444
ALCA & MERCOSUL
Com o problema das barreiras comerciais, chega-se a um impasse em que

a ALCA pode no apresentar maiores vantagens do ponto de vista da distribuio dos ganhos. GONALVES no v maiores vantagens na formao da
ALCA nos moldes em que era discutida em fins dos anos 1990, bem como no
considerava que a reduo das exportaes Brasil-EUA tenha sido conseqncia direta do NAFTA, ou seja da preferncia a parceiros comerciais.
A posio brasileira, ademais, tem em considerao o bloco em que est
inserido, o MERCOSUL, que apresenta finalidades de criao de um mercado
comum, mais abrangente em seus termos do que a ALCA.
Eis o grande ponto. H um impasse nas negociaes da ALCA e h
outro no aprofundamento do Mercosul. Alm do imbrglio de cada projeto
tomado individualmente, tem-se a questo: A ALCA embota a integrao do
Mercosul?
A resposta no clara, mas h indcios de que seja negativa. Se verdade
que o Uruguai j ameaou sair do Mercosul e negociar bilateralmente com os
EUA (como o Chile fez), isso diz respeito menos ao problema da ALCA e sim
s questes internas mercosulinas.
Dada a dinmica interna das polticas de cada pas, o Mercosul no pde
avanar na precpua discusso econmica que lhe foi imposta como pressuposto da integrao aduaneira.
Na verdade, a crise do Mercosul a conjuno de trs crises: aquela decorrente da desvalorizao do real, que afetou negativamente o conjunto de
economias do bloco; a crise decorrente da crise Argentina, que levou esse Pas
a um grau de volatilidade fiscal e comercial que, na prtica, revogou a unio
aduaneira existente entre os quatro pases e, finalmente a crise desencadeada
com a alterao da posio brasileira em relao a ALCA.
No particular, discordamos da viso de Guilhon Albuquerque, em relao

ao terceiro aspecto (por ele denominado crise): Afinal, no houve mudana
clara na direo do Brasil, no intuito de negociar lentamente a ALCA. Ora,
esta posio jamais foi alterada- e o impasse que dura desde 2003 fruto da
poltica do Mercosul, capitaneada pelo Brasil. Se verdade que o Mercosul
ganhou um carter instrumental, cf. enuncia Guilhon Albuquerque, isto conseqncia daqueles outros fatores e menos causa de outra crise. Alis, quem
analisa o Mercosul tem a tendncia de enxergar as crises alm daquelas complicadas que o bloco atravessa.
O Mercosul no etapa para a ALCA, podendo conviver em negociao
(4 por 1), em separado, vez que aquele um projeto de integrao essencialmente poltica, ao passo que o outro tem a natureza inicialmente econmica. Se preciso para integrao do MERCOSUL, passar a primeira etapa
445
da economia (e imprescindvel), no se exclui do mbito de negociao

da ALCA uma posio conjunta. Inclusive, possvel dizer que a menor integrao do MERCOSUL prejudica a negociao da ALCA, na medida em
que insatisfaes de pases como Uruguai e Paraguai, minam a influncia do
prprio bloco. Isto, porm, tem de ser resolvido no mbito de cada pas, e no
h grandes esforos que se possa fazer, exceto os diplomticos no sentido de
manter a estabilidade e a democracia na regio.
Aos desesperados, preciso ter claro em mente que negociaes em poltica so cheias de obstculos e com ritmos inconstantes, ora mais lento, ora
mais acelerado. Temos como exemplo a questo dos biocombustveis que, a
despeito de alguma oposio internacional, ganha destaque no eixo das relaes bilaterais EUA-Brasil. Era um tema que at outrora no chamava tanta
ateno, mas que hoje est na ordem do dia- e possvel que seja usada como
vantagem para o prprio Mercosul14. A noo de gradualismo da poltica mercosulina relevante, visto que no h ganhos em avanar sem consenso ou
estabilidade interna de cada pas. Do mesmo modo, a ALCA depende muito
da dinmica interna americana, e talvez em um plano maior, da posio de
todos os pases desenvolvidos que protegem setores nacionais poucos competitivos.
preciso relembrar que devagar se vai ao longe, ou como se diz em outras plagas, Pian piano si va lontano.
REFERNCIAS
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BAHIA, Saulo Jos Casali. O MERCOSUL e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia.
No prelo.
BOBBIO, Norberto, MATEUCCI, Nicola e PASQUINO (coord). Dicionrio de Poltica vols. 1 e
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446
ALCA & MERCOSUL

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447
XVIII.
DERECHOS SOCIALES EN EL MERCOSUR
(ANLISIS DE LA DECLARACIN SOCIOLABORAL

DEL MERCOSUR COMO PROYECTO REGIONAL
PARA EL TRABAJO DECENTE)
Rodolfo Capn Filas*
Es importante que sepamos mirar ms all de la propia frontera. Vivir as,
ms ecumnica, ms catlicamente (en el pleno sentido de la palabra) nos
hace mucho bien, hasta para la propia esperanza. Hay que saltar por encima de las propias fronteras y buscar los intercambios, los contactos. Colectivizarnos, colectivizar lo que tenemos, las aspiraciones, los conflictos,
las producciones, los programas. (Pedro Casaldliga, El vuelo del Quetzal,
coleccin Maz Nuestro, Bogot, 1988, pg. 132)
SUMARI: Prefacio; Introduccin; I. Derecho al desarrollo; A. Realidad y valores; B. Realidad y Esperanza; Derecho al Desarrollo; C. Realidad y Conductas;
a. Cuadro general; b. Cuadro particular: Lecciones de la crisis argentina (2001);
1.Imposicin de un Modelo Imperial; 1.1 Fascismo ideolgico y deterioro social;
Silencio sindical ante el Modelo Kichner; 1.2. Cepo bancario y genocidio en
grado de tentativa; 2. Necesidad de un Modelo de desarrollo con rostro humano; 2.1.Gestin directa (Que se vayan todos); 2.2. Sugerencias para un Modelo alternativo; D. Realidad y Trabajo Decente; a. Acercamiento conceptual; b.
Educacin-para-la-justicia y Trabajo Decente; c. Promocin del trabajo decente;
Abogado, (U.Nacional del Litoral), Doctor en Ciencias Jurdicas y Sociales (U.Nacional

del Litoral) ejerci como abogado en Santa Rosa, La Pampa (desde 1966 a 1984), profesor
emrito de la Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de Lima, profesor emrito de la
U.Nacional .de Lomas de Zamora, Juez en la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo
(desde el 01.02.1985 al 31.03.2006), miembro honorario de la ABRAT (Asociacin Brasilera
de Abogados Laboralistas), miembro honorario de la APAL (Asociacin Paraguaya de Abogados Laboralistas), miembro del Equipo Federal del Trabajo, miembro de la Asociacin de
Abogados Laboralistas, autor de libros y publicaciones. La Sala del Pensamiento Libre en la
Casa de la Cultura de Rio Grande (RS, Brasil) lleva su nombre. El 11.03.2006 fue designado
por la Federacin Argentina de Colegios de Abogados (FACA) Vice Presidente 3 del Instituto de Estudios Legislativos. Fue Director acadmico de las Bases Constitucionales para
Amrica Latina y el Caribe, Equipo Federal del Trabajo (coordinador), Bs.As. 2005. Fue Director acadmico de Ley de Contrato de Trabajo comentada y concordada con Documentos
Internacionales .El 29 de mayo del 2006 se inscribi en el Colegio Pblico de Abogados de
la Ciudad de Buenos Aires. Se desempea como Decano Acadmico del Departamento de
Derecho Pblico y Social de la U.A.Kennedy, desde 1999. Es Director de la Revista Cientfica Equipo Federal del Trabajo (http: //www.eft.org.ar)
449
RODOLFO CAPN FILAS

1.Integracin en el Mercosur; 1.1. Negociacin colectiva y huelga trans-nacionales; 1.2. Alcances de la Declaracin SocioLaboral; 1.2.1. Dimensin social y
espacio social; 1.2.2.Contenido de la Declaracin; 1.2.2.1. In-discriminacin;
1.2.2.2. Trabajadores migrantes y fronterizos; 1.2.2.3. Trabajo forzoso; 1.2.2.4.
Trabajo de menores; 1.2.2.5. Organizacin empresarial; 1.2.2.6. Organizacin
y accin sectorial; 1.2.2.7. Tripartismo; 1.2.2.8. Bsqueda del empleo decente;
1.2.2.2.8.1. Capacitacin de los trabajadores; 1.2.2.2.8.2. Capacitacin de los
empresarios; 1.2.2.9. Salud y seguridad en el puesto de trabajo; 1.2.2.10. Contralor estatal; 1.2.3. Exigibilidad de la Declaracin; 1.2.4.Mecanismo de seguimiento; 1.2.5.Base de Datos; 1.2.6.Conducta de los actores sociales y de los Poderes
del Estado ante la; Declaracin.; 2. Informacin mundial; II. Conclusin; Anexo
I Estructura del Mercosur; Anexo II: Normas de Derechos Humanos y Mercosur; Anexo III Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR (10.12.1998); Anexo
IV Carta de Buenos Aires sobre Compromiso Social (30.06.2000); Anexo V
Protocolo de Asuncin sobre Compromiso con la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos del MERCOSUR (20.06 2005);
RESUMEN:
1. La situacin de los trabajadores en busca de un empleo decente y la situacin de
los empresarios en busca de una alta competitividad, son compatibles en la medida que el aspecto social y el econmico integran el ancho mundo de los Derechos
Humanos.
Los Estados miembros del Mercosur son Argentina, Brasil, Paraguay, y Uruguay.
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per tienen estatus de estado asociado. Venezuela firm su adhesin el 17 de junio de 2006.
2. Los derechos sociales reconocidos en este espacio geo-poltico, adems de las
Constituciones de cada pas, obran en las normas internacionales descriptas en el
Anexo II del presente aporte.
3. Para que los derechos sociales reconocidos en la regin se concreten, cabe exigirles a los pases ricos, enriquecidos por el deterioro de los trminos de intercambio, que levanten las barreras arancelarias, eliminen los subsidios internos que impiden a nuestros productos ingresar en sus mercados, elaborar conjuntamente con
los dems Estados del mundo un Plan Solidario, para desarrollar nuestros pases
con un Modelo alternativo de Desarrollo, con rostro humano.
4. Para ambas tareas, el Mercosur es un espacio adecuado de poder y de posibilidades. Dentro de este espacio la utilizacin adecuada de la Declaracin SocioLaboral
puede servir tanto para sancionar nuevas normas razonables y justas como para
crear una Base de Datos que haga transparente la situacin laboral y social en todo
el territorio.
PREFACIO
1. La decisin meramente formal, utilizada por la doctrina tradicional y
los meros narradores de normas, se queda en la superficie del Derecho sin
ahondar en las profundidades del caso concreto. Enraizada en la tranquilidad
de la costumbre, se considera, con fanatismo, la nica lectura de aqul. La
cultura del precedente muestra la conciencia dividida: se deja correr a cada
450
DERECHOS SOCIALES EN EL MERCOSUR (ANLISIS DE LA DECLARACIN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR...
cosa por su cuenta: la investigacin cientfica, la construccin tcnica y las

disposiciones polticas, por un lado; la razn y la conciencia por el otro. (1)
Vivimos en la situacin presente: ms an, nosotros mismos somos esa situacin.Tendemos, por ello, a considerar lo que ahora existe como algo que
tiene que ser as, en justicia y razn. En consecuencia, toda crtica de fondo
aparece fantasiosa. (2). Al contrario, la Teora sistmica del Derecho Social
(experiencia intelectual socializada, abierta y en construccin) invita al intrprete y al decisor a soltar amarras y pensar, con toda la fascinacin y la fuerza
del trmino: pensar, no copiar o repetir. El caso concreto est constituido no
slo por normas sino tambin por realidades, valores y conducta transformadora, como expresa la Teora mencionada, de acuerdo a la cual el Derecho (D)
es un conjunto, integrado por dos entradas, la realidad y los valores (v) y
dos salidas, las normas (n) y la conducta transformadora (t). Se formula: D =
(r + v) + (n + t).
Sin perjuicio de sealar que en el 2008 siguen ocurriendo hechos similares, los acontecimientos de lucha y de muerte, ocurridos en Argentina
en diciembre 2001, datos tanticos, como horizonte de sentido (3) debieran marcar a fuego a los actores sociales, funcionarios sindicales, gestores
empresarios, profesores, agentes del Estado, profesionales, para que, en un
examen de conciencia y auto-crtica profunda, abandonando el autismo cmodo, comprendan que tras las cifras estadsticas de empleo, sub-empleo, desempleo, pobreza, viven y actan varones y mujeres a quienes deben servir.
Tales personas, ms temprano que tarde, tal vez mediante medios alternativos
(cacelorazos, escraches) les pedirn cuenta de sus actos, como apercibe el juramento oportunamente prestado (.la Patria me lo demande). Ese clima
ha de enmarcar toda decisin, mostrando la responsabilidad del decisor respecto de la satisfaccin y del dolor de quienes sern alcanzados por la misma.
Por ello, debe alejar del corazn y de la mente toda sensacin can-esca (de
des-inters por la suerte de los hermanos comprometidos en la misma) ya
que la relacin de un pasado al margen de todo presente est incluida en el
acontecimiento, extra-ordinario y cotidiano, de mi responsabilidad por las faltas o las desdichas de los otros. (4) Siendo as, en la construccin diaria de la
Democracia como espacio de justicia y libertad, sin refugiarse en eufemismos
leguleyos, cada uno debe aportar su granito de esfuerzo y su cuota de trabajo
personal para lograr el resultado con el menor dolor ajeno posible, mediante
repartos de potencia e im-potencia cada vez mejores (WERNER GOLDSCHMIT
dixit) o menos im-perfectos, como seala TOMS MORO.(5) Esta visin no es
im-posible, es una esperanza, y, sobre todo, un deber, intensificado ante los
muertos del ajuste. Por ello, quienes influimos sobre los destinos de los dems, hemos de intensificar nuestra eficiencia con conciencia y compromiso,
condiciones de la vida civilizada. Por ello, todos debiramos vivenciar dos
451
RODOLFO CAPN FILAS
eones: antes y despus del 19.12.2001. Parafraseando a Mons.ANGELELLI, uno

de nuestros mrtires (un odo al Evangelio, el otro al Pueblo), hemos de
actuar atendiendo al Derecho y a la sociedad civil, su creadora y destinataria.
INTRODUCCIN
2. En un mundo globalizado el trabajo deja de ser un elemento nacional,
ubicado en un aqu y ahora dentro de una frontera determinada, para manifestarse como realmente es: un dato planetario, comprehensible en una dimensin mayor, la de un universo-en-expansin. Quien as no lo viera, semeja un
pez de pecera que confunde su horizonte cerrado con el ancho mar. Contra
esta visin global conspira la costumbre de limitarse mentalmente a un aqu
y ahora nacional. La costumbre tranquiliza al individuo y a los pueblos, al
ahorrarles el trabajo de pensar y librarlos del riesgo de atreverse pero, al mismo tiempo, los adormece en falsas seguridades y les impide descubrir el verdadero sentido de la realidad. Durante la Primera Guerra Mundial, como haba
advertido ROSA LUXEMBURGO (6) en la IIa. Internacional, los obreros franceses
y alemanes se mataban entre ellos mientras las burguesas permanecan con
vida. En ese clima, concretando sin saberlo el sueo de ROSA, dirigentes sindicales, cuadros polticos y cristianos, entendieron que sin justicia social no
habra paz duradera: de all surgi la Organizacin Internacional del Trabajo, para impedir que nuevas injusticias condujeran a nuevas guerras. Aparece
en el horizonte el trabajo, como dato planetario. Como tal vez el hombre no
aprende sin dolor, fue necesaria una segunda guerra para que los ordenamientos normativos reconocieran los Derechos Humanos en todas sus dimensiones:
civil y poltica: econmica, social, cultural; colectiva. Tal vez fue necesario el
horror del terrorismo armado para descubrir una nueva vertiente de estos Derechos, la globalizada. De este modo, todo el hombre y todos los hombres se
encuentran solidariamente comprometidos en la construccin del bien comn
nacional y universal, conjunto de condiciones reales y objetivas que permiten
crecer y desarrollarse a todos, no solamente a algunos pocos.
I.DERECHO AL DESARROLLO
A. Realidad y valores
3. La realidad suele manifestarse refractaria respecto de los Derechos
Humanos, no slo en el aspecto poltico sino tambin en el social y en el
econmico. De ah que las diversas organizaciones defensoras de tales derechos deberan atender los varios elementos problemticos sin detenerse especficamente en alguno. Por tal razn, los actores sociales han de potenciar
los componentes de toda sociedad activa (conciencia, compromiso, poder)
452
y transformar la realidad para que el hombre ocupe el centro referencial del

sistema.
B. Realidad y Esperanza
4. Inteligentemente se ha sealado que a la Declaracin Universal de Derechos Humanos le falta mucho ms que lo que tiene. Por ejemplo, all no
figura el ms elemental de los derechos, el derecho a respirar, que se ha hecho
impracticable en este mundo donde los pjaros tosen. Ni figura el derecho a
caminar, que ya ha pasado a la categora de hazaa ahora que slo quedan dos
clases de peatones, los rpidos y los muertos. Y tampoco figura el derecho a la
indignacin, que es lo menos que la dignidad humana puede exigir cuando se
la condena a ser indigna, ni el derecho a luchar por otro mundo posible cuando
se ha hecho imposible el mundo tal cual es. (7)
Derecho al desarrollo
El derecho al desarrollo es, ante todo, un derecho a la Esperanza, en conformidad con las posibilidades concretas que ofrece el actual gnero humano. Para corresponder a ello, debera ser purificado el concepto de evolucin
de los mitos y falsas convicciones a que lleva todava una cierta estructura
mental ligada a una nocin determinista y automtica del progreso. Cuando
los pueblos en desarrollo tomen en sus manos el propio futuro mediante una
voluntad de promocin manifestarn autnticamente la personalidad propia.
Y para dar respuesta a las relaciones desiguales existentes dentro del conjunto
mundial actual, un cierto nacionalismo responsable les confiere el impulso
necesario para que consigan su identidad propia. De esta autodeterminacin
fundamental pueden brotar los intentos para la integracin de los nuevos complejos polticos que permitan a los mismos pueblos alcanzar el pleno desarrollo; pueden abordar tambin las medidas necesarias para superar la inercia que
haran vanos tales esfuerzos, como en algunos casos la presin demogrfica,
o, finalmente, los nuevos sacrificios, que el incremento de la planificacin exige a aquella generacin que desea construir su propio futuro. Por otra parte,
es imposible concebir una verdadera promocin, sin antes reconocer, dentro
de la opcin poltica adoptada, la necesidad de un desarrollo que resulte de
la unin del incremento econmico y de la participacin; y la necesidad del
incremento de las riquezas que implica al mismo tiempo un progreso social
de toda la comunidad, superando los desequilibrios regionales y las islas de
prosperidad. La misma participacin entraa un derecho que debe ser aplicado tanto en el campo econmico como social y poltico.
En el mundo existen in-justicias que constituyen el ncleo de los problemas de nuestro tiempo y cuya solucin requiere fatigas y responsabilidades en
453
RODOLFO CAPN FILAS
todos los niveles de la sociedad, incluso en relacin a esa sociedad mundial

hacia la que se camina. Por ello, es necesario asumir nuevas responsabilidades
y nuevos deberes en todos los campos de la actividad humana y particularmente en el mbito de la sociedad mundial, si de verdad se quiere poner en
prctica la justicia. La accin debe dirigirse en primer lugar hacia aquellos
hombres y naciones que por diversas formas de opresin y por la ndole actual de nuestra sociedad son vctimas silenciosas de la in-justicia, ms an,
privados de voz. As sucede, por ejemplo, en el caso de los emigrantes, que no
pocas veces se ven obligados a abandonar su patria para buscar trabajo, pero
ante cuyos ojos se cierran frecuentemente las puertas por razones de discriminacin; o tambin, cuando se les permite entrar, se ven obligados tantas veces
a una vida insegura o tratados de manera inhumana. Lo mismo cuando se trata
de grupos a quienes ha cabido la menor suerte en la promocin social, como
son los obreros y sobre todo los del campo, que representan la mayor parte
en el proceso de evolucin. Hay que deplorar de manera especial la condicin
de miles y miles de refugiados de cualquier grupo o pueblo, que sufren persecucin, en ocasiones de manera ya institucionalizada, por su origen racial
o tnico o por razones de tribu. Esta persecucin por razones de tribu puede
asumir en ocasiones caractersticas de genocidio. En muchas regiones se lesiona gravemente la justicia con respecto a aquellos que padecen persecucin
por la fe o se ven sometidos constantemente, y de mil modos, por parte de los
partidos polticos o de los poderes pblicos a la accin de un atesmo opresivo
o a la privacin de la libertad religiosa, o porque se les impide honrar a Dios
con culto pblico o se les prohbe ensear y propagar pblicamente la fe, o
no se les permiten actividades temporales en conformidad con los principios
de su religin. La justicia es violada tambin con antiguas y nuevas formas de
opresin que derivan de la restriccin de los derechos individuales tanto en las
represiones del poder poltico como en la violencia de las reacciones privadas,
hasta el lmite extremo de las condiciones elementales de la integridad personal. Son bien conocidos los casos de tortura, especialmente contra los prisioneros polticos, a los cuales se les deniega muchas veces incluso un proceso
normal o que se ven sometidos a arbitrariedades en el desarrollo del juicio. No
hay que pasar por alto los prisioneros de guerra que, incluso despus de las
convenciones de Ginebra, son tratados de modo inhumano. La contestacin
contra el aborto legal, contra la imposicin de mtodos anticonceptivos y las
presiones contra la guerra son formas significativas de reivindicacin del derecho a la vida. Adems, la conciencia de nuestro tiempo exige la verdad en
los sistemas de comunicacin social, lo cual incluye tambin el derecho a la
imagen objetiva difundida por los mismos medios y la posibilidad de corregir su manipulacin. Hay que poner tambin de relieve que el derecho, sobre
todo de los nios y de los jvenes, a la educacin, a condiciones de vida y a
454
medios de comunicacin moralmente sanos, est amenazado nuevamente en

nuestros das. La accin de la familia en la vida social es reconocida rara e insuficientemente por las instituciones estatales. No hay que olvidar el creciente
nmero de personas que frecuentemente son abandonadas por la familia y la
comunidad: los ancianos, los hurfanos, los enfermos y toda clase de marginados. (8).
C. Realidad y Conductas
a. Cuadro general
5.Al mismo tiempo se advierte un movimiento ntimo que impulsa al
mundo desde adentro: no faltan hechos que constituyen una contribucin a
la promocin de la justicia. Nace en los grupos humanos y en los mismos
pueblos una conciencia nueva que los sacude contra la resignacin al fatalismo y los impulsa a su liberacin y a la responsabilidad de su propia suerte.
Aparecen movimientos humanos que reflejan la esperanza de un mundo mejor
y la voluntad de cambiar todo aquello que ya no se puede tolerar. Las fuerzas que trabajan por una sociedad mundial unificada enrazan en la conciencia de la plena igualdad fundamental y de la dignidad humana de todos los
hombres. Siendo stos miembros de la misma familia humana, estn mutua
e indisolublemente vinculados entre s en el nico destino de todo el mundo,
compartiendo su responsabilidad. Las ltimas posibilidades tecnolgicas estn basadas en la unidad de la ciencia, en la globalidad y la simultaneidad de
las comunicaciones, y en el nacimiento de un universo econmico completamente interdependiente. Por otra parte, los hombres comienzan a percibir una
dimensin nueva y ms radical de la unidad, porque se dan cuenta de que los
recursos como los preciossimos tesoros del aire y del agua, imprescindibles
para la vida, y la limitada y frgil biosfera de todo el conjunto de los seres
vivientes no son infinitos, sino que, por el contrario, deben ser cuidados y
protegidos como un patrimonio nico de toda la humanidad. La contradiccin
est en que, dentro de esta perspectiva de unidad, el mpetu de las divisiones y
los antagonismos parecen aumentar hoy su fuerza. Las viejas divisiones entre
naciones e imperios, entre razas y clases, poseen ahora nuevos instrumentos
tcnicos de destruccin; la rpida carrera a los armamentos amenaza el bien
mejor del hombre, que es la vida; hace ms miserables a los pueblos y hombres pobres, dando ventaja a los que son ya pudientes; engendra un continuo
peligro de conflagracin y, si se trata de las armas nucleares, amenaza con destruir toda clase de vida de la faz de la tierra. Contemporneamente surgen nuevas divisiones que separan ms al hombre de su prjimo. Al mismo tiempo,
si no se sale al paso y no es superado por la accin social y poltica, el influjo
de la nueva organizacin industrial y tecnolgica favorecer la concentracin
455
RODOLFO CAPN FILAS
de las riquezas, del poder, de la capacidad de tomar decisiones, en un pequeo

grupo de dirigentes, pblico o privado. La in-justicia econmica y la falta de
participacin social impiden al hombre conseguir los fundamentales derechos
humanos y civiles. La ilusin de que el progreso econmico supondra tanta
abundancia de bienes como para permitir a los pobres nutrirse al menos con
las migajas cadas de la mesa, ha resultado vana en las regiones poco desarrolladas y entre quienes se ven reducidos a la pobreza en las regiones ms ricas.
Tal estado de sofocantes opresiones produce continuamente marginados, subalimentados, que viven en habitaciones in-humanas, an-alfabetos, privados de
poder poltico. Por otro lado, la demanda de recursos y de energas por parte
de las naciones ms ricas as como los efectos de su uso en la atmsfera o en
el mar, son tales que los elementos esenciales de la vida terrestre, cuales son el
aire y el agua, seran irreparablemente destruidos, si los altos niveles de consumo y contaminacin se extendiesen a toda la humanidad en continuo crecimiento. El fuerte impulso hacia la unidad mundial, la desigual distribucin
que pone en manos de un tercio de la humanidad, es decir, de la que goza un
mayor desarrollo, el control de tres cuartas partes de la renta, de las inversiones y del comercio; el mismo fracaso del progreso meramente econmico y la
nueva percepcin de los lmites materiales de la biosfera, muestran el hecho
de que en el mundo actual estn naciendo nuevas formas espreas de concebir
la dignidad humana. En el capitalismo, la propiedad privada de los medios de
produccin, distribucin y comunicacin, la alta concentracin de la misma,
la monopolizacin y oligopolizacin del mercado, el poder del dinero dentro
del sistema poltico y de sus mecanismos electorales, la existencia de poderes
permanentes bajo su control que no pasan por el sufragio (fuerzas armadas,
rganos de seguridad, medios masivos de comunicacin, iglesias, grupos y
corporaciones econmicas), limitan las libertades polticas, manipulan el sufragio, usurpan la soberana popular y anulan la democracia econmica, la
democracia social y la democracia cultural, imponiendo diversas variantes
de totalitarismo en ese campo. Igualmente, la prolongacin, readecuacin y
reforzamiento de la opresin patriarcal elimina la democracia de gnero y la
democracia en la familia y en las relaciones de parejas. Asimismo, el despotismo contra nios y nias reduce al mnimo la formacin de seres humanos
libres, limita sus posibilidades de bienestar y felicidad y proyecta serias deformaciones en los adolescentes y los adultos. La contaminacin, la desertificacin, el calentamiento del planeta y todos los graves desequilibrios generados
por la sociedad industrial reducen las posibilidades de vida presente y futura.
Generada por minoras sociales, burocrticas, tecnocrticas (y agravada por
el afn de lucro de los grandes propietarios), tal realidad expresa una relacin
incuestionablemente reida con la democracia como poder del pueblo, para
el pueblo y por el pueblo. Estas situaciones se dan incluso en medio de los
456
grados ms altos de libertad alcanzados en las llamadas democracias occidentales; no hablemos de la abrumadora cadena de actos, episodios, perodos,
regmenes, intervenciones, golpes de Estado, dictaduras, guerras y agresiones,
inspiradas y protagonizadas por el despotismo poltico y militar en las diferentes fases del desarrollo capitalista. Las libertades alcanzadas dentro de ese
ordenamiento social, los espacios democrticos logrados, han tenido mucho
que ver con el papel de los actores que le han sido contrario; tambin con determinadas necesidades del sistema en el campo de las libertades individuales
y con ciertas reacciones de una parte de los grupos dominantes dirigidas a
reducir tensiones. (9)
6. Las alternativas al pensamiento nico, a partir del I Foro Social Mundial (Porto Alegre, RS, Brasil, 2001) se brindan sistemticamente, afirmando
que otro mundo es posible, un mundo sin hambre, con escuelas, hospitales,
viviendas, capacitacin, para todos. Se deduce que ante esa posibilidad, surge
el imperativo tico, moral, poltico, de construirlo.
b.Cuadro particular: Lecciones de la crisis argentina (2001)
1. Imposicin de un Modelo Imperial
1.1. Fascismo ideolgico y deterioro social
7. Sobre todo a partir de la Administracin MENEM, alabada por muchas
Fundaciones extranjeras, y con la complicidad de casi todas las asociaciones
sindicales, se impuso en el pas un Modelo Imperial que destruy la industria,
aument la marginalidad y acrecent la riqueza en pocas manos. Fue acompaado por un fascismo ideolgico intenso, que, utilizando la dupla modernidad-antigedad, tachaba de antiguos a cuantos advertamos el destino,
que no vena desde el futuro sino se generaba desde el presente. As sucedi:
los 10 aos que cambiaron la historia, dejaron Puerto Madero como smbolo
pero tambin fbricas cerradas, aumento de la delincuencia, crecimiento de la
deuda externa, depsito de capitales argentinos en el extranjero, disminucin
de la educacin, deterioro de la salud, peajes y servicios los ms caros del
mundo,dficit de las condiciones y medio ambiente de trabajo, crecimiento de
las quiebras y concursos, corrupcin en aumento, trfico de armas, narcotrfico, prostitucin, parejas destrozadas, nios abandonados, ancianos depositados en geritricos inmundos, tribunales aborrotados, datos todos perfectamente demostrables y recogidos por CARITAS (10).
Silencio sindical ante el Modelo Kichner
El silencio sindical frente al Modelo Kirchner fue co-optado mediante el aumento de los aportes de los trabajadores a las Obras Sociales sindicales (ver en
457
RODOLFO CAPN FILAS
la Revsta Cientfica Equipo Federal del Trabajo, www.eft.org., del 04.02.2008

los artculos siguientes: Gobierno y CGT. Primer encuentro (Enero 2008)
Gobierno y CGT, Quid pro quo Gobierno y CGT, Quid pro quo II
1.2. Cepo bancario y genocidio en grado de tentativa
8. El cepo bancario, impuesto por el presidente DE LA RA en diciembre
2001 y confirmado por los presidentes RODRGUEZ SA y DUHALDE. demostr
lo que algunos decamos en cursos y seminarios: la in-viabilidad de un Modelo Imperial que cuando se agudizaran las notas de exclusin y exclusividad,
cerrara con represin, tema indicado por RAL PREBISCH (11). Una de las
formas sutiles de represin consiste en dificultar o directamente impedir a las
personas usar y disponer de su propiedad, lo que demuestra que el capitalismo, para defenderse, utiliza todas las armas, incluso las dirigistas que contradicen la ideologa del libre mercado (12). Haber decretado feriado bancario y
cambiario, desde el 19 de abril del 2002 hasta que el Congreso sancione una
ley que compulsivamente cambie los ahorros en Bonos del Estado, haga caducar el contrato original y mute el deudor (en vez del Banco, el Estado), no
slo atropella al sistema democrtico imponindole al Congreso la fuerza de
los hechos, sino tambin constituye un genocidio en grado de tentativa, al dejar a la sociedad civil sin recursos monetarios para satisfacer sus necesidades
vitales durante el lapso que vaya desde el feriado hasta la sancin de la ley.
Por estas razones y por las consecuencias econmico-sociales de los sucesivos
planes de ajuste, el Equipo Federal del Trabajo est preparando la denuncia
por genocidio en la Corte Penal Internacional con sede en La Haya contra las
autoridades del FMI y las autoridades argentinas que llevaron adelante tales
planes con el resultado por todos conocidos: un pronstico de pobreza para el
2003, superior al 50% de la poblacin, planes que, analizados a la luz regional
buscan debilitar el Mercosur y favorecer los intereses comerciales y estratgicos de los Estados Unidos (13).
2. NECESIDAD DE UN MODELO DE DESARROLLO CON ROSTRO
HUMANO
2.1. Gestin directa (Que se vayan todos)
9. La sociedad civil (la gente, como la denomina el poder econmico
y poltico), viendo que ante el cepo bancario nadie la defenda ni la representaba, gan la calle, cacerola en mano. Pero tambin gan las plazas, en las
asambleas barriales. Comprendi que entre los piqueteros, los caceroleros, los
asamblestas, los des-empleados, no existan muchas diferencias sino una unidad: la de haber sido estafados desde los planes gubernamentales. Como esos
458
planes contaron con la complicidad de casi todas las asociaciones sindicales

(14), la consigna que se vayan todos tambin alcanza a los sindicalistas,
quienes no se animan a aparecer en pblico, por temor al escrache, forma
de sancin moral colectiva de profundo contenido tico y psicolgico. Ante
ese cuadro de situacin, algunos comunicadores sociales elaboran el discurso fcil y til a los detentadores del poder econmico y poltico, de que tales
manifestaciones revelan a-nomia y an-arqua, por lo que deben ser controladas. Quienes hemos sufrido la dictadura en carne propia sabemos que del
control a la represin hay un paso, que, de acuerdo a datos de abril 2002,
podra estarse organizando (15). Si bien es cierto que el cacelorazo constante
es un ruido molesto, no es menos cierto que es germen de democracia directa.
Si bien es cierto que las asambleas barriales ocupan el espacio pblico, no es
menos cierto que comienzan una nueva arqua, la del pueblo, directamente.
9. En ese cuadro, los obispos piden la auto-crtica de todos los sectores
(16) y especialmente la conversin de los dirigentes polticos (17), porque
la nueva democracia que se genera desde las bases de la sociedad tambin necesita sus voceros representativos.
Ese pensamiento ha de completarse con el sentido proftico de la democracia directa, captado por NAOM KLEIN en marzo del 2002 (18). Tal vez
sub-conscientemente, esta gestin directa solucione tres elementos culturales con incidencia en la poltica: la viveza criolla, la imposicin de los hechos sobre las normas, la marginacin por ausencia de compromiso (19).
En consecuencia, hay que explorar los caminos alternativos para conjugar democracia directa con representacin poltica, sin encerrarse en el pensamiento cmodo de rechazar la primera y aceptar nicamente la segunda.
Ante esta realidad conflictiva, una salida razonable debiera conjugar gestin
directa (presentacin) con autenticidad de la re-presentacin poltica: no se
puede olvidar que esta ltima vuelve a poner ante los ojos la vivencia de los
gestores: presentacin y re-presentacin se unen.
9. En ese cuadro, la gestin de empresas en crisis por parte de los trabajadores (20) repite el esquema de los aos 1970, analizado y vivenciado en el
Congreso Tcnico de la CGT sobre la participacin sindical en las empresas
(1975), pero se caracteriza por su indiferencia respecto a la presencia sindical
en el mismo, otro ejemplo del que se vayan todos.
2.2. Sugerencias para un Modelo alternativo
10. Los acontecimientos de comienzos de los 70, como la crisis del petrleo y las advertencias pesimistas de MAEDOWS que anunciaban un inminente
futuro oscuro sin energa ni recursos naturales, acrecentaron la conciencia de
459
RODOLFO CAPN FILAS
la problemtica ambiental. La discusin super los estrechos crculos de los

ambientalistas y se convirti en un argumento debatido por toda la sociedad.
Las Naciones Unidas organizaron en 1972 una Conferencia en Estocolmo
sobre el tema. El problema ambiental ha sido un argumento difcil desde el comienzo del debate. Desde la Conferencia de Estocolmo hasta las conferencias
sobre el Cambio Climtico en Kyoto (12/1997) y en Buenos Aires (11/1998)
se repite la polmica entre los pases industrializados y los que estn en vas
de desarrollo.
11. El trmino desarrollo sostenible, acuado en un contexto dramtico y
polmico con un sentido ambientalista, actualmente se ha ampliado. La 19.
Sesin Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (6/1997), 5
aos despus de la histrica Cumbre de la Terra (Ro de Janeiro, 1992) tena
como objetivo evaluar y dar nueva vida a los esfuerzos para poner en prctica
el desarrollo sostenible. En esa Asamblea se afirm que la reduccin de las
actuales des-igualdades en la distribucin de la riqueza y en el acceso a los
recursos, dentro de pases y entre ellos, es uno de los problemas ms urgentes de la humanidad, por lo que erradicar la pobreza ser uno de los temas
primordiales en los prximos aos. En esa tesitura, la Asamblea, indicando
prioridades, ha establecido tres reas de trabajo para el perodo 1997-2002:
erradicar la pobreza, cambiar los estndares de consumo, cambiar los estndares de produccin.
Las acciones prioritarias buscan mejorar el acceso a las entradas sostenibles, a las oportunidades empresariales y a los recursos de produccin; permitir el acceso universal a los servicios de base; desarrollar progresivamente
sistemas de previsin social para sostener a quienes no son econmicamente
autosuficientes; desarrollar las habilidades de quienes viven en la pobreza y de
sus organizaciones; atender el impacto de la pobreza en las mujeres; trabajar
con donantes para aumentar las partidas del PBI destinadas a erradicar la pobreza; intensificar la cooperacin internacional para erradicar la pobreza. Ello
demuestra que la ONU tiene una concepcin de desarrollo sostenible que va
mucho ms all de la cuestin ambiental. Su abordaje primario, en efecto, es
el social y, en lugar de una restrictiva visin ambiental, se sita en una visin
amplia ya que su logro exige integrar sus componentes econmicos, ambientales y sociales, buscando satisfacer de modo ecunime las necesidades de las
generaciones presentes y futuras.
12. Las bases fundamentales del concepto han sido puestas por la Comisin Mundial de la ONU para el Ambiente y el Desarrollo, llamada tambin
Comisin BRUNDTLAND. Despus de cuatro aos de trabajo, la Comisin public Nuestro futuro comn, conocido tambin como Relacin Brundtland,
460
punto de referencia para las actividades relacionadas con el campo del desarrollo sostenible, en particular para La Cumbre de la Tierra (Ro, 1992).
La Comisin seala que no es suficiente hablar aisladamente del problema
ambiental, sino que se trata de una realidad compleja e interdependiente. Subraya que la tecnologa y la globalizacin acarrean para el desarrollo grandes
problemas y grandes oportunidades. Todo esto ha conducido a la necesidad
de una visin holstica, global y sistmica del mundo, de la humanidad y del
concepto de desarrollo. Al respecto, la Comisin BRUNDTLAND, subrayando el
largo plazo. formula la siguiente definicin: el desarrollo sostenible es el que
satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
13. Satisfacer las necesidades constituye el ncleo central de la visin sistmica del desarrollo. La Comisin BRUNDTLAND afirma que es necesario prorizar el concepto de necesidades y, en particular, el de las necesidades esenciales de los ms pobres. Esta definicin marca un vuelco porque, dentro de
la problemtica del desarrollo sostenible, transfiere el nfasis, del ambiente, al
rea social. A partir de esta definicin, no se puede asociar la sustentabilidad,
exclusiva o prioritariamente a los problemas ambientales. Una vez establecida la prioridad del aspecto social, la Comisin pone en evidencia la relacin
que vincula el aspecto econmico al social y al ambiental: se explica que el
deterioro de uno de estos aspectos implica necesariamente el deterioro de los
otros. La Comisin subraya la importancia de un amplio paquete de polticas
de regulacin incluidos los incentivos econmicos, la internalizacin de los
costos ambientales y sociales en los precios de mercado, el anlisis del impacto ambiental y social y la difusin de informaciones a nivel internacional,
nacional y regional.
14. El concepto de desarrollo sostenible implica una amplia reflexin terica y pragmtica. Se necesitan, de modo particular, nuevos sistemas de indicadores del desarrollo y de la sustentabilidad. El desafo radica en construir
sistemas que gestionen de modo integral una enorme complejidad y que no la
simplifiquen de modo ilegtimo. Es necesario estudiar en el plano metodolgico, la inter-dependencia de todos los factores. Por eso mismo, todava son
pocos los instrumentos elaborados por las ciencias de base, como la filosofa,
la lgica, la matemtica.
La definicin dada por la Comisin BRUNDTLAND conduce a un dilema
que comienza con esta pregunta: qu tenemos que hacer nosotros para satisfacer las necesidades de los pobres del mundo?. La respuesta ms razonable es: acelerar el crecimiento econmico para crear mayor riqueza, que luego se distribuir equitativamente. Se requiere, por lo tanto, un crecimiento
461
RODOLFO CAPN FILAS
econmico de factor 10. Esta estrategia, sin embargo, entra en conflicto con
los lmites ambientales. Los tericos estiman que la simple duplicacin de
nuestra actividad econmica actual superara la capacidad del sistema tierra para sostenerla. Parecera que este dilema tiene una sola salida: cambiar el nivel de consumo y de produccin. Esto implica nuevos paradigmas
tecnolgicos, pero tambin un nuevo comportamiento, una nueva cultura de
parte de los consumidores con un compromiso para solucionar la cuestin
social, particularmente la pobreza a nivel global y un gran respeto por la
naturaleza, basado en nuevos paradigmas econmicos, tecnolgicos y legislativos que incluyen los estndares de produccin y de consumo. Tal vez
ella constituya el gran desafo del siglo. (21) Para evitar la tecnocracia, tiene
sentido la participacin de los sectores: Ante las necesidades del desarrollo, el debate pblico y la participacin social son fundamentales para la elaboracin econmica y social en un sistema democrtico. La utilizacin de
las prerrogativas democrticas, tanto de las libertades polticas como de los
Derechos Humanos, constituye una parte crucial del ejercicio de la propia
elaboracin de la poltica econmica, aparte de los dems papeles que pueda
tener. En un enfoque basado en la libertad, la de participacin es fundamental en el anlisis de la poltica econmica y social. (22)
D. Realidad y Trabajo Decente
a. Acercamiento conceptual
15. El Director General de la OIT en su Memoria ante la Conferencia Internacional del Trabajo 1998 introduce en el lenguaje de las ciencias sociales
del trabajo el trmino trabajo decente, logrado en condiciones de libertad,
equidad, seguridad y dignidad humana. Se trata de un trabajo libre, productivo y seguro, en el que se respeten los derechos laborales, se logren ingresos
adecuados, dentro de un marco de proteccin social, dilogo social, libertad
sindical, negociacin colectiva y participacin.
El mejor acercamiento al concepto es dado por la conciencia popular sobre su contenido: las personas, con o sin empleo, buscan un puesto de trabajo
con perspectivas futuras, que les permita equilibrar condiciones de trabajo con
condiciones de vida, brindarles la posibilidad de educar a sus hijos o retirarlos
del trabajo infantil.
El concepto encierra varios elementos, entre ellos la igualdad de gnero,
de la igualdad de reconocimiento y de la capacitacin de las mujeres para
que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida, las competencias personales para situarse en el mercado, la actualizacin tecnolgica, la
462
preservacin de la salud, la necesaria y justa participacin econmica en las

riquezas que se ha ayudado a crear. Desde un ngulo negativo, se trata de la
ausencia de discriminacin en el empleo, de tener voz en el lugar de trabajo
y en la sociedad civil. Si para muchos. es el camino para salir de la pobreza,
para otros es la variable que les permite realizar las aspiraciones personales
y manifestar solidaridad para con los dems. En las situaciones ms duras,
el trabajo decente expresa el trnsito de la mera subsistencia vegetativa a la
existencia ciudadana, dejando atrs los leprosarios sociales. En todas partes,
y para todos, el trabajo decente garantiza la dignidad humana.
16. De la mencionada Memoria del Director General de la OIT se desprende:
Es una finalidad primordial disponer un trabajo decente para los hombres
y las mujeres del mundo entero. Es la necesidad ms difundida, compartida
por individuos, familias y comunidades en todo tipo de sociedad y nivel de
desarrollo. Es una reivindicacin mundial con la que estn confrontados los
dirigentes polticos y de empresa de todo el mundo.
El marco social del empleo ha cambiado desde 1919 en que se fundara la
OIT. La evolucin de los sistemas tecnolgicos y de produccin ha transformado la conciencia social y suscitado un nuevo modo de entender la identidad
personal y los derechos humanos. Debido a las mayores posibilidades de eleccin de los consumidores y de acceso al saber, y a nuevos medios de comunicacin, los individuos y las instituciones sociales no son ya meramente sujetos
sino tambin actores en potencia de la mundializacin. Las preferencias sociales influyen en el funcionamiento del mercado y repercuten en el prestigio de
las empresas, para cuyo xito es cada vez ms indispensable tener buena reputacin. El cambio no es nicamente econmico y social. En el orden poltico,
muchos pases constatan hoy que estn sometidos a la vez al ojo crtico de los
mercados y de la opinin pblica, sin el beneficio de la duda y las subvenciones financieras que caracterizaron la Guerra Fra. Por otra parte, los problemas de inseguridad de los seres humanos y de desempleo han vuelto a ser uno
de los elementos capitales del quehacer poltico en la mayora de los pases.
La dimensin social de la mundializacin y los problemas y exigencias que
impone al mundo del trabajo tienen hoy una proyeccin pblica. Se percibe
con creciente claridad que los mercados no operan independientemente de su
entorno social y poltico. Se estima cada vez ms que la proteccin social y el
dilogo social, por ejemplo, son elementos im-prescindibles del propio ajuste.
La experiencia de las economas en transicin, la creciente polarizacin social, la exclusin de Africa y la crisis reciente de los mercados incipientes han
463
RODOLFO CAPN FILAS
puesto de manifiesto la necesidad de contar con un slido marco social para

apuntalar la nueva arquitectura financiera.
Desde mltiples y muy diversas perspectivas se insiste en la urgencia de
dar una dimensin humana a la economa mundial. JUAN PABLO II enfatiza la
necesidad de determinar quines deben garantizar el bien pblico mundial y
el ejercicio de los derechos econmicos y sociales. El libre mercado no puede
hacer esto por s solo, porque son muchas las necesidades humanas que no
tienen cabida en l. Es particularmente notable que el propio estamento empresarial exprese hoy esa misma preocupacin.
KLAUS SCHWAB, organizador del Foro Econmico Mundial de Davos, ha
advertido que las fuerzas de los mercados financieros parecen haber enloquecido, humillando a los gobiernos, reduciendo el poder de los sindicatos y de
otros agentes de la sociedad civil y creando una sensacin de vulnerabilidad
extrema para unos individuos que se enfrentan con unas fuerzas y decisiones
que los desbordan.
b. Educacin-para-la-justicia y Trabajo Decente
17.Sin perjuicio de sealar seguidamente diversos medios tcnicos, polticos y normativos para un trabajo decente para todos, cabe reflexionar sobre
la necesidad tica de educar-para-la-justicia. De acuerdo a TOMS DE AQUINO,
para que exista el equilibrio caracterstico de la justicia ste debe concretarse
en la realidad porque, si as no fuese, aquella fuerza no funciona (23). Este
pensamiento se conjuga con el de CARLOS MARX, a quien no le interesa tnto
comprender la realidad como transformarla.
La vida cotidiana dentro de la familia, la escuela, el trabajo, la vida social y civil, es la contribucin especfica que aportan los hombres a la justicia; a lo cual se debe aadir la perspectiva y el significado que ellos pueden
dar a los esfuerzos humanos. De ah que el mtodo educativo deba ser tal
que ensee a los hombres a conducir la vida en su realidad global y segn
los principios de la moral personal y social. En efecto, aparecen claros los
obstculos a ese progreso que deseamos para nosotros mismos y para los dems. El mtodo educativo, todava vigente muchas veces en nuestros tiempos, fomenta un cerrado individualismo. Una parte de la familia humana
vive como sumergida en una mentalidad que exalta la posesin. La escuela
y los medios de comunicacin, obstaculizados frecuentemente por el orden
establecido, permiten formar el hombre que el mismo orden desea, es decir,
464
un hombre a su imagen; no es un hombre nuevo, sino la re-produccin de

un hombre tal cual.
Esta educacin requiere una renovacin del corazn fundada en el reconocimiento de la in-justicia en sus manifestaciones individuales y sociales.
Ella sugerir tambin un modo de vivir verdadera y totalmente humano en la
justicia, en el amor, en la sencillez. Har surgir igualmente la facultad crtica
que lleva a la reflexin sobre la sociedad en que vivimos y sobre sus valores,
preparando a los hombres para dejar esos valores, cuando no sean favorables
a la justicia para todos los hombres. El objetivo principal de esta justicia de
la educacin en las naciones en va de desarrollo consiste en el intento de
sacudir la conciencia, con el fin de que sepa reconocer la situacin concreta,
y en la invitacin a conseguir un mejoramiento total; mediante estos factores
se ha iniciado ya la transformacin del mundo. Este tipo de educacin, dado
que hace a todos los hombres ms ntegramente humanos, los ayudar a no
seguir siendo manipulados por los medios de comunicacin o por las fuerzas
polticas. Al contrario, los capacitar para forjar su propia suerte y construir
comunidades verdaderamente humanas. Por tanto, esta educacin permanente comprende a todos los hombres y a todas las edades. Esta educacin es
tambin prctica, porque se lleva a cabo mediante la accin, la participacin
y el contacto vital con las mismas situaciones de in-justicia.
18. La educacin para-la-justicia tiene lugar primeramente dentro de la
familia, sin descuidar otras instancias religiosas, polticas, sindicales. El contenido de tal educacin lleva consigo necesariamente el respeto de la persona
y de su dignidad. Como aqu se trata de la in-justicia mundial, ante todo se
afirmar decididamente la unidad de la familia humana, en base a reconocer
que el orden internacional est radicado en los derechos y en la dignidad inalienable del hombre. La Declaracin de los Derechos del Hombre, hecha por
las Naciones Unidas, debe ser plenamente observada por todos. En ese marco,
se aprecia la educacin para los Derechos Humanos, en que se hallan comprometidas las Naciones Unidas. (24)
19. El ajuste estructural conspira contra esa educacin pluralista y solidaria, al potenciar las respuestas individualistas, incluso cuasi violentas contra
el diferente. (25)
c. Promocin del Trabajo Decente
20. Sin perjuicio de que las ciencias sociales descubran otros, actualmente (abril 2002) los medios para lograr un trabajo decente para todos, responden a dos variables: la micro-social, la societal, de acuerdo al siguiente
cuadro:
465
RODOLFO CAPN FILAS
Medio
Micro-social
Societal
Dilogo social ...................................................................................................................XX .................
Integracin del elemento social y econmico del desarrollo.............................................XX ..................
Comercio inter-nacional justo ..........................................................................................XX ..................
Solidaridad con el desarrollo ............................................................................................XX ..................
Integracin en el Mercosur ...............................................................................................XX ..................
Cobertura de los derechos fundamentales en el puesto de trabajo ....XX ...............................................
Participacin de los trabajadores en las decisiones ............................XX ...............................................
Formacin profesional........................................................................XX ...............................................
Negociacin colectiva trans-nacional .................................................XX ...............................................
Ejercicio trans-nacional del derecho de huelga ..................................XX ...............................................
Declaracin SocioLaboral del Mercosur ............................................................................XX ..................
Informacin mundial .........................................................................XX ................................................
1. Integracin en el Mercosur
21. Una respuesta contundente a la separacin entre lo econmico y lo
social (en este caso, la separacin de estos elementos en el trabajo decente),
fue el atentado a las Torres Gemelas (11.09.2001) que no hubiera sido posible
con trabajadores supervisores de los aeropuertos, estables y con empleo bien
remunerado. (26). Otra respuesta contundente fue la crisis de Argentina que,
aplicando estrictamente las directivas del Fondo Monetario Internacional, desemboca en diciembre 2001 en uno de los mayores default externo e interno del
mundo. Debe recalcarse la senda abierta por las Naciones Unidas en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), sosteniendo la unin
entre el elemento econmico y el social. (27). Contra esa unidad, las distintas
rondas de la Organizacin Mundial del Comercio muestran las dificultades que
los pases desarrollados imponen a los productos provenientes de los sub-desarrollados, mediante diversas medidas proteccionistas, entre ellas barreras arancelarias y subsidios directos. Mientras predican el liberalismo y la necesidad
del comercio libre, prcticamente cierran sus fronteras a los productos de los
pases en desarrollo: esa contradiccin lgica tiene profundas races ticas en
la ausencia de solidaridad y el egosmo de los grandes pases (28) y en nuestro
cholulismo interno (29), muchas veces favorecido por el mismo Poder Judicial
que no se comporta de acuerdo a las necesidades de la hora (30).
1.1. Negociacin colectiva y huelga trans-nacionales
22. El Mercosur y la posible integracin de Bolivia y Chile abre a los
sectores productivos la posibilidad de estructurar el inmenso territorio geoeconmico como espacio solidario y justo, en el que generar trabajo decente para todos. Para tal objetivo, han de potenciar las condiciones de toda
466
sociedad activa: conciencia, compromiso, poder. Dentro del poder social, la

negociacin colectiva y la huelga trans-nacional, rigiendo como derechos en
la auto-noma sectorial no necesitan ninguna habilitacin extraa, por lo que
su utilizacin depende slo de la libertad responsable de los actores sociales.
Sentado ello, las condiciones y medio ambiente de trabajo (CyMAT) constituyen uno de los segmentos principales del espacio solidario en el Mercosur ya
que inciden directamente en la salud de los trabajadores. Del mismo modo, el
mantenimiento y el alza del nivel de empleo. Ambos elementos componen el
trabajo decente. La negociacin colectiva, cuyo contenido bsico refiere a ambos elementos, se manifiesta, entonces, como mecanismo fundamental para la
hominizacin (31) del territorio mencionado.
23. Dada la libertad sindical, pueden los sectores sociales negociar colectivamente sobre las CyMAT, no slo a nivel nacional sino tambin transnacionalmente. No existe impedimento a tal negociacin en los regmenes jurdicos vigentes en los pases del rea: de all que la propuesta sea vlida desde
el punto de vista lgico-formal. La discusin que la misma puede suscitar se
refiere a otros temas: relacin entre las fuerzas sociales, sujetos de la negociacin, contenido normado, gradualismo necesario. La relacin entre las fuerzas
sociales interesa a la posibilidad en s misma de la negociacin ya que si los
empleadores o los trabajadores se resisten a ella, cabe al sector que quiera negociar ejercer sobre el otro la presin necesaria para instaurar entre ambos el
necesario dilogo. La sola novedad de la propuesta puede suscitar perplejidad
o temor en los empleadores o en los trabajadores o en ambos, acostumbrados
ms bien a sentirse y negociar como argentinos,brasileros,bolivianos,
chilenos,paraguayos, uruguayos, incluso buscando o pretendiendo ventajas competitivas basadas en el menor costo laboral. A medida que crezca
la conciencia de la integracin, tales perplejidades o temores, pretensiones
o bsquedas, tendern a desaparecer o menguar, precisamente por surgir en
el horizonte psquico/social el territorio del MERCOSUR como posibilidad
abierta a todo el continente. La presin puede ejercerse de distintas maneras,
entre ellas la comunicacin del tema a la sociedad civil mediante los medios
masivos, la incentivacin poltica o religiosa, la huelga. Existe ya un acuerdo trans-nacional, de empresa, celebrado el 29.03.1999, entre el Sindicato de
Mecnicos y Afines del Transporte Automotor (SMATA), argentino, el Sindicato dos metalurgicos do ABC, brasilero y la Wolkswagen.
1.2. Alcances de la Declaracin SocioLaboral
24. Dentro de este cuadro, la Declaracin SocioLaboral (Ro de Janeiro,
10.12.1998) reconoce derechos sociales fundamentales mientras el Convenio
Multilateral de Seguridad Social del Mercosur vehiculiza algunos. La norma
467
RODOLFO CAPN FILAS
seala derechos sociales bsicos en el espacio geogrfico integrado, estructura un mecanismo de seguimiento y permite formar una Base de Datos de las
normas vigentes en cada pas y tambin de las conductas al respecto (individuales, sectoriales, estatales).
Deben analizarse los temas siguientes:
1. Dimensin social y espacio social
2. Contenido de la Declaracin
3. Exigibilidad
4. Mecanismo de seguimiento
5. Base de Datos
6. Conducta de los actores sociales y de los Poderes del Estado ante la Declaracin.
1.2.1. Dimensin social y espacio social
25. Cualquier integracin econmica y poltica genera problemas sociales, tcnicamente conocidos como dimensin social de la integracin.
Si sta es hominizadora o pretende serlo, responde con el espacio social,
formado por normas y por rganos. Entre las primeras, la Declaracin SocioLaboral reconoce derechos sociales fundamentales mientras el Convenio
Multilateral de Seguridad Social del Mercosur vehiculiza algunos.
Los organismos del Mercosur, sobre todo el Foro Consultivo EconmicoSocial, el Subgrupo de Trabajo n 10 y la Comisin SocioLaboral Regional
pueden fomentar el empleo decente para todos.
1.2.2.Contenido de la Declaracin
26. La Declaracin: 1. consolida niveles alcanzados en la dimensin
social del proceso integrador; 2.cimienta avances futuros y constantes en
el campo social, sobre todo mediante la ratificacin y cumplimiento de los
principales convenios de la OIT; 3.proclama principios y derechos en el
rea laboral, sin perjuicio de otros que la prctica nacional o internacional
de los Estados partes haya instaurado o vaya a instaurar; 4.establece que
los Estados estn comprometidos con las declaraciones, pactos, protocolos
y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la humanidad, refirindose expresamente a las Declaraciones y Pactos de Derechos humanos,
tanto de mbito universal como de mbito americano; 5.integra el orden
pblico internacional, concepto jurdico abstracto que recepta los elementos
sociales, culturales, econmicos y polticos del bien comn universal. Tales elementos han sido descriptos perfectamente en el Programa de Accin
468
de las Naciones Unidas, aprobado en la Conferencia Mundial de Derechos

Humanos (Viena, junio 1993). Puede sostenerse vlidamente que la Declaracin integra el ius cogens, que obliga antes y ms all del reconocimiento
oficial de los derechos del hombre; 6.tiene sentido prospectivo y abierto
a nuevos elementos que la realidad y la conciencia de los valores har reconocer como derechos (32).
Por todas estas razones, es un pro-yecto de con-vivencia en el Mercosur.
Puede ser revisado luego de los dos aos de su vigencia, receptando los avances del proceso de integracin y la experiencia acumulada.
27. La norma: 1.establece la no discriminacin, principio que facilita la libre circulacin de las personas; 2. sostiene los derechos de trabajadores migrantes y fronterizos: 3.busca eliminar el trabajo forzoso; 4.reafirma la edad mnima
de ingreso al trabajo; 5.reconoce el derecho de los empleadores a organizar y
dirigir tcnicamente la empresa; 6.consolida la libertad de asociacin; 7.protege
la actividad sindical, la negociacin colectiva y el derecho de huelga; 8. promueve formas preventivas y alternativas de auto-composicin de conflictos; 9.
fomenta el dilogo social nacional e internacional: 10. incentiva el empleo; 11.
protege a los desempleados; 12. reconoce el derecho a la formacin profesional; 13. recepta el derecho a la seguridad y salud en el trabajo, especialmente a
Condiciones y Medio Ambiente del trabajo dignas; 14. instituye e incentiva los
servicios de inspeccin del trabajo: 15. reafirma el derecho de los trabajadores a
la seguridad social: 16. recepta el contenido amplio de todos los tratados, Pactos
o Declaraciones sobre Derechos Humanos.
1.2.2.1. In-discriminacin
28. La in-discriminacin (igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupacin, sin distincin o exclusin en razn de raza,
origen nacional, color, sexo u orientacin sexual, edad, credo, opinin poltica
o sindical, ideologa, posicin econmica o cualquier otra condicin social
familiar) se garantiza en conformidad con las disposiciones legales vigentes (obviamente, al 10.12.1998) con lo cual los extranjeros no podran ocupar
en Argentina los mximos cargos sindicales y en Brasil seran los primeros
despedidos en empresas con problemas econmicos.
De todos modos, el art. 1 exige a los Estados garantizar la vigencia del
principio: ante ello, las reformas legislativas o convencionales se imponen,
bajo sancin de responsabilidad.
Las personas con habilidades especiales (todava cargadas con las palabras discapacidad fsicas o mentales) sern tratadas en forma digna, favore469
RODOLFO CAPN FILAS
ciendo su insercin social y laboral. Existe un compromiso estatal de adoptar

medidas efectivas para que puedan desempearse en una actividad productiva.
1.2.2.2. Trabajadores migrantes y fronterizos
29. Los trabajadores migrantes y fronterizos deben ser ayudados con la
informacin necesaria para que conozcan sus derechos y deberes. En la zona
de frontera los Estados han de establecer normas y procedimientos comunes
relativos a la circulacin de los trabajadores. Del mismo modo han de mejorar
las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos
trabajadores.
1.2.2.3. Trabajo forzoso
30. Este tipo de trabajo debe ser erradicado definitivamente. La realidad
indica que en el Mercosur el trabajo forzoso y casi esclavo sigue existiendo:
de ah la importancia tica y poltica del compromiso estatal al respecto. Si
bien los casos ms sonados de esta realidad son brasileros, tambin existe en
Argentina, sobre todo respecto de peruanos, bolivianos y vietnamitas.
1.2.2.4. Trabajo de menores
31. La edad mnima para ingresar a trabajar debe coincidir con aqulla
en que cesa la escolaridad obligatoria. Los Estados se comprometen a elevar
el umbral etario y a abolir el trabajo infantil. La cobertura de la Declaracin
comprende todos los aspectos de la relacin-de-empleo, con excepcin del
salario y la actividad sindical, lo que significa un menor nivel protector respecto de las normas estatales vigentes. El trabajo de menores, repudiable en s
mismo salvo que sea realizado en vinculacin educativa, se manifiesta necesario ante la realidad econmica imperante: como dato interesa saber que en
Argentina, en octubre 2001, 7.082.200 nios y adolescentes viven en hogares
pobres. Son el 55,8% de los 12,9 millones de menores de 18 aos (33). Como
esa realidad es el resultado del Modelo Imperial de Desarrollo, exponenciado
a partir de la Administracin MENEM, la verdadera respuesta al trabajo de menores es el cambio de modelo de desarrollo, mediante el cual aquellas labores
no sean necesarias para la subsistencia personal o familiar.
1.2.2.5. Organizacin empresarial
32. El empleador tiene el derecho de organizar y dirigir econmica y tcnicamente la empresa, de conformidad con las legislaciones y prcticas nacionales. Esta norma ha olvidado las experiencias participativas de los trabajadores en las empresas, muchas de ellas logradas mediante convenios colectivos
470
o por impacto de la misma realidad. La norma, a su vez, parte de un supuesto

no probado: la suficiencia tcnica del empresario para organizar la empresa,
aspecto que ha de complementarse con el derecho y el deber de capacitarse.
1.2.2.6. Organizacin y accin sectorial
33. Los empleadores y trabajadores pueden constituir las organizaciones
que estimen convenientes, as como afiliarse a esas organizaciones, de conformidad con las legislaciones nacionales vigentes. Los Estados Partes han
de asegurar legalmente el derecho a la libre asociacin y deben abstenerse de
cualquier injerencia en la creacin y gestin de las organizaciones constituidas, adems de reconocer su legitimidad en la representacin y la defensa de
los intereses de sus miembros. As planteada, la norma abre un camino profundo en el dilogo social porque los sectores de la produccin podrn contar
con entidades autnticamente representativas de sus derechos e intereses. No
se puede olvidar que el Cono Sur (Mercosur + Bolivia + Chile) ha conocido
entidades sectoriales co-optadas, en beneficio de programas gubernamentales
claramente anti-populares. El ejemplo ms reciente ha sido el argentino en que
la Confederacin General del Trabajo aval todas las leyes flexibilizadoras y
des-reguladoras de los derechos sociales programadas durante la Administracin MENEM. Cabe recordar, adems, que en ese perodo las privatizaciones de
las empresas pblicas contaron con la aprobacin y el acompaamiento de las
asociaciones sindicales de trabajadores, entidades que actuaron en nombre
de los trabajadores sin consultarles su voluntad.
Si bien la norma reconoce el derecho de negociar colectivamente para reglamentar las condiciones de trabajo, de conformidad con las legislaciones y
prcticas nacionales, no se puede descuidar que la experiencia regional es rica
en lo que refiere a condiciones de vida, funcionando los convenios colectivos
como herramientas a tal efecto.
El derecho de huelga, entendida sta con amplitud, es una herramienta til
para cambiar la realidad, por lo que la Declaracin lo reconoce y promueve.
En lugar de estatizar los conflictos, tendencia frecuente en la dcada de los 70
y de los 80, la Declaracin busca mecanismos sectoriales para prevenirlos y
solucionarlos.
1.1.2.2.7. Tripartismo
34. Para diagnosticar y solucionar los problemas nacionales y regionales,
la Declaracin se inclina por la participacin de los sectores en organismos tripartitos de dilogo social (34). La Declaracin seala que mediante el consenso social se pueden lograr condiciones favorables al crecimiento econmico
471
RODOLFO CAPN FILAS
sostenible y con justicia social de la regin y mejorar las condiciones de vida

de la poblacin.
Esta decisin importa en estos momentos ya que la dupla Mercado y Democracia establecida en el Consenso de Washington, ha sido reemplazada por
solamente Mercado en el Consenso de Monterrey (35). Tal vez este nuevo
paradigma explique que ante el golpe de Estado en Venezuela (abril 2002), el
Grupo Ro no lo calificara de ese modo (36) mientras la Unin Europea y los
Estados Unidos no manifestaran problema alguno frente a la asonada (37).
Debe quedar claro que consenso es contrario a imposicin o co-optacin,
ya que supone intereses encontrados que logran una diagonal construida con
esfuerzo y mutuas concesiones.
1.2.2.8. Bsqueda del empleo decente
35. El empleo es colocado como objetivo de los planes de desarrollo, los
que han de servir a la dignidad de todos. Por eso, la cobertura de los des-empleados ha de estar acompaada por servicios de re-ubicacin y programas de
re-calificacin profesional, de tal modo que puedan retornar a una actividad
productiva.
1.2.2.2.8.1. Capacitacin de los trabajadores
36. La Declaracin reconoce como derecho de los trabajadores la orientacin, la formacin y la capacitacin profesional. Diversos convenios colectivos, como los celebrados por el SMATA con la General Motors (1993), la Fiat
(1994), la Toyota (1993) la Chrysler (1996), lo reconocen.
La ley argentina 24.576 lo establece expresamente, indicando que los
planes sern confeccionados por el empleador con la participacin de los
trabajadores y la asistencia de los organismos estatales competentes. La asociacin sindical pertinente tiene derecho a ser informada sobre la evolucin de la empresa, sobre las innovaciones tecnolgicas y organizativas y
toda otra que tenga relacin con la planificacin de acciones de formacin
y capacitacin profesional. Ante innovaciones tecnolgicas, dicha entidad
podr solicitar al empleador los cursos necesarios para que los trabajadores
se adecuen a los nuevos procedimientos. En los convenios colectivos se
reconocer el derecho de los trabajadores a asistir a los cursos que estimen
necesarios, en tiempo de trabajo pero fuera de su lugar de trabajo, mediante
un crdito horario anual.
37. La pregunta clave refiere a si el trabajador tiene el deber de formarse,
en horario de trabajo, en los cursos as organizados.
472
De acuerdo a la distincin entre carga (deber-para-consigo mismo) y

obligacin (deber-para-con otro), asistir y participar en los cursos de formacin es una carga en la esfera del trabajador porque le permiten crecer en su
personalidad y aptitudes.
Es tambin una obligacin laboral para con el empleador porque le permite desempearse mejor en la empresa, concebida sta como institucin social
de produccin. Se conjugan, de este modo, las siguientes normas: Declaracin
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 28, art. 29; Pacto de
San Jos de Costa Rica sobre Derechos Humanos, art. 32; RCT art. 63.
1.2.2.2.8.2. Capacitacin de los empresarios
38. El sistema capitalista supone que el empleador se encuentra habilitado
tcnicamente para organizar y dirigir la empresa. Pareciera que los empresarios, por el mero ttulo de propiedad de los medios de produccin, estuviesen
en condiciones de ejercer la responsabilidad de organizar y conducir la empresa. Craso error que se paga con quiebras, cierre de fuentes de trabajo, aumento
del des-empleo.
Siendo as, del mismo modo que el trabajador, el empresario tiene el derecho y el deber de capacitarse. El deber, en el sentido de obligacin para la
sociedad civil y los trabajadores, surge de la hipoteca social que grava toda
propiedad privada (38). Puede serle exigido policialmente en las inspecciones gubernamentales y su cumplimiento condicionar prstamos especiales de
desarrollo. El in-cumplimiento de esa obligacin podra influir en la solucin
judicial en caso de medidas adoptadas por fuerza mayor o falta de trabajo.
1.2.2.9. Salud y seguridad en el puesto de trabajo
39. En materia de salud y seguridad en el trabajo, la Declaracin enfatiza
la necesidad de ambientes laborales sanos y seguros para no slo preservar la
salud fsica y mental de los trabajadores sino tambin estimular su desarrollo
y desempeo profesional.
Las polticas y programas al respecto han de formularse y concretarse
tripartitamente. El enfoque interesa porque en la regin se ha pasado de un
estatismo excluyente a un mercadeo tambin excluyente, en el que la salud
no es un bien personal y social que debe conservarse sino un mero costo que
ha de rebajarse.
1.2.2.10. Contralor estatal
40. La ideologa neo-liberal busca que el Estado no controle, dejando en
libertad a las fuerzas del mercado, por lo que, en materia laboral, predican
la flexibilidad y des-regulacin ms absoluta. Del mismo modo, en materia
473
RODOLFO CAPN FILAS
previsional ensean que cada quien debe cuidarse a s mismo y pre-ver su

futuro.
La Declaracin, en cambio, exige a los Estados instituir y mantener servicios de inspeccin de trabajo, para controlar el cumplimiento de las disposiciones normativas y establecer mecanismos de seguridad social adecuados
1.2.3. Exigibilidad
41. En la Reunin Tcnica sobre la aplicabilidad jurdica de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR (Organizacin Internacional del Trabajo y
Asociacin Argentina de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Bs.As.
diciembre 2001) la inmensa mayora de los participantes entendi que la Declaracin es directamente aplicable.
Desde la perspectiva inter-nacional se potencia su eficacia a partir de los
siguientes datos: 1. la Declaracin es consecuencia del Tratado de Asuncin
(26.03.1991), cuya vocacin ha sido ampliar los mercados nacionales mediante la integracin, para acelerar los procesos econmicos con justicia social. La
Declaracin lo desarrolla e interpreta en la faz social. 2. constituye un documento de Derechos Humanos y como tal ha pasado a formar parte de los principios generales del derecho internacional y muchas de sus disposiciones pueden
ser incorporadas a aquellas normas imperativas e inderogables del derecho internacional, que prescindiendo de su reconocimiento, ratificacin o recepcin
por los ordenamientos jurdicos nacionales, no pueden ser desconocidas por los
Estados (ius cogens). 3. la Declaracin, prev su autoaplicabilidad, poniendo
en cabeza de cada Estado su aplicacin y seguimiento. En especial destaca que
los Estados parte se comprometen a respetar los derechos contenidos en ella
y a promover su aplicacin de conformidad con la legislacin y prcticas nacionales y las convenciones y acuerdos colectivos(art. 22), as como a elaborar
por medio de los Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms
representativas de empleadores y trabajadores, memorias anuales(art. 23), que
con posterioridad sern analizadas por la Comisin Sociolaboral del Mercosur, tambin de estructura tripartita. Aun cuando el objeto de la Comisin sea
meramente promocional y no sancionatorio y que la misma Declaracin y su
mecanismo de seguimiento no puedan ser aplicados a cuestiones comerciales,
econmicas y financieras, se advierte claramente su carcter obligatorio. Las
recomendaciones de la Comisin Sociolaboral son elevadas al Grupo Mercado
Comn, quien al respecto adopta resoluciones obligatorias segn el art. 15 del
Protocolo de Ouro Preto.
Desde la perspectiva nacional, deriva del Tratado de Asuncin y se inscribe en la integracin regional. En atencin a su naturaleza, su rango superior
a las leyes, surge claramente por la preeminencia del Derecho Internacional
474
sobre el interno- aspecto reforzado a partir de lo dispuesto por el art. 27 de

la Convencin de Viena sobre el derecho de los tratados, el art. 75 inc. 22
de la Constitucin Nacional y con anterioridad a la reforma de 1994 por la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin en los casos Ekmekdjian, Miguel
Angel c/ Sofovich, Gerardo y otros (CS, 07.07.1992 Tomo: 315, Folio:
1492) y Cafs La Virginia S.A. (CS, 13.10.1994 Tomo: 317, Folio: 1282),
entre otros- y porque el art. 75 inc. 24 de la Constitucin Nacional faculta
al Congreso a aprobar Tratados de integracin que deleguen competencias y
jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad
e igualdad que respeten el orden democrtico y los derechos humanos y en
tales casos considera que las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarqua supralegal. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin refuerza esta
postura sealando que no es coherente sostener que el tratado consagra un
compromiso tico pero no jurdico(cfr. CS, 02.12.1993 Cocchia, Jorge
Daniel c/Estado Nacional y otro s/accin de amparo. Tomo: 316, Folio:
2624) y que las clusulas de los tratados humanitarios modernos gozan
de presuncin de operatividad, por ser en su mayora, claras y completas
para su directa aplicacin por los Estados partes e individuos sin necesidad
de una implementacin directa(cfr. CS, 02.11.1995, Priebke, Erich s/ extradicin Tomo: 318, Folio 2148). Esta operatividad se dirige en primer
trmino a los legisladores, quienes en funcin de lo dispuesto por los arts.
27 de la Convencin de Viena, arts. 75 inc. 22 y 24 de la Constitucin Nacional, no podran dictar disposiciones legales que afectaran los derechos en
ella consagrados, so pena de ser consideradas inconstitucionales. Tambin
exige redefinir las ya dictadas adecundolas a la Declaracin. Por otro lado,
es deber del juez hacer prevalecer la Declaracin en los casos concretos
que se le presenten, descartando la norma legal o convencional que a ella se
oponga(declaracin de inconstitucionalidad) o potenciando la norma interna
que no refleja adecuadamente el derecho consagrado en la Declaracin-interpretndola en sentido favorable al orden supralegal y en definitiva resolviendo conforme a ella, desde que ms all de la invocacin de las partes, el
juez est obligado a fundar toda sentencia respetando la jerarqua de las normas vigentes y el principio de congruencia (art. 34 inc. 4 del C.P.C.C.N.),
ms all del Derecho invocado por las partes (juria novit curia). En todos los
casos, debe prevalecer la norma ms favorable al trabajador(art. 14 bis de la
Constitucin Nacional y arts. 7, 9 y 12 RCT) (39)
Afirmar que la Declaracin no es obligatoria por no haber sido publicada
en el Boletn Oficial (40) es bizantino porque los Ministerios de Trabajo ya
redactan la Memoria Anual y algunos Tribunales la aplican (41). En el caso
475
RODOLFO CAPN FILAS
argentino, dado que procede del Tratado de Asuncin, es superior a las leyes
(C.N.art. 75,inc.24) (42)
1.2.4. Mecanismo de seguimiento
42. Para la operatividad de las normas, la Declaracin estructura la Comisin Sociolaboral como organismo tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Comn. La Comisin tiene como objetivo fomentar y acompaar la aplicacin
del instrumento. Sus facultades son las siguientes: 1. examinar, comentar y
canalizar las memorias preparadas por los Estados Partes; 2. formular planes,
programas de accin y recomendaciones para la aplicacin y el cumplimiento
de la Declaracin; 3. examinar observaciones y consultas sobre dificultades e
incorrecciones en la aplicacin y cumplimiento de la Declaracin; 4. examinar
dudas sobre la aplicacin de la Declaracin y proponer aclaraciones; 5. elaborar
anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin; 6.
examinar y presentar propuestas de modificacin de la Declaracin.
Los Estados deben elaborar, por intermedio de sus Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms representativas de empleadores y
de trabajadores, memorias anuales, conteniendo: el informe de los cambios
ocurridos en la legislacin o en la prctica nacional relacionados con la implementacin de los enunciados de esta Declaracin, y el informe de los avances
realizados en la promocin de esta Declaracin y de las dificultades, enfrentadas en su aplicacin.
1.2.5. Base de Datos
43. Los datos recopilados por los Ministerios de Trabajo y por la Comisin pueden constituir una buena Base para que los interesados conozcan las
normas vigentes en la regin y las conductas de empleadores y trabajadores
ya que a la misma ingresaran los resultados de las actuaciones administrativas y judiciales. Esa Base, accesible desde cualquier computadora, permitira la transparencia de la gestin laboral de toda la regin. Las ventajas son
evidentes en la medida que cualquier trabajador podra conocer de antemano
si el empleador con quien se relacionara cumple las normas laborales, ha
sufrido procedimientos administrativos sancionadores o ha sido condenado
en sede judicial. Del mismo modo, el empleador puede conocer la situacin
del pretensor de empleo con respecto a reclamos fuera de razonabilidad. Si se
aaden las actuaciones sindicales o colectivas empresariales, la Declaracin
SocioLaboral, como marco de referencia, es una herramienta para el empleo
decente en la regin.
476
1.2.6. Conducta de los actores sociales y de los Poderes del Estado ante la
Declaracin.
44. Los actores sociales pueden informar a los Ministerios de Trabajo
las dificultades ante las normas vigentes, indicando alternativas. Del mismo
modo, sealar los bolsones de in-cumplimiento que funcionan como elemento
de competencia des-leal. En este aspecto, el control sectorial complementa el
contralor estatal.
45. El Ministerio de Trabajo elabora la memoria anual, recopilando los
datos de la realidad logrados por su propia actividad o a travs de los informes
recibidos de los restantes Poderes del Estado.
46. En Argentina, la Declaracin, por provenir del Tratado de Asuncin,
es superior a las leyes, fundamentando as la in-constitucionalidad de las que
fuesen in-compatibles total o parcialmente con su contenido. De ah que el
Poder Legislativo debiera abstenerse de sancionar proyectos violatorios de
sus normas y el Poder Judicial declarar la in-constitucionalidad en cada caso
concreto. Esto en todos los supuestos, an los exigidos por los organismos
inter-nacionales de crdito
47. El Poder Judicial puede remitir copia de las sentencias al Ministerio
de Trabajo cuando se hubiese violentado en todo o en parte la Declaracin.
Dada la realidad del Mercosur, con sus luces y sombras, el Poder Judicial
debe remitir esas copias para que el Ministerio de Trabajo logre una descripcin ms acabada de aquella realidad. De ese modo, la Memoria Anual lograr
mayor amplitud. Esa carga surge, fundamentalmente, del sentido republicano
del sistema, en el que todos los Poderes del Estado se inter-penetran y se dirigen al bien comn de los habitantes.
El dato de que pocos tribunales utilizan las normas inter-nacionales (43,
en vez de probar que stas no son exigibles, demuestra que iura novit curia
(el Tribunal conoce el Derecho) debera cambiarse por iura noscere debet
curia (el Tribunal debe conocer el Derecho) .
2. Informacin mundial
48. Quienes se encierran en las fronteras nacionales para juzgar y decidir mientras las mismas son ultra-pasadas por la informacin y la circulacin
electrnica del dinero, semejan peces en una pecera que confunden su pequeo medio ambiente con el avasallante mar. En materia de empleo decente, las
477
RODOLFO CAPN FILAS
experiencias valiosas o dis-valiosas, los cambios hominizadores proyectados,

las tendencias concretadas a nivel convencional o legislativo debieran ser
puestas a disposicin de todos para que en las realidades nacionales circunstanciadas logren la mejor solucin posible.
49. Las soluciones logradas sectorial o estatalmente (mediante resoluciones o sentencias) en un mundo global adquieren dimensin planetaria.
Llegado el caso, deben ser comunicada a los organismos internacionales relacionados con el tema que se resuelve.
Avanzando en la propuesta, como no existe un Sitio Web especfco del
Poder Judicial o del Ministerio de Trabajo a los que se pueda remitir sentencias, cabe remitir copia de las soluciones a cuatro Sitios Web, reconocidos y
utilizados tanto nacional como inter-nacionalmente: el del observatorio del
Mercosur (www.observatorio.net), el del Grupo de Estudios de Derecho Social (www.derechosocial.com), el del Equipo Federal del Trabajo (www.eft.
com.ar), el de la Asociacin de Abogados de Buenos Aires (www.aaba.org.
ar). Nadie es una isla completa en s misma. Cada hombre es un pedazo del
continente, una parte de la tierra. La muerte de cualquier hombre me disminuye porque estoy ligado a la Humanidad. Por lo tanto nunca preguntes
por quin doblan las campanas: doblan por ti JOHN DONNE (1571-1631). As
como los hombres no son islas, tampoco lo son los pases. Por eso, dado que
toda decisin debe comunicarse al mundo, mediante los medios protocolares
del caso y tambin mediante Internet, con lo cual la tecnologa se pone al
servicio no slo de los intereses econmicos sino tambin al servicio de la
Justicia.
II. CONCLUSIN
50. La situacin de los trabajadores en busca de un empleo decente y la
situacin de los empresarios en busca de una alta competitividad, son compatibles, en la medida que tanto el aspecto social como el econmico forman
parte del ancho mundo de los Derechos Humanos.
Cabe exigirles a los pases ricos que levanten las barreras arancelarias y
eliminen los subsidios internos que impiden a nuestros productos ingresar en
sus mercados. Cabe exigirles a los pases ricos, que se enriquecieron precisamente por el deterioro de los trminos de intercambio, elaborar en consumo
con los dems Estados del mundo un nuevo plan solidario para desarrollar
nuestros pases con un modelo alternativo, con rostro humano. Para ello, el
Mercosur es un espacio adecuado de poder y de posibilidades.
478
ANEXO I ESTRUCTURA DEL MERCOSUR

HISTORIA
El 30.11.1985 los presidentes de Argentina y Brasil suscriben la Declaracin de Foz de Iguaz. En 2004, Argentina y Brasil resolvieron conjuntamente
que el 30.11. se celebrara el Da de la Amistad argentino-brasilea.
El 29.07.1986 se firma el Acta para la Integracin Argentina-Brasilea.
Mediante este instrumento se estableci el Programa de Integracin y Cooperacin entre Argentina y Brasil (PICAB) fundado en los principios de gradualidad, flexibilidad, simetra, equilibrio, tratamiento preferencial frente a
terceros mercados, armonizacin progresiva de polticas y participacin del
sector empresario. El ncleo del PICAB fueron los protocolos sectoriales en
sectores claves.
El 06.04.1988 se firma el Acta de Alvorada, mediante el cual Uruguay se
suma al proceso de integracin regional.
El 29.11.1988 se celebra el Tratado de Integracin, Cooperacin y Desarrollo. El Tratado fij un plazo de 10 aos para la remocin gradual de las
asimetras.
El 06.07.1990 se firm el Acta de Buenos Aires, acelerando el cronograma de integracin y fijando la fecha de 31 de diciembre de 1994 para conformar el mercado comn.
El 26.03.1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firman el Tratado
de Asuncin,
El 17.12.1994 el Protocolo de Ouro Preto constituy el Mercosur como
persona jurdica de Derecho Internacional.
El 25.07.1996, se firm la Declaracin presidencial sobre la Consulta y
Concertacin Poltica de los Estados Partes del Mercosur, y junto a Chile y Bolivia la Declaracin Presidencial sobre Compromiso Democrtico en el Mercosur. Estos instrumentos se relacionan con los intentos de golpe de estado en abril
en Paraguay y el decisivo rol jugado por el Mercosur para evitarlo.
El 24.07.1998 se firma el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico.
El 10.12.1998 los cuatro presidentes firman la Declaracin Sociolaboral
del Mercosur.
El 18.02.2002 el Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias
crea el Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur. Se instal en 2004 con
sede en Asuncin.
479
RODOLFO CAPN FILAS
El 06.12. los miembros plenos del Mercosur, ms Bolivia y Chile, firman

el Acuerdo de Residencia para Nacionales estableciendo la libertad de residencia y trabajo en todo el mbito de los seis pases.
El 06.07.2005 se firma el Protocolo de Asuncin sobre Derechos Humanos del Mercosur.
En la Cumbre de Presidentes de Montevideo de diciembre de 2005, se
crea el Parlamento del Mercosur que deber ponerse en funcionamiento antes
del 31 de diciembre de 2006.
En la Cumbre de Presidentes de Crdoba (Argentina) del 20 al 22 de julio
de 2006: se integra Venezuela como miembro pleno del Mercosur;
El 21.12. 2006 Bolivia pidi su ingreso al Mercosur como Estado parte.
Por Decisin CMC 35/2006 se incorpor al Guaran como uno de los idiomas
del Mercosur.
En la Cumbre de Presidentes realizada en Mar del Plata el 18 de enero
de 2007 se aprob: el pedido de Bolivia de integrarse al Mercosur creando un
Grupo Ad Hoc para su implementacin; los primeros once proyectos piloto
del FOCEM (Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur).
En la XXXIV Cumbre de Presidentes realizada en Montevideo en diciembre de 2007 se firm el primer Tratado de Libre Comercio (TLC) desde su
fundacin en 1991. Es el Tratado de Libre Comercio entre el Estado de Israel
y el Mercosur.
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR
Con base en el Protocolo de Ouro Preto, firmado el 17 de diciembre de
1994 y vigente desde el 1 de enero de 1995, el Mercosur tiene la siguiente
estructura institucional bsica:
Consejo
del Mercado
Comn
Grupo
Mercado
Comn
480
Como rgano superior del Mercosur, debe conducir polticamente el proceso de integracin.
Est integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y por los Ministros de Economa,
o sus equivalentes, de los Estados Partes.
1. Es el rgano ejecutivo del Mercosur, integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
miembros alternos por pas, designados por los respectivos Gobiernos. Entre ellos deben
constar obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores de
los Ministerios de Economa (o equivalentes) y de los Bancos Centrales. Ser coordinado
por los Ministerios de Relaciones Exteriores.
Grupo
Mercado
Comn
2. Propone proyectos de Decisin al Consejo del Mercado Comn; toma las medidas necesarias para cumplir las Decisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Comn; fija programas de trabajo para establecer el mercado comn; crea, modifica o suprime rganos
tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas; manifesta su opinin sobre
las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del
Mercosur en el mbito de sus competencias; negocia, con participacin de representantes de todos los Estados Partes, por delegacin expresa del Consejo del Mercado Comn,
acuerdos en nombre del Mercosur con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales; aprueba el presupuesto y la rendicin de cuentas anual presentada por la
Secretara Administrativa del Mercosur; adopta Resoluciones en materia financiera y presupuestaria; somete al Consejo del Mercado Comn su Reglamento Interno; organiza las
reuniones del Consejo del Mercado Comn y prepara los informes y estudios que sted le
solicite; elige al Director de la Secretara Administrativa del Mercosur; supervisa las actividades de la Secretara Administrativa del Mercosur; homologa los Reglamentos Internos
de 1a Comisin de Comercio y del Foro Consultivo Econmico-Social.
3. Se pronuncia mediante Resoluciones, obligatorias para los Estados Partes.
1. Es el rgano encargado de asistir al Grupo Mercado Comn. Est integrada por cuatro
miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte y ser coordinada por los
Ministerios de Relaciones Exteriores
Comisin de
Comercio del
Mercosur
Comisin de
Comercio del
Mercosur
2. Vela por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-Mercosur y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio; considera
y se pronuncia sobre las solicitudes presentadas por los Estados Partes con respecto a la
aplicacin y al cumplimiento del arancel externo comn y de los dems instrumentos de
poltica comercial comn; efecta el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de
poltica comercial comn en los Estados Partes; analiza la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera y formula
Propuestas a este respecto al Grupo Mercado Comn; toma las decisiones vinculadas a
la administracin y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de
poltica comercial comn acordados por los Estados Partes; informa al Grupo Mercado
Comn la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, la
tramitacin de las solicitudes recibidas y las decisiones adoptadas respecto de las mismas; propone al Grupo Mercado Comn nuevas normas o modificaciones de las normas
existentes en materia comercial y aduanera del Mercosur; proponer la revisin de las
alicuotas arancelarias de tem especficos del arancel externo comn, inclusive para
contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del Mercosur; establece los comits tcnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de
sus funciones as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos; desempea
las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que le solicite el Grupo Mercado
Comn; adopta el Reglamento Interno, que someter al Grupo Mercado Comn para
su homologacin.
3. Se pronuncia mediante Directivas o Propuestas. Las Directivas sern obligatorias para
los Estados Partes.
481
RODOLFO CAPN FILAS
Comisin
Parlamentaria
Conjunta
Foro
Consultivo
EconmicoSocial
1. Es el rgano representativo de los Parlamentos de los Estados Partes en el mbito del

Mercosur. Est integrado por igual nmero de parlamentarios representantes de los Estados Partes.
Los integrantes de la Comisin Parlamentaria Conjunta sern designados por los respectivos Parlamentos nacionales, de acuerdo con sus procedimientos internos.
2. Procura acelerar los procedimientos internos correspondientes en los Estados Partes
para la pronta entrada en vigor de las normas emanadas de los rganos del Mercosur; coadyuva en armonizar legislaciones, tal como lo requiere el avance del proceso
de integracin; solicitar a la Comisin Parlamentaria Conjunta el examen de temas
prioritarios.
3. Remite Recomendaciones al Consejo del Mercado Comn, por intermedio del Grupo
Mercado Comn.
Es el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales y est integrado por
igual nmero de representantes de cada Estado Parte.
Tiene funcin consultiva y se manifiesta mediante Recomendaciones al Grupo Mercado
Comn.
1. Es el rgano de apoyo operativo, responsable de la prestacin de servicios a los dems
rganos del Mercosur.
Tiene su sede permanente en Montevideo.
Secretara
Administrativa
del Mercosur
2. Desempea las siguientes actividades: sirve como archivo oficial de la documentacin del Mercosur; publica y difunde las normas adoptadas en el marco del Mercosur;
realiza las traducciones autnticas en los idiomas espaol y portugus de todas las
decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del Mercosur; edita
el Boletn Oficial del Mercosur; organiza los aspectos logsticos de las reuniones del
Consejo del Mercado Comn, del Grupo Mercado Comn y de la Comisin de Comercio
del Mercosur y, dentro de sus posibilidades de los dems rganos del Mercosur, cuando
las mismas se celebren en su sede permanente.; informa regularmente a los Estados
Partes sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del Mercosur; registra las listas
nacionales de los rbitros y expertos; desempea las tareas que le sean solicitadas por
el Consejo del Mercado Comn el Grupo Mercado Comn Y la Comisin de Comercio
del Mercosur.
SISTEMA DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS

Las controversias que surgieran entre los Estados Partes sobre la interpretacin, aplicacin o incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Tratado
de Asuncin, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, as como de las
Decisiones del Consejo del Mercado Comn, de las Resoluciones del Grupo Mercado Comn y de las Directivas de la Comisin de Comercio del Mercosur sern sometidas a los procedimientos de solucin establecidos en el Protocolo de
Brasilia, del 17 de diciembre de 1991. Luego se sancion el Protocolo de Olivos
482
El Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur (TPRM), con sede en

Asuncin, creado en 2002 e instalado en 2004.
El sistema de solucin de controversias aprobado por el Protocolo de Olivos, tiene bsicamente cuatro instancias:
Negociaciones directas
Cuando la controversia es entre dos Estados, se promueve que la misma sea
resuelta por negociaciones directas. Una vez abiertas formalmente, las mismas
no deben durar ms de 15 das.
Procedimiento arbitral
El procedimiento de solucin de controversias en el Mercosur est bsicamente establecido mediante dos instancias de arbitraje. La primera instancia se
realiza ante un Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAHM) y la segunda instancia se realiza ante el Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur (TPRM). Las partes
pueden tambin obviar la primera instancia y recurrir directamente al TPRM
(per saltum).
Tribunales Arbitrales Ad Hoc
Cuando un estado o un particular tiene un reclamo contra alguno de los
estados miembros del Mercosur, luego de presentar el reclamo en la Secretara
Permanente del Mercosur (SPM), se forma un Tribunal Arbitral Ad Hoc intergrado por tres rbitros.
Para formar el Tribunal Ad Hoc cada parte elige un rbitro de una la lista
permanente compuesta de 12 juristas de cada uno de los pases miembros.
El tercer rbitro, que se desempear tambin como presidente, no debe tener la nacionalidad de ninguno de los estados miembro. Si no puede ser elegido
por comn acuerdo de las partes, el mismo se establece por sorteo entre aquellos
que integran una lista de rbitros no nacionales preestablecida Protocolo de Olivos para la Solucin de Controversias, art. 11, inciso 2.
El procedimiento se realiza en las siguientes etapas:
Presentacin del reclamo y respuesta, por escrito
Examen de las pruebas
Los alegatos orales
El laudo en un plazo no mayor de 60 das, prorrogable por 30 das ms.
El Tribunal Ad Hoc tiene facultades para dictar medidas provisionales si
hay presunciones fundadas de que el mantenimiento de la situacin pueda ocasionar daos graves e irreparables.
483
RODOLFO CAPN FILAS
El laudo es obligatorio para las partes, pero puede ser recurrido por cualquiera de ellas al Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur, pero solo sobre cuestiones jurdicas, no pudiendo volverse a examinar los hechos ni aportar
nuevas pruebas.
Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur
El Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur (TPRM) puede intervenir directamente en primera instancia, si las partes estn de acuerdo en recurrir
directamente a l. Este mecanismo se denomina per saltum (por salto). En
este caso el TPRM acta examinando la totalidad del problema, incluyendo los
hechos, las pruebas y los argumentos jurdicos.
Si las partes llegan al TPRM, luego de que exista un laudo dictado por un
Tribunal Arbitral Ad Hoc cuestionado por alguna de ellas, el Tribunal solo analiza las cuestiones jurdicas para verificar si existen errores en el laudo.
El laudo que dicta Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur es obligatorio y definitivo.
Intervencin del Grupo Mercado Comn
Sin perjuicio del procedimiento arbitral, cuando las partes son dos estados,
pueden tambin presentar el caso ante el Grupo Mercado Comn. En este caso
el GMC puede realizar recomendaciones a las partes en conflicto con el fin de
que resuelvan la diferencia.
ORGANISMOS AUXILIARES
La Comisin Sociolaboral (CSL) de composicin tripartita (gobiernos, empleadores y sindicatos), creada en 1997 e instalada en 1998.
El Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANE), creado en 2004.
El Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), creado
en 2004.
El Instituto Social del Mercosur, creado en 2006.
El Foro de la Mujer, en el mbito del FCES.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)
El Mercosur cuenta tambin con instancias auxiliares no decisorias como
los Subgrupos de Trabajo (SGT) dependientes del GMC, los Comits Tcnicos
(CT) dependientes del CCM, el Observatorio del Mercado de Trabajo (OMT)
dependiente del SGT10, y el Observatorio de la Democracia creado en 2006.
Tambin existe un organismo oficial vinculado al Mercosur, aunque sin pertenecer a su organigrama, denominado Mercociudades integrado por municipios de los pases miembros. Tiene su sede en Montevideo y est integrada por
123 ciudades donde viven ms de 75 millones de habitantes [5] .
484
Con una autonoma institucional similar existe la Asociacin de Universidades Grupo Montevideo (AUGM), creada en 1991, e integrada por la mayora
de las universidades pblicas del Cono Sur, con 800.000 estudiantes y 80.000
docentes [6] .
En 2006 los ministros de Educacin de Argentina y Brasil acordaron un
sistema de integracin entre universidades de ambos pases con el objetivo de
fundar en el mediano plazo la Universidad del Mercosur [7]
ESTRUCTURA JURDICA DEL MERCOSUR
Derecho comunitario del Mercosur
El Mercosur funciona con una estructura jurdica en la que se combinan
los clsicos tratados, protocolos y declaraciones del Derecho Internacional, con
normas propias obligatorias dictadas por los rganos decisorios del bloque (derecho comunitario), recomendaciones no obligatorias dictadas por los rganos
auxiliares, e incluso acuerdos de concertacin social regional.
Decisiones, resoluciones y directivas
El Mercosur posee tres organismos decisorios:
el Consejo del Mercado Comn (CMC), su rgano supremo, que dicta Decisiones;
el Grupo Mercado Comn (GMC) que dicta Resoluciones;
la Comisin de Comercio del Mercosur (CCM), dicta Directivas.
Estos tres tipos de normas comunitarias dictadas por los organismos decisorios del Mercosur, son de aplicacin obligatoria para los pases miembros
(Protocolo de Ouro Preto, artculo 42).
Ello ha generado un problema especfico, que aunque con diferencias respecto del sistema de internalizacin de normas que tiene cada uno, sobre el
modo de internalizar las normas del Mercosur a los ordenamientos jurdicos
de cada uno de las naciones que lo integran y el nivel de jerarqua que ocupan en
la pirmide jurdica Para ello, en todos los casos se precisa de un acto jurdico de
los pases miembros. Por esta razn, especialistas discuten si estas normas del
Mercosur constituyen realmente un derecho propio del Mercosur, lo que se conoce como derecho comunitario, o se trata de normas de derecho internacional
que precisan ser ratificadas.
Un gran sector ha optado por crear la categora de derecho comunitario
derivado.
Las normas obligatorias del Mercosur se toman por unanimidad de todos
los pases miembros y sin que falte ninguno (artculo 37 del Protocolo de Ouro
Preto).
485
RODOLFO CAPN FILAS
Tratados y protocolos
Las normas de importancia extraordinaria para el Mercosur, se realizan
como tratados internacionales y por lo tanto necesitan ser ratificados por los parlamentos nacionales. Toman la forma de protocolos complementarios del Tratado de Asuncin, que constituye la norma institucional bsica del Mercosur.
Por tratarse de una norma complementaria de un tratado, los protocolos
suelen tener una tramitacin ms rpida para su ratificacin parlamentaria en
cada pas. Excepcionalmente, en algn caso, como el Acuerdo Multilateral de
Seguridad Social de 1997, se recurri a la forma del tratado, y la tramitacin
para su ratificacin demor 8 aos.
Declaraciones presidenciales
En algunos casos, los pases miembros han recurrido a las declaraciones
presidenciales, como en el caso de la Declaracin sobre Compromiso Democrtico de 1996, o la Declaracin Sociolaboral de 1998. Las declaraciones son
actos firmados por todos los presidentes que no necesitan ningn tipo de ratificacin parlamentaria ni acto de internalizacin. Se discute entre los juristas la
validez de estas normas, con gran variedad de puntos de vista.
Recomendaciones y dems actos de los organismos auxiliares
Los dems organismos del Mercosur producen recomendaciones a alguno
de los tres rganos decisorios, y solo se transforman en normas obligatorias, si
son aprobados y adoptan la forma de algunas de las alternativas tratadas en el
punto anterior.
Un caso especial lo constituyen las recomendaciones de la Comisin Sociolaboral. Desde el punto de vista meramente formal no tiene diferencia alguna
con las recomendaciones realizadas por otros organismos del Mercosur. Pero
debido a su peculiar composicin tripartita (gobiernos, empleadores y sindicatos), las recomendaciones que realiza constituyen actos de consenso entre los
tres sectores, lo que hace de las mismas verdaderos actos de dilogo y concertacin social regional. El peso de ese consenso y el hecho de que los gobiernos estn representados hace que su aprobacin se encuentre virtualmente asegurada.
Internalizacin de las normas del Mercosur y el Derecho comunitario
Pasaporte argentino con la mencin Mercosur por encima del nombre del
pas. Todos los pasaportes de los miembros del Mercosur deben mencionarlo
y ser de color azul oscuro.El modo en que se logra la aplicacin efectiva de
las decisiones, resoluciones y directivas del Mercosur como derecho interno de
cada pas, y el rango jurdico que ellas ocupan frente a las normas nacionales, ha
generado un problema especfico conocido con el nombre de internalizacin
de las normas supranacionales.
486
Los pases miembros del Mercosur poseen diferentes mecanismos constitucionales para internalizar las normas establecidas por el bloque y le asignan
diferentes rangos de supremaca frente a su derecho interno. En Argentina y
Paraguay, que han adoptado el sistema conocido como monista, los tratados y
protocolos ratificados tienen valor superior a las leyes nacionales, y por lo tanto
no pueden ser derogados ni suplidos por estas. En Brasil y Uruguay, que han
adoptado el sistema conocido como dualista, los tratados y protocolos tienen
el mismo valor que las leyes nacionales, y por lo tanto estas predominan sobre
aquellos si son de fecha posterior.
Por otra parte, las constituciones de los pases miembros no tienen definido
con claridad el status jurdico de las normas obligatorias dictadas por los organismos decisorios del Mercosur, ni sus condiciones de validez interna en cada
estado.
En la prctica cada pas ha elaborado procedimientos que permitan una rpida incorporacin de las normas mercosureas como derecho interno, pero en
ningn caso hay una aplicacin directa. Esto ha llevado a varios especialistas a
sostener que el derecho mercosureo no tiene la condicin de derecho comunitario.
Estados asociados al Mercosur
Tiene como estados asociados a Bolivia (1996), Chile (1996), Per (2003),
Colombia (2004) y Ecuador (2004). Bolivia, Per, Colombia y Ecuador integran la Comunidad Andina (CAN), bloque con el que el Mercosur tambin firmar un acuerdo comercial.
El estatus de Estado asociado se establece por acuerdos bilaterales, denominados Acuerdos de Complementacin Econmica, firmados entre el Mercosur
y cada pas asociado. En dichos acuerdos se establece un cronograma para la
creacin de una zona de libre comercio con los pases del Mercosur y la gradual
reduccin de las tarifas arancelarias entre el Mercosur y los pases firmantes.
Adems de participar en calidad de invitados a la reuniones de los organismos
del Mercosur y efectuar convenios sobre materias puntuales.
Chile formaliza su asociacin al Mercosur el 25 de junio de 1996, durante
la X Reunin de Cumbre del Mercosur, en San Luis, Argentina, a travs de la
suscripcin del Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Chile.
Bolivia formaliz su adhesin en la XI Reunin de Cumbre del Mercosur, en Fortaleza (Brasil), el 17 de diciembre 1996, mediante la suscripcin del
Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Bolivia. A fines de 2006
formaliz su pedido de admisin como miembro pleno del Mercosur.
Per formaliza su asociacin al Mercosur en el 2003 por la suscripcin del
Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Per (CMC n 39/03).
487
RODOLFO CAPN FILAS
Colombia, Ecuador y Venezuela formalizan su asociacin al Mercosur el

2004 mediante la suscripcin del Acuerdo de Complementacin Econmica
Mercosur-Colombia, Ecuador y Venezuela (CMC n 59/04).
Venezuela se integra como estado miembro, con plenos derechos y deberes, al firmar el Protocolo de adhesin al Mercosur el 4 de julio de 2006. Entre
el 2004 y 2006 Venezuela era estado asociado.
El Mercosur se concibe cmo un proyecto de integracin a nivel Amrica
Latina, por eso prev la incorporacin de ms estados de la regin, sea para el
estatus de estado asociado o estado miembro.
Acuerdos con otros bloques
Existe un acuerdo con la Comunidad Andina, establecido en el Acuerdo
de Complementacin Econmica celebrado entre la Comunidad Andina y el
Mercosur del 6 de diciembre del 2002. Adems de la cooperacin econmica
tambin se efecta un dilogo poltico. Se abre tambin la posibilidad de entablar negociaciones con cada uno de los estados integrantes del bloque andino.
En noviembre de 2005 el Congreso Colombiano ratific un Tratado de Libre Comercio (TLC) con el Mercosur. En consecuencia, el acceso a Mercosur
de productos colombianos aumenta el peso poltico de Colombia en las negociaciones que actualmente se llevan a cabo para un tratado de libre comercio
(TLC) con los Estados Unidos.
El 30 de diciembre de 2005, el presidente colombiano lvaro Uribe firma
la Ley 1.000, para la creacin de una zona de libre comercio entre la Comunidad Andina y el Mercosur. Con este nuevo acuerdo, los productos colombianos consiguieron un acceso preferencial al Mercosur, a la vez que Colombia
obtuvo la oportunidad de importar materias primas y bienes de capital de Mercosur a costos ms bajos segn lo establecido en el TLC. Colombia tambin
logr unas condiciones de asimetra favorables que le permiten aplicar una
desgravacin gradual y progresiva de las importaciones provenientes de las
economas ms grandes del Mercosur, como Argentina y Brasil.
Los presidentes del Mercosur firmaron el 17 de diciembre de 2007, durante la XXXIV Cumbre en Montevideo un Tratado de Libre Comercio (TLC)
con Israel.[4] El acuerdo con Israel, fue el primer TLC que el Mercosur firma
desde su fundacin en 1991, tras una negociacin de dos aos. Es el primer
tratado que firma el Mercosur en bloque con otro pas. La alianza comercial
cubre el 90% del comercio, con un calendario de desgravacines arancelarias
progresivas de cuatro fases (inmediata, a 4, 8 y 10 aos). Estos aranceles se
eliminarn a los diez aos para los productos agrcolas e industriales.
488
El volumen de intercambios entre estos socios, MercosurIsrael, ser en

torno a los 47.000 millones de dlares. Los principales productos que el bloque sudamericano exporta a Israel son granos y cereales, bienes de capital y
calzado, mientras que Israel le provee de agroqumicos, software y productos
tecnolgicos.
El acuerdo firmado no incluye a Venezuela, que se encuentra en proceso
para ingresar al Mercosur como socio pleno.
Una vez que entre en vigor el acuerdo de adhesin de Venezuela al bloque, el pas caribeo tendr 270 das para analizar el tratado y deber ser el
Mercosur el que consulte a Israel sobre su disposicin para negociar la incorporacin venezolana al TLC.
Libre residencia y circulacin de personas
El Mercosur, Bolivia y Chile han establecido que todo su territorio constituye un rea de Libre Residencia con derecho a trabajar para todos sus ciudadanos, sin otro requisito que acreditar la nacionalidad y no poseer antecedentes penales. Esta rea fue establecida en la Cumbre de Presidentes de Brasilia,
mediante el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte
del Mercosur, Bolivia y Chile firmado el 6 de diciembre de 2002.
Si bien el rea de Libre Residencia y Trabajo no se asimila completamente a la libre circulacin de personas (donde no se requiere tramitacin migratoria alguna), los seis pases han dado un gran paso adelante y establecido
expresamente su voluntad de alcanzar la plena libertad de circulacin de las
personas en todo el territorio.
Mercosur Sociolaboral
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur (CCSCS) representa a los trabajadores ante el Mercosur, en los mbitos tripartitosA pesar
de que la estructura original del Mercosur (Tratado de Asuncin) no contemplaba ningn mbito para tratar cuestiones socio-laborales, desde sus inicios,
los sindicatos del Mercosur representados por la Coordinadora de Centrales
Sindicales del Cono Sur (CCSCS) con el apoyo activo de los ministerios de
Trabajo, y un considerable sector de las organizaciones de empleadores, pugnaron por crear espacios tripartitos para analizar, debatir y decidir mediante el
dilogo social regional, el impacto que la integracin tendra sobre los mercados de trabajo y las condiciones socio-laborales.
De ese modo un ao despus de fundado el Mercosur se crea el SubGrupo
de Trabajo para Asuntos Sociolaborales, dependiente del GMC, que en los inicios llevara el nmero 11, pero que a partir de 1995 es numerado definitivamente
489
RODOLFO CAPN FILAS
como SGT10. El SGT10 se organiz como un mbito tripartito (ministerios de

trabajo, empleadores y sindicatos). Gener una fructfera cultura subregional de
dilogo social que origin todo lo que hoy se conoce como Mercosur Sociolaboral.
A partir de los acuerdos derivados del dilogo social en el SGT10, el Mercosur se fue dotando de organismos e instrumentos socio-laborales.
En 1994 se crea el Foro Consultivo Econmico Social (FCES), mediante
el Protocolo de Ouro Preto, integrado por las organizaciones de empleadores,
trabajadores y de la sociedad civil, en representacin de los sectores econmicos y sociales; pero recin comienza a funcionar en 1996.
En 1997 se firma la primera norma de contenido socio-laboral del Mercosur, el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Comn del Sur
(que va a tardar aos en ser ratificado) y se crea el Observatorio del Mercado
de Trabajo, dependiente del SGT10.
En 1998 los cuatro presidentes firman la Declaracin Sociolaboral del
MERCOSUR] (DSL), que a su vez crea la Comisin Sociolaboral (CSL), de
composicin tripartita, con el fin de seguir la aplicacin de la DSL.
En 2000 el Mercosur ms Bolivia y Chile proclaman la Carta de Buenos
Aires sobre Compromiso Social.
En 2001, como consecuencia directa de los acuerdos tripartitos alcanzados en materia de formacin profesional y la primera reunin de la CSL, se
dicta la primera resolucin socio-laboral de aplicacin directa a los pases
miembros (sin necesidad de ratificacin), la Resolucin sobre Formacin Profesional que sanciona el GMC (Resolucin 59/91).
En 2003, por primera vez la CMC, el organismo supremo del Mercosur,
sanciona una norma socio-laboral (de aplicacin directa), la Recomendacin
01/03 estableciendo el Repertorio de Recomendaciones Prcticas sobre Formacin Profesional. El mismo ao la CMC convoca a la Primera Conferencia
Regional de Empleo que se realiza en abril de 2004 con composicin tripartita
(ministros de trabajo, empleadores y sindicatos) y finaliza con una importante
Recomendacin de los Ministros de Trabajo sobre una Estrategia Mercosur
para la Creacin de Empleo. En diciembre de 2004 se decide crear el Grupo
de Alto Nivel para la elaboracin de una estrategia MERCOSUR dirigida al
crecimiento del empleo.
La XXX Cumbre de Presidentes de Crdoba de julio de 2006 aprob importantes iniciativas referidas a la dimensin sociolaboral. En particular aprob
la Estrategia Mercosur de Crecimiento del Empleo (Decisin CMC n 04/06) y
cre el Instituto Social del Mercosur.
Fuente: Wikipedia on line
490
ANEXO II NORMAS DE DERECHOS HUMANOS Y MERCOSUR

Cuadro 1: Derechos humanos y mundo del trabajo
Cdigo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
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18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
Derecho
Al desarrollo integral.
A un orden social justo, nacional e internacional.
A la tecnologa apropiada.
A la educacin y formacin profesional.
A la satisfaccin de las necesidades bsicas.
A niveles crecientes de bienestar.
A un empleo til.
A la seguridad social.
A los seguros sociales.
A condiciones dignas de trabajo.
A la in/discriminacin.
A una remuneracin justa.
A jornada laboral limitada.
Al descanso.
A vacaciones pagas.
Proteccin contra el desempleo.
A la organizacin sindical.
A la negociacin sectorial.
A participar en la toma de decisiones.
A las medidas de accin directa.
Acceso a los bienes de la civilizacin.
A la objecin de conciencia.
Acceso a una vivienda digna.
Acceso al patrimonio cultural de la humanidad.
Erradicacin del analfabetismo.
Colocar los centros educativos al servio del Mundo del Trabajo.
Participar en los medios masivos de comunicacin.
Proteccin especial a la mujer trabajadora.
Proteccin especial al joven trabajador.
Proteccin especial al emigrante, refugiado, exiliado.
Atencin preferente del discapacitado.
Atencin preferente del indgena.
Proteccin especial del trabajador rural.
Atencin digna a jubilados y pensionados.
491
RODOLFO CAPN FILAS
Los documentos internacionales en relacin a los derechos humanos son

los siguientes:
Cuadro 2: Documentos internacionales y derechos humanos
Cdigo
Der. Hum.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
26
22
25
23
22
25
23
2
23
24
24
24
23
B
2
1
2
7
Documentos Internacionales
C
D
1
26
1
26
26
6
26
12
26
12
26
6
26
9
26
9
26
7
26
3
1
E
29
30
36
43
31
31
43
32
43
43
43
7
7
26
26
26
43
43
43
17.
23
22
16
43
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
23
21
23
22
25
22
8
15
8
26
23
26
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43
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28.
29.
30.
31.
492
A
28
28
F
18
16
17
19
19
17
1
8
9
10
13
11
16
16
1
17
16
17
4
17
2
17

Cdigo
Der. Hum.
32.
33.
34.
Documentos Internacionales
C
D
F
17
17
17
Referencias: Cd.: Derechos Humanos enumerados en Cuadro 1.

A: Declaracin Universal de Derechos Humanos.
B: Pacto Internacional de derechos civiles y polticos.
C: Pacto Internacional de derechos econmicos, so- D: Pacto de San Jos de Costa Rica sobre Derechos
ciales y culturales.
Humanos.
E: Carta de la Organizacin de los Estados Americanos. F: Declaracin SocioLaboral del Mercosur
ANEXO III DECLARACIN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

(1998)
Los jefes de Estados de los Estados Partes del Mercado Comn del Sur,
Considerando que los Estados Parte del MERCOSUR reconocen, en los
trminos del Tratado de Asuncin (1991), que la ampliacin de las actuales
dimensiones de sus mercados nacionales, mediante la integracin, constituye
condicin fundamental para acelerar los procesos de desarrollo econmico
con justicia social,
Considerando que los Estados Partes declaran, en el mismo Tratado, la
disposicin de promover la modernizacin de sus economas para ampliar la
oferta de bienes y servicios disponibles y, consecuentemente, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes;
Considerando que los Estados Partes, adems de Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ratificaron los principales convenios
que garantizan los derechos esenciales de los trabajadores, y adoptan en gran
medida las recomendaciones orientadas para la promocin del empleo de calidad, de las condiciones saludables de trabajo, del dilogo social y del bienestar de los trabajadores,
Considerando adems que los Estados Partes apoyaron la Declaracin
de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo,
(1998), la cual reafirma el compromiso de los Miembros de respetar, promover y poner en prctica los derechos y obligaciones expresados en los convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la Organizacin,
Considerando que los Estados Partes estn comprometidos con las declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la Humanidad, entre ellos la Declaracin Universal de los Derechos
493
RODOLFO CAPN FILAS
Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos

(1966), el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaracin Americana de Derechos y Obligaciones del Hombre (1948) la Carta Interamericano de Garantas Sociales (1948), la Carta de
la Organizacin de los Estados Americanos OEA (1948), la Convencin
Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (1988),
Considerando que diferentes foros internacionales, entre ellos la Cumbre
de Copenhague (1995), han enfatizado la necesidad de instituir mecanismos
de seguimiento y evaluacin de los componentes sociales de la mundializacin de la economa, con el fin de asegurar la armona entre progreso econmico y bienestar social;
Considerando que la adhesin de los Estados Parles a los principios de la
democracia poltica y del Estado de Derecho y del respeto irrestricto a los derechos civiles y polticos de la persona humana constituye base irrenunciable
de! proyecto de integracin,
Considerando que la integracin involucr aspectos y efectos sociales
cuyo reconocimiento implica la necesidad de prever, analizar y solucionar
los diferentes problemas generados, en este mbito, por esa misma integracin.
Considerando que los Ministros de Trabajo del MERCOSUR han manifestado, en sus reuniones, que la integracin regional no puede restringirse a la
esfera comercial y econmica, sino que debe alcanzar la temtica social, tanto
en lo que se refiere a la adecuacin de los marcos regulatorios laborales a las
nuevas realidades configuradas por esa misma integracin y por el proceso de
globalizacin de la economa, como al reconocimiento de un nivel mnimo de
derechos de los trabajadores en el mbito del Mercosur, correspondiente a los
convenios fundamentales de la OIT.
Considerando la decisin de los Estados Partes de consolidar en un instrumento comn los progresos ya logrados en la dimensin social del proceso
de integracin y sostener los avances futuros de constantes en el campo social,
sobre todo mediante la ratificacin y cumplimiento de los principales convenios de la OIT.,
Adoptan los siguientes principios y derechos en el rea de trabajo, que
pasan a constituir la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, sin perjuicio de
otros que la prctica nacional o internacional de los Estados Partes haya instaurado o vaya a instaurar:
494
Derechos individuales
No discriminacin
Artculo 1.- Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de
derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupacin, sin distincin o
exclusin en razn de raza, origen nacional, color, sexo u orientacin sexual,
edad, credo, opinin poltica o sindical, ideologa, posicin econmica o cualquier otra condicin social familiar, en conformidad con las disposiciones
legales vigentes.
Los Estados Partes se comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminacin. En particular se comprometen a realizar acciones
destinadas a eliminar la discriminacin respecto de los grupos en situacin de
desventaja en el mercado de trabajo.
Promocin de la igualdad
Articulo 2.- Las personas con discapacidad fsicas o mentales sern tratadas en forma digna y no discriminatoria, favoreciendo su insercin social y
laboral.
Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas efectivas, especialmente en lo que se refiere a la educacin, formacin, readaptacin y orientacin profesional, a la adecuacin de los ambientes de trabajo y al acceso a
los bienes y servicios colectivos, a fn de asegurar que las personas discapacitadas tengan la posibilidad de desempearse en una actividad productiva.
Artculo 3.- Los Estados Partes se comprometen a garantizar a travs de
la normativa y prcticas laborales, la igualdad de trato y oportunidad entre
mujeres y hombres.
Trabajadores inmigrantes y fronterizos
Artculo 4.- Todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a ayuda, informacin, proteccin e igualdad de derechos y consideraciones de trabajo reconocidos a los nacionales del pas en el
que estuviera ejerciendo sus actividades de conformidad con las reglamentaciones profesionales de cada pas.
Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas tendientes al establecimiento de normas y procedimientos comunes relativos a la circulacin de
los trabajadores en las zonas de frontera y a llevar a cabo las acciones necesarias a fin de mejorar las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo
y de vida de estos trabajadores.
495
RODOLFO CAPN FILAS
Eliminacin del trabajo forzoso

Artculo 5.- Toda persona tiene derecho al trabajo libre y a ejercer cualquier oficio o profesin conforme a las disposiciones nacionales vigentes.
Los Estados Partes se comprometen a eliminar toda forma de trabajo o
servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de, una pena cualquiera y para
el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.
Adems se comprometen a adoptar medidas para garantizar la abolicin
de toda utilizacin de la mano de obra que propicie, autorice o tolere el trabajo
forzoso u obligatorio.
Especialmente suprmese toda forma de trabajo forzoso u obligatorio del
que pueda hacerse uso:
a) como medio de coercin o de educacin poltica o como castigo por no
tener o expresar el trabajador determinadas opiniones polticas o por manifestar oposicin ideolgica al orden poltico, social o econmico establecido,
b) como mtodo de movilizacin y utilizacin de la mano de obra con fines
de fomento econmico;
c) como medida de disciplina en el trabajo
d) como castigo por haber participado en huelgas,
e) como medida de discriminacin racial, social, nacional o religiosa.
Trabajo infantil y de menores
Artculo 6.- La edad mnima de admisin al trabajo ser aquella establecida conforme a las legislaciones nacionales de los Estados Partes, no pudiendo ser inferior a aquella en que cesa la escolaridad obligatoria.
Los Estados Partes se comprometen a adoptar polticas y acciones que
conduzcan a la abolicin del trabajo infantil y a la elevacin progresiva de la
edad mnima para ingresar al mercado de trabajo.
El trabajo de los menores ser objeto de proteccin especial por los Estados Partes, especialmente en lo que concierne a la edad mnima para el ingreso
al mercado de trabajo y a otras medidas que posibiliten su pleno desarrollo
fsico, intelectual, profesional y moral.
La jornada de trabajo para esos menores, limitada conforme a las legislaciones nacionales, no admitir su extensin mediante la realizacin de horas
extras ni en horarios nocturnos.
496
El trabajo de los menores no deber realizarse en un ambiente insalubre,

peligroso o inmoral, que pueda afectar el pleno desarrollo de sus facultades
fsicas, mentales y morales.
La edad de admisin a un trabajo con alguna de las caractersticas antes
sealadas no podr ser inferior a los 18 aos.
Derechos de los empleadores
Artculo 7.- El empleador tiene el derecho de organizar y dirigir econmica y tcnicamente la empresa, de conformidad con las legislaciones y
prcticas nacionales.
Derechos colectivos
Libertad de asociacin
Artculo 8.- Todos los empleadores y trabajadores tienen el derecho de
constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como de afiliarse a esas organizaciones, de conformidad con las legislaciones nacionales
vigentes.
Los Estados Partes se comprometen a asegurar, mediante dispositivos legales, el derecho a la libre asociacin, abstenindose de cualquier injerencia
en la creacin y gestin de las organizaciones constituidas, adems de reconocer su legitimidad en la representacin y la defensa de los intereses de sus
miembros.
Libertad sindical
Artculo 9.- Los trabajadores debern gozar de adecuada proteccin contra todo acto de discriminacin tendiente a menoscabar la libertad sindical con
relacin a su empleo.
Se deber garantizar:
a) la libertad de afiliacin, de no afiliacin y de desafinacin, sin que ello
comprometa el ingreso a un empleo o su continuidad en el mismo;
b) evitar despidos o perjuicios que tengan como causa su afiliacin sindical
o su participacin en actividades sindicales,
c) el derecho a ser representados sindicalmente, conforme a la legislacin,
acuerdos y convenciones colectivos de trabajo vigentes en los Estados
Partes.
497
RODOLFO CAPN FILAS
Negociacin colectiva
Artculo 10.- Los empleadores o sus organizaciones y las organizaciones
o representaciones de trabajadores tienen derecho a negociar Y celebrar convenciones y acuerdos colectivos para reglamentar las condiciones de trabajo,
de conformidad con las legislaciones y prcticas nacionales.
Huelga
Artculo 11.- Todos los trabajadores y las organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos de prevencin o solucin de conflictos o la regulacin de este derecho no podrn impedir su ejercicio o desvirtuar
su finalidad.
Promocin y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposicin de conflictos
Artculo 12.- Los Estados Partes se comprometen a propiciar y desarrollar formas preventivas y alternativas de autocomposicin de los conflictos
individuales y colectivos de trabajo, fomentando la utilizacin de procedimientos independientes e imparciales de solucin de controversias.
Dilogo social
Artculo 13.- Los Estados Partes se comprometen a fomentar el dilogo
social en los mbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos
de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social,
condiciones favorables al crecimiento econmico sostenible y con justicia social de la regin y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.
Otros derechos
Fomento del empleo
Artculo 14.- los Estados Partes se comprometen a promover el crecimiento econmico, la ampliacin de los mercados interno y regional y la
puesta en prctica de polticas activas referentes al fomento y creacin del
empleo, a fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios sociales
y regionales.
Proteccin de los desempleados
Artculo 15.- Los Estados Parles se comprometen a instituir, mantener y
mejorar mecanismos de proteccin contra el desempleo, compatibles con las
498
legislaciones y las condiciones internas de cada pas, a fin de garantizar la subsistencia de los trabajadores afectados por la desocupacin involuntario y al
mismo tiempo, facilitar el acceso a servicios de reubicacin y a programas de
recalificacin profesional que- faciliten su retorno a una actividad productiva.
Formacin profesional y desarrollo de recursos humanos
Artculo 16.- Todo trabajador tiene derecho a la orientacin, a la formacin y a la capacitacin profesional.
Los Estados Partes se comprometen a instituir, con las entidades involucradas que voluntariamente as lo deseen, servicios y programas de formacin
y orientacin profesional continua y permanente, de manera de permitir a los
trabajadores obtener las calificaciones exigidas para el desempeo de una actividad productiva, perfeccionar y reciclar los conocimientos y habilidades,
considerando fundamentalmente las modificaciones resultantes del progreso
tcnico.
Los Estados Partes se obligan adems a adoptar medidas destinadas a promover la articulacin entre los programas y servicios de orientacin y formacin profesional, por un lado, y los servicios pblicos de empleo y de proteccin de los desempleados, por otro, con el objetivo de mejorar las condiciones
de insercin laboral de los trabajadores.
Los Estados Partes se comprometen a garantizar la efectiva informacin
sobre los mercados laborales y su difusin tanto a nivel nacional como regional.
Salud y seguridad en el trabajo
Artculo 17.- Todo trabajador tiene el derecho a ejercer sus actividades
en un ambiente de trabajo sano y seguro, que preserve su salud fsica y mental
y estimule su desarrollo y desempeo profesional.
Los Estados Partes se comprometen a formular, aplicar y actualizar, en
forma permanente y en cooperacin con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores, polticas y programas en materia de salud y seguridad de
los trabajadores y del medio ambiente del trabajo, con el fin de prevenir los
accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, promoviendo condiciones ambientales propicias para el desarrollo de las actividades de los trabajadores.
Inspeccin del trabajo
Artculo 18.- Todo trabajador tiene derecho a una proteccin adecuada en
lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo.
499
RODOLFO CAPN FILAS
Los Estados Partes se comprometen a instituir y a mantener servicios de

inspeccin de trabajo, con el cometido de controlar en todo su territorio el
cumplimiento de las disposiciones normativas que se refieren a la proteccin
de los trabajadores y a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo,
Seguridad social
Artculo l9.- Los trabajadores del MERCOSUR tienen derecho a la seguridad social, en los niveles y condiciones previstos en las respectivas legislaciones nacionales.
Los Estados Partes se comprometen a garantizar una red mnima de amparo social que proteja a sus habitantes ante la contingencia de riesgos sociales, enfermedades, vejez, invalidez y muerte, buscando coordinar las polticas
en el rea social, de forma de suprimir eventuales discriminaciones derivadas
del origen nacional de los beneficiarios.
Aplicacin y seguimiento
Artculo 20.- Los Estados Partes se comprometen a respetar los derechos
fundamentales inscritos en esta Declaracin y a promover su aplicacin de
conformidad con la legislacin y las prcticas nacionales y las convenciones
y acuerdos colectivos. Con tal finalidad, recomiendan instituir, como parte
integrante de esta Declaracin, una Comisin Sociolaboral, rgano tripartito,
auxiliar del Grupo Mercado Comn, que tendr carcter promocionar y no
sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional, con el objetivo de
fomentar y acompaar la aplicacin del instrumento. La Comisin Sociolaboral Regional se manifestar por consenso de los tres sectores, y tendr las
siguientes atribuciones y responsabilidades:
a) examinar, comentar y canalizar las memorias preparadas por los Estados
Partes, resultantes de los compromisos de esta Declaracin,
b) formular planes, programas de accin y recomendaciones tendientes a
fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin,
c) examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones
en la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Declaracin;
d) examinar dudas sobre la aplicacin de la Declaracin y proponer aclaraciones;
e) elaborar anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento de la
Declaracin, examinar y presentar las propuestas de modificacin del texto de la Declaracin y darles el curso pertinente.
500
Las formas y mecanismos de canalizacin de los asuntos citados precedentemente sern definidos por el reglamento interno de la Comisin Sociolaboral Regional.
Artculo 21.- La Comisin Sociolaboral Regional deber sesionar por lo
menos una vez al ao para analizar las memorias ofrecidas por los Estados
Partes y preparar informe a ser elevado al Grupo Mercado Comn.
Artculo 22- La Comisin Sociolaboral Regional redactar, por consenso
y en el plazo de seis meses, a contar de la fecha de su institucin, su propio
reglamento interno y el de las comisiones nacionales, debiendo someterlos al
Grupo Mercado Comn para su aprobacin.
Artculo 23.- Los Estados Partes debern elaborar, por intermedio de sus
Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms representativas
de empleadores y de trabajadores, memorias anuales, conteniendo:
a) el informe de los cambios ocurridos en la legislacin o en la prctica
nacional relacionados con la implementacin de los enunciados de esta
Declaracin, y
b) el informe de los avances realizados en la promocin de esta Declaracin
y de las dificultades, enfrentadas en su aplicacin.
Artculo 24.- Los Estados Partes acuerdan que esta Declaracin. teniendo en cuenta su carcter dinmico y el avance de(proceso de integracin subregional, ser objeto de revi sin, transcurridos dos aos de su adopcin,
con base en la experiencia acumulada en el curso de su aplicacin o en las
propuestas e insumos formulados por la Comisin Sociolaboral o por otros
organismos.
Artculo 25.- Los Estados Partes subrayan que esta Declaracin y su mecanismo de seguimiento no podrn invocarse ni utilizarse para otros fines que
no estn en ellos previstos, vedada, en particular, su aplicacin a cuestiones
comerciales, econmicas y financieras.
Hecha en la ciudad de Ro de Janeiro, a los diez das de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, en las versiones espaola y portuguesa, de igual
tenor.
ANEXO IV CARTA DE BUENOS AIRES SOBRE COMPROMISO
SOCIAL (30.06.2000)
Los Presidentes de la Repblica Argentina, de la Repblica Federativa del
Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay,
Estados Partes del Mercosur y los Presidentes de la Repblica de Bolivia y de
la Repblica de Chile,
501
RODOLFO CAPN FILAS
REAFIRMANDO los principios contenidos en el Protocolo de Ushuaia

sobre Compromiso Democrtico y en la Declararacin Poltica del Mercosur,
Bolivia y Chile como Zona de Paz;
TENIENDO presente los principios y derechos contenidos en la Declaracin Sociolaboral del Mercosur;
CONVENCIDOS de que el desarrollo econmico y la plena integracin
regional slo pueden lograrse en un marco de justicia y de equidad social;
REAFIRMANDO el compromiso con la consolidacin y defensa de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales y con las declaraciones e
instrumentos internacionales y regionales que los resguardan;
CONSIDERANDO que la firme adhesin a los principios de la democracia representativa y al Estado de Derecho y el respeto irrestricto a los derechos civiles y polticos constituyen la base irrenunciable de la integracin
regional;
CONVENCIDOS de que el crecimiento econmico es una condicin necesaria pero no suficiente para alcanzar una mejor calidad de vida, erradicar la
pobreza y eliminar la discriminacin y la exclusin social;
RATIFICANDO su propsito de contribuir unidos a lograr un mayor
bienestar e igualdad social a travs de un desarrollo econmico equilibrado
y justo;
CONSIDERANDO que resulta prioritario profundizar la dimensin social del Mercosur y teniendo en cuenta que todos los aspectos del proceso de
integracin debern avanzar en forma conjunta;
COINCIDEN EN:
Reconocer la responsabilidad primordial del Estado en la formulacin de
polticas destinadas a combatir la pobreza y otros flagelos sociales y apoyar
las acciones de la sociedad civil dirigidas al mismo objetivo.
Intensificar los esfuerzos de sus Gobiernos para mejorar la calidad de vida
en sus respectivos pases y en la regin, mediante la atencin prioritaria a los
sectores ms desprotegidos de la poblacin en materia de alimentacin, salud,
empleo, vivienda y educacin.
Fomentar la cooperacin con las organizaciones comunitarias y solidarias
de sus respectivos pases y a nivel regional o internacional, que permitan el
aprovechamiento racional y equitativo de los recursos pblicos y privados en
las acciones encaminadas a superar los desequilibrios sociales en la regin.
502
Fortalecer los mecanismos de apoyo a los grupos sociales ms afectados,

dando prioridad a los campos de la nutricin, con atencin especial a la niez,
la juventud, la tercera edad, las mujeres cabeza de familia y madres menores
de edad, las comunidades indgenas, las comunidades rurales crticas, los trabajadores migrantes y sus familias, las personas discapacitadas y otros grupos
sociales vulnerables.
Asegurar la efectiva vigencia de los principios rectores orientados a la
proteccin integral de la niez y la adolescencia y estimular la formulacin
de polticas especficas en su favor, que contemplen su problemtica en el
contexto familiar y comunitario, dando prioridad por igual a los aspectos preventivos y correctivos.
Impulsar medidas adecuadas destinadas a satisfacer las necesidades especiales de los nios y jvenes en situaciones de violencia y abuso sexual, trabajo infantil, embarazo precoz, uso de drogas y comisin de delitos.
Intensificar los esfuerzos para mejorar la situacin de las personas mayores, especialmente de aquellas en estado de pobreza o desamparo, a travs de
avances en materia de prestaciones sociales y de polticas de vivienda e integracin social y programas de capacitacin.
Velar por el estricto cumplimiento de las respectivas normas legales que
prohben la discriminacin y resguardan la efectiva igualdad de derechos, trato y oportunidades para todos, sin distincin o exclusin de ningn tipo.
Promover el crecimiento de sus sociedades fundado en la igualdad entre
mujeres y varones en la vida social, poltica, econmica y cultural, conforme
a una concepcin de la ciudadana que ample los derechos de las mujeres y
afirme la responsabilidad compartida entre ambos.
Fortalecer la cooperacin entre los pases de la regin en materia migratoria y asegurar a los migrantes el pleno ejercicio de los derechos humanos, y
un trato digno, justo y no discriminatorio.
Garantizar el derecho a la educacin bsica y favorecer el acceso a la educacin secundaria, tcnica y vocacional, siendo ambos elementos claves en la
superacin de la pobreza como vehculos de movilidad social y econmica.
Desarrollar polticas que promuevan un tipo de sociedad no excluyente,
que prepare a las personas para enfrentar los desafos planteados por la nueva
comunidad del conocimiento.
Incentivar las investigaciones y estudios conjuntos sobre vulnerabilidad
y exclusin social, descentralizacin y participacin, orientados a mejorar el
proceso de toma de decisiones en poltica social y en la asignacin de recursos.
POR TODO ELLO, DECIDEN:
503
RODOLFO CAPN FILAS
Instruir a las respectivas autoridades nacionales competentes a fortalecer

el trabajo conjunto entre los seis pases, as como el intercambio de experiencias e informaciones a fin de contribuir a la superacin de los problemas sociales ms agudos que los afectan y a la definicin de los temas o reas donde sea
viable una accin coordinada o complementaria tendiente a su solucin.
Acordar que el Foro de Consulta y Concertacin Poltica del Mercosur,
Bolivia y Chile efecte el seguimiento de las orientaciones y lneas de accin
contenidas en la presente Carta, promoviendo la institucionalizacin de una
reunin de las autoridades responsables en materia de desarrollo social.
ANEXO V PROTOCOLO DE ASUNCIN SOBRE COMPROMISO
CON LA PROMOCIN Y PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS DEL MERCOSUR (20.06.2005)
La Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica
del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay, Estados Partes del MERCOSUR, en adelante las Partes; REAFIRMANDO los principios y objetivos
del Tratado de Asuncin y del Protocolo de Ouro Preto.
TENIENDO PRESENTE la Decisin CMC 40/04 que crea la Reunin de
Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del MERCOSUR.
REITERANDO lo expresado en la Declaracin Presidencial de Las Leas
el 27 de Junio de 1992, en el sentido de que la plena vigencia de las instituciones democrticas es condicin indispensable para la existencia y el desarrollo
del MERCOSUR.
REAFIRMANDO lo expresado en la Declaracin Presidencial sobre
Compromiso Democrtico en el MERCOSUR; RATIFICANDO la plena vigencia del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrtico en el MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile.
REAFIRMANDO los principios y normas contenidas en la Declaracin
Americana de Derechos y Deberes del Hombre, en la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y otros instrumentos Regionales de derechos humanos, as como en la Carta Democrtica Interamericana; RESALTANDO
lo expresado en la Declaracin y el Programa de Accin de la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos de 1993, que la democracia, el desarrollo y
el respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales son conceptos
interdependientes que se refuerzan mutuamente.
SUBRAYANDO lo expresado en distintas resoluciones de la Asamblea
General y de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que
el respeto a los derechos humanos y de las libertades fundamentales son elementos esenciales de la democracia.
504
RECONOCIENDO la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia e interrelacin de todos los derechos humanos, sean derechos econmicos,
sociales, culturales, civiles o polticos; REITERANDO la Declaracin Presidencial de Puerto lguaz del 8 de Julio de 2004 en la cual los Presidentes
de los Estados Partes del MERCOSUR destacaron la alta prioridad que le
asignan a la proteccin, promocin y garanta de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de todas las personas que habitan el MERCOSUR;
REAFIRMANDO que la vigencia del orden democrtico constituye una garanta indispensable para el ejercicio efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales, y que toda ruptura o amenaza del normal desarrollo
del proceso democrtico en una de las Partes pone en riesgo el goce efectivo
de los derechos humanos;
ACUERDAN LO SIGUIENTE:
ARTICULO 1.- La plena vigencia de las instituciones democrticas y el
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son condiciones esenciales para la vigencia y evolucin del proceso de integracin
entre las Partes.
ARTICULO 2.- Las Partes cooperarn mutuamente para la promocin y
proteccin efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales a travs de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR.
ARTICULO 3.- El presente Protocolo se aplicar en caso de que se registren graves y sistemticas violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en una de las Partes en situaciones de crisis institucional
o durante la vigencia de estados de excepcin previstos en los ordenamientos constitucionales respectivos. A tal efecto las dems Partes promovern las
consultas pertinentes entre s y con la Parte afectada.
ARTICULO 4.- Cuando las consultas mencionadas en el artculo anterior
resultaren infructuosas, las dems Partes considerarn la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situacin
existente. Dichas medidas abarcarn desde la suspensin del derecho a participar en los distintos rganos del proceso de integracin, hasta la suspensin
de los derechos y obligaciones emergentes del mismo.
ARTICULO 5.- Las medidas previstas en el artculo 4 sern adoptadas
por consenso por las Partes, y comunicadas a la Parte afectada, la cual no participar en el proceso decisorio pertinente. Esas medidas entrarn en vigencia
en la fecha en que se realice la comunicacin respectiva a la Parte afectada.
ARTICULO 6.- Las medidas a que se refiere el artculo 4 aplicadas a la
Parte afectada, cesarn a partir de la fecha de la comunicacin a dicha Parte
505
RODOLFO CAPN FILAS
de que las causas que las motivaron fueron subsanadas. Dicha comunicacin
ser transmitida por las Partes que adoptaron tales medidas.
ARTICULO 7.- El presente Protocolo se encuentra abierto a la adhesin
de los Estados Asociados al MERCOSUR.
ARTICULO 8.- El presente Protocolo entrar en vigor treinta (30) das
despus del depsito del instrumento de ratificacin por el cuarto Estado Parte
del MERCOSUR.
ARTICULO 9.- La Repblica del Paraguay ser depositaria del presente
Protocolo y de los respectivos instrumentos de ratificacin, debiendo notificar
a las Partes la fecha de los depsitos de esos instrumentos y de la entrada en
vigor del Protocolo, as como enviarles copia debidamente autenticada del
mismo.
HECHO en la ciudad de Asuncin, Repblica del Paraguay, a los 20 das
del mes de Junio de dos mil cinco, en un original, en los idiomas espaol y
portugus, siendo ambos textos igualmente autnticos.
NOTAS
1. GUARDINI, ROMANO, La existencia del cristiano, BAC, Madrid, 1997,
pg.193.
2. GUARDINI, ROMANO, op.cit., pg. 204.
3. LVINAS, EMMANUEL, La conciencia no intencional, en Entre nosotros.
Ensayos para pensar en otro, edit. Pre-Textos, Valencia, 2001, pg. 251.
4. LVINAS, EMMANUEL, De otro modo que ser, o ms all de la esencia,
Sgueme, Salamanca, 1995, pg.54.
5. TOMS MORO,Quod in bonum nequis vertere, efficias saltem ut sit
quam minime malum, Utopa
TOMAS MORO (1478 1535)
Nacido en Londres el 07.02.1478, era un hombre de gran cultura, amigo de los renacentistas, entre otros Erasmo de Rotterdam. Conocido por su
humor desbordante, su casa en Chelsea reuna nios, yernos, nueras, nietos
jvenes en bsqueda de su destino (tras la muerte de su primera mujer, Juana
Colt, de la que tuvo cuatro hijos, se cas con Alicia Middleton, viuda con una
hija). En 1504, en tiempos de Enrique VII, fue elegido por primera vez para el
Parlamento. En 1523 lleg a ser presidente de la Cmara de los Comunes. En
1429 Enrique VIII le nombr canciller del Reino. En 1532, al no querer dar su
apoyo al proyecto de Enrique VIII que quera asumir el control sobre la Iglesia en Inglaterra, present su dimisin. Se retir de la vida pblica aceptando
506
la pobreza y el abandono de muchos. Constatada su gran firmeza en rechazar

cualquier compromiso contra su propia conciencia, el rey, en 1534, lo hizo encarcelar en la Torre de Londres dnde fue sometido a diversas formas de presin
psicolgica. Durante el proceso al que fue sometido, pronunci una apasionada
apologa de las propias convicciones sobre la indisolubilidad del matrimonio,
el respeto del patrimonio jurdico inspirado en los valores cristianos y la libertad de la Iglesia ante el Estado. Condenado por el tribunal, fue decapitado el
06.07.1535.
Fuente: Zenit, on line, S00103107, 30.10.2000
6. Rosa Luxemburgo (1871-1919)
Rosa Luxemburgo naci en Zamosc, Polonia, el 05.03.1871. Desde muy
joven se interes por la poltica y por el socialismo, y se uni a un partido revolucionario llamado Proletariat. Alrededor de 1889 tuvo que exiliarse a Zurich.
All, ingres a la universidad y estudi ciencias naturales, matemticas y economa. En 1898 se dirigi a Alemania, centro del movimiento obrero internacional, y la ya lder del movimiento socialista revolucionario polaco, se convirti
en constante colaboradora del Die Neue Seit, el peridico marxista ms importante de la poca. En 1913 public su obra cumbre La acumulacin del capital y ms tarde le siguieron otros ensayos y crticas al sistema capitalista y al
propio marxismo como Reforma o revolucin, Militarismo, guerra y clase obrera, Problemas de organizacin de la socialdemocracia rusa. La tenaz oposicin
contra la primera guerra mundial le vali la crcel, aunque esto no fue obstculo
para que el mejor cerebro despus de Marx -como la llamaba Franz Mehring,
bigrafo del pensador alemn- continuara, desde la celda, expandiendo su postura antiblica y revolucionaria. La pasin por la verdad hizo que Rosa se apartara de todo dogmatismo, incluso fue una aguda crtica de ciertos sectores del
socialismo tradicional, lo que le cost ms de un adversario dentro y fuera del
partido. Por aquella poca ya haba establecido que sin la ms amplia democracia de los trabajadores, funcionarios detrs de su escritorio tomaran el poder
poltico de manos de los trabajadores. Dos meses despus de salir de prisin,
el 15 de enero de 1919, la mxima figura femenina del socialismo internacional
fue ejecutada por un soldado alemn junto a Karl Liebknecht, con quien haba
encabezado un levantamiento escasos meses antes.
Fuente: Base de datos de La Nacin on line
7. GALEANO, Ni derechos ni humanos, en Pgina 12, 07.04.2002
8. cr. SNODO DE LOS OBISPOS, 1971, La justicia en el mundo. Puede consultarse en www.vatican.va
507
RODOLFO CAPN FILAS
9. cr. SNODO DE LOS OBISPOS, 1971, La justicia en el mundo. Puede consultarse en www.vatican.va
10. CARITAS, Pobreza, desigualdad y exclusin social en la Argentina, Bonum, BsAs, 1999.
11. PREBISCH, RAL, Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin, FCE,
Mxico, 1981, pg.121
12. Cabe tener en cuenta las observaciones siguientes
STIGLITZ, JOSEPH (cr. Las lecciones de Argentina, El Pas, 10.01.2002)
dice: El colapso de Argentina dio lugar a la suspensin de pagos ms grande
de la historia. Los expertos estn de acuerdo en que ste es slo el ltimo de
una serie de salvamentos encabezados por el FMI que despilfarraron miles
de millones de dlares y no lograron salvar a las economas que pretendan
ayudar. La naturaleza de ese fracaso, sin embargo, est todava en discusin.
Algunos argumentan que el FMI fue demasiado indulgente; otros, que fue demasiado severo. Aqullos que culpan al FMI ven el problema como provocado
por el propio gasto de Argentina, despilfarrador y corrupto. Estos intentos de
culpabilizacin estn equivocados: uno puede entender la suspensin de pagos
como consecuencia de los errores econmicos cometidos durante toda una dcada. Entender qu fue lo que sali mal nos brinda importantes lecciones para
el futuro. Los problemas empezaron con la hiperinflacin de la dcada de los
ochenta. Para reducir la inflacin haca falta cambiar las expectativas; anclar
la moneda al dlar supona lograr eso. Fue un retorno a una variante del viejo
argumento del patrn oro. Si la inflacin continuaba, el tipo de cambio real del
pas se apreciara, la demanda de sus exportaciones caera, el desempleo se
incrementara y eso moderara las presiones de los salarios y los precios. Los
agentes del mercado, sabiendo eso, se daran cuenta de que la inflacin no se
mantendra. Siempre y cuando el compromiso con el sistema cambiario fuera
creble, lo sera tambin el compromiso para detener la inflacin. Si las expectativas inflacionarias cambiasen, podra lograrse reducir la inflacin sin un
costoso desempleo. Esta receta funcion durante un tiempo en algunos pases,
pero era arriesgada, como se mostrara en Argentina. El FMI foment el uso de
este sistema cambiario. Ahora es menos entusiasta, aunque es Argentina quien
est pagando el precio, y no el FMI. La fijacin por ley de la paridad uno a uno
entre el peso y el dlar redujo la inflacin, pero no promovi un crecimiento
sostenido. Se debi alentar a Argentina para que estableciera un sistema cambiario ms flexible o, por lo menos, un tipo de cambio que reflejara ms los
patrones comerciales del pas. Tambin hubo otros errores en el programa de
reforma de Argentina. Se alab a ese pas por permitir que los bancos fueran
en gran parte propiedad de extranjeros. Por un tiempo esto cre un sistema
508
bancario aparentemente ms estable, pero este sistema fracas en la ayuda a las

pequeas y medianas empresas. Despus del impetuoso crecimiento que lleg
con el fin de la hiperinflacin, ste se redujo, en parte porque las empresas en
el pas no pudieron obtener una financiacin adecuada. El Gobierno argentino
reconoci el problema, pero fue golpeado por numerosos contratiempos fuera de su control antes de que pudiera hacer algo al respecto. La crisis de Asia
Oriental de 1997 le supuso el primer golpe. En parte debido al mal manejo del
FMI, aqulla se volvi una crisis financiera global, incrementando los tipos de
inters para todos los mercados emergentes, incluyendo el de Argentina. El sistema cambiario de ese pas sobrevivi, pero a un precio muy alto: la aparicin
de un porcentaje de desempleo de dos dgitos. Pronto, los altos tipos de inters
desbordaron el presupuesto del pas. Pero aun as, la relacin deuda-PIB de Argentina -incluso cuando el pas empez a colapsarse- permaneci en un nivel
moderado, cerca de 45%, ms bajo que la de Japn. Pero con tipos de inters
de 20%, el 9% del PIB del pas se gastara anualmente en financiar la deuda. El
Gobierno busc la austeridad fiscal, pero no lo suficiente como para compensar
los caprichos del mercado. La crisis financiera global que se dio despus de la
de Asia Oriental provoc una serie de grandes ajustes en los tipos de cambio. El
valor del dlar, al que estaba atado el peso argentino, se increment fuertemente. Entre tanto, el vecino de Argentina y socio comercial del Mercosur, Brasil,
depreci su moneda; algunos dicen que fue significativamente subvaluada. Los
salarios y los precios cayeron, pero no lo suficiente como para permitir que Argentina compitiera de manera efectiva, en especial porque muchos de los productos agrcolas que constituyen la ventaja comparativa natural de ese passe enfrentaron con altas barreras para entrar a los mercados de los pases ricos.
Apenas se haba recuperado el mundo de la crisis financiera de 1997-1998, se
desliz hacia la desaceleracin global del 2000/2001, empeorando la situacin
de Argentina. Aqu fue donde el FMI cometi su error fatal; apoy una poltica
fiscal restrictiva, la misma equivocacin que cometi en Asia Oriental, y con
las mismas desastrosas consecuencias. Se supona que la austeridad fiscal iba
a restaurar la confianza. Pero las cifras del programa del FMI eran ficticias;
cualquier economista poda haber predicho que las polticas de ajuste del gasto
incitan a la recesin y que los objetivos presupuestarios no seran alcanzados.
No hace falta decir que el programa del FMI no alcanz sus metas. Rara vez
se recupera la confianza cuando una economa cae en una profunda recesin y
en un porcentaje de desempleo de dos dgitos. Quiz un dictador militar, como
Pinochet en Chile, podra suprimir los disturbios sociales y polticos que surgen en tales condiciones. Pero en la democracia argentina eso fue imposible.
En varias visitas que realic a Argentina, me sorprend del largo tiempo que
llevaban sufriendo sus habitantes; a m no me resulta tan sorprendente que los
alborotos callejeros hayan destituido al presidente de Argentina como que esos
509
RODOLFO CAPN FILAS
disturbios hayan tardado tanto tiempo en producirse. Siete lecciones deben extraerse ahora de este proceso: 1. En un mundo de tipos cambiarios voltiles,
fijar una moneda a otra como el dlar es muy arriesgado. Hace aos que se
deba haber aconsejado a Argentina que abandonara ese sistema cambiario 2.
La globalizacin expone a un pas a enormes sacudidas. Las naciones deben
enfrentarse a esas sacudidas. Los ajustes de los tipos de cambio forman parte
del mecanismo de globalizacin. 3. Ignorar los contextos social y poltico se
vuelve un peligro en perjuicio propio. Cualquier gobierno que aplica polticas
que dejan a grandes sectores de la poblacin desempleados o subempleados
no est cumpliendo su misin primaria. 4. Centrarse exclusivamente en la inflacin -sin prestar atencin al desempleo o al crecimiento- es arriesgado 5.
El crecimiento requiere de instituciones financieras que brinden crditos a las
empresas nacionales. Vender los bancos a extranjeros, sin crear las salvaguardas apropiadas, puede impedir el crecimiento y la estabilidad 6. Raramente se
restablece la fortaleza -o la confianza- econmica con polticas que conducen a
la economa de un pas a una profunda recesin. El Fondo Monetario Internacional es el gran culpable por haber insistido en polticas restrictivas 7. Hacen
falta mejores mtodos para afrontar situaciones similares a la de Argentina. se
fue mi argumento durante la crisis de Asia Oriental; el FMI afirm lo contrario,
optando por su estrategia de gran salvamento. Ahora el FMI reconoce tardamente que debera explorar otras alternativas. El FMI intentar por todos los
medios desviar la culpa: habr acusaciones de corrupcin y se dir que Argentina no adopt las medidas necesarias. Por supuesto, el pas necesitaba llevar a
cabo otras reformas, pero seguir el consejo del FMI de aplicar polticas de ajuste del gasto slo empeor las cosas. La crisis de Argentina debera recordarnos
la apremiante necesidad de reformar el sistema financiero global, y por donde
debemos empezar es por una profunda reforma del FMI.
13. Genocidio
La Corte Penal Internacional, con sede en La Haya, en vigencia desde el
11.04.2002, juzgar, entre otros, a los acusados por el delito de genocidio. El
art.6 de su Estatuto tipifica como genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuacin, perpetrados con la intencin de destruir total o parcialmente
a un grupo nacional, tnico, racial o religioso como tal: a) Matanza de miembros
del grupo; b) Lesin grave a la integridad fsica o mental de los miembros del
grupo; c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que
hayan de acarrear su destruccin fsica, total o parcial; d) Medidas destinadas a
impedir nacimientos en el seno del grupo; e) Traslado por la fuerza de nios del
grupo a otro grupo (art.6). La decisin del Banco Central, avalada por el Gobierno de la Nacin, de decretar feriado bancario y cambiario hasta que el Congreso sancione una ley respecto de los contratos bancarios y mute los ahorros
510
en Bonos del Estado, expresa una poltica que puede llevar a la inanicin a la
inmensa mayora de la poblacin. Dicha poblacin se halla imposibilitada de
retirar su dinero para hacer frente a las necesidades bsicas. Como el lapso entre
el feriado bancario y la hipottica nueva ley puede ser largo, es fcil comprender
que acarrear a la inmensa mayora de los habitantes del pas lesiones graves a
su integridad fsica o mental, entre ellas el hambre, las enfermedades y la muerte
por inanicin. Por ello, las autoridades pueden ser perseguidas por genocidio en
grado de tentativa ante los tribunales nacionales y ante la Corte Penal Internacional. Presentar el feriado como un mero apriete del gobierno al Congreso
(cr. Duhalde, en el pas de los aprietes,en Clarn, 21.04.2002) desconoce el
lado delictivo del problema: tomar de rehn a la poblacin y someterla a un rgimen de hambre y desvastacin hasta que el Congreso se pliegue a la decisin
gubernamental referida, precisamente, a la propiedad privada de los ahorristas.
Advertencia: En la lnea de la Corte Penal Internacional y de los Derechos Humanos, la Sala VI de la CNAT, en Garca, Juan Jos c/Antillana SA s/ cobro de salarios, sentencia 54600, del 11.02.2002, tipifica como
terrorismo diversos in-cumplimientos de los derechos laborales por parte
de los empleadores: 1. Al contestar la demanda, el empleador cuyos barcos
operan bajo bandera chipriota gracias a la desregulacin martima realizada
bajo la anterior Administracin y festejada por los aplaudidores de turno
(dira el gran peruano neoliberal Vargas Llosa), entre ellos muchos tribunales,
no afirma cul es el horario de trabajo, limitndose a negar el manifestado en
la demanda. 2. A partir de reconocer la relacin laboral, corresponde al empleador probar el horario de trabajo. Esta simple consecuencia de la relacin
laboral, denominada por los autores clsicos (Deveali, Krotoschin, Barbagelata, Cesarismo Junior, De La Cueva) inversin de la carga de la prueba,
fue olvidada (o escamoteada) a partir de las sucesivas dictaduras militares que
dejaran como saldo mayor pobreza, econmica y cultural. Entre la cultural,
dejaron como saldo que las elementales razones del derecho laboral fueran
arrinconadas y que nuestra disciplina se considerara cada vez como derecho
privado, actitud que he denunciado en mi Derecho Laboral I, en 1979 (en
plena dictadura) como macro/civilista. Este modo de ver, desde los intereses
econmicos de los empleadores, colisiona con el amplio humanismo que lee
la realidad desde el rostro del Otro, cuya mirada indica que nadie debe matarlo (Lvinas dixit). Por eso, a los fusilados se les venda los ojos para que los
ejecutores (asesinos, tal vez) puedan dispararles sin demasiado remordimiento. Los macro/civilistas nunca vieron los ojos de los trabajadores concretos
de carne y hueso, ya que en cada caso slo atendieron al actor, a la parte
actora, como si fuese una entidad separada al estilo de las Ideas de Platn.
De ah que cuando en octubre 2001 Rusia y China solicitan a las Naciones
511
RODOLFO CAPN FILAS
Unidas una definicin de terrorismo, para cooperar en la Primera Guerra del

Siglo XXI, tal vez ha llegado el momento de acuar y definir como variable
de terrorismo las diversas formas del horror econmico descripto magistralmente por Vivianne Forrester. La falta de pago de las horas extraordinarias es
una de ellas, porque quien no las satisface lucra con el mercado negro del
esparcimiento de los trabajadores (Emmanuel Levinas, De los Sagrado a lo
Santo. Cinco nuevas lecturas talmdicas, Ropiedras, Barcelona, 1997, pg.
27) y agrede el sentido del mismo trabajo que no es tiempo de la frustracin
y de la alienacin, no es tiempo maldito (op. cit. pg. 31). 3. No existe norma
alguna que cargue al trabajador con el deber procesal de demostrar el horario
de trabajo y probar las horas extraordinarias afirmadas, porque, de acuerdo a
lo anteriormente manifestado, corresponde al empleador demostrar el horario
de trabajo. 4. Sentado ello, ninguna prueba hizo el empleador al respecto, por
lo que la demanda debe receptarse. 5. A mayor abundamiento, el testigo Bilota indica que el trabajo comienza a las 07 hs. pero que los trabajadores estn
full time a disposicin de la empresa. A veces se trabaja hasta las 18 hs. pero
la empresa suele no respetar esa limitacin. El sindicalista Caridad (fs. 144)
menciona que con el cambio de bandera los empleadores aprovecharon para
contratar extranjeros sin radicacin definitiva. Ignora el horario de trabajo realizado por el actor. Textualmente afirma: no sabe con exactitud qu jornada
se trabaja actualmente porque puede realizarse un remolque a cualquier hora
(fs. 145, lnea 3 y ss.), lo que coincide con la amplia disposicin horaria mencionada por Bilota. 6. Por todo ello, cabe: receptar la apelacin del actor, revocar la sentencia, acoger la demanda por $5.573, con ms intereses de acuerdo
a la tasa activa que cobra el Banco de la Nacin Argentina en sus operaciones comunes de crdito, desde que cada suma es debida hasta el pago, con
costas de ambas instancias al demandado, regular los honorarios de primera
instancia sobre el capital de condena ms intereses en el 18% para el letrado
del actor, en el 14% para el letrado del demandado, en el 4% para el perito
contador, + regular los honorarios de segunda instancia sobre los de primera,
en el 35% para el letrado del actor y en el 25% para el letrado del demandado
(voto de Rodolfo Capn Filas). El actor reclama haber trabajado 6 horas por
da, mientras que de la nica prueba directa producida surge que aquel cumpla una jornada normal de 7 a 18 hs. es decir con un exceso de 3 horas extras
por da (vase testimonio de Bilota fs. 146). Es por ello que propongo se haga
lugar a la demanda pero por la mitad del reclamo, esto es $2.786, ya que se
prob el trabajo extra de 3 horas en vez de las 6 horas reclamadas (voto de
De la Fuente, adhesin de Fernndez Madrid). Como la mayora nada dijo
respecto del planteo elaborado, la tesis queda firme: los in-cumplimientos de
los derechos laborales por parte de los empleadores pueden tipificarse como
actos terroristas.
512
Pronstico de pobreza para el ao 2003

Al menos la mitad de la poblacin argentina quedar por debajo de la lnea de la pobreza a fin de ao como consecuencia de la inflacin anual mnima
prevista, que deteriorar aun ms el desvalorizado salario de los trabajadores,
segn una investigacin privada. La proyeccin del trabajo, realizado por la
consultora Equis, establece que si el ndice inflacionario no supera el 15%, tal
como est previsto en el proyecto del Presupuesto nacional, habr unos 2 millones de nuevos pobres, pero, si el promedio de inflacin permanece como el ndice de enero, que alcanz al 2,3%, entonces sern 4,3 millones de personas los
que pasarn a esa situacin. Argentina tiene en la actualidad algo ms de 14,5
millones de pobres, lo que representa un 44,2% del total de la poblacin. La regin compuesta por las provincias de Formosa, Chaco, Corrientes y Misiones,
aparece como la ms afectada por esa realidad al sumar 1,75 millones de personas pobres, lo que representa el 57,3% de la poblacin. La zona del noroeste,
que abarca las provincias de Jujuy, Salta, Tucumn, Catamarca y Santiago del
Estero, tiene 3,95 millones de pobres, el 55,9% de la poblacin. La condicin
de pobreza en Santa Fe, Entre Ros, Crdoba, el interior de Buenos Aires y el
conurbano bonaerense tiene un ndice del 32,7% al afectar a 24,3 millones de
habitantes. El clculo del nivel de la pobreza determina que un varn adulto se
encuentra por debajo de esa lnea cuando sus ingresos mensuales no superan los
154 pesos, en tanto que quienes estn por encima de esa cifra pero que no superan los 192 pesos, se ubican en la zona de riesgo, explica el informe reproducido
por el diario porteo Pgina 12. El trabajo de Equis establece que con un ndice
anual de inflacin del 15%, el 60% de quienes estn en la zona de riesgo descendern a la lnea de pobreza, unas 2 millones de personas, por lo que el ndice de
pobreza para enero de 2003 pasar del 44,2% al 50,7%. Tambin establece otras
dos hiptesis: si se repite la inflacin de enero a lo largo del ao, la poblacin
de pobres aumentar en 4,3 millones de personas y afectara al 57,3% del total,
y si se duplica los ndices de enero y la inflacin llega al 70% anual, habr 5,3
millones de nuevos pobres, por lo que el 60,4% de la poblacin quedar en esa
condicin (ANC-Utpba / Ramiro Gonzalez), en Adital, 14.02.2002
Crisis argentina y Mercosur
La combinacin de los asuntos econmicos con los objetivos polticos de
Estados Unidos y el derrumbe argentino consiguen torpedear con mucha fuerza
al MERCOSUR y dar un duro golpe a Brasil en momentos en que ese pas no
est en una situacin econmica buena. Los norteamericanos son terriblemente agresivos con Argentina y prcticamente la obligaron a derrumbarse. Desde
enero 2002 apretaron a Buenos Aires de manera terrible porque en Washington
s esta produciendo un fenmeno de militarizacin cultural. No es slo que los
halcones estn en el centro del poder, sino que al mismo tiempo los problemas
513
RODOLFO CAPN FILAS
poltico-militares y tambin los econmicos y sociales estn siendo vistos desde

el lado de la agresividad militar norteamericana. Se trata de un proceso de colonizacin muy fuerte que coincide con la lnea militarista de Washington... y eso
no es ajeno a la crisis que atraviesan los propios Estados Unidos, pas que ha
entrado en una recesin que se profundiza y se prolonga. BEINSTEIN, JORGE, en
Economista advierte sobre el impacto terrible para los pases del MERCOSUR, en Adital, 07.02.2002.
14. CAPN FILAS, RODOLFO, Derecho del Trabajo, Platense, La Plata, 1998,
prs. 1, 154, 212, 219, 221, 282.
15. Posibilidad de represin
Si llegan a surgir nuevos estallidos estar al frente y con el respaldo militar
evitar que no ocurran males mayores, dijo Duhalde a un grupo de ministros
(cr. Ante la necesidad o la oportunidad.La Nacin, 11.01.2002)
El general de divisin Hernn Guillermo Olmos sostuvo ayer que en el
Ejrcito no se descarta que se llegue a una instancia de crisis social donde haya
que decidir el empleo del poder militar, si bien aclar que esa situacin todava
no constituye una hiptesis de trabajo en la fuerza (en Clarn, 05.04.2002)
El jefe de la Armada descart cualquier tipo de accionar militar contra el
sistema democrtico. El almirante Joaqun Stella, rechaz la posibilidad de que
se produzca un nuevo golpe militar en la Argentina, y desestim la intervencin
de las Fuerzas Armadas para sofocar eventuales estallidos sociales (en Clarn,
06.04.2002).
Uno de los idelogos del Modelo Imperial, ejecutado durante la Administracin MENEM, ante los cacerolazos propone una ley que reglamente el derecho
de reunin y, entre tanto, la utilizacin del Cdigo Penal y la prudencia de las
autoridades para impedir los excesos que desnaturalizan las libertades de los
ciudadanos (CASSAGNE, JUAN CARLOS, Reflexiones sobre los cacerolazos, en
La Ley, 16.04.2002).
En sentido contrario, uno de los grandes constitucionalistas argentinos sostiene que los cacerolazos es una forma saludable de democracia participativa
(cr.BIDART CAMPOS, GERMN, Los cacerolazos y el delito constitucional de
sedicin, en La Ley 05.03.2002
16. Los argentinos nos equivocaramos si considersemos este momentocrtico como uno ms, y no pusisemos los remedios morales e institucionales
necesarios. Sera lamentable, pues perderamos una ocasin providencial para
crecer como Nacin. La crisis terminal que vivimos indica una claudicacin
grave en la moral social; es decir, en la responsabilidad de la conducta con respecto a la sociedad y asus diversos componentes. Sobre esto han de examinarse
con sinceridad no slo las personas sino tambin las instituciones, privadas y
514
pblicas. Sugerimos que todas abran un espacio de deliberacin, dispuestas a reconocer graves errores y a adoptar cambios profundos de mentalidad y de comportamientos. Ningn sector e institucin puede decir que no es responsable de
la situacin que sufre la Patria. Este examen han de hacerlo muy especialmente
los partidos polticos y los sindicatos, pero tambin las cmaras empresariales
y las entidades financieras. Y, a no dudar, lo han de hacer los tres poderes del
Estado y las entidades que dependen de l
EPISCOPADO ARGENTINO, Reconstruir la Patria, 08.01.2002
17.El Obispo de San Isidro, JORGE CASARETTO, advierte: tenemos que apostar a la conversin de la dirigencia argentina como nica forma de encontrar
el camino para salir de la crisis.
Confes que en su trabajo dentro de la Mesa del Dilogo Social pas por
estados de bronca, depresin, ilusin y decepcin. En el marco de la celebracin del Jueves Santo, insisti en que hay como una aspiracin muy grande
en el pueblo que tiene que reflejarse en la dirigencia. Por eso la clave est en el
cambio de la dirigencia argentina. Esa es la gran clave y tenemos que apostar a la conversin de la dirigencia, si no, no vamos a encontrar el camino (en
Clarn, 28.03.2002).
18. Veo similitudes concretas y un paralelo interesante entre los piqueteros
argentinos y el Comit de Crisis Elctrica de Soweto en Sudfrica. All se ven
a electricistas y plomeros desempleados que reaccionan frente a los efectos de
las privatizaciones que marginan a ms gente de los servicios bsicos de lo que
lo haca el sistema del apartheid. Su accin es volver a reconectar a la gente al
agua, al gas y a la electricidad. Tambin sucede en Canad, donde la Coalicin
de Ontario contra la Pobreza trabaja en lo que llama casos de accin directa
que puede ser actuar en defensa de alguien que no est recibiendo su cheque de
seguridad social o de los inmigrantes que van a ser deportados. Esto es de lo que
se trata, de democratizar la toma de decisiones en el nivel comunitario, de mejorar la vida de la gente porque sino la protesta es slo un juego. El tema es ideolgico, en el sentido de que su ideologa es la democracia participativa. Ahora
bien, a los idelogos no les gusta eso, porque por definicin no les gusta la
democracia porque creen tener de antemano la respuesta a todas las preguntas.
Y creer en la democracia equivale a confiar en que la gente puede descubrir
las respuestas por s misma. La gente no necesita hoy liderazgos ideolgicos
o dogmticos, necesita mecanismos y herramientas para resolver sus problemas. Y esto puede verse tambin en la Argentina, donde la gente expresa en las
asambleas su deseo de protagonismo, de contar con herramientas para trabajar
con el poder, para dispersarlo si es necesario. Este es el problema de la izquierda tradicional que nunca enfrenta la concentracin de poder en determinadas
515
RODOLFO CAPN FILAS
estructuras, porque su respuesta no fue cambiarlas sino poner a su propia gente

en ellas.
KLEIN, NOAM, La gente hoy no necesita de los liderazgos ideolgicos o
dogmticos, en Clarn,.20.03.2002
19. cr. VALDA PALMA, ROBERTO, Credibilidad de los partidos polticos en
Bolivia, en Contribuciones, 1/2002, pg.182
20. Datos sobre gestin de empresas en crisis por parte de los trabajadores pueden encontrarse en Clarn, del 17.03.2002 y en Pgina 12, del
06.04.2002.
21. BRUNI, LUIGINO (comp),Humanizar la economa, Ciudad Nueva, BsAs,
2000, pg78
22. SEN, AMARTYA, Development as freedom, Oxford University Press,
1999,pg.141. Hay traduccin espaola, Desarrollo y libertad, Planeta, Buenos Aires, 2000.
Interesan las siguientes observaciones:
Desarrollo sostenible. Mercado y participacin.Los trascendentales
poderes del mecanismo del mercado han de complementarse con la creacin
de oportunidades sociales bsicas para conseguir la equidad y la justicia social.
En los pases en desarrollo es fundamental la necesidad de adoptar iniciativas
pblicas para crear oportunidades sociales.
SEN, AMARTYA, op.cit., pg.179
Desarrollo y participacin sectorial. El Programa de Accin adoptado por la Conferencia Mundial Tripartita sobre el empleo, la distribucin de
los ingresos, el progreso social y la divisin internacional del trabajo (Ginebra,
1976), al exigir una poltica orientada hacia la satisfaccin de las necesidades
esenciales supone la participacin de la poblacin en las decisiones que la afectan, a travs de las organizaciones libremente elegidas por ella. Los gobiernos
deberan tratar de interesar a las organizaciones de empleadores, a los sindicatos
y a las organizaciones de trabajadores y de productores rurales en los procedimientos de toma de decisiones y en su aplicacin a todos los niveles. Las organizaciones de empleadores y de productores, los sindicatos y otras asociaciones
de trabajadores, tales como las organizaciones de trabajadores rurales, tienen un
papel importante que desempear en la elaboracin y aplicacin de estrategias
de desarrollo eficaces.
ORGANIZACIN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, Participacin de los trabajadores
en las decisiones de las empresas, Ginebra, 1986, pg.13
23. TOMS DE AQUINO, Summa Theologiae, II-II, q.56,3
516
24. El Programa de Accin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), sostiene:
78. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos considera que la educacin, la capacitacin y la informacin pblica en materia de derechos humanos son indispensables para establecer y promover relaciones estables y
armoniosas entre las comunidades y para fomentar la comprensin mutua, la
tolerancia y la paz.
79. Los Estados deben tratar de eliminar el analfabetismo y deben orientar
la educacin hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La
Conferencia Mundial de Derechos Humanos pide a todos los Estados e instituciones que incluyan los derechos humanos, el derecho humanitario, la democracia y el imperio de la ley como temas de los programas de estudio de todas las
instituciones de enseanza acadmica y no acadmica.
80. La educacin en materia de derechos humanos debe abarcar la paz, la
democracia, el desarrollo y la justicia social, tal como se dispone en los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos, a fin de lograr la
comprensin y sensibilizacin de todos acerca de los derechos humanos con
objeto de afianzar la voluntad de lograr su aplicacin a nivel universal.
81. Habida cuenta del Plan de Accin Mundial para la educacin en pro
de los derechos humanos y la democracia, adoptado en marzo de 1993 por el
Congreso internacional sobre la educacin en pro de los derechos humanos y
la democracia de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura, y otros instrumentos de derechos humanos, la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos recomienda que los Estados elaboren programas y estrategias especficos para ampliar al mximo el nivel de educacin y
difusin de informacin pblica en materia de derechos humanos, teniendo particularmente en cuenta los derechos humanos de la mujer.
82. Los gobiernos, con la asistencia de organizaciones intergubernamentales, instituciones nacionales y organizaciones no gubernamentales, deben fomentar una mayor comprensin de los derechos humanos y la tolerancia mutua.
La Conferencia Mundial de Derechos Humanos destaca la importancia de intensificar la Campaa Mundial de Informacin Pblica realizada por las Naciones Unidas. Los gobiernos deben emprender y apoyar actividades de educacin
en materia de derechos humanos y difundir efectivamente informacin pblica
sobre esta cuestin. Los programas de servicios de asesoramiento y asistencia
tcnica del sistema de los Estados relacionados con las Naciones Unidas deben
poder atender inmediatamente a las solicitudes de actividades educacionales y
de formacin en la esfera de los derechos humanos y con la educacin especial
517
RODOLFO CAPN FILAS
en lo que respecta a las normas contenidas en los instrumentos internacionales

de derechos humanos y en el derecho humanitario as como a su aplicacin,
destinada a grupos especiales, como fuerzas militares, fuerzas del orden, polica
y personal de salud. Debe considerarse la posibilidad de proclamar un decenio
de las Naciones Unidas para la educacin en materia de derechos humanos a fin
de promover, alentar y orientar estas actividades educacionales.
25. Se conocen respuestas individualistas contra el diferente, muchas de
ellas de contenido racista u objetivante. El lenguaje las expresa con crudeza:
indio bueno, indio muerto; negro de mierda; cosas de negro, gorila;
cabecita negra, coso (masculino de cosa).
En los acontecimientos luctuosos del 19 y 20.12.2001, en countries cercanos a Buenos Aires los profesores de gimnasia, con la colaboracin de algunos
padres, organizaron a los adolescentes, quienes, utilizando los palos de golf y de
bisbol, recorran el permetro del condominio para protegerlo del enemigo,
los negros que andaban cerca buscando comida o saqueando supermercados.
Alguien se puede extraar que, de ac algunos aos, surjan nuevamente conductas neonazis?
26. Torres Gemelas y Derecho Laboral
(publicado en el diario Norte, Resistencia, el 19.11.2001)
1. Pocos han advertido que los atentados a las Torres Gemelas y al Pentgono se relacionan muy directamente con la recetas neoliberales en derecho
laboral: flexibilizacin, desregulacin, tercerizacin, disminucin de derechos
sociales.
2. A los pocos das de los mismos, mientras algunos nos preguntbamos
cmo fue posible el facilismo con que los pilotos que lanzaron los aviones sobre aquellos smbolos emblemticos del capitalismo triunfante, pudieron subir a los aparatos, pese a estar moderadamente armados, surgi la explicacin:
los vigiladores privatizados de los aeropuertos, flexibilizados, mal pagados,
sobre/exigidos en horarios, no estaban en condiciones de funcionar como los
ojos de Argos. A los pocos das de la tragedia, PAUL KRUGMAN, profesor de
Princenton, sostuvo la negligencia estadounidense respecto de la seguridad
en los aeropuertos resulta asombrosa, pese a que desde hace muchos aos se
sabe que los Estados Unidos es un objetivo terrorista. Todos los especialistas
advirtieron que lo ms probable sera que los atentados terroristas comprendieran las lneas areas comerciales. Sin embargo, en todos los aeropuertos
de EE.UU. la seguridad queda en manos de empresas privadas a cuyo personal se le paga unos seis dlares la hora, menos de lo que ganara sirviendo
hamburguesas. Estos guardianes de la vida reciben slo unas pocas horas de
entrenamiento y ms del 90% de quienes examinan el equipaje tienen menos
518
de seis meses de antigedad. No tena por qu ser de esa manera. Un informe

de la General Accounting Office (Oficina General de Informes) critic el ao
pasado la seguridad de los aeropuertos de los Estados Unidos y la compar
desfavorablemente con los sistemas de otros pases desarrollados. En Europa,
el personal que examina el equipaje cobra unos quince dlares la hora ms
beneficios adicionales y recibe un intenso entrenamiento. Por qu Estados
Unidos no tom similares precauciones? Esto no es slo un caso de infamia,
sino tambin de tacaera y de un sistema que alent, y lleg incluso a imponer, la tacaera. Se trata de un problema que va ms all del terrorismo.
La filosofa poltica estadounidense adolece de un problema: es una nacin
que no est dispuesta a pagar el precio de la seguridad pblica (cr. Por qu
falt precaucin?, en Clarn on line, 17.09.2001). En lugar de vigilar bien,
pareciera ms interesante y tal vez lucrativo para la industria de las armas y el
catering militar, casi destruir un pas buscando un sospechoso (qu sera si se
buscara a un culpable condenado judicialmente?). Posteriormente, a conclusiones similares llegan NAOM KLEIN, EE.UU: la derrota en el frente interno,
en www.rebelion.org, 29.10.2001, y ULRICH BECK, El fin del neoliberalismo,
en El Pas Digital, Espaa, 15.11.2001.
3. Si a partir de la Administracin anterior, el pas copi el modelo neoliberal en materia laboral, no ser hora de des-copiar el modelo, antes que se caigan
el Teatro Coln, la Casa Rosada, la Bombonera? Pregunto esto porque, a pesar
de todo, se sigue insistiendo en que la crisis est provocada por el derecho laboral, por los altos sueldos, por los excesivos impuestos al trabajo y lindeces
por el estilo. que REAGAN en Estados Unidos resolvi, entre otras medidas, privatizando el control de los aeropuertos, con el resultado a la vista.
4. Se dir que exagero. Tal vez. Pero, releyendo la parbola de LZARO y
EPULN, tal vez tenga razn DIOS cuando no acepta que el primero vuelva a la
tierra a alertar a los hermanos del segundo: si no ven lo que tienen delante de sus
ojos, tomarn a LZARO resucitado como un fantasma y tampoco le harn caso.
27. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos reafirma el solemne
compromiso de todos los Estados de cumplir sus obligaciones de promover el
respeto universal, as como la observancia y proteccin de todos los derechos
humanos y de las libertades fundamentales de todos de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, otros instrumentos relativos a los derechos humanos
y el derecho internacional. El carcter universal de esos derechos y libertades no
admite dudas. En este contexto, el fortalecimiento de la cooperacin internacional en la esfera de los derechos humanos es esencial para la plena realizacin de
los propsitos de las Naciones Unidas. Los derechos humanos y las libertades
fundamentales son patrimonio innato de todos los seres humanos; su promocin
y proteccin es responsabilidad primordial de los gobiernos.
519
RODOLFO CAPN FILAS
28. Organizacin Mundial del Comercio y Vaticano

La integracin de las economas ms pobres en el sistema comercial mundial equitativo est en el inters de todos, constat el representante del Vaticano en la reunin de la OCM en Doha (2001). El incremento del desarrollo de
los pases pobres es una contribucin al progreso global, a la seguridad internacional y a la paz, aadi el prelado ante un auditorio conmocionado por la
nueva tragedia acaecida en los cielos de Nueva York. En una economa globalizada nadie puede ser insensible a la situacin de aquellos que se han quedado
al margen --afirm--. Su inclusin es un valor tanto econmico como moral.
Martin record que el objetivo del desarrollo debe ser la persona humana, que
van ms all de los intereses del mercado. Segn el embajador del Papa ante
la sede de las Naciones Unidas de Ginebra, el mundo tiene necesidad de la Organizacin Mundial del Comercio para aprovechar al mximo las posibilidades
que ofrece la globalizacin. Si bien es verdad que la liberalizacin puede traer
grandes beneficios a las naciones en vas de desarrollo, reconoci, por otra parte no se puede negar que con demasiada frecuencia sta se ha quedado en una
afirmacin meramente terica.
Fuente: Zenit, 13.11.2001.
29. Cholulismo nacional
Cabe tener en cuenta la siguiente sentencia:
1. Como el telegrama mediante el cual el actor intent desactivar la prescripcin en curso ha sido desconocido por el demandado, sobre la esfera de
aqul pesaba la carga de demostrar su autenticidad y su recepcin por parte del
demandado. Esa carga no fue cumplida ya que no existe prueba alguna de que
el telegrama hubiese sido recibido por el deudor. 2. Quejarse ahora de que el
juzgado hubiera debido aplicar el in dubio o haber solicitado una medida de
mejor proveer luce sub-realista: 2.1. El principio se aplica cuando existe duda y
no cuando, como en este caso, no existe prueba de la recepcin del documento.
2.2. Ordenar medidas de mejor proveer es una facultad del juzgador, que puede
ejercerse por criterio propio o por pedido de parte, siempre que las mismas no
representen que el juzgado se suplanta en lo que le cabe a los sujetos en pugna. En este caso, carece de sentido quejarse de lo que el actor debi hacer y no
hizo. La queja del actor confirma que en el pas existe una cultura individualista
mediante la cual tanto las personas individuales como las colectivas erigen sus
intereses y cosmovisiones como generales y absolutas. Basta pensar que en los
diarios del 23 de marzo de 2002 se tacha al Poder Judicial como culpable de
la prxima hiperinflacin cuando simplemente ordenan devolver los ahorros a
quienes los han depositados. Esta cultura individualista se aceler en la Administracin Menem por dos factores, uno, externo, la presin y el atractivo del
520
neo-liberalismo con sus espejitos de colores que conquistaron muchas cabezas

y muchos corazones y otro, interno, nuestro propio cholulismo, expresado en
el estereotipo de Isidoro Caones, para quien nadie existe fuera de l mismo, o
para quien nadie importa salvo que sirva a sus fines. Conjugados ambos factores, el producto est a la vista: la sociedad civil diezmada vuelve por sus fueros,
cacerola en mano, mal que les suene a los detentadores del poder econmico,
poltico o ideolgico (Bidart Campos, Germn, La emergencia actual: entre
el dolor, la rabia y la irona, en Depsitos Bancarios Restricciones II, La Ley,
Buenos Aires, Marzo 2002, pg. 1), algunos de los cuales, como si nada sucediese, siguen cobrando jubilaciones preferenciales, cuyo mayor mrito tal vez
haya sido estar al lado del poderoso de turno en el momento oportuno y, al mismo tiempo, ocupando sitios gubernamentales o judiciales, en una actitud bien
definida por el Episcopado: si bien podran ser legales, no dejan de ser inmorales (Para que renazca el pas, en Clarn, 22/3/2002). 3. Por todas esas
razones, la queja del actor debe desatenderse. (CNAT, Sala VI, in reCarabajal,
Rubn c/O.S.P.I.M, 10.04.2002)
30. Des-creimiento hacia el Poder Judicial
1 .Encuestas de 1992 indican que slo un 30% de la poblacin cree que
Argentina vive en un Estado de Derecho, el 48% no tiene confianza en el Poder
Judicial, el 66% cree que el Poder Ejecutivo influye en las sentencias.
Fuente: DEMOSPOKA, Boletn Informativo n 86, 13.03.1992
2.En la historia domstica, siempre las protestas fueron contra ministros
de economa, presidentes o algn juez por algn caso muy sonado y especfico,
pero nunca contra los nueve ministros del mximo tribunal de Justicia. Hasta
ahora el debate sobre las decisiones de la Corte cuyos miembros fueron aumentados de 5 a 9 por Menem pareca estar circunscripto a la clase poltica.
Pero el 28 de diciembre del 2001 casi un millar de personas se congreg en el
Palacio de Justicia convocados por la Asociacin de Abogados Laboralistas
para arremeter, entre otras resoluciones, contra el polmico fallo de la Corte que
el 20 de noviembre dictamin que no est probado que MENEM fue el supuesto
jefe de una asociacin ilcita que organiz el trfico de armas a Ecuador y Croacia. En lo que pareci un traje a medida ms que una resolucin basada en la
lectura de un expediente con 60 mil carillas y 10 mil documentos, la Corte tambin haba considerado, ese 20 de noviembre, que MENEM no incurri en el delito de falsificacin ideolgica de tres decretos que autorizaban la venta de armas
a los destinos falsos de Panam y Venezuela, que tampoco tena ese carcter un
polmico convenio entre el Ejrcito y Fabricaciones Militares y que el pago de
coimas slo se sustentaba en los dichos aislados y tardos de la confesin del
ex interventor de Fabricaciones Militares LUIS
521
RODOLFO CAPN FILAS
SARLENGA. Mientras el viernes la Corte, en otro per saltum (intervencin

que pasa por encima de las instancias judiciales inferiores) revoc una decisin
del juez Silva Garretn de permitir a un ahorrista recuperar su plazo fijo, los
manifestantes hacan batir sus cacerolas. Era como si la protesta se hubiese colado en el solemne saln de Acuerdos de la Corte, ubicado en el cuarto piso del
Palacio de Justicia.
Fuente: Un cacelorazo que apunt a la cabeza del Poder Judicial, en Clarn, 30.12.2001.
3. Anlisis de enero 2002 muestran que la poblacin tiene una psima opinin del mximo tribunal de justicia, al menos mientras est conformado por sus
actuales miembros. Lo demuestran los nmeros: 65% de imagen negativa, y un
elevado consenso, 76% en torno al reclamo de que renuncien los nueve ministros. Fuente: Expectativas de la poblacin, en Pgina 12, 09.01.2002
31. Hominizacin
El trmino. tomado de las ciencias biolgicas, es utilizado por la Teora
Sistmica del Derecho Social para referirse al crecimiento del hombre y de la
humanidad en todas sus dimensiones: sociales, culturales, econmicas, polticas, espirituales.
32. ZUPPI, ALBERTO LUIS, Jurisdiccin universal para crmines contra el derecho internacional, Ad-Hoc, Bs.As.2002.pg.80.
33. En la Argentina 7.082.200 nios y adolescentes viven en hogarespobres. Son el 55,8% de los 12,9 millones de menores de 18 aos, segn los
datos divulgados por Siempro (Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales), un organismo que depende de la Presidencia
de la Nacin. Y se trata de un cifra rcord, desde que en 1997 comenz a
medirse la pobreza en la niez y la juventud. En la medicin de 2000 haba
6,2 millones de menores,equivalente al 50,7% del total, que vivan en la pobreza. Entre una punta y otra unos 900.000 nios y adolescentes se sumaron
a la vasta legin de la pobreza. En 1997, cuando se hizo por primera vez esta
medicin la pobreza afectaba al 44% de los menores. Esto significa que la
cantidad de menores que viven en hogares pobres aument desde entonces
en 2 millones de personas
BERMDEZ, ISMAEL, Hay 7 millones de adolescentes y chicos que viven en la
pobreza, en Clarn.17,04.2002
34. Al respecto, interesan los datos y opiniones recopilados en Digesto
Prctico La Ley, Derecho Colectivo del Trabajo, dirigido por RODOLFO CAPN
FILAS, Bs.As. 2001, prs. 4158 y ss.
522
35. Cada pas es el principal responsable de su propio desarrollo econmico y social, y nunca se insistir lo suficiente en la importancia de las polticas
y estrategias nacionales de desarrollo. No obstante, las economas nacionales
estn ahora interrelacionadas con el sistema econmico mundial; entre otras
cosas, las oportunidades de comercio e inversin pueden ser una ayuda para
los pases en su lucha contra la pobreza. La labor de desarrollo nacional debe
apoyarse en un entorno econmico internacional favorable.
NACIONES UNIDAS, Consenso de Monterrey, marzo 2002, pr.6
36. A pesar de haber pedido la intervencin de la OEA, el Grupo de Ro
se abstuvo de calificar como golpe de Estado la destitucin de CHVEZ. Sera
inoportuno e inapropiado decir si fue golpe de Estado, porque la informacin
es muy fragmentada todava, afirm el presidente de Per, ALEJANDRO TOLEDO,
miembro de la troika del Grupo de Ro junto con sus homlogos de Chile, RICARDO LAGOS, yCosta Rica, MIGUEL NGEL RODRGUEZ.,
cr. El Pas, Madrid, 14.04.2002
37. La Casa Blanca considera que lo sucedido en Venezuela en las ltimas 48 horas fue provocado por el depuesto presidente venezolano y se niega a
hablar de interrupcin del proceso de constitucin o de golpe de estado. Directamente, no se pronunci sobre el tema de fondo que es la legalidad del nuevo
gobierno
cr. Clarn, 13.04.2002.
El presidente del Gobierno espaol y presidente en ejercicio del Consejo
Europeo, JOS MARA AZNAR, ofreci ayer al presidente provisional de Venezuela, PEDRO CARMONA, su disponibilidad y apoyo en sus esfuerzos por asegurar
el pronto retorno de la democracia a su pas, informaron fuentes oficiales. En
una conversacin telefnica, el jefe del Ejecutivo espaol le expres igualmente
a CARMONA que tanto Espaa como la Unin Europea siguen con gran inters
la evolucin de los acontecimientos que han llevado a la cada de HUGO CHVEZ.
Al respecto, le inform que la Presidencia de turno de la UE emiti un comunicado animando a los venezolanos a superar la crisis en un marco de concordia
nacional y con pleno respeto a los derechos y libertades fundamentales. Aznar
subray tambin ante su interlocutor su deseo de que se normalice cuanto antes el funcionamiento de las instituciones democrticas venezolanas, para lo
cual comprometi su disponibilidad y apoyo.
cr.Clarn, 13.04.2002.
38. JUAN PABLO II, Discurso Inaugural de la Conferencia del Episcopado
Latinoamericano, Puebla de los Angeles, 1979, pr. III, 4.
523
RODOLFO CAPN FILAS
39. Un ndice de la operatividad de la Declaracin est constituido por

la actividad estatal desplegada para presentar las memorias anuales exigidas
por el art. 23 de la DSLM. En este sentido el Ministerio de Trabajo, previa
consulta a las organizaciones representativas de los trabajadores y de los empleadores, ya han presentado las memorias referidas a los cambios ocurridos
en la legislacin y en la prctica nacional relacionados con la implementacin de los enunciados de la DSLM, as como los avances realizados en su
promocin y las dificultades enfrentadas en su aplicacin. Estas memorias,
a su vez, han sido analizadas juntos con las de los otros Estados miembros
por la Comisin Sociolaboral, rgano tripartito auxiliar del Grupo Mercado
Comn, dotado de instancias nacionales y regionales, instalada en marzo
de 1999, cuyo papel central es promover y velar por el cumplimiento de los
preceptos consagrados en la Declaracin, as como examinar las quejas y
denuncias de incumplimientos en que puedan incurrir los Pases Miembros
respecto de la misma.Su profusa actividad confirma la eficacia de los derechos previstos en la DSLM y de los compromisos asumidos por el Estado.
Debe repararse que la obligacin que importa la presentacin de las memorias anuales ha sido puesta en cabeza de cada Estado (Los Estados parte
debern elaborar, por intermedio de sus Ministerios de Trabajo y en consulta
a las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores, memorias anuales...art. 23 DSLM), aunque su gestin se encuentre a cargo del
Ministerio de Trabajo. De esta manera todo poder del Estado- Ejecutivo,
Legislativo y Judicial- tiene el deber de contribuir a la conformacin de la
memoria. Este deber de informacin es especialmente til en el caso del magistrado laboral, el cual resuelve diariamente los conflictos reales y puede
dar cuenta de los avances y retrocesos en la realidad del mundo del trabajo
de los preceptos de la Declaracin.
MALM GREEN, LUCAS A., Reflexiones a propsito de la Reunin Tcnica sobre la aplicabilidad de la Declaracin SocioLaboral del Mercosur, en Sitio Web
del Equipo Federal del Trabajo, www.eft.com.ar
40. cr. SIMN, JULIO, Eficacia jurdica de la Declaracin SocioLaboral del
Mercosur, con especial referencia a Argentina, en OIT, AADTS, en Eficacia jurdica de la Declaracin SocioLaboral del Mercosur, Bs.As.,2002, pg. 40.
41. La CNAT Sala VI, en Stringa,Domingo Alberto c/Unilever de Argentina SA s/despido, sentencia 53.533, del 23.10.2000 ha afirmado: En un
mundo global, la sentencia concreta adquiere una dimensin planetaria. Llegado el caso, debe ser comunicada a los organismos internacionales relacionados
con el tema que se resuelve. As como los hombres no son islas, tampoco
lo son los pases. Por eso, como todo juez vive en el mundo, debe comunicar
su decisin al mundo, mediante los medios protocolares del caso y tambin
524
mediante Internet: la tecnologa al servicio no slo de los intereses econmicos

sino tambin al servicio de la Justicia, con ojos abiertos para ver la realidad,
como la esculpiera magistralmente Lola Mora. Carece de objetividad afirmar la
auto/noma del actor por los instrumentos que as lo calificaran. Al contrario,
de la conducta del demandado respecto de los documentos presentados por el
actor se deduce que era un trabajador subordinado. Por todo ello, la apelacin
del demandado debe rechazarse. La clandestinizacin total o parcial de la relacin laboral es un modo sofisticado de discriminacin ya que excluye del universo normativo a los trabajadores afectados y un modo claro de hipocresa que
castiga a los inocentes. Al respecto resuenan las expresiones de Juan Pablo II
el Viernes Santo del 2000: La negacin de la verdad ha generado sufrimiento
y muerte y son los inocentes los que pagan el precio de la hipocresa humana. No es suficiente lavarse las manos, queda siempre la responsabilidad por
la sangre de los inocentes (cr. Clarn, 22.04.2000). La OIT, considerando
que la Declaracin de Filadelfia afirma que todos los seres humanos, sin distincin de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir su bienestar material
y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad
econmica y en igualdad de oportunidades, y considerando adems que la discriminacin constituye una violacin de los derechos enunciados por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, adopta, con fecha veinticinco de
junio de mil novecientos cincuenta y ocho, el siguiente Convenio, que podr
ser citado como el Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin),
1958: Artculo 1.1. A los efectos de este Convenio, el trmino discriminacin
comprende: a) cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos
de raza, color, sexo, religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen
social que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de
trato en el empleo y la ocupacin; b) cualquier otra distincin, exclusin o preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o
de trato en el empleo u ocupacin. La clandestinizacin, total o parcial, es un
virus que perjudica a los trabajadores, a los empleadores cumplientes, al Estado
y atenta al proceso de integracin econmica del Mercosur. 2. Por eso, debe ser
sancionado severamente por el Poder Judicial y, en los lmites de su competencia, informado al Ministerio de Trabajo y a la Organizacin Internacional del
Trabajo. La Declaracin SocioLaboral del Mercosur (1998) reconoce entre los
derechos individuales de los trabajadores el de igualdad de trato: Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades
en el empleo y ocupacin, sin distincin o exclusin en razn de raza, origen
nacional, color, sexo u orientacin sexual, edad, credo, opinin poltica o sindical, ideologa, posicin econmica o cualquier otra condicin social familiar,
en conformidad con las disposiciones legales vigentes. Los Estados Partes se
comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminacin.
525
RODOLFO CAPN FILAS
En particular se comprometen a realizar acciones destinadas a eliminar la discriminacin respecto de los grupos en situacin de desventaja en el mercado de
trabajo. (art. 1). En nuestro pas es derecho aplicable, superior a las leyes, por
provenir del Tratado de Asuncin (CN art.75.inc.24). Cabe reconocer, adems,
que, al recoger las normas de Derechos Humanos, forma parte del ius cogens
internacional (cr. Oscar Ermida Uriarte, La Declaracin Sociolaboral del Mercosur y su aplicabilidad judicial, Montevideo, 2000). Julio Godio destaca que
debe ser considerada fundamentalmente como el cuerpo doctrinario de una
cultura del trabajo progresista, el cimiento social de las democracias polticas
en la regin (cr.Mercosur Sociolaboral, OIT, Bs.As.,1999, pg.47) Como
la clandestinidad indicada viola la igualdad de trato, cabe enviar copia de esta
sentencia al Ministerio de Trabajo para que la tenga en cuenta cuando redacte la
Memoria Anual respecto de la Declaracin Sociolaboral. Cabe recordar que el
Poder Judicial, como poder estatal, ha de cumplir esta Declaracin, superior a
las leyes por provenir del Tratado de Asuncin y hacerla cumplir, denunciando
en este caso la situacin a la Administracin del Trabajo a los efectos de una mejor redaccin de la Memoria Anual (arts.2 y 23). Por todo ello, en base a Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art.12, a la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, arts. 2, 10, 12, 23 y 28, al Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, art.7, al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, 2, 26, al Pacto de San Jos de Costa Rica sobre
Derechos Humanos, art. 24, a la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, art. 1,
a la CN arts 14 bis y 17, a RCT arts.14, 90 y 245, a la Ley 24.013, arts.8 y 15,
cabe: rechazar la apelacin del demandado, con costas de alzadaenviar copia
de esta sentencia al Ministerio de Trabajo y a la OIT en sus oficinas de Buenos
Aires, a sus efectos (voto de Capn Filas). Comparto al voto que antecede por
las razones jurdicas, excluidas las extrajurdicas que se invocan(voto de De
la Fuente, adhesin de Fernndez Madrid).
Apoyo doctrinario. En la Reunin Tcnica sobre la aplicabilidad jurdica
de la Declaracin SocioLaboral del Mercosur se ha destacado la importancia de
la sentencia de la Sala VI de la CNAT en Stringa Domingo Alberto c/Unilever
de Argentina, que resuelve comunicar la sentencia al Ministerio de Trabajo,
mediante oficio, para que la tenga en cuenta al redactar la Memoria Anual. Esta
sentencia ha sido receptada como ejemplo en el mbito regional (cr. WALKURE
LOPES RIBEIRO DA SILVA, Aplicabilidade da Declaracao Sociolaboral do Mercosu, Informe de Brasi, en OIT, AADTS, en Eficacia jurdica de la Declaracin
SocioLaboral del Mercosur, Bs.As.,2002, pg. 80.
Desafo intelectual: cabe al lector descubrir las razones extrajurdicas de
las que se apartan los magistrados que componen la mayora de la decisin. Si
las encuentra, puede informarlas a rcfcap@speedy.com.ar?
526
42. Tesis compartida por ALEJANDRO PEROTI, a cargo de Derecho de la Integracin, en la Universidad Austral.
43. SIMN, JULIO, op.cit. pg.42
La inmediatez operativa de la Declaracin es uno de los supuestos de la
Carta de Buenos Aires sobre Compromiso Social, como se deduce de su texto
527
XIX.
O MERCOSUL
E SEUS PROJETOS INSTITUCIONAIS
Saulo Jos Casali Bahia*
SUMRIO: 1. As razes para a integrao econmica e poltica na Amrica do Sul

2. O modelo institucional do Mercosul: entre o interestatismo e o supranacionalismo 3. Histrico de criao e quadro institucional do Mercosul 4. O Mercosul
Invisvel 5. O Futuro do Mercosul
1. AS RAZES PARA A INTEGRAO ECONMICA E POLTICA

NA AMRICA DO SUL
Como se costuma falar quando se escreve sobre blocos de integrao econmica e poltica, atualmente a economia internacional se articula em torno
de trocas comerciais no mais apenas entre Estados, mas tambm envolvendo
grupos de Estados.
Trata-se de uma ao que se tornou necessria aos Estados dantes isolados, por diversas razes, e tanto no diferente quando se pensa na Amrica
do Sul.
Inicialmente, pode-se apontar que a negociao em bloco (grupo de Estados) permite aos Estados ento reunidos resistir aos outros blocos ou aos
grandes Estados (Japo, USA). A afirmao de interesses na esfera internacional de modo organizado e coletivo costuma aumentar o poder de barganha
dos Estados agrupados.
A formao do bloco econmico tambm permite otimizar a prpria economia de cada um dos Estados envolvidos. Neste ltimo caso, ao se associarem em entes de integrao, os Estados garantem o aumento do mercado
para as suas indstrias, o que permite aumentar o ganho em termos absolutos
e fazer nascer o ganho em escala, imprprio diante de pequenos grupos consumidores.
Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP). Lder do
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
529
Este no o nico fenmeno produzido. A concorrncia leva ao estabelecimento de especializaes produtivas e de prestgio s solues tecnologicamente mais rentveis, eliminando o desperdcio. A busca de ganho tecnolgico passa a ser uma constante.
Por outro lado, o processo de integrao exige que sejam adotadas medidas que podem ser reputadas como infraestruturais, j que a circulao fsica
e jurdica de bens, de pessoas e de capitais, alm do livre estabelecimento e da
livre concorrncia, dependem de caminhos fisica e juridicamente desimpedidos. A criao de infra-estrutura fsica (portos, aeroportos, estradas, ferrovias
etc) e jurdicas (harmonizao legislativa, criao de cortes supranacionais
etc) determina um inegvel efeito sinrgico para o desenvolvimento.
Por outro lado, o crescimento do volume de comrcio condio para
a gerao de riquezas que terminam por permitir a sua redistribuio, desde
que os Estados adotem polticas nesse sentido. Parece bvio que se no h o
que repartir, nada ser repartido, e pouco poder o Estado atuar no sentido de
promover a justia e o desenvolvimento sociais.
Quanto autoridade supranacional, que por vezes surge do modelo de
integrao adotado (e sua adoo no Mercosul, no futuro, nunca foi descartada), sua atuao pode permitir vencer certas dificuldades locais, j que por
vezes Estados isolados resistem em concretizar medidas protetivas ao meio
ambiente, ou insistem em desenvolver polticas internas que inviabilizam o
alcance de melhores condies de vida populao ou a grupos da populao, muitas vezes em razo da manuteno de estruturas sociais arcaicas
e de preconceitos ainda renitentes. A uniformizao de tratamento exige a
consolidao de standarts mnimos a ser implementados em cada pas, nas
mais diferentes reas, o que faz com que todos os Estados que se mantinham
abaixo dos nveis exigidos devam evoluir para a adoo de novos e superiores nveis de interveno ou de prestao.
Inegavelmente, processos de integrao podem tambm se tornar inegveis instrumentos para a construo da paz na esfera interna e internacional,
ao exigirem, para o seu desenvolvimento, a convivncia e o dilogo como
modo de soluo de ltigios e para a adoo de decises.
bvio que at aqui somente foram expostas consequncias positivas da
integrao. H uma srie de consequncias negativas, que vo desde a desintegrao de culturas e o risco de inverses econmicas mal-sucedidas, at a
centralizao agressiva e o surgimento de deficit democrtico no processo de
tomada de decises.
530
O MERCOSUL E SEUS PROJETOS INSTITUCIONAIS
De qualquer modo, com ou sem percalos e problemas, a integrao econmica e poltica se tornou um processo inevitvel e arrebatador, diante do
qual nada mais pode ser feito seno produzir retardos em seu ritmo ou correes no caminho que deve tomar.
Dentro deste processo de surgimento de blocos econmicos eclode o Mercosul (Mercado Comum do Sul, reunindo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai), pois a integrao entre pases parece ainda reclamar o preo da geografia e da similitude de aspectos que a proximidade fsica promove.
De um comrcio de pouco mais de cinco bilhes de dlares em 1991,
o Mercosul passou a girar 20 bilhes entre seus membros, em 1998. Com a
prevista entrada da Venezuela, primeira expanso do Mercosul desde a sua
criao h 15 anos, e que ainda depende da aprovao parlamentar de alguns
dos membros, o bloco tem agora mais de 250 milhes de habitantes, um PIB
de mais de 1 trilho de dlares e um comrcio global superior a 320 bilhes
de dlares.
2. O MODELO INSTITUCIONAL DO MERCOSUL: ENTRE O INTERESTATISMO E O SUPRANACIONALISMO
Desde o incio, segue o Mercosul um modelo de integrao pouco arrojado. Ao invs de seguir o modelo supranacional (exemplo europeu atual), preferiu seguir o modelo interestatal. Quando o momento previsto no tratado de
criao (Tratado de Assuno, 1991) chegou, ao final do perodo de transio,
para a definio da estrutura definitiva do Mercosul, no se fez com o Protocolo de Ouro Preto (dezembro, 1994), o rompimento com o modelo interestatal. Neste ltimo tratado continuou a ser dito que as decises dos orgos do
Mercosul devem ser adotadas pelo consentimento e com a presena de todos
os estados membros.
O processo de adoo das decises segue os seguintes passos, de acordo
com o artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto:
a) aprovada a norma, os Estados-Partes devem adotar as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico interno (por emendas constitucionais, leis, decretos etc);
b) as medidas adotadas so ento comunicadas Secretaria Administrativa
do Mercosul;
c) aps esta Secretaria haver recebido as comunicaes sobre as medidas
adotadas pelos Estados-Partes, feita a comunicao dessa circunstncia
a todos os mesmos;
531
d) decorridos trinta dias desta ltima comunicao (pela SAM), a norma entra em vigor simultaneamente para todos os Estados-Partes, que ainda tm
o dever de comunicar internamente o incio de vigncia da norma.
O Governo brasileiro tem destacado que a conduo do Mercosul segue
os princpios do pragmatismo, do realismo e do gradualismo, e com isto evitado a adoo do modelo supranacional.
H vrios motivos para isto, podendo-se destacar as assimetrias existentes entre os Estados-Partes (pois h inegveis diferenas de ritmos e de
graus de abertura comercial), as divergncias de poltica interna, a agilidade
que o modelo intergovernamental pode proporcionar, no se desprezando
que, em um momento posterior, com a convergncia estabelecida em um
patamar satisfatrio, possa haver a adoo do supranacionalismo.
Trata-se, para o governo brasileiro, de atuar com prudncia, fazendo prevalecer, com a necessidade do consenso, que a posio brasileira jamais possa
ser submetida vontade exclusiva dos demais membros. Tem-se, pois, de alguma forma, a garantia da posio brasileira no processo, consetnea ao seu
peso econmico e poltico na regio, e que poderia ficar prejudicada com a
frmula de deciso por maioria. Sem contar com a Venezuela, o Brasil possui
82% do PIB do Mercosul e 79% da sua populao. E lembram muitos diplomatas brasileiros que, em um primeiro momento, a prpria Unio Europia
no quis arriscar tanto em termos de figurino institucional (ao adotar inicialmente o modelo BENELUX), falando-se, com meno a um provbio popular, que nunca se deve colocar o carro adiante dos bois.
bvio que estes argumentos sofrem ferozes crticas por todos aqueles
que prefeririam ver a adoo imediata do modelo supranacional nas instituies Mercosulinas.
Com respeito s assimetrias, lembram que apenas a interveno de um
rgo central poderia corrigi-las, rgo este que exera certo poder derivado
de parcelas de soberania transferidas pelos Estados-Partes.
As divergncias de poltica interna, na medida em que no sejam unificados os rgos detentores do poder poltico, viria causando uma verdadeira
paralisia no processo de convergncia necessrio, o que retiraria qualquer pretenso de agilidade e de sucesso no processo integrativo. O modelo interestatal, assim, apenas estaria a promover um absoluto impasse ao processo de
criao do Mercado Comum.
Forma-se, como muitos apontam, cada dia mais um contencioso dissimulado, pois o incremento das trocas comerciais e da circulao de pessoas, progressos que de alguma forma vem ocorrendo, gera toda uma sorte de litgios
532
que no encontram nas instituies existentes um ambiente propcio para a

soluo rpida e segura, com livre e fcil acesso aos particulares interessados.
As solues, muitas vezes, dependem como que da boa vontade e da proteo
diplomtica do Estado-Parte.
Antes de falar sobre o futuro do Mercosul diante desta situao, cumpre
tratar das origens do Mercosul e do seu quadro institucional atual.
3. HISTRICO DE CRIAO E QUADRO INSTITUCIONAL DO
MERCOSUL
No deve haver dvidas de que o Mercosul tem sua origem nas relaes
envolvendo o Brasil e a Argentina, que desde 1940 tencionaram criar uma
Unio Aduaneira entre eles.
Esta histria das relaes bilaterais entre Brasil e Argentina foi pontuada pela atividade da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL),
criada em 1948, pela ONU, dentro da linha de cooperao econmica para o
desenvolvimento, com o objetivo declarado de obter melhorias para o Estado
atravs do aumento do mercado.
Alguns anos depois (1960), a iniciativa dos prprios pases da Regio levou criao da ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio),
pelo Tratado de Montevideo. Em verdade, a ALALC foi um projeto da CEPAL, e a estratgia possuda foi a do multilateralismo. Esta estratgia efetivamente resultou no incremento de 100% nas trocas comerciais entre 1962-1967,
e envolveu a pretenso da criao de um Mercado Comum regional em 12
anos, com imediata disseminao de um sistema de preferncias comerciais.
Os anos 1960-1980 assistiram, todavia, desastrosa poltica de substituio de exportaes, com um retorno ao protecionismo. Na ALALC, as listas
comuns foram paralisadas, e houve un recuo das trocas comerciais no interior
da zona. O multilateralismo exigia um preo ou condies que os Estados no
estavam preparados a pagar ou a satisfazer, diante da heterogeneidade e do
peso econmico dos mesmos, ocorrendo uma agravao dos desequilbrios
comerciais. Inobstante os sinais pessimistas no ar, em 1967 foi realizada a
Conferncia de Punta del Este, onde a idia do Mercado Comum Latino Americano foi pensada para 1985.
Antes disto, o realismo e o pragmatismo fizeram com que as pretenses
exageradas da ALALC fossem deixadas de lado com a sua substituio pela
ALADI (Associao Latino-Americana de Desenvolvimento e Integrao),
em 1980, que promoveu o abandono de marcos to rgidos, e substituiu a
estratgia do multilateralismo, que exigia certa harmonia faticamente improvvel, mesmo inexistente, pelo bilateralismo. Foram pensadas zonas de
533
preferncias tarifrias, revisado os limites da estratgia de substituio das

exportaes, e imaginado um forte intervencionismo estatal.
A estratgia bilateralista resultou em vrios frutos no cone sul-americano,
j que esforos bilaterais podiam ser muito mais aprofundados e exitosos que
aqueles qe demandassem o acordo de maior nmero de pases.
Dai, em 1985, foi celebrada a Conveno Argentino/Uruguaia de Comrcio Exterior (CAUCE). Em 1988 o PCE foi assinado entre o Brasil e a Argentina, e apenas entre estes dois Estados foi imaginada a criao de um Mercado
Comum em 10 anos. Esta idia foi reforada em 1990 com a assinatura do
ACE Brasil/Argentina. Houve a antecipao do Mercado Comum em 4 anos.
Uruguai e Paraguai, pases cujas economias possuem forte ligao ou dependncia da brasileira e da argentina, apressaram-se em participar do processo, e
o resultado disto foi a assinatura, em 1991, do Tratado de Assuno, que previu a criao de um Mercado Comum at 31/12/94. De 1991 a 1994, haveria,
portanto, um perodo de transio, com instituies provisrias, que seriam
substituidas e reformuladas com a adoo da estrutura institucional definitiva
em 1994.
Para o perodo de transio, foi previsto um PLC Programa de Liberalisao Comercial, redues tarifrias progressivas, lineares e automticas, eliminao das barreiras no tarifrias (com cronograma sucessivamente adiado para 1996, 1998, 2002, 2007 etc), uma TEC Tarifa Externa
Comum, a adoo de uma poltica exterior comum com repsito a terceiros
estados, a coordenao das polticas econmicas e comerciais dos estados
membros, para assegurar as condies adequadas em matria de concorrncia, acordos setoriais, e polticas macro-econmicas comuns.
Para o perodo de transio, foram criados os seguintes rgos:
a) CMC (Conselho do Mercado Comum), rgo superior de gesto poltica
(formado pelos Ministros des Relaes Exteriores e de Economia), que
deve se reunir pelo menos uma vez por ano com os presidentes dos pases,
sendo a presidncia semestral e rotativa;
b) GMC Grupo Mercado Comum, com 4 membros titulares e 4 membros
suplentes por pas. O GMC pode ter grupos e sub-grupos de trabalho;
c) CPC (Comisso Parlamentar Conjunta), com hoje 64 parlamentares (indicados pelos parlamentos dos respectivos pases, para um perodo de 2
anos, sendo 16 por cada Estado);
d) Secretariado Administrativo, com funes burocrticas.
534
Como o Tratado de Assuno previu um modo de soluo de controvrsias bastante precrio e transitrio, houve a adoo, em 1991, do Protocolo de
Brasilia, que foi substitudo em julho de 1992 pelo Protocolo de Las Leas.
As dificuldades do processo de implementao do Mercosul foram evidentes durante o encontro de janeiro de 1994 (Cpula de Colnia, Uruguai).
Uma nova fase marcada por bastante expectativa segue de janeiro de 1994
(Cpula de Colnia) at 31.12.94 (com o Protocolo de Ouro Preto e o incio
da unio aduaneira). Nesta fase, viram-se as primeiras dificuldades para o
avano da integrao econmica, pois os setores produtivos que se sentiam
ameaados, no curto prazo, passaram a pressionar os seus governos por uma
desacelerao das negociaes e do programa de desgravao tarifria ou da
liberalizao comercial.
Todavia, a Cpula de Ouro Preto representou uma profunda frustrao a
todos aqueles que imaginaram poder o Mercosul, naquele momento, adotar
uma estrutura institucional mais arrojada, sobretudo com a adoo de meios
supranacionais de deciso.
Naquele momento, os avanos foram bastante limitados, e mantidos os
rgos criados.
Foi criada, entretanto, a Comisso de Comrcio, com a funo de assistir
o GMC na aplicao dos principais instrumentos de poltica comercial comum. Tambm foi criado o Forum Consultivo Econmico e Social, com funo consultiva, e o Conselho de Cooperao Macro-Econmica (rgo noformal). A partir de 1994, o Mercosul ficou indiscutivelmente investido de
personalidade de direito internacional.
Uma quarta fase foi aberta em 01.01.95 (a Unio Aduaneira) at fevereiro de 2002 (com a assinatura do Protocolo de Olivos), que cria uma Corte
Permanente de Reviso (instalada em agosto de 2004), que tambm pode ser
acessada diretamente.
Tambm foi criada a Corte Administrativa do Mercosul, em razo do
crescimento das atividades administrativas do rgo e o Forum Consultivo
das Municipalidades e Provincias do Mercosul.
A partir da, uma quinta fase pode ser identificada desde fevereiro de 2002
(Protocolo de Olivos) at a adoo do Programa de Trabalho 2004-2006.
Em resumo, o Mercosul se compe, hoje, dos seguintes rgos:
a) CMC (Conselho do Mercado Comum), que vincula as Reunies de Ministros (14 reas), Grupos de Alto Nvel, de Trabalho e ad hoc (7 reas),
o Foro de Consulta e Concertao Poltica, a Comisso de Representantes
535
Permanentes do Mercosul, a Reunio de Altas autoridades de Direitos

Humanos do Mercosul e o Forum Consultivo das Municipalidades e
Provncias do Mercosul;
b) GMC Grupo Mercado Comum, que vincula Subgrupos de trabalho (15
reas), Reunies especializadas (14 reas), Grupos ad hoc (9 reas),
Grupos (de Aperfeioamento do Sistema de Solues de Controvrsias, de Servios, de Contrataes Pblicas e de Assuntos Oramentrios), Comits (de Cooperao Tcnica, de Diretores de Aduana,
de Sanidade Animal e Vegetal, e Automotivo), a Reunio Tcnica de
Incorporao da Normativa Mercosul e a Comisso Socio-laboral do
Mercosul;
c) Comisso de Comrcio do Mercosul, que vincula Comits Tcnicos (7
reas);
d) CPC (Comisso Parlamentar Conjunta);
e) Foro Consultivo Econmico e Social;
f)
Corte Administrativa do Mercosul;
g) Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul;

h) Centro Mercosul de Promoo do Estado de Direito;
i)
Secretaria Administrativa.
4. O MERCOSUL INVISVEL
O Mercosul considerado, hoje, uma unio aduaneira imperfeita, uma
zona de livre comrcio ainda no instalada totalmente e um mercado comum
ainda em projeto. Para qualquer um que se dedique a analisar o funcionamento e a realidade deste bloco econmico, pode-se verificar a presena de um
elevado e pretensioso objetivo previsto, que por no haver sido executado tal
como imaginado, faz conviver o otimismo daqueles que imaginam ver o objetivo alcanado um dia, com o ceticismo ou pessimismo dos que apenas tm a
frustrao de ver a imaginao superado a realidade.
O esforo da construo do Mercosul, assim, divide a todos entre cticos
e entusiastas.
Entretanto, alguns avanos foram at at agora inegveis.
A tarifa aduaneira zero se aplica a 95% do comrcio intra-regional, e a
TEC cobre 85% das atividades.
Mas pouco alm disto foi conseguido.
536
A harmonizao legislativa, ainda inteiramente dependente do esforo individual de cada Estado membro, evoluiu muito pouco. O fato da institucionalizao do Mercosul haver ocorrido apenas no plano intergovernamental e no
supranacional faz do Mercosul um ente de existncia meramente diplomtica.
Inexiste controle poltico direto (deputados Mercosulinos eleitos diretamente), faltando no processo, por completo, a participao da sociedade civil. O
Estado o nico interlocutor, e a todo tempo lembrada a importncia de
manter intocada a soberania de cada parte.
O modo intergovernamental de tomada de decises faz com que inexista,
no dia a dia, a presena do Mercosul na vida dos habitantes. Por vezes, certas
medidas decididas no mbito do Conselho do Mercado Comum, por deverem
ser introduzidas pelo Legislativo e/ou Executivo de cada pas, so sentidas
e conhecidas como medidas nacionais, e no comunitrias. Por exemplo, a
alterao do Cdigo de Defesa do Consumidor da Argentina tende a ser vista
como uma alterao legislativa decidida pelo Parlamento argentino, buscando
atualizar a normatizao neste campo jurdico, e no como um esforo de harmonizao legislativa iniciado por resoluo do CMC, buscando aproximar o
direito consumidor argentino do brasileiro, atualizado alguns anos antes.
A ausncia de rgos supranacionais impede, por exemplo, que normas
consumeiristas possam advir diretamente do Parlamento ou do Executivo Mercosulinos. A ao indireta, e o Mercosul se torna invisvel aos olhos de todos, o que aumenta ainda mais a sensao de inao e de inexistncia entre os
habitantes dos pases-membros, e ainda que a atuao do CMC seja extenuante e finde por lograr sucesso com a adoo de medidas internas por cada pas,
justamente o fato de apenas se perceber a adoo de medidas nacionais, quase
sempre sem qualquer referncia origem e iniciativa das mudanas, fornece
combustvel para os cticos. O Mercosul continua invisvel, embora atuante.
O Judicirio Mercosulino inexiste como rgo supranacional, exceto
como arbitragem, instituto muito mais acessvel a Estados do que a indivduos e empresas, pelos custos e modo de funcionamento.
Pesa enormemente contra a efetiva concreo da integrao a existncia
de mecanismos de salvaguarda em grande nmero (Mecanismos de Adaptao Competitiva), onde um ramo da indstria prope uma reclamao formal,
e uma Comisso Bilateral ouve setores privados realizando uma investigao,
afastando a aplicao da regra comunitria.
5. O FUTURO DO MERCOSUL
No plano econmico e comercial, fala-se em resolver e aperfeioar
problemas aduaneiros e da Tarifa Externa Comum, assim como das Zonas
537
Especiais (Manaus, Terra do Fogo), da Concorrncia, da integrao dos

setores produtivos (seguir o exemplo dos mveis e da madeira), os custos
de cooperao com o Paraguai, a aliaa com empresas, a criao de fundos
estruturais, a promoo conjunta das exportaes (exemplo do Mxico e
RSA), a realizao de misses comerciais conjuntas, a adoo des normas tcnicas, a reviso de incentivos, a harmonizao tributria. Buscase devenvolver e fortificar o Grupo de Monitoramento Macroeconmico
(GMM), a criao de um Mercado Regional de Bolsas de Valores, fomentar
a poltica agrcola, a Criao de um Grupo ad hoc de biotecnologia, estimular a criao de empresas e implementar o Protocolo de Licitaes
Pblicas do Mercosul. Recentemente, vem sendo feitos importantes trabalhos em torno da implementao da primeira etapa da eliminao da dupla
cobrana da tarifa externa comum, asim como a definio dos lineamentos
do Cdigo Aduaneiro e das tarefas relacionadas com o mecanismo de distribuio da renda aduaneira.
No plano social, os objetivos correspondem a ampliar a participao da
sociedade civil, a discusso de temas sociais, a promoo cultural e desportiva
do Mercosul e a implementao de um Forum de Consultas e de Concertao
Poltica. Busca-se aumentar a cooperao judiciria, a consolidao das normas de circulao de empregados, a avaliao sobre a aplicao das normas
do Mercosul para os trabalhadores, a difuso do portugus e do espanhol, e fomentar as atividades do Grupo ad hoc para a Promoo dos Direitos Humanos.
No plano institucional, h a idia da criao e funcionamento do Parlamento do Mercosul, da implementao do Protocolo de Olivos (soluo de
controvrsias), a implementao do Centro Mercosul para a Promoo do Estado de Direito, a real participao do setor privado no sistema de soluo de
controvrsias, a promoo da implementao imediata das normas do Mercosul (sem necessidade de prvia aprovao parlamentar), reforar o papel
da Agncia especializada para a Cincia e Tecnologia, da Agncia de Infraestrutura Regional Sulamericana, o acesso de outros Estados da Regio (como
a Bolvia), como membros plenos, ampliar o poder dos rgos consultivos, e
institucionalizar a Rede Mercocidades e a Reunio especializada das Municipalidades.
Fala-se que a integrao deve possuir simultaneamente um carter negativo e outro positivo. Como integrao negativa, necessria a supresso das
barreiras. Como integrao positiva, necessrio a adoo de um conjunto de
polticas comuns para estabelecer um equilbrio.
538
XX.
O MERCOSUL E SUAS RELAES

COM A ALCA E A UNIO EUROPIA
Saulo Jos Casali Bahia*
SUMRIO: 1. O estgio atual do Mercosul 2. O Mercosul e a ALCA 3. O Mercosul e a Unio Europia
1. O ESTGIO ATUAL DO MERCOSUL

A integrao entre pases, embora exista quanto a isto alguma divergncia
na doutrina, possui estgios diversos, nem sempre sucessivos. E a integrao
comporta vrios tipos, tambm no necessariamente sucessivos, pois no se
pode dizer que a integrao econmica tenha sido sempre a primeira a ocorrer,
embora o seu avano sempre produza a necessidade de uma maior e posterior
integrao jurdica e poltica.
Quanto aos estgios e o tipo de integrao, o exemplo da integrao econmica europia parece ser, para a Amrica Latina, em razo da precedncia
e do estgio avaado, um paradigma a ser observado, embora no se requeira
que seja necessariamente imitado.
O primeiro passo que geralmente adotado consiste na formao de uma
rea de preferncias aduaneiras (Tariff Preferences), onde passam os pases
a usufruir de facilidades comerciais derivadas de tarifas aduaneiras mais reduzidas. A reciprocidade, base deste nvel de integrao, gera uma reduo
de custos dos produtos e servios, dinamizando a economia dos Estados ao
permitir a expanso do mercado e do consumo. Via de regra, as preferncias
aduaneiras so estabelecidas em relao a servios ou bens onde ocorre franca
complementariedade entre os Estados envolvidos, ou onde a concorrncia no
se mostrar capaz de promover grave desequilbrio para qualquer das partes.
A zona de preferncia tarifria estabelecida entre os Estados partes do
acordo celebrado para este fim. Trata-se de uma situao diversa daquela
onde a convergncia de interesses se verifica para a finalidade de unio de
esforos no tocante fixao de tarifas em relao a terceiros pases, chamada de Unio Aduaneira (Customs Union). Neste nvel, as tarifas aduaneiras
Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP). Lder do
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
539
em relao a terceiros pases comum para os Estados que celebraram o tratado de constituio desta unio, que permite um maior poder de barganha
no plano internacional. Surge uma poltica comercial comum e uma tarifa
externa comum em relao a terceiros estados.
O nvel mais avanado de integrao econmica corresponde Zona de
Livre Comrcio (Free Trade Association), onde a franca liberalizao comercial diz respeito aos bens, servios e capitais, e a circulao se faz acompanhar
do livre estabelecimento e da livre concorrncia, no grau que as partes entenderem pertinente.
Todavia, o aprofundamento da prtica do regime das 5 liberdades previsto para a Zona de Livre Comrcio pode gerar graves desigualdades e
desequilbrios, restando setores produtivos de um ou alguns dos pases envolvidos seriamente afetados, pela impossibilidade de competir com setores, em outros pases, melhor articulados e desenvolvidos. Os riscos sociais
e econmicos fazem com que a zona de livre comrcio dependa, para o seu
completo sucesso como ambiente de liberdades, de certa coordenao de
polticas macroeconmicas e alguma interveno estatal na economia, organizando as foras produtivas e evitando que o puro esforo da mo invisvel do mercado dirija as aes e aponte as consequncias da integrao.
Basta mencionar o esforo em promover as chamadas inverses econmicas
intra-bloco, que envolve o fechamento e a abertura de fbricas, treinamento
de pessoal, deslocamentos de mo de obra etc, que no poderiam ser promovidos, seno a maior custo social, seno pela fora dos Poderes Pblicos.
Este estgio o do Mercado Comum (Common Market), que pode fazer a
coordenao atravs de organismos supranacionais (caso da Unio Europia) ou meramente intergovernametais, dependendo do consenso dos Estados envolvidos (caso do Mercosul).
A integrao econmica, geralmente (mas no necessariamente) aps alcanado o estgio do Mercado Comum, conflui de modo natural para a adoo
de uma moeda nica, na medida em que far-se- necessria a facilitao das
trocas e obtida certa harmonizao nos fluxos comerciais e financeiros. a
etapa da Unio Monetria (Monetary Union), atual estgio europeu.
Por fim, a frustrada recente tentativa de aprovar a Constituio Europia
parece representar o ltimo estgio da integrao, qual seja, a Unio Poltica
(Political Union).
Sem dvida alguma, a Constituio Europia buscou reforar a autoridade supranacional comum. Ainda que no se visasse aniquilar a personalidade
internacional por completo dos Estados membros, boa parcela de suas soberanias seria cedida ao ente central. Falava-se em blocos de constitucionalidade
540
O MERCOSUL E SUAS RELAES COM A ALCA E A UNIO EUROPIA
(presentes nas constituies nacionais) intocveis, e resguardados da sanha

invasora comunitria. Venceu, todavia, no primeiro embate, o pensamento daqueles que consideram ainda muito prematura a adoo de uma integrao
poltica em grau mais avanado. Pode-se considerar, todavia, que foram os
prprios impactos positivos e negativos da integrao econmica que foram
avaliados, sabendo-se que muitas das aes comunitrias produziram danos
de monta para muitos setores em vrios estados partes, ainda no devidamente
assimilados. O custo da integrao alto, e o desemprego e a recesso presentes em algumas zonas da Europa impedem, por ora, que a unificao seja tida
como a soluo preferencial a ser adotada.
O Mercosul caminha a uma velocidade de integrao visivelmente inferior quela que a Europa j possuiu.
Previu-se para o Mercosul que haveria um programa de liberalizao comercial (com reduo progressiva, linear e automtica de tarifas, junto com
a remoo de restries no-tarifrias ou medidas de efeito similar). Ao lado
disto, estabeleceu-se uma tarifa externa comum e a harmonizao de polticas macro-econmicas e setoriais, onde apropriado. A verdade que o cronograma da desgravao tarifria vem sendo prorrogado reiteradamente. As
listas de excees nunca foram eliminadas por completo. Fala-se constituir
o Mercosul uma Unio Aduaneira incompleta, uma Zona de Livre Comrcio
imperfeita e um quase-Mercado Comum. Trata-se de uma viso pragmtica e
realista, atuando a diplomacia dos pases mercosulinos, notadamente o Brasil,
com certa prudncia, evitando que a integrao do cone sul descambe para o
passionalismo.
2. O MERCOSUL E A ALCA
H, atualmente, uma grave divergncia entre o Brasil e os USA no tocante ao ritmo de implementao da rea de Livre Comrcio das Amricas
(ALCA), onde a posio brasileira, ao contrrio da americana, consiste na
estratgia de negociar como bloco (envolvendo os 4 Estados do Mercosul,
conscientes os pases integrantes do Mercosul da maior vantagem comparativa na negociao em bloco) e em todas as reas simultaneamente (single
undertaking), o que produz uma reduo no ritmo de negociaes.
Hoje em dia, a tarifa externa comum varia de 0% a 20%, com mdia de
14%, o que j representa nveis bastante inferiores aos j praticados.
Qual a razo (ou razes) para explicar a estratgia brasileira?
Antes de mais nada, o Brasil v a ALCA como uma Zona de Livre Comrcio comandada ou pela mo invisvel do mercado ou pelos interesses
541
comerciais dos pases cujas economias sejam as mais competitivas na regio

(o que poderia ser dito dos Estados Unidos). A ALCA no teria, para o Brasil,
qualquer pretenso de constituir um Mercado Comum, com intercmbio planificado e disposio de cesso de qualquer parcela de soberania dos Estados
envolvidos.
Assim, o Brasil v certos riscos na criao imediata da ALCA, pois muitas empresas brasileiras continuam a operar com vetores produtivos inadequados e ainda no esto aptas a competir sob nveis reduzidos de proteo
estatal. E fatores institucionais impedem a reduo dos custos de transaes
no Brasil. Todavia, no se pode negar certas oportunidades, pois a integrao
hemisfrica pressiona e exige a reestruturao de indstrias localizadas no
Brasil, melhorando suas condies de competitividade.
Como outros riscos, pode-se notar que, entre os membros da ALCA, os
interesses em criar um Mercado unificado so assimtricos, e apenas 4 pases
da regio possuem um leque diversificado de produtos para exportao. Ser
certamente necessrio o aumento, pelos Estados, dos investimentos em cincia e tecnologia, e a criao de condies que possam encorajar o setor privado a cumprir as suas funes.
Como riscos estabilidade monetria, pode-se apontar para que muitos
pases latinoamericanos usam ncoras externas para combater a inflao, no
sendo o dolar uma ncora ideal para uma futura integrao. Mas como oportunidades, se a Argentina, o Brasil, o Canada e o Mxico harmonizarem as
suas polticas de taxas externas, suas moedas poderiam servir como uma ncora inicial para a criao de sistema monetrio para as Amricas (Monetary
System of the Americas MSA) e para promover a convergncia de polticas
macroeconmicas no hemisfrio.
A atual agenda a ALCA possui trs desafios principais: a questo monetria, a ajuda estatal e a cincia e tecnologia. Enquanto estas dificuldades persistirem, as assimetrias no hemisfrio no iro propriamente ser resolvidas. Mas
no deve haver dvida de que as negociaes da ALCA estimulam a transparncia e a coerncia em polticas domsticas, e a negociao em questes
envolvendo a regulao do mercado interno abre novas oportunidades para a
cooperao.
A iniciativa da ALCA pressupe que o Brasil tenha regras estveis governando o comrcio exterior, como uma taxa equilibrada para as trocas e um
estvel regime de importao.
Muitos outros riscos podem ser apontados, desde o decrscimo dos direitos trabalhistas (bastante desenvolvidos no Brasil, sendo a proteo ao
542
trabalhador tida como maior do que em pases como os EUA), a destruio

das tradies culturais (com a massificao comercial) e da agricultura familiar (com o implemento da produo em escala). Fala-se em danos que vo
da seguridade social biodiversidade, da destruio de mdias e pequenas
empresas at o crescimento das dificuldades e responsabilidades internacionais. Os fracos tornar-se-iam mais fracos, e os fortes mais fortes. Caberia aos
Estados menos desenvolvidos ou competitivos todos os custos do ajustamento e das inverses econmicas, bem como os custos de novos investimentos.
Quando se fala em ALCA, h uma falta de previso de auxlios ou de fundos
regulatrios, e nada de muito concreto se fala quanto s barreiras no-tarifrias (que podem ser impostas por certos pases).
A ALCA pode representar, por outro lado, um abandono do projeto integracional do Mercosul, ou afetar o mesmo, fazendo com os pases integrantes
deste bloco percam as suas vantagens comparativas.
Todavia, so poucos os que tambm no vejam o estmulo ao comrcio,
a reduo de custos, o acesso a bens e servios, o crescimento da renda e o
desenvolvimento dos pases envolvidos.
Existe nos pases membros do Mercosul uma clara conscincia de que
a integrao econmica, por qualquer via, no pode desprezar o desenvolvimento social em prol de ganhos absolutos mas mal partilhados entre os segmentos da populao. Crescer e depois dividir consistiu em uma poltica
econmica hoje repugnada, pois a experincia j demonstrou que a concentrao de renda fomentou apenas a perpetuao da pobreza e gera um mecanismo
auto-defensivo em favor da prpria concentrao. consensual, na Amrica
mercosulina, a necessidade de ligar o desenvolvimento econmico e a justia
social, com a rejeio da opresso da lei do mais forte, devendo-se buscar o
desenvolvimento equilibrado e durvel, com a participao da sociedade.
No foi toa que uma consulta pblica, no Brasil, em relao ALCA,
com 10.149.542 votantes e promovida por cerca de 60 instituies, em 4000
Municpios, ofereceu h poucos anos o desalentador resultado de 98% contra
e apenas 1% em favor da criao desta zona.
Os riscos com a ALCA no podem ser, como at o presente momento se
sugere, meramente um problema nacional. Em verdade, a integrao via ALCA
est a reclamar, para muitos pases, um choque de solidariedade. Para tanto, e
como salvaguarda, insiste o Brasil em proceder negociao atravs do MERCOSUL, e realizar a discusso sobre todos os setores (subsdios, dumping, no
chamado entendimento nico ou atravs do single undertaking), e no apenas
sobre a data de incio, dentro da conhecida estratgia de eixo e raios (hub and
spokes) ou do bilateralismo.
543
3. O MERCOSUL E A UNIO EUROPIA

Desde a criao do Mercosul, en 1991, houve a presena e a ajuda institucional da Unio Europia, que sempre considerou o Mercosul como um instrumento capaz de evitar o alargamento da influncia dos EUA no continente
americano.
Assim, em 1992 foi assinado o Acordo Bilateral de Cooperao Institucional, e em 1994 o Plano de Duas Fases UE-Mercosul para reforar as trocas comerciais. Em 1995 (15/12) foi a vez do Acordo-quadro de Cooperao
Interregional, o primeiro do gnero por unies aduaneiras, e foi prevista a
criao de uma associao interregional. No ano de 2006, houve a assinatura
do Projeto de apoio da Unio Europia para a instalao do Parlamento do
Mercosul.
O interesse em no ver alargar a influncia de um poder econmico rival
(EUA) no , todavia, a nica motivao existente para a ateno dispensada
pela UE ao Mercosul.
Vrias outras razes servem a justificar o vvido relacionamento entre os
Blocos.
Antes de mais nada, dois membros da UE (Espanha e Portugal) guardam
identidade de valores e de civilizao com os pases do Mercosul, donde o
interesse em manter vnculos aproximativos.
As economias (temperada do hemisfrio norte e tropical do hemisfrio
sul) guardam inegvel complementariedade, seja diante das injunes e inverses climticas, seja diante dos graus diferenciados e diversificados que
possuem.
A UE representa 1/3 des exportaes do Mercosul, que recebe 42% dos
investimentos europeus. o Mercosul o quarto mercado mundial depois do
NAFTA, da UE e do Japo, com PIB de 1,1 bilhes de dlares.
Assegurar a existncia do Mercosul pode contrabalanar no somente os
EUA, mas tambm a idia da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas),
zona de livre comrcio desprovida de qualquer pretenso de supranacionalidade, harmonizao ou coordenao de polticas macroeconmicas, e onde se
imagina haver o resultado principal de abertura do mercado para os EUA.
A diagonalizao com o Mercosul permitiria aos pases membros do Mercosul, segundo estudos j realizados, um crescimento do PIB, com a liberalizao comercial, maior que aquela advinda da associao na ALCA (Brasil
com 0,76% mais que com a ALCA, e Argentina com 4,0% mais que com a
ALCA).
544
Obviamente, as aes Mercosul-UE seguem estratgia organizada definida, e sintetizada em 3 pilares:

a) a cooperao poltica;
b) a liberalizao gradual e recproca das trocas, em todos os setores;
c) a cooperao mtua reforada.
Os acordos acima mencionados cuidaram do estabelecimento de uma estrutura institucional formada pelo Conselho de Cooperao (nvel ministerial),
pela Commisso Mista de Cooperao e pela Subcommisso Comercial.
Vem ocorrendo Reunies Regulares dos rgos desde 1996, e em 2000,
na Reunio do CMC de Buenos Aires, foi decidido realizar a negociao por
3 grupos.
O Grupo 1 corresponde ao dilogo poltico, prevendo-se reunies regulares de chefes de Estado e autoridades da UE, reunies anuais de chanceleres
e reunies ministeriais e de altos funcionrios. Ainda aguardada a definio
de uma data para o incio da associao interregional.
O grupo 2 corresponde cooperao, com o reforo das instituies, das
polticas setoriais e macroeconmicas, da integrao fsica, das estruturas comerciais e dos laos com a sociedade civil.
O grupo 3 corresponde aos temas comerciais, com 3 sub-grupos: GT1
Comrcio de mercadorias, Tarifas, Normatizao, Dumping, Regime de origem e Aduana; GT2 Servios, Propriedade Intelectual e Investimentos; e GT
3 Compras Governamentais, Concorrncia e Soluo de Controvrsias.
Esta aproximao, todavia, no deve ser considerada como despida de
diversas e srias dificuldades.
Como problemas, deve-se recordar que, em 1998, a Commisso Europia
adotou uma recomendao ao Conselho Europeu para obter a autorizao de
negociar uma associao interregional com o Mercosul. Todavia, houve a posio contrria da Frana, e a questo da concorrncia agrcola foi lembrada.
Onde quase 50% das trocas envolvem produtos agrcolas e agroindustriais,
forou-se a uma negociao por 2 fases, envolvendo a Organizao Mundial
do Comrcio e a reviso da PAC (Polticas Agrcolas Comuns).
No se pode esquecer que, em matria de comrcio internacional, a poltica protecionista nunca uma posio descartada por qualquer Estado, em
qualquer ocasio. A Revue Europe, em edico de 1995 (n 6468, em 26
abril 1995), atrevidamente, para padres diplomticos, realizou a seguinte advertncia: A coragem poltica dizer aos amigos sulamericanos, e aos
outros produtores do mundo inteiro, que a Europa deve manter suas polticas, no abrir suas fronteiras aos produtos alimentares essenciais dos outros
545
continentes, nem aos cereais, nem carne, nem aos lcteos, nem para as frutas
e legumes, porque estes produtos devem ser produzidos na Europa.
Contra o protecionismo, e para contorn-lo quando surge durante negociaes comerciais, a estratgia do Mercosul consistiu em tratar de temas do
comrcio internacional com base no princpio do single undertaking. Ou se
negocia todos os pontos, ou no pode haver negociao de qualquer um deles. No preciso dizer do entrave que tal posio inevitavelmente provoca
s negociaes comerciais internacionais e s negociaes comerciais UEMercosul.
E, ao lado deste entrave, entrou em cena, por parte da UE, uma ao reativa quanto ao seu entorno (em direo Europa Central e do Leste e para o
Mediterrneo).
Por parte do Mercosul a situao tambm no deixa de ser parecida, e os
esforos no se concentram apenas na aproximao com a Unio Europia.
Tambm o Mercosul promove ativamente uma ao reativa em direo ao seu
entorno, notadamente com o Chile, Bolivia, Venezuela, Pacto Andino (disto j
resultando a admisso pelo CMC da Venezuela como membro pleno), chegando as diplomacias Mercosulina e brasileira a propor a rea de Livre Comrcio
Sulamericana (ALCS), em claro contraponto rea de Livre Comrcio Americana (ALCA), livre dos estorvos e assimetrias que poderiam advir de uma
tal relao (zona de livre comrcio) com os Estados Unidos, onde o Brasil no
possuiria maior poder de deciso.
Espera-se, portanto, que as relaes entre pases ocorram sempre em prol
do desenvolvimento dos Estados envolvidos, e que o sentido de cooperao
supere aquele de ganhos exclusivos, garantindo-se, com o dilogo e o entendimento, a adoo de medidas que possam preservar os interesses das populaes envolvidas.
546
XXI.
PROTOCOLOS DE COOPERAO
JURDICA NO MERCOSUL
Yves WesT Behrens*
SUMRIO: Introduo; 1. Protocolo de cooperao e asistncia jurisdicional em matria civil, comercial, trabalhista e administrativa de las leas: 1.1. Noes gerais:
1.2. Igualdade de tratamento processual; 1.3. Cooperao em atividades de simples
trmite; 1.4. Cooperao em reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais; 1.5. Dos instrumentos pblicos e outros documentos; 1.6. Informao do direito
estrangeiro; 1.7. Consulta e soluo de controvrsias; 1.8. Disposies finais 2.
Protocolo de Medidas Cautelares: 2.1. Noes gerais; 2.2. Objeto e mbito; 2.3. Lei
aplicvel; 2.4. Oposio; 2.5. Autonomia da cooperao cautelar; 2.6. Cooperao
cautelar na execuo da sentena; 2.7. Medidas cautelares em matria de menores;
2.8. Interposio da demanda no processo principal; 2.9. Cooperao interna; 2.10.
Ordem pblica; 2.11. Meio empregado para formulao do pedido; 2.12. Transmisso e diligenciamento; 2.13. Documentos; 2.14. Disposies finais 3. Protocolo de
assistncia jurdica mtua em assuntos penais: 3.1. Noes gerais; 3.2. mbito; 3.3.
Alcance da assistncia; 3.4. Autoridades centrais; 3.5. Forma e contedo da solicitao; 3.6. Lei aplicvel; 3.7. Prazos ou condies para o cumprimento; 3.8. Carter
confidencial; 3.9. Informao sobre o cumprimento; 3.10. Limitaes no emprego de
informaes ou prova obtida; 3.11. Custos; 3.12. Notificao; 3.13. Entrega de documentos oficiais; 3.14. Testemunho no estado requerido; 3.15. Testemunho no estado
requerente; 3.16. Traslado de pessoas sujeitas a procedimento penal; 3.17. Salvoconduto; 3.18. Localizao ou identificao de pessoas; 3.19. Medidas acautelatrias; 3.20. Entrega e inspees de objetos; 3.21. Outras medidas de cooperao; 3.22.
Custdia e disposio de bens; 3.23. Autenticao de documentos e certides; 3.24.
Disposies finais 4. Protocolo de Buenos Aires sobre jurisdio internacional em
matria contratual: 4.1. Noes gerais; 4.2. mbito de aplicao; 4.3. Jurisdio internacional; 4.4. Eleio de jurisdio; 4.5. Jurisdio subsidiria; 4.6. Reconveno;
4.7. A Jurisdio como Requisito para o Reconhecimento e Execuo de Sentenas
e Laudos Arbitrais 5. Protocolo de So Luiz em matria de responsabilidade civil
emergente de acidentes de trnsito entre os estados partes do Mercosul: 5.1 mbito;
5.2. Domiclio; 5.3. Lei aplicvel; 5.4. Jurisdio; 5.5. Automveis sinistrados; 5.6.
Disposies finais; 6. Concluso 7. Bibliografia
RESUMO: O artigo apresenta e discute cinco tratados envolvendo os temas de competncia internacional e de reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais no Mercosul ou simplesmente Cooperao Jurdica. Analisa-se sua relao
com o ordenamento interno brasileiro, explicando os institutos tradicionais nesse
campo que foram modificados pelas normas estudadadas.
547
YVES WEST BEHRENS

PALAVRAS-CHAVE: Mercosul cooperao reconhecimento execuo competncia internacional.
ABSTRACT: The essay presents and discuss five treaties involving the subjects of
jurisdiction and recognition and enforcement of judgements and arbitration awards
in Mercosur, or simply Judicial Cooperation. Their relation with Brazilian intern
law is analyzed, explaining the fields traditional concepts which suffered changes
by the studied norms.
KEYWORDS: Mercosur cooperation recognition enforcement jurisdiction
international.
INTRODUO
A Jurisdio manifestao direta da soberania estatal. Seu exerccio garante que suas leis sejam aplicadas a seu povo e em seu territrio. Isso significa que nem ele obrigado a se submeter s decises emanadas de outras
soberanias nem pode obrigar qualquer outro a aceitar suas decises.
Levanta-se assim o problema do que seria necessrio para se atribuir em
um Estado efeitos a uma deciso oriunda de outro. Poderia uma soberania
negar a possibilidade de reconhecimento, mas isso s dificultaria as relaes
internacionais, cada vez mais estreitas, e prejudicaria a solidariedade internacional. A regra se estabelecerem requisitos para que uma deciso aliengena
tenha fora executria.
Nessa rea, Amlcar de Castro (2000, p.548-588) registra a evoluo do
reconhecimento por meio de nova ao, na qual se reavalia a causa, para o juzo de delibao, forma surgida no direito italiano e mais difundida atualmente,
no qual h a mera homologao mediante a verificao superficial de alguns
requisitos, sem se adentrar o mrito, aps a qual se pode conceder fora executria, tambm chamada exequatur.
Este desenvolvimento permitiu maior segurana nas relaes internacionais, mas os efeitos da globalizao, incrementados, em especial, pelo surgimento dos mercados comuns, pressionaram para que os requisitos para o
reconhecimento e execuo de uma sentena em cada nao fossem uniformizados e minimizados. Um mercado no pode funcionar corretamente se no
h certeza jurdica.
Assim que se tem firmado uma srie de tratados entre as naes para
facilitar o reconhecimento de decises estrangeiras. No Mercosul, eles fizeram parte das primeiras preocupaes, sendo firmados logo entre os primeiros
acordos do bloco.
Aqui se analisaro cinco desses tratados, escolhidos por serem aqueles j
vigentes no Brasil, bem o ordenamento brasileiro frente aplicao deles.
548
PROTOCOLOS DE COOPERAO JURDICA NO MERCOSUL
Desde j se adianta que os termos para designar essa espcie de cooperao variam (judiciria, jurisdicional, jurdica), escolhendo-se, nesse estudo, o
termo Cooperao Jurdica, por dar uma idia mais abrangente do que o envolvimento exclusivo do Poder Judicirio.
1. PROTOCOLO DE COOPERAO E ASISTNCIA JURISDICIONAL EM MATRIA CIVIL, COMERCIAL, TRABALHISTA E ADMINISTRATIVA DE LAS LEAS
1.1. Noes gerais
O Protocolo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil,
Comercial, Trabalhista e Administrativa, assinado em 26 de maro de 1991, em
Las Leas, na Argentina, no Brasil ratificado pelo Decreto-Legislativo 55/95
e promulgado pelo Decreto 2067, de 12 de novembro de 1996, foi o primeiro
instrumento de Cooperao Jurdica criado pelo Mercosul. Seu objeto , em resumo, a definio da forma e dos requisitos para um procedimento simplificado
de reconhecimento de sentenas oriundas dos Estados-partes, a forma da cooperao em atividades de simples trmite e a igualdade no acesso justia para
os cidados desses pases.
Como se percebe da denominao do tratado, seu mbito de aplicao
abrange vrias reas do direito, incluindo ainda, de acordo com o artigo 1 do
acordo, procedimentos administrativos em que se admitam recursos perante
os tribunais. Dentro da esfera da matria administrativa, entende-se que tambm a tributria esteja abrangida. H excluso notvel do direito penal. Em
parte isso se deve ao fato de que no se pode reconhecer a eficcia extraterritorial de uma sentena penal a no ser pela extradio. Completa a justificativa de tal opo o fato de que os Estados preferiram reservar os dispositivos a
respeito de cooperao jurdica penal de simples trmite a um tratado especial
devido s peculiaridades dessa seara.
H a previso nesse protocolo de uma Autoridade Central encarregada
de receber e de dar andamento s peties de cooperao. Sobre essa figura,
presente em mais dois protocolos estudados neste artigo, d a seguinte informao o site do Ministrio da Justia do Brasil (INSTRUMENTOS DE COOPERAO, Acesso em 11.07.08)
Autoridade designada para gerenciar o envio e o recebimento de pedidos de
auxlio jurdico, adequando-os e os remetendo s respectivas autoridades nacionais e estrangeiras competentes. No Brasil, a autoridade central examina os
pedidos ativos e passivos, sugerindo adequaes, exercendo uma sorte de juzo
de admissibilidade administrativo, tendente a acelerar e melhorar a qualidade
dos resultados da cooperao. Com relao aos Estados Membros da OEA,
e na quase totalidade dos outros casos, este papel exercido no Brasil pelo
549
YVES WEST BEHRENS

Departamento de Recuperao de Ativos e Cooperao Jurdica Internacional, subordinado Secretaria Nacional de Justia do Ministrio da Justia.
1.2. Igualdade de tratamento processual

J tratando de tema especfico, estabelece-se no protocolo, no artigo 3 a
igualdade de acesso jurisdio para todos os cidados e residentes permanentes dos Estados-partes. Ao mencionar cidados e residentes permanentes,
fica claro que o dispositivo no requer que tais pessoas sejam nacionais dos
Estados-partes, nem ao menos que sejam naturalizados, bastando que tenham
residncia fixa em um deles.
Em seguida, dispe o protocolo, ainda em matria de garantia de igualdade processual, que nenhuma cauo ou depsito poder ser exigida de um
cidado ou residente permanente de outro Estado-parte em funo dessa sua
qualidade.
No Brasil, tal dispositivo tem efeitos diretos sobre o artigo 835 do Cdigo
de Processo Civil. Dispe este o seguinte:
Art. 835. O autor, nacional ou estrangeiro, que residir fora do Brasil ou
dele se ausentar na pendncia da demanda, prestar, nas aes que intentar,
cauo suficiente s custas e honorrios de advogado da parte contrria, se
no tiver no Brasil bens imveis que lhes assegurem o pagamento.
Como se v, o artigo do diploma processual define duas situaes de exigncia de cauo: a) o autor, nacional ou estrangeiro, reside no exterior e no
possui bens no Brasil que assegurem o pagamento de eventual sucumbncia;
b) o autor, nacional ou estrangeiro, se ausentou do Brasil na pendncia da causa e no possui, igualmente, bens que garantam o pagamento j citado.
At antes da vigncia do Protocolo de Las Leas, quem residia permanentemente nos outros pases do Mercosul estaria enquadrado no primeiro desses
casos, sendo-lhe a cauo exigvel. Agora, entretanto, est tal grupo obviamente excludo desse tipo de cobrana quando oriunda da mera condio de
residentes no exterior.
Isso no exclui a incidncia da segunda hiptese, qual seja, a do autor,
nacional ou estrangeiro, que se ausenta do Brasil, ou melhor, considerando a
extenso efetivada, ausenta-se do territrio do Mercosul. O dispositivo tem o
claro condo de gerar segurana ao ru que reside no Brasil, obrigando aqueles que facilmente poderiam se furtar execuo de eventual sucumbncia
a prestar garantia. Uma vez que, como se ver adiante, o protocolo facilita a
execuo de sentenas no Mercosul, esta rea deixa de ser lugar propenso ao
inadimplemento de dvida decorrente de processo.
550
No se deve garantir o mesmo, porm, ao residente em outro Estado-parte

que se ausenta do territrio do Mercosul, tanto porque se retorna situao de
insegurana como porque se deve guardar isonomia com os prprios brasileiros que se ausentarem do pas, dos quais tambm ser exigida cauo.
O professor Jos Carlos de Magalhes (em artigo disponibilizado na intenet, acesso em 19.01.2008) levanta ainda a questo da exigibilidade da garantia de residente fixo do Mercosul que se deixe o seu territrio e possua
imvel em outro Estado-parte que no o Brasil. Resolve a questo por meio
da harmonizao com o restante do acordo, sendo realmente esta a soluo
mais razovel:
A resposta deve ser negativa, no sendo necessria a prestao de cauo
diante do efeito extraterritorial de que se reveste a sentena provinda do Brasil para ser executada em outro pas da rea, como previsto no art. 20 do
Protocolo.
Outro comando legal afetado pela norma internacional em questo o que

se extrai dos artigos 97, 2, e 101 da lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005, a
lei de falncias. Assim esto redigidos:
Art. 97(...)
2 O credor que no tiver domiclio no Brasil dever prestar cauo relativa
s custas e ao pagamento da indenizao de que trata o art. 101 desta Lei.
Art. 101. Quem por dolo requerer a falncia de outrem ser condenado, na
sentena que julgar improcedente o pedido, a indenizar o devedor, apurandose as perdas e danos em liquidao de sentena.
Mais uma vez, a exigncia de cauo advm da condio de residente

fixo em outro pas, independentemente da nacionalidade. novamente o
caso de no se cobrar dos domiciliados nos Estados-partes do Mercosul.
Ambos artigos possuem pargrafos garantindo a extenso desses direitos
s pessoas jurdicas constitudas, autorizadas ou registradas conforme as leis
de quaisquer dos Estados-partes.
Para que uma pessoa jurdica adquira capacidade processual, ela depende da constituio e do registro, duas fases de sua criao e regularizao.
A constituio se d mediante a perfeio do ato jurdico previsto para o
tipo de pessoa jurdica que se pretende criar (contrato social para sociedades,
por exemplo). Em seguida, necessrio o registro perante o rgo pblico legalmente determinado a realizar o cadastro das pessoas jurdicas.
S com o registro a pessoa jurdica passa a existir legalmente. Por essa
razo, h quem no encontre necessidade em diferenciar entre pessoa jurdica
constituda e registrada.
551
YVES WEST BEHRENS
J a autorizao no requisito de regularizao de toda atividade empresria. Magalhes (acesso em 19.01.2008) faz questo de destacar que nenhum
dos atuais quatro membros do bloco econmico exige autorizao estatal para
exerccio da atividade empresria. Isso s requerido em algumas reas especiais (no Brasil, por exemplo, para explorao do negcio de seguros) e para
abertura de filiais e sucursais de empresas com sede no exterior (artigo 11, 1
da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro e artigo 45 do Cdigo Civil
Brasileiro).
Deve-se atentar ao fato de que a autorizao concedida a filial ou sucursal de empresa estrangeira, s para esta valendo. a filial de empresa que possui as garantias previstas no protocolo, no a matriz, at porque so somente
os atos daquela que ficam sujeitos jurisdio do Estado que recebe a filial.
Tal idia compatibiliza-se com o disposto nos artigos 1137 do Cdigo Civil
Brasileiro e 88 do Cdigo Processo Civil Brasileiro e ainda com o pargrafo
segundo do artigo 9 do Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdio Contratual, que ser estudado neste trabalho.
1.3. Cooperao em atividades de simples trmite
A cooperao em atividades de simples trmite nunca foi to espinhosa
como a relativa ao reconhecimento de decises. Trata-se da mera produo de
atos instrutrios ou de comunicao processual.
certo que se tratam de atos que encaminham um processo estrangeiro a
uma sentena, mas como eles mesmos no envolvem a imposio de um pronunciamento judicial definitivo, no h, normalmente, prejuzo em executlos sem grandes anlises: a sentena em si dever passar pelo procedimento
de reconhecimento uma vez que se conclua o processo no Estado requerente
da cooperao e se parta para execut-la no Estado requerido.
Tradicionalmente, os atos judiciais simples tramitam por meio de carta
rogatria, que deve ser declarada executria. No Brasil, a competncia para
a concesso do exequatur s cartas rogatrias hoje , a princpio, do Superior
do Tribunal de Justia, aps a Emenda Constitucional 45/2004 t-la retirado
do Supremo Tribunal Federal. O artigo 105, g, da Constituio define esta
competncia.
Contudo, aps assumir tal competncia, o STJ editou a Resoluo nmero
9, de 4 de maio de 2005 (substituta do at ento vigente Regimento do STF),
que assim dispe em seu artigo 7, pargrafo nico.
Art. 7(...)
Pargrafo nico. Os pedidos de cooperao jurdica internacional que tiverem
por objeto atos que no ensejem juzo de delibao pelo Superior Tribunal de
552

Justia, ainda que denominados como carta rogatria, sero encaminhados ou
devolvidos ao Ministrio da Justia para as providncias necessrias ao cumprimento por auxlio direto.
Juzo de delibao algo reservado, segundo a prpria resoluo, apenas

s sentenas e provimentos anlogos, como o laudo arbitral. No tramitam
mais junto ao Superior Tribunal de Justia, portanto, atos judiciais, mas so
resolvidos mediante auxlio direto. A Autoridade Central tramita, denega,
sugere aperfeioamentos e encaminha ao juzo competente. Assim tende a
acontecer em todo Estado-parte que adira a tal protocolo, bem como aos outros que envolvam autoridades centrais. Essa configurao alvo de crticas
relativas usurpao de poderes tipicamente judiciais pelo Poder Executivo.
Uma vez que elas se concentram no campo penal, no qual as conseqncias
so mais gravosas, reservar-se- seo sobre o Protocolo de Assistncia em
Assuntos Penais o comentrio sobre o assunto.
Avaliam-se, na cooperao de simples trmite, requisitos bsicos comunicao e ao correto cumprimento do ato que se pretende efetivar, tratando-se
mais de condies de inteligibilidade do que propriamente de validade.
Artigo 6
As cartas rogatrias devero conter:
a) denominao e domiclio do rgo jurisdicional requerente;
b) individualizao do expediente, com especificao do objeto e natureza do
juzo e do nome e domiclio das partes;
c) cpia da petio inicial e transcrio da deciso que ordena a expedio da
carta rogatria;
d) nome e domiclio do procurador da parte solicitante no Estado requerido,
se houver;
e) indicao do objeto da carta rogatria, com o nome e o domiclio do destinatrio da medida;
f) informao sobre o prazo de que dispe a pessoa afetada pela medida para
cumpri-la;
g) descrio das formas ou procedimentos especiais com que haver de cumprir-se a cooperao solicitada;
h) qualquer outra informao que facilite o cumprimento da carta rogatria.
Contedo adicional exigido no caso no caso de cooperao para recebimento de provas:

Artigo 7
No caso de ser solicitado o recebimento de provas, a carta rogatria dever
tambm conter:
a) descrio do assunto que facilite a diligncia probatria;
553
YVES WEST BEHRENS

b) nome e domiclio de testemunhas ou outras pessoas ou instituies que
devam intervir;
c) texto dos interrogatrios e documentos necessrios.
A carta rogatria independer da iniciativa das partes para ser processada,

devendo ser cumprida de ofcio pela autoridade jurisdicional competente (no
Brasil, pela Autoridade Central), salvo em caso de confrontao da ordem pblica. Ordem pblica a afronta aos princpios fundamentais do ordenamento
de um Estado. O desrespeito a ela impeditiva de toda cooperao. No h
uniformidade no que se considera ordem pblica em cada pas. No Uruguai,,
por exemplo, h forte proteo aos sigilos bancrio e fiscal. A quebra s pode
ser realizada mediante autorizao judicial. J no Brasil, a prpria Autoridade
Central pode realizar rastreamento e bloqueio de contas judiciais.
O cumprimento da carta rogatria no implicar o reconhecimento da
jurisdio internacional (tambm chamada competncia internacional ou
geral, sendo os trs termos utilizados indistintamente neste artigo) do juiz do
qual emana. Sobrevindo sentena a ser reconhecida, a sim este ser um dos
requisitos. H a possibilidade de prtica de atos inteis, no caso de no se considerar atendido este requisito quando do reconhecimento da sentena, mas
este risco assumido diante da impossibilidade de rgo do Poder Executivo,
nos Estados-partes do Mercosul, reconhecer sentenas.
A competncia do juzo rogado estender-se- a questes suscitadas quando do cumprimento da carta rogatria, como pode ocorrer, por exemplo, com
a argio de suspeio de uma testemunha ou de um perito. de se entender
que as resolver de acordo com sua lei interna, j que o artigo 12 a determina
como aplicvel aos procedimentos.
Na hiptese de o juzo requerido declarar-se incompetente para levar a
cabo a diligncia, deve enviar documentos de ofcio e antecedentes do feito
quele que considera competente segundo sua lei interna.
O idioma da carta rogatria, bem como o dos documentos que a acompanham deve ser o da autoridade requerente, sendo acompanhados de traduo
para idioma da autoridade requerida.
A autoridade requerente poder solicitar, por meio da Autoridade Central,
informao a respeito do local e da data onde ocorrer a diligncia, a fim de
que ela, as partes interesadas, ou seus representantes possam comparecer e
exercer as faculdades autorizadas pela legislao do Estado requerido. Pires
et al.(1998, p.72/73) ainda indicam a possibilidade de participao de terceiro
interessado.
554
Como j anteriormente dito, ser aplicada a lei interna dos Estados-partes

ao procedimento, podendo entretanto serem solicitadas formalidades adicionais, desde que no confrontem a ordem pblica. Estas formalidades devero
estar descritas na solicitao de cooperao.
H, no artigo 12 do protocolo, determinao um tanto vaga de que o cumprimento da carta deve se dar sem demora.
Voltando questo de aplicao da lei interna, os meios coercitivos previstos nela devem ser aplicados no cumprimento do objeto da carta na mesma
medida em que seriam utilizados em um procedimento originrio do prprio
Estado. O estabelecimento de um paralelo com os procedimentos indgenas
evita excesso de fora nos aliengenas.
Os documentos que comprovem o cumprimento da diligncia ou as razes de no cumprimento parcial ou total sero encaminhados, via Autoridades centrais.
Haver cobrana de custas quando solicitado meio probatrio que ocasione custos especiais ou sejam designados assistentes tcnicos para intervir.
Nesses casos devem ser indicados na Carta os dados da pessoa que pagar as
despesas e honorrios.
O requerido deve esgotar os meios de localizao da pessoa a ser citada
ou do destinatrio da ao em caso de dados incompletos ou inexatos, inclusive solicitando dados complementares ao Estado requerente.
A interveno da parte solicitante desnecessria para o processamento da
diligncia, que deve ser realizada de ofcio pelo Estado requerido.
1.4. Cooperao em reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais
Aqui j se trata do cerne do protocolo, cujo objeto mais delicado, por se
tratar de procedimentos mais sensibilizadores da soberania. As decises finais
sobre um objeto litigioso so mais invasivas da esfera pessoal do cidado do
que atos meramente instrutrios ou citatrios (embora alguns possam violar
protees constitucionais, como o sigilo de correspondncia). Os requisitos
so mais significativos, ultrapassando a mera inteligibilidade.
No esprito da tradio do reconhecimento (ou homologao) de decises
estrangeiras, no deve o Estado requerido reexaminar o mrito da deciso.
No h verdadeira vantagem em se reconhecer o direito do particular mediante nova ao. Procedimento dessa natureza fora o sujeito a passa novamente por todo o trajeto de um processo, sendo-lhe mais vantajoso propor
aes simultneas em todos os Estados onde pretende que seu direito valha.
555
YVES WEST BEHRENS
Reexame pontual tem o mesmo efeito de insegurana, por trazer igualmente o

risco de inutilidade do provimento anterior.
O juzo a ser realizado de mera delibao, avaliao superficial de poucos requisitos, com destaque especial, mais uma vez, para a ordem pblica.
As sentenas e laudos arbitrais a serem reconhecidos podem versar sobre
direito civil, comercial, trabalhista, administrativa (includa a matria tributria) e ainda sobre reparao de danos e restituio de bens na esfera penal (esta
ltima no includa entre as possibilidades da cooperao de simples trmite,
visto que h outro protocolo sobre o assunto, o Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais, que ser analisado mais adiante).
No Brasil, a competncia para a homologao de sentenas estrangeiras,
assim como a relativa concesso de exequatur a Cartas Rogatrias, era do
STF at a Emenda 45/2004 transfer-la ao STJ.
Passa-se a comentar os requisitos estabelecidos pelo protocolo para o reconhecimento e execuo dessas decises, antes de se analisar as mudanas
que se provocou no panorama desses procedimentos.
Os artigos 19 e 20 estabelecem os requisitos para o reconhecimento:
Artigo 19
O pedido de reconhecimento e execuo de sentenas e de laudos arbitrais por
parte das autoridades jurisdicionais ser tramitado por via de cartas rogatrias
e por intermdio da Autoridade Central.
Artigo 20
As sentenas e os laudos arbitrais a que se refere o artigo anterior tero eficcia extraterritorial nos Estados Partes quando reunirem as seguintes condies:
a) que venham revestidos das formalidades externas necessrias para que sejam considerados autnticos no Estado de origem;
b) que estejam, assim como os documentos anexos necessrios, devidamente
traduzidos para o idioma oficial do Estado em que se solicita seu reconhecimento e execuo;
c) que emanem de um rgo jurisdicional ou arbitral competente, segundo as
normas do Estado requerido sobre jurisdio internacional;
d) que a parte contra a qual se pretende executar a deciso tenha sido devidamente citada e tenha garantido o exerccio de seu direito de defesa;
e) que a deciso tenha fora de coisa julgada e/ou executria no Estado em
que foi ditada;
f) que claramente no contrariem os princpios de ordem pblica do Estado
em que se solicita seu reconhecimento e/ou execuo.
Os requisitos das alneas (a), (c), (d), (e) e (f) devem estar contidos na cpia
autntica da sentena ou do laudo arbitral.
556
O primeiro dos requisitos para que a sentena ou laudo tenha a eficcia

extraterritorial a presena das formalidades externas para que seja reconhecida como autntica no Estado de origem. No so exigidas as formalidades
do Estado de destino, bem como dispensada a legalizao de documentos,
que, graas ao artigo 25 do protocolo, possuem nos outros Estados-partes a
mesma fora probante que tm naquele em que foram emitidos. A legalizao
comum nos procedimentos de cooperao pela via diplomtica ou consular
(e que constituem importante obstculo celeridade). O diplomata ou cnsul
quem tem o poder para declarar a autenticidade dos documentos. No mbito
do Mercosul, entretanto, isto foi modificado.
De forma diferente da cooperao de simples trmite, a prpria deciso,
assim como os documentos, devem estar traduzidos para o idioma do Estado
onde se requer sua execuo.
Outro requisito a conformidade com as regras de jurisdio internacional do Estado requerido. H regras do ordenamento jurdico de cada Estado
definindo quais causas, em defesa da soberania, ele reclama para si. medida
que variam os Estados a que esto ligados os elementos jurdicos de um litgio
(como num casamento celebrado entre pessoas de nacionalidades diversas),
poderiam surgir dvidas sobre onde elas devem ser julgadas. O propsito de
estabelecer tais normas limitar as causas que podem ser intentadas junto ao
Estado ao tempo em que se protege o tipo de litgios que o interessa.
No Brasil, elas esto expressas na Lei de Introduo ao Cdigo Civil e nos
artigos 88 e 89 do Cdigo de Processo Civil.
H, portanto, segundo o Protocolo de Cooperao Jurisdicional de Las
Leas, uma bilateralizao das normas de competncia (RUBINO Acesso
em 07.08.2008): o juiz do Estado requerente analisa as normas de competncia internacional de seu Estado, julgando o conflito se ele estiver includo
entre elas. Quando a deciso for encaminhada ao reconhecimento e execuo
no outro Estado, deve ele negar o reconhecimento se as normas nacionais ressalvarem a competncia relativa quele tema.
Trata-se de um entrave fluncia do processo. Assim, tem sido firmados
protocolos que uniformizam as normas de competncia geral no Mercosul (Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdio Internacional em Matria Civil e Contratual e de So Luiz sobre Responsabilidade Civil Emergente de Acidentes de
Trnsito, j vigentes e tambm tratados neste artigo, alm de outros em matria
de relaes de consumo, contratos de transporte e menores, ainda no vigentes).
Tambm se destaca a necessidade de que tenha havido citao e exerccio
do direito de defesa pela parte vencida. A citao deve ter se dado de acordo
com as formas aceitas pelo direito do Estado requerido trata-se de requisito
557
YVES WEST BEHRENS
estritamente vinculado idia de ordem pblica. Assim, para o caso brasileiro, oportuno registrar a jurisprudncia reiterada do STF (construda quando era sua a competncia para o procedimento de homologao de decises
estrangeiras) contrria a sentenas estrangeiras nas quais a citao tenha se
dado de forma no admitida pelo direito nacional. Barreto et. al. (Acesso em
15.12.2007) exemplificam espcies de citao no aceitas no Brasil: citao
consular, diplomtica e affidavit (forma americana de citao, na qual o advogado informa que deu cincia ao representado).
Requere-se ainda a fora de coisa julgada no Estado de origem, vez que,
obviamente, no se poderia atribuir eficcia extraterritorial a sentena ou laudo que nem eficcia intra-territorial tenha.
No pode ainda a sentena ou laudo arbitral contrariar a ordem pblica do
Estado onde se pretende aplic-la. Vale repetir o caso da proteo aos sigilos
fiscal e bancrio no Uruguai.
A ordem pblica de extrema importncia, sendo o resguardo da soberania
diante da possibilidade de ser ferida pelos processos de cooperao. No convm, contudo, que dela se abuse, devendo ser restrita a casos essenciais, sob
pena de se passar a reexaminar o mrito, ordinarizando o rito.
A Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro fala tambm nos bons
costumes e na soberania nacional como requisitos ao reconhecimento de uma
deciso estrangeira. Se tais requisitos no so repetidos pelo protocolo aqui
estudado, que j se incorporou ao ordenamento nacional, poder-se-ia dizer
que esto revogados, ao menos em relao ao Mercosul. No entanto, o significado amplssimo das expresses garante que o que fere a soberania fira a
ordem pblica, no sendo este caso problema. J os bons costumes engendram
anlise mais aprofundada do que se recomenda nesses procedimentos, razo
porque oportuna a sua retirada.
Convm dizer que essas disposies foram um avano para a facilitao
de decises dos Estados-partes mercosulinos em territrio brasileiro (e viceversa), mas h bastante discusso sobre o alcance desse avano.
A jurisprudncia brasileira atualmente entende o seguinte: a cooperao
de reconhecimento de decises estrangeiras tambm realizada por meio de
carta rogatria transmitida pela Autoridade Central, como consta no artigo 19.
O procedimento comum para pases que no tm acordo de cooperao entre
si a homologao de sentena estrangeira, cujo procedimento menos clere.
Houve anterior dificuldade de aceitao de cartas rogatrias portadoras de atos
decisrios, vez que foram pensadas para atos simples. Hoje, a superao desse
558
pensamento hoje est expressa no artigo 7 da Resoluo 9/05 do STJ, sendo permitida este tipo de carta se houver tratado internacional que a autorize.
Entretanto, ainda que por meio de um procedimento mais simples, a deciso
estrangeira ainda passa pelo crivo do STJ (como o caso das Cartas Rogatrias
a seguir: CR 2189 e CR 1709, ambas provenientes da Argentina e posteriores
edio da Resoluo n 9/2005). ele quem tem a competncia constitucional
para conceder exequatur, s ento encaminhando ao primeiro grau.
Chegou-se a acreditar, contudo, na doutrina brasileira, pouco depois da
entrada em vigor do Protocolo de Las Leas, que ele trazia inovao maior,
dispensando-se o procedimento homologatrio para sentenas do Mercosul,
j sendo possvel se partir para o procedimento executivo.
Jos Carlos de Magalhes (op. cit.) defende a idia em anlise minuciosa
de cada artigo do protocolo. Defende ele que existem dois tipos de sentenas
(e laudos arbitrais) oriundas de outros Estados: as que contam com os requisitos do artigo 20 so sentenas internacionais, no necessitando de procedimento de reconhecimento pelo Superior Tribunal de Justia. Seriam elas
ttulos executivos no Brasil disposio da parte.
Cabe ao vencedor, nesse caso e no ao juiz do processo , iniciar o processo de execuo no Brasil, instruindo o pedido com os documentos relacionados no mencionado artigo 20 do Protocolo.
J as que no os contivessem, seriam sentenas estrangeiras e tramitariam por rogatria, sendo encaminhados ao STJ. A Constituio no seria
contrariada, pois no estabeleceria ela que toda sentena proferida por juiz de
outro Estado precisaria ser reconhecida pelo STJ para produzir efeitos no Brasil, mas apenas que, havendo necessidade de tal procedimento, a competncia
seria deste tribunal.
O que talvez pretenda o doutrinador a constituio de situao semelhante
da Unio Europia, bem resumida pelos considerandos de nmero 17 e 18
do Regulamento (CE) n. 44/2001 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000,
relativo competncia judiciria, ao reconhecimento e execuo de decises
em matria civil e comercial (Acesso em 22.02.2008), que substituiu a Conveno de Bruxelas sobre o mesmo tema:
(17) A mesma confiana recproca implica a eficcia e a rapidez do procedimento para tornar executria num Estado-Membro uma deciso proferida noutro Estado-Membro. Para este fim, a declarao de executoriedade de uma deciso deve ser dada de forma quase automtica, aps um simples controlo formal
dos documentos fornecidos, sem a possibilidade de o tribunal invocar por sua
prpria iniciativa qualquer dos fundamentos previstos pelo presente regulamento para uma deciso no ser executada.
(18) O respeito pelos direitos de defesa impe, todavia, que o requerido possa
interpor recurso, examinado de forma contraditria, contra a declarao de
559
YVES WEST BEHRENS

executoriedade, se entender que aplicvel qualquer fundamento para a no
execuo. Tambm deve ser dada ao requerente a possibilidade de recorrer, se
lhe for recusada a declarao de executoriedade.
Analisando-se o regulamento em questo, percebe-se que a execuo da

sentena dos Estados-partes possvel mediante simples controle formal de
documentos quase automtico. Apesar de no completamente descartados,
os requisitos comumente exigidos para a homologao de sentena estrangeira (aqueles do artigo 20 do Protocolo de Las Leas) teriam de ser suscitados
pela parte exeqenda para serem analisados (note-se, por cautela, que essa
execuo s proposta em primeiro grau em alguns Estados, tendo a maioria
designado tribunais para tanto).
Como antes anunciado, no foi esse o entendimento adotado pelo STF,
tendo o STJ mantido-se na mesma linha. O raciocnio desenvolvido no mbito
do Supremo considerou apenas como inovao do Protocolo de Cooperao...
de Las Leas a facilitao do procedimento de reconhecimento, passando a
ser feito via Carta Rogatria, mas ainda por iniciativa do Tribunal. Esclarecedor o voto do Ministro Seplveda Pertence no Agravo Regimental na Carta
Rogatria 7613, proveniente da Argentina:
Que o reconhecimento que a que a se alude a mesma homologao de sentena estrangeira, conforme regulada na legislao brasileira e no Regimento
STF resulta com clareza no artigo 20, onde se arrolam, sem inovaes substanciais, os requisitos do exequatur.
(...)
Certo, no est explcito que o reconhecimento h de preceder execuo, o
que, primeira vista, poderia dar margem sustentao de que a verificao
dos resultados se pudessem fazer incidentemente quando rogada a execuo
da sentena estrangeira ao juiz brasileiro competente.
Mas, ainda quando suposta, ad argumentandum, a possibilidade de deciso
constitutiva incidente, no sistema brasileiro, haveria bice constitucional intransponvel a esse entendimento: a competncia privativa do Supremo Tribunal Federal tanto para a homologao de sentenas estrangeiras, quanto para
a concesso de exequatur a cartas rogatrias.
(...)
vista do direito italiano, o grande Mauro Cappelletti, refutando Chiovenda,
demonstrou com maestria a dupla impossibilidade da homologao incidente
de sentenas estrangeiras: a cognitio incidentalis- salientou (Las sentencias y
las normas estrangeras em el Proc. Civil, trad., EJEA, BsAires, 1968, p.30)
absolutamente inconcebvel quando com ela se pretenda constituir uma nova
situao jurdica. E mais inconcebvel ainda quando para a constituio dessa
nova situao jurdica determine a lei competncia exclusiva de outro juiz, no
caso, a da Corte de Apelao.
560

A fortiori, a concluso se impe no Brasil: a homologao, no sistema ptrio,
constitutiva, pois d eficcia jurisdicional similar do foro sentena estrangeira que no a tinha e, ademais, s o Supremo Tribunal poder decidir dela.
Estou em que correto o parecer da Procuradoria-Geral, quando acentuou que
o Tratado de Las Lemas no dispensa, como pressuposto de sua execuo no
Brasil, a homologao dita (reconhecimento) provinda de outros integrantes
do Mercosul, co-celebrantes daquele tratado de cooperao jurisidcional.
No ponto, a conveno internacional no inovou. E pelo menos duvidoso
que o pudesse fazer, vista da disposio constitucional que inclui na competncia do Tribunal a homologao de sentenas estrangeiras
H, porm, no tratado, uma inovao a que no se pode reduzir a nada ou
quase nada: a que determina que tramite por via de cartas rogatrias o pedido de reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais; quando
emanadas da autoridade judiciria competente do Estado de origem.
Com efeito, ao exigir a homologao, como requisito da eficcia no foro da
deciso estrangeira e ao confi-la competncia originria do Supremo Tribunal, o ordenamento brasileiro nada disps sobre o procedimento do reconhecimento exigido e, portanto, no impediu que a lei ou o tratado- lhe
reservassem o mesmo rito das rogatrias.
Como sabido, alm da iniciativa- que, na rogatria, da autoridade judiciria do foro de origem, ao passo que na homologao de sentena da parte
interessada- distingue os dois procedimentos a maior simplicidade da carta
rogatria, particularmente no ponto em que nela o contraditrio eventual no
precede a deciso, como sucede com a contestao do requerido, para tanto
citado, ao pedido de homologao (RISTF 220) mas lhe posterior, mediante agravo regimental de sua concesso ou embargos ao seu cumprimento
(RISTF arts. 227 e 228).
Estou em que aplicado o rito das cartas rogatrias ao reconhecimento de
sentena estrangeira oriunda dos Estados-partes integrantes do Protocolo de
Las Leas, em ateno ao que nele expressamente se prescreve a posposio ao exequatur da oportunidade de impugn-lo no afronta o princpio
constitucional do contraditrio: a esse basta, como sucede na rogatria, que
da impugnao possa resultar a revogao do decidido.
Sobre esse posicionamento do STF, assim se pronunciou Magalhes (op.

cit.):
A se aceitar esse entendimento, as sentenas provindas dos pases do Mercosul equiparar-se-iam s de quaisquer outros pases, no se justificando o
Protocolo, nem a referncia expressa feita pelo artigo 20 do Protocolo de Las
Leas, que confere quelas sentenas carter extraterritorial quando atendidas as condies nele estabelecidas. Afinal, se todas as sentenas estrangeiras
esto sujeitas homologao, qual a razo do Protocolo e da atribuio do
efeito extraterritorial?
A questo de difcil concluso, devido aos termos da Constituio brasileira e a falta de incisividade do protocolo. Enfim, lida-se a diretamente
561
YVES WEST BEHRENS
com a dificuldade de os Estados-partes do Mercosul, especificamente o Brasil,

cederem parcelas de sua soberania.
O protocolo prev que no caso de uma parte invocar, em juzo, uma sentena ou laudo de outro Estado-parte, dever fazer prova disso com cpia
autntica da deciso (que dispensar a legalizao por diplomata ou consulado), que deve portar os requisitos do artigo 20. Ora, sendo, no Brasil, inadmissvel, para a jurisprudncia dominante, o reconhecimento ou a concesso
de fora executria a sentena estrangeira por rgo jurisdicional que no o
STJ, esta invocao, no Brasil, fica prejudicada.
Naturalmente que, uma vez que se est incorporando um comando judicial aliengena ao direito nacional, tem ele de ser compatvel com pronunciamentos indgenas anteriores que envolvam as mesmas partes, objetos e causas
de pedir, em respeito coisa julgada.
No h no protocolo, entretanto, previso quanto a pronunciamentos anteriores em aes idnticas em terceiros Estados.
No se proceder execuo se ela chegar ao Estado requerido, ainda que
incompetente, posteriormente propositura de ao idntica perante a autoridade jurisdicional requerida, numa espcie de litispendncia.
Como analisa Leonardo Greco (Acesso em 11.07.2008), nada impede que
se proponha ao no Brasil que seja idntica a ao prvia em outro Estadoparte, mas esta ao no tem possibilidade de execuo no territrio deste
Estado. Como este costuma ser um requisito verificado para o reconhecimento de sentenas nos procedimentos de homologao, a mudana no to
grande.
Essa regra tem de ser aplicada em conformidade com as disposies a respeito de qual jurisdio deve assumir o feito presentes no Protocolo de Buenos
Aires sobre Jurisdio Internacional em Matria Contratual, no importando
a propositura anterior se h, por exemplo, clusula de eleio de jurisdio
a favor de outro.
Se a incompatibilidade com pronunciamento nacional anterior ou um dos
requisitos do artigo 20 impedir a eficcia da totalidade da sentena ou do laudo arbitral, a parte interessada poder requerer a eficcia parcial.
1.5. Dos instrumentos pblicos e outros documentos
A esse captulo do protocolo j se referiu aqui em algumas passagens
anteriores. Inovaes simples, porm teis, dispensaram a grande demora
proveniente de certificao pelo corpo diplomtico ou consular de documentos estrangeiros, substituindo-as a mera tramitao pela Autoridade central.
562
Em adio a isso, facilitaram a cooperao o reconhecimento da fora

probatria dos instrumentos pblicos dos outros Estados-partes (equivalente
aos nacionais) e a obrigao de cada Estado-parte de remeter, via Autoridade
Central, translados ou certides dos assentos do registro do estado civil sem
custos a pedido de outro, desde que para fins pblicos.
1.6. Informao do direito estrangeiro
As Autoridade Centrais, alm das funes relativas ao processamento dos
pedidos de cooperao, tambm so encarregadas de fornecer gratuitamente
informao sobre o direito de seu Estado nas matrias sobre as quais o protocolo dispe, alm de direito internacional privado, desde que isto no se
oponha sua ordem pblica.
Tambm os diplomatas e cnsules podero exercer esse papel, com o diferencial de que o faro perante a autoridade jurisdicional do outro Estado.
O parecer, contudo, no vincula nem o Estado requerente aplicar o direito estrangeiro (ou faz-lo aplicar) conforme nele descrito, nem o requerido
a aplicar seu direito daquela forma ou ainda responsabilizar-se pela opinio
emitida.
1.7. Consulta e soluo de controvrsias
Sendo conveniente para o melhor desempenho da cooperao, as Autoridades Centrais dos Estados-partes devem realizar consultas entre si.
O artigo 32 prev, para a soluo de controvrsias na interpretao e aplicao dos dispositivos constantes neste protocolo a realizao de negociaes
diplomticas. Em caso de insucesso, determina-se a utilizao do protocolo de
soluo de controvrsias que estiver vigente no Mercosul (hoje o Protocolo
de Olivos).
Estas disposies a respeito da eventualidade de controvrsias so comuns a todos os protocolos estudados neste artigo, razo porque no haver
porque repetir sempre a existncia de tais disposies, salvo existncia de
especialidade.
1.8. Disposies finais
Com relao s disposies finais, destaca-se que, para futuros membros
do bloco econmico, a adeso ao Tratado de Assuno implicar a adeso a
este protocolo. Mais uma vez, observa-se que se trata de norma comum a todos os tratados aqui estudados.
563
YVES WEST BEHRENS
Outra norma relevante diz respeito a tratados de cooperao sobre o mesmo objeto anteriormente celebrados. Diz-se que suas normas no sero revogadas, desde que no contradigam o protocolo em questo.
2. PROTOCOLO DE MEDIDAS CAUTELARES
2.1. Noes gerais
O Protocolo de Medidas Cautelares foi firmado em Ouro Preto, em 1994
e ratificado no Brasil pelo Decreto Legislativo 192, de 1995, adicionando as
medidas de urgncia s possveis na cooperao jurdica do Mercosul. Devido especialidade em relao ao decurso do tempo, as medidas cautelares
no foram tratadas da mesma maneira que as de simples trmite, envolvendo
alguns dispositivos diferenciados. Contudo, tambm foi prevista para elas o
procedimento das Cartas Rogatrias. Como no sofrem juzo de delibao,
no Brasil, no precisam, por fora do artigo 7 da Resoluo 9/2005 do STJ,
receber exequatur deste tribunal.
2.2. Objeto e mbito
O protocolo regulamenta medidas cautelares que visem proteger a reparabilidade das obrigaes de dar, fazer ou nofazer. Aqui se refora o foco do
protocolo em cautelares executrias, em vez de outras que podem ser vistas
como de simples trmite, como o caso da produo antecipada de provas e
o protesto. Devem ser entendidas como abrangidas pelas obrigaes de dar
aquelas de restituir.
Quanto ao tipo de processo principal que pode lhe dar razo de ser, so
citados o ordinrio, o de execuo, os especiais, e ainda os extraordinrios, referncia aos procedimentos sumrio e sumarssimo (ou outras denominaes
que possa haver nos demais integrantes do pacto), presume-se. Aqui apenas se
tomou o cuidado de listar as possibilidades para evitar interpretaes restritivas,
quando poderia se dizer que cabe a cooperao em todos os tipos de processo.
As matrias abrangidas so quase as mesmas do protocolo de Las Leas.
H a excluso das questes administrativas. No h de se lamentar tal omisso, pelo fato de que a regra de impenhorabilidade de bens pblicos anularia
qualquer utilidade de previso de cooperao cautelar nessa rea.
A previso de medidas cautelares no mbito de processos penais quanto
reparao civil, no h qualquer conflito com o protocolo de cooperao
penal, analisado a seguir.
No h restrio com relao ao momento de propositura da cautelar em
relao ao processo principal: pode ela ser preparatrias, incidentais ou garantidoras da execuo de uma sentena.
564
Os tribunais devem cumprir as cautelares oriundas de autoridades jurisidicionais de outros Estados-parte, competentes internacionalmente de acordo
com a lei do local onde estejam situados os bens ou residam as pessoas objetos da medida, ou seja do Estado requerido, sendo instituda, mais uma vez, a
bilateralizao das normas de competncia geral.
2.3. Lei aplicvel
A lei do Estado requerente s ser aplicada com relao admissibilidade
da cautelar. Este julgamento ser feito por sua prpria autoridade jurisdicional, antes de solicitar a cooperao.
A execuo da medida, por sua vez, ser regida pela lei do Estado requerido. O
mesmo vale para eventuais modificaes nela, incluindo redues ou substituies,
sanes a litigncia de m-f e questes relacionadas a direitos reais.
Cabe, ainda, ao Estado requerido avaliar se, nos termos do Protocolo de
Medidas Cautelares, h a absoluta improcedncia, devendo, em caso assim,
recusar cumprimento, ou, sendo a incompatibilidade com o protocolo superveniente execuo da medida (como no caso de no haver a interposio da
ao principal dentro do prazo), determinar o levantamento.
2.4. Oposio
O procedimento ser, contudo, devolvido ao juiz ou tribunal de origem em
havendo questionamentos de terceiro interessado ou de presumido devedor da
obrigao para que decida segundo suas leis sem prejuzo dos temas reservados
ao julgamento de autoridade jurisdicional do Estado requerido. Esta medida decorre de se tratar de impugnao sentena do Estado requerente, matria sobre
a qual no tem competncia para dispor a autoridade do Estado requerido. No
se deve tomar o termo oposio, utilizado no texto da norma, no sentido estrito de interveno de terceiro, mas no sentido genrico de contraposio.
2.5. Autonomia da cooperao cautelar
Assim como disposto na cooperao de simples trmite do tratado j analisado, o cumprimento da cautelar no gera vinculao referente execuo
da sentena do processo principal.
2.6. Cooperao cautelar na execuo da sentena
O protocolo autoriza os juzes ou tribunais a quem for solicitado o cumprimento de uma sentena estrangeira a instituir medidas cautelares, conforme
a lei de seu pas (inclusive na admissibilidade, neste caso), para garantir sua
execuo.
565
YVES WEST BEHRENS
2.7. Medidas cautelares em matria de menores

Sendo a cooperao jurdica quanto a proteo ao menor tema de duas
convenes internacionais (Conveno de New York sobre Direitos da Criana e Conveno Interamericana sobre Trfico Internacional de Crianas o
Brasil signatrio de ambas), no de se espantar que seja a nica medida
cautelar em especfico sobre a qual se dispe: trata-se de tema para o qual a
sociedade internacional h muito tempo voltou os olhos (o prprio Mercosul
tem um tratado pendente de ratificao pelos Estado-partes sobre a jurisdio
internacional relativa a menores)
Para evitar irreversibilidade de eventual seqestro por parte de algum
que receba a custdia do menor por meio de cautelar (podendo desencadear, inclusive procedimentos internacionais mais complexos com outros pases
com os quais no haja tratados de cooperao), prev-se que o Juiz do Estado
requerido poder limitar o alcance da medida ao territrio de seu Estado espera da deciso final do processo principal.
2.8. Interposio da demanda no processo principal
O prazo para a interposio de demanda principal aps medida cautelar
preparatria ser regulado pela lei do Estado requerente.
H, portanto, mtua obrigao de informar. Em primeiro lugar, na prpria carta rogatria por meio de que se tramita o pedido de cooperao deve
o Estado requerente informar qual este prazo que, a partir da efetivao da
medida cautelar (por conta do Estado requerido), tem o cidado para interpor
a demanda principal. Tambm dever ele informar, o mais breve possvel, a
data da apresentao da ao principal ou o decurso do prazo in albis.
Em contrapartida o Estado requerido deve informar ao requerente a data
em que foi cumprida a medida solicitada ou o seu no cumprimento e razes
respectivas.
2.9. Cooperao interna
Acaso se declare incompetente, dever a autoridade jurisdicional do Estado requerido remeter de ofcio os documentos e antecedentes do caso quela
que reputa competente.
2.10. Ordem pblica
Uma vez que a cooperao envolve medidas executrias, trata o protocolo
de estabelecer o devido resguardo aos princpios fundamentais do ordenamento dos ordenamentos nacionais. Pode o Estado requerido recusar cumprimento
ao objeto da cooperao em havendo contrariedade ordem pblica.
566
2.11. Meio empregado para formulao do pedido

A Carta Rogatria mais uma vez o procedimento escolhido pelos protocolos para o trmite de cooperao judiciria no Mercosul, embora com algumas nuances em relao ao protocolo de Las Leas.
Observe-se que no h juzo de delibao para executar-se medida cautelar, estando elas abrangidas pelo artigo 7 da Resoluo 9/05 do STJ.
Exhortos (expresso em espanhol que significa exortao e denomina o
procedimento anlogo ao da Carta Rogatria no ordenamento dos outros integrantes do bloco) e Cartas Rogatrias so tidas como expresses equivalentes
para os fins do protocolo.
2.12. Transmisso e diligenciamento
Entre as nuances da Carta Rogatria na cooperao cautelar, h a faculdade de o particular optar entre a transmisso pela Autoridade Central, pela
via diplomtica ou consular ou ainda por sua prpria iniciativa. Tratando de
tutela jurisdicional cuja razo de existir est vinculada ao decurso do tempo
e o perecimento do resultado til do provimento principal, benfico que a
parte que pode ser prejudicada possa fazer a anlise de qual desses caminhos
lhe traz a melhor combinao de segurana e rapidez.
Conta-se com a vantagem, nos dois primeiros modos de transmisso, de
dispensa de legalizao da deciso e dos documentos pelo requerido, embora
sejam sempre necessrias as formalidades externas do Estado de origem.
J se for a parte interessada quem encaminha a Carta Rogatria, a legalizao dos documentos e da deciso por agentes diplomticos ou consulares
do requerido ser necessria para sua tramitao, ressalvada a hiptese de
esse requisito ter sido suprimido ou substitudo por outro entre os Estados
cooperantes.
H que se destacar a faculdade especial conferida s autoridades jurisdicionais situadas em zonas fronteirias: nesses casos podem os juzos transmitir entre si as Cartas Rogatrias diretamente sem necessidade de legalizao.
No se define, contudo, qual seja o conceito de zona fronteiria, ou seja, a
extenso de terra mxima que conferiria tal privilgio.
Por fim, ressalte-se que o Protocolo de Medidas Cautelares foi bem assertivo ao rechaar a aplicao do procedimento de homologao de sentenas
estrangeiras s medidas de urgncia.
567
YVES WEST BEHRENS
2.13. Documentos
Devem constar na Carta Rogatria a identificao e o domiclio do juiz
ou tribunal que determinou a ordem; cpia autenticada da petio da medida
cautelar, e da demanda principal, se houver; documentos que fundamentem a
petio; ordem fundamentada que determine a medida cautelar; informao
acerca das normas que estabeleam algum procedimento especial que a autoridade jurisdicional requerida solicite que se observe (possibilidade que tambm havia sido conferida no protocolo de Las Leas) e indicao da pessoa
que no Estado requerido dever arcar com os gastos e custas judiciais devidas
(o solicitante, segundo o artigo 24), ressalvados as solicitaes de alimentos
provisionais, localizao e restituio de menores, bem como para os beneficirios da justia gratuita no Estado requerente.
No havendo indicao da pessoa responsvel pelas custas, pode a autoridade do Estado requerido negar-se a proceder a cooperao.
Faltando requisitos, documentos ou informaes que tornem inadmissvel
sua procedncia, dever o juiz ou tribunal comunicar ao requerente imediatamente a necessidade de sanar tais defeitos.
Quando as circunstncias do caso justifiquem, de acordo com a apreciao do Juiz ou do Tribunal requerentes, a rogatria informar a existncia e o
domiclio das defensorias de ofcio competentes (Pires et. al. p.91) citam o
exemplo do Ministrio Pblico em lides de menores.
O idioma da carta e dos documentos dever ser o do Estado requerente
acompanhando traduo no idioma do requerido.
So mantidas as medidas mais favorveis cooperao em outras convenes de que sejam signatrios os Estados-parte. Assim ocorre, por exemplo com as convenes de direitos de menores j citadas.
3. PROTOCOLO DE ASSISTNCIA JURDICA MTUA EM ASSUNTOS PENAIS
3.1. Noes gerais
Tambm a matria penal mereceu a edio de um protocolo de cooperao jurdica. O Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais foi assinado em 1995 e foi, no Brasil, ratificado pelo Decreto Legislativo
3/2000 e promulgado pelo Decreto 3.468, de 17.5.2000. A crescente internacionalizao do crime inspirou a procura pelo auxlio nessa rea. O carter
aflitivo das medidas penais ou de suas conseqncias trouxe especialidades
568
e preocupaes ausentes nos outros dois tratados anteriores. Ral Cervini

(2000, p. 103), em obra conjunta com Juarez Tavares alerta para o seguinte:
O desafio consiste em coordenar racionalmente o funcionamento de certos
princpios jurdicos adjetivos e substantivos de vigncia medular e inaltervel
com aqueles mecanismos de cooperao interjudicial internacional, que possam ser entendidos como politicamente viveis. Tudo isso no marco do quea
a mxima eficincia na luta contra a criminalidade moderna se realize sem
afetar as garantias individuais e aquelas normas que, a juzo de cada Estado
implicado nos nveis de cooperao, integram sua ordem pblica nacional e
internacional.
3.2. mbito
O mbito do protocolo exclui a extradio, que objeto de acordo prprio entre os integrantes do Mercosul, embora ainda no vigente em todos
eles (a Argentina ainda no ratificou o acordo). Esto abrcadas medidas que,
em classificao descrita por Cervini (2000, 132), se enquadram como de primeiro nvel (simples trmite) e segundo nvel (mais gravosas, como medidas
sobre bens que sejam furto de crime). A extradio medida de terceiro nvel,
demandando, por constituir o gravame mximo, um acordo internacional exclusivo para si.
Apesar de elogiado pela preocupao com as garantias do sujeito envolvido com a operao, sofre o protocolo forte crtica no tocante proibio de
suas disposies conferirem direitos de obteno, excluso ou supresso de
provas, nem de se opor solicitao de assistncia. Argumenta-se (2000, 145146) que tal viso ultrapassada, na medida em que desconsidera a participao do indivduo e trata procedimento como mera questo entre Estados.
A assistncia envolve tanto a assistncia na fase investigatria quanto em
aes penais em curso, sendo mais abrangente que sua contraparte civil: no
h cooperao entre rgos administrativos em Las Leas.
Em regra, no se exige para a efetivao da medida de assistncia a dupla incriminao, exigncia tpica daquelas de terceiro nvel. Ela se resume
na caracterizao da conduta praticada pelo extraditando como delito nos dois
Estados cooperantes. Contudo, o protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em
Assuntos Penais trouxe tal requisito para as medidas de segundo nvel (seqestro, arresto, busca e apreenso, entrega de documentos particulares e de
antecedentes criminais), que tambm so, em algum grau, invasivas, justificando os elogios que recebeu pela consagrao de garantias individuais.
Como garantia da soberania, veda-se a prtica de atos por particular ou
por autoridade do Estado requerente no territrio do Estado requerido reservado s autoridades deste, conforme suas leis. Excetua-se a formulao de
569
YVES WEST BEHRENS
perguntas no testemunho realizado no Estado requerido para processo do Estado requerente, faculdade conferida aos sujeitos do Estado requerente.
3.3. Alcance da assistncia
H um rol exemplificativo das medidas cabveis de serem solicitadas. A
abertura da possibilidade de solicitao de medidas atpicas no pode entrar
em conflito com os fins do protocolo (extrapolando as delimitaes relativas
ao mbito ou inserindo matria claramente incompatvel com o tratamento
que confere cooperao, como a extradio), nem com a lei do Estado requerido.
So citadas as seguintes modalidades de assistncia: notificao de atos
processuais; recepo e produo de provas (ex: testemunhos, declaraes,
realizao de percias); localizao ou identificao de pessoas; notificao
de testemunhas ou peritos para o comparecimento voluntrio a fim de prestar
testemunho no Estado requerente; traslado de pessoas sujeitas a um processo
penal para comparecimento como testemunhas no Estado requerente ou com
outros propsitos expressamente indicados na solicitao; medidas acautelatrias sobre bens (est includa a a busca e apreenso); entrega de documentos e outros elementos de prova; apreenso, transferncia de bens confiscados
e outra medidas de natureza similar e reteno de bens para efeitos do cumprimento de sentenas judiciais que imponham multas impostas por sentena
judicial.
3.4. Autoridades centrais
Tal qual nos protocolos anteriores (e como prtica recorrente em tratados semelhantes), h a previso de designao de um rgo do Poder Executivo de cada Estado para receber e transmitir os pedidos de cooperao.
A prerrogativa de solicitar a assistncia limitada aos Ministrios Pblicos e s autoridades judicirias do Estado requerente encarregadas do julgamento ou investigao dos delitos. Ainda que se trate de crime de ao penal
privada, a iniciativa para solicitar a cooperao no passar ao particular.
Observe-se que as medidas previstas pelo protocolo prescindem de juzo
de delibao, podendo, no Brasil, ser diligenciadas mediante auxlio direto.
Grande discusso h no que toca h no que toca a ampliao das funes
da Autoridade Central. Tendo sido originalmente instituda em tratados de cooperao com o fito de somente transmitir e receber as solicitaes, j em
acordos firmados recentemente, como o caso deste, prev-se sua competncia para negar, adiar ou condicionar a prestao de assistncia.
570
Dentre essas competncias, a denegao a de mais amplo espectro. Tal

possibilidade consta no artigo 5:
Artigo 5
1. O Estado Parte requerido poder denegar a assistncia quando:
a) a solicitao se refira a delito tipificado como tal na sua legislao militar
mas no na legislao penal ordinria;
b) a solicitao se refira a delito que o Estado requerido considere como poltico ou como delito comum conexo com delito poltico ou realizado com
finalidade poltica;
c) a solicitao se refira a delito tributrio;
d) a pessoa em relao a qual se solicita a medida haja sido absolvida ou haja
cumprido condenao no Estado requerido pelo mesmo delito mencionado
na solicitao. Contudo, esta disposio no poder ser invocada para negar
assistncia em relao a outras pessoas; ou
e) o cumprimento da solicitao seja contrrio segurana, ordem pblica
ou a outros interesses essenciais do Estado requerido.
2. Se o Estado requerido denega a assistncia, dever informar ao Estado requerente, por intermdio da Autoridade Central, as razes em que se funda a
denegatria, ressalvado o disposto no artigo 15, alnea b.
A previso mais problemtica a da alnea e, pois carregada de grande

margem para desvios finalidade do protocolo. Afinal, ultrapassadas fases
anteriores da cooperao jurdica internacional, deve-se hoje buscar maior segurana jurdica. A alegao, por um rgo do poder executivo de contrariedade a interesses essenciais do Estado pode ser campo para as mais criativas
justificativas de denegao conforme se alterem os dirigentes nacionais. Ainda que tal competncia fosse mantida pela Autoridade Central, melhor seria
estabelecer mais hipteses objetivas de denegao baseadas em posturas consolidadas dos Estados, como seria o caso mencionado do Uruguai com relao
aos sigilos fiscal e bancrio.
A Autoridade Central ultrapassou, assim, o sentido de mera diligenciadora de solicitaes. Nesse passo, Eduardo Vescovi (apud CERVINI, 2000,
p.139) registra o inconveniente de se atribuir ao Executivo funes prprias
do judicirio, atenuando suas crticas em funo de no haver possvel prejuzo ao indivduo que sofre a medida, j que todas as prerrogativas conferidas
caminham contra a cooperao que se pretende impor a algum.
Cervini (2000, p.110) registra posicionamento doutrinrio de delimitao
das funes deste rgo por lei, para que fiquem racionalmente definidas e
controlveis.
H doutrinadores, porm, que no contestam as prerrogativas conferidas
Autoridade Central:
571
YVES WEST BEHRENS

Outro setor doutrinrio sustenta que a existncia do duplo controle no constitui uma inconstitucionalidade e resulta numa conseqncia necessria desse
tipo de assistncia entre os Estados-partes, como uma garantia adicional para os
pases com economia ou estabilidade democrtica frgeis. De acordo com essa
orientao, em casos extraordinrios a cooperao judicial internacional deve
ceder frente conservao da ordem e tranqilidade interiores, tpicas responsabilidades da Administrao com raiz constitucional. (CERVINI 140)
Cite-se ainda o pensamento de Ventura (apud., CERVINI, 2000, p.143),

para quem a Autoridade Central deve apenas emitir parecer, cabendo efetivamente ao Judicirio a deciso relativa sua adoo.
A soluo para o inconveniente, contudo, no reside em dar um passo
atrs, tornando menos clere a colaborao, mas em dar um passo frente, uniformizando os procedimentos a ponto de j no serem necessrias tais
instituies. Nesse sentido, o atual Ministro da Justia brasileiro, Tarso Genro (TARSO PROPE MANDADO DE PRISO NICO PARA MERCOSUL, Acesso em 11.07.08), j sugere o mandado de priso nico do Mercosul,
apontando o caminho da integrao.
3.5. Forma e contedo da solicitao
Com relao s formalidades no pedido de cooperao, dispe o protocolo o seguinte:
3. A solicitao dever conter as seguintes indicaes:
a) identificao da autoridade competente requerente;
b) descrio do assunto e natureza do procedimento judicial, incluindo os
delitos a que se refere;
c) descrio das medidas de assistncia solicitadas;
d) motivos pelos quais se solicitam ditas medidas;
e) texto das normas penais aplicveis;
f) identidade das pessoas sujeitas a procedimento judicial, quando conhecidas.
4. Quando for necessrio e, na medida do possvel, a solicitao dever tambm incluir:
a) informao sobre identidade e domiclio das pessoas cujo testemunho se
deseja obter;
b) identidade e domiclio das pessoas a serem notificadas e sua relao com
os procedimentos;
c) informao sobre identidade e paradeiro das pessoas a serem localizadas;
d) descrio exata do lugar a inspecionar, identificao da pessoa a ser submetida a exame e os bens que tenham de ser acautelados;
572

e) o texto do interrogatrio a ser formulado para a recepo da prova testemunhal no Estado requerido, assim como, se necessrio, a descrio da forma em
que dever ser recebido e registrado qualquer testemunho ou declarao;
f) descrio das formas e dos procedimentos especiais com que se dever
cumprir a solicitao, se assim forem requeridos;
g) informao sobre o pagamento das despesas com a pessoa cuja presena se
solicite ao Estado requerido;
h) qualquer outra informao que possa ser de utilidade ao Estado requerido
para os efeitos de facilitar o cumprimento da solicitao;
i) quando for necessrio, a indicao da autoridade do Estado requerente que
participar no processamento no Estado requerido.
necessrio informar, no caso de notificaes, o prazo que possui a pessoa afetada para realizar determinado ato.
A solicitao ser feita no idioma do Estado requerente, sendo acompanhada de traduo
3.6. Lei aplicvel
A lei aplicvel ao processamento das solicitaes a do Estado requerido.
No caso brasileiro, especialmente a Resoluo n 9/2005 do STJ.
3.7. Prazos ou condies para o cumprimento
Havendo interferncia em procedimento penal em curso no Estado requerido, poder a o Estado requerido submeter a prestao de assistncia a
condies ou adi-la, cabendo ao requerente escolher se assim aceita a cooperao ou dela desiste. Contudo, pode o requerido, mesmo com tal interferncia, prestar a assistncia. H, por exemplo, previso de testemunho no Estado
requerente de pessoa sujeito a procedimento penal no Estado requerido.
3.8. Carter confidencial
O Estado requerente poder solicitar carter confidencial s medidas, decidindo se insiste na realizao do ato se tal confidencialidade for impossvel.
3.9. Informao sobre o cumprimento
Autoridade Central do requerente poder requerer outra informaes
sobre o andamento do procedimento solicitado.
J quando estiver ele cumprido, remeter a Autoridade Central do requerido, por sua prpria iniciativa e com brevidade toda informao ou prova
obtida.
573
YVES WEST BEHRENS
No se podendo cumprir a solicitao, ser enviada esta informao e as

razes do no cumprimento.
Todas essas informaes devem ser redigidas no idioma do Estado requerido.
3.10. Limitaes no emprego de informaes ou prova obtida
Informaes e provas obtidas s podero ser utilizada na investigao ou
procedimento judicial indicado na solicitao (da a razo para a nfase no
detalhamento da descrio do procedimento na solicitao), salvo se houver
consentimento expresso do Estado requerido. Em decorrncia de sua postura
em prol da participao do sujeito concernido, aquele sobre o qual recai a
medida, defende Cervini (2000, p. 118) a necessidade do consentimento deste
tambm.
Em paralelo com o j dito sobre a atribuio de confidencialidade realizao do procedimento a pedido do Estado requerente, pode o Estado requerido solicitar confidencialidade s informaes ou provas obtidas. No aceitando tais termos o Estado requerente, pode o requerido recusar-se a prestar
a cooperao.
3.11. Custos
Uma vez que s rgos estatais podem solicitar a cooperao, todos os
custos so assumidos pelos Estados: o requerido fica a cargo dos gastos com
o processamento da solicitao e o requerente dos relativos s percias, tradues e transcries, gastos extraordinrios decorrentes do emprego de formas
ou procedimentos especiais e os custos de viagem de testemunhas para seu
territrio. Com relao a esses gastos de viagem, o artigo 6.4, g, determina que
devem estar detalhados no pedido de assistncia.
3.12. Notificao
O primeiro dos atos processuais tratados a notificao. Essa denominao no se utiliza no Direito Processual Penal brasileiro. de se entender,
contudo, que permite tanto as intimaes quanto as citaes previstas no Cdigo Processual Penal nacional.
Nos pases de lngua espanhola, a notificacion abrange tanto s citaes
quanto s intimaes. J o temo citacion, significa um ato de comunicao
para que determinada pessoa, (parte, testemunha, perito etc) comparea ao
juzo.
Parece ter-se tentado, no protocolo, encontrado um meio termo que englobasse todos os atos de comunicao processual dos pases envolvidos.
574
Caso se trate de notificao para comparecimento ante autoridade do Estado requerente, dever esta ocorrer com razovel antecedncia.
3.13. Entrega de documentos oficiais
Pode ser solicitada a entrega de cpia de documentos oficiais, sejam eles
acessveis ou no ao pblico. Cervini (2000, p.111-112) informa que parte
da doutrina condena tal medida por supostamente permitir que a autoridade judiciria requerente viole o segredo conferido pelo requerido. Ele repele
estas crticas dizendo ser, assunto passvel de interessar apenas aos Estados,
bem como estar a proteo ao particular presente em uma srie de momentos
importantes do protocolo (o comentrio, em verdade, se referia a protocolo
semelhante celebrado entre Uruguai e Brasil que inspirou o selado entre todos
os Estados-partes do Mercosul, valendo, portanto, o mesmo).
Acrescenta-se aqui defesa da cooperao relativa a documentos oficiais
que se limita a possibilidade de requerimento nas mesmas condies pelas
quais esses documentos se disporiam s autoridades do Estado requerido,
alm do que h a possibilidade de denegao sem fundamentao, fugindo
regra geral das denegaes
Recorde-se que tambm h a possibilidade de se solicitar confidencialidade s provas cedidas, portanto, tudo colabora para uma cooperao onde
nenhum dos Estados saia prejudicado.
3.14. Testemunho no estado requerido
A norma que veda a oposio do particular medida de cooperao reflete
na obrigatoriedade de o convocado testemunhar, apresentar documentos, antecedentes ou elementos de prova no territrio do Estado requerido.
O procedimento regulado de acordo com as leis do requerido. Entretanto, sero autorizadas a presena e a formulao de perguntas por autoridades
do Estado requerente em conformidade com as leis do requerido (em conformidade a elas, mas no sendo vedada por elas).
Para possibilitar essa participao, as autoridades competentes se consultaro por intermdio das Autoridades Centrais para marcao dessa audincia
em data conveniente.
Alegadas pela pessoa que deva se apresentar imunidade (como a diplomtica ou a parlamentar), incapacidade (como menoridade e condio mental
reduzida) ou privilgio (como o de juiz e parlamentar que testemunham em
condies especiais), a questo ser resolvida pela justia do Estado cujas leis
basearam a alegao.
575
YVES WEST BEHRENS
Documentos, antecedentes e elementos de prova resultantes do procedimento ou entregues por sua ocasio sero enviados justamente declarao
para o Estado requerente.
3.15. Testemunho no estado requerente
O testemunho no territrio do Estado requerente no possui carter obrigatrio, mas de mero convite. Isso no constitui exceo no oposio do
particular cooperao: a medida dever ser realizada, o traslado da pessoa
que no obrigatrio.
Para que o testemunho possa ocorrer no Estado requerente, prescreve
o protocolo que deve haver consentimento do sujeito concernido registrado por escrito pela autoridade judicial competente, segundo o texto, que
ento informa de pronto Autoridade Central do requerente sobre a resposta. Como ocorre com todos os atos desse protocolo, de se autorizar a
realizao desse ato pelas Autoridades Centrais no Brasil e a maioria nos
outros pases (o Uruguai tem, por exemplo a restrio relacionada a contas
bancrias). Cervini (2000, p.147) anota ainda que, vez que so os pases signatrios do Pacto de San Jos, deve o sujeito trasladado ser acompanhado
de advogado.
Convm relembrar que os gastos com transporte e estadia do sujeito so
de responsabilidade do requerente e devem ser indicados por ele quando solicitado o comparecimento. No se dispe expressamente no protocolo, mas
de se presumir que, se o requerido, antes de cumprida a diligncia no territrio
do Estado requerente, solicitar o comparecimento do indivduo a diligncia
em seu territrio, arcar ele com as custas de traslado do sujeito a seu territrio
e de retorno ao territrio do requerente.
3.16. Traslado de pessoas sujeitas a procedimento penal
Se o sujeito que deve testemunhar no territrio do Estado requerente est
sujeito a procedimento penal no territrio do Estado requerido, haver cuidados especiais. Dever haver consentimento no s da pessoa, como do Estado
que cede o indivduo.
possvel que, durante o tempo em que permanea no territrio do Estado requerente, surja uma diligncia no territrio do Estado requerido qual
deva comparecer o sujeito. Nesse caso, alm do consentimento da pessoa, devem os Estado estar de acordo, no podendo o Estado requerido simplesmente
reclamar a pessoa de volta quando quiser.
Quando determinado Estado requisitar o translado de nacional seu e sua
Constituio vedar a entrega de nacionais ( o caso do Brasil, segundo o artigo
576
5, LI), dever informar ao Estado em cujo territrio est a pessoa, podendo

este negar a assistncia.
O traslado (qualquer uma das duas espcies) se d sob uma srie de
regras detalhadas para se equilibrar os interesses dos Estados e pessoas envolvidas. Em primeiro lugar, estipula-se em favor do Estado remetente (o
termo pode se referir tanto ao requerente como ao requerido) que o Estado
receptor (da mesma forma, pode se referir ao requerente oua o requerido,
a depender da situao) deve manter o trasladado sob custdia, salvo indicao em contrrio do Estado remetente. A devoluo do sujeito se dar
assim que estiver cumprida a diligncia, ressalvado o caso de proibio de
entrega de nacionais j citado. A devoluo no carecer de processo de
extradio.
No interesse do sujeito, estabelece-se que o tempo em que ele mantido
sob custdia no Estado receptor descontado de eventual pena a que seja
condenado no Estado remetente, bem como computado para quaisquer outros efeitos. Ainda como garantia do indivduo frente a arbtrios dos Estados
cooperantes, limita-se temporalmente a sua permanncia no Estado receptor
a 90 dias. Eventual prorrogao condicionada a consentimento do sujeito e
de ambos os Estados.
J como garantia aos interesses do Estado remetente, legisla-se a repeito
da eventualidade de fuga no territrio do receptor. Em tais casos, o remetente
poder solicitar que o receptor inicie procedimento penal para esclarecimento
do fato, bem como que haja fornecimento peridico de informaes. A medida
no estabelece como conseqncia necessria, ao apenas facultar uma solicitao, nem vai alm do que negociaes diplomticas poderiam conseguir,
mas ao menos pode servir de desestmulo inrcia estatal, prejudicial manuteno de clima favorvel cooperao penal.
3.17. Salvo-conduto
O indivduo concernido que comparecer ou for trasladado ao territrio
do Estado requerente contar com um salvo-conduto, mediante o qual este
Estado se compromete a no det-lo ou julg-lo por delitos anteriores sua
sada do territrio do Estado requerido e a no convoc-lo para declarar ou
dar testemunho em procedimento no especificado na solicitao. Esta garantia parece fazer sentido apenas frente ao Estado requerente, visto que o
requerido, ao final de todo o procedimento de cooperao, correndo tudo sem
contratempos, deve ter o indivduo sua disposio para det-lo por cometimento de algum delito ou convoc-lo para dar testemunho, independente de
qualquer solicitao.
577
YVES WEST BEHRENS
De qualquer forma, o salvo-conduto no absoluto: cessar se sua permanncia no Estado requerente se prolongar por vontade do prprio indivduo por mais de 10 dias alm do momento em que sua presena no seja
mais necessria de acordo com a comunicao ao Estado (e, adicionalmente,
eventuais prorrogaes acordadas entre os Estados e o sujeito submetido
cooperao).
3.18. Localizao ou identificao de pessoas
Seja qual for a medida solicitada, sendo desconhecidos paradeiro ou
identidade das pessoas envolvidas, como si ocorrer com procedimentos
penais, dever o Estado requerido adotar as providncias possveis para obt-los.
3.19. Medidas acautelatrias
O processamento de solicitao de assistncia para busca e apreenso,
descrita como medida acautelatria sobre bens que foram objeto, instrumento ou fruto de crime, no se dar de forma muito diferente das demais
solicitaes dispostas ao longo do protocolo. Sabendo da existncia de objeto desse tipo no territrio de outro Estado-parte e que seja apreensvel de
acordo com as leis deste (reflete nesta medida o princpio da dupla incriminao, exigido nos processos de extradio, aplicado a medidas de cooperao de 2 nvel), o Estado persecutor do criminoso deve informar Autoridade Central do Estado no territrio do qual se encontra o bem. Esta remete
a solicitao autoridade judiciria competente (em verdade, no Brasil, a
prpria Autoridade Central diligencia), que deve tomar as medidas cabveis
de acordo com sua lei nacional, comunicando ao outro quais delas foram
adotadas. Caso tenha adotado medida diferente do que foi solicitado, deve
informar as razes, por intermdio da Autoridade Central.
No havendo informaes suficientes para justificar a procedncia da
medida, poder a autoridade judiciria competente recusar cumprimento
solicitao. No se trata de reexame da situao que levou o Estado requerente a solicitar a medida, mas simplesmente a exigncia de coerncia na
solicitao, para que medida de cooperao de segundo nvel, naturalmente
mais invasiva, no seja efetivada sem um mnimo de certeza.
O Estado requerido resolver, segundo sua lei, solicitaes relativas
proteo do direito de terceiros relativos aos objetos aqui em questo.
Interessante perceber que aqui est includa a regulao dos procedimentos de recuperao de ativos. A cooperao jurdica internacional,
578
quanto ao campo penal tem a lavagem de dinheiro como um de seus principais motivadores. O fluxo internacional de capitais permite uma mobilidade tal que os Estados, para no se tornarem impotentes, tm de procurar
a cooperao.
A lavagem de dinheiro tambm tida como vinculada aos grandes esquemas criminosos de hoje, em especial ao trfico de drogas. Assim, empresta-se mais importncia ainda a rastreamento e bloqueio de contas supeitas.
No Brasil, o departamento com funo de tratar desse tema acabou por
ser designado Autoridade Central mesmo de tratados que no tinham relao
com ele.
3.20. Entrega e inspees de objetos
Outra medida de segundo nvel a entrega ou inspeo de objetos em
geral, incluindo todo tipo de documento e antecedentes. H mais uma vez a
possibilidade de se denegar a assistncia se as informaes que justifiquem a
procedncia da medida forem insuficientes. O princpio da dupla incriminao
incidir novamente, sendo necessrio que tambm as leis do Estado requerido
permitam a medida solicitada.
H a ressalva de que, com relao a se aplicar a lei do estado requerido,
no h prejuzo das medidas dos artigos 15, b (entrega de documentos oficiais), e 22, 3 (deciso a respeito do direito de terceiros sobre objetos apreendidos). A ressalva talvez no fosse necessria ante o fato de as disposies em
questo tambm prescreverem a aplicao das normas locais.
O artigo 16 determina que documentos particulares e outros elementos de
prova entregues ao Estado requerente devem ser devolvidos ao requerido logo
que possvel, quando solicitado por este.
3.21. Outras medidas de cooperao
Dispe o protocolo que tambm de acordo com as leis do Estado requerido haver cooperao em procedimentos referentes a medidas assecuratrias,
indenizao das vtimas de delitos e cobrana de multas impostas por sentena
judicial.
A idia de que tais medidas tambm podem ser encaminhadas por intermdio da Autoridade Central ao outro Estado, mas nada mais se dispe sobre
elas, sendo necessrio fazer algumas observaes.
As medidas assecuratrias (seqestro e arresto) j so tratadas pelo Protocolo de Medidas Cautelares. No h nenhuma disposio conflituosa com
aquele protocolo, visto que a referncia no de assistncia penal vaga e
579
YVES WEST BEHRENS
genrica (apesar do anncio do artigo 2, j, de que o protocolo deveria tratar

desse assunto). Assim, no houve derrogao.
Tanto indenizaes quanto multas devem ser tramitadas de acordo com o
Protocolo de Las Leas, afinal, trata-se de regra de cada um dos Estados (s
quais o tratado remete), uma vez que seja por eles ratificado. No se objete
que elas estariam fora do mbito do protocolo, pois ele prev expressamente
que se aplica a reparao civil de danos gerados por delito e tambm processos em matria administrativa, dentre os quais pode se incluir a execuo fiscal para cobrar a multa em questo.
3.22. Custdia e disposio de bens
A disposio dos bens apreendidos sob custdia do Estado-parte requerido, seguindo a tendncia de aplicao da lei do Estado-parte requerido, ocorrer de acordo com a lei deste. Somente se esta lei permitir (e, na medida em
que permitir) poder um desses bens (ou o produto da venda) ser transferido a
outro (nomeao de depositrio).
Aqui, mais uma vez, importante ter em mente, em especial, o bloqueio de
contas suspeitas de servirem para a lavagem de dinheiro.
3.23. Autenticao de documentos e certides
Assim como em protocolos antes j tratados, ser dispensada legalizao
ou formalidade anloga para instrumentos pblicos que tramitem por intermdio da Autoridade Central.
As disposies finais seguem a regra dos outros protocolos em seu artigo
27. Com relao a soluo de controvrsias, o professor Cervini (2000, p. 155)
lamenta que seja esse o nico recurso para o que ele considera a grande omisso do tratado: a estipulao de indenizao a favor dos indivduos que sofrerem medidas de cooperao (s h efetivo dano nas medidas de 2 nvel, no
se imaginando que possa haver reparao por uma notificao erroneamente
executada, por exemplo) por erro de um ou ambos Estados-partes envolvidos
na assistncia, o que ele chama de princpio da responsabilidade.
Lamentavelmente, esse medular princpio de garantia no constou expresso
no texto do Protocolo para o Mercosul. Esta omisso debilita a posio das
pessoas que resultam objeto das medidas processadas exclusivamente entre
os Estados-partes. Nossa apreciao se v confirmada pelo claro texto do art.
27 do Protocolo, que vira as costas ao concernido (...)
580
Convenes anteriores celebrados entre os Estados-partes (como o existente entre Brasil e Uruguai) que entrarem em conflito com este protocolo em
alguma matria prevalecero se forem mais favorveis cooperao.
4. PROTOCOLO DE BUENOS AIRES SOBRE JURISDIO INTERNACIONAL EM MATRIA CONTRATUAL
4.1. Noes gerais
Um dos requisitos para o reconhecimento de sentenas estrangeiras a
anlise da competncia geral. Conforme explicitado na seo relativa ao Protocolo de Cooperao...de Las Leas, ela refere-se verificao das normas
tanto do Estado requerido quanto do requerente a respeito das causas que reclamam para si: as normas de Direito Processual Internacional (as brasileiras
esto expressas nos artigos 88 e 89 do CPC).
preciso ver se a causa est includa entre as que o requerente pretende
julgar e se no est excluda entre as que o requerido define como de sua competncia exclusiva.
Este requisito, na medida em que exige a bilaterizao das normas de
competncia um entrave cooperao, por ser grande fonte de conflitos
(RUBINO, op. cit.)
Assim que, visando o incremento do reconhecimento de sentenas, firmaram-se acordos para uniformizar normas de competncia internacional em
algumas reas entre Estados do Mercosul. O principal deles o Protocolo
de Buenos Aires sobre Jurisdio Internacional, assinado em 1994, no Brasil
ratificado pelo Decreto-Legislativo 129/95 e promulgado pelo Decreto 2095,
de 17 de dezembro de 1996. O Protocolo de So Luiz em Matria de Responsabilidade Civil Emergente de Acidentes de Trnsito Entre os Estados-partes
do Mercosul, sobre o qual se fala a seguir tem funo semelhante, assim como
outros ainda no vigentes sobre matria de relaes de consumo, contratos de
transporte e menores.
4.2. mbito de aplicao
O protocolo de Buenos Aires regulou as normas de Direito Internacional
Privado relativas jurisdio contensiosa em matria de contratos civis ou
comerciais internacionais entre particulares.
O prprio protocolo define quais contratos so internacionais: os que tiverem como uma partes pessoas com domiclio ou sede social em diferentes
Estados-partes do Mercosul e aqueles que tiverem pelo menos uma das partes com domiclio ou sede em um Estado-parte e tenha sido feita eleio de
581
YVES WEST BEHRENS
foro (chamada eleio de jurisdio pelo protocolo) em favor de juiz de um

integrante do Mercosul.
H uma restrio na segunda hiptese: no se poder eleger qualquer dos
integrantes, mas algum com o qual a relao contratual tenha conexo razovel de acordo com as normas do prprio protocolo.
Esto excludos da aplicao do protocolo uma srie de negcios jurdicos. Em primeiro lugar, esto relacionados os contratos celebrados por falidos e seus credores ou pessoas sujeitas a procedimentos anlogos, como
concordatas e liquidaes de instituies financeiras (AGUIAR, Acesso em
15.12.07). Trata-se de tema tulmutuoso, pois a empresa que est falindo em
um Estado pode no aparentar esa condio em outro, gerando uma srie de
contratempos que exigiriam tratamento especializado.
Pactos e acordos relacionados ao direito de famlia tambm esto no rol
de excludos. Por no constiturem exatamente contratos, vale mais a indicao como um reforo para excluir a matria da incidncia do tratado. Observese, entretanto, que os contratos celebrados pelo de cujus que nada tenham a
ver com relaes familiares e sucessrias e so continuados pelos sucessores
incluem-se no mbito do protocolo (AGUIAR, op.cit)
Os contratos administrativos prescindiam de ressalva expressa, j que
se definiu que somente contratos celebrados entre particulares seriam atingidos.
Com relao aos contratos de seguridade social, preciso distinguir, pois
a excluso refere-se apenas aos contratos da previdncia pblica. Esclarece o
Ministro Ruy Rosado Aguiar (op. cit.):
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos sade, previdncia e assistncia social (art. 194 da CR). A
meno sociedade como elemento ativo das aes destinadas a assegurar
os direitos previdncia social tem permitido a assertiva de que pode haver nessa rea contratos civis entre particulares, celebrados por empresas
privadas que atuam na rea de previdncia, pelo que tais contratos estariam
excludos do Protocolo, nos termos da ressalva do art. 2, item 3. Deve ser
observado, porm, que a previdncia social financiada com recursos provenientes dos oramentos pblicos ou de contribuies sociais, enumeradas
no art. 195, CR. Distingue-se da previdncia privada por ser esta de carter
complementar e organizada de forma autnoma, como previsto no art. 202,
CR. Portanto, a previdncia social a que remete o art. 2, n 3, do PBA,
a previdncia pblica, exercida atravs de entidade pblica, e os contratos
que celebrar j estaro fora da sua incidncia pela regra do art. 1, que apenas admite contratos entre particulares. Porm, os contratos das entidades
privadas que se dedicam previdncia privada, complementar e autnoma,
estes esto na regra geral de abrangncia do PBA.
582
Os contratos de consumo e de transporte possuem protocolos prprios, o

Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdio Internacional em matria de Relaes de Consumo (1996) e o Acordo sobre Jurisdio internacional em Matria de Contrato Internacional de Carga entre os Estados-partes do Mercosul
(2002), ainda no vigentes por no terem sido ratificados por pelo menos dois
dos Estados-partes (regra mais comum para o incio de vigncia dos protocolos do Mercosul).
Menciona-se, tambm, a excluso dos direitos reais. No esto excludos
contratos que versem sobre direitos reais, mas a discusso sobre os direitos
reais em si, como aconteceria numa ao reinvidicatria. Trata-se de matria
que os Estados costumam definir como de sua competncia exclusiva (no Brasil, pelo artigo 89 do Cdigo de Processo Civil).
Por fim, tambm contratos de seguros e de trabalho fogem ao mbito do
protocolo. Por envolverem uma parte que , de regra, mais frgil na relao,
no dispensam tratamento diferenciado, o que no pode envolver, por exemplo a clusula de eleio de foro presente neste protocolo.
4.3. Jurisdio internacional
Assumindo algum juiz ou tribunal do Mercosul assumir a jurisdio em
uma causa de acordo com os termos do Protocolo de Buenos Aires, preencher o requisito da competncia internacional para o reconhecimento de
decises estrangeiras. Assim, dentro do mbito delimitado para ele, suas normas se impem sobre as normas de competncia internacional de cada um,
ou melhor, tornam-se parte delas, especificando o tratamento com relao aos
Estados-partes do Mercosul.
Observe-se que o Protocolo no dispe sobre qual ser a lei aplicvel ao
conflito, mas apenas sobre Judicirio de qual Estado poder decidir sobre a
lide. A questo do direito aplicvel ser resolvida pelas normas internas relativas ao assunto (No Brasil, a Lei de Introduo ao Cdigo Civil dispe sobre
o assunto), sendo possvel que o Judicirio de um pas aplique o direito de
outro.
4.4. Eleio de jurisdio
Prev-se no protocolo, como primeiro nvel de definio da jurisdio
que se pronunciar sobre o conflito a clusula de eleio de foro, chamada
nele de eleio de jurisdio.A possibilidade de uma clusula contratual
definindo a jurisdio onde se julgar lide surgida entre as partes encontra
algumas dificuldades de aceitao na jurisprudncia brasileira, como registra
Nadia de Arajo (2002, p.228). Com a incorporao do Protocolo de Buenos
583
YVES WEST BEHRENS
Aires, entretanto, no h que se discutir a possibilidade relativa aos contratos

inseridos em seu mbito, tanto mais quanto no visa ele versar sobre matrias
de competncia exclusiva dos tribunais nacionais.
As normas de Buenos Aires requerem que a clusula seja celebrada de
maneira escrita e no abusiva. O Ministro Aguiar (op. cit.) cita como exemplo
de ajustes abusivos aqueles referentes a contrato de adeso, por haver presuno de favorecimento de uma das partes e aqueles que elejam jurisdies sem
conexo razovel com a lide.
A clusula poder ainda eleger tanto um juzo ou Tribunal dos Estadospartes quanto um Tribunal Arbitral para julgar a causa.
O acordo de eleio de jurisdio pode ser estabelecido tanto no momento de celebrao do contrato quanto durante sua vigncia. Ainda lista o
texto do artigo 5 a possibilidade de criao da clusula de eleio de foro
uma vez suscitado o litgio. Aguiar (op. cit.) entende que se trata de litgio
extrajudicial:
H de se entender que esse litgio o extrajudicial, porque ao propor a ao
j deve o autor dirigir-se ao juiz da jurisdio competente, nos termos do
PBA. Isto , instalado o dissdio entre as partes, podem elas acordar, para a
instaurao do processo, a opo por uma jurisdio, acordo que deve acontecer antes de ajuizado o pedido. Depois disso no, pois a jurisdio se define
no momento do ajuizamento, cabendo ao juiz assumir ou no a jurisdio,
de conformidade com o estabelecido no Protocolo (art. 3); esse ato escapa
vontade das partes.
No artigo 5.2, o determina-se que se aplicar validade e aos efeitos do

contrato o direito dos Estados-Partes que teriam jurisdio de conformidade
com o estabelecido no presente Protocolo. Como se faz referncia a Estados, de se entender que a clusula tem de ser vlida e eficaz de acordo com
ambos Estados que teriam jurisdio de acordo com as normas de jurisdio
subsidiria (normas que do ao autor opo de onde propor a ao em no
havendo eleio de jurisdio e que sero aqui analisadas). Contudo, no dispositivo seguinte, se faz uma restrio: ser aplicado o direito mais favorvel
validade da avena.
AGUIAR (op. cit.) insurge-se contra estas disposies, vez que o protocolo props-se a tratar de competncia internacional, no de lei aplicvel.
Defende ele que dever ser aplicada validade da eleio o mesmo direito que
for aplicado ao contrato, pois ela parte do prprio contrato.
O Ministro parece ter razo, at porque, da interpretao dos dispositivos
em questo, surge a pergunta: de que adianta somar dois regimes de proibies (sobre quando seria a clusula nula) se apenas naquilo que coincidem
584
elas valeriam (j que, havendo discordncia, aplica-se a norma mais favorvel).

A clusula de eleio, como manifestao de vontade das partes, s ter
alguma validade se por elas suscitada. Caso a ao seja proposta em juzo diverso do acordado e o ru se manifeste de forma positiva e no-ficta a favor da
continuidade, a jurisdio ser considerada prorrogada. No ser necessrio
qualquer termo ou declarao, apenas se repelindo aceitao por meio de revelia, como esclarece Aguiar (op. cit.).
4.5. Jurisdio subsidiria
Ultrapassada a eleio como forma de determinao da jurisdio, seja
por no haver acordo, seja porque as partes resolveram desconsider-la, ter o
autor, a priori, trs opes para a propositura da ao. Nenhuma delas se antepor, obrigatoriamente, s outras: a escolha livre.
A primeira das possibilidades a interposio da demanda no local de
cumprimento do contrato. Deve ser entendido como local do cumprimento
aquele onde tenha sido ou deva ser cumprida a obrigao que sirva de fundamento para a demanda.
O protocolo segue especificando a interpretao devida para local de
cumprimento com relao a alguns contratos. Para contratos sobre coisas
certas e individualizadas, ser o local onde elas existam no tempo da celebrao.
Versando o contrato sobre coisa determinada por seu gnero ou sobre
coisas fungveis, o domiclio do devedor ao tempo da celebrao do contrato.
Os contratos que envolvam prestaes de servios contm ainda subespecificaes. Se a prestao se relacionar com coisas, ser o local onde elas
existam ao tempo da celebrao. Caso se relacione sua eficcia com algum
lugar especial, este lugar ser considerado de cumprimento do contrato. Para
as outras espcies de prestao de servios, vale o domiclio do devedor ao
tempo da celebrao.
Cabe anotar que, se a demanda versar sobre mais de um contrato, prevalece o local de cumprimento do contrato principal. Havendo mais de um local
de cumprimento da obrigao, prevalece o da prestao principal. Havendo
prestaes equivalentes, qualquer uma delas (AGUIAR, op. cit.)
A segunda possibilidade conferida ao autor a propositura no local de
domiclio do ru. Considera-se domiclio do demandado a residncia habitual
da pessoa fsica ou, subsidiariamente, o centro principal de seus negcios. Por
fim, no havendo tal centro, o lugar onde resida.
585
YVES WEST BEHRENS
Para a pessoa jurdica, considera-se domiclio a sede principal de sua administrao. Se a pessoa jurdica possui sucursais, estabelecimentos, agncias
ou outro tipo de representao, ser considerada domiciliada no local destas
para os atos que ali pratiquem. Com isso, ganha o autor mais uma opo, nesses casos, pois no vedada a propositura perante a sede principal.
Abre-se como terceira opo ao autor seu prprio domiclio. Somente far
jus a tal benefcio, no entanto, logrando trazer ao processo prova pr-constituda do cumprimento da obrigao contratual ou de seu adimplemento substancial (AGUIAR, op. cit.). No podendo cumprir a obrigao devido recusa do
ru, poderia o autor ajuizar ao de consignao. (AGUIAR, op. cit.)
Curiosamente, este tratado sobre jurisdio internacional traz uma norma
sobre competncia interna. Trata-se da determinao de que as questes societrias, num contrato societrio internacional, trazidas pelos scios justia
correro junto aos juzes de onde se situar a sede principal da administrao.
Se a demanda dever ser interposta contra pessoas jurdicas sediadas em
um Estado-parte que celebrem contratos em outro, haver a faculdade de fazlo tambm no local de celebrao do contrato.
Havendo vrios demandados, tero jurisdio os Estados-partes onde
ficar o domiclio de qualquer um deles. Se, entretanto, h entre os demandados um devedor principal, no cabe a escolha se acarreta prejuzo a ele.
(AGUIAR, op. cit.)
Demandas a respeito de obrigaes de garantia fidejussria (j que as
reais esto excludas) ou interveno de terceiros (que no so propriamente
demandas) podero ser propostas perante juzo da ao principal.
4.6. Reconveno
A reconveno s ser possvel quando houver conexo por ato ou fato
que d fundamento demanda principal.
4.7. A Jurisdio como Requisito para o Reconhecimento e Execuo de
Sentenas e Laudos Arbitrais
Decises proferidas por juzes ou tribunais que assumam a jurisdio de
acordo com esse protocolo atendero ao requisito de competncia internacional estabelecido pelo Protocolo de Las Leas. O artigo 14 deixa isso claro,
mas uma vez que o tratado se incorporou ao ordenamento de cada um dos integrantes do Mercosul, nem era necessrio expressar isso. O protocolo de So
Luiz, por exemplo, no o faz e, ainda assim, dever atender a este requisito
da mesma forma.
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5. PROTOCOLO DE SO LUIZ EM MATRIA DE RESPONSABILIDADE CIVIL EMERGENTE DE ACIDENTES DE TRNSITO ENTRE

OS ESTADOS PARTES DO MERCOSUL
5.1. mbito
Este pequenino protocolo, assinado na Argentina em 1996, no Brasil ratificado pelo Decreto Legislativo 259/00 e promulgado pelo Decreto 3856,
de 3 de julho de 2001, regulou a competncia internacional entre os Estadosparte em matria de responsabilidade civil envolvendo acidentes de trnsito,
tal qual o de Buenos Aires em relao matria contratual, mas foi alm deste
ao definir o direito aplicvel ao caso, que varia de acordo com os envolvidos
no acidente, salvo com relao s normas de segurana.
Sua funo uniformizar normas de Direito Processual Internacional entre
os Estados-partes do Mercosul, facilitando o atendimento do requisito da jurisdio (ou competncia) internacional para o reconhecimento de sentenas.
Fala-se dos acidentes de trnsito internacionais, aqueles que ocorrem no
territrio de um Estado-parte, mas envolvem ou resultam afetadas pessoas
domiciliadas em outro.
No se especifica se os acidentes de trnsito abrangidos pelo protocolo
seriam apenas os das estradas envolvendo carros e caminhes. No disposto
em relao devoluo dos meios de transportes sinistrados, contudo, utilizase a palavra automvel. Apesar de, a priori, essa palavra poder ser aplicada a
uma extensa gama de veculos, razovel admitir que se trata de seu sentido
estrito, isto , carros, caminhes e congneres.
5.2. Domiclio
Domiclio para os fins deste protocolo a residncia habitual da pessoa
fsica. No havendo residncia habitual, o centro principal de seus negcios.
Por ltimo, no havendo tal centro, o lugar onde se encontrar sua residncia
no-habitual.
Para a pessoa jurdica, funciona esquema semelhante, sendo seu domiclio a sede principal de sua administrao. No sendo esta sede no Mercosul, o
lugar onde funcione sua sucursal, estabelecimento, agncia ou qualquer outra
espcie de representao.
5.3. Lei aplicvel
A especialidade deste protocolo em relao aos outros a disposio
quanto a lei (no a processual, mas a material) que o julgador da causa ter de
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YVES WEST BEHRENS
aplicar. No protocolo de Buenos Aires, tal matria tangenciada, mas neste, a

questo levada a fundo.
Uma vez que um Estado defina como de sua competncia determinada
classe de conflitos, isso no significa que ele necessariamente aplicar a sua
prpria lei a elas. A competncia internacional e a lei aplicvel so dois elementos independentes.
A lei nacional estabelece que elemento (como nacionalidade das partes,
domiclio etc) deve prevalecer como definidor da lei aplicvel para cada espcie de relao jurdica que se julga (casamentos, contratos, direitos sucessrios). Por vezes, escolhe-se lei de outro Estado buscando-se o favorecimento
do desenvolvimento das relaes internacionais. Por mais que um Estado preze pela sua soberania, no conveniente para a liberdade das pessoas estarem
vinculados a vrias leis ao mesmo tempo. Desse modo, os Estados definem
situaes em que cedem a aplicao de sua lei, ainda que no cedam a competncia para julgar a causa.
No Brasil, a Lei de Introduo ao Cdigo Civil regula estes temas. Sobre
obrigaes em geral diz o seguinte:
Art.9 Para qualificar e reger as obrigaes, aplicar-se a lei do pas em que
se constiturem
Para os pases do Mercosul, entretanto, passa valer o estabelecido no Protocolo de So Luiz, j incorporado ao ordenamento interno.
A regra estabelecida quanto ao direito aplicvel responsabilidade civil
nos acidentes de trnsito a aplicao da lex fori, isto , a do Estado em cujo
territrio ocorreu o acidente. H, entretanto, ressalva. Se do acidente participarem ou forem afetadas somente pessoas domiciliadas em outro estado parte,
ser o direito deste aplicvel ao caso.
J a responsabilidade por danos a coisas outras que no os veculos acidentados retomam a regra geral de aplicao da lex fori.
H de se observar que, independente do direito aplicvel, sero sempre
consideradas as regras de circulao e segurana do lugar no momento do
acidente ( muito comum, no Mercosul, a alegao de motoristas infratores
de que a velocidade mxima em estradas em seu pas outra).
A definio quanto ao direito aplicvel no afeta a obedincia s normas
locais de trnsito, tratando-se de fixar quais normas regulariam as condies
(elementos) e a extenso da responsabilidade; causas excludentes de responsabilidade; existncia e natureza dos danos suscetveis de reparao; modalidades de reparao; responsabilidade do dono do veculo por atos de seus
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dependentes; subordinados ou qualquer outro usurio a ttulo legtimo; prescrio e decadncia.

5.4. Jurisdio
Pode o cidado escolher entre as autoridades jurisdicionais do Estadoparte onde ocorreu o acidente, do domiclio do demandado ou do seu prprio
domiclio para propor a ao.
De nenhuma forma esto vinculados o tribunal escolhido e o direito aplicvel. So duas instncias independentes, podendo juiz ou tribunal de um Estado aplicar normas de responsabilidade civil de outro.
Deve-se recordar que as normas de competncia internacional deste protocolo passam a valer como normas de cada Estado-parte, servindo para atender ao requisito do artigo 20, c do protocolo de Las Leas. Assim, sentena
proferida por juiz competente segundo as normas do protocolo de So Luiz
deve ser reconhecida por autoridade jurisdicional de outro Estado-parte.
5.5. Automveis sinistrados
O protocolo prev medida cooperao administrativa para o destino dos
automveis sinistrados no territrio de um Estado-parte e registrados em outro.
Devero eles ser devolvidos ao Estado de registro de acordo com a lei do Estado
onde ocorreu i acidente. Na situao especfica de destruio total, faculta-se ao
interessado dipor do veculo, bastando que pague as taxas devidas.
A cooperao administrativa, contudo, no impedir a cooperao jurdica. por isso que medidas acautelatrias necessrias ao deslinde da causa
podero se antepor s administrativas.
Alm das previses comuns a todos os tratados, determina-se que no se
derrogam convenes entre os integrantes do Mercosul que tratem de assuntos
sobre os quais o protocolo de So Luiz foi omisso.
6. CONCLUSO
Os protocolos trouxeram avanos para que o reconhecimento dos direitos
dos cidados em todo territrio do bloco fosse facilitado. Tais avanos tm
seus destaques no diligenciamento de cautelares, na uniformizao da competncia relativa a acidentes de trnsito e a alguns contratos.
Falta, entretanto, ultrapassar carncias e omisses. H ainda bilateralizao da competncia na maioria dos temas e uma grande dvida quanto ao
alcance de Las Leas, que no diferencia muito o tratamento que se d, por
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YVES WEST BEHRENS
exemplo, no Brasil aos pases mercosulinos e Espanha ou Frana, naes

com as quais tambm mantm tratado de cooperao.
Orientao nesse sentido deve contribuir para o desenvolvimento e o intercmbio do bloco.
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PROTOCOLO DE LAS LEAS PROTOCOLO DE COOPERAO E ASSISTNCIA JURISDICIONAL EM MATRIA CIVIL, COMERCIAL, TRABALHISTA E ADMINISTRATIVA Artigo de Fernando Lima Barreto, Jader Santos Alves, Jos Raimundo Bastos
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